Planejamento

urbano e
gestão do
riscos
 Brasil: Risco e Ambiente Urbano
Processos sócio-ambientais condicionantes das situações de risco: fenômenos
naturais ou ações antrópicas;
Associação de situações de perigo com urbanização: conversão de áreas
rurais em urbanas ou adensamento acelerado de áreas já urbanizadas ou pela
industrialização.

Risco e Ambiente Urbano: maior recorrência

Processos de segregação sócio-espacial indutores da ocupação de áreas
ambientalmente frágeis (encostas, várzeas e áreas de preservação
permanente) induzem a precariedade, subnormalidade e convivência com
situações de risco.

Risco no Processo de Planejamento

Nova configuração institucional (Sistema Nacional de Habitação de Interesse
Social – SNHIS) oferece novas oportunidades de intervenção;
Novos instrumentos de intervenção estão sendo aplicados, a partir de novo
marco legal e parcerias envolvendo distintas esferas de governo.

Risco no âmbito da Política Nacional de HIS

• Política Nacional de Habitação de Interesse Social (HIS)
• Sistema Nacional de HIS (Conselho das Cidades, Fundo Nac. HIS)
• Planos Municipais de Redução e Erradicação de Risco (PMRR);
• Planos de HIS (nacional, estaduais e municipais)

Risco no âmbito dos Planos de HIS

Gestão do risco (enfrentamento da segregação sócio-espacial) como uma das
componentes mais importantes do Plano de HIS (planejamento de projetos e
obras de intervenção nas áreas mais críticas e suscetíveis a desastres dos
municípios);
Alternativas de intervenção (quanto à estruturação dos planos de HIS voltados
ao enfrentamento das situações de risco – Regularização Fundiária e Planos
de Urbanização).

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 Risco e Regularização Fundiária
Instrumentos de intervenção em assentamentos precários

Plano Diretor e Estatuto da Cidade

• O Plano Diretor (PD) é o principal instrumento legal de planejamento
urbano;
• Pelo Estatuto da Cidade (alínea “a”, inciso III, art. 4°): Plano Diretor -
Instrumento municipal de política urbana;
• PD deve delimitar áreas para aplicação dos instrumentos do Estatuto da
Cidade;
• Estatuto da Cidade regulamenta os PD no Capítulo III: função social da
propriedade urbana (CF), conteúdo, participação popular e democrática no
processo de elaboração, onde é obrigatório (cidades acima de 20 mil
habitantes e em RM);

Regularização fundiária e Estatuto da Cidade

Estatuto da Cidade (inciso XIV, art. 2°): Regularização fundiária e urbanização
de áreas ocupadas por população de baixa renda mediante o estabelecimento
de normas especiais de urbanização, uso e ocupação do solo e edificação,
consideradas a situação socioeconômica da população e as normas
ambientais).

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 Normas de urbanização para planos de regularização
• Plano Diretor deve estabelecer critérios e delimitar áreas objetos dos
planos, prevendo normas para o processo de urbanização, normalmente
por meio de uma Lei de Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS);
• ZEIS, Profavela etc.: Dispositivos urbanísticos diferenciados, incentivo à
regularização e produção de HIS (com processo participativo).

Regularização Fundiária voltada à Baixa Renda

• Instrumento de intervenção urbanística visando garantir a posse efetiva da
propriedade urbana para fins residenciais e promover sua urbanização e
integração à cidade “legal”;
• Aspecto curativo não dispensa política preventiva;
• Município deve ter plano de regularização, com fontes de recursos
definidas, buscando parcerias com outras esferas.

Principais questões a responder

• Como são produzidos os assentamentos informais?
• Por que é importante regularizar?
• Que áreas devem ser regularizadas?
• Como os planos devem ser elaborados e implementados?
• Que direitos devem ser reconhecidos aos ocupantes dos assentamentos?
• Quem deve financiar os programas de regularização?
• O que deve ocorrer após a regularização das áreas?

Tipologias de assentamentos de Baixa Renda

• Favelas;
• Ocupações;
• Loteamentos clandestinos ou irregulares;
• Cortiços.

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 Onde ocorrem as ocupações
• Áreas ambientalmente mais frágeis - protegidas por lei (com fortes
restrições ao uso) e desprezadas pelo mercado imobiliário formal;
• Áreas loteadas e ainda não ocupadas - desconhecimento do traçado do
loteamento, com ocupação de áreas públicas;
• Conjuntos Habitacionais - projeto não aprovado, infra-estrutura não
instalada, sem registro imobiliário, ou desacordo com lei urbanística;
• Áreas inundáveis - ocupação de várzeas, aterramento de manguezal ou
charco;
• Áreas de preservação ambiental ou de risco - áreas de mananciais ou
margens de rios e canais, ocupações em morros, restingas, dunas e
mangues.

Requisitos dos programas de regularização fundiária voltada à

baixa renda
É impossível traçar critérios e estratégias válidos para toda as situações, mas
de modo geral, os planos devem prever:
• Pesquisa, debate e formação de quadros técnicos;
• Regularização interrompendo a produção das irregularidades;
• Identificação dos principais tipos e sua recorrência na cidade;
• Integração dos assentamentos ao conjunto da cidade (não apenas fornecer
segurança individual da posse);
• Associação a um conjunto de políticas públicas, diretrizes de planejamento
e estratégias de gestão;
• Ampliar o acesso da população alvo ao mercado formal;
• Rever os modelos urbanísticos segregadores;
• Melhoria efetiva das condições urbanísticas.

O que deve ser regularizado?

O que é Assentamento Irregular: o que se afasta dos termos da lei ou dos
objetivos da lei?
• A irregularidade mais significativa é estar muito abaixo dos padrões
estabelecidos pela legislação;
• Legislação urbanística e ambiental: nem sempre os meios levam aos
objetivos pretendidos (ex.: legislação de proteção dos mananciais na
RMSP);
• A segurança da permanência da população nas áreas ocupadas é
normalmente associada à propriedade e à sua escrituração (segurança da

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 posse x regularidade registrária. A ordem urbanística tem início na
comprovação da regularidade da propriedade: para dar início aos
procedimentos de aprovação de qualquer loteamento é necessário
regularizar a propriedade).

Instrumentos de Regularização
• Equipe de trabalho dedicada à regularização fundiária (inclusive assistência
técnica gratuita);
• Critérios para definir quais áreas devem ser objeto de regularização;
• Integração das ações de urbanização com as ações de regularização;
• Mecanismos de parceria e interlocução com a comunidade das áreas
irregulares;
• Instrumentos de parceria e cooperação técnica para promoção da
regularização;
• Identificação das áreas irregulares: Cadastramento e Mapeamento;
• Seleção dos Instrumentos jurídicos a serem utilizados.

Diretrizes fundamentais de um Programa de RF

Compatibilizar a promoção da segurança individual da posse com outros
interesses sociais e ambientais, assim como com o reconhecimento do direito
de moradia (que não se reduz ao direito individual de propriedade plena);
Garantir a participação popular em todas as fases do processo.

Principais passos da Regularização

Obs.: Os levantamentos físicos e sociais preliminares devem ser realizados no
âmbito do programa, para toda a cidade.
• Levantamento da situação fundiária;
• Definição de critérios para remoções;
• Levantamento topográfico e aperfeiçoamento do cadastro daqueles que
permanecerão no local;
• Seleção dos Instrumentos jurídicos a serem utilizados;
• Elaboração do plano urbanístico;
• Negociação com proprietários da área;
• Levar a registro o parcelamento ou condomínio após a aprovação pela
população e Prefeitura;
• Obtenção dos títulos individuais (quando for o caso).

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Levantamento da situação fundiária
Informações sobre o tempo de residência da família, se a ocupação foi de
forma originária ou se houve aquisição de morador anterior, se o terreno é
usado para fim habitacional ou misto etc.;
Informações sobre o imóvel (se é público - ex. áreas afetadas, terrenos de
marinha - ou particular, identificando-se os proprietários e matrículas no registro
de imóveis).
Definição de critérios para remoções
Em função do levantamento cadastral e das condições físicas (Risco
irremediável?) e jurídicas da área pode haver necessidade de remover parte
das ocupações (restrições ambientais, situações de risco irremediável,
densidades muito altas que impeçam abertura de vias etc.);
É fundamental a escolha da área para onde as famílias serão removidas, em
novo projeto habitacional, de forma a preservar vínculos sócio-econômicos.
Levantamento topográfico e aperfeiçoamento do cadastro
Obtenção de dados identificando o responsável pelo domicílio, nomes dos
moradores, filiação, ocupação, situação de emprego, renda familiar, número de
filhos menores, número de filhos em idade escolar etc.
Plano Urbanístico
• Não se limita ao projeto urbanístico puro e simples para a área: deve
incorporar especificidades do assentamento (usos, costumes, cultura local
etc.);
• Deve conter definição dos espaços públicos e privados (parcelamento ou
condomínio), de acordo com a legislação urbanística e ambiental, assim
como do PMRR (quando houver), a partir da definição do que deve ser
consolidado e o que deve ser removido;
• Deve prever infra-estrutura urbana adequada, equipamentos sociais, áreas
verdes, de lazer e comerciais (sempre que possível);
• Pode ser executado em etapas (priorizar risco);
• O processo de elaboração deve ser participativo e democrático, procurando
incorporar outros agentes sociais envolvidos com a questão fundiária.

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 Requisitos para estruturação de um Programa Municipal de
Regularização
Sistema Municipal de HIS - Conselho Municipal de Habitação e/ou de
Desenvolvimento Urbano, Fundos de Habitação e/ou Desenvolvimento Urbano;
• Lei de ZEIS - norma urbanística própria para aprovação de projetos de HIS,
com participação da comunidade alvo e incentivo para urbanização de
áreas ociosas;
• PMRR – articulação com o PMHIS e mobilização da sociedade para
redução da vulnerabilidade;
• Política de assistência técnica gratuita (direito, arquitetura, engenharia,
geologia etc.).

Seleção dos instrumentos jurídicos

• Concessão do Direito Real de Uso (Decreto-lei nº. 271/67 e Estatuto da
Cidade art. 4º, inciso IV – Institutos tributários e financeiros) – beneficiário
não será proprietário do imóvel. Deve ter prazo, pode ser onerosa ou
gratuita, aplica-se a imóveis públicos e particulares, registrados em cartório,
e pode ser coletivo (associação, cooperativa etc.) quando o projeto for
promovido pelo Poder Público. A previsão de CDRU deve constar da lei de
ZEIS. Os títulos de CDRU podem ser utilizados como garantia para
financiamento;
• Concessão Especial para fins de Moradia (MP nº. 2.220/2001) – aplica-se a
imóveis públicos urbanos, até 250 m², utilizado para moradia (não pode ser
proprietário ou concessionário de outro imóvel), com posse ininterrupta até
30/7/01, por 5 anos e sem oposição. Pode ser coletivo (espécie de
condomínio) e obtido por ação judicial contra o ente federativo proprietário.
Quando for área de risco ou afetada, o Poder Público deverá garantir o
direito em outro local (PD);
• Direito de Superfície (previsto pelo Estatuto da Cidade) – utilização do solo
(privado) para construção de moradia, sem ser proprietário, mas mantendo
a propriedade da benfeitoria, impedindo que esta seja incorporada ao
imóvel em caso de despejo. Pode ter prazo determinado ou não;
• Cessão de posse (Lei nº. 9.785/99, acrescentou parágrafos 3º, 4º e 5º, no
art. 26, da Lei nº. 6.766/79) Poder Público ou empresa pública de habitação
pode ceder a posse, quando esta lhe for emitida em desapropriação, antes
de ter o título registrado, para fins de projeto de HIS;
• Usucapião – Aplica-se a imóveis urbanos particulares, com posse
ininterrupta por 5 anos e sem oposição, até 250 m², utilizado para moradia
(não pode ser proprietário ou concessionário de outro imóvel). Pode ser
coletivo para baixa renda;
• Título de compra e venda (registro de imóveis de parcelamento - Lei n°
6766/79 - ou condomínio – Lei n° 4591/64);

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• Doação (deve ser autorizada por lei e pode ser operação consorciada
prevista pelo E. da Cidade).

Alternativas de Financiamento
• Recursos públicos municipais, estaduais e federais;
• Recursos privados

Recursos Federais - Ministério das Cidades

Podem originar-se de três fontes:
• Dotação nominalmente identificada no OGU;
• Proposta para concorrer a processo público de seleção (propostas sem
emendas parlamentares);
• Programa de Aceleração do Crescimento (PAC).

MCidades - Secretaria Nacional de Habitação

Recursos do Fundo Nacional de HIS (FNHIS): originados do Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social (FAS) ou do Orçamento Geral da União (OGU) e
outros.
Para HIS
• Provisão de HIS;
• Serviços de Assistência Técnica para Habitação de Interesse Social;
• Elaboração de Planos Habitacionais de Interesse Social.
Para Melhoria das Condições de Habitabilidade de Assentamentos Precários

Recursos do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR)

Programa de Arrendamento Residencial - PAR

Recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS)

Programa Crédito Solidário

Recursos do Fundo de Garantia do Tempo de Serviço (FGTS)

• Carta de Crédito Individual;
• Carta de Crédito Associativo;
• Programa de Atendimento Habitacional através do Poder Público (Pró-
Moradia).

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Recursos do OGU
• Habitar Brasil BID (HBB);
• Programa Brasileiro da Qualidade e Produtividade do Habitat (PBQP-H);
• Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social (PSH).

MCIdades - Secretaria Nacional de Programas Urbanos

• Programa de Fortalecimento da Gestão Municipal Urbana;
• Programa Urbanização, Regularização e Integração de Assentamentos;
• Precários (Papel Passado e PMRR);
• Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais;
• Programa Revitalização de Bens do Patrimônio Histórico Nacional.

Programas Estaduais
Fundo Estadual de Habitação (FEH)
Programa Lares Geraes: SEDRU/COHAB
Programa Lares Habitação Popular (PLHP) - Produção de HIS População alvo:
Renda familiar de até 3 s.m.;
Programa Lares Segurança Pública (PLSP) - Financiamento para aquisição de
imóveis residenciais em área urbana e para uso próprio a servidores da área
de segurança pública;
• Construção de UH e provimento de infra-estrutura urbana;
• Locação de imóveis para servidores que se encontram em situação de risco
funcional.
Construção de UH em parceria com associações microrregionais de
municípios;
Construção, reformas e melhorias em UH utilizando recursos repassados pela
União;
Construção, reformas e melhorias em UHIS na região do Jequitinhonha,
Mucuri, Norte de Minas e Rio Doce;
Regularização fundiária em terrenos e imóveis situados em áreas de
vulnerabilidade social pertencentes ao Estado, bem como aos municípios
(desde que solicitado);
Execução de intervenções urbanísticas em áreas de adensamentos
subnormais.
Locação de UH para população com idade superior a 65 anos em condição de
vulnerabilidade social;

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Elaboração de Planos Municipais de Regularização Fundiária na RMBH.

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 Recursos Privados
Aplicação dos Instrumentos de Política Urbana do Estatuto da
Cidade
Áreas ociosas
Na maior parte das cidades brasileiras existem áreas vazias ou pouco
aproveitadas, em função da infra-estrutura existente ou da capacidade da rede
de serviços instalada. O PD deverá definir o aproveitamento mínimo para cada
área e delimitar aquelas cujo aproveitamento esteja aquém daquele
determinado. Os proprietários destas áreas deverão adequar seu uso aos
parâmetros de aproveitamento, parcelando o terreno ou edificando. Os prazos
e as demais condições para a aplicação do parcelamento, da edificação ou da
utilização compulsória serão determinados em lei municipal.
IPTU Progressivo no Tempo
Não sendo cumpridas as condições para o aproveitamento da área, o
Município passará a aumentar, durante 5 anos consecutivos, a alíquota do
IPTU, até o limite máximo de 15%. O Município manterá a cobrança
progressiva do IPTU pela alíquota máxima, até que o proprietário proceda ao
aproveitamento do terreno.
Desapropriação com pagamento em títulos da dívida pública
Decorridos 5 anos de cobrança do IPTU progressivo sem que o proprietário
cumpra a obrigação de adequar o seu aproveitamento, o Município pode
desapropriar o imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública. O não
cumprimento desta obrigação será considerado ato de improbidade
administrativa do Prefeito.
Outorga Onerosa do Direito de Construir
O Município deve delimitar no Plano Diretor as áreas onde poderá haver maior
adensamento populacional com o aumento da área construída. Significa
conceder o direito de construir acima do coeficiente de aproveitamento básico
fixado. O excedente de área a ser construída será cobrado nas condições
estabelecidas em lei municipal específica e os recursos obtidos com a
aplicação deste instrumento deverão ser revertidos em beneficio da população
de baixa renda ou dirigidos para as atividades inerentes ao planejamento
urbano local.
Operações Urbanas Consorciadas
É um conjunto de intervenções coordenadas pelo Poder Público municipal, com
a participação de proprietários, moradores, usuários permanentes e
investidores privados, com o objetivo de promover transformações significativas
em determinada área, como modificação de características de parcelamento,
modificação das normas de uso e ocupação do solo, alteração do Código de
Obras, regularização de construções ou reformas etc.

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 Controle da ocupação e prevenção a reprodução dos
assentamentos irregulares
É fundamental o controle da ocupação, nas áreas objetos de intervenção, mas
o processo deve envolver a área de planejamento urbano, no sentido de
monitorar a dinâmica demográfica, visando a produção de situações de
vulnerabilidade em função da atividade imobiliária, no mercado formal.
Deve haver controle efetivo da valorização imobiliária por meio da limitação do
adensamento e da verticalização, aliado a um processo de Gestão Social da
valorização imobiliária urbana (implementação efetiva dos instrumentos de
política urbana do Estatuto da Cidade: Outorga Onerosa do Direito de
Construir, IPTU Progressivo, Operações Urbanas etc.).

Referências

BRASIL, Governo. Política Habitacional e a Integração Urbana de

Assentamentos Precários: Parâmetros conceituais, técnicos e metodológicos.
Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de Habitação, 2008. Disponível
em: http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-
habitacao/biblioteca/publicacoes/Politica%20Habitacional%20e%20a%20Integr
acao%20de%20Assentamentos%20Precarios.zip/view. Acesso em: 29 fev.
2008.

BRASIL, Governo. Guia Básico dos Programas Habitacionais. Ministério das

Cidades, Secretaria Nacional de Habitação, 2007. Disponível em:
http://www.cidades.gov.br/secretarias-nacionais/secretaria-de-
habitacao/biblioteca/publicacoes/Guia%20Basico%20dos%20Programas%20H
abitacionais.pdf/view. Acesso em mar. 2008. Acesso em: 292 fev. 2008.

INSTITUTO PÓLIS. Regularização da Terra e da Moradia: Como é e Como

Implementar. São Paulo, 2002. Disponível em:
http://www.polis.org.br/obras/arquivo_186.pdf. Acesso em: 12 fev. 2008.

SANTORO, Paula (org.). Gestão social da valorização da terra. São Paulo,

Instituto Pólis, 2004. 80 p. (Cadernos Pólis, 9).

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Gestão social do espaço urbano
Promoção da justa redistribuição dos ônus e bônus da urbanização.

Outorga Onerosa do Direito de Construir

Formação do Valor Imobiliário: Recuperação e Redistribuição da
valorização imobiliária devida a alteração da Legislação Urbanística
e de investimentos públicos (e privados).1
Destinação ao Fundo Municipal de Habitação e de Desenvolvimento
Urbano.

Programa de Regularização deve estar associado a

processo de planejamento urbano que objetive:
Justa redistribuição dos ônus e bônus da urbanização
Participação, Capacitação, Informação e Mobilização da sociedade.

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