O NEOLIBERAL INSTITUCIONALISMO:

um modelo terico para a integrao regional

1995 Cadernos Cedec n 50 Karina L. P. Mariano

CADERNOS CEDEC N 50
COORDENADOR EDITORIAL Pedro Roberto Jacobi

CONSELHO EDITORIAL Amlia Cohn, Eduardo Kugelmas, Gabriel Cohn, Gildo Maral Brando, Jos lvaro Moiss, Lencio Martins Rodrigues, Lcio Kowarick, Marcelo Coelho, Marco Aurlio Garcia, Maria Teresa Sadek, Maria Victoria de Mesquita Benevides, Miguel Chaia, Pedro Roberto Jacobi, Regis de Castro Andrade, Tullo Vigevani e Valeriano Mendes Ferreira Costa

DIRETORIA Presidente: Amlia Cohn Vice-Presidente: Pedro Roberto Jacobi Secretrio-Geral: Tullo Vigevani Tesoureiro: Regis de Castro Andrade

Cadernos Cedec - Centro de Estudos de Cultura Contempornea So Paulo: Cedec, 1995 Periodicidade: Irregular ISSN: 0101-7780

APRESENTAO

Os Cadernos Cedec tm como objetivo a divulgao dos resultados das pesquisas e reflexes desenvolvidas na instituio. O Cedec um centro de pesquisa, reflexo e ao. uma sociedade civil sem fins lucrativos, que rene intelectuais e pesquisadores com formao em distintas reas do conhecimento e de diferentes posies tericas e poltico-partidrias. Fundado em 1976, com sede em So Paulo, a instituio tem como principais objetivos o desenvolvimento de pesquisas sobre a realidade brasileira e a consolidao de seu perfil institucional como um espao plural de debates sobre as principais questes de ordem terica e prtica da atualidade. Destacam-se, aqui, os temas dos direitos e da justia social, da constituio e consolidao da cidadania, das instituies democrticas, e da anlise das polticas pblicas de corte social.

NDICE

INTRODUO ............................................................................................................. 5 NEOFUNCIONALISMO E A TEORIA DE ROGOWSKI ............................................... 6 TEORIA DA INTERDEPENDNCIA .......................................................................... 12 O NEOLIBERAL INSTITUCIONALISMO ................................................................... 18 BIBLIOGRAFIA.......................................................................................................... 27

INTRODUO1

Considera-se, que aps o fim da Guerra Fria e o conseqente desmantelamento do sistema bipolar, o mundo estaria passando agora por uma fase de reorganizao do sistema de poder e, portanto, ainda no estaria definida qual seria a nova ordem poltica a reger as relaes internacionais. Apesar dessa desordem aparente do sistema internacional, h um certo consenso de que, seja qual for a nova ordem, est ter como caracterstica as relaes de interdependncia, situao esta em que os atores so afetados, de forma potencialmente custosa, pelas aes dos outros. Os fatores econmicos tornaram-se elementos explicativos importantes das relaes internacionais, uma vez que sua capacidade de incidir nas formulaes estratgicas vem aumentando no decorrer dos anos. A questo do desempenho econmico vem assumindo importncia crescente dentro das relaes internacionais e, em decorrncia disso, os pases lanaram-se numa corrida em busca de melhor eficincia nesse mbito. A fim de promover tal desenvolvimento, as naes tm seguido as mais variadas estratgias. No caso do Cone Sul, a escolha recaiu sobre um processo de liberalizao/abertura econmica, simultneo a um processo de integrao econmica. Dentro deste novo panorama internacional se desenvolveu o Mercosul, e por isso talvez este processo de integrao seja diferente de todas as experincias de integrao anteriores, do tipo ALALC, ALADI (na Amrica Latina) ou at mesmo a da ex-Comunidade Econmica Europia. Em funo deste novo cenrio externo, no se pode analisar uma integrao econmica sem, por exemplo, levar em conta o processo de interdependncia econmica que existe atualmente entre os pases, ou deixar de lado o fenmeno da globalizao.
Agradecemos ao CNPq e FAPESP pelo apoio parcial dado pesquisa Globalizao e Regionalizao no MERCOSUL: a interveno dos sindicatos no processo de integrao, realizada no CEDEC e coordenada pelo Prof. Tullo Vigevani, e da qual este texto um resultado parcial.
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Por isso, este texto adotar uma linha que se convencionou chamar de neoliberal institucionalismo (neoliberal institutionalism). Ela retoma conceitos do neofuncionalismo2 e os adapta nova realidade do cenrio internacional, utilizando-se de conceitos como regimes internacionais, interdependncia e globalizao econmica3. Para esta anlise sero considerados basicamente autores que seguem esta linha terica, como o caso, por exemplo, de Robert Keohane e Andrew Moravcsik (ambos citados na bibliografia). Esta discusso, no quadro de uma pesquisa sobre o Mercosul, refere-se tambm aos processos de integrao em geral, servindo como um marco terico possvel para a anlise dos mesmos.

NEOFUNCIONALISMO E A TEORIA DE ROGOWSKI

O neoliberal institucionalismo resultado do desenvolvimento histrico de outras teorias. Suas origens esto ligadas teoria neofuncional e a teoria da interdependncia. Ambas tm em comum a argumentao de que as instituies internacionais podem ajudar na cooperao entre os Estados. O neofuncionalismo surge na teoria das relaes internacionais como um instrumento para entender a idia das instituies internacionais que desempenham funes especficas dentro desse sistema. Dentro dessas organizaes institucionais esto presentes vrios interesses que podem ser sistematizados em duas categorias que determinam o tipo de organizao que constituem. Existem instituies: a) com interesses originados a partir da identificao de valores, lealdades ou consensos comuns. Este seria o caso da OTAN (Organizao do Tratado do Atlntico Norte), por exemplo, criada sob o compromisso de lealdade dos pases-membros para defesa mtua frente ameaa comunista ento existente. Pode-se dizer que esta uma comunidade de interesses relativos questo de segurana.
A abordagem neo-funcional considerada o ponto de partida para todas as demais correntes tericas posteriores que abordaram a questo da integrao regional. 3 Esta abordagem chamada de neoliberal porque alm dos conceitos bsicos da teoria liberal, tambm assimila alguns pressupostos realistas.
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b) com interesses competitivos, ou seja, h um conjunto de interesses que competem entre si, tendo como respaldo para essa disputa uma sociedade como elemento de organizao. Neste caso, o interesse comum no surge como resultado de uma homogeneidade, mas da prpria diferena. isto que motiva, por exemplo, as integraes econmicas. Toda integrao possui internamente um processo preliminar e constante de identificao das divergncias e dos conflitos, resultando numa negociao permanente de interesses que posteriormente criar a base para a formulao de um interesse comum. Dentro deste contexto, haveriam quatro condies para se criar uma instituio internacional (isso vale para ambos os grupos): 1) desenvolvimento de instituies relacionadas a determinadas tarefas; 2) as funes desempenhadas devem ser capazes de criar polticas ou normas efetivas a serem respeitadas pelo conjunto dos participantes. Elas devem ser implementadas de fato, e para isso necessitam de instrumentos de ao, o que implica alguma forma de transferncia de autoridade dos pases-membros para essa instituio; 3) Cada funo tem que ter capacidade de criar novas funes, de se expandir e, a cada nova etapa, fortalecer a anterior. Isto dinamiza o processo de integrao e a cooperao. a idia de Ernest Haas a respeito do spill-over4. O spill-over pressupe a existncia de um ncleo funcional que d origem integrao regional, porque ele contm uma capacidade autnoma de provocar estmulos integracionistas, incorporando ao longo de seu trajeto novos atores e setores relevantes (HIRST, 1991); 4) compromisso dos Estados em participarem de modo cooperativo desse processo. O compromisso o resultado de uma escolha racional feita pelos tomadores de deciso de cada nao. O tema fundamental para esta concepo terica o processo decisrio, saber como os interesses so negociados no nvel internacional. A tomada de deciso uma conseqncia da disposio dos pases de negociarem e, portanto, possui uma lgica de negociao diversa da lgica dos outros tipos de negociaes internacionais.

O termo spill-over no possui uma traduo terica especfica, por isso ser sempre usado em ingls; seu significado est ligado com a idia de derramamento, de algo que se inicia num determinado ponto e se desparrama.

Para a teoria neofuncional essa particularidade levaria naturalmente formao de instituies supranacionais, as quais seriam capazes de lidar com os possveis problemas que surgiriam ao longo da integrao. Alm disso, seria a partir de uma supranacionalidade que os integrantes do processo poderiam formular interesses comuns, graas ao distanciamento e desvinculao de sua atuao do controle nacional. A tomada de deciso nesse contexto supranacional seria facilitada porque partiria de um denominador comum, que o interesse compartilhado por todos de integrarem-se, e, no decorrer das negociaes, as diferenas seriam aparadas atravs de uma tentativa de maximizao dos pontos em comum, deixando de lado, num primeiro momento, as divergncias mais difceis de serem conciliadas. Com isso, seria possvel a criao de uma agenda de negociao positiva que permitiria a descoberta de reas e elementos impulsores do processo. O neofuncionalismo tem sua preocupao voltada para a articulao dos interesses presentes nas sociedades envolvidas. Se esses interesses esto bem articulados ou a integrao est capacitada para absorv-los e process-los, provavelmente haver capacidade de controlar e minimizar os efeitos negativos que podero afetar determinados setores da sociedade, considerados como importantes (MARIANO, 1994). A criao da agenda positiva facilita a conciliao dos interesses variados, ao formular patamares mnimos de adequao entre eles. Em algum momento, a integrao impacta as sociedades envolvidas, principalmente nos aspectos econmicos, afetando os interesses dos grupos componentes das mesmas, sejam estes organizados ou no. Para que a integrao possa avanar, os neofuncionalistas consideram prudente relativizar os impactos sobre os interesses dos grupos para evitar uma situao na qual a oposio destes seja capaz de impedir ou obstacularizar o andamento do processo. Nesse sentido, o interesse de Haas (HAAS, 1963) pela questo da integrao econmica reside nas potencialidades por ela apresentadas de proporcionar conhecimentos sobre o processo de formao de comunidades no mbito internacional. Este autor considera que a verdadeira integrao somente possvel quando o critrio subjetivo das expectativas de certas elites satisfeito. Se as elites5 mais importantes da regio tm suas expectativas convergindo com as demandas e os benefcios decorrentes da integrao
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Elites econmicas e polticas principalmente.

(e somente por meio dela alcanados), surge uma mobilizao que movimenta e sustenta o processo. O passo mais importante para a concretizao da integrao ocorre quando os pases dela participantes deixam de se considerar mutuamente como provveis inimigos, e criam um consenso mnimo para toda e qualquer negociao. A prosperidade do processo depender da capacidade das elites nacionalmente identificadas de produzirem expectativas plausveis e acertadas em relao ao comportamento das outras elites da regio. Essa simpatia entre atores relevantes permitiria uma base de apoio poltico continuao das negociaes e a superao dos possveis obstculos. Os atores relevantes do processo conformariam o anteriormente citado ncleo funcional. Os autores neofuncionalistas condicionam o desenvolvimento da cooperao internacional, ou integrao, a algumas condies bsicas para o seu sucesso: a) este processo deve ocorrer em economias industrializadas6 e abertas ao mercado externo, preocupadas com a implementao de uma poltica de abertura econmica, pois no seria possvel aumentar o intercmbio econmico entre economias fechadas em si mesmas; b) as sociedades envolvidas devem ser pluralistas e nas quais os grupos de interesses possuam livre expresso. A possibilidade de representao dos interesses fundamental para o processo; afinal, esses grupos devero ter a capacidade de se relacionarem direta e livremente. c) os sistemas polticos tambm devem ser pluralizados, pois esta a nica forma de garantir canais de expresso aos grupos de interesses. Sem isso, a participao social inviabilizada e o processo se d somente no nvel governamental. O spill-over ocorre apenas quando conta com espao social para sua expano; se a participao social limitada, esse fenmeno fica restrito ao governo e a alguns grupos fortes o suficiente para conseguirem de alguma forma um mnimo da participao. A questo da democracia passa a ser um elemento importante dentro do processo de integrao, ao pressupor no prprio desenvolvimento deste a ampliao vertical das elites de cada unidade poltica, possibilitando o aumento da participao popular na vida pblica.

muito mais difcil integrar economias no industrializadas porque geralmente estas possuem uma expressiva dependncia do sistema internacional, obstaculizando com isso a criao de uma maior interdependncia econmica com o(s) pas(es) participante(s) da integrao.

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O estreitamento dos vnculos entre as organizaes nacionais, no nvel internacional (como partidos polticos, sindicatos, associaes profissionais, organizaes religiosas e outras instituies semelhantes) essencial para uma integrao regional mais ampla. No caso europeu, a aproximao e comunicao mais intensa entre as elites ocorreram com a realizao do Ato Constitutivo Institucional. A partir de ento, configurou-se um relacionamento estreito entre sindicatos, unies industriais, partidos polticos e altos funcionrios, o que deu maior impulso Comunidade do Carvo e do Ao, permitindo um aprofundamento da relao, transformando-a num Mercado Comum graas criao de um mbito institucional para facilitar as negociaes e promover a cooperao (HAAS, 1964). O ncleo funcional conseguiu atrair apoio e ampliar o processo -- e conseqentemente realizar o spill-over-- quando passou para os polticos e as elites dominantes a percepo da cooperao como algo capaz de produzir mais ganhos, ao invs de sacrifcios. A realizao desse spill-over se deve converso dos grupos anteriormente indiferentes ou hostis integrao, em seus defensores, em decorrncia dos sucessos alcanados, os quais reforaram o entusiasmo por maiores expectativas e novas demandas, fatores estes mobilizadores do processo7. Alm disso, preciso oferecer aos grupos participantes compensaes por sua participao e para equilibrar os possveis efeitos deletrios que ela possa ocasionar. Isto muito importante no caso dos sindicatos e dos setores econmicos que possam ser afetados de forma negativa. A perspectiva futura de receber algo em troca do sacrifcio presente estimula o apoio integrao brindado por estes grupos desfavorecidos pela prpria. Entretanto, esta situao somente pode se concretizar se os governos criarem algum tipo de espao institucional para a participao, por exemplo, do movimento sindical (HAAS, 1964). Contudo, a mera participao no suficiente para pressionar os governos a fornecerem compensaes aos sindicatos, que so os atores estudados nesta anlise; eles mesmos deveriam, segundo Haas, promover uma atuao conjunta em base a uma lgica supranacional. Esta lgica supranacional possibilita a formao de uma nova coalizo com interesses regionais, no mais ligada s questes meramente nacionais, pois haveria um novo centro de fidelidade.

Este seria um movimento de realimentao, no qual cada objetivo atingido implica novas demandas que, por sua vez, produzem mais realizaes, e assim por diante.

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Utilizando o modelo de Rogowski8 (ROGOWSKI, 1989), pode-se avaliar os possveis impactos de variveis internacionais nos processos polticos domsticos e, inversamente, qual o papel da poltica interna na determinao dos posicionamentos internacionais, e com isso entender o estmulo participao por parte das centrais sindicais. A tese de Rogowski, dentro deste quadro, de que, frente s possibilidades de maior exposio ao comrcio internacional, formam-se coalizes sociais de acordo com a capacidade dos atores de competirem nessa nova situao de abertura econmica. H nesse modelo duas variveis causais: os fatores de produo e as variaes nos nveis de exposio comercial; esta ltima varivel reflete uma srie de condicionantes que esto muito ligados com a capacidade competitiva. O autor baseia sua tese numa adaptao poltica do teorema econmico de Wolfang Stopler e Paul Samuelson. Conforme o teorema, um pas exporta bens que utilizam intensivamente fatores de produo que ele possui em relativa abundncia em relao distribuio internacional desses fatores, e importa os bens produzidos pelo uso intensivo de fatores de produo que ele possui em relativa escassez. Para Rogowski, os detentores de fatores de produo beneficiados em cada uma dessas situaes tenderiam a tentar traduzir sua situao econmica em termos polticos, atravs do aumento de sua influncia no processo decisrio. Este modelo terico busca sugerir que tipos de coalizes tendem a se formar de acordo com as flutuaes do comrcio, tendo em conta que isto se d dentro de um processo histrico cujos resultados so, em ltima instncia, conseqncias das escolhas e do comportamento dos diferentes atores scio-polticos. Os sindicatos brasileiros, por exemplo, face aos novos fenmenos econmicos -regionalizao e globalizao -- seguiriam a lgica do modelo de Rogowski: quando ameaados, tenderiam a pressionar o governo por maior proteo; quando favorecidos, apoiariam suas polticas liberalizantes e de abertura comercial9. Este aspecto demonstra bem a interligao do modelo de Rogowski com a teoria neoliberal institucionalista, porque os constrangimentos produzidos pelo comrcio criariam uma srie de demandas por parte das coalizes sociais formadas, as quais atravs do governo,
preciso assinalar que a utilizao deste modelo se limita a tentar entender a mobilizao das centrais sindicais, mas no trata do processo de integrao em si. Assim, esta explicao ser realizada com o uso de conceitos pertencentes abordagem neoliberal- institucionalista, no havendo problema de contradies entre ambas explicaes uma vez que o modelo de Rogowski est inserido numa abordagem neoliberal. 9 A veracidade desta suposio ser confirmada ou no no decorrer da anlise.
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buscariam formas de responder s suas questes. A atualidade deste enfoque que ele incorpora a noo de interdependncia complexa (KEOHANE & NYE, 1989), que se constitui numa caracterstica prpria do atual sistema internacional. O modelo considera que a interdependncia influencia os interesses nacionais, as quais acabam pressionando as esferas governamentais em busca de sua satisfao (MORAVCSIK, 1994).

TEORIA DA INTERDEPENDNCIA

A interdependncia restringe a capacidade dos governos de controlarem e responderem aos eventos de seu interesse, pois muitas vezes estes so resultados de polticas de outros Estados. O meio internacional tem atualmente grande facilidade para manter a comunicao, e esse aumento de contato seguido do encurtamento das distncias, graas aos avanos tecnolgicos, provocou um aumento da interao entre as comunidades dos diferentes pases; esta interao ordenarou-se sobre dois eixos: multiplicao dos fenmenos de interdependncia e aumento das tenses nas relaes internacionais. Os atores10 deste sistema internacional, emergente no perodo ps-guerra, encontram-se num contexto de extenso e intensificao das relaes resultante das mudanas ocorridas, as quais influenciam-nas de forma mais ou menos intensa, de acordo com a capacidade de resistncia cada um. As tenses so inerentes ao sistema internacional porque fazem parte da rede de relaes que se desenvolve seus atores. Elas caracterizam a maleabilidade deste sistema; afinal, na busca das solues para as tenses que o sistema cria mecanismos para sua assimilao, o que lhe proporciona a continuidade e a manuteno da estabilidade. Dentro deste novo quadro internacional, a capacidade de cada ator internacional de exercer poder determina suas relaes com os demais atores, mas, por outro lado, tambm os interesses particulares podem ajustar-se de tal forma que seria possvel obter uma situao de cooperao no sentido realista, ou seja, mantendo os propsitos individuais.
H trs tipos de atores internacionais: os Estados, que so os atores internacionais por excelncia; as Organizaes Intergovernamentais, que so formadas pelos Estados; e as foras transnacionais, que so
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Essa alterao na perspectiva de atuao dentro do sistema internacional significou a perda, por parte do Estado-nao, de seu status de ator dominante, e praticamente nico, da poltica mundial; seu "poder" foi obscurecido pelo surgimento de novos atores internacionais, tais como as corporaes multinacionais, movimentos sociais transnacionais e organizaes internacionais. Alm disso, a existncia da interdependncia afetou a poltica internacional e o comportamento dos Estados. Todavia, apesar da existncia dos novos atores, so os governos nacionais que controlam e regulam as relaes transnacionais e interestatais. Durante a Guerra Fria utilizou-se muito o conceito de "segurana nacional" para justificar, e at mesmo formular, as estratgias polticas exteriores dos pases. Muitas vezes apelava-se para a segurana nacional para favorecer polticas comerciais protecionistas. Contudo, a alterao nas relaes internacionais, que resultou numa maior interdependncia, fez com que essa noo de segurana nacional, de certa forma, fosse ampliada, no porque os conflitos de interesses desapareceram, mas porque estes assumiram novas formas. Os interesses assim como as questes de segurana ampliaram-se para alm das fronteiras nacionais. A sobrevivncia das populaes deixou de ser um problema nacional para internacionalizar-se, passando a depender das solues contra os perigos militares e ambientais. Os pases tornaram-se mais vulnerveis s catstrofes, tanto militares como ecolgicas, e a soluo para esse tipo de questo no de escolha mltipla, no sentido de no haver lugar para os conflitos resultantes das discusses sobre como resolver tais questes e sobre quem deveria arcar com os custos de tal soluo, devido necessidade de se encontrar o quanto antes uma sada para o problema, a fim de que seus efeitos sejam minimizados (KEOHANE e NYE, 1989). Desta forma, a discusso gira em torno de quanto cada ator est disposto a cooperar e de que modo pretende concretizar tal cooperao. Nas relaes de interdependncia os objetivos domsticos e transnacionais, assim como os interesses governamentais, esto interligados. Um bom exemplo disto a questo ambiental. comum um pas sofrer com a poluio do ar ou dos rios provocada por um pas vizinho. Frente a esse tipo de problema, a nica
representantes da sociedade civil, podendo ter fins lucrativos, como as empresas multinacionais, ou no, como no caso das Organizaes No-Governamentais (ONGs).

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soluo eficiente enfrentar essa poluio com uma poltica cooperativa entre ambos, porque qualquer ao unilateral do pas afetado resulta intil. O conceito de interdependncia dentro da poltica externa refere-se s situaes caracterizadas pelos efeitos recprocos entre pases ou atores nos diferentes pases (KEOHANE e NYE, 1989). Tais efeitos geralmente resultam das transaes internacionais, que aumentaram muito desde a Segunda Guerra Mundial. Onde h interdependncia, encontram-se tambm custosos efeitos das transaes, que nem sempre so impostos direta ou intencionalmente por algum ator, mas que surgem devido s circunstncias, como no caso da necessidade de realizar uma ao coletiva para prevenir desastres no sistema ambiental ameaado pelo aumento gradual de resduos industriais. Na perspectiva de Keohane e Nye, as relaes de interdependncia sempre implicaro custos para os envolvidos, e a princpio no possvel especificar se os benefcios do relacionamento sero maiores do que seus custos; nada garante que essas relaes de interdependncia se beneficiem mutuamente. Utilizando as concepes destes autores, a interdependncia complexa um tipo ideal, que se ope ao realismo, pretendendo explicar as mudanas nos regimes internacionais dentro deste contexto de maior complexidade, utilizando a noo de poder. Na perspectiva realista, a poltica internacional uma luta em busca do poder, cuja principal caracterstica a violncia organizada. Dentro desta viso terica esto embutidas trs suposies: 1. Estados so os atores determinantes na poltica mundial; 2. Fora um instrumento possvel e eficaz da poltica; 3. Existe uma hierarquia nos assuntos de poltica externa, encabeados pelas questes de segurana militar. A poltica internacional, segundo a verso realista, um conflito potencial entre as naes, e o uso da fora um elemento sempre presente. Assim, as aproximaes entre os Estados, e at mesmo as integraes, ocorrem durante e na medida em que atendam aos interesses da nao mais poderosa.

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No mundo interdependente, ao contrrio, existem outros atores capazes de participar das relaes internacionais, tambm no h uma hierarquia de temas e a fora no o principal instrumento poltico. A interdependncia complexa possui trs caractersticas principais: a. Mltiplos canais: so as relaes interestatais, transgovernamentais e transnacionais. As relaes interestatais so os canais aceitos pelos realistas; as transgovernamentais so aquelas relaes feitas entre os Estados, portanto no atuariam como unidades coesas, como supe a teoria realista. As relaes transnacionais so realizadas pelas organizaes transnacionais, como bancos ou corporaes multinacionais. b. Ausncia de hierarquia de temas: a agenda mundial atual muito ampla e diversa, no estando organizada de forma hierrquica; tampouco a segurana militar seu principal tema. A variedade temtica requer um tratamento caso a caso, ou seja, para cada assunto busca-se uma soluo apropriada e particular, assim como se geram diferentes coalizes e arranjos polticos. Nota-se que a definio dos meios para resolver determinado assunto varia de acordo com suas caractersticas, assim como varia a importncia dos atores, pois um ator pode desempenhar um papel central num dado tema, e ser totalmente secundrio em outro. c. Papel menos relevante das Foras Armadas: onde existe interdependncia complexa, a utilizao de fora militar (ou sua ameaa) torna-se menos necessria. Devido amplitude da agenda mundial, querelas econmicas ou ambientais tornam inapropriado o uso da fora militar. No entanto, se a posse de poder militar significa um elemento de influncia ou de barganha poltica, isso no implica uso efetivo desse poderio. Ao mesmo tempo, a capacidade das organizaes internacionais de auxiliarem a formao de coalizes polticas entre os mais variados atores tem aumentado constantemente; elas se tornaram um ator efetivo e bastante eficaz nas negociaes internacionais, ainda que continuem como atores secundrios quanto ao poder que possuem dentro desse sistema. No relacionamento interdependente tambm se constitui em fonte de poder porque o ator menos dependente na relao tem a vantagem de que qualquer alterao no relacionamento representa custos menores para ele, do que para os demais parceiros. Por isso, as relaes de interdependncia ocorrem dentro de uma malha de regras, normas e procedimentos que regulamentam seus comportamentos e controlam seus efeitos. Esse tipo de regulamentao conhecida como Regimes Internacionais.

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Para melhor entender esse "poder" na interdependncia preciso diferenciar duas dimenses: sensibilidade e vulnerabilidade. Todos os atores internacionais so sensveis e vulnerveis aos fatores externos, porm a intensidade com que tais fatores externos os atingem bem diferenciada. Um ator pode ter pouca ou muita sensibilidade, ou vulnerabilidade; isso depender de algumas de suas caractersticas particulares. A sensibilidade diferente da vulnerabilidade, aquela se manifesta quando alguma alterao no panorama externo provoca reaes no nvel interno. A vulnerabilidade, por sua vez, refere-se capacidade (ou grau dela) de um ator arcar com os custos das mudanas necessrias para enfrentar tais alteraes externas. Em termos de custos da dependncia, a sensibilidade refere-se obrigao de arcar com os custos impostos pelos efeitos exteriores antes que sejam alteradas as polticas, na tentativa de mudar a situao. Enquanto a vulnerabilidade est ligada obrigao de um ator de sofrer os custos impostos pelos eventos externos, depois que as polticas foram alteradas. Nesse sentido, a vulnerabilidade um elemento importante para entender a estrutura poltica do relacionamento interdependente, j que aquele ator que possui menor vulnerabilidade aos efeitos externos tem maior capacidade de barganha nas suas relaes internacionais. Os conceitos de vulnerabilidade e sensibilidade so mais aplicados aos Estados do que aos demais atores internacionais, devido s caractersticas de cada tipo de ator e s suas formas de participao dentro do sistema internacional. Existe hoje uma proliferao institucional que, no entanto, no corresponde a uma verdadeira transferncia ou delegao de competncia por parte dos Estados; estes conservam ainda seus poderes de deciso e esto incessantemente buscando a consolidao de suas influncias. Uma vez que a autonomia dos Estados est parcialmente limitada pelo fenmeno da interdependncia, surge um dilema para os formuladores e tomadores de deciso: reafirmar a soberania estatal por meio de decises unilaterais ou formar instituies multilaterais e aderir a elas. As instituies multilaterais, como j foi visto anteriormente, servem para promover a cooperao entre os governos, a fim de melhorar a capacidade individual de cada um para lidar com um conjunto de problemas que unilateralmente seriam difceis de solucionar. Tais

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instituies11 estabelecem normas e criam estruturas no seio das quais podem ser concretizados acordos entre governos. As relaes de interdependncia resultam em custos para os atores nelas envolvidos em conseqncia da restrio autonomia de cada um. De acordo com o poder de cada ator e da natureza da relao que sero especificados os custos e os benefcios, assim como a forma como ambos sero distribudos. Os custos e benefcios resultantes de uma relao so desconhecidos a priori, assim como nada garante que os benefcios sejam mtuos e eqitativos. Portanto, as relaes de interdependncia no so necessariamente simtricas (ou pode-se dizer que a interdependncia geralmente assimtrica). A interdependncia assimtrica descreve a realidade das relaes internacionais: os participantes sofrem com freqncia limitaes, mas devido posse de instrumentos mais efetivos, maior capacidade de projetar poder e a um grau menor de vulnerabilidade, um Estado pode se colocar dentro do relacionamento de forma mais poderosa e repassar assimetricamente parte dos seus custos da relao para o(s) seu(s) parceiro(s). A expanso dos blocos econmicos pode ser considerada como um reflexo das presses da assimetria, ao aumentarem os riscos econmicos dos pases que permanecem fora dessa estrutura de blocos, assim como minam a realidade da autonomia poltica da opo de permanecer independente. Isso faz com que pases em desenvolvimento, que geralmente dispem de poucos incentivos para investirem em instituies multilaterais, procurem apoilas. Este novo tipo de relacionamento entre Estados limita a autonomia poltica de cada um, porm no ameaa a sua soberania formal porque sua adeso a um ou mais acordos internacionais faz parte das atribuies de um Estado soberano. Quando os governos assim o fazem, esto reduzindo sua prpria liberdade de ao, tendo por contrapartida limitaes semelhantes na liberdade de ao de seus parceiros. Deste modo, os governos criam uma cooperao ao aceitarem limitar sua soberania operacional para atingirem resultados que somente podem ser assegurados pela ao dos demais. Com isso, o controle dos eventos sob a prpria jurisdio sacrificado em troca de um certo controle sobre os eventos no territrio alheio.
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So tambm chamadas de regimes internacionais pela literatura das relaes internacionais.

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As instituies multilaterais tm por objetivo promover a conformidade dos atores aos padres de comportamento aceitos de modo geral por todos; elas fornecem informaes aos governos graas ao maior contato entre eles (este um elemento essencial para a ao efetiva sobre problemas supranacionais); facilitam a cooperao entre um grande nmero de Estados mais fracos; e ajudam na adoo descentralizada de regras, estabelecendo padres de desempenho que os Estados podem supervisionar. Quando funcionam satisfatoriamente, elas podem facilitar a cooperao ao reduzir o grau de incerteza do ator em relao ao comportamento dos outros e oferecer mltiplas estruturas no interior das quais acordos mutuamente vantajosos podem ser negociados. A integrao regional pode ser considerada como uma forma de instituio multilateral que visa a cooperao entre seus membros. Existem diferentes formas de integrao (BALASSA, 1980): a) rea de Livre-Comrcio: pressupe a extino completa de tarifas entre os pases membros, mantendo cada um total soberania em relao a terceiros pases. b) Unio Aduaneira: a ampliao da zona de livre-comrcio com a eliminao de tarifas alfandegrias e outras medidas vistas como barreiras ao comrcio, a criao de uma tarifa externa comum dos pases-membros em relao aos demais. Alm disso, esse tipo de integrao requer certa delegao de soberania. Ela um processo gradual, iniciado por uma agenda comum para a criao de tarifas iguais para todos. c) Mercado Comum: pressupe tudo o que foi anteriormente citado, acrescido da livre circulao de bens de capital e fatores de produo. Os nveis de homogeneizao e de legislao comum exigem algum tipo de supranacionalidade, necessitando de alguma institucionalizao. Sua negociao muito complexa e exige, para sua formao, a coordenao das polticas macroeconmicas, permitindo uma unificao limitada destas. d) Unio Econmica: todo o anterior, mais a unificao das polticas macroeconmicas dos pases, pois as diferenas entre elas so problemticas e exigem soluo (atingir isso significa chegar a uma integrao econmica completa). A unio econmica tende diluio da identidade econmica das naes e poderia resultar numa integrao poltica onde os pases, que se tornariam regies de um Estado maior.

O NEOLIBERAL INSTITUCIONALISMO

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A partir dessas noes, o neoliberal institucionalismo avana na teorizao da integrao econmica regional, ao assimilar tambm pressupostos provenientes do realismo. O neoliberalismo, da mesma forma que o realismo, considera que os Estados so os atores centrais nas relaes internacionais, porm, diferentemente dos realistas, considera que as instituies internacionais so atores relevantes dentro do sistema internacional. Os Estados interagem num determinado meio ambiente -- o sistema internacional --, mas no so seus nicos atores porque outros tipos de interaes ocorrem com importncia poltica significativa entre organizaes no submetidas a algum tipo de controle governamental. Sua capacidade de operar como atores internacionais ou transnacionais advm do fato dos homens terem um leque de identidades e interesses muito mais amplo do que o fornecido pela nao (KEOHANE & NYE, 1981). Da utilizarem outras formas corporativas de representao para canalizar suas demandas. Estas relaes transnacionais so todo tipo de contatos, coalizes e interaes ocorridas fora das fronteiras nacionais e que no so controladas pelos rgos de poltica externa dos governos. A globalizao supe uma srie de interaes a nvel mundial; elas poderiam ser esquematizadas em quatro tipos: 1) comunicao ou circulao de informaes; 2) transporte ou movimento de objetos; 3) finanas ou mobilizao de dinheiro e instrumentos de crdito; 4) movimento de pessoas. Algumas dessas interaes so realizadas e mantidas quase que exclusivamente pelos governos dos pases; so as chamadas interaes interestatais. Outras, contudo, so efetuadas por atores no-governamentais, que podem ser indivduos ou organizaes. Este segundo tipo so as interaes transnacionais, cuja principal caracterstica o papel central desempenhado por elas. As relaes interestatais instituem os governos como agentes atravs dos quais as sociedades interagem politicamente umas com as outras. Por outro lado, as relaes transnacionais so levadas a cabo por indivduos ou grupos de indivduos de uma dada

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sociedade, que desempenham diretamente seus papis na poltica mundial, independentemente de seus prprios governos (KEOHANE & NYE, 1981). Um dos efeitos das relaes transnacionais o aumento da sensibilidade entre as sociedades, atravs do qual, ocorre uma alterao no relacionamento entre os Estados. Essa ao sobre a sensibilidade do Estado resulta na alterao dos comportamentos dos grupos domsticos constituintes de sua sociedade que, ao serem expostos ou ao entrarem em contato mais intenso com os de outras sociedades, modificam suas formas de atuao e questionam questes anteriormente aceitas e reconhecidas como vlidas. A maior interao entre as sociedades pode, assim, influenciar as opinies e percepes de seus cidados sobre a sua realidade dentro do panorama nacional, ao mesmo tempo em que novos mitos, smbolos e valores so criados comunitariamente entre elas. Esses novos cdigos valorativos de comportamento do legitimidade s mudanas sociais que se processam. Um segundo efeito produzido pelas relaes transnacionais a promoo do pluralismo internacional, que se d atravs da aproximao e interligao dos grupos de interesse nacionais dentro das estruturas transnacionais, facilitando a promoo da cooperao. Outra conseqncia desse tipo de relacionamento a emergncia de uma dependncia e interdependncia mais aprofundadas, e a criao de novos instrumentos de influncia mtua. O aumento da sensibilidade, portanto, resulta da interao transnacional mais ampla das organizaes internas, mas, principalmente, da incapacidade estatal de controlar estas interaes. No considerar os efeitos das relaes transnacionais sobre o sistema internacional e sobre os Estados nacionais limita a compreenso deste cenrio porque so ignorados atores relevantes, embora no-governamentais, que tambm utilizam meios similares aos usados pelos governos para atingirem seus fins. No atual contexto mundial, muitas empresas transnacionais lidam com capitais ou recursos superiores aos de muitos pases cujo desenvolvimento econmico ainda limitado. Por conseguinte, o seu poder poltico de presso e manipulao dentro do mbito externo no desprezvel, muito pelo contrrio. Recentemente, a Argentina e o Brasil depararam-se com uma situao conflitiva em decorrncia de acordos assinados no contexto do Protocolo de Ouro Preto, por consider-los (o Brasil) como potencialmente prejudiciais, pois poderiam criar entre ambos uma desigual

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capacidade individual de atrair investimentos do setor automotivo. Este um bom exemplo de como a poltica externa influenciada pelas relaes transnacionais. As instituies internacionais atuam como um espao de cooperao, no qual os atores transnacionais podem ser incorporados e seu relacionamento de algum modo supervisionado. No entanto, desde uma perspectiva mais realista, esse tipo de controle seria impossvel; ao considerar o sistema internacional como anrquico h uma implicao direta de uma ausncia de qualquer forma de governabilidade. Na concepo neoliberal, porm, considera-se este aspecto como coincidente com uma institucionalizao, pois, embora aceite argumentos centrais do realismo -- como a anarquia internacional e a questo do conflito entre os Estados --, o neoliberal institucionalismo os adapta ao seu prprio modelo de sistema internacional (GRIECO, 1993). Simultaneamente, aceita a anarquia, porm difere quanto s conseqncias que ela produz nas relaes entre os Estados: para os realistas, ela inibe a cooperao ao promover a competio e o conflito entre eles; para os neoliberais, ela acaba promovendo a criao de instituies multilaterais como forma de amenizar a insegurana e o conflito no sistema, e com isso possibilitar a cooperao. Comportamentos adotados por membros desse sistema so considerados pelos demais como reflexos de regras, normas e convenes estabelecidas por todos anteriormente, representando o reconhecimento de uma certa institucionalidade, mesmo que informal. Dentro deste cenrio competitivo, os Estados estariam interessados basicamente em maximizar seus ganhos individuais absolutos, sendo indiferentes aos ganhos obtidos pelos demais. O papel das instituies internacionais seria o de minimizar esse desejo racional e egosta, buscando garantir o mximo de benefcio para o maior nmero de pases envolvidos. Partindo ento do pressuposto de que o sistema internacional anrquico, esta corrente terica supe que, pelo menos aparentemente, a partir desse contexto que os Estados, como unidades racionais visando interesses prprios e objetivos definidos, formulam suas preferncias e pautam suas aes, enquanto as instituies internacionais atuariam dentro deste sistema anrquico como catalisadoras da cooperao, ou seja, elas possibilitariam e facilitariam a cooperao entre os Estados. Nesse aspecto, a teoria neoliberal institucionalista se distancia do realismo ao assumir uma postura otimista em relao possibilidade de cooperao dentro do sistema internacional,

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pois considera que os atores internacionais (principalmente os Estados) percebem na atitude cooperativa uma forma de aumentar os ganhos individuais absolutos. De acordo com esta teoria, o novo contexto internacional no ps-Guerra Fria permite aos Estados uma menor preocupao com as questes de segurana e poder. Sua ateno estaria voltada para a busca por maior crescimento econmico e segurana social, no sentido de melhoria da qualidade de vida do conjunto da populao e superao de problemas sociais existentes que desequilibram as relaes domsticas da nao. Assim, os Estados estariam mais propensos cooperao porque esta nova situao, de certo modo, limita a insegurana e permite que eles se vejam como possveis parceiros na promoo de conforto e bem-estar mais amplo de suas populaes. As inibies dos Estados para a adoo de uma postura cooperativa dentro da perspectiva neoliberal se prendem possibilidade de serem ludibriados pelos seus parceiros e de que os benefcios a serem por eles recebidos sejam menores do que o custo de sua cooperao. Quanto incerteza em relao aos parceiros, ela oscilar de acordo com o grau de concordncia dos parceiros, isto , quanto maior seja o custo acordado entre todos de agir deslealmente e maiores as retaliaes sobre esse tipo de atitude, menor ser o grau de incerteza entre os parceiros. Portanto, a forma mais eficiente de estimular a cooperao seria tornar a relao entre os atores mais durvel e na qual os custos de deixar de participar sejam mais altos do que os de continuar participando. Esta teoria adota a noo bsica da teoria dos jogos: a repetio do jogo que promove a cooperao ao criar parmetros entre os jogadores (atravs da experincia repetida) de quais seriam as possveis atitudes de seus parceiros; isto facilita a tomada de deciso e permite, ao longo do tempo, reduzir as desconfianas, porque fornece uma previsibilidade mnima quanto aos comportamentos alheios. O Dilema do Prisioneiro aplicado questo da anarquia pressupe que o Estado, aps um certo nmero de repeties de uma mesma situao ou de situaes similares, adotar como alternativas preferenciais, em primeiro lugar, realizar uma trapaa bem sucedida, ao invs de cooperar; em segundo lugar, cooperar, apesar da possvel no-cooperao dos demais; sua ltima alternativa seria que todos perdessem com ela, ao invs dele perder em decorrncia de uma trapaa alheia.

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Contudo, a sua escolha quanto ao comportamento que dever assumir ser preferencialmente cooperar, porque esta alternativa a nica que diminui a insegurana em relao aos parceiros. Se ele sabe que o custo de no colaborar muito grande e que o risco de uma eventual trapaa ser mal-sucedida alto, sua opo ser pela alternativa que proporciona menores, mas seguros benefcios. Opta, portanto, por cooperar. Os pases assumem os compromissos e os sustentam enquanto os outros tambm o fazem. Com isso, a cooperao se torna condicional e, com a reiterao da situao, os participantes percebem que a cooperao mtua a melhor estratgia de longo prazo. A cooperao condicional pode se aprofundar medida que os custos com a verificao da adequabilidade do comportamento dos atores e o possvel sancionamento sejam reduzidos. Um modo de reduzi-los a elaborao de um regime internacional ou instituio internacional para regulamentar esse relacionamento. O neoliberal institucionalismo considera que os Estados ainda so os atores centrais nas relaes internacionais. Alm disso, so considerados como atores racionais e individuais, cujas preferncias e comportamentos so pautados ou modelados pela anarquia do sistema internacional, pelo menos aparentemente. Dentro desse quadro, no entanto, as instituies internacionais tambm desempenham papel importante, como j foi dito anteriormente, porque elas so o elemento que facilita a cooperao ao criar um espao, dentro do sistema internacional, de conciliao entre os interesses divergentes dos pases; sua funo encontrar um consenso mnimo que permita uma interao entre os participantes com o mximo de segurana individual possvel. Keohane (KEOHANE, 1984) acredita que os Estados possuem preferncias ordenadas e consistentes; eles calculariam os custos e benefcios das diferentes alternativas de ao visando sempre maximizar sua utilidade frente s suas preferncias. Os Estados, por serem atores racionais e egostas, procurariam sempre atingir altos nveis de satisfao e ganhos individuais, atravs do menor custo possvel. Esta uma forma utilitarista de entender a lgica pela qual escolhas. Todavia, de algum modo, este utilitarismo seria o que permite a cooperao, ao eliminar parcialmente a preocupao de cada um com os ganhos alheios. Este um ponto importante na as naes tomam suas decises e fazem suas

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fundamentao do pessimismo da teoria realista em relao cooperao: o receio do ator com os possveis ganhos de seus parceiros (graas cooperao) o inibe de cooperar. Para o neoliberalismo, a cooperao considerada como um meio eficaz para obter os objetivos do Estado, ou seja, a promoo do bem-estar interno. No importa muito o quanto de benefcio os demais obtiveram ou obtero. Certamente, se os ganhos alheios desestabilizarem a balana de poder entre eles, os custos da participao tornar-se-o maiores que os da noparticipao, e no haveria sentido para a cooperao porque a finalidade ltima do Estado -- a maximizao de seus ganhos no estaria sendo alcanada --. De qualquer forma, para a teoria neoliberal institucionalista no cooperar pode ser mais prejudicial do que cooperar e no receber o esperado, uma vez que, na primeira alternativa, os governos perdem a possibilidade de obter ganhos que normalmente no conseguiriam, mesmo que estes sejam menores que os dos outros participantes. Ao longo da interao decorrente da cooperao, os pases que se considerarem prejudicados em relao ao conjunto podem criar mecanismos dentro da instituio internacional da qual so membros, a fim de reverter essa situao. Sem dvida, nenhuma instituio ou regime internacional capaz de obrigar um ator a cumprir os compromissos; contudo, ela pode coagi-lo atravs da aplicao de medidas retaliadoras que criariam um custo resultante da no-cooperao mais alto do que os custos prprios que dela adviriam. A perspectiva neoliberal institucionalista indaga questes referentes aos impactos

causados pelas instituies externas sobre a ao estatal e sobre as causas das possveis mudanas destas instituies. Mas este tipo de questionamento s vlido quando esto presentes duas condies (KEOHANE, 1989): 1) os atores devem possuir alguns interesses em comum, implicando uma expectativa de possveis ganhos por trs da cooperao; 2) a variao no grau de institucionalizao reflete-se no comportamento dos Estados; as instituies internacionais no so fixas; pelo contrrio, esto em constante mutao ao longo do tempo. A base para a integrao est dada quando estas condies so cumpridas; a partir da, o seu sucesso ou fracasso depender do arranjo institucional a ser criado pelos integrantes do processo. O acordo sobre a estrutura da integrao resulta das suas opes.

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Sendo as instituies um conjunto permanente e interligado de regras formais e informais que delimitam os comportamentos, as atividades e as expectativas dos seus membros, elas podem assumir trs formas bsicas: a) intergovernamental formal ou organizaes no-governamentais transnacionais: so entidades capacitadas para monitorarem as atividades e os seus resultados. Quando formuladas pelos Estados com esse intuito, tornam-se organizaes burocrticas com regras bem definidas; b) regimes internacionais: possuem regras explcitas, acordadas anteriormente pelos governos, referentes a um conjunto particular de temas dentro das relaes internacionais; c) convenes: so instituies informais, com regras e reconhecimentos implcitos que configuram as expectativas dos participantes. Atravs dessas normas informais, habilitam os atores para compreenderem-se mutuamente e para coordenarem seus comportamentos. Dentro desta classificao genrica, podemos considerar a integrao regional como um regime internacional. Diferentemente dos neofuncionalistas, que consideravam as instituies supranacionais como o elemento catalisador do processo, a concepo neoliberal institucionalista acredita que o fenmeno da integrao regional pode ser analisado como um regime intergovernamental criado para administrar a interdependncia econmica, utilizando como forma de controle a coordenao poltica negociada entre seus participantes (MORAVCSIK, 1994). O Estado continua sendo o ator central; no entanto, deixa de ser visto como monoltico e passa a ser percebido como agente cujas decises e preferncias so influenciadas pelas presses organizadas pelas coalizes internas. Os modos como as presses nacionais incidem sobre a formulao da poltica externa de um Estado dependem do processo histrico da relao Estado/sociedade; de acordo com o arranjo institucional interno, h limitaes maiores ou menores a essa influncia. A teoria neoliberal institucionalista, assim como entendida por Moravcsik, possui trs elementos especiais: a) Comportamento Racional do Estado: Significa que os custos e benefcios resultantes da interdependncia econmica so os primeiros elementos determinantes das preferncias nacionais. Estas ltimas so o produto da

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existncia de coalizes alternativas promotoras dos conflitos internos por disputa de poder no nvel nacional. O interesse nacional emerge dos conflitos polticos internos das naes; entend-los condio para a anlise da interao estratgica dos pases. Desta forma, os conflitos internacionais e a cooperao podem ser considerados como um processo de dois estgios: num primeiro, os governos definem um conjunto de interesses; num segundo momento, h um processo de barganha entre eles, num esforo para concretizar os objetivos selecionados. b) Formao da Preferncia Nacional: Este processo identifica os benefcios potenciais da coordenao poltica por parte dos governos nacionais, enquanto a interao estratgica interestatal define as possveis respostas polticas s presses internas. Os grupos articulariam suas preferncias, e os governos as agregariam (MORAVCSIK, 1994), porque o interesse central dos governos a sua manuteno no poder e para isso devem usar a fora, no caso dos regimes autoritrios, ou atender s demandas, quando so democracias. Responder s demandas uma forma de manter a base de apoio de uma coalizo de votantes internos, grupos de interesses, partidos polticos e burocracias, cujas perspectivas e expectativas so transmitidas atravs das instituies domsticas e das prticas de representao poltica. Como resultado desta interao interna surge o conjunto dos interesses e finalidades nacionais apresentados pelos Estados nas negociaes internacionais. c) Negociao Interestatal: As externalidades da poltica internacional emergem quando as polticas adotadas por um governo criam custos e benefcios para grupos sociais politicamente significantes de fora de seu territrio. Isto, por sua vez, incentiva a coordenao poltica entre os pases como forma de controlar estes efeitos. Quando a obteno dos objetivos e interesses governamentais domsticos depende de polticas adotadas conjuntamente com outros Estados, visualiza-se uma interdependncia entre as polticas nacionais destes. Como j foi visto anteriormente, para a teoria neoliberal esta situao acaba levando a uma cooperao entre as naes e, em alguns casos, desemboca num processo de integrao regional.

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