Ponencia presentada en el VI Congreso de Ciencia Poltica y de la Administracin, Barcelona, 18-20 Septiembre 2003

Mitos y Realidades sobre las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin e Internet en las Administraciones Pblicas
J. Ignacio Criado Grande Departamento de Ciencia Poltica y de la Administracin II Universidad Complutense de Madrid
e-Correo: i.criado@wanadoo.es

Resumen Existen una serie de mitos en torno a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) e Internet en las Administraciones Pblicas, aqu se analizan dos de ellos. El primero consiste en plantear que las tecnologas son un problema nuevo para el sector pblico. El segundo es que Internet y sus tecnologas y servicios asociados estn revolucionando la gestin de las Administraciones Pblicas. En el primer caso, la realidad es que las Administraciones Pblicas son usuarias intensivas de tecnologas desde hace ms de cincuenta aos. En el segundo, esa hiptesis no tiene en cuenta la existencia de direcciones ambiguas y diversas en los cambios y que algunas transformaciones son todava modestas, especialmente, en el nivel local. Esta ponencia se plantea profundizar en ambas cuestiones. Por un lado, mediante una consideracin de las principales propuestas tericas que han abordado el fenmeno de la Informatizacin de las Administraciones Pblicas desde hace dcadas, proponiendo unos fundamentos para una perspectiva no determinista en el anlisis de la e-Administracin desde la Ciencia de la Administracin. Por otro, mediante una aproximacin a la realidad de las Administraciones locales, teniendo en cuenta los resultados de una investigacin en la que se han tomado en cuenta las percepciones de los gerentes TIC de los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid sobre los usos y barreras asociados a las TIC e Internet en sus organizaciones. Se concluye que todava existen importantes diferencias entre mitos y realidades en lo que se refiere al complejo fenmeno de la interseccin de las TIC e Internet con las Administraciones Pblicas, sobre todo, si se tiene en cuenta el mbito local, tanto desde una perspectiva prctica, como acadmica. Palabras clave Tecnologas de Informacin y Comunicacin, e-Administracin, Teoras, Administraciones Locales, Percepciones de Gestores TIC

I. Introduccin
Esta ponencia pretende enfrentarse a dos grandes mitos en torno a las Tecnologas de la Informacin y la Comunicacin (TIC) e Internet en las Administraciones Pblicas. El primer mito consiste en asumir que las tecnologas son un problema reciente para el sector pblico, si bien existe una abundante bibliografa sobre la Informatizacin de las Administraciones Pblicas que demuestra que tienen una experiencia de uso que se remonta varias dcadas atrs. El segundo mito supone aseverar que las TIC e Internet estn revolucionando de manera unvoca la gestin de las Administraciones Pblicas, sin embargo, los ltimos estudios sobre Administracin electrnica (en adelante e-Administracin), incluyendo el presente, plantean que existen direcciones ambiguas y diversas en los cambios y algunas transformaciones e impactos en la gestin del sector pblico son todava mnimos, sobre todo, en lo que respecta a las Administraciones locales. Los cambios vertiginosos y de gran calado que se han producido en las ltimas dcadas dentro de planos diversos (cultural, social, poltico, etc.) se han propagado de una manera inusual. La inmediatez de las transformaciones viene de la mano de la multiplicacin de los intercambios de informacin y la generacin de conocimiento comunicado que se refleja en diferentes mbitos de la vida humana. Todo ello ha llevado a muchos a situar la revolucin informacional a la base del nuevo proceso de globalizacin o a compartir su protagonismo. Internet ha catalizado una serie de tendencias sociales (redes), econmicas (flexibilidad en la gestin y globalizacin del capital), polticas (globalizacin de la democracia) convirtindose en caja de resonancia de todas ellas. Uno de los factores que ms decisivamente ha contribuido a hablar de cambios en el seno de las Administraciones Pblicas en los ltimos aos es la consideracin de la importancia de las TIC en su accin. Durante las dcadas de 1970 y 1980 las aplicaciones tecnolgicas en el sector pblico se justificaban atendiendo a su capacidad para incrementar la productividad de los proyectos basada en una reduccin de los efectivos humanos y en un aumento del trabajo realizado (Heeks, 1999). Hoy, con la generalizacin de nuevas tecnologas de comunicacin, con Internet y la World Wide Web (WWW), los fines perseguidos por las Administraciones Pblicas se orientan hacia el ciudadano y la mejora de la calidad de los servicios pblicos (Olas de Lima, 2002). A pesar de la importancia creciente de las TIC para las Administraciones Pblicas existen escasos estudios que den cuenta de las transformaciones en curso. Los estudios que se desarrollaron en la dcada de 1980 y 1990 trataron de aprehender la realidad de las tecnologas, pero asumiendo el escaso bagaje conceptual de su incorporacin en las organizaciones, esto es, sin considerar cambios profundos ms all de los ahorros de costes, el reforzamiento de las estructuras de poder existentes y las mejoras en la gestin interna (Kraemer, 1989). En concreto, la ausencia de estudios sistemticos sobre el impacto de las tecnologas en las Administraciones Pblicas espaolas resulta patente. Entre otras razones, l s carencias se explican por el poco tiempo que ha transcurrido desde la a popularizacin de Internet gracias a la WWW, as como porque las investigaciones que se han realizado al respecto se han orientado principalmente hacia la discusin sobre la llamada Democracia electrnica (Cairo, 2002). Los politlogos han escrito muchas pginas acerca de las posibilidades de reforma o innovacin de la democracia mediante las oportunidades asociadas a Internet, pero los estudios desde la perspectiva de la 1

Ciencia de la Administracin no han ofrecido todava una visin clara acerca de las aportaciones de Internet para el sector pblico (Arenilla, 2003; Criado y Ramilo, 2001a). La ausencia de reflexiones y teorizacin ha causado que trminos como Administracin electrnica, Gobierno electrnico o Ventanilla nica se utilicen de manera intercambiable y sin aclaraciones sobre sus verdaderos lmites. El objetivo principal de esta ponencia consiste en contrastar algunos de los principales mitos sobre las tecnologas y las Administraciones Pblicas con la realidad normativa de la teora y los datos empricos. Como ya se ha dicho, por una parte, se pretende plantear en qu medida es cierto que el uso de tecnologas es un fenmeno reciente para las Administraciones Pblicas, como parece deducirse de numerosos estudios, investigaciones y aportaciones procedentes, sobre todo, desde el mbito de la consultora privada. Para abordar esta cuestin, de manera normativa se introducen los estudios s obre Informatizacin de las Administraciones Pblicas como antecedente necesario y referente indiscutible de las investigaciones actuales sobre el uso e impacto de las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas. Por otra parte, se analiza si es cierto que las TIC e Internet estn revolucionando de manera unvoca la gestin de las Administraciones Pblicas, como tambin ponen de manifiesto algunas investigaciones, incluidas aquellas que se refieren al mbito local. En este caso, de manera emprica se presentan los resultados de una investigacin sobre la e-Administracin en los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid, teniendo en cuenta las respuestas de sus gestores TIC, sobre recursos, usos y barreras a la adopcin de tecnologas. En esta ponencia se presenta un rico marco terico en el que se dan cuenta de algunas de las contribuciones ms interesantes de las escuelas norteamericana y europea acerca del fenmeno de la Informatizacin de las Administraciones Pblicas. Adems, se tienen en consideracin los trabajos ms recientes sobre e-Administracin y algunas contribuciones menos acadmicas, de forma que, adems de los interesantes datos primarios que facilitan el anlisis de carcter emprico, se realiza una contribucin terica a los estudios de e-Administracin en Espaa desde la perspectiva de la Ciencia de la Administracin. Este texto est dividido de la siguiente forma. En el primer captulo se realiza una aproximacin terica al fenmeno de la adopcin de tecnologas en las Administraciones Pb licas. En la segunda parte se concreta un anlisis emprico de los datos disponibles sobre los Ayuntamientos objeto de estudio. El captulo de conclusiones ofrece una sntesis de los hallazgos de esta ponencia y trata de combinarlos con algunos comentarios tiles para entender este tipo de estudios dentro del mbito prctico, pero sobre todo acadmico.

II. La Informatizacin de la Sociedad. La Informatizacin de las Administraciones Pblicas

Un mito muy extendido en los ltimos aos consiste en plantear que las tecnologas son un problema nuevo para el sector pblico, aunque la realidad es que las Administraciones Pblicas son usuarias intensivas de tecnologas desde hace ms de cincuenta aos. En cualquier caso, las TIC han tenido un impacto determinado en la actividad del sector pblico y han conocido determinadas etapas en ese proceso de incorporacin dentro de las Administraciones Pblicas (Bellamy y Taylor, 1998). En esta seccin se da cuenta de la trayectoria de los cambios en las tecnologas durante las ltimas dcadas, teniendo en cuenta los principales momentos de ese proceso en las organizaciones pblicas, puesto que hasta ahora haba merecido escasa atencin desde la Ciencia de la Administracin en Espaa. En la segunda parte se plantean algunos componentes tericos para conformar una perspectiva no determinista sobre el uso e impacto de las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas (e-Administracin), teniendo en cuenta la multidisciplinariedad de la Ciencia de la Administracin.

II.1. La Informatizacin de las Administraciones Pblicas

Desde hace dcadas las Administraciones Pblicas han ido adoptando el equipamiento ms moderno que se encontraba disponible en cada momento, desde el telgrafo, pasando por el telfono o el fax, de manera que esa adopcin de tecnologas ha sido, y sigue siendo, un proceso poltico y administrativo abierto. Aunque sin resultados definitivos, en muchos casos las tecnologas han tenido una importancia estratgica para el sector pblico (Hughes, 2003). Por ejemplo, determinados autores plantean que el sistema burocrtico de organizacin se fundamentaba en unas tecnologas que hacan que los documentos en papel pasaran por toda la jerarqua para aprobar o informar de las decisiones, de manera que las estructuras organizativas, en parte, han descansado en esos desarrollos tecnolgicos (Gil, 2001; Mintzberg, 1999). Ahora se pasa a una aproximacin sobre los principales momentos de la trayectoria de los cambios en las tecnologas y las organizaciones pblicas (ver Tabla 1). (Insertar Tabla 1) Entre los aos 1940 y 1950 aparecen los primeros ordenadores modernos orientados, sobre todo, al clculo matemtico. Estos ordenadores fueron los predecesores de los llamados mainframes, ordenadores de gran tamao que dominaron la industria informtica desde los primeros aos 1950 hasta la dcada de 1980. Los mainframes permitieron un importante avance en dos aspectos: primero, desarrollaron la capacidad de las mquinas para realizar tareas de procesamiento numrico a gran escala de forma rpida. Segundo, mejoraron su capacidad para ser programados (Bellamy y Taylor, 1998). En los aos 1960 estas mquinas fueron incorporadas en las Administraciones Pblicas. Las polticas de Informatizacin durante ese perodo tuvieron como resultado el reforzamiento de las tendencias de gestin entonces ampliamente centralizadas en las grandes organizaciones burocrticas. Sin embargo, se

han ido adaptando con el tiempo al avance de nuevas tecnologas orientadas a la comunicacin de informaci n. Un segundo momento de adopcin se une a la incorporacin de los microordenadores. Entonces se producen dos procesos al mismo tiempo, por un lado, el incremento de la capacidad del hardware, cerebro fsico de los ordenadores, para realizar cada vez mayor nmero de tareas. Por otro, el desarrollo de la industria del software, o parte lgica- no fsica, mediante la creacin de productos ms amigables para el usuario, particularmente aplicaciones para los negocios. Con ello se concreta un rpido desarrollo y difusin de la informtica a un nivel micro, esto es, dentro del entorno de trabajo y del hogar (Bellamy y Taylor, 1998). Las polticas de Informatizacin del sector pblico adquieren entonces un nuevo cariz, sobre todo, como consecuencia de una capacidad real para poner en entredicho las estructuras organizativas existentes. Desde los aos 1980 dos innovaciones van a iniciar el camino hacia la llamada telemtica (telecomunicaciones + informtica), esto es, la integracin de las telecomunicaciones y la informtica. Se produce un incremento de la capacidad en el procesamiento de datos y se desarrollan una serie de avances que han consumado la revolucin digital dentro de las Administraciones Pblicas, especialmente, aqullas relacionadas con la expansin del hermano tecnolgico del ordenador y la informtica, las telecomunicaciones (Raya y Raya, 1995). No obstante, la convergencia de las telecomunicaciones y la informtica se vio limitada en primera instancia por la imposibilidad de transmitir el cdigo binario en el que se almacenan y gestionan los datos en los ordenadores a travs de lneas de comunicaciones que todava usaban sistemas de seales analgicas. En ese perodo se produce la llegada de la microinformtica, que coincidi ampliamente con el desarrollo de unas telecomunicaciones totalmente digitales, junto con la posibilidad de transmisin electrnica de datos, que entonces se hace completamente factible (Castells, 1999). En el plano de las Administraciones Pblicas se produce un cambio tecnolgico crucial asociado a la transmisin de datos y, desde este punto de vista, se plantea como una importante transformacin en sus capacidades de gestin. Junto a ese proceso de digitalizacin de las telecomunicaciones han visto la luz numerosas innovaciones en la arquitectura informtica y en los sistemas de informacin, que se consideran la base de los impactos ms actuales de las TIC en las organizaciones pblicas, especialmente, con la expansin de Internet. A pesar de que existe una coincidencia ms o menos amplia sobre las caractersticas de las tecnologas que forman parte del proceso de Informatizacin de las Administraciones Pblicas, el anlisis de sus resultados se ha hecho desde perspectivas encontradas. En la siguiente seccin se hace una aproximacin terica a esos planteamientos, primero, mediante un balance de las principales teoras desde las que se ha estudiado la llamada Informatizacin de las Administraciones Pblicas y, segundo, a travs de la consideracin de unos fundamentos para una perspectiva no determinista sobre el estudio del uso e impacto de las tecnologas en el sector pblico.

II.2. 2. Principales Teoras sobre la Informatizacin de las Administraciones Pblicas. Los Fundamentos de una Perspectiva no Determinista sobre la e-Administracin

La trayectoria de los cambios en las tecnologas y las organizaciones, sobre todo las Administraciones Pblicas, ha provocado reacciones diferentes entre los investigadores que se han acercado al estudio de este fenmeno. En general, las posiciones han solido compartir un nexo comn determinista, bien desde un planteamiento utpico, que se ha centrado en los aspectos benficos de las tecnologas para la sociedad y las Administraciones Pblicas, bien pesimista, acentuando el potencial nocivo de las tecnologas para el sector pblico y la sociedad en general. En esta seccin se pretende hacer una breve descripcin de ese debate, para luego plantear la necesidad de una aproximacin a la e-Administracin desde la Ciencia de la Administracin que no caiga en el determinismo tecnolgico, sino que tenga en cuenta una visin multidisciplinar y no determinista sobre la interaccin entre las tecnologas y la sociedad y, por tanto, entre las tecnologas y las Administraciones Pblicas, cada vez ms necesario ante el reto que supone Internet para analizar este fenmeno.

Principales Teoras sobre la Informatizacin de las Administraciones Pblicas

Hace 25 aos, Nora y Minc (1978) 1 dieron nombre a una tradicin de estudios europeos sobre los efectos de las tecno logas en la sociedad y, por ende, en el sector pblico. En su informe al Presidente de la Repblica, LInformatisation de la Socit, Nora y Minc planteaban una serie de consecuencias derivadas de la adopcin masiva de los ordenadores en las sociedades desarrolladas y, lo que es ms importante, realizaban un diagnstico sobre los posibles efectos de ese proceso y una serie de recomendaciones relacionadas con las Administraciones Pblicas. Desde ese punto de arranque, numerosos investigadores en el mbito continental europeo (Frissen, 1989, 1992; Snellen, 1991) y anglosajn (Bellamy y Taylor, 1992; 1994; 1998; Margetts, 1995; Pratchett, 1999) han realizado investigaciones bajo la rbrica Informatizacin 2 . Las propuestas tericas al debate sobre la Informatizacin de las Administracin Pblicas se han realizado, principalmente, desde dos enfoques, uno utpico y otro pesimista (Dunlop y Kling, 1991). Ambas tradiciones tericas comparten como nexo comn una visin determinista en cuanto a la interaccin entre las tecnologas y la sociedad, aunque los resultados de esa relacin son claramente diferentes. Por ende, las conclusiones a las que llegan sobre los resultados de las tecnologas para los sistemas de gobierno y, en concreto, para las Administraciones Pblicas, son tambin opuestas (ver Tabla 2). (Insertar Tabla 2) Los autores que se insertan dentro de una tradicin que se puede calificar como utpica tienen su origen en una visin de la Sociedad de la Informacin segn la cual las tecnologas ineludiblemente promueven valores deseables y progresivos para la sociedad y las organizaciones (Bell, 1979; Masuda, 1984; Machlup, 1962). Desde el plano de los sistemas polticos y de gobierno, esta visin implica que las tecnologas tienen un extraordinario potencia l para cambiar la naturaleza de la realidad poltica e institucional (Barber, 1984; Toffler, 1984). Se esgrime que las TIC pueden mejorar la responsabilidad, la transparencia y la apertura de las instituciones polticas (Grossman, 1995), as como potenciar las redes sociales y las herramientas de participacin de los ciudadanos en la toma de decisiones polticas (Guthrie y Dutton, 1992). Desde esta
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Existe edicin en espaol: La Informatizacin de la Sociedad, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1980. 2 Traducido Informatization en ingls (1980), en reconocimiento de la aportacin original de Nora y Minc (1978).

perspectiva se plantea que las TIC tienen el rol de promover la armona en el sistema poltico a travs de un reconocimiento social en aumento, que deriva del acceso a informacin compartida, el desarrollo de valores comunitarios alrededor de la adopcin y difusin de las tecnologas y la igualdad vinculada a la eliminacin de las estructuras de poder que van asociadas a la posesin de la informacin (Wilhelm, 2000). Las proclamas a favor de una mayor eficacia, eficiencia y economa en la gestin pblica a travs de la adopcin de tecnologas son tpicas dentro de esta visin. En el plano de las Administraciones Pblicas, la perspectiva utpica se fundamenta en la importancia de compartir conocimiento en el seno de las organizaciones (Peled, 2001). Entre estos autores, algunos plantean que el uso de las tecnologas, sobre todo las relacionadas con Internet, tienden a difuminar el poder de las tradicionales burocracias (Criado, Hughes y Teicher, 2003). El punto crtico es que la moderna idea de informacin, y su transformacin en conocimiento, ha roto la relacin entre las tecnologas y el poder en el seno de las orga nizaciones, en el sentido de que cada vez ms se busca un tipo de conocimiento efectivo que pueda ser aplicado a herramientas, procesos y productos para generar resultados concretos dentro de la cadena de valor (Drucker, 1993; Senge, 1999). Ahora el conocimiento queda en manos de trabajadores acostumbrados a una creciente complejidad, que construyen aspiraciones compartidas y rechazan trabajar bajo sistemas clsicos de control y jerarqua (Allcorn, 1997). Desde este enfoque se entiende que las TIC hacen que las organizaciones poderosas pierdan poder, adems, ofrecen la oportunidad a las organizaciones ms dbiles para aprovechar al mximo su potencial, ya que la difusin de conocimiento permite relaciones ms cooperativas entre grupos dbiles o entre ellos y organizaciones ms poderosas. De esa manera, las tecnologas transforman lo que las Administraciones Pblicas hacen y cmo lo hacen siguiendo una visin guiada por un progreso continuo 3 . En el otro extremo, los autores escpticos o pesimistas, ms all de una visin de la Sociedad de la Informacin en la que las tecnologas promuevan valores deseables, argumentan que tienden a ser destructivas en lo que respecta a esos valores que los utpicos entienden promovidos por ellas (Beniger, 1986). Los autores pesimistas afirman que las TIC tienen un claro potencial para generar graves problemas dentro de los sistemas de gobierno de las sociedades. Argumentan que permiten la intromisin y el control de los ciudadanos y que conlleva n el peligro de asentar escenarios del tipo 1984 o Big Brother, debido a los posibles usos inadecuados o la explotacin insegura de potentes bases de datos de los ciudadanos (Weare, Musso y Hale, 1999). Primero, porque las TIC se convierten de inmediato en tecnologas de control. Segundo, porque en la medida que los ordenadores y las tecnologas digitales entran cada vez ms en la vida diaria de los individuos ofrecen mayores posibilidades a los gobiernos para la identificacin, control y escrutinio de los ciudadanos (Taylor y Webster, 1996). Adems, se considera que las tecnologas, lejos de lo planteado por los utpicos, no son
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Dentro de este debate, Allcorn (1997) opone dos tipos de organizaciones diferentes. Por un lado, las que califica como virtual parallel organizations (VPO), organizaciones basadas en el uso de Internet y las TIC, y las bureaucratic hierarchical organizations (BHO), fundamentadas en los planteamientos burocrticos clsicos weberianos. Las VPO, a diferencia de las BHO, promovern n contexto de u aprendizaje vaciando las regulaciones, las reglas y los roles preexistentes; una organizacin donde los participantes son equivalentes; participacin abierta donde el conocimiento especializado y la formacin no son necesarios para una participacin efectiva en el dilogo; contribuciones espontneas y voluntarias por los miembros de la organizacin; un espacio y un tiempo creativos donde las nicas reglas son participar, contribuir, y aprender, y donde la estructura fluye desde la discusin interactiva. Las reglas generales no existen (pp. 414). Quiz se trate de una aportacin excesivamente optimista, aunque refleja muy bien las potenciales diferencias de ambos tipos de filosofas y su impacto en las culturas organizativas.

inherentemente igualitarias, sino que pueden incrementar las diferencias entre los ricos y los pobres en informacin (Dutton, 1996; Rogers, 1995). En lo que respecta a las Administraciones Pblicas, los autores pesimistas destacan que existe un riesgo latente unido a la posible centralizacin del poder en las unidades administrativas o departamentos relacionados con la provisin interna de servicios informticos y sistemas de informacin (Norris y Kraemer, 1996). Estos autores reconocen las posibilidades de las tecnologas para recoger, almacenar y distribuir informacin en el seno de las organizaciones pblicas, sin embargo, stas suelen contener grupos de poder, que luchan por influir en las decisiones acerca de qu equipamientos tecnolgicos adquirir, cmo organizar el acceso a ellos y cmo estandarizar y regular su uso (Bellamy y Taylor, 1998). Desde esta perspectiva, las TIC tienden a reforzar el statu quo dentro de las organizaciones, puesto que ofrecen a las elites existentes oportunidades para decidir cunto invertir, cmo controlar y qu prioridades satisfacer con la adquisicin de nuevas tecnologas (Perry et alia, 1992). Esta visin entiende que las instituciones existentes dentro de las Administraciones Pblicas, sus valores, normas y visiones, condicionan los usos y los impactos presentes y futuros de las tecnologas, que se convierten en instrumentos al servicio de las dinmicas organizativas dominantes (Criado, Ramilo y Salvador, 2002b; Gasc, 2002; Rami, 2002). Los ms pesimistas han considerado que los fallos y desastres relacionados con las tecnologas generan ms riesgos que beneficios, es decir, que aunque las tecnologas provoquen ventajas de muchos tipos, los problemas que conllevan, tales como cadas de sistemas informticos o fallos administrativos en sectores delicados, sobrepasan comparativamente esas ventajas (Hood, 1995).

Los Fundamentos de una Perspectiva no Determinista sobre la eAdministracin desde la Ciencia de la Administracin
El fundamento de una visin no determinista sobre el uso e impacto de las TIC en las Administraciones Pblicas (e-Administracin) se fundamenta en la naturaleza compleja y ambigua de las nuevas tecnologas. La incorporacin de nuevas tecnologas de comunicacin en el sector pblico se ha vinculado en los ltimos aos al concepto eAdministracin, no obstante, resulta evidente que las Administraciones Pblicas no han sido reacias al uso de las tecnologas, de hecho, ya se ha dicho que desde la dcada de 1960 han sido usuarias asiduas, pero de una manera limitada conceptualmente, como han puesto de relieve diferentes estudios (Kraemer, 1989; Perry et alia, 1993). El uso de las TIC se haba entendido como una actividad separada dentro de un departamento o unidad administrativa, dirigida por expertos, pero operacionalizada de una manera semejante a como se usaban las mquinas de escribir (Norris y Kraemer, 1996). Por ello, el uso inicial de mainframes u ordenadores personales tuvo un impacto limitado (Norris, 1999). As, a pesar de que durante los ltimos treinta aos se han desarrollado investigaciones acerca de la importancia de las tecnologas para las organizaciones, hay quien considera que el uso e impacto de las TIC en las Administraciones Pblicas no es ms que un objeto de estudio emergente (Hood, 1995). Hablar de objeto emergente en lo que respecta a la e-Administracin significa destacar la importancia de Internet y sus servicios asociados, as como su vinculacin con los ltimos movimientos de reforma en la gestin de las Administraciones Pblicas (Criado y Ramilo, 2001c). La extensin del concepto e-Administracin supone la necesidad de anlisis con una perspectiva que supere el determinismo de algunas propuestas tericas anteriores, teniendo en cuenta que una perspectiva dentro de la Ciencia de la Administracin deriva de una visin multidisciplinar de los fenmenos asociados a las Administraciones Pblicas.

Las TIC y e Internet y sus capacidades para comunicar informacin sin restricciones espaciales, en tiempo elegido y a bajo coste, se han convertido en catalizadores de las transformaciones en curso dentro de la Sociedad de la Informacin. La Sociedad de la Informacin se refiere a nuevas estructuras en red, en las que estn tambin presentes las Administraciones Pblicas, de manera que los nuevos modelos sociales se basan en la creciente importancia que han ido adquiriendo la informacin y la comunicacin desde la dcada de los setenta del siglo XX en todos los rdenes de la vida humana (Castells, 2001; Dutton, 1999; Kubiceck, Dutton y Williams, 1997)4 . Los diferentes actores implicados en la Sociedad de la Informacin, las infraestructuras tecnolgicas que la posibilitan, sus contenidos, muchas veces intangibles, y un entorno cada vez ms complejo del que son parte aspectos econmicos, sociales, poltico-administrativos, culturales, etc., suponen una nueva economa, sociedad y cultura en proceso de formacin, unidas al impacto de la revolucin de las TIC y la popularidad de Internet, que actan como propulsores del proceso. Sin embargo, las nuevas formas y procesos sociales y poltico-administrativos en la Sociedad de la Informacin no han surgido como consecuencia del cambio tecnolgico. Desde esta visin, la tecnologa no determina la sociedad, la plasma, pero tampoco la sociedad dicta el curso de la innovacin tecnolgica, la utiliza (Castells, 2000). Como plantea Castells ( 999) la gente, las instituciones, las empresas o las 1 Administraciones Pblicas transforman la tecnologa, cualquier tecnologa, apropindosela, modificndola y experimentando con ella, lo cual ocurre especialmente en el caso de Internet, al ser sta una tecnologa de la comunicacin. Esto es as, dado que la comunicacin consciente (el lenguaje humano), es lo que determina la especificidad biolgica de la especie humana. Como la actividad humana est basada en la comunicacin e Internet transforma el modo en que nos comunicamos, nuestras vidas se ven profundamente afectadas por esta nueva tecnologa de la comunicacin. Por otro lado, al utilizar Internet para mltiples tareas vamos transformndola. De esta interaccin surge un nuevo modelo socio-tcnico 5 . Existen dos cualidades interrelacionadas de las TIC que caracterizan su significacin para las Administraciones Pblicas en el tiempo presente. En primer lugar, la relevancia del trmino Informatizacin, ya que el carcter distintivo de las TIC se asocia a la generacin de informacin, que se convierte en intrnseca a las actividades en las que se aplica. En su implantacin en la gestin y los servicios pblicos esto supone capacidad de aprendizaje asociado a la generacin de conocimiento, de manera que la Informatizacin puede considerarse como la capacidad de informar a las tecnologas, la I de las TIC. La segunda vertiente se relaciona especficamente con las nuevas capacidades de comunicacin de la informacin. La Comunicacin, la C de las TIC, en conjuncin con la Informatizacin implica nuevas potencialidades para transformar la gestin y las relaciones con el entorno de las organizaciones. No obstante, los resultados de esas dos capacidades unidas no son claros y, en opinin de algunos, pueden ser ambiguos.
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Frente a esta visin amplia, se opone el concepto sesgado de Digital economy o Economa digital propio del entorno anglosajn, ya que ese modelo conceptual privilegia, sobre todo, la mejora del funcionamiento del mercado, que es el que ha de permitir la emergencia de todos los nuevos servicios y actividades que las TIC pueden generar (Jordana, 1999). 5 Para una explicacin ampliada sobre el desarrollo de Internet desde diferentes vertientes, vanse: Abbate, Jane (2000); Castells, Manuel (2001); Criado, J. Ignacio y Fernndez, David (2001); Himanen, Pekka (2002); Negroponte, Nicholas (2000). Tambin se recomienda la visita de la pgina web de la Internet Corporation: http://www.isoc.org/internet/history/brief.html.

Estas afirmaciones evitan caer en el determinismo tecnolgico y se abre la oportunidad para desarrollar explicaciones complejas sobre los fenmenos relacionados con las tecnologas. Muchos factores como la invencin e iniciativas personales6 intervienen en el proceso de descubrimiento cientfico, la innovacin tecnolgica y sus aplicaciones en diferentes mbitos de la vida humana, de modo que el resultado final depende de un complejo modo de interaccin. Desde este punto de partida, un anlisis del uso e impacto de las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas (eAdministracin) desde la Ciencia de la Administracin asumira que las tecnologas, por s mismas, no tienen inherentes cualidades para orientar automticamente hacia resultados concretos (Heeks, 2001). Bien al contrario, organizarse y gestionar de cualquiera de las maneras que se elija es un proceso abierto para cualquier Administracin Pblica, dado que l existencia de una determinada tecnologa, por s a sola, no determina unos resultados especficos (Fountain, 2001) 7 . Las tecnologas tienen su propia lgica autno ma, pero hay una compleja interaccin entre ellas y el contexto social en el que se aplican, los factores sociales dan forma a las tecnologas, que de la misma manera dan forma al ambiente social generando una compleja retroalimentacin entre ambos (Margetts, 1999). En suma, l s planteamientos de esta seccin no slo eluden el determinismo o tecnolgico, como ya se ha dicho, sino que tienen en mente que las Administraciones Pblicas cuentan con una experiencia cosiderable en la gestin de tecnologas desde hace dcadas y tambin reconocen el reto analtico que abren las redes y tecnologas ms recientes. No se resta importancia al dato que marca nuestra poca, esto es, que las comunicaciones se realizan de forma instantnea o en tiempo real, lo que ha revitalizado las potencialidades de esta una nueva generacin de tecnologas de comunicacin de informacin para transformar la gestin de las organizaciones pblicas. Aqu se inscribe el cambio desde la Informatizacin hacia el anlisis de la e-Administracin desde la perspectiva de la Ciencia de la Administracin.

Un caso paradigmtico es la invencin de la World Wide Web por el fsico Tim Berners-Lee en 1991. Desarroll por pura casualidad, durante sus momentos de ocio en su despacho del CERN, el antiguo acelerador de partculas europeo de Ginebra, la herramienta que ha permitido la socializacin definitiva de Internet. Ni siquiera l mismo pudo imaginar el impacto tan extraordinario de su descubrimiento original. 7 Para tener una idea de hasta dnde es cierto esto, diremos aqu que en el ao 1972 el gobierno de los EEUU intent privatizar el desarrollo de la red Internet, ofreciendo el proyecto a la reputada compaa privada AT&T. Despus de serios y rigurosos estudios, esta empresa vaticin que Internet jams sera rentable o utilizada por ms de cientos o miles de personas en todo el mundo (tomado de Castells (2000)).

III. Algunos Mitos y Realidades sobre las TIC e Internet en las Administraciones Locales
Otro de los mitos ms extendidos en los ltimos aos es que Internet y sus tecnologas y servicios asociados estn revolucionando la gestin de las Administraciones Pblicas, sin embargo, esta hiptesis no tiene en cuenta la existencia de direcciones ambiguas y diversas en los cambios y que algunas transformaciones son todava modestas, especialmente en el nivel local. Como se deca antes, la incorporacin de las nuevas tecnologas de comunicacin en el sector pblico se ha vinculado en los ltimos aos al concepto e-Administracin (Criado, Hughes y Teicher, 2002), que se refiere al uso e impacto de las TIC e Internet dentro de las Administraciones Pblicas para la provisin de informacin, la prestacin de servicios o la mejora de la atencin al ciudadano . El hecho de que este impulso de las tecnologas haya coincidido en el tiempo con las ltimas experiencias modernizadoras de las Administraciones Pblicas ha provocado que muchos concedan potencialidades ingentes a las reformas asociadas a la e-Administracin, especialmente, en el mbito de la consultora (Taylor, Nelson y Sofres, 2001). Otros autores son ms cautos a la hora de considerar las capacidades de las reformas administrativas en interaccin con las TIC e Internet, especialmente en el mbito local (Criado y Ramilo, 2003; Salvador, 2002b). En esta seccin, por una parte, se hace una breve introduccin sobre algunas propuestas de modernizacin de la gestin pblica teniendo en cuenta el uso de las TIC e Internet. Por otra parte, se contrastan los mitos apuntados con los datos de una investigacin sobre las percepciones de los gerentes de las TIC en las Administraciones locales de la Comunidad de Madrid sobre recursos, usos y barreras relacionados con las TIC e Intenet en sus organizaciones.

III.1. Algunos Mitos sobre la e-Administracin (con especial Atencin a las Administraciones Locales)
Como se ha ind icado antes, muchas de las esperanzas de transformacin de las Administraciones Pblicas asociadas a Internet estn relacionadas con el hecho de que se empezara a hablar de e-Administracin muy cerca en el tiempo de las ltimas propuestas de modernizacin administrativa puestas en prctica durante la ltima dcada desde el enfoque de la Nueva Gestin Pblica (Hughes, 2003). A partir de mediados de los aos 1990 se formularon transformaciones en el sector pblico muy similares a las conocidas muy pocos aos antes en el sector privado de la mano del Comercio electrnico (The Economist, 2000). Inicialmente, en los Estados Unidos, el movimiento de la Reinvencin del Gobierno sigui su explcito objetivo de crear un gobierno que trabajase mejor y costase menos a travs de la incorporacin masiva de las TIC (National Performance Review, 1993). De hecho, el Informe Gore se puede considerar como uno de los primeros manifiestos a favor de la incorporacin de la e-Administracin, as como una de las primeras utilizaciones del trmino (Aberback y Rockman, 1999). En el citado informe de la National Performance Review (1993) se planteaba que en el futuro, el concepto de Administracin electrnica como algo ms que transferir dinero y otros beneficios a travs del uso de tarjetas de plstico inteligentes. Se deca que con una tarjeta chip, los

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ciudadanos podran recibir beneficios de asistencia pblica, inscripcin en cursos de formacin, recepcin de servicios para desempleados o pagos por cuidados de da. La tarjeta contendra informacin sobre la situacin econmica de los ciudadanos y, separadamente, rastreara las cuentas de beneficios, minimizando el fraude. En suma, se planteaba que la e-Administracin sera ms justa, ms segura, ms responsable ante el cliente y ms eficiente que los sistemas basados en papel (Lips, 2001). Por su parte, la Unin Europea plante esos cambios a travs de su Programa de Accin eEurope 2002, aprobado por la Comisin Europea en 1999 y recientemente renovado hasta el ao 2005 en la cumbre de junio de 2002 de Sevilla. El Plan de Accin eEurope 2002 recoga dentro de sus lneas de accin la Administracin en lnea, es decir, la dimensin de e-Administracin, incluyendo una serie de indicadores de acceso electrnico a los servicios pblicos (Cap Gemini Ernst & Young, 2001). En este caso, las propuestas de e-Administracin se orientaban a que las Administraciones Pblicas obtuvieran de forma fcil informacin legal, administrativa, cultural, medioambiental, etc.; el acceso electrnico e interaccin bsica para formularios fiscales o subvenciones; y la digitalizacin progresiva de servicios bsicos para los ciudadanos europeos. A pesar de que la propuesta global llegaba con un poco de retraso respecto a los Estados Unidos, la formulacin result muy ambiciosa y provoc importantes expectativas dentro de las Administraciones Pblicas de toda la Unin Europea (de Brine, 2001). En el nivel regional, las Comunidades Autnomas espaolas tambin han desarrollado proyectos de modernizacin administrativa teniendo presente la importancia de las TIC e Internet. Las Administraciones de algunas de las Comunidades Autnomas que se pueden considerar pioneras, como Catalua, Pas Vasco, La Rioja o Madrid, entre otras, han planteado en los ltimos aos determinados objetivos sobre eAdministracin dentro de programas a los que se ha dado rango de estratgicos para el desarrollo de esas regiones dentro de la Sociedad de la Informacin (Fernndez et alia, 2003; Fundacin Retevisin, 2002; Fundacin Telefnica, 2001), aunque hay casos, como la Comunidad Valenciana y Madrid, donde se han planteado proyectos especficos de e-Administracin (Generalitat Valenciana, 2000; Lpez-Fuensalida, 2002). Lo importante es que en todos ellos la formulacin de proyectos, medidas y acciones concretas ha solido resultar muy ambiciosa, sin embargo, la direccin y resultados de tales propuestas est por dilucidar (Arenilla, 2003), especialmente, en lo que respecta a su relacin con la modernizacin de la gestin a travs del uso de las TIC e Internet dentro de las estructuras administrativas (Arenilla, 2000; Olas de Lima, 2002; Salvador, 2002a). El mbito local no ha renunciado a participar de una visin optimista sobre las potencialidades de Internet para transformar la gestin de las Administraciones Pblicas. En el sector pblico local espaol, la e-Administracin ha venido a coincidir con una dinmica paralela, de naturaleza claramente poltica, denominada Pacto Local. La creciente importancia de lo local desde las perspectivas econmica y social ha venido acompaada en Espaa de una reorientacin poltica de los gobiernos locales (Arenilla, 1999; Canales, 1999). Si bien con la aprobacin de la Constitucin Espaola se consagr la autonoma de los municipios 8 , la accin poltica posterior ha puesto muchos matices a ese mandato constitucional (Baena, 1997). El punto de llegada de todo ello ha sido el llamado Pacto local, ya que los municipios espaoles ven cmo se introduce un elenco de modificaciones normativas en el mbito organizativo, funcional e institucional en materia de rgimen local con la finalidad de fortalecer la gobernabilidad y la eficacia en la gestin pblica local (Rodrguez lvarez, 1997).
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Ver artculo 140 de la Carta Magna.

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Precisamente, se trata de dos aspectos bsicos en los que se debe asentar cualq uier poltica pblica de cierto alcance, ya que se ofrecen nuevos instrumentos para que exista un liderazgo estratgico de los alcaldes y se insertan innovaciones en la gestin pblica para que la implantacin de esas polticas pueda aumentar los estndares de orientacin al ciudadano en cuanto a equidad, calidad, eficiencia y eficacia (Ruano, 2002). Aunque en el llamado Pacto Local no existe referencia expresa, se trata de un proceso que ha coincidido en el tiempo con la adopcin creciente de tecnologas por parte de muchos Ayuntamientos, superando determinados problemas relacionados con la e-Administracin (Criado y Ramilo, 2001b). A pesar de todo, el inters despertado en los ltimos aos por las TIC e Internet dentro de las Administraciones locales en Espaa no se ha correspondido con el conocimiento real del proceso de implantacin. Resultan evidentes las lagunas en cuanto a estudios, evaluaciones y anlisis sistemticos que den cuenta de los resultados alcanzados o de tendencias de desarrollo de las TIC en las Administraciones locales espaolas. Los estudios de este tipo realizados en Espaa son muy escasos 9 , de manera que en la siguiente seccin se ofrecen los datos de una investigacin con inters para conocer algo ms sobre esa realidad, ms all de algunos mitos unidos a las formulaciones de polticas y las teoras que a veces las sustentan.

III.2. Algunas Realidades en torno a la e-Administracin. Percepciones de los Gestores TIC en los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid
El mito sobre los cambios revolucionarios en la gestin pblica unidos a la eAdministracin queda en entredicho dentro de muchas Administraciones locales. En general, los proyectos, acciones o medidas relacionados con la e-Administracin desarrollan dos esferas que han copado la atencin de los polticos y gerentes del sector pblico: la gestin interna y la atencin al ciudadano (en sus dos facetas de prestacin de servicios y comunicacin con otros actores del entorno ). No obstante, la realidad es que se conoce poco sobre el verdadero uso e impacto de las TIC e Internet dentro de las organizaciones pblicas y si estn cumpliendo el rol transformador que se desprende de los programas, medidas y proyectos planteados hasta el momento. Parece que se ha extendido un mito desde diferentes mbitos (polticos, consultores, gestores, acadmicos, usuarios internos de las Administraciones Pblicas, ciudadanos, etc.), que habla de la necesidad de revolucionar, modernizar, transformar, etc., las Administraciones Pblicas mediante el uso de las TIC e Internet. Sin embargo, no ha existido una verdadera reflexin sobre las consecuencias, problemas y especificidades del sector pblico en su interaccin con las tecnologas. Y esa realidad es todava ms evidente en el mbito local, donde las posibilidades para realizar inversiones en tecnologas y las carencias de personal cualificado son ms obvias. En las siguientes pginas se pasa a analizar la situacin en los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid (dentro de una amplia muestra de municipios de ms de 2.000 habitantes), utilizando los datos de un cuestionario respondido por los gestores TIC
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Como excepcin se puede citar los Informes IRIA, realizados cada dos aos desde principios de la dcada de 1990 por la Administracin General del Estado sobre la situacin de la Informtica en las Administraciones Autonmicas y Locales. Los resultados estn disponibles en la web del Consejo Superior de la Informtica ( http://www.map.es/csi/csi.htm), rgano que se encarga de la preparacin, elaboracin, desarrollo y aplicacin de la poltica informtica de la Administracin central.

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acerca de la e-Administracin en sus Ayuntamientos. Se trata de resultados preliminares de parte de una investigacin con datos recogidos a travs de un cuestionario sobre la situacin de la e-Administracin dentro de los Ayuntamientos de la CAM. El cuestionario que form parte del trabajo de campo para recoger la informacin fue diseado con preguntas sobre una serie de aspectos cuantitativos de hecho y percepciones relacionadas con las TIC dentro de los Ayuntamientos madrileos y fue enviado a todos los Ayuntamientos de la CAM (179). Los destinatarios finales eran los responsables de las reas de Informtica, Nuevas Tecnologas, Sistemas de Informacin, Comunicaciones, Innovacin Tecnolgica, etc., que han respondido en su mayora los cuestionarios dentro de los Ayuntamientos ms grandes. Sin embargo, los ms pequeos, que carecen de personal especfico como se pone de relieve en los propios datos de la investigacin, hicieron llegar los cuestionarios con las respuestas de otro tipo de actores, sobre todo, Agentes de Desarrollo Local o Agentes de Innovacin Tecnolgica (ver Anexo 2) 10 . En esta seccin, primero se ofrecen una serie de datos bsicos de los Ayuntamientos analizados y sus iniciativas de e-Administracin. Segundo, se consideran las percepciones de uso de los gestores TIC en torno a una serie de aspectos de gestin y de la atencin a los ciudadanos. Finalmente, se ofrecen resultados sobre los principales factores que los gestores consideran como barreras a la extensin de las TIC e Internet dentro de sus Ayuntamientos.

Datos Bsicos de los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid

Esta ponencia presenta datos agregados referidos a los Ayuntamientos de municipios de ms de 2.000 habitantes que remitieron el cuestionario completado (45), de manera que la muestra utilizada aqu se refiere a casi un 50% del conjunto de los Ayuntamientos de la CAM dentro del estrato de poblacin seleccionado (ver Tabla 3). (Insertar Tabla 3)

Entre las Administraciones locales de la CAM existe una heterogeneidad enorme, aunque se han encontrado determinadas tendencias compartidas teniendo en cuenta que los datos se refieren a los municipios de ms de 2.000 habitantes. Distribuida en 179 municipios, la CAM se caracteriza por tener una geografa social con profundas y marcadas diferencias que definen una clara especializacin territorial y originan una situacin diversa. Especialmente, desde un punto de vista poblacional, junto a un municipio de ms de 3.000.000 de habitantes, otros siete que superan los 100.000 y otros seis que estn entre los 50.000 y 100.000, existen 43 municipios con menos de 500 habitantes 11 . Dentro de un panorama diverso, es lgico que los Ayuntamientos madrileos evidencien algunas diferencias entre ellos en el plano del uso e impacto de las TIC. De entrada, conviven casos con una larga tradicin en el uso de tecnologas, capacidad organizativa y econmica para desarrollar programas con la colaboracin de diferentes instituciones pblicas y privadas, junto con Ayuntamientos sin departamentos
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A todos aquellos que han remitido el cuestionario deseamos agradecerles de nuevo su inters y participacin en este estudio. Sin su colaboracin y trabajo diario este libro nunca hubiera sido posible. Pensamos que los resultados servirn para mejorar en algo su trabajo. 11 Ver los Informes del Instituto de Estadstica de la Comunidad de Madrid (http://www8.madrid.org/iestadis ) para completar los datos.

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informticos o con tecnologas inadecuadas para su capacidad de gasto pblico, de manera que las carencias se han hecho ms evidentes como consecuencia de una falta de articulacin colectiva de polticas relacionadas con la e-Administracin y las TIC 12 . A pesar de ello, aqu se presentan algunas tendencias compartidas, de cara a establecer conclusiones sobre el fenmeno objeto de estudio, de ah la seleccin de municipios con una capacidad institucional mnima, eludiendo los problemas del inframunicipalismo. Un primer aspecto general que resultaba interesante conocer se refiere a la disponibilidad de uso de determinadas redes y servicios asociados a las TIC ampliamente extendidos en las organizaciones del sector privado. En este caso, se ha recogido informacin sobre el grado de adopcin en el conjunto de Ayuntamientos analizados de Redes de rea local (RAL), Intranet, acceso a Internet y pgina web propia 13 (ver Tabla 4). (Insertar Tabla 4) En general, se puede afirmar que el acceso a Internet se ha universalizado en los Ayuntamientos (100%) y que las pginas web (88,9%) y las RAL (93,3%) estn presentes en un amplio porcentaje de los Ayuntamientos objeto de estudio. Por su parte, las Intranet han llegado a un nmero ms limitado de organizaciones (37,8%), quiz como consecuencia de la mayor complejidad para desarrollar este tipo de herramienta de comunicacin interna. No obstante, ms all de los porcentajes concretos de presencia, lo interesante consiste en realizar una constatacin del amplio nivel de adopcin dentro de las Administraciones locales de este tipo de redes y tecnologas. Destaca el acceso masivo a la red Internet, lo que demuestra el alto grado de penetracin en las organizaciones pblicas en consonancia con su creciente aceptacin social. Dentro de esta panormica general de los Ayuntamientos de la CAM aqu tambin se ofrecen datos sobre la presencia de planes generales de e-Administracin. En este caso se pretende conocer el grado de adopcin de programas especficos sobre uso de las TIC e Internet dentro de los Ayuntamientos, esto es, si existe una poltica de e-Administracin orientada a la mejora de la gestin interna y la atencin a los ciudadanos. En este caso, los resultados son escasos en trminos generales (ver Tabla 5), ya que sobre el conjunto de Ayuntamientos analizados, menos de una cuarta parte de ellos ha introducido una poltica de estas caractersticas. (Insertar Tabla 5) En los casos en los que s existe una poltica de e-Administracin se preguntaba de manera abierta por sus objetivos generales. En general, se han detectado una serie de aspectos que son reiterados en las respuestas de los gestores TIC de los Ayuntamientos como objetivos clave de los programas de e-Administracin, destacando varios aspectos como la mejora de la disponibilidad para los ciudadanos de informacin y servicios va
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Desde un plano tecnolgico, uno de los referentes para conocer la experiencia de los Ayuntamientos madrileos respecto a las TIC se une al Proyecto GEMA (Asistencia a la Gestin y Mecanizacin de los Municipios de Madrid) gestado en 1996, que fue definido por sus responsables de la Direccin General de Administracin Local de la Comunidad de Madrid como una red corporativa de uso privado entre el Gobierno de la CAM y los Ayuntamientos de la regin, basada en la tecnologa Internet y que lleva asociada unas herramientas de gestin para sus destinatarios (Moya, 1999). 13 Se considera una pgina web propia aquella que los Ayuntamientos consideran como oficial del Ayuntamiento, lo que se ha confirmado a travs de llamadas telefnicas directas a los responsables de la gestin TIC en los casos de duda.

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digital; la mejora de la gestin interna, sobre todo, la comunicacin interna, la integracin de soluciones y la unificacin de sistemas y datos; la automatizacin de los procedimientos administrativos en diferentes mbitos de gestin; la optimizacin de los costes de los recursos tcnicos y humanos utilizados; y el acercamiento del Ayuntamiento a los ciudadanos mediante la mejora de la comunicacin con el entorno. Sin embargo, todava no son propuestas ambiciosas, en la gran mayora de los casos, ms bien se trata de medidas a las que falta coherencia y que plantean problemas en el proceso de implementacin. Junto a lo anterior, tambin se solicitaba informacin sobre las medidas que los gerentes de aquellos Ayuntamientos que carecen de plan de e-Administracin incluiran en una poltica de este tipo. Junto con los objetivos citados por aqullos, stos plasmaron una serie de cuestiones complementarias que deberan compartir este tipo de polticas, especialmente, la atencin a la formacin de los empleados pblicos, la evaluacin mediante auditoras peridicas, la actualizacin permanente del equipamiento disponible, el establecimiento de estndares de seguridad y privacidad en las relaciones con otros actores del entorno o la necesidad de generar consenso dentro de la organizacin en el proceso de implementacin. En conclusin, parece que existe un porcentaje limitado de Ayuntamientos que han observado la adopcin de la e-Administracin como estratgica y, por tanto, lo han plasmado mediante un programa genrico. Adems, a la luz del anlisis de los datos, se puede decir que los resultados ofrecidos hasta ahora muestran que muchas de las actuaciones dentro de la dimensin TIC en las Administraciones locales se estaran realizando sin una reflexin a nivel estratgico sobre el calado poltico de las tecnologas. A pesar de su contenido netamente tcnico, el problema de las TIC en las Administraciones Pblicas es poltico, de manera que los polticos son los que han de marcar las lneas generales de incorporacin de recursos, aunque las actuaciones sean consensuadas, facilitadas y concretadas a nivel tcnico. Ahora se pasa a considerar la percepcin que tienen los gerentes sobre el impacto real de las TIC e Internet en diferentes mbitos de sus organizaciones y las barreras para su desarrollo.

Usos de las TIC e Internet en Diferentes mbitos de las Administraciones Locales

Otra de las vas para contrastar los mitos en torno a la e-Administracin es el conocimiento de la realidad a travs de la opinin de los gestores de las TIC de las Administraciones locales. En el caso concreto de las Administraciones locales, dado que suelen ser organizaciones con tamao limitado, los responsables de la gestin de las TIC cuentan con una visin muy completa de todo lo concerniente con las tecnologas dentro de su Ayuntamiento, como se puso de relieve en numerosas entrevistas informales desarrolladas a lo largo de la investigacin. Esta seccin centra su inters en arrojar luz sobre los usos que se estn haciendo de las TIC e Internet dentro de los Ayuntamientos y si de ellos se desprende una transformacin real de diferentes mbitos: algunas reas de gestin, la prestacin de determinados servicios sectoriales o las relaciones con otros actores del entorno. La primera dimensin que ha sido planteada en los proyectos de eAdministracin como susceptible de transformacin se refiere a la gestin interna. En este caso, se deseaba conocer en qu medida las TIC e Internet han transformado determinados mbitos de gestin de las Administraciones locales analizadas, de manera que se pregunt a los gestores TIC de los Ayuntamientos por el nivel de impacto (nada

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(1), poco (2), bastante (3) o mucho (4)) de las tecnologas en determinados aspectos y mbitos de gestin (desde la gestin de recursos humanos hasta la comunicacin interna, pasando por aspectos como el control y la coordinacin) (ver Tabla 6). (Insertar Tabla 6) Como se pone de relieve en la Tabla 6, existe una opinin compartida positiva, aunque no revolucionaria, acerca del impacto de las TIC e Internet dentro de la gestin interna de los Ayuntamientos. En efecto, existen una serie de aspectos importantes de la gestin municipal en los que se ha producido una incorporacin intensiva de las TIC, aquellos en los que las respuestas superan el nivel bastante (3): gestin econmicofinanciera, gestin de recursos humanos y capacidad de control. Otro grupo de mbitos slo se acerca a ese alto nivel, sobre todo, la coordinacin entre unidades administrativas, la formacin del personal o la comunicacin interna. Finalmente, sorprende el nivel ms cercano a poco (2) en dos aspectos concretos como la gestin de proyectos o la gestin documental, dado que tienen una importancia creciente dentro de las organizaciones. A la luz de los datos disponibles, se puede afirmar que las TIC se han incorporado ms a los mbitos de gestin relacionados con la posibilidad de obtener, almacenar y distribuir informacin dentro de la organizacin (la I de las TIC), que a los que ofrecen la posibilidad de mejorar la comunicacin dentro de la organizacin (la C de las TIC). Los usos de las TIC, al menos de momento, se suelen orientar en mayor medida a la mejora de la eficiencia de la gestin que a la comunicacin dentro de la propia organizacin, o con el entorno, como se confirma despus. Sin embargo, esto no ha significado una tendencia compartida por transformaciones radicales en el seno de los Ayuntamientos objeto de estudio. En lo que respecta al impacto de las TIC e Internet en la prestacin de determinados servicios sectoriales hay que decir que la importancia de este tema reside en que los Ayuntamientos han asumido cada vez ms competencias en diferentes reas. Aqu se considera el nivel de uso de las TIC e Internet para la provisin de determinados servicios de carcter personal, como formacin, pago de tasas, desarrollo econmico, salud, etc., o urbanos, por ejemplo, urbanismo, ambiente, obras, trfico, etc., siguiendo la misma escala de impacto antes utilizada (nada (1), poco (2), bastante (3) o mucho (4)) (ver Tabla 7). (Insertar Tabla 7) En general, dentro de esta dimensin se ha producido un nivel de impacto apreciable, aunque existen unas diferencias muy significativas entre unos servicios y otros. No es igual el uso apreciado en servicios como el censo/padrn, urbanismo o desarrollo econmico, superando (o muy prximos) a la categora bastante, que los servicios relacionados con el turismo, transporte pblico o limpieza, en los que el impacto ha sido menos que poco. Sin duda, el servicio estrella es el censo/padrn. Fundamentalmente, esto se explica porque el Instituto Nacional de Estadstica exige desde hace tiempo una automatizacin de ficheros relacionados con el censo dentro de los Ayuntamientos, lo que da una idea de las posibilidades de la coordinacin interadministrativa en este terreno. Existen tambin otros servicios en los que los gestores han observado un impacto que se acerca a la categora bastante, especialmente, urbanismo, desarrollo econmico, polica, deportes, empleo, cultura y servicios sociales, que son algunas de

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las reas de actividad centrales del Ayuntamiento. Adems, se puede subrayar que l s a Administraciones locales suelen hacer un uso ms intensivo de las TIC en los servicios de carcter personal, es decir, aquellos orientados directamente a personas, que en los servicios de carcter urbano, lo que significa que la propia naturaleza de los servicios tiene algo que ver con las posibilidades para su completa digitalizacin o la utilizacin ms o menos intensiva de TIC en su prestacin. Finalmente, se ha preguntado a los gestores por su percepcin sobre el impacto de las TIC e Internet en la comunicacin con otros actores del entorno. Esta dimensin es la que, sin duda, presenta niveles de impacto ms reducido, lo que pone en duda la creencia en que las TIC e Internet han revolucionado la manera en que las organizaciones pblicas se comunican con otros actores del entorno. Al menos en primera instancia, el impacto global de las TIC e Internet sobre la comunicacin con otros actores ha sido escaso. En esta dimensin tambin se plante a los gestores una escala semejante a las anteriores (nada (1), poco (2), bastante (3) o mucho (4)) (ver Tabla 8), atendiendo a sus percepciones sobre una serie de actores externos. (Insertar Tabla 8) En impacto de las TIC e Internet para la mejora de la comunicacin con otras organizaciones ofrece unos resultados quiz ms parejos entre las diferentes categoras, sin embargo, como se ha dicho antes, en conjunto reflejan unos niveles ms modestos respecto a las otras dimensiones analizadas. El tipo de actor externo resulta importante. Primero, se puede observar que se ha mejorado el contacto con otras Administraciones Pblicas ms que, por ejemplo, el contacto con las asociaciones del municipio u otros agentes municipales como empresas, sindicatos, etc. Segundo, entre las Administraciones Pblicas destaca el impacto sobre la comunicacin con las Administraciones autonmica, central y locales, que con la Administracin comunitaria, que se considera ms alejada y con la que parece que la interlocucin no es efectiva. Curiosamente, el impacto de las TIC ha sido menor en las comunicaciones con otros actores del municipio. Efectivamente, esto sucede tanto para los agentes municipales (sindicatos, organizaciones empresariales, etc.), como respecto de las asociaciones del municipio, bien sean culturales, juveniles o vecinales. En ltima instancia, resulta interesante sealar el alto nivel de impacto de las TIC para la mejora de la comunicacin con los entes internos del Ayuntamiento (empresas con participacin pblica, organismos autnomos, otras concejalas, etc.). Este hecho abre la puerta a una conclusin de carcter general, dado que como se planteaba antes, las Administraciones Pblicas son tradicionalmente reacias a una apertura al exterior basada en las TIC. En suma, si este uso muy intensivo en la relacin con los entes internos del Ayuntamiento se compara con las dificultades para extender sus comunicaciones con el entorno, a pesar de las facilidades ofrecidas por unas tecnologas cada vez ms orientadas a la comunicacin externa, se aprecia una tendencia de uso hacia la mejora de la gestin interna de las Administraciones locales, por encima de su orientacin hacia la innovacin de las comunicaciones con el exterior.

Principales Barreras a la Extensin de las TIC e Internet en los Ayuntamientos

Una vez conocidos los resultados sobre algunos recursos existentes, as como las percepciones de uso principales, se consideran algunas de las principales barreras, tanto

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internas como externas, a la adopcin y extensin de las TIC e Internet dentro de los Ayuntamientos madrileos. La necesidad de conocer algo ms sobre las barreras para adoptar y extender las TIC e Internet dentro de las Administraciones Pblicas resulta de gran importancia para delimitar con claridad la problemtica de la institucionalizacin de las tecnologas en las organizaciones. Junto con un conocimiento ms profundo de la realidad administrativa en torno a las TIC, tambin resulta necesario plantear las barreras que impiden una mayor presencia en las Administraciones locales. Por tanto, en esta seccin se hace una exploracin de los problemas que inhiben la adopcin de tecnologas dentro del sector pblico, de cara a analizar la institucionalizacin de las TIC dentro de los Ayuntamientos madrileos. En este caso, cada una de las preguntas formuladas ofreca diez posibilidades cerradas de respuesta, ms una categora con otras barreras, dando la posibilidad para seleccionar tres de las propuestas existentes. Como primer comentario general, la categora otras barreras fue utilizada en un nmero muy reducido de ocasiones, por lo que se puede decir que los temas seleccionados apuntaron bastante bien la problemtica general. En lo que respecta a las barreras internas, haba una serie de puntos crticos de carcter endgeno que se pretenda corroborar mediante las respuestas recibidas. Principalmente, se ha demostrado que los aspectos que las Administraciones locales suelen considerar como crticos en el uso y expansin de las TIC dentro de sus estructuras se refieren a los recursos materiales y humanos, los aspectos de carcter institucional y de cultura organizativa, as como problemas asociados al componente poltico de la toma de decisiones en el sector pblico (ver Tabla 9). (Insertar Tabla 9) Se ha podido constatar una preocupacin generalizada por los recursos materiales y humanos relacionados con las TIC dentro de los Ayuntamientos de la CAM. En este sentido, dos de las posibilidades de respuesta asociadas con los recursos han superado el 20% de las respuestas. Por un lado, el problema de la carencia de recursos dentro del mbito material ha sumado el 22,0% de las respuestas, mientras que la falta de personal se ha situado por detrs con el 20,3%. Estos datos confirman algo que los propios empleados pblicos han corroborado en conversaciones informales: las carencias de personal y materiales son especialmente sensibles dentro de los departamentos relacionados con las TIC, aunque en algunos casos se puede hablar de carencia casi total de recursos propios, si se excluyen subve nciones y dotaciones procedentes de otras Administraciones Pblicas. Por otra parte, las barreras institucionales tambin estn claramente representadas en las opiniones de los gestores. De hecho, en tercer y cuarto lugar como barreras internas ms importantes se han situado las respuestas relacionadas con aspectos de carcter institucional, siendo la falta de cultura informtica en la organizacin (16,1%) y la preocupacin por la falta de formacin de los empleados (11,0%) dos claras muestras de inhibidores institucionales en el seno del sector pblico a la hora de usar las TIC. En este caso, se trata de barreras establecidas como consecuencia de particulares componentes culturales, valores, preparacin, creencias, que en determinados contextos pblicos se ha demostrado que suponen obstculos a la innovacin basada en la tecnologa. Finalmente, otro grupo de barreras internas merece una menor preocupacin global por parte de los Ayuntamientos, aunque existe algn tema de especial inters. En primer lugar, la preocupacin por los problemas de seguridad (8,5%), pone de manifiesto la necesidad de dotarse de medidas de seguridad internas antes de realizar un

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intercambio con el exterior que ofrezca un mnimo de garantas. Otros aspectos que se consideran menos importantes son los problemas de coordinacin administrativa (7,6%), la rpida obsolescencia de los equipos (7,6%), el hecho de que este tema no es una prioridad poltica (5,1%) y la desconfianza de los empleados (1,7%). En este sentido, los problemas derivados de las relaciones interadministrativas, la visin de la necesidad de inversiones constantes derivadas de la caducidad de los equipos o la naturaleza poltica de algunas de las decisiones que afectan a la institucionalizacin de las TIC en los Ayuntamientos preocupan en menor medida. Respecto a la ltima barrera planteada (no es una prioridad poltica), aunque no se haya considerado de manera abierta en los cuestionarios, s hay que decir que muchos responsables tcnicos plantean de manera privada el problema del liderazgo poltico como uno de los centrales a la hora de impedir una mayor institucionalizacin de las TIC dentro de los Ayuntamientos. En ese sentido, no hay que obviar como factor determinante el apoyo de los responsables polticos para realizar inversiones materiales, para elaborar polticas de estabilizacin de recursos humanos y, sobre todo, para que el Ayuntamiento adopte una visin estratgica sobre la e-Administracin, punto crtico que supone un verdadero reconocimiento de la naturaleza poltica de las tecnologas. El segundo grupo de barreras a la adopcin y expansin de las TIC dentro de las Administraciones locales tiene una vertiente externa. Dentro de las barreras externas que normalmente se plantean como freno a la innovacin tecnolgica dentro del sector pblico se ha entendido que la influencia de los ciudadanos resulta decisiva. A las barreras humanas se han asociado otros problemas especficos como la privacidad y la seguridad, las relaciones con otras organizaciones, as como la percepcin de la tradicin administrativa y la manera de relacionarse de las Administraciones Pblicas con los ciudadanos (ver Tabla 10). (Insertar Tabla 10) El principal factor inhibidor de carcter externo es la desigualdad basada en la tecnologa (22,9%), es decir, la brecha digital. Esta cuestin pone sobre la mesa la escasa implantacin de Internet en Espaa en comparacin con el resto de los pases de la Unin Europea. De hecho, los ltimos datos de la encuesta EGM-AIMC demuestran que la tasa de acceso a Internet no ha superado el 30% en el conjunto del Estado 14 . Dentro de las barreras externas tambin se ha planteado la falta de informacin de los ciudadanos (13,8%). En este sentido, se trata de poner el acento sobre un problema clsico de la gestin pblica, en tanto que se acepta que la actividad pblica est orientada a lograr la mayor equidad posible entre los ciudadanos mediante la prestacin de servicios y otras acciones desde las Administraciones Pblicas. Sin embargo, las carencias de informacin sobre la actividad del sector pblico, precisamente, se suelen concentrar en aquellos que tienen menos estudios y renta. En ese sentido, Internet es un medio donde se reproducen esas desigualdades 15 , puesto que es utilizado por aquellos con mayor formacin y mayor renta, de manera que una actuacin pblica que refuerce el canal Internet, sin ampliar su acceso o sin potenciar
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Las diferencias regionales son muy significativas, dado que junto con la Comunidad de Madrid (32,6%), Catalua (29,4%), Aragn (26,5%) y el Pas Vasco (25,6%), que tradicionalmente tienen las tasas de acceso ms elevadas a nivel autonmico, se sitan en el otro extremo Castilla La-Mancha (16,8) o La Rioja (16,9%), a gran distancia (EGM-AIMC, abril/mayo 2003). 15 Aunque no se profundiza aqu en este tema, en Espaa los sucesivos estudios demuestran una discriminacin de acceso y uso de Internet basada en la renta, as como otras dimensiones como el gnero o la situacin geogrfica (Fundacin Retevisin, 2002; Wert, 2000).

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los canales de informacin presencial y telefnico, estara favoreciendo de manera indirecta a aquellos con una mejor posicin de partida. Los problemas de seguridad y privacidad tienen tambin una incidencia cada vez ms importante como barreras externas y han alcanzado unos resultados considerables en las dos vertientes del tema: la seguridad (inseguridad de los ciudadanos, 15,6%) y la privacidad (problemas de privacidad, 11,9%). En ese sentido, existe una sensibilidad creciente para mejorar la percepcin externa sobre la fiabilidad de los canales digitales de comunicacin con el sector pblico, mediante la persecucin de los fraudes o las violaciones de la intimidad, a medida que se hace ms intensivo el uso de las TIC en la intermediacin y la prestacin de servicios. Otras barreras externas ampliamente compartidas por los Ayuntamientos tienen un carcter ms heterogneo. Primero, se trata de las reticencias de los ciudadanos a perder el contacto personal con los funcionarios (10,1%), lo que implica la necesidad de entender las TIC no como sustitutivo, sino como un canal complementario de informacin, junto con el presencial y el telefnico. Adems, la cuestin de la falta de implicacin de otras Administraciones Pblicas (10,1%) muestra que las Administraciones locales de la CAM tambin consideran una barrera de cierta consideracin para extender el uso de las TIC en sus estructuras administrativas la falta de colaboracin intergubernamental, con especial inters en lo que respecta a compartir recursos humanos y materiales, promover normativa, desarrollar infraestructuras o lograr estndares para avanzar de manera conjunta con los municipios prximos o con caractersticas semejantes. Finalmente, algunas barreras externas que se ofrecan como susceptibles de atencin han merecido una consideracin testimonial, tal es el caso de la ausencia de percepcin de mejora de la calidad en la prestacin de servicios basados en TIC (10,1%), los problemas con los proveedores de software (3,7%) y la ausencia de colaboracin del sector privado (0,9%). En este sentido, por un lado, parece que los Ayuntamientos consideran que los ciudadanos perciben un valor aadido en las actividades basadas en TIC; por otro, llama la atencin que el sector privado quede al margen de la preocupacin de los Ayuntamientos, puesto que la incapacidad para asumir riesgos impide en muchas ocasiones la extensin de determinadas infraestructuras en el mbito rural o no permite asumir a las Administraciones locales determinados costes relacionados con las licencias de software.

IV. Conclusiones
En conclusin, en esta ponencia se ha mostrado que existen dos grandes mitos en torno a las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas que no estn convenientemente fundamentados. Muchos autores, p un lado, han analizado las or tecnologas como si fueran un problema reciente para el sector pblico y, por otro, han asegurado que las TIC e Internet y sus servicios asociados estn revolucionando la gestin de las Administraciones Pblicas en los ltimos aos. Esta ponencia ha puesto de relieve que las Administraciones Pblicas tienen una larga tradicin y experiencia en el uso de tecnologas que se remonta a ms de cincuenta aos y tambin que existen direcciones diversas, a veces equvocas, en los cambios y que algunas transformaciones en la gestin del sector pblico son todava mnimas, sobre todo, en las Administraciones locales.

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Primero, se ha tratado de demostrar que la hiptesis segn la cual las tecnologas son un problema reciente para el sector pblico no es cierta. Se ha dado cuenta de la trayectoria de los cambios en las tecnologas y las organizaciones durante las ltimas dcadas, teniendo en cuenta los principales momentos de ese proceso en las organizaciones pblicas, puesto que hasta ahora no existen estudios o monografas que analicen en profundidad ese fenmeno desde la perspectiva de la Ciencia de la Administracin en Espaa. Con ello se ha demostrado que la posicin actual de las Administraciones Pblicas respecto a las tecnologas es el fruto de un proceso que ha coincidido, en cierta medida, con el de las organizaciones privadas. Todava ms importante es el hecho de que las polticas de Informatizacin presentan una cierta relacin con las tendencias de gestin en cada momento, ya que han contribuido a su implantacin. Por ejemplo, la relacin entre las grandes organizaciones burocrticas y los mainframes que facilitaban el almacenamiento centralizado de grandes cantidades de informacin. Luego, las propuestas de gestin ms flexible de las organizaciones unidas a las nuevas capacidades de la telemtica, que facilita la comunicacin de informacin dentro y fuera de las organizaciones. Una vez asumida la experiencia de las Administraciones Pblicas con las tecnologas, se ha presentado una revisin de las principales propuestas tericas que han analizado el fenmeno de la Informatizacin del sector pblico. En este caso, se han considerado las posiciones que comparten un nexo comn determinista, bien desde un planteamiento utpico, centrado en los aspectos positivos de las tecnologas para la sociedad y las Administraciones Pblicas, bien pesimista, acent uando el potenc ial negativo de las tecnologas para el sector pblico y la sociedad. Lo interesante ha sido contrastar que los anlisis sobre este objeto de estudio se remontan ms de treinta aos atrs, aunque la tradicin europea tiene su origen en un libro seminal de los franceses Nora y Minc (1978). Con ello queda descartada la idea de que las tecnologas son una realidad reciente para las Administraciones Pblicas. A pesar de ello, tampoco se rechaza que las nuevas tecnologas de comunicacin, especialmente Internet, comparten una serie de caractersticas especficas que han llevado a algunos autores a considerar que el uso e impacto de las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas (eAdministracin) es un objeto de estudio emergente (Hood, 1995). Esto significa destacar la importancia de Internet y sus servicios asociados, as como su vinculacin con los ltimos movimientos de reforma en la gestin de las Administraciones Pblicas (Criado y Ramilo, 2001c). Para completar esta parte de la ponencia de carcter ms normativo, se ha ofrecido un esquema con algunos componentes tericos para conformar una perspectiva no determinista sobre el uso e impacto de las TIC e Internet en las Administraciones Pblicas (e-Administracin), teniendo en cuenta la multidisciplinarie dad de la Ciencia de la Administracin. En este sentido, se ha apuntado que la extensin del concepto eAdministracin precisa anlisis con una perspectiva que supere el determinismo de algunas propuestas tericas anteriores, de forma que comparta con la Ciencia de la Administracin una visin multidisciplinar de los fenmenos asociados a las Administraciones Pblicas. En suma, se ha considerado que las tecnologas, por s mismas, no determinan totalmente determinados resultados dentro de la gestin de las Administraciones Pblicas. El papel de las TIC e Internet, aunque tengan su propia dinmica interna, queda encauzado en una compleja y ambigua interaccin entre ellas y el contexto social en el que se insertan. Como se deca antes, los factores sociales dan forma a las tecnologas, que de la misma manera dan forma al contexto, generando una compleja retroalimentacin (Margetts, 1999).

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Segundo, se ha desestimado la hiptesis acerca de que las TIC e Internet estn revolucionando la gestin de las Administraciones Pblicas de manera unvoca. Aqu se ha realizado una introduccin sobre algunas propuestas de modernizacin de la gestin pblica que han tenido en cuenta en su formulacin el uso de las TIC e Internet, dado que algunas de esas esperanzas de revolucin en la gestin de las Administraciones Pblicas asociadas a Internet estn relacionadas con la idea de vincular eAdministracin con modernizacin administrativa, tal y como se pone en prctica durante los aos 1990 de la mano de la Nueva Gestin Pblica (Hughes, 2003). Adems, en el mbito local espaol ese proceso coincide con la negociacin del Pacto Local que, aunque no concreta de manera expresa la cuestin de las tecnologas, s ha ofrecido un marco de referencia normativo en el que insertar de manera colectiva cambios en la gestin de las Administraciones locales (Arenilla, 1999; Canales, 1999). En esta parte l ms importante ha sido ofrecer algunas realidades sobre la eo Administracin en los Ayuntamientos de la Comunidad de Madrid, gracias a los resultados preliminares de una investigacin sobre los recursos, usos y barreras de adopcin relacionados con la TIC e Internet tal y como se perciben por sus gestores TIC. En este caso, se ha puesto de manifiesto que aunque se han generalizado algunos recursos importantes (conexin a Internet, pginas web o Redes de rea local), no se ha extendido con la misma intensidad una visin estratgica sobre la adopcin y uso de tecnologas, como lo demuestra el escaso nivel de adopcin de programas de eAdministracin y la limitada ambicin de los existentes. Adems, se ha demostrado el impacto limitado de las TIC e Internet en diferentes mbitos de los Ayuntamientos analizados, destacando el hecho de que su uso ha sido ms intensivo para mejorar la gestin interna que la provisin de determinados servicios a los ciudadanos o la comunicacin con otros actores del entorno y, en todo caso, esos efectos quedan lejos de las proclamas sobre los efectos revolucionarios de las TIC e Internet sobre las Administraciones Pblicas. Finalmente, toda esa informacin se ha contrastado teniendo en cuenta las barreras internas y externas que los gestores consideran inhibidoras de la extensin de las TIC e Internet en sus Ayuntamientos. Aqu se ha puesto de manifiesto que todava existen graves problemas de base para poder desarrollar la e-Administracin en las Administraciones locales y, por tanto, para generar impactos notables en su gestin. Especialmente, se han subrayado una serie de puntos crticos a la hora de entender este problema: la brecha digital, la carencia de recursos humanos y materiales, aspectos de carcter institucional, as como la seguridad de las comunicaciones y la privacidad de los ciudadanos. Aunque no se ha profundizado en ellos, la importancia de muchos de esos problemas emergentes conforman la cruz de la moneda, es decir, son puntos crticos relacionados con la e-Administracin que las Administraciones Pblicas deben abordar lo antes posible, de lo contrario, las ventajas derivadas de la utilizacin creciente de las TIC e Internet pueden diluirse ante estos retos, algunos de los cuales tiene un gran calado. En conclusin, nuestra opinin asume que las tecnologas han tenido, y seguirn teniendo, una importancia estratgica para las Administraciones Pblicas y, por consiguiente, los estudios sobre e-Administracin incrementarn su presencia en la Ciencia de la Administracin en Espaa. Desde una perspectiva prctica, si la eAdministracin y sus problemas asociados no son acometidos por el sector pblico con la suficiente visin estratgica, un apoyo decidido de los polticos, unas inversiones adecuadas y un personal capacitado, muchas de sus promesas quedarn en poco ms que mitos y meras formulaciones sin contacto con la realidad. Desde un plano acadmico, si el anlisis de la e-Administracin no tiene en cuenta los trabajos anteriores sobre el

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fenmeno de la Informatizacin, los retos para las Administraciones Pblicas originados por la nuevas tecnologas de comunicacin (especialmente Internet) y la especialidad del sector pblico respecto de las organizaciones privadas, puede que existan serios problemas para ubicar este objeto de estudio dentro de la Ciencia de la Administracin. En este caso, estudios comparados, una mayor sistematizacin de los anlisis m s all del mero estudio de experiencias concretas de xito y una visin que se enriquezca con aportaciones de diferentes disciplinas pueden colaborar en esa tarea colectiva.

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Anexo 1. Tablas
Tabla 1. Trayectoria de los Cambios en las Tecnologas y las Organizaciones 1960-1970s 1970-1980s 1980-1990s Automatizacin Informatizacin Transformacin Sustituticin del Desarrollo de trabajador por la recursos de mquina informacin de valor aadido Cambio de Cambio de maneras de pensar maneras de hacer y analizar Economas de Economas de Economas de escala alcance escala y alcance Estructura Estructura industrial ms fragmentada industrial basada en aglomerados Jerarquas Retos a las fronteras organizativas, tanto organizativas internas como externas centralizadas Culturas/normas Nuevas normas estratgicas y tradicionales operativas; cambio de cultura
Fuente: elaboracin propia a partir de Bellamy y Taylor (1998, pp. 150)

Tabla 2. Principales Teoras sobre la Informatizacin de las Administraciones Pblicas Teoras Importancia de Impacto de las Principales efectos de las TIC las TIC en la TIC sobre el en las Administraciones Sociedad de la sistema de Pblicas Informacin gobierno Utpicos Promocin de Positivo. Disolucin de las estructuras valores deseables Promueven de poder dominantes, debido y progresivos libertad, igualdad, a las posibilidades para transparencia y compartir informacin y responsabilidad conocimiento en toda la organizacin Pesimistas Ruptura de Negativo. Reforzamiento del statu quo valores deseables Promocionan organizativo a travs del uso y de progreso control, exclusivo de la informacin desigualdad y por los grupos dominantes arbitrariedad dentro de la organizacin
Fuente: elaboracin propia

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Tabla 3. Muestra de Ayuntamientos que Forman Parte de esta Investigacin Ayuntamientos de la Comunidad N Total Porcentaje de Madrid con ms de 2.000 habitantes Muestra Disponible 45 92 48,9%
Fuente: elaboracin propia

Tabla 4. Presencia de Internet, WWW, Intranet, Red de rea Local Dispone su S No Total N Ayuntamiento de: Acceso a Internet 100% 100% 45 Pgina web 88,9% 11,1 100% 45 Intranet 37,8% 62,2% 100% 45 Red de rea Local 93,3% 6,7% 100% 45
Fuente: elaboracin propia

Tabla 5. Presencia de Plan General de e-Administracin Dispone su Ayuntamiento de un programa S No Total especfico sobre uso de las TIC e Internet en la mejora de la gestin interna y de la atencin a los ciudadanos Plan General de e-Administracin 24,4% 75,6% 100%
Fuente: elaboracin propia

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Tabla 6. Percepcin sobre Impacto Presente de las TIC e Internet en las Administraciones Locales. Dimensin Gestin * Cul ha sido el impacto de las TIC e Internet en su Media Todos Ayuntamiento en los siguientes aspectos relacionados los Aytos. con la gestin: nada (1), poco (2), bastante (3), mucho (4) Gestin econmico/financiera 3,58 (0,63) Gestin recursos humanos 3,25 (0,75) Capacidad de control 3,07 (0,70) Coordinacin entre unidades administrativas 2,93 (0,70) Formacin del personal 2,84 (0,69) Comunicacin interna 2,65 (0,92) Gestin de Proyectos 2,48 (0,97) Gestin documental 2,44 (0,93)
* Entre parntesis desviacin tpica Fuent e: elaboracin propia

Qu impacto han tenido en su Ayuntamiento las TIC e Media Todos Internet para la prestacin de los siguientes tipos de los Aytos. servicios pblicos: nada (1), poco (2), bastante (3), mucho (4) Censo/Padrn 3,45 (0,66) Urbanismo 2,91 (0,81) Desarrollo econmico 2,86 (0,83) Polica 2,84 (0,81) Deportes 2,68 (0,76) Empleo 2,65 (0,81) Cultura 2,63 (0,76) Servicios sociales 2,49 (0,80) Obras 2,45 (0,77 Ambiente 2,37 (0,86) Ocio 2,34 (0,85) Formacin 2,33 (0,75) Educacin 2,29 (0,77) Trfico 2,19 (0,86) Consumo 2,16 (0,81) Salud 2,07 (0,81) Vivienda 1,95 ( 0,64) Turismo 1,95 (0,86) Transporte pblico 1,83 (0,75) Limpieza 1,75 (0,81)
* Entre parntesis desviacin tpica Fuente: elaboracin propia

PRESTACIN DE SERVICIOS SECTORIALES

GESTIN

Tabla 7. Percepcin sobre Impacto Presente de las TIC e Internet en las Administraciones Locales. Prestacin de Servicios *

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Tabla 8. Percepcin sobre Impacto Presente de las TIC e Internet en las Administraciones Locales. Comunicacin con Otros Actores* Las TIC e Internet han mejorado la comunicacin del Media Todos Ayuntamiento con otros actores: nada (1), poco (2), los Aytos. bastante (3), mucho (4) Otros entes del Ayuntamiento 2,74 (1,03) Administracin Autonmica 2,54 (0,90) Administracin Central 2,44 (0,85) Otras Administraciones Locales 2,42 (0,90) Agentes municipales (empresas, sindicatos, etc.) 2,17 (0,86) Asociaciones culturales 2,07 (0,88) Asociaciones juveniles 2,07 (0,91) Administracin UE 2,05 (0,97) Asociaciones vecinales 1,85 (0,81)
* Entre parntesis desviacin tpica Fuente: elaboracin propia

COMUNICACIN CON ACTORES DEL ENTORNO

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Tabla 9. Principales Barreras Internas al Uso y Extensin de las TIC en el Ayuntamiento Cules son las p rincipales barreras dentro de la organizacin de su Ayuntamiento para la difusin del uso de las TIC e Internet Falta de personal Problemas de coordinacin administrativa Formacin de los empleados Rpida obsolescencia de los equipos Desconfianza de los empleados Falta de cultura informtica en la organizacin Carencia de recursos Problemas de seguridad No es una prioridad poltica TOTAL
Fuente: elaboracin propia

Porcentaje

20,3% 7,6% 11,0% 7,6% 1,7% 16,1% 22,0% 8,5% 5,1% 100%

Tabla 10. Principales Barreras Externas al Uso y Extensin de las TIC en el Ayuntamiento Cules son las principales barreras externas que frenan la difusin Porcentaje del uso de las TIC e Internet en su Ayuntamiento Falta de informacin de los ciudadanos 13,8% Problemas con los proveedores de software 3,7% Reticencias de los ciudadanos a perder el contacto personal con 10,1% los funcionarios Problemas de privacidad 11,9% Falta de implicacin de otras Administraciones 10,1% Ausencia de percepcin de mejora de calidad en la prestacin de 10,1% servicios basados en TIC Desigualdad basada en la tecnologa (acceso a Internet 22,9% todava minoritario en la poblacin) Percepcin de inseguridad de los ciudadanos 15,6% Ausencia de colaboracin del sector privado 0,9% Otras 0,9% TOTAL 100%
Fuente: elaboracin propia

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Anexo 2. Ayuntamientos que forman parte de esta investigacin

AYUNTAMIENTO
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23 24 25 26 27 28 29 30 31 32 33 34 35 36 37 38 ALCAL DE HENARES ALCOBENDAS ALCORCN ALGETE ARANJUEZ BOADILLA DEL MONTE BRUNETE CADALSO DE LOS VIDRIOS CAMPO REAL CHINCHN CIEMPOZUELOS COBEA COLLADO VILLABA COLMENAREJO COSLADA EL BOALO EL ESCORIAL GETAFE GUADARRAMA LAS ROZAS DE MADRID LEGANES LOS MOLINOS MADRID MAJADAHONDA MEJORADA DEL CAMPO MSTOLES NAVACERRADA PARLA PINTO POZUELO DE ALARCN ROBLEDO DE CHAVELA SAN FERNANADO DE HENARES SAN LORENZO DE EL ESCORIAL SAN MARTN DE LA VEGA SAN MARTIN DE VALDEIGLESIAS SAN SEBASTIAN DE LOS REYES TORRELODONES TORRES DE LA ALAMEDA

POBLACIN MUNICIPAL
179.602 95.104 149.594 16.011 40.928 27.145 6.216 2.329 2.977 4.346 15.075 3.253 48.885 5.570 79.862 3.810 11.912 153.868 11.280 62.527 174.436 3.691 3016.788 52.864 17.560 198.819 2.016 80.545 31.737 68.470 2.645 36.658 13.164 12.382 6.348 60.323 15.916 4.871

UNIDAD ADMINISTRATIVA RESPONSABLE DE LA GESTIN TIC

Organizacin y Racionalizacin Administrativa Hacienda, Planificacion y Coordinacin Centro de Proceso de Datos Sistemas de Informacin e Informtica Delegacin de Desarrollo Tecnolgico Alcalda Economia y Hacienda Cultura y Educacin * * Rgimen de Interior * Departamento de Informtica Cultura y Educacin Rgimen Interior - Unidad de Informtica/Alcalda Secretara Personal Hacienda, Patrimonio y Seguridad Ciudadana Desarrollo Local Hacienda, Patrimonio y Regimen Interior Hacienda - Departamento de Sistemas de Informacin Rgimen Interior Hacienda - Centro Municipal Informtico Rgimen Interior, Nuevas Tecnologias y Formacin Hacienda Organizacin, Nuevas Tecnologas e Informtica * Rgimen Interior Informtica y Comunicaciones Hacienda y Rgimen Interior Hacienda Personal y Rgimen Interior Hacienda Promocin Econmica Desarrollo Econmico Servicios Generales Hacienda - Informtica Informtica

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TRES CANTOS

37.688 7.111 34.163 5.138 12.109 5.871 21.461

40 VALDEMORILLO 41 VALDEMORO 42 VILLALBILLA 43 VILLANUEVA DE LA CAADA 44 VILLAREJO DE SALVANS 45 VILLAVICIOSA DE ODN * Dato no disponible

Recursos Humanos y Organizacin Municipal Departamento Informtica Rgimen Interior - Departamento de Informtica Industria y Empleo Alcalda * Procesos y Tecnologa de la Informacin

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