Dos Dcadas de Democracia en el Cono Sur: Argentina, Brasil, Chile y Uruguay desde una Perspectiva Comparada

Liliana De Riz Coordinador Informe Desarrollo Humano Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo, Argentina liliana.deriz@undp.org

Ponencia presentada en el XI Curso Interamericano de Elecciones y Democracia. IIDH/CAPEL. San Jos, Costa Rica, 2-5 diciembre de 2003.

2 Introduccin

Durante la dcada del 80 se establecieron los regmenes democrticos en Argentina (1983), Brasil (1985) y Uruguay (1985). En 1990, Chile fue el ltimo de los pases de la regin en retornar a la democracia (a excepcin de Cuba). El clima de entusiasmo que acompa la restauracin de la poltica democrtica en el Cono Sur se nutri de la idea generalizada de que, una vez derrocado los regmenes militares, restauradas las libertades civiles y polticas y los derechos humanos, estas sociedades habran de ser ms justas para todos y ms libres para cada uno de sus habitantes. Empero, las nuevas democracias surgidas en los 80 debieron enfrentar el desafo de gobernar en democracia las consecuencias de la crisis de la deuda (1981-1982), una crisis de envergadura comparable a la crisis que en 1930 haba derrumbado democracias.

Pese al contexto econmico que pronto habra de plantear polticas en las antpodas de las seguidas tras el colapso de los aos 30, la confianza en el futuro domin las expectativas. En pases como Argentina, la alta tasa de afiliacin partidaria fue un indicador emblemtico de la nueva actitud hacia la democracia como rgimen poltico y hacia el papel de los partidos polticos como vehculos de transmisin de las demandas postergadas o reprimidas de la sociedad. Brasil haba experimentado la movilizacin masiva ms importante de su historia en torno a la campaa por la eleccin directa del presidente a comienzos de 1984. No obstante, recin en las elecciones de marzo de 1990, en el marco de la nueva Constitucin de 1988, asumi el primer presidente elegido en forma directa. Cules fueron los rasgos de las principales transformaciones en los sistemas polticos, los marcos constitucionales, los regmenes electorales, las formas de accin colectiva, a lo largo de dos dcadas en las sociedades del Cono Sur? El propsito de este trabajo es llevar a cabo un anlisis comparado de las transformaciones ocurridas a lo largo de dos dcadas de poltica democrtica y de los legados para el futuro en Argentina, Brasil, Chile y Uruguay. La primera seccin describe las pautas de la transicin poltica, la segunda est dedicada al estudio de las transformaciones ocurridas a lo largo de dos dcadas de poltica democrtica, la tercera analiza la informacin emprica relevante y por ltimo, en la cuarta seccin se presentan reflexiones sobre la herencia y el legado de las nuevas democracias del Cono Sur, con nfasis en los temas clave de la agenda democrtica del futuro en la regin.

3 1. Transicin y tradicin poltica

El legado de una tradicin liberal democrtica enraizada en la sociedad fue una de las dimensiones clave en los anlisis de los escenarios futuros de estas nuevas democracias. Uruguay primero, y Chile ms tarde, aparecan como los casos nacionales que auguraban condiciones ms favorables para enfrentar los dilemas de gobernar en democracia en tiempos difciles. Una breve y simplificada descripcin de los patrones de la transicin ilumina fortalezas y debilidades en cada caso nacional. Qu papel cumplieron los partidos polticos?

Argentina: el colapso del rgimen En Argentina el rgimen militar colaps como consecuencia de una guerra que puso al desnudo el doble fracaso, militar y poltico, y desencaden los conflictos internos latentes en el seno de las Fuerzas Armadas. Internamente divididos, los militares asistieron al resurgimiento de la poltica sin que ningn pacto estableciera las condiciones de ese retorno.

Brasil: gradual liberalizacin desde arriba y manipulacin de las reglas electorales La transicin gradual puesta en marcha durante la administracin de Geisel (1974-78) culmin a comienzos de 1985 con la eleccin indirecta del presidente Tancredo Neves, un poltico moderado y moderador de la oposicin. Un rasgo distintivo del proceso brasileo es que el rgimen militar instaurado en 1964 no suprimi los partidos polticos ni el Congreso: celebr elecciones con el expediente de la manipulacin de las reglas del sistema electoral. Un proceso de descompresin, luego definido como normalizacin, 16 aos despus de iniciado, desemboc en la democratizacin del rgimen poltico. Este patrn de cambio poltico- negociaciones y elecciones- pone de relieve la flexibilidad de las elites polticas brasileas y el valor otorgado por la oposicin a las reglas y prcticas electorales, pese a las manipulaciones por parte del rgimen.

Chile: la democracia tutelada En el ocaso de su poder, cuando el proyecto de los Chicago boys haca aguas, Pinochet busc legitimarse a travs de un plebiscito (1980) que sent las bases institucionales de la democratizacin. El triunfo del No en el plebiscito realizado en 1988 para determinar la eleccin del nuevo presidente, con Pinochet como nico candidato, abri el camino para las elecciones en las que triunf la Concertacin de partidos de la Democracia.

4 Uruguay: la solucin negociada En Uruguay, los partidos polticos y la lite militar fueron los actores principales de la transicin avizorada por los militares como solucin a la crisis desatada por la decisin de remover al presidente Bordaberry. La debacle sufrida por el rgimen en el plebiscito al que convocaron para definir la nueva constitucin (1979) aceler los tiempos de la denominada apertura inesperada. Un pacto cvico militar (1984) sell los acuerdos que restablecieron las reglas de juego del rgimen democrtico.

2. La herencia democrtica: dos dcadas de poltica democrtica

Los datos bsicos

Poblacin
(Millones) 2001

Tasa anual crecimiento demogrfico

(%) (1975-2001)

IDH
2001

IDG
2001

Argentina Brasil Chile Uruguay

37,5 174,0 15,4 3,4

1,4 1,8 1,5 0,7

0,849 0,777 0,831 0,834

0,839 0,770 0,821 0,830

Fuente: Informe Mundial Desarrollo Humano 2003- UNDP

PBI
(Miles de millones de USD) 2001

PBI
p/cpita (PPA en USD) 2001

Desigualdad
(Ing. 20% / inf. 20% inferior)

Coeficiente de Gini 0,542 0,607 0,566 0,423

Desempleo
(%)

Argentina Brasil Chile Uruguay

268,6 502,5 66,5 18,7

11.320 7.360 9.190 8.400

20.4* 29,1 18,5 8,9

17,8 7,1 9,2 13,6

Fuente: Informe Mundial Desarrollo Humano 2003- UNDP

* Aportes para el Desarrollo Humano, Argentina 2002.PNUD

5 Argentina: avances y retrocesos

La inestabilidad poltica recurrente fue el rasgo dominante de la historia contempornea argentina, 14 presidentes militares gobernaron el pas entre 1930 y 1983. Durante ms de seis dcadas, el problema de la sucesin fue resuelto por la fuerza, el fraude electoral o la proscripcin poltica. Los dos grandes partidos populares -la Unin Cvica Radical (UCR) y el Partido Justicialista (PJ)- con identidades difusas y debilidad programtica y organizativa, tienen una tradicin de confrontacin que est en la raz del fracaso para lograr la necesaria concordia discors que requiere un sistema poltico plural y estable. Con el retorno a la poltica democrtica, en 1983, el triunfo electoral de la UCR quebr el patrn de partido dominante, arrojando un formato bipartidista que se mantuvo en los comicios nacionales de 1989. Por primera vez en su historia, el peronismo era derrotado en elecciones libres. El nuevo gobierno surga de la ruina de dos experiencias que, con su carga de violencia y crisis, haban afectado profundamente la conciencia colectiva: el retorno y la cada del gobierno peronista (1973-1976) y el posterior derrumbe de la dictadura militar (1976-1983). Sin embargo, las mismas condiciones que lo haban hecho posible le plantearon complejos desafos. El rgimen autoritario dej el poder sin haber establecido un pacto poltico que fijara las condiciones de su salida. Los lderes democrticos se encontraron libres de gravosos compromisos pero, a la vez, confrontados a la grave responsabilidad de decidir cmo resolver la cuestin militar. (De Riz y Torre, 2001) El primer gobierno democrtico debi enfrentar no menos de 13 huelgas realizadas por los sindicatos en contra de la poltica de estabilizacin impulsada por el presidente Ral Alfonsn (1983-1989). A esto se sumaron los juicios a los lderes militares de la dictadura y cuatro levantamientos militares en tan slo tres aos. Con las controvertidas leyes de Punto Final y Obediencia Debida, el gobierno radical pudo distender las relaciones entre militares y civiles, pero no pudo impedir que fueran percibidas como una capitulacin por la sociedad. La gestin radical no pudo evitar la debacle econmica en la que el pas se vio inmerso durante la dcada de los ochenta. El fracaso de las medidas para controlar la inflacin fue despojando de la autoridad inicial al presidente. La derrota electoral del radicalismo en las segundas elecciones legislativas de renovacin de la Cmara de Diputados, en l987, activ la lgica centrfuga de la competencia por el poder. En ese escenario poltico, todo esfuerzo de conciliacin entre radicales y peronistas alrededor de una propuesta de reforma institucional cay en el vaco (De Riz y Smulovitz, 1991). El estallido hiperinflacionario de 1989, que llev a la sociedad al borde de la ingobernabilidad, termin de echar

6 por tierra toda esperanza de reformar las instituciones. Bajo estas circunstancias, el presidente se vio forzado a abandonar su cargo seis meses antes de terminar su mandato. Carlos Menem asumi la presidencia en 1989 y bajo la gestin de Domingo Cavallo como Ministro de Economa, estableci la Ley de Convertibilidad, paridad peso dlar, y puso en marcha una agenda de reformas de la economa que, con el apoyo del Congreso y de las provincias, encaminaron al pas en la senda del crecimiento. Controlada la crisis inflacionaria, la economa argentina creci entre 1990 y 1994, a una tasa anual promedio de alrededor de 7.7%. Carlos Menem y Ral Alfonsn suscribieron al denominado Pacto de Olivosque defini los contenidos bsicos de la reforma parcial de la Constitucional Nacional. La Constitucin reformada, sancionada con el consenso de todo el espectro partidario en 1994, estableci la eleccin directa de la frmula presidencial con doble vuelta, la reduccin de sus mandatos a cuatro aos, la reeleccin consecutiva por una nica vez, la eliminacin del requisito confesional para ejercer la presidencia, la creacin del cargo de Jefe de Gabinete de ministros, la eleccin directa de tres senadores con mandato de seis aos (un senador por la minora), la limitacin de los decretos de necesidad y urgencia, la creacin de un Consejo de la Magistratura encargado de proponer duplas o ternas obligatorias para la designacin de los jueces, el acuerdo del Senado por mayora absoluta para el nombramiento de los jueces de la Corte Suprema, la eleccin directa del Intendente de la Capital Federal. La dcada del 90 presenci una nueva fisonoma poltica. Algunos aspectos a destacar son el crecimiento de la derecha electoral a nivel provincial y nacional, la irrupcin de candidatos extrapartidarios y una dinmica poltica en la que las terceras fuerzas con pretensin nacional tienen corta vida. La poltica cambiaria un peso, un dlar- mostr sus limitaciones ante el impacto de la crisis financiera mexicana de 1995, las posteriores crisis experimentadas por los pases asiticos en 1997 y la devaluacin del Real brasileo en 1999. La poltica de ajustes termin por potenciar las desigualdades en la sociedad. La recesin econmica sostenida a partir de 1998, los reiterados abusos de poder y las prcticas de corrupcin, crearon el clima en el que logr el triunfo electoral la Alianza por el Trabajo, la Justicia y la Educacin, una coalicin de la UCR y el Frente Pas Solidario (FREPASO)- coalicin de fuerzas de centro izquierda del espectro poltico. Fernando De la Ra fue consagrado presidente en 1999. La Alianza fracas tanto en el plano de sus propuestas polticas como en el de la economa. Un escndalo de corrupcin en el Senado que involucraba a funcionarios del gobierno desemboc en la renuncia del vicepresidente, Carlos Chacho lvarez el lder del FREPASO-, y aceler el

7 colapso de la coalicin. Las medidas de austeridad potenciaron una economa en recesin y las elecciones de renovacin parcial de 2001 reflejaron el descontento generalizado de la ciudadana. La debacle de la Alianza fue acompaada por el crecimiento de los votos nulos y en blanco y la tasa de abstencin a niveles inditos en el pas. En un intento por frenar la fuga de capitales del sistema financiero, el gobierno de De la Ra impuso estrictos lmites a los retiros bancarios y a la circulacin de efectivo. Las consecuencias polticas del denominado corralito financiero, fueron devastadoras. La protesta popular de diciembre de 2001 termin por enterrar todo esperanza de recuperacin econmica. Argentina explot en una escalada de violencia y la ciudadana, envuelta en una ola de movilizacin, exigi la renuncia del Presidente y todo su gabinete. El presidente interino declar la cesacin de pagos. Sin el aval de su partido, renunci a tan slo una semana de haber sido electo. En enero, el Congreso design a Eduardo Duhalde presidente, el tercero en menos de dos semanas. Argentina se encontraba entonces al borde de la anarqua. Lo que haba comenzado como una protesta a la gestin de De la Ra, se convirti en una masiva rebelin cvica contra toda la dirigencia poltica. Bajo el slogan Que se vayan todos, las protestas atacaron los tres ordenes de gobierno, exigiendo la renuncia de todo el Congreso y la Corte Suprema de Justicia. Paralelamente, sectores empobrecidos y desempleados de la poblacin, conocidos como piqueteros, marcharon en todos los centros urbanos importantes del pas exigiendo trabajo y comida. La salida de la convertibilidad, a fines de diciembre de 2001, potenci el caos y la depresin econmica. Con el sistema bancario paralizado y sin perspectivas claras de una posible ayuda internacional, el PBI se contrajo 16% en el primer semestre de 2002. La tasa de desempleo alcanz uno de sus niveles ms altos en la historia con un porcentaje cercano al 25%. Alrededor de 5 millones de personas cayeron en la pobreza entre octubre de 2001 y junio de 2002. (PNUD 2002) El dato sorprendente es que a pesar de la gravedad de la situacin desatada, Argentina se sostuvo en democracia. Un ciclo previo a 1983 parece concluido. Pese a la debacle econmica, la crisis institucional de fines de 2001, la sucesin de 5 presidentes en menos de dos meses, las instituciones de la democracia sobrevivieron. Las elecciones celebradas en abril de 2003, tras la decisin del presidente Duhalde de acortar su mandato, pusieron de manifiesto una constante en la poltica argentina desde 1930: cuando las reglas no sirven a los intereses de los poderosos, se cambian. La suspensin de las internas partidarias en el PJ y el expediente extraordinario de autorizar a tres candidatos del PJ a competir, son prueba de ello. Nstor Kichner fue consagrado presidente con el 22,4 % de los sufragios en la primera vuelta, tras la renuncia de Menem, el candidato ms votado del PJ (24.5%),

8 a competir en la segunda vuelta. Los resultados electorales confirman que el colapso del sistema partidario fue parcial: el PJ, en conjunto, alcanz el 61% de los votos. La consigna de Que se vayan todos qued confinada sobre todo a los votantes de clase media que haban apoyado a la UCR, el FREPASO y partidos menores de centro derecha. A pesar de la enorme incertidumbre que rode a las elecciones presidenciales del 27 de abril, el dlar no se dispar y las seales de reactivacin cambiaron el estado de nimo colectivo. El ciclo econmico favorable puede ser un formidable instrumento para reconstituir el liderazgo poltico. En el ltimo siglo, los gobiernos con supremaca presidencial (la primera presidencia de Juan Domingo Pern y la primera de Carlos Menem) estuvieron asociados a vientos favorables para la economa. La construccin de un sistema de partidos estables descansa en la capacidad de los nuevos partidos de expandir sus apoyos ms all de los grandes conglomerados urbanos- una tarea en la que distintas fuerzas fracasaron en el pasado- y en la habilidad de PJ- un partido que funciona como confederacin de caudillos provinciales- para reunificar sus distintas fracciones alrededor del liderazgo presidencial. El cuestionamiento del desempeo de los partidos polticos y sus dirigentes no alcanza a la democracia como rgimen poltico, que sigue reteniendo el respaldo de la mayora de la poblacin. Sin embargo, 6 de cada 10 argentinos consideran que hay democracia cuando se garantiza el bienestar de la gente, atribuyndoles al voto y a la libertad de expresin, un papel secundario. (PNUD, 2002) La agenda de desafos econmicos, sociales y polticos que enfrenta el nuevo gobierno es compleja, pero lo cierto es que el presidente cuenta con un respaldo popular muy alto y un importante clima de optimismo sobre el futuro del pas. Las primeras medidas de Kichner apuntaron a una reforma moral y poltica que la ciudadana reclama. La agenda pendiente de las reformas enfrentar las resistencias dentro y fuera del peronismo. En esa agenda, fortalecer las instituciones de la democracia es una requisito sine qua non para que la legitimidad del sistema poltico no siga atada a los avatares de la economa. El proceso que, en paralelo a los problemas de representacin, ha pautado el ltimo tramo de la democracia de partidos, la creciente desigualdad social y la falta de empleo, afecta a sectores cada vez ms amplios de la poblacin.

Argentina se encuentra en un punto de inflexin en su historia. En la agenda de los desafos que enfrenta figuran las cuestiones que ha instalado con fuerza la crisis de la representacin partidaria. Por un lado, estn aquellas vinculadas con la reforma poltica, y referidas a la revisin de los instrumentos de seleccin y fiscalizacin de los representantes por los ciudadanos. Por el otro,

9 se trata de la recomposicin del sistema de partidos. Unas y otras han sido slo esbozadas, siguen pendientes de respuesta.

Brasil: una democracia parcialmente exitosa 1

ltimo pas sudamericano en conquistar su independencia, ltimo en abolir la esclavitud y ltimo tambin en darse la forma poltica republicana, esta evolucin retrasada de Brasil fue la clave poltica de un Brasil unido pese a la formidable regionalizacin y descentralizacin del poder. La tendencia a la centralizacin y a la expansin del poder regulador del estado sirvi para impedir la fragmentacin en un pas de dimensiones continentales. La combinacin un estado poderoso, partidos formados o reestructurados desde el estado, con fuerte dependencia de los recursos estatales para construir su bases de apoyo y participacin restringida de la ciudadana- el rgimen electoral exclua a los analfabetos- instaur un patrn de partidos del estado. (De Riz, 1986) La poltica partidaria con alcance nacional fue un fenmeno tardo (se inicia en 1945) y de corta vida, abortada por el golpe militar de 1964. El rgimen militar convivi con los partidos preexistentes poniendo en prctica una secuencia de casusticas electorales para garantizarse mayoras en el Congreso Nacional. Cuando su poder fue desafiado en las elecciones propici la creacin de dos nuevos partidos y disolvi al resto de los partidos. Como sus predecesores, los nuevos partidos- la Alianza Renovadora Nacional (ARENA), el partido del rgimen, y el Movimiento Democrtico Brasileo, (MDB) partido de la oposicin oficial- eran heterogneos en su composicin y lbiles en sus estructuras organizativas. En 1980, ARENA y el MDB desaparecieron y se formaron seis nuevos partidos. Una tradicin de partidos dbiles, con identidades difusas, gran maleabilidad, fuerte personalismo y significativo peso de los clivajes locales y estaduales en los realineamientos partidarios, fue el teln de fondo en el que se llev a cabo -a lo largo de 16 aos- el proceso de liberalizacin poltica. El primer gobierno civil de Jos Sarney (1985-1990) produjo una gran apertura del sistema poltico y electoral a partir de 1985: elecciones directas de alcaldes, elecciones generales de 1986, incluida la de la Asamblea Nacional Constituyente, elecciones presidenciales directas en 1989, en dos vueltas. Una legislacin partidaria excesivamente permisiva que autoriza el paso de un partido al otro, alianzas interpartidarias y umbrales bajos para alcanzar la representacin, incentiv el multipartidismo, una alta volatilidad y tendencias centrfugas, con partidos relativamente fuertes en

10 los extremos del espectro. (Mainwaring 1995) Sin embargo, el Congreso no propici la revisin del Cdigo Electoral de 1965. En el sistema partidario que emergi en la nueva Repblica no sobrevivi ninguno de los grandes partidos previos. Los cambios en el mapa poltico registrados post 1985 reflejaron la dificultad de los partidos para retener su caudal electoral. El PMDB, sobre todo, pero tambin el Partido del frente Liberal (PFL), perdieron apoyos al comps de los fracasos para estabilizar la economa (Plan Cruzado). El Partido de los Trabajadores (PT) vio crecer su base electoral nutrida por el descontento. Las elecciones de diputados federales con representacin proporcional, frmula DHondt, alta magnitud electoral, sin piso y lista desbloqueadas, combinadas con el modelo de coaliciones permitidas y los efectos de la desigualdad regional, producen distorsiones en la representacin poltica, fragmentacin del sistema de partidos e indisciplina de los legisladores. A esto se agrega el que las elecciones legislativas y presidenciales no son coincidentes, complicando la formacin de mayoras parlamentarias. La Constitucin sancionada en 1988, de fuerte sesgo corporativo e intervensionista y marcada tendencia a la sobreregulacin (la mayora de las reformas requieren enmiendas difciles de obtener en el Congreso) fue vista por muchos como un obstculo para la gobernabilidad del pas. (Lamounier, 1988) Los primeros diez aos del rgimen democrtico brasileo fueron analizados por la mayora de los autores como un caso de crisis de gobernabilidad fruto de la arquitectura institucional de la poltica brasilea, materializada en la Constitucin de 1988, el rgimen de partidos y el sistema electoral. Un sistema federal descentralizado con gran influencia de los gobiernos estaduales en la esfera federal, presidencialismo, multipartidismo, baja disciplina partidaria e incentivos para negociar favores a cambio de votos, generaran mltiples actores con poder de veto. Sin embargo, la experiencia de la dcada del 90 no confirma este diagnstico. Destituido Collor de Mello, primer presidente surgido de elecciones directas, tras el juicio poltico, se inici una nueva etapa en el proceso de consolidacin democrtica brasileo. El gobierno de Itamar Franco logr estabilizar la moneda. A partir de entonces, y durante las dos presidencias de Fernando Enrique Cardoso (199598, 19992002) ex Ministro de Finanzas de Itamar, el gobierno nacional logr poner en marcha una amplia agenda de reformas, la mayora de las cuales eran iniciativas del poder Ejecutivo. El xito para destrabar la produccin legislativa junto a la envergadura del liderazgo y el capital poltico con el que Cardoso lleg al poder, tuvieron un papel clave. La Constitucin de 1988 fue enmendada 27 veces durante la presidencia de Cardoso. Las reformas a la economa, la administracin pblica y el sistema de proteccin social,
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Segn la expresin de Bolvar Lamounier a mixed success (Lamounier, 1999)

11 exigieron negociaciones en el Congreso. Todas ellas, con diversos grados de resistencia, terminaron por ser consensuadas. No hubo bloqueo ni crisis de gobernabilidad. Crticos de la Constitucin de 1988, como Bolvar Lamounier, no vacilaron en describir este proceso como una suerte de parlamentarizacin de la poltica brasilea. (Lamounier, 1999) La democracia brasilea pas la prueba de producir cambios en las relaciones entre el Estado y la sociedad, y el Estado y el mercado. La capacidad negociadora de las elites polticas es una constante en la vida brasilea. El presidencialismo de coalicin, construido sobre la base de gabinetes plurales resultado de estrategias de cooptacin, no es novedad en la poltica brasilea. (Amorim, 1994) Por otra parte, la facultad presidencial de echar mano a medidas provisorias y la estructura organizativa del Congreso permitieron el control de la agenda legislativa por parte del Ejecutivo, la disciplina partidaria y la reduccin de la incertidumbre respecto del comportamiento de los partidos. (Palermo, 2003) La sociedad brasilea, que mayoritariamente apoy la coalicin estabilizadora-reformista que llev a Cardoso a la presidencia, estuvo dividida respecto del contenido de las reformas. Sin embargo, el disenso se proces en el marco de las instituciones democrticas. Cuando en 2002, el lder del PT, tras sucesivas derrotas en las tres elecciones presidenciales previas, Luis Incio Lula da Silva (Lula), se convirti en el primer presidente en la historia de Brasil representante de los trabajadores y surgido de sus filas, la sociedad mostr un sorprendente desplazamiento de sus preferencias electorales. En 1989 el triunfo de Collor fue el resultado de un aglutinamiento anti PT. En 2002, la coalicin de Cardoso se desdibuj y los electores encontraron menos motivos para dar sus votos al candidato del partido del presidente, y menos motivos aun para votar contra Lula y el PT. El triunfo del PT puede ser entendido, en gran medida, en el cuadro del legado de los ocho aos de gobierno de Cardoso, y como resultado de la capacidad de adaptacin e innovacin que el propio PT tuvo delante de ese legado. Paradjicamente, su gradual transformacin tuvo ms que ver con los xitos que con los fracasos del gobierno que protagoniz aquellos cambios. El hecho ms destacado de la transformacin sufrida por la poltica brasilea en democracia es el traspaso de mando de Cardoso a Lula da Silva. A lo largo de la transicin poltica que supuso el reemplazo de un gobierno supuestamente neoliberal y encarnacin del pacto conservador, por otro, encabezado por un proletario de izquierda, cobr significacin el rol clave que juegan los liderazgos en las coyunturas crticas. (Palermo, 2003) La gradual transformacin del PT hacia el centro del espectro poltico, en franco contraste con su trayectoria combativa, y el proceso de democratizacin interna por el que atraves el partido-

12 consagracin del voto directo para la eleccin de la cpula partidaria-, ponen de manifiesto cambios profundos en la dinmica poltica de Brasil. En el mismo sentido, la erosin del poder de las maquinarias polticas regionales impulsada por las reformas implementadas en la dcada del 90, transform el mapa poltico brasileo. Como en el resto de la regin, la credibilidad en la poltica y los polticos descendi al comps del creciente desencanto con el desempeo de la democracia. Con un Estado que aparece como demasiado grande para que la sociedad civil lo controle efectivamente y una larga tradicin elitista de negociacin de los cambios polticos, los movimientos populares carecieron de la fuerza necesaria para imponer su voz. Existe, empero, una slida red de grupos autnomos y organizaciones de la sociedad civil. Entre los movimientos sociales tradicionales, el de los sin tierra, fundado a mediados de la dcada del 80, adquiri un importante protagonismo en la protesta contra las polticas econmicas neo-liberales y la injusticia social a travs de la organizacin de la ocupacin de tierras. Pese a las tendencias progresistas, la persistencia del clientelismo plantea serios problemas a la administracin. Sin embargo, la ley de Responsabilidad Fiscal (2000) -prerrequisito de una administracin pblica acorde con criterios de eficacia profesional- someti a todos los niveles de gobierno a criterios de disciplina y transparencia y los hizo responsables de su desempeo fiscal. Respecto a la corrupcin, pese a los avances parciales, la situacin no ha mejorado significativamente. La reforma del sistema electoral y de partidos para fortalecer la integracin social y la gobernabilidad siguen siendo cuestiones pendientes. El apoyo pblico a la democracia como forma de gobierno era bajo en 1998 (48%) y ha descendido ms aun en 2002 (27%). Al mismo tiempo, el nivel de satisfaccin con la democracia pas de 27% en 1998 a 21% en 2002. Las fuerzas Armadas mantienen numerosos privilegios pero su influencia se ha restringido a cuestiones internas y de defensa. Al autorizar el pago de indemnizaciones por las vctimas de la dictadura militar, el gobierno de Cardoso contribuy a la reconciliacin con el pasado. La diversidad tnica y cultural de Brasil convive con una integracin pacfica en la sociedad nacional a travs de un sistema poltico que ha podido procesar este conflicto a diferencia de otros pases de Amrica Latina.

El gobierno de Cardoso slo pudo realizar parte de las reformas que se propona. Dej problemas irresueltos referidos a la extrema desigualdad en la distribucin del ingreso, la pobreza, el imperio de la ley en el territorio- la ausencia de ley en partes distantes del territorio y en las

13 fabelas de las grandes ciudades- que son agravados por la debilidad del sistema judicial y la frecuente violencia del aparato policial, la reforma del sistema electoral y de partidos. El gobierno de Lula tiene un estrecho margen de maniobra dado el peso de la deuda y las dificultades presupuestarias presentes. Necesita un crecimiento mayor que el de los aos recientes para cumplir sus promesas de justicia distributiva e inversin en bienestar social, sin poner en riesgo la estabilidad De cmo enfrente estos desafos el gobierno de Lula dependern la transformaciones en el mediano plazo.

Chile: una democracia incompleta

El triunfo de la alternativa opositora en el plebiscito convocado por Pinochet en 1988, abri en Chile un proceso de transicin hacia la democracia que culmin con el triunfo de Patricio Aylwin, candidato de la Concertacin de Partidos por la Democracia. La peculiaridad del camino por el que Chile lleg a la democracia, tras 16 aos de dictadura, se comprende en el trasfondo histrico de una democracia de larga vida, slo interrumpida en 1973. Una democracia que se caracteriz porque las luchas sociales se asociaron a las luchas en el sistema poltico y las reformas de sus instituciones siempre fueron negociadas. Un elemento distintivo de la democracia chilena es la centralidad de la poltica partidaria: los partidos son la columna vertebral de la sociedad. Como canalizadores de los intereses de la sociedad, los partidos dieron expresin a los conflictos que la escindan, cubriendo la derecha, el centro y la izquierda del espectro poltico; fueron agentes de socializacin, alimentaron el debate poltico, formaron liderazgos e impulsaron la movilizacin. Otro factor a destacar es que las coaliciones no son novedad en la historia poltica chilena contempornea. El sistema poltico chileno, multipartidista a lo largo del siglo XX, ha conformado gobiernos de coalicin. La Concertacin de los Partidos por la Democracia remeda los gobiernos del Frente Popular de fines de los aos 30 y comienzos de los 40, slo que en los 90, la Democracia Cristina (DC) en lugar de los Radicales (PR), aglutina al centro del espectro partidario y el Partido Comunista- reducido en su caudal electoral- no forma parte de la coalicin. No menos importante ha sido una tradicin de alternancia poltica que la continuidad de la Concertacin ha quebrado a lo largo de tres gobiernos sucesivos. Por ltimo, la experiencia de transicin al socialismo en democracia encarnada en la Unidad Popular y abortada por el golpe militar de 1973.

14 La herencia de las instituciones generadas bajo la dictadura es clave para comprender la democracia chilena surgida en los 90. La Constitucin de 1980 restringe la soberana popular: 4 senadores elegidos por un Consejo Nacional de Seguridad formado en su mayora por militares de los altos mandos, un sistema electoral binominal que requiere al partido mayoritario los dos tercios de los sufragios para conseguir las dos bancas; diseado para forzar el formato bipolar de la competencia y echando mano al recurso del gerrymandering en el diseo de los distritos electorales. Una Constitucin no consensuada que ha operado como camisa de fuerza obligando a la negociacin partidaria en lo que ha sido denominado la democracia de los acuerdos. En efecto, los dos primeros gobiernos de la Concertacin debieron recurrir al apoyo del partido moderado de la oposicin, Renovacin Nacional (RN), a la hora de tratar temas fundamentales debido a su posicin minoritaria en el Senado y a las disposiciones vigentes sobre el qurum en la Constitucin de 1980. La reforma fiscal de 1990 y la reforma municipal de 1992 son ejemplos de esta modalidad de funcionamiento. En el marco de las restricciones institucionales impuestas por la dictadura, la Concertacin, una coalicin de centro izquierda que aglutina a la DC, el Partido Popular Democrtico, el partido Socialista y partidos menores, triunf en las tres elecciones que tuvieron lugar desde 1989. Los dos primeros gobiernos de la Concertacin fueron presididos por un demcrata-cristiano, y el tercero, por Ricardo Lagos, lder del bloque ms a la izquierda conformado por el PS y el PPD, apoyados por el Partido Radical. El primer presidente de la democracia fue elegido por el consenso de las cpulas partidarias, Frei lleg a travs de un sistema de primarias, pero indirectas- la convencin nominaba al candidato- y Lagos triunf en elecciones primarias. La institucionalizacin gradual de una coalicin surgida del rechazo al rgimen militar, integrada por la mayora de las fuerzas democrticas y progresistas, dio estabilidad a la organizacin de la representacin surgida de las elecciones fundacionales de 1989. La continuidad y la estabilidad de la Concertacin se nutren de la asimilacin crtica que han hecho sus dirigentes de los factores que condujeron al derrumbe de la democracia en 1973 y de la experiencia de los dramticos fracasos de los presidentes democrticos de Argentina y Brasil, Bolivia y Per. Comparada con la transicin a la democracia en Argentina y Brasil, la transicin en Chile se caracteriz por la ausencia de temas de justicia social y de medidas redistributivas en el discurso de la oposicin. Por el contrario, el discurso se centr en cuestiones poltico -institucionales. Pese a que el nmero de partidos representados en el Congreso es alto (6,25), Chile mantiene un sistema bipolar ya que el sistema electoral fuerza a concurrir a las elecciones en listas combinadas que reducen el nmero efectivo de partidos a 2.02. La coalicin de la derecha,

15 Democracia y Progreso, el otro polo del sistema poltico, aglutina al ms moderado RN y a la Unin Democrtica Independiente (UDI), ms cercano a las fuerzas del rgimen pinochetista. Los cambios en los caudales electorales han sido ms significativos dentro de cada coalicin que entre ambas. La marcada asimetra de fuerzas entre las organizaciones empresariales y sindicales explica el poder de veto de los empresarios a la reforma laboral, el seguro de desempleo y las reformas tributarias y estrecha los mrgenes de accin del gobierno para encaminar los cambios en el marco de una economa social de mercado. El legado econmico que recibi el gobierno democrticamente elegido fue singular. A diferencia de las nuevas democracias en Argentina y Brasil que tuvieron que enfrentar los problemas econmicos derivados de las desastrosas administraciones militares precedentes, en Chile, Pinochet haba logrado implementar con xito una poltica econmica neoliberal, resistido las presiones de los sectores afectados por las polticas de reconversin econmica y logrado el consenso de los grandes empresarios tras las medidas de asistencia para salvaguardar sus intereses que puso en marcha a comienzos de los 80. (Campero, 1991) La dirigencia de la Concertacin desarroll un programa que comparte los lineamientos de una economa de mercado, pero con un fuerte componente social. Este consenso sobre el rumbo de la economa forjado en el aprendizaje de una dirigencia poltica en el exilio, en el contexto de la coyuntura europea y latinoamericana de mediados de los 70, fue un factor decisivo en la convergencia ideolgica hacia el centro de los partidos de la Concertacin. La despolarizacin del sistema de partidos a travs de la reconstruccin de un centro amplio y con capacidad de alineamiento, la moderacin de los partidos de izquierda, combinada con la fortaleza organizativa de los partidos, hicieron posible una coalicin de gobierno eficaz. Entre 1990 y 1998, el crecimiento econmico promedio fue del 8.3% y la inflacin pas del 27.3% al 4.7% anual. La reforma impositiva posibilit la expansin del gasto social y el alto nivel de pobreza se redujo aproximadamente a la mitad. Chile tiene uno de los ms altos ndices de Desarrollo Humano de Amrica Latina. El drstico cambio de las condiciones econmica a partir de 1998 redujo el margen de maniobra del gobierno con el agravante de que las transformaciones tendrn que llevarse a cabo en el marco de las restricciones impuestas por la Constitucin y el peso de los poderes fcticos del empresariado y las fuerzas armadas. La persistencia de enclaves autoritarios expresados sobre todo en la Constitucin de 1980, la cuestin pendiente de las violaciones a los derechos humanos (el tema de la verdad y la justicia en los crmenes cometidos por la dictadura) y el denominado pinochetismo poltico (ncleo de militares y civiles de los partidos de la derecha que buscan proyectar las orientaciones del rgimen

16 militar a las circunstancias del rgimen democrtico) hacen de la democracia chilena, una democracia incompleta. (Garretn, 2003) La ausencia de justicia en materia de derechos humanos, la carencia de un orden constitucional consensuado, la desigualdad social (Coeficiente de Gini de 0.566 en 1998) y los derechos de las comunidades indgenas (los mapuches representan el 3,8% de la poblacin chilena) son los temas clave de la agenda democrtica hacia el futuro. Con respecto a los derechos humanos, la Comisin Retting y su informe sobre Verdad y Reconciliacin, la legislacin sobre reparacin a las vctimas y formacin de la Mesa del Dilogo sobre Derechos Humanos, surgida tras la detencin de Pinochet en Londres, en 1998, son indicadores del intento encontrar una solucin institucional a los problemas del pasado. El cambio en el liderazgo del Ejrcito en 1998 llev a asumir el mando a una nueva generacin ms profesional y menos atada a posturas polticas. La clara subordinacin de los militares al poder poltico lograda por el presidente Lagos significa un avance respecto del pasado as como lo es el espacio que parece abrirse para acuerdos sobre reformas constitucionales que materialicen una arquitectura institucional que no cercene la soberana popular. Las organizaciones de la sociedad civil son comparativamente ms dbiles que lo que fueron en su historia de pasado democrtico. La mayora de los autores registra una sensacin de frustracin que atribuyen al distanciamiento de la poltica. En la sociedad chilena, el realineamiento partidario autoritarismo/democracia eclips los clivajes de clase y debilit los nexos entre grupos sociales y partidos. (Tironi y Agero, 1999) Una nueva fisonoma poltica surgi bajo la poltica democrtica: partidos ms volcados hacia el gobierno y ausencia de debate sobre los grandes temas que definen la sociedad.

Uruguay: la poltica del compromiso

La sociedad uruguaya accedi a comienzos del siglo XX a un rgimen de democracia representativa con participacin plena. La incorporacin poltica de los sectores populares a travs de la matriz partidaria fue el preludio antes que el resultado de la industrializacin. Este proceso explica en gran parte la originalidad del desarrollo de los partidos en Uruguay. El sistema electoral con doble voto simultneo (Ley de Lemas) asegur la supervivencia de los dos grandes partidos al impulsar el faccionalismo como medio para ampliar el territorio de caza del partido y bloquear la emergencia de un sistema multipartidario. Los partidos menores quedaron por mucho tiempo condenados a la marginalidad poltica. La institucionalizacin progresiva del compromiso

17 interpartidario que asoci a la minora al ejercicio del poder se llev a cabo sobre la base de un amplio consenso fruto de la excepcional homogeneidad social del Uruguay (un pas de cercanas, segn la expresin de Real de Aza). Un Estado asistencialista, elecciones regulares, doble voto simultneo y acumulativo, y sistema de coparticipacin y cooperacin entre los dos grandes partidos- el partido Colorado y el partido Nacional- aseguraron la estabilidad poltica prolongada. A fines de la dcada del 50, la crisis econmica impuso restricciones a la poltica del compromiso, pero el retorno al sistema presidencialista fue percibido por muchos como una solucin. La sociedad uruguaya lleg a la dictadura de manera gradual y ste fue su rasgo distintivo. Los partidos polticos transfirieron poder a los militares para combatir la protesta social y la guerrilla urbana. El rgimen autoritario iniciado en 1973 se prolong hasta 1985, en lo que fue denominada una democracia de generales en un pas convertido en una gigantesca comisara. Con el advenimiento de la democracia, tras las elecciones semi competitivas de 1985, los partidos recobraron su rol de articuladores de las demandas de la sociedad y su centralidad en el proceso poltico nacional. La gradual transicin como resultado de la competencia poltica tuvo como rasgo central preservar la centralidad del Estado y los recursos polticos partidarios en mayor medida que en otros pases. Una ley de amnista por la violacin de los derechos humanos durante la dictadura fue aprobada tras un referndum en el que obtuvo una mayora convincente. En este contexto, la novedad es el pasaje de un sistema bipartidista de un bipartidismo aparente auspiciado por el sistema electoral de doble voto simultneo - a un pluralismo moderado, como resultado del desarrollo del Frente Amplio (coalicin de izquierda). El nuevo mapa partidario trajo aparejado cambios en el modus operandi de los partidos, en su organizacin y sus estrategias polticas. El vertiginoso crecimiento del Frente Amplio no fue independiente de su desarrollo como un partido atrapa todo, no obstante la permanencia de sus lazos con los sindicatos y los movimientos sociales; su estructuracin como partido de coalicin que unific a diversos grupos de la izquierda y su creciente pragmatismo. Los partidos tradicionales enfrentaron el crecimiento de la oposicin de izquierda con estrategias de coalicin incentivadas por las modificaciones introducidas en el rgimen de partidos y el sistema electoral en la reforma constitucional plebiscitada en 1966. La Constitucin estableci la candidatura nica por partido poltico a la presidencia de la Repblica y el requisito de que cada candidato nico emergiera de elecciones internas- elecciones primariasrealizadas en forma simultnea, no compulsivas y organizadas, y juzgadas por el Tribunal Electoral. En el nuevo diseo institucional rige el principio de pluralidad y la regla de la mayora con segunda vuelta (ballotage). El rgimen no vari con especto a las elecciones legislativas y departamentales.

18 La estructura bipolar de la competencia partidaria alrededor del clivaje izquierda-derecha fue reforzada por las nuevas reglas electorales. No obstante, las tendencias hacia la moderacin ideolgica y la competencia por el centro del espectro poltico, neutralizaron la polarizacin. A nivel nacional se destaca una moderada volatilidad electoral. En el perodo que va de 1971 a 1989, el pas tiene la volatilidad ms baja de Amrica Latina, 9,1% (Mainwaring y Scully, 1995) Desde 1985, cuatro presidentes se sucedieron el poder: Julio Maria Sanguinetti (1985-1989) del Partido Colorado, Luis Alberto Lacalle (1990-1995) candidato de los Blancos, nuevamente Sanguinetti (1995-1999), sucedido por un candidato de otra fraccin del Partido Colorado, Jorge Batlle (200-2004). Uruguay funciona como un presidencialismo de compromiso, moldeado por la coparticipacin y los acuerdos transversales entre el gobierno y la oposicin. (Lanzaro, 2003) No hay gobierno por decreto pese a las tendencias hacia la centralizacin en el Ejecutivo que favorecieron los procesos de reforma en la regin. Las reformas pasan por la negociacin parlamentaria. La divisin de poderes funciona con un sistema de checks and balances y la corrupcin es baja en trminos de los parmetros establecidos por el ndice de Percepcin de la Corrupcin de Transparencia Internacional y descendi de 4.3 en 1998 a 5.1 en 2002. La participacin ciudadana tiene un rol clave en plebiscitos sobre materias constitucionales y en referndums para decidir sobre las reformas de la economa (ha sido decisiva en cuestiones como las privatizaciones para bloquear su implementacin). No hay actores con poder de veto o enclaves polticos autoritarios como en el caso chileno. El rechazo de la sociedad a los regmenes autoritarios y su aceptacin de la democracia son los ms altos de Amrica Latina. Los partidos tradicionales reestructuraron sus programas, reciclaron sus liderazgos, produjeron cambios en su forma de gobernar- la denominada poltica de bloques. Las reformas del estado han sido graduales y moderadas. En la dcada del 90, Uruguay fue el nico pas de Amrica Latina que mejor su distribucin del ingreso con crecimiento del Producto Interno. Las estrategias adoptadas por Blancos y Colorados tuvieron costos polticos. Ambos pasaron de representar del 76% de los sufragios en 1984, al 55% en 1999. Como contrapartida, el Frente Amplio experiment un vertiginoso crecimiento: del 21 % de los votos obtenidos en 1984, lleg a reunir el 40% en 1999. Sin embargo, el Frente Amplio debe operar en un contexto de alta competitividad y enfrentar las contradicciones que se derivan de tener que actuar como oposicin para incrementar el apoyo electoral y ser, al mismo tiempo, una alternativa viable de gobierno. Como en el resto de la regin, el clivaje estado/mercado enmarca el conflicto poltico y los alineamientos partidarios, pero a diferencia de otros casos nacionales, la tradicin estatista opera

19 como un freno poderoso frente al impulso reformador a travs del expediente de los institutos de la democracia directa. Los experimentos de corte neoliberal emprendidos por los militares dejaron como saldo una poblacin empobrecida, con una prdida del salario real de aproximadamente el 50% entre 1970 y 1983. La tradicin de consensos, moderacin y gradualismo marc los tiempos de las reformas estructurales que alteran el modelo de desarrollo predominante en Uruguay a lo largo de gran parte del siglo XX. La dcada del 90 fue un perodo de estabilidad econmica, inflacin decreciente y crecimiento durante la que, sin embargo, Blancos y Colorados vieron descender su caudal electoral. A fines de los 90, la inestabilidad econmica, fruto de la crisis financiera y de la deuda en Argentina y Brasil, alter drsticamente el escenario. Las reformas estructurales de la economa, combinadas con el impacto de la integracin regional y la globalizacin, limitan el margen de maniobra del estado nacional y modifican, como en toda la regin, las relaciones del estado con la sociedad y con el mercado. El margen de accin de los partidos se achica y la distancia entre la dirigencia poltica y la sociedad crece. No obstante, en Uruguay el impacto de este proceso ha sido ms limitado que en los otros pases.

3. Democracia y Partidos en el Cono Sur desde una perspectiva comparada

Como en el resto de Amrica Latina, la tendencia en el Cono Sur es a valorar la democracia ms all de la disconformidad con el desempeo del rgimen; es el menos malo de los regmenes posibles en opinin de las mayoras. Es de notar que el mayor descenso en la valoracin del rgimen democrtico entre 1995 y 2002 se registra en Argentina. Sin embargo, pese a la intensidad de la crisis de 2001, la democracia sigue siendo mejor valorada que en Chile y Brasil.
Cuadro 1. Apoyo a la Democracia (%) * Argentina Brasil Chile Uruguay Amrica Latina 1995 76 41 52 80 1998 73 48 53 80 62 2002 65 37 50 77 56

* La democracia es preferible a cualquier otra forma de gobierno

Fuente: Latinobarmetro 1995, 1998 y 2002

20 En 2002, empero, es importante el porcentaje de ciudadanos a los que no les importara que llegase un gobierno autoritario al poder, particularmente en Brasil (60%) como se observa en el Cuadro 2.
Cuadro2. Atraccin autoritarismo (%) Argentina Brasil Chile Uruguay Amrica Latina No me importara que un gobierno no democrtico llegara al poder* 47 62 52 30 50 *Aqu slo las opciones muy de acuerdo y de acuerdo Fuente: Latinobarmetro 2002

La satisfaccin con la democracia, medida por la eficacia para resolver los problemas bsicos, econmicos, polticos y sociales, es baja y decreciente en toda Amrica Latina (Cuadro 4). El pas ms satisfecho es Costa Rica con un 75% y los menos satisfechos son Argentina con un 8% y Paraguay con 7% (Latinobarmetro). Uruguay, que registra el porcentaje ms alto de satisfechos replica, a partir de 1998, la tendencia al descenso en el contexto del impacto de la crisis en los pases vecinos.
Cuadro 3. Satisfaccin con la democracia (%) Argentina Brasil Chile Uruguay Amrica Latina 1996 34 20 27 52 27 1998 49 27 32 68 37 2002 8 21 27 53 32

Fuente: Latinobarmetro 1996, 1998 y 2002

Cuadro 4. Amrica Latina (%) Apoyo a la democracia Satisfaccin con la democracia 2001 82 57 2002 56 32

Fuente: Latinobarmetro 2001 y 2002

La calidad de las nuevas democracias surgidas en el Cono Sur de Amrica Latina est atada a la existencia de partidos capaces de desempear su doble funcin de mecanismos de gobierno y

21 vehculos de las demandas de la sociedad. En un contexto de generalizado descrdito de los polticos e insatisfaccin con el desempeo de los partidos, la capacidad de resistir perodos prolongados de competencia electoral y, por lo tanto, la estabilidad de las identidades partidarias, refleja la naturaleza de sus vnculos con la ciudadana. El Cuadro 5 2 se observa con claridad la peculiaridad del caso brasileo: los dos partidos mayores en 1986, particularmente el oficialista PMDB, perdieron caudal electoral que engros las filas de nuevos partidos y de los partidos en el ala izquierda del espectro poltico (PT). Uruguay y Chile contrastan por la estabilidad sostenida. En Argentina, los cambios en el peso institucional de los partidos recin comenzarn a reflejarse con nitidez en las elecciones sucesivas, que de manera excepcional, habrn de conformar el Congreso Nacional durante 2003.

Cuadro 5.Total de escaos controlados por los partidos ms importantes*

Pas Partidos importantes al inicio de la transicin (10% o ms del total de escaos) Porcentaje de escaos al inicio del perodo Ao de la primera eleccin Porcentaje de escaos durante la eleccin ms reciente Ao de la eleccin ms reciente Disminucin porcentual

Argentina Brasil Chile Uruguay

UCR, PJ PMDB, PFL PDC, PPD, RN, UDI PC, PN, FA

94,49 77,62 78,34 97,97

1983 1986 1989 1984

73,20 36,64 82,51 95,95

1997 1998 1997 1999

22,53 52,80 -4,17 -2,06

* Ver anexo para siglas de los partidos polticos Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Florez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002

Chile y Uruguay presentan los sistemas de partidos ms estructurados en el Cono Sur, como se observa en el Cuadro 6. Los ciudadanos de Amrica Latina, en su conjunto, tienen una baja confianza en las instituciones de la democracia (Informe Latinobarmetro 2002). El voto y la confianza en los partidos polticos no van de la mano. Los datos del Cuadro 7 reflejan la intensidad de esta tendencia en las sociedades del Cono Sur. En Argentina, en donde el porcentaje de entrevistados que dice confiar en los partidos polticos es excepcionalmente bajo (4%), se reflejan el impacto de la crisis de fines de 2001 sobre la percepcin de la ciudadana en momentos en que la consigna era Que se vayan todos. Los datos para Chile, en donde la confianza a los partidos polticos es menor al 15%, se explican por el impacto del clivaje autoritarismo/democracia surgido en el plebiscito de 1989; una eleccin que reestructur la conformacin tradicional de la

22 representacin poltica. Al mismo tiempo, la conviccin de que los partidos son piezas indispensables de la democracia remeda el promedio para Amrica Latina, a excepcin de Brasil. All, la fuerte personalizacin de la poltica, incentivada por el sistema de seleccin de los candidatos, contribuye a eclipsar el papel de los partidos.

Cuadro 6. Fortaleza de las organizaciones partidarias Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Calificacin Media Baja Alta Media-Alta

Fuente: Mainwairing S., Scully, T. (1995) Building Democratic Institutions: Party Systems in Latin America. Stanford University Press. Stanford, citado en Payne, M.; Zovatto, D.; CarrilloFlrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

Cuadro 7. Actitudes hacia los partidos polticos (%) Argentina Brasil Chile Uruguay Amrica Latina Confianza 4 13 12 28 14 Fuente: Latinobarmetro 2002 No puede haber democracia sin partidos polticos 52 46 53 74 52

El grado de fragmentacin del sistema partidario incide en la probabilidad de que el partido de gobierno obtenga mayora en el Poder Legislativo y cuente con apoyo para sostener las iniciativas del Ejecutivo. Sin embargo, no necesariamente redunda en ingobernabilidad, como se ejemplifica en el anlisis de la democracia brasilea. En Chile, el valor del nmero efectivo de partidos que refleja mejor el funcionamiento del sistema resulta de la estimacin a partir de las dos coaliciones existentes: el valor promedio del ndice para el perodo es 2,02 y el valor para los comicios ms recientes, 2,01 (Cuadro 8). En Argentina, a partir de las elecciones de 1995 emergi un sistema multipartidista moderado. Sin embargo, vale la pena subrayar que es el nico pas del Con Sur en el que se reconocen partidos de alcance provincial y municipal, lo que propicia la fragmentacin en detrimento del consenso acerca de una agenda nacional. En Amrica Latina, el
2

Se considera que un partido es significativo si obtuvo el 10% o ms del total de escaos de la Cmara baja durante

23 sistema de partidos en promedio es multipartidista, con un nmero efectivo de agrupaciones entre tres y cuatro.

Cuadro 8. Nmero efectivo de partidos (calculado a partir del nmero de escaos de la Cmara baja) Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Perodo 1983-99* 1986-98 1989-97 1984-99 Nmero de elecciones 9 4 3 4 Nmero efectivo de partidos 2,68 6,70 5,04 3,16 Eleccin ms reciente 2,56 7,13 5,08 3,07

*La Alianza se considera como un partido durante las elecciones de 1997 y 1999. Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

Los datos del Cuadro 9 confirman la moderacin de la competencia partidaria, una tendencia predominante en la regin durante la dcada del 90. En Brasil y Uruguay, el peso del clivaje izquierda/derecha en el mapa partidario explica la percepcin de una mayor polarizacin. En Chile, por otra parte, el clivaje a favor o en contra del rgimen autoritario eclips la polarizacin sobre los ejes de clase.

Cuadro 9. Grado de polarizacin de la ciudadana segn su propia ubicacin en una escala ideolgica* (Promedio 1996-1999) Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Amplitud del rango entre izquierda y derecha 2,18 2,86 2,28 2,60

* En todas las encuestas del Latinobarmetro se pidi a los entrevistados definirse de acuerdo con una escala ideolgica de 0 a 10, donde 0 representaba la extrema izquierda y 10 la extrema derecha. Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

Respecto del proceso de seleccin de los candidatos, la instauracin de diversos tipos de primarias respondi al reclamo de la ciudadana de mayor transparencia, apertura y participacin. Percibidas como instrumentos clave de la democratizacin interna- tema que junto al financiamiento de la poltica concentra el inters en el debate actual- la tendencia ha sido, como e el

los primeros comicios que se toman en el estudio.

24 resto de la regin, a incorporar este mecanismo en la legislacin electoral. Uruguay constituye un caso peculiar ya que la seleccin de candidatos para puestos de autoridad poltica est sujeta al derecho pblico. (Urruty, 2003)

Cuadro 10. Mecanismos para la eleccin de autoridades de los partidos polticos Pas Regulada por la Constitucin o por las leyes electorales SI* No No Si, legislacin electoral Constitucin o leyes electorales hacen referencia a los estatutos de los partidos polticos No Constitucin, ley electoral No Legislacin electoral

Argentina Brasil Chile Uruguay

* Ley N 23.298 sancionada el 19/6/2002 y parcialmente promulgada el 3/7/2002 Fuente: Manuel Alcntara, Universidad de Salamanca. Citado en Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

En Brasil, como indica el Cuadro 11, no hay elecciones internas para la seleccin de candidatos. En Uruguay, la Ley de Elecciones Internas de los Partidos Polticos, promulgada en 1998, estipula que la Corte Electoral es el tribunal competente en todo lo relacionado con las autoridades y procedimientos de las elecciones internas de los partidos. En Argentina, la ley de internas abiertas, simultneas y obligatorias qued en suspenso por decisin del Congreso de la Nacin despus de que una sentencia de la Cmara Nacional Electoral en una causa previa a su conocimiento haba ratificado la vigencia de la norma.
Cuadro 11. Elecciones primarias en Amrica Latina Pas Argentina
Reguladas por la Constitucin o mediante la legislacin electoral o de partidos polticos Procedimiento se observa en la prctica

Si*

Brasil Chile Uruguay

No Si Si

Suspendida en su aplicacin para las elecciones de 2003 No Si, algunas veces Si

*Argentina: Ley 25611 de internas abiertas. Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

25 La relacin entre dinero y actividad poltica es el gran tema en debate en toda Amrica Latina. El tema no es nuevo, no obstante, ha adquirido mayor relevancia en comparacin con el pasado, debido a los escndalos de corrupcin y el desvo de fondos pblicos hacia el sostn de la actividad partidaria. Chile es el nico pas que mantiene su esquema de financiamiento exclusivamente pblico e indirecto. En Argentina y Brasil, las campaas electorales y otras finanzas del partido cuentan con fondos pblicos. Ambos pases han asignado un porcentaje del financiamiento pblico para cubrir actividades de capacitacin e investigacin de los miembros de los partidos. En Uruguay, los partidos slo reciben subsidio pblico para actividades electorales. Los Cuadros 13 y 14 presentan las caractersticas de cada caso nacional respecto del objeto del financiamiento y sus limitaciones.

Cuadro13. Actividades que reciben financiamiento pblico Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Campaas electorales y Slo actividades electorales otras finanzas del partido X X Slo financiamiento pblico indirecto X

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

Cuadro 14. Barreras legales y criterios para la asignacin de fondos Pas Argentina Barrera Legal Los partidos oficialmente reconocidos deben haber participado en las elecciones anteriores para diputados nacionales. Asignacin proporcional de votos vlidos emitidos en la ltima eleccin de representantes ante la Cmara de Diputados. Slo financiamiento pblico indirecto Se requiere participar en las elecciones primarias internas y haber obtenido ms de 500 votos (la cifra mnima necesaria para cubrir el cociente de representacin) Criterio para asignacin Combinado (por votos recibidos/ equitativamente) Por votos recibidos

Brasil

Chile Uruguay

Por votos recibidos

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

26 En Brasil y Chile est estipulada una franja diaria gratuita en televisin para que los partidos puedan hacer campaa. En ambos casos, est prohibida la publicidad poltica electoral paga. En Argentina, hay un sistema mixto de acceso a canales pblicos de televisin, pero prevalece la publicidad pagada en medios de comunicacin privados por un monto ilimitado.

Con excepcin de Uruguay, en todos los pases la legislacin electoral especifica la existencia de un organismo responsable de monitorear o supervisar el financiamiento de los partidos y las campaas.

Cuadro 15. Organismos de control Argentina Brasil Chile Uruguay Jueces federales con jurisdiccin electoral Organismo electoral Organismo electoral -

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

En Argentina fue parcialmente promulgada la ley de financiamiento de los partidos (Ley 25.600 parcialmente promulgada en junio de 2002) que establece controles y limitaciones severos, reclamados por la ciudadana. El tema de debate actual gira alrededor del control del financiamiento. Como en la mayora de los organismos electorales de Amrica Latina, el problema reside en capacidad de stos de cumplir con las funciones de control. (Ferreira Rubio, 2003)

Respecto del sistema vigente para la eleccin presidencial, en todos los casos, y acorde con la tendencia predominante en la regin, se establece una segunda vuelta. Sin duda, este hecho no es independiente de las transformaciones en los mapas partidarios. Pocos partidos pueden ganar en la primera vuelta como ocurra en el pasado. En Argentina, el ganador de la primera vuelta alcanza la presidencia si obtiene 45% de los votos vlidos o 40% de los votos vlidos y al menos una ventaja de 10% con respecto al contendiente ms cercano. Antes de la adopcin de la Constitucin de 1994, los votantes elegan a los delegados que integraban un colegio electoral, responsable de elegir al mandatario. Con la reforma, se pas de un sistema de votacin indirecta a uno directo. En Uruguay, se pas del mtodo de mayora simple al de mayora absoluta con dos vueltas (Reforma Constitucin 1996). La Constitucin de 1980 estableci la segunda vuelta en la eleccin

27 presidencial. Argentina y Brasil (Reforma 1988) reemplazaron su sistema de votacin indirecta por votacin directa.

Cuadro 16. Sistema de eleccin presidencial Pas Argentina Mayora absoluta con dos vueltas Segunda vuelta, umbral reducido X Mayora simple Ao del cambio 1994 Descripcin del cambio De mayora simple a segunda vuelta, con umbral reducido (40% o 55% y ventaja de 10% sobre el contendiente ms cercano); tambin de votacin indirecta a directa. De votacin indirecta a directa De mayora simple a mayora absoluta con segunda vuelta

Brasil Chile Uruguay

X X X

1988 1997

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002

Brasil y Argentina, como seala el Cuadro 17, acortaron el perodo presidencial de 5 y 6 aos respectivamente, a 4 aos, pero al mismo tiempo establecieron la posibilidad de una reeleccin inmediata, lo cual potencialmente le permite al presidente permanecer en el cargo durante 8 aos consecutivos. Los chilenos acortaron un prolongado mandato de 8 aos a uno algo ms reducido de 6 aos, en 1993. En cuanto a la normativa de reeleccin presidencial, presenta variaciones entre los casos examinados. Mientras en Argentina y Brasil la reeleccin inmediata est permitida, en Chile y Uruguay slo es posible transcurrido al menos un mandato presidencial.

Cuadro 17. Duracin mandato presidencial Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Duracin mandato actual 4 4 6 5 Mandato anterior 6 5 8 5 Ao del cambio 1994 1994 1993 -

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

28
Cuadro18. Reeleccin presidencial Pas Argentina Brasil Chile Uruguay Inmediata X X X X No inmediata Prohibida Ao del cambio 1994 1997 Descripcin De no inmediata a inmediata De no inmediata a inmediata Efectos Menos restrictiva Menos restrictiva

Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002

En Argentina y Chile, las elecciones presidenciales y legislativas estn parcialmente sincronizadas, en Uruguay y Brasil son simultneas. En todo sistema presidencial existe la posibilidad de que se produzca un gobierno dividido cuando el presidente no dispone de una mayora parlamentaria. Sin embargo, no necesariamente esto ocurre y hay variacin entre los pases analizados. La sincronizacin de las elecciones presidenciales y la estructura del sistema de partidos son factores que afectan la probabilidad de un gobierno dividido (Thibaut, 1998) En el caso argentino, el tamao variable de las circunscripciones, sumado al sesgo mayoritario en los distritos pequeos pese al sistema proporcional con frmula dHondt utilizado en el plano nacional, y al sesgo partidario-predominio del PJ en esos distritos pequeos que eligen 2 o 3 bancas en las elecciones a legisladores nacionales de renovacin parcial de la Cmara Nacional de Diputados- aumenta la probabilidad de un gobierno dividido. Esto es as, sobre todo cuando el presidente electo- en el pas como distritito nico- no surge de las filas del PJ. Tngase en cuenta que los distritos grandes son los decisivos en la eleccin presidencial.

Cuadro 19. Cambios en los sistemas de eleccin de la Cmara Baja Pas Argentina Ao 1994 Naturaleza del cambio Slo se celebra una eleccin a mitad del perodo presidencial en lugar de dos, debido a que el mandato presidencial se acort de 6 a 4 aos. Efecto esperado Efectividad +

Brasil Chile Uruguay

En el caso de la Cmara baja, del sistema de Efectividad + doble voto simultneo se pas al sistema tradicional de representacin proporcional por lista, en el que cada partido puede presentar una lista nica por circunscripcin. Fuente: Payne, M.; Zovatto, D.; Carrillo Flrez, F.; Allamand Zavala, A. La Poltica Importa. IDB IDEA. Washington, D. C. 2002.

Sin cambios Sin cambios 1996

29 4. Herencia y legado en las democracias del Cono Sur

La democracia es un proceso abierto, con avances y retrocesos, que deben evaluarse en trminos de las condiciones particulares de cada pas en el marco de las oportunidades y restricciones que ofrece el contexto regional e internacional. Consolidar las bases del rgimen democrtico requiere tiempo, supone la transformacin de valores de la cultura poltica ciudadana y por lo tanto, no es el resultado inmediato de un proceso constituyente. Las reformas estructurales de la economa, combinadas con el impacto de la integracin regional y la globalizacin, limitaron el margen de maniobra del estado nacional y modificaron, como en el resto de Amrica Latina, las relaciones del estado con la sociedad y con el mercado. El margen de accin de los partidos se achic y creci la distancia entre la dirigencia poltica y la sociedad. En este contexto prosper, con desigual intensidad en cada caso nacional, el malestar generalizado hacia la poltica y los polticos. Sin embargo, aunque debilitada en sus apoyos, sobre todo en Brasil, la democracia es percibida como preferible a cualquier otra forma de gobierno. La certeza de que es posible mejorar su desempeo y la demanda exigente de la ciudadana en pos de ese objetivo, son el legado de dos dcadas de democracia en el Cono Sur. La democracia sobrevivi en medio de una crisis econmica, social y poltica de intensidad desconocida en Argentina. Esta es una novedad. Pocas democracias en el mundo habran sobrevivido a una crisis de esa magnitud. Hoy el pluralismo es un valor, incluso all donde el legado de una tradicin autoritaria conspir contra la estabilidad de las reglas de juego democrticas. Tambin lo es la intangibilidad de los derechos humanos es una conviccin compartida. Lo cierto es que la democracia se sostuvo en las sociedades del Cono Sur de Amrica Latina a pesar de la las crisis econmicas y de las restricciones impuestas por el contexto internacional y esto es una novedad.

El ciclo previo de inestabilidad poltica y golpes militares, parece concluido. Por cierto, cayeron presidentes sin cumplir su mandato en Argentina y Brasil, como en Bolivia y Paraguay, pero no se desmoronaron completamente los regmenes constitucionales, ya sea porque se recurri al expediente de soluciones constitucionales (juicio poltico a Collor de Melo en Brasil) o para constitucionales (adelanto de la transmisin del mando, Argentina 1989); o bien al acuerdo parlamentario para completar los perodos interrumpidos abruptamente por asonadas populares

30 (Argentina en 2001). Hace un par de dcadas el instrumento para reconstruir un pretendido orden era el golpe militar que vena a salvar la nacin y en nombre de la misma se devoraba las instituciones de la democracia y lo que quedaba de las libertades pblicas. La cuestin clave en los pases del Cono Sur no es si la democracia habr de sobrevivir, sino la calidad de la poltica y de la gobernabilidad democrtica. Otros problemas persisten sin solucin de continuidad y se manifiestan, con desigual envergadura: la pobreza, la desigualdad, la desarticulacin del estado, la corrupcin, la debilidad de las instituciones. Las reformas econmicas orientadas al mercado frustraron la expectativa de una atenuacin de los costos sociales producidos por las transformaciones en la relacin del estado con la sociedad y con el mercado. Brasil en primer lugar, seguido por Chile, tienen los niveles ms altos de desigualdad en el Con Sur, En Argentina, la brecha de ingresos entre el 20% de la poblacin con mayores ingresos y el 20% con los ingresos inferiores, se duplic entre 1995 y 2002. Mejorar la calidad de las democracias y reconstruir la capacidad del estado para asegurar el crecimiento econmico con equidad, son prioridades de la agenda democrtica hacia el futuro. La transparencia de los asuntos pblicos y el combate a la corrupcin van de la mano con la necesidad de reequilibrar el peso de los poderes econmicos excesivamente concentrados que conspiran contra los controles del Estado de Derecho y la vigencia de la seguridad jurdica, particularmente en Brasil y Argentina. La doble empresa de integracin hacia adentro e insercin en Amrica Latina construir un bloque latinoamericano en el mundo globalizado - son los desafos del futuro. Nuevas formas de accin colectiva- los piqueteros surgidos en la segunda mitad de los 90 en Argentina, el

movimiento de los de los sin tierra en Brasil, durante los 80-, son testimonio de la creciente exclusin social que desafa el principio de legitimidad de la democracia representativa. Las nuevas democracias del Cono Sur enfrentan la doble herencia de dictaduras militares (impregnada en la sociedad chilena en los enclaves autoritarios y las violaciones de derechos humanos y crmenes impunes de la dictadura de Pinochet) y de las transformaciones emergidas en democracia. Los partidos tradicionales de todos los pases han visto descender su caudal electoral. Surgieron nuevos partidos en la izquierda del espectro poltico en Brasil y Uruguay, con capacidad de desafiar en las urnas a los partidos tradicionales (PT y Frente Amplio); colaps parcialmente el sistema partidario argentino tras la debacle de la UCR y el debilitamiento extremo de las terceras fuerzas; se estabiliz la competencia bipolar en Chile alrededor del clivaje

autoritarismo/democracia. Con diferente intensidad, en todas las sociedades creci la desconfianza hacia los partidos y el descrdito de los polticos. El estallido de la movilizacin popular en Argentina en 2001 llev a su mxima expresin el descontento de vastos sectores de la poblacin.

31 En Argentina, pas de organizacin federal, fortalecer las instituciones polticas y econmicas para neutralizar una poltica de adversarios, socialmente irresponsable, es una cuestin clave de la agenda democrtica del futuro. Este problema no se agota en el diseo institucional, por el contrario, exige poner fin a una tradicin todava vigente de cambio de las reglas de juego cuando sus resultados no sirven a los intereses de los poderosos de turno. Sin embargo, es tambin un problema de diseo institucional: supone una reforma del sistema electoral que altere el patrn de funcionamiento del federalismo poltico electoral que ha hecho de los grandes partidos nacionales, confederaciones de partidos provinciales unidos por conveniencia en el plano nacional. Requiere, adems, de la institucionalizacin de las relaciones entre los distintos niveles de gobierno para incentivar el pasaje de un enfoque de los problemas nacin- provincias-municipios en trmino de pujas por los recursos a otro, centrado en una agenda de construccin de una sociedad ms integrada cultural, poltica y econmicamente. En Brasil, como en Argentina, es prioridad de la agenda democrtica del futuro fortalecer las instituciones y construir un sistema de partidos estable en el marco de la organizacin federal de un pas de dimensiones continentales. Por lo tanto, tambin en la sociedad brasilea reformar el sistema electoral y de partidos es clave de bveda de la integracin social y la gobernabilidad. A diferencia de Argentina, Brasil ha avanzado en la agenda de institucionalizacin de las relaciones entre la nacin, los estados y los municipios y el diseo institucional materializado en la Constitucin de 1988 no ha bloqueado la gobernabilidad. Una poltica ms prxima al modelo de las democracias consociativas logr abrir paso a la agenda de reformas. Chile tiene en su agenda de futuro la negociacin de la reforma de la Constitucin de 1980 que cercena la soberana popular y la verdad y justicia en la violacin de los derechos humanos por la dictadura de Pinochet. Como en Uruguay, hay en Chile un patrn de negociacin gradual. Pero mientras que en Chile es el resultado forzado por la institucionalidad heredada de la dictadura, en Uruguay los institutos de la democracia directa, combinados con el presidencialismo de compromiso, pautaron el ritmo de las reformas.

La evidencia emprica en las sociedades del Cono Sur no confirma la idea segn la cual se habra consolidado un nuevo tipo de gobierno basado en una legitimacin puramente plebiscitariala democracia delegativa, libre de las restricciones que impone el control horizontal del ejercicio del poder. (ODonnell 1992) Los procesos de negociacin entre el poder Ejecutivo y el Legislativo desempearon un rol muy importante, incluso en presidencias con clara supremaca del Ejecutivo, como lo fue la primera presidencia de Menem en Argentina. (Palermo, 1995; Thibaut, 1998) Este es

32 un logro importante de la poltica democrtica y un legado para enfrentar los desafos que plantea la agenda democrtica del futuro en las sociedades del Cono Sur. Como en toda Amrica Latina, la calidad de los liderazgos es clave en la definicin e implementacin de la agenda democrtica de futuro. Nuevos liderazgos en Argentina y Brasil y Chile, y en pases vecinos como Paraguay en el que por primera vez gobierna un presidente no stroessnerista, dan razones para fundamentar la esperanza de un futuro con crecimiento, equidad y democracia.

Una mirada de conjunto a Amrica Latina confirma que tras guerras civiles, ciclos de democracia y autoritarismo, dictaduras brutalmente represivas, transiciones en el Con Sur, reformas polticas como en Mxico, y procesos de fundacin democrtica en Amrica Central, los conflictos polticos se procesan en el marco de las instituciones de la democracia. Colombia plantea el desafo de un caso de descomposicin del estado y Venezuela el incierto camino de una frmula caudillista en el vaco creado por la descomposicin de los partidos polticos.

Anexo Siglas partidos polticos Argentina UCR Unin Cvica Radical PJ Partido Justicialista Brasil PDT Partido Democrtico Trabalhista PMDB Partido del Movimiento Democrtico Brasilero PSDB P. de Social Democracia Brasilera PT Partido de los Trabajadores PFL Partido de frente Liberal Chile PDC PPD PS RN UDI Uruguay FA PC PN Partido de la Democracia Cristiana Partido de la Democracia Partido Socialista Renovacin Nacional Unin Democrtica Independiente

Frente Amplio Partido Colorado Partido Nacional.

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