opinio

sexta-feira 4 de novembro de 2011

Alteraes lei do jogo

Os funcionrios pblicos no podem entrar em casinos. Porqu?
Jorge Godinho jgodinho@umac.mo

(parte 1)

A ideia de que quem entra num espao de jogo s o faz para jogar foi completamente ultrapassada pelos factos.
1. Aps uma dcada de intocada vigncia, est em marcha a primeira alterao formal do diploma que lanou as bases jurdicas da abertura do sector dos jogos de fortuna ou azar (a Lei 16/2001, de 24 de Setembro), um processo que nomeadamente passou pelo anncio dos resultados do concurso pblico que atribuiu trs concesses no dia 8 de Fevereiro de 2002 e pela abertura do primeiro casino no operado pela SJM em Maio de 2004. Com efeito, foi aprovada na generalidade em 13 de Junho de 2011 e est pendente na primeira comisso permanente da Assembleia Legislativa uma proposta de Lei emanada do Governo 16 que regula um conjunto de questes sobre jogos de fortuna ou azar,intitulada Condicionamento do acesso, permanncia e prtica de jogos nos casinos (texto disponvel na pgina da Assembleia Legislativa). No se trata de uma reforma de fundo, que modifique os fundamentos do sistema institudo, mas sim de uma alterao parcelar, circunscrita a um nmero reduzido de questes, na linha de um certo gradualismo que tem vindo a ser seguido. Em bom rigor nem sequer uma alterao no sentido de que se aponta para a revogao de trs artigos da Lei 16/2001 (sobre acesso, expulso e reserva do direito de admisso nas reas de jogo), cuja substncia passar a ser regulada em lei separada. Mas nem por isto ser menos importante, pois a nova Lei passar a ser de leitura obrigatria j que consiste num natural desenvolvimento da Lei 16/2001. Iremos aqui publicando alguns artigos com comentrios esparsos s modificaes que esto a caminho. 2. A propostaprev a continuao da tradicional proibio da entrada de funcionrios pblicos em casinos. Surge agora, como inovao, a punio respectiva, como infraco administrativa, apontando-se para a

opinio
aplicao de uma multa, a graduar entre um mnimo de mil patacas e um mximo de dez mil patacas, aos funcionrios que joguem ou que se limitem a entrar num casino, sem prejuzo da eventual responsabilidade disciplinar que caiba ao caso. As duas condutas entrar ou jogar - so reguladas em conjunto e da mesma forma. Trata-se de dar continuidade s proibies que constam do regime vigente, e de as dotar agora de substanciais penas. 2.1. A proibio de entrada dos funcionrios pblicos tem uma histria legislativa que remonta ao final do sculo XIX e a que importa aludir, ainda que de modo sumrio e parcelar. Nessa altura, como se sabe, no se falava em casinos: os espaos de jogo eram as casas de Fantan, autorizadas e tributadas em Macau a partir de 1849, no mandato do Governador Ferreira do Amaral, e que rapidamente passaram a gerar a maior fatia do oramento da provncia, logo seguidas do comrcio do pio. Porm, em Portugal a operao de jogos de fortuna ou azar (a tavolagem) era proibida pelo Cdigo Penal e o Governo lutava, com resultados fracos, pela aplicao da interdio. neste contexto que em 10 de Julho de 1896, no reinado de D. Lus, foi emanada umaportaria do Ministrio da Marinha e Ultramar contra o vcio do jogo nas colnias, em cujos considerandos se podia ler (texto revisto para portugus moderno): Constando que, apesar da rigorosa proibio legal, e das repetidas instrues do Governo, se continua a desenvolver nas nossas colnias de frica, quer insulares, quer continentais, o vcio do jogo de azar em todas as suas variadas manifestaes; Considerando que tal vcio, alm de ser um crime previsto e punido pelas leis penais, enerva as faculdades do trabalho, nica fonte legtima de riqueza pblica e particular; deprime o senso moral pelo esquecimento do que cada um deve a si prprio e sociedade a que pertence; e arrasta quase sempre prtica de maiores crimes, ou no desespero da perda, ou na sede insacivel do ganho; Considerando que essas terrveis consequncias ho-de necessariamente prejudicar todos os esforos empregados para constituir em bases de uma slida civilizao o nosso imprio colonial; Seguia-se uma ordem de execuo de rigorosas providncias repressivas do vcio do jogo de azar (to condenvel abuso) aos Governadores das provncias ultramarinas, incluindo a necessidade de fiscalizao e punio sem distino de classes nem pessoas e qualquer que seja a forma por que se pratique.A providncia rgia era algo equvoca no sentido de que se por um lado nos considerandos se falava apenas das colnias de frica, nada de especial se dizendo sobre a sia,na verdade a parte dispositiva era dirigida a todas as provncias ultramarinas. Assim, no mesmo Boletim Oficial do Governo da Provncia de Macau e Timor de 17 de Outubro de 1896 surgia, para alm da providncia rgia de 10 de Julho, a Portaria n. 134, do Governador Jos Horta e Costa. Nela se diziam duas coisas. Por um lado, determinava-se que os administradores do Concelho e as polcias deveriam fiscalizar o cumprimento da referida portaria rgia. Por outro, afirmavase que O jogo do Fantan, permitido em Macau e suas dependncias em casas especiais e nos bairros chinas, expressamente proibido em qualquer poca do ano e sob pena de imediata suspenso a todos os funcionrios desta provncia qualquer que seja a sua classe ou categoria. Em suma, fazia-se, de modo mais ou menos claro, uma distino entre jogo ilcito (a reprimir) e jogo autorizado (a regular e tributar). Quase nove anos mais tarde, no Boletim Oficial de 6 de Maio de 1905 era publicada uma circular, enviada a todos os chefes de repartio da provncia de Macau, em cujo texto se podia ler, de jeito seco, o seguinte: Dordem de Sua Exa. o Governador novamente se suscita a rigorosa observncia da portaria provincial n. 134, de 17 de Outubro de 1896, publicada no BO n.o 42 do mesmo ano, relativamente entrada dos funcionrios nas casas do jogo de Fantan. Notar-se- que a portaria de 1896 proibia expressamente o jogo aos funcionrios e no se exprimia em termos de proibies de entrada. certo que tal resultaria da forma de operao das casas de Fantan visto quenesses espaos em princpio s se jogava, mas foi

As proibies irracionais, para alm de no terem fundamento constitucional, so na prtica sistematicamente ignoradas por todos os que facilmente identificam a sua ausncia de justificao slida. O que de resto descredibiliza o sistema jurdico no seu todo: os cidados no devem estar habituados a ler nas leis coisas sem sentido.
com a portaria de 1905 que a regra passou a ser expressamente formulada como uma proibio de entrada, ou seja como uma interdio de acesso a um espao (naquilo a que o juristas chamariam uma antecipao da tutela). Ou seja, a proibio de jogar transformouse numa proibio desde logo de entrar, naturalmente com base na ideia de que quem entra o faz para jogar e que s se entra para jogar. Em 1961 o histrico Diploma Legislativo n. 1496, do Governador Silvrio Marques, que ditou o fim da concesso em exclusivo da Tai Heng e uma nova concesso em exclusivo STDM, exigia no seu art. 19. que as salas de jogo fossem apenas destinadas para a prtica dos jogos autorizados. O legislador de 1961 apontou para a edificao de um complexo turstico com um hotel de luxo (a que hoje chamaramos resort integrado) mas fez questo de que o espao de jogo fosse como que escondido no seu interior. O prembulo muito claro: houve a preocupao dominante de acautelar a defesa social e a educao pblica, estabelecendo-se medidas que, tanto quanto possvel, isolem os jogos e os afastem da vida normal de trabalho. As salas deveriam ser exclusivamente dedicadas ao jogo e localizadas de forma a no se poder ver do exterior ou de outras dependncias o que nelas se passasse. A entrada foi proibida a menores de 25 anos, se residentes. Em 1972, j aps a abertura do Hotel Lisboa, foi criada uma nova categoria de espaos de jogo, as salas exclusivamente para slot machines, onde as limitaes de entrada eram mais flexveis e, entre outros aspectos, os funcionrios pblicos j poderiam entrar e jogar. Passou a haver uma distino entre os casinos (espaos onde h mesas de jogo com um croupier) e as salas de mquinas (onde no h croupiers nem fichas), embora como se sabe as mquinas possam consistir em verses electrnicas dos jogos bancados mais populares como o Baccarat, o Cussec, a Roleta ou o Blackjack. Mas esta bipartio entre casinos e salas de mquinas foi abolida em 2001. Em suma: as casas de Fantan deram lugar aos casinos em 1962 e, com a abertura do Hotel Lisboa em 1970, aos resorts integrados tursticos; a partir de 2002 insistiu-se em alguma diversificao (MICE). Reconhecendo esta evoluo, em 2001 desapareceu a noo de que nos espaos de jogo s pode haver jogo ou a de que no se pode ver o jogo do exterior. Mas a proibio de entrada aos funcionrios nos casinos mantevese sempre.Ser da natureza das coisas, uma eterna e inexorvel constante? 3. chegada a hora de rever esta regra. Admitamos que poder continuar em vigor a regra segundo a qual os funcionrios no podem jogar, embora mesmo esta suscite dvidas quanto sua legitimidade. J a mera proibio de entrada , sem sombra de dvida, uma relquia do passado que hoje no faz qualquer sentido. 3.1. Num mundo ideal no haveria jogo, tabaco, lcool ou outros vcios ou males sociais mas no esse o mundo em que vivemos. Em nome de um realismo a todos os ttulos saudvel, foram superadas logo em 1927na ocidental praiaas objeces de fundo contra toda e qualquer forma de jogo e lanadas as bases do actual sistema de concesses. No que agora tudo seja permitido: o jogo, o tabaco e o lcool so realida-

des perigosas, que podem fundamentar restries, mas s as necessrias e bem justificadas. Assim sendo, afastadas as objeces valorativas ou de princpio (morais, religiosas ou outras) contra a existncia de toda e qualquer forma de jogos de fortuna ou azar, restam as questes pragmticas ou consequenciais, nas quais avulta o risco de corrupo como o fundamento tradicionalmente apontado: se o funcionrio pudesse jogar, diz-se, haveria um risco de dependncia e da uma maior susceptibilidade para a aceitao ou solicitao de subornos. Este argumento consiste no fundo na alegao de que os funcionrios pblicos so tendencialmente corruptveis e incapazes de autocontrolo, pelo que o melhor mesmo cortar o mal pela raiz. No entanto, para alm de no ser este um pressuposto factual acertado, ou uma imagem geral correcta da actual administrao pblica, este requisitrio releva de um paternalismo datado pelo que no deve ser obstculo a que os funcionrios entrem em casinos. A corrupo hoje objecto de detalhada regulamentao preventiva e repressiva, incluindo um mecanismo de declarao de rendimentos, campanhas pblicas, e da aco de um organismo especializado, o CCAC. No se v que uma proibio de entrada nos casinos possa acrescentar grande coisa ao aparato existente. Convir igualmente salientar quedesde 2010 a criminalizao da corrupo abrange igualmente o sector privado, pelo que no se entende por que razo s os trabalhadores do sector pblico no poderiam sequer entrar quanto mais jogar em virtude de riscos de corrupo, quando este risco se coloca exactamente da mesma maneira nos sectores pblico e privado, estando assim em jogo uma questo de igualdade. 3.2. Este , de resto, um dos pontos em que uma nota justificativa detalhada, com uma reflexo profunda, bem explanada e documentada,teria ajudado a entender as razes da proposta. Ocorre no entanto que o documento que acompanha o articulado enviado para a Assembleia tem apenas trs pginas e pura e simplesmente nada nos diz sobre as questes aqui levantadas. Porque se prope a continuao da j antiga proibio de entrada? Porque se pune entrar e jogar como se fosse tudo a mesma coisa? 4. Num outro plano, importa salientar que a ideia de que quem entra num espao de jogo s o faz para jogar foi completamente ultrapassada pelos factos. Como se sabe, h cafs, lojas, restaurantes e bares de todo o tipo, por vezes com msica ao vivo (moderna, clssica), e de grande qualidade que s so acessveis atravs do espao de jogo, ou seja, que constituem uma rea ou subseco que, apesar de no ter mesas de jogo ouslot machinesnasimediatasproximidades, se situa tecnicamente no casino pois preciso passar pelo espao de jogo para l chegar, mesmo que seja por escassos metros. Vedar a frequncia destes espaos, como pretende a proposta (A interdio de acesso abrange todos os espaos que apenas sejam acessveis atravs da entrada em casino; art. 3., n. 3) no faz qualquer sentido nem tem fundamento racional. Sabe-se, de resto, que as proibies irracionais, para alm de no terem fundamento constitucional, so na prtica sistematicamente ignoradas por todos os que facilmente identificam a sua ausncia de justificao slida. O que de resto descredibiliza o sistema jurdico no seu todo: os cidados no devem estar habituados a ler nas leis coisas sem sentido. Veja-se o sucedido no caso de um conhecido bar que se situava no interior de um casino at que foram feitas obras que alteraram a situao. 5. por tudo isto que a ideia de multar at dez mil patacas um funcionrio por ter simplesmente entrado num espao onde se praticam jogos de fortuna ou azar um exagero grosseiro, na linha da crescente tendncia de acrescido rigor punitivo que visvel em muitas leis recentes de contedo penal ou sancionatrio. No faz qualquer sentido a continuao desta proibio. Porque no deve o funcionrio entrar no espao de jogo para comer uma refeio, beber um ch ou caf, ver msica ao vivo, fazer compras, ou s porque num gigantesco e confuso edifcio se afigura o caminho mais directo para chegar ao parque de estacionamento ou a um encontro com uma pessoa?Chegou a hora de enterrar essa vetusta regra. 17