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Le politiche sociali nellItalia del 900

Seminario di Studi Roma, Biblioteca del Senato Sala degli Atti Parlamentari, 26 ottobre 2011, ore 16.30

Espansione e crisi: per una periodizzazione delle politiche di protezione sociale in Italia negli anni Settanta e Ottanta Gianni Silei
(appunti da non citare senza il consenso dellautore)

Guardando ai sentimenti collettivi, gli anni 70 in Italia cominciarono con un anno di anticipo. Sotto molti aspetti ebbero inizio, infatti, nel 1969, con piazza Fontana. In poco pi di un decennio, un fosco quindicennio se si intende considerare la bomba del Natale 1984 esplosa sul rapido 904 allinterno della galleria di San Benedetto Val di Sambro, lItalia perse quello spirito ottimistico che aveva contraddistinto gli anni del boom economico e di uno sviluppo economico impetuoso ma squilibrato, per essere progressivamente risucchiata in una crisi vischiosa, destinata a moltiplicare le inquietudini e i timori. Quelli che si aprivano erano anni di crisi: una crisi dalle mille sfaccettature: economica, della societ civile, della societ politica, per usare le parole che Sidney Tarrow utilizz nel lavoro a pi voci di taglio interdisciplinare, intitolato appunto La crisi italiana, pubblicato nel 1978 per i tipi Einaudi. Pur con tutte le difficolt e i limiti di prospettiva visuale che inevitabilmente emergono ogni volta che lo storico o lo scienziato sociale si propongono di studiare fenomeni a loro contemporanei, quel lavoro a pi voci coglieva un aspetto che vorrei sottolineare e che aiuta anche a meglio inquadrare i temi di cui ci occupiamo oggi, cio levoluzione delle politiche di welfare a partire dagli anni Settanta. In quel libro si coglieva che quella crisi era certamente frutto di contingenze internazionali ma per lItalia era anche e soprattutto una crisi provocata dal cambiamento. Un mutamento internazionale, potremmo quasi dire pre-globale (la fine del sistema di Bretton Woods, gli effetti dello shock petrolifero ecc.) ma anche e soprattutto un mutamento interno. Quella crisi era una sorta di corto circuito frutto del definitivo irrompere della modernit, anzi delle prime avvisaglie della post-modernit, in unItalia ancora impegnata a consolidare gli equilibri sociali scaturiti dagli anni del boom economico. Anche sul piano delle politiche di protezione sociale, e questa la periodizzazione che propongo e che cercher di argomentare in questo mio intervento come spunto per un dibattito, gli anni Settanta cominciarono nel 1969 per concludersi di fatto un quindicennio pi tardi. A met degli anni Ottanta, appunto. Certo, si dir, il cosiddetto riflusso, la stagione del ripiegamento nel privato premessa agli edonistici ed individualistici anni Ottanta, cominci nel 1978, annunciato dalla lettera anonima di un cinquantenne che minacciava il suicidio per amore pubblicata incredibilmente in prima pagina dal
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Corriere della Sera. A ben guardare, tuttavia, buona parte dei processi avviati con i primi anni 70 giungono a loro definitivo completamento proprio nei primi anni del decennio successivo, confermando, tra laltro, il ritardo con il quale questi stessi processi si andarono compiendo in Italia rispetto ad altri contesti nazionali. Sul piano delle politiche di protezione sociale questi che - se mi perdonate lespressione ormai abusata potremmo definire i lunghi anni settanta, che iniziano con lautunno caldo e si concludono nel 1985 con la sconfitta della linea del Pci nel referendum sulla scala mobile, hanno una doppia valenza. Da una parte segnano il definitivo completamento del processo di edificazione del welfare state avviato faticosamente nel corso degli anni Sessanta dai governi di centro-sinistra inserendo nellimpianto dello Stato sociale quelle istanze universalistiche proprie dei sistemi di protezione sociale pi avanzati (su tutti il Sistema Sanitario Nazionale). Nello stesso tempo, per, pongono sulla spinta delle difficolt contingenti figlie della crisi interna e internazionale le prime istanze di razionalizzazione, di contenimento delle spese, di managerializzazione della gestione dei servizi in particolare di quelli in ambito sanitario. Insomma, e questo laltro elemento delle mie conclusioni che anticipo, questi anni settanta furono lunghi ma a loro volta preparatori di una ulteriore e altrettanto travagliata stagione di trasformazione e transizione, di fatto destinata a protrarsi almeno (e sottolineo almeno) fino alla met del decennio successivo, con le riforme previdenziali degli anni 90. Quelli che potremmo appunto definire se mi nuovamente consentito il lessico forse eccessivamente semplificatorio i lunghissimi anni Ottanta.

I lunghi anni Settanta iniziano come detto con un anno di anticipo, con la legge n. 153 del 30 aprile 1969, ovvero con la riforma Brodolini, figura centrale nella storia delle politiche di protezione sociale del nostro paese, del sistema pensionistico. Si tratt di una svolta prima di tutto sul piano dei contenuti. Tra le novit pi importanti, figuravano Ladozione del criterio di capitalizzazione: questo veniva definitivamente abbandonato abbracciando seguendo una prassi ormai consolidata in altri sistemi di welfare pi avanzati un sistema a ripartizione, ispirato al secondo Social Security Act varato nel 1939 dallamministrazione Roosevelt. La pensione sociale per gli ultrasessantacinquenni, sprovvisti di tutela pensionistica e reddito dando cos attuazione ai principi costituzionali sanciti dal 1 comma dellart. 38 della Costituzione (Ogni cittadino inabile al lavoro e sprovvisto dei mezzi necessari per vivere ha diritto al mantenimento e all'assistenza sociale) La pensione di anzianit per coloro che avevano versato 35 anni di contributi pur non avendo raggiunto let pensionabile La perequazione automatica delle pensioni. Universalismo. Finanziamento a ripartizione anzich a capitalizzazione. Progressivo passaggio da pensioni calcolate su base contributiva a pensioni su base retributiva. Questa la direzione intrapresa. Laccordo sulle pensioni segn una tappa importante nella costruzione di quel patto previdenziale che si and definendo tra la fine degli anni 60 e la met degli anni 70. Grazie anche allaccresciuto ruolo del sindacato nella partecipazione e nella gestione dellInps, la modifica dei metodi di calcolo e di indicizzazione delle pensioni, la modifica dei requisiti necessari al loro ottenimento portarono, come detto, ad una estensione della copertura e di un rapporto contributi/prestazioni estremamente
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favorevole. Ci ebbe indubbie ricadute positive per i beneficiari ma, incrementando la spesa e soprattutto incanalando il flusso finanziario nella direzione pressoch privilegiata del sistema pensionistico imped la crescita di strumenti di sostegno sociale di altra natura. Ad esempio, proprio la cassa integrazione, che peraltro gravava come le prestazioni previdenziali sullInps, si sarebbe trasformata sempre pi nel corso dei primi anni Ottanta soprattutto con lentrata in crisi dei grandi gruppi industriali, a cominciare dalla Fiat da strumento di assorbimento dei contraccolpi sociali della disoccupazione temporanea in strumento di trasferimento pubblico a favore delle famiglie accentuando ulteriormente le distorsioni del sistema. Quello del corporativismo e della difesa degli interessi e poi dei diritti e privilegi acquisiti di alcune specifiche categorie (generalmente quelle maggiormente rappresentate e pi forti sul piano del peso sindacale o politico) dellazione delle organizzazioni di rappresentanza dei lavoratori un aspetto su cui si molto insistito e si insiste ancora oggi, il pi delle volte con unaccezione negativa, in molte analisi dedicate al carattere clientelare del welfare italiano. In effetti, questa prassi instaurata in questi anni e proseguita nel ventennio successivo, favor il perdurare di diseguaglianze nei livelli di copertura e di prestazioni e una crescita per cos dire distorta del sistema di protezione sociale nel nostro paese. Occorre per notare anche come questo presunto corporativismo peraltro in linea con quanto avveniva in quello stesso momento in altre realt continentali - era in parte anche una sorta di riflesso della posizione di arroccamento difensivo assunta dalle forze di opposizione [compresa una fetta importante del sindacato]. Si potrebbe dire che in assenza (o nellimpossibilit) di un disegno strategico alternativo e politicamente unificante, non restava [insomma] che la difesa del salario indiretto, affidata a una mobilitazione sindacale ormai amplificata e resa pi conflittuale dallinnesto dei movimenti contestativi. La rincorsa corporativa del sindacato, vertice di quello che Pasquino negli anni 80 defin il triangolo magico della frammentazione corporativa e consociativa composto da confederazioni sindacali, partiti e Parlamento, fu insomma il risvolto negativo della medaglia. Una sorta di prezzo pagato, nel particolare contesto economico, politico e sociale dellepoca, per le significative conquiste sociali che il movimento operaio raggiunse in quella stagione (penso alle tutele antinfortunistiche, a quelle sulle malattie professionali, a quelle per la salubrit sul luogo di lavoro ecc.) e che contribuirono a modernizzare il sistema di welfare nel suo complesso. Occorre ricordare un altro aspetto, e cio che in questa fase i movimenti uscirono dalle aule scolastiche o universitarie o dalle fabbriche e si ramificarono nella societ ponendo questioni ed esigendo risposte meno settoriali e pi ampie: la questione della vivibilit nelle aree urbane (trasporti, abitazioni, servizi), della salvaguardia della salute dentro e fuori dai luoghi di lavoro, lesigenza di una protezione sociale che non fosse mera assistenza o peggio ancora assistenzialismo, laccentuazione del carattere redistributivo delle riforme sociali, un aspetto su cui, soprattutto in Italia a differenza di altri paesi a guida socialdemocratica poco si era insistito, almeno come obiettivo da perseguire esplicitamente, fino a quel momento. Questa spinta prevalentemente dal basso, resa ancor pi evidente dalla nascita delle Regioni a Statuto ordinario, si indirizz in una prima fase in ambiti quali i diritti della donna, il diritto alla salute, il miglioramento e il potenziamento della rete assistenziale sul territorio. Alcuni esempi: La riforma del diritto di famiglia del 1975 che segu il durissimo scontro referendario sul divorzio; la legge sui consultori familiari (con la quale si cercava di porre mano allOnmi di fascista memoria, per molti il simbolo stesso dei molti enti-carrozzone che ancora caratterizzavano lancora arretrato sistema di assistenza sociale); la legge n. 685 sulle tossicodipendenze. Questa fase non fu importante tanto (o soltanto) per i provvedimenti concreti, che pure produsse. Non bisogna dimenticare infatti come questa spinta in direzione di nuove e pi avanzate riforme sociali, unitamente alla nascita di servizi collettivi operanti sul territorio frutto come detto delladozione del
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decentramento regionale ebbe come rilevante conseguenza lemergere (o forse il ri-emergere) e il radicamento del cosiddetto terzo settore. Riforma e riorganizzazione della previdenza, concezione pi ampia della protezione sociale, inizio della nuova stagione del volontariato. A questi importanti elementi occorre aggiungerne un altro, forse il pi importante i tutti: quello relativo alla riforma dellassistenza sanitaria e alla nascita, dopo un annoso e sfiancante dibattito risalente addirittura ai tempi della Commissione DAragona, del Sistema Sanitario Nazionale. Con questo provvedimento, il welfare state italiano acquistava la sua casella forse pi importante. Certo, le differenze con il contesto internazionale (frutto di quella sorta di sfasatura, di ritardo, a cui ho accennato poco fa) appaiano evidenti. Non sfugge una sorta di sfasamento temporale, ovvero il fatto che il welfare state italiano scaturito dallistituzione del Sistema Sanitario Nazionale di fatto vedesse la luce in una fase in cui in molte realt europee era gi in corso un dibattito serrato sulla sostenibilit e la riforma del welfare stesso (penso allausterit pi volte richiamata da Olof Palme in questo periodo) mentre in altre penso allInghilterra uscita dallinverno del malcontento che spazz via lesecutivo laburista di Callaghan sulla scia delloffensiva antiwelfarista ci si accinge addirittura a percorrere la strada del neoliberismo. Il welfare state in Italia nasceva in ritardo, dunque. Oltretutto, assumeva una connotazione particolare. Era per usare la ben nota espressione di Ugo Ascoli un welfare state allitaliana. Un welfare state misto: universalistico in ambito sanitario, ancora a connotazione occupazionale con forti sperequazioni in campo previdenziale, fortemente arretrato in ambito assistenziale. Si ispirava allo stato del benessere di derivazione anglosassone e scandinava, ma, alla prova dei fatti, restava un sistema ancora fortemente particolaristico. Di pi, questo welfare allitaliana era destinato a mantenere e se possibile ad accentuare il proprio carattere dualistico. Dualistico, scrive Massimo Paci, implica lesistenza di un doppio sistema regolativo in cui il welfare pubblico, con la sua rete istituzionale di garanzie occupazionali e previdenziali si giustappone al mondo delleconomia sommersa, dellevasione fiscale e dellassistenza privata. Questi giudizi severi non devono tuttavia far dimenticare i numerosi, importanti e pure necessari provvedimenti che furono adottati nel corso degli anni 70 e 80. Resta per questa sorta di vizio di fondo, di peccato originale di un sistema di un protezione sociale che continuava a trasformarsi il pi delle volte sulla base di scelte e necessit contingenti piuttosto che di scelte ponderate e programmate. Un rapido bilancio. I lunghi anni Settanta sono considerati giustamente una fase espansiva delle politiche di protezione sociale. Lincremento di queste politiche ebbe indubbiamente leffetto di far lievitare la spesa sociale. Luciano Cafagna ha fornito una spiegazione di questo fenomeno che poi il risultato di un modus operandi inaugurato negli anni Cinquanta e Sessanta e proseguito nelle fasi successive. Si tratta anche in questo caso di critiche assai dure (condivise peraltro da altri: Silvio Lanaro ad esempio parla del gran fiume del welfare italiano), nelle quale troviamo ricorrente limmagine di un welfare state allitaliana che si espande sulla base di esigenze, interessi e di calcoli particolaristico/clientelari pi che di programmi e progetti di ampio respiro. Un welfare fatto di trasferimenti monetari alle famiglie ma che non investe in attrezzature sociali, ad esempio. Un welfare dove, scrive sempre Cafagna, la spesa pubblica qualificabile, pi o meno, come sociale fu utilizzata dapprima con malintesa giustificazione congiunturale; poi come contropartita ai sindacati per la rinuncia a una parte delle loro, peraltro crescenti, pretese rivendicative; infine, e sempre di pi e in misura incontrollata che sfruttava apertamente il varco aperto alla rapida crescita dalle tensioni sociali per finalit apertamente elettorali.
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Attenzione: occorre sottolineare come questo approccio distorto alle politiche sociali non fu appannaggio di una sola formula politica ma assunse, per usare una definizione spesso abusata ma che contribuisce a rendere chiaro il concetto, connotazioni trasversali. Lo troviamo, tanto per fare un esempio, nelleffimero tentativo centrista del 72-73 (cos lo definisce Pietro Scoppola), in particolare nella cosiddetta politica delle mance, provvedimento rivelatore - scrive Scoppola - di una logica politica inquietante [in base alla quale]: le assunzioni [nel settore pubblico] sono [] favorite e inflazionate ben al di l delle esigenze reali e al di fuori del criterio del pubblico concorso per fini clientelari [e] la via del pensionamento anticipato diventa il sigillo di una logica complessiva di inefficienza le cui conseguenze sono scaricate sulle spalle del pubblico erario e dei contribuenti. Ma tracce di questa stessa logica le troviamo anche nellormai agonizzante stagione del centro-sinistra che precede e segue il tentativo Andreotti-Malagodi cos come nella difficile stagione della solidariet nazionale. Potremmo dire che gli antichi vizi dello Stato sociale italiano, eredit del divide et impera fascista e della visione residuale delle politiche di protezione sociale propria dello Stato liberale, si sommarono ad altri fattori distorsivi. E il risultato fu laumento esponenziale della spesa pubblica anche se non bisogna dimenticare, come fa notare Aurelio Lepre, il fatto che dal 1975 al 1980 la spesa sociale in termini reali praticamente triplic era in realt imputabile in parte rilevante allinflazione. Dunque, se calcolata a prezzi costanti - fa notare Lepre la spesa sociale era cresciuta in misura molto minore, del solo 23% Insomma: la spesa sociale aument, le distorsioni aumentarono ma sarebbe azzardato concludere che laumento della spesa pubblica cominciato nel corso degli anni Settanta sia imputabile unicamente allespansione, in questo caso tuttaltro che virtuosa, dei confini della cittadella del welfare. Certo, gi nel 1978, di fatto in concomitanza con listituzione del Sistema Sanitario Nazionale allo scopo di fronteggiare la crescita delle spese sanitarie e di combattere labuso di prescrizioni si decisero le prime misure che introducevano i ticket farmaceutici. In ogni caso, se si esclude la parziale limitazione della indicizzazione delle pensioni di anzianit decisa timidamente nel 1978, le misure di razionalizzazione e di rigore non invertirono la tendenza in atto. La spesa, tuttavia, continu a crescere evidenziando forti criticit sul piano politico oltre che su quello tecnico-organizzativo. Lo stesso, nonostante le fosche previsioni per il futuro formulate dalla Commissione Castellino del 1981, avvenne sul piano previdenziale. Eppure, tutti i tentativi di riordino e razionalizzazione del sistema andarono sistematicamente falliti: Scotti, De Michelis, Formica, Donat Cattin, Marini. Scarsa incidenza ebbero egualmente i provvedimenti dei primi anni Ottanta: labolizione delle pensioni minime ai non bisognosi (tra il 1981 e il 1983) e il riordino, in senso restrittivo, delle pensioni di invalidit e la revisione, nella medesima direzione, della concessione delle cosiddette pensioni baby dei dipendenti pubblici (1983). Il risultato fu che nel 1989 la spesa pensionistica e quella sanitaria, accresciute dagli sprechi clientelari, arrivarono a superare lammontare dellintero prodotto interno lordo. Oltre alle resistenze, alla cattiva gestione e alla prosecuzione della pratica delluso clientelare delle politiche sociali, a questo risultato concorsero molteplici fattori: In primo luogo, i provvedimenti restrittivi messi in atto ebbero sempre un carattere estemporaneo (di nuovo il particolarismo di cui abbiamo parlato) e ancora una volta, in assenza di un accordo ampio e condiviso su riforme strutturali, assunsero pi il carattere di scelte di carattere contingente.
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Inoltre, proprio il decentramento alle Regioni della gestione di importanti segmenti del sistema di welfare vanific la tendenza al contenimento delle spese sul piano nazionale. Si giunse cos ad un vero paradosso: mentre infatti a livello centrale si cercava sia pure con i limiti a cui ho fatto riferimento di tenere sotto controllo le uscite, in ambito locale, con lespansione dei servizi, si assisteva ad un incremento degli oneri per le Regioni che, indirettamente, finiva con laccrescere la spesa pubblica. Ed eccoci ai lunghi anni Ottanta. I veri segnali dellinizio di una nuova stagione emersero intorno alla met di quel decennio. Almeno due momenti, a mio parere, meritano di essere ricordati come significativi e, a loro modo, periodizzanti: Il primo, sul piano politico e del cambiamento di prassi, se non altro nei rapporti tra i principali attori che tradizionalmente erano chiamati a concorrere nelle politiche di protezione sociale, pi che strettamente e tecnicamente attinente alle politiche di welfare, fu rappresentato dalla questione del costo del lavoro e dalla questione del taglio di tre punti della scala mobile. Il secondo, sul piano della gestione della Sanit, principale voce di spesa, seconda solo a quella delle pensioni di anzianit, questo segnale si manifest nella faticosa e anche in questo caso spesso contraddittoria trasformazione che iniziata nel 1985 con ladozione del criterio della managerializzazione e trasformazione della USL in Azienda e proseguita negli anni successivi, dal progetto ministeriale di riforma del 1987 ai Provvedimenti temporanei del 1989-1990 e alla gestione transitoria delle USL con ladozione della figura dellAmministratore straordinario (1991), fino alla Riforma della Riforma del 1992. Non questa la sede per stabilire se dietro questi tentativi vi fosse un tentativo di modernizzare il paese, abbandonare le logiche neocorporative ed adeguare anche le strutture di welfare alle realt europee pi avanzate o, come giunsero a sostenere invece coloro che vi si opposero, un ripiegamento in direzione di pericolose logiche neoliberiste e persino thatcheriane. Il risultato fu comunque che le logiche diciamo cos perverse del funzionamento del sistema di protezione sociale, nel bene ma soprattutto nel male, non furono intaccate. Soprattutto, per usare le parole di Maurizio Ferrera, ancora una volta permasero due peculiarit particolarmente gravi (per la loro unicit nel panorama europeo e/o per le loro gravi conseguenze politico-economiche): Il carattere diffusamente clientelare [nellerogazione delle prestazioni in molti settori del welfare]; Il fenomeno di massiccio occultamento e sommersione dei costi delle politiche sociali. Complessivamente, i nodi vennero al pettine allinizio degli anni 90. Lemergere della crisi del welfare si and cos sommando agli altri gravi fattori di crisi interna ed internazionale, contribuendo a creare i presupposti di quella sorta di tempesta perfetta rappresentata dal crollo di quello che stato definita a mio avviso impropriamente, ma di nuovo non questa la sede per discuterne la prima Repubblica. Cos, allinizio degli anni 90 I 2/3 della spesa sociale (il dato dellinizio degli anni 90 ma non che le cose siano cambiate poi di molto) erano rappresentati da trasferimenti di reddito, cio di somme che lo stato eroga ai cittadini per beneficiare di particolari servizi). Grosso modo il 70% della spesa sociale era destinato ai trasferimenti mentre il 30% ai servizi. Si noti come in altre realt (es. in Svezia), questo rapporto fosse esattamente opposto.
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Guardando solo al sistema previdenziale si pu dire che su di esso gravassero tre pesanti anomalie: Squilibrio finanziario. Per coprire la spesa pensionistica si sarebbero rese necessarie aliquote contributive maggiorate quasi del 50% oppure un incremento della spesa pubblica insostenibile. Iniquit redistributive. Queste erano frutto sia delle differenti normative che regolavano i differenti regimi (normative che favorivano tendenzialmente le categorie professionali pi ricche) sia del carattere retributivo e pi in generale del metodo con cui venivano calcolate le pensioni [la pensione era svincolata da ogni calcolo di vita attesa al momento del pensionamento, veniva calcolata in funzione o sulla media delle ultime retribuzioni, favorendo cos le carriere pi dinamiche e quelle pi precoci pensionati baby). Accentuazione delle diseguaglianze Eccessivi incentivi allabbandono precoce dellattivit lavorativa. Ecco allora le riforme Amato (1992) e Dini (1995) con le successive revisioni adottate dal governo Prodi (1997) che si proponevano lobiettivo di rimuovere queste anomalie, ma che alla prova dei fatti non riuscirono completamente nella loro opera. A met degli anni Novanta, insomma, il sistema di welfare italiano si trovava di fronte alla necessit di intraprendere un profondo riassetto, pena gravissime ripercussioni nel medio e lungo periodo. Una fase di transizione destinata a protrarsi nel tempo. In questo senso gli anni Ottanta possono essere definiti lunghissimi. Perch di fatto si conclusero con le riforme previdenziali degli anni Novanta. O forse non finirono neppure allora. Se infatti pensiamo agli anni Ottanta non solo come agli anni della crisi dello Stato sociale, delloffensiva antiwelfarista e delle cure da cavallo in salsa neoliberista ma anche come linizio della stagione del ripensamento, del processo di revisione del sistema di welfare edificato in Europa occidentale durante la golden age, potremmo provocatoriamente concludere che lItalia, sotto molti aspetti, come se da quel decennio non sia ancor pienamente uscita.