Revista 1 - 0

Ano 1
Edio 1
2007
SEGURANA PBLICA
REVISTA
BRASILEIRA
DE
Revista Brasileira de Segurana Pblica | Ano 1 Edio 1 2007
2
expediente
Esta uma publicao semestral do Frum Brasileiro de Segurana Pblica
ISSN 1981-1659
Comit Editorial:
Paulo de Mesquita Neto e Renato Srgio de Lima
Conselho Editorial:
Elizabeth R. Leeds (New York University)
Antonio Carlos Carballo Blanco (Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro)
Chris Stone (Harvard University)
Fiona Macaulay (University of Bradford)
Luiz Henrique Proena Soares (Instituto de Pesquisas Econmicas Aplicadas IPEA)
Srgio Adorno (Universidade de So Paulo USP)

Reviso de textos: Laura Penna (Ofcina Editorial)
Reviso Geral: Adriana Taets (Frum Brasileiro de Segurana Pblica)
Ilustrador: Vicente Mendona
Produo Editorial: URBANIA Tiragem: 600 exemplares
Telefone: (11) 3081-0925 e-mail: contato@forumseguranca.org.br
Grfca: Bartira
As opinies e anlises contidas nos textos publicados pela Revista Brasileira de Segurana Pblica so de responsabilidade de seus autores,
no representando, necessariamente, a posio do Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Verso digital disponvel no site www.forumseguranca.org.br
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Ano 1 Edio 1 2007 | Revista Brasileira de Segurana Pblica
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Apresentao ............................................................................................................. 5
Relaes intergovernamentais e segurana pblica: uma anlise
do fundo nacional de segurana pblica ............................................................. 6
Arthur Costa e Bruno C. Grossi
Tendncias e desafos na formao profssional do policial no Brasil ......... 22
Paula Poncioni
Caminhos para a inovao em segurana pblica no Brasil .......................... 32
Marcos Rolim
Foras armadas e policamento ............................................................................. 48
Jacqueline de Oliveira Muniz e Domcio Proena Jnior
A poltica carcerria e a segurana pblica ....................................................... 64
Paulo Sette Cmara
De Montoro a Lembo: as polticas penitencirias de So Paulo .................... 72
Fernando Salla
Polticas municipais de segurana: a experincia de Santos ........................ 92
Renato Perrenoud
Segurana pblica: um desafo para os municpios brasileiros a: um desafo para os municpios brasileiros ................... 102
Carolina de Mattos Ricardo e Haydee G. C. Caruso
Somente respeitando o pblico a polcia vai ser efcaz
na preveno do crime ......................................................................................... 120
David Bailey entrevistado por Elizabeth Leeds
A esquerda tem medo, no tem poltica de segurana pblica ................. 130
Eugenio Ral Zaffaroni entrevistado por Julita Lemgruber
Changing the Guard. Developing Democratic Police Abroad.
Por David H. Bayley .............................................................................................. 140
Thas Battiobuggli
.................................................................................................................................... 142
.................................................................................................................................... 150
Sumrio
Artigos
Entrevistas
Resenha
Abstract/Resumen
Regras de publicao
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Revista Brasileira de Segurana Pblica RBSP uma revista
de carter tcnico e acadmico dedicada promoo e disse-
minao da produo nacional e internacional sobre polcias e polticas
democrticas de segurana pblica.
Entre os seus objetivos, a Revista Brasileira de Segurana Pblica bus-
ca debater os principais temas da sua rea e, inclusive, busca fomentar a
produo acadmica dos policiais brasileiros e dos demais profssionais
de segurana pblica do pas. Desse modo, o Comit Editorial da RBSP
far esforos para que em todos os nmeros da Revista sejam publicados
textos desses profssionais.
A RBSP aceita contribuies inditas, enquadradas nas normas e
ou formatos de publicao enunciados ao fnal da publicao, que sero
analisadas pelo sistema de blind review (anlise dos textos sem a identif-
cao dos autores) por pareceristas convidados.
Como linha editorial, cuja responsabilidade ser do Comit e do
Conselho Editoriais, todos os textos, artigos e pesquisas que porventura
sejam publicados pela Revista Brasileira de Segurana Pblica no pode-
ro estar em desacordo com os princpios e focos do Frum Brasileiro de
Segurana Pblica, a saber:
O Frum Brasileiro de Segurana Pblica considera os princpios
de democracia, legalidade e direitos humanos como requisitos de meios
e fns de polticas de segurana pblica;
O Frum procura dar visibilidade a experincias norteadas por um
conjunto de valores para o bom policiamento e provimento da segurana
pblica: proatividade, efcincia tcnica e gerencial, gesto por resultados,
qualifcao e valorizao profssional, transparncia, correo tica e uso
adequado da fora, abertura participao e ao controle da sociedade.
Assim, nesse primeiro nmero, procurou-se contemplar alguns temas
centrais da agenda de segurana pblica no Brasil e, para tanto, pudemos
contar com a colaborao de autores das mais diferentes profsses e re-
gies do pas.
Boa Leitura!
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Relaes intergovernamentais
e segurana pblica: uma
anlise do fundo nacional
de segurana pblica
Arthur Costa Doutor em Sociologia e professor da Universidade de Braslia. arthur@unb.br
Bruno C. Grossi economista, especialista em Oramento e Polticas Pblicas e Analista de Planejamento e Oramento do
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. bruno.souza@planejamento.gov.br
Resumo
A criao do Fundo Nacional de Segurana Pblica (FNSP) no ano 2000 foi um passo importante para o fomento da
cooperao intergovernamental na segurana pblica. Apesar desse importante incentivo, o Governo Federal mostra-
se relutante em assumir um papel mais relevante na coordenao e no planejamento estratgico das polticas de
segurana pblica. Este artigo analisa os sistemas policiais e as polticas de segurana pblica nos estados federais e, a
seguir, apresenta os resultados de um estudo do FNSP e das relaes entre o Governo Federal e os governos estaduais
na rea da segurana pblica no Brasil.
Palavras-Chave
Federalismo, Polcia, Segurana Pblica, Cooperao Intergovernamental, Brasil.
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o Brasil, at a dcada de 1990, ques-
tes relativas segurana pblica
eram tratadas essencialmente como responsabi-
lidade dos governadores de estados. bem ver-
dade que a maior parte do trabalho de polcia
realizada pelas polcias estaduais civil e militar.
Entretanto, o tema no to estadual quanto
parece, uma vez que o exerccio e a diviso do
trabalho de polcia so disciplinados pela Cons-
tituio Federal. Alm disso, a atividade poli-
cial tambm condicionada pelo direito penal
e processual penal, assuntos de competncia
exclusiva da Unio.
Em funo do crescimento da violncia ur-
bana nos ltimos anos, essa percepo vem mu-
dando. Em maro de 2002, uma pesquisa nacio-
nal realizada pelo Instituto Data Folha verifcou
que a segurana pblica era a segunda principal
preocupao do eleitorado brasileiro (21%),
atrs apenas do desemprego. A mesma pesquisa
apontou que, para o eleitorado, os governos mu-
nicipais (27%), estaduais (30%) e federal (32%)
eram igualmente responsveis pela segurana dos
cidados. Nesse sentido, cobram-se maiores in-
vestimentos em segurana pblica, reformas nas
estruturas das polcias e implantao de polticas
pblicas mais efcientes. Com relao ao Gover-
no Federal, espera-se uma maior participao na
gesto da segurana pblica.
Apesar disso, os governos federais, quando
no relutantes, tm encontrado difculdades
para ampliar seu papel na rea da seguran-
a pblica. Assim, mesmo tarefas prioritrias,
como a centralizao de dados e informaes
relacionadas criminalidade, tm se mostrado
at agora insatisfatrias. No Brasil, por proble-
mas de controle das operaes policiais, tm
sido raras as iniciativas de cooperao entre r-
gos e agncias federais, estaduais e municipais,
bem como entre os estados e municpios. Pode-
se dizer que as difculdades para incrementar a
cooperao intergovernamental na rea da se-
gurana pblica se devem s especifcidades do
sistema federativo brasileiro. Nesta, como em
outras reas, h grandes reservas com relao
interferncia da Unio na autonomia poltica
das unidades da federao.
Segurana pblica e federalismo so duas
reas de estudos que vm ganhando interesse
dentro e fora da academia desde a dcada de
1990. Curiosamente, so poucas as pesquisas
sobre violncia e segurana pblica que tratam
das especifcidades do sistema federativo bra-
sileiro. Da mesma forma, so raros os estudos
sobre Federalismo que abordam diretamente a
questo da segurana pblica.
Nos anos 1990 surgiram vrios estudos sobre
violncia, criminalidade e segurana pblica. Para
alguns, eles vieram a constituir uma rea especf-
ca dentro das Cincias Sociais brasileiras (KANT
DE LIMA; MISSE; MIRANDA, 2000). Os
trabalhos concentraram-se, grosso modo, nos
estudos da delinqncia e da criminalidade vio-
lenta, das representaes sociais sobre a violncia,
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bem como das polcias e demais instituies do
sistema de justia criminal. Buscaram tambm
analisar as polticas pblicas de segurana. Veri-
fca-se que a formulao dessas polticas refete a
oposio entre preveno e represso criminali-
dade. Entretanto, assuntos como a relao entre
as estruturas poltico-institucionais existentes no
Pas e a implantao dessas polticas de segurana
quase no aparecem no debate. Nosso trabalho
se debrua justamente sobre este tema: os meca-
nismos de coordenao e cooperao na rea da
segurana pblica.
Os estudos sobre a estrutura e organizao
do sistema federativo brasileiro tambm vm
ganhando cada vez mais interesse. Se antes o
tema interessava especifcamente a juristas e his-
toriadores, agora ele tambm chama a ateno
de economistas e cientistas polticos. Os novos
estudos, na sua maior parte, tm se concentra-
do na anlise das instituies que condicionam
as relaes federativas. Dentre esses trabalhos,
podemos identifcar alguns temas recorrentes: a
formao do federalismo brasileiro, seu impacto
sobre a representao poltica e a governabilidade
e, fnalmente, as polticas pblicas e as relaes
intergovernamentais (ALMEIDA, 2001).
Sobre este ltimo tema, os estudos tm mos-
trado que, dado o alto grau de fragmentao do
sistema partidrio brasileiro e a extrema descen-
tralizao do seu sistema federativo, a cooperao
intergovernamental depende muito da capaci-
dade do governo central de criar estmulos e in-
centivos para a cooperao (ALMEIDA, 1995,
2001). Nessa linha, Arretche mostrou que a cria-
o de incentivos adequados fundamental para
a promoo da cooperao intergovernamental
no Brasil (ARRETCHE, 2000).
No h dvida de que o Governo Federal
pode e deve desempenhar um papel importante
no fomento cooperao intergovernamental.
Entretanto, a criao de incentivos e mecanis-
mos institucionais condio necessria, mas
no sufciente, para que ocorra tal cooperao.
necessrio tambm que exista empenho do
Governo Federal em assumir papel mais rele-
vante na coordenao e execuo de determi-
nadas polticas pblicas. Isso especialmente
vlido para a rea da segurana pblica, como
veremos nas prximas sees.
Neste artigo, argumentamos que a criao
do Fundo Nacional de Segurana Pblica no
ano 2000 signifcou um passo importante para
o fomento da cooperao intergovernamental.
Apesar da criao desse incentivo, o Governo
Federal tem se mostrado relutante em assumir
um papel relevante na coordenao e no plane-
jamento estratgico das polticas de segurana
pblica. Inicialmente, discutiremos a relao
entre as federaes e os sistemas policiais. A
seguir, analisamos o Fundo Nacional de Segu-
rana Pblica.
1. Federalismo e sistemas policiais
H duas condies necessrias para a exis-
tncia de um sistema federativo. Primeiramente
necessrio que existam subunidades polticas
com um relativo grau de autonomia. Em se-
gundo lugar, deve haver tambm uma unidade
globalizante que goze de um relativo grau de
autonomia poltica (STEPAN, 1999). Nesse
sentido, a essncia de um sistema federativo
a existncia de diferentes dimenses polticas
com relativo grau de autonomia. Assim, pode-
mos dizer que um sistema federativo aquele
em que algumas matrias so de competncia
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exclusiva das subunidades polticas, ou seja,
esto fora da competncia do poder central.
Por outro lado, tambm existem matrias de
exclusiva competncia do poder central, sobre
as quais as subunidades polticas no tm qual-
quer ingerncia.
Posto dessa forma, somente um regime de-
mocrtico pode proporcionar garantias conf-
veis e mecanismos institucionais que ajudem
a assegurar que as prerrogativas legislativas das
unidades da federao sejam respeitadas (STE-
PAN, 1999). Desse modo, num regime demo-
crtico, os limites da competncia de cada uma
das esferas polticas esto claramente demarcados
nas constituies. Assim, um sistema federativo
democrtico implica a existncia de um arranjo
institucional (leis, normas e prticas polticas)
que defnir como o poder ser compartilhado
(ABRUCIO; COSTA, 1998). Esse parece ser
um dos maiores mritos de um sistema federa-
tivo: a possibilidade de administrar democrati-
camente os confitos polticos entre os diferentes
nveis de governo (GAGNON, 1993).
Obviamente existe uma grande variedade
de sistemas federativos. Quanto origem, algu-
mas federaes resultaram da iniciativa de di-
ferentes unidades polticas, previamente aut-
nomas. Foi o caso dos EUA. Outras federaes
so conseqncia da diviso do poder de um
sistema poltico previamente unitrio, como
o caso do Brasil (STEPAN, 1999). As causas
que originaram o pacto federativo exerceram
uma infuncia considervel sobre a qualidade
e a natureza do arranjo institucional estabeleci-
do. Isso no signifca, entretanto, que os siste-
mas federativos no possam mudar. O arranjo
institucional inicial no impede, embora sem
dvida difculte, que o exerccio das competn-
cias legislativas mude ao longo do tempo.
Outra variao encontrada entre as fede-
raes diz respeito governabilidade do seu
sistema poltico. Se compararmos, poderemos
verifcar que algumas impem mais restries
autoridade do governo central, seja pela am-
pliao da autonomia das subunidades pol-
ticas, seja pela possibilidade que estas tm de
vetar iniciativas da Unio. Para Alfred Stepan
(1999), o Brasil um caso extremo de limita-
o ao poder central.
Os sistemas federativos tambm podem
variar quanto forma como se processam as
relaes intergovernamentais. Num conti-
nuum, estas relaes podem variar da extrema
competio mais estreita cooperao entre os
diferentes governos componentes da federa-
o. O grau de cooperao intergovernamen-
tal, por sua vez, depende das caractersticas do
sistema federativo e de seu arranjo institucio-
nal (ABRUCIO; COSTA, 1998). Um sistema
federativo bem-sucedido aquele que oferece
condies polticas e incentivos institucionais
para que as diferentes instncias de poder coo-
perem nas mais variadas reas.
Um assunto ainda pouco explorado a re-
lao entre os sistemas federativos e os sistemas
policiais. Comparando os sistemas policiais
de diferentes pases, podemos constatar que
suas estruturas e organizaes variam bastante
(MONET, 2001; BAYLEY, 1990). Em alguns
pases, a atividade policial desempenhada por
uma nica instituio. o caso de Israel, Su-
cia, Noruega, Grcia, Bolvia e Irlanda. Em
outros, essa mesma atividade desempenhada
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por algumas poucas (Frana, Espanha, Itlia e
Portugal) ou muitas instituies policiais (Bra-
sil, Argentina, Mxico e Alemanha). H ainda
pases onde a atividade policial fca a cargo de
centenas (Canad) e at mesmo de milhares
(EUA) de instituies.
O controle dessas instituies tambm varia
bastante. Em alguns casos o controle das polcias
centralizado sob uma nica unidade poltica.
Na Frana, Itlia, Portugal, cabe aos governos
nacionais organizar, manter e dirigir as diferentes
organizaes policiais. Em outros pases, o con-
trole das instituies policiais compartilhado
por diferentes unidades polticas (Unio, estados
e municpios). o caso do Brasil, Argentina,
Mxico, Alemanha, EUA e Canad.
No caso dos pases com mais de uma institui-
o policial, a jurisdio de cada uma delas pode
ser limitada territorialmente ou de acordo com
certos temas. Na Frana, por exemplo, a atuao
da Gendarmerie e da Police Nationale limitada
territorialmente. Cabe primeira o policiamento
das reas rurais e ltima o policiamento das reas
urbanas. Em outros casos, como Brasil, Argenti-
na e EUA, o policiamento normal realizado, na
maior parte das vezes, pelas polcias controladas
pelos estados ou provncias (Brasil e Argentina) e
municpios (EUA), cabendo s polcias federais
a jurisdio sobre certos crimes considerados de
competncia federal.
Mas o que explica essa variao? Embora
fatores socioeconmicos como a urbanizao e
a progressiva diviso social do trabalho tenham
contribudo para o estabelecimento das insti-
tuies policiais, foram os aspectos polticos
que moldaram os sistemas policiais que conhe-
cemos hoje. Analisando os processos de criao
desses sistemas na Frana, Inglaterra, Alemanha
e Itlia, David Bayley (1975) constatou que as
profundas diferenas entre as estruturas poli-
ciais estudadas foram conseqncias da forma
como se deu a diviso de poder dentro desses
estados. Ou seja, a variedade dos sistemas po-
liciais se deve muito ao processo de construo
dos estados modernos do que necessidade de
controle da criminalidade.
Nas federaes, a estrutura do sistema policial
acompanhou as dinmicas e lutas que levaram
distribuio do poder. No Canad, por exem-
plo, onde o federalismo serviu basicamente para
permitir uma convivncia pacfca entre o grupo
anglfono e a populao francfona de Que-
bec, a Royal Canadian Mounted Police (RCMP),
controlada pelo governo federal, realiza o poli-
ciamento em praticamente todas as provncias
de origem inglesa. Quebec, por sua vez, estru-
tura e mantm a sua prpria polcia. Na ndia,
a organizao do sistema policial refete o fede-
ralismo centralizado que se estabeleceu naquele
pas. Embora os estados que dele so membros
mantenham suas prprias foras policiais, para
os postos de chefa dessas instituies so re-
crutados policiais pertencentes ao Indian Police
Service (IPS), controlado e mantido pelo gover-
no federal. Nos EUA, onde as municipalidades
adquiriram um razovel grau de autonomia, a
maior parte da atividade policial realizada por
instituies municipais, como o New York Police
Department (NYPD).
A autonomia poltica desejada pelas subu-
nidades nacionais correspondeu, em boa me-
dida, sua capacidade de exercer e manter o
monoplio do uso da fora vis--vis o poder
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central. O estabelecimento e o controle das
foras policiais so questes centrais quando se
trata de discutir a autonomia poltica das di-
versas unidades que compem uma federao.
Apesar das difculdades impostas por essa auto-
nomia, tm-se verifcado exemplos de coope-
rao intergovernamental numa srie de temas
relacionados segurana pblica. A organiza-
o de informaes confveis sobre violncia e
criminalidade de grande importncia para a
avaliao do desempenho das instituies po-
liciais, assim como para a divulgao de expe-
rincias bem-sucedidas no que diz respeito s
estratgias de policiamento. Nos EUA, desde a
dcada de 1930, o Federal Bureau of Investiga-
tions (FBI) sistematiza e organiza as informa-
es sobre criminalidade por meio do Uniform
Crime Report (UCR).
Outra rea em que a cooperao possvel
a da investigao de crimes cometidos por au-
toridades judiciais e policiais. Dada a relao
prxima entre as justias estaduais e as polcias,
s vezes a investigao e o julgamento desses
crimes perdem a efccia. Nesse ponto, a juris-
dio dos tribunais federais pode ser ampliada
a fm de oferecer aos cidados uma outra possi-
bilidade de recurso contra condutas imprprias
das autoridades locais. Em alguns pases, como
EUA e Canad, os procuradores federais tm
sido freqentemente empregados para investi-
gar crimes envolvendo autoridades locais.
Formao e treinamento de policiais so
atividades complexas e custosas. Em alguns pa-
ses, como Inglaterra e Canad, algumas pol-
cias locais tm optado por estabelecer e custear
conjuntamente academias de polcia. No Brasil
prtica corrente a formao de ofciais de al-
gumas polcias militares e corpos de bombeiros
nas academias de outros estados, especialmente
em So Paulo e no Distrito Federal. O estabe-
lecimento de convnios entre diferentes esferas
de poder para a realizao do policiamento co-
tidiano tambm possvel. Em 2004, a Royal
Canadian Mounted Police (RCMP), sob respon-
sabilidade do governo federal, tinha frmado
convnios com oito provncias, trs territrios e
198 municpios para a execuo total ou parcial
do policiamento.
Como j comentamos, a cooperao inter-
governamental depende da existncia de leis,
normas e prticas polticas. Em boa medida,
cabe aos governos federais a criao dos meca-
nismos que incentivem tal cooperao. No caso
especfco da segurana pblica, esses incenti-
vos podem ser fortalecidos pela capacidade de
planejamento estratgico e de apoio fnanceiro
de que dispem os governos federais.
2. O Fundo Nacional de Segurana
Pblica
Um trao marcante do federalismo brasileiro
a alternncia entre perodos de centralizao
e descentralizao (CAMARGO, 1999). Nos
perodos autoritrios podemos verifcar uma
excessiva concentrao de poderes polticos e
funes administrativas nos governos federais.
Essa centralizao de poderes coloca em dvida
a existncia, de fato, de um sistema federativo,
posto que a formalidade de um federalismo en-
cobria as tendncias unitrias dos regimes auto-
ritrios (SELCHER,1989, 1990).
Nos demais perodos, podemos observar
um federalismo altamente descentralizado, em
que os estados guardam grande autonomia po-
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ltica. Para algumas lideranas polticas, como
apontou Carvalho (1995), a descentralizao
a essncia do sistema federativo e condio para
a liberdade poltica. O desafo, nesses perodos,
manter a estrutura federativa descentralizada
e, ao mesmo tempo, promover maior coopera-
o entre as diferentes esferas governamentais.
As polcias, embora um pouco ausentes das
discusses sobre a federao brasileira, sempre
foram instituies centrais para pensar as auto-
nomias estaduais ou a concentrao de poderes
no Governo Federal. Ao longo da histria repu-
blicana brasileira, o sistema policial acompanhou
as oscilaes da Federao: ora estava submetido
ao poder central, ora signifcava a garantia da li-
berdade das elites polticas estaduais.
Durante os perodos autoritrios (1937-
1945 e 1964-1985) as polcias estaduais fo-
ram submetidas ao controle federal. Portanto,
no se pode falar em cooperao, mas sim em
submisso dos estados s diretrizes dos gover-
nos federais. Nos outros perodos republicanos
(1889-1930 e 1946-1964), os estados gozaram
de grande autonomia para organizar e controlar
suas polcias. Entretanto, foram raros os casos
de cooperao intergovernamental na rea da
segurana pblica. Em boa medida, isso se de-
veu relutncia dos governos federais para criar
mecanismos institucionais de incentivo coo-
perao entre as polcias.
Na dcada de 1990, entretanto, diante do
aumento alarmante dos ndices de criminalidade
no Pas, o Governo Federal viu-se forado a mu-
dar essa postura. Em 1995 foi criada a Secretaria
de Planejamento de Aes Nacionais de Seguran-
a Pblica (Seplanseg) do Ministrio da Justia
(MJ), transformada, em setembro de 1997, na
atual Secretaria Nacional de Segurana Pblica
(Senasp). A criao dessa secretaria se destinou
a articular iniciativas relacionadas rea da Se-
gurana Pblica, possibilitando o incremento da
cooperao intergovernamental.
Em junho de 2000, foi anunciado o Plano
Nacional de Segurana Pblica (PNSP), cujo
objetivo era articular aes de represso e pre-
veno da criminalidade no Pas. O plano foi
dividido em quatro partes ou conjuntos de me-
didas e compreendia 15 compromissos, que se
desdobravam em 124 aes, envolvendo temas
relacionados a crime organizado, controle de ar-
mas, capacitao profssional e reaparelhamento
das polcias. As quatro partes eram caracterizadas
por sua abrangncia: medidas que cabiam ao Go-
verno Federal, medidas que cabiam ao Governo
Federal em parceria com os governos estaduais,
medidas de natureza normativas e medidas de
natureza institucional.
1

Para dar apoio fnanceiro ao PNSP, foi insti-
tudo, no mesmo ano, o Fundo Nacional de Se-
gurana Pblica (FNSP), destinado a gerir recur-
sos para apoiar projetos de responsabilidade dos
governos federal, estaduais e municipais na rea
da segurana pblica. Foram estabelecidas cinco
reas prioritrias: reequipamento das polcias es-
taduais, treinamento e capacitao profssional,
implantao de programas de policiamento co-
munitrio e implantao de sistemas de infor-
maes e estatsticas policiais. Para administrar o
Fundo, foi criado um conselho gestor composto
por representantes dos Ministrios da Justia, do
Planejamento, Oramento e Gesto e da Casa
Civil, bem como do Gabinete de Segurana Ins-
titucional e da Procuradoria-Geral da Repblica.
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Visando melhorar a articulao das aes na
rea, foi criado em 2003 o Sistema nico de Se-
gurana Pblica (Susp). Sem pretender ferir as
autonomias estaduais e municipais, o Susp visava
incrementar a cooperao intergovernamental
e para isso estabelecia seis eixos temticos nos
quais as aes deveriam ser concentradas, a saber:
a) gesto unifcada da informao; b) gesto do
sistema de segurana; c) formao e aperfeioa-
mento de policiais; d) valorizao das percias; e)
aes concretas para a preveno da violncia e f )
criao de ouvidorias independentes e corregedo-
rias unifcadas. O FNSP seria pea importante na
consolidao do Susp.
2.1 Os gastos federais em
segurana pblica
De fato, a criao do FNSP signifcou um
considervel aumento nos gastos federais com
segurana pblica (ver Grfco 1), que salta-
ram de pouco mais de 1,5 bilhes de reais, em
1992, para pouco mais 3 bilhes em 2005, o
que signifcou um aumento total de 97,5%.
Esses valores incluem pagamento de pessoal,
gastos com defesa civil, compra de equipamen-
tos e viaturas, construes e transferncias ao
Distrito Federal.
Em boa medida, esse aumento se deveu
criao do Fundo Nacional de Segurana Pbli-
ca em 2000. Entre 1992 e 1999, as despesas do
Governo Federal com segurana pblica difcil-
mente ultrapassaram o patamar de 2 bilhes de
reais, exceo do ano de 1996, quando os gastos
com defesa civil foram muito elevados. A partir
de 2000, os dispndios federais com segurana
pblica saltaram para 3,9 bilhes. Em 2001, esse
total ultrapassou 4,2 bilhes. Desde ento, esses
valores se mantiveram prximos ao patamar de
3 bilhes de reais.
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EM BILHES
Grfco 1 - Gastos do Governo Federal com segurana pblica 1992-2005*
Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAFI
* dados corrigidos a preos mdios de 2005
4,5
4,0
3,5
3,0
2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0
Exec
1992
Exec
1993
Exec
1994
Exec
1995
Exec
1996
Exec
1997
Exec
1998
Exec
1999
Exec
2000
Exec
2001
Exec
2002
Exec
2003
Exec
2004
Exec
2005
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Para termos idia da importncia desses
gastos, precisamos comparar esses valores com
outros gastos do Governo Federal. Em 2005,
os gastos com segurana pblica (3 bilhes) su-
peraram as despesas com desporto e lazer (0,4
bilho), cultura (0,5 bilho), habitao (0,6 bi-
lho) e gesto ambiental (2 bilhes). E alcan-
aram o mesmo patamar dos dispndios com
cincia e tecnologia (3,3 bilhes) e organizao
agrria (3,3 bilhes). Portanto, ao contrrio da
opinio pblica corrente, a segurana pblica
tem sido objeto de ateno dos governos, pelo
menos no que se refere ao oramento federal.
Alm de ter permitido um substancial
aumento nos gastos federais com segurana
pblica, a criao do FNSP tambm possi-
bilitou a melhoria na sua coordenao e no
seu controle. At o ano de 1999, os gastos
federais na rea estavam dispersos por diver-
sos ministrios: Integrao Nacional, Meio
Ambiente, Justia, Defesa, alm da Presidn-
cia da Repblica (ver Grfco 2). A partir de
2000, eles concentraram-se nos ministrios
da Justia e da Integrao Nacional, este l-
timo responsvel basicamente pelas despesas
relativas defesa civil. Assim, foram criadas as
condies necessrias para incrementar a coo-
perao intergovernamental, cabendo ao Mi-
nistrio da Justia, por intermdio da Senasp,
coordenar e incentivar as aes dos governos
federal, estaduais e municipais.
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EM MILHES
Grfco 2 - Gastos com segurana pblica por orgo 1992-2005*
3000
2500
2000
1500
1000
500
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Exec
1992
Exec
1993
Exec
1994
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1995
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1996
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1997
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Exec
2000
Exec
2001
Exec
2002
Exec
2003
Exec
2004
Exec
2005
Transferncia do Governo ao DF
Ministrio das Cidades
Ministrio da Integrao Nacional
Ministrio da Defesa
Ministrio das Cidades
Ministrio do Meio Ambiente
Presidncia da Repblica
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2.2 A estrutura do FNSP
Sem dvida, o Fundo Nacional de Segurana
Pblica constituiu-se num poderoso instrumen-
to para incentivar a cooperao intergoverna-
mental. Desde a sua criao, o Governo Federal
passou a ter como apoiar estados e municpios.
Num contexto de crise fscal, especialmente em
se tratando das contas pblicas estaduais, isso
no pouca coisa. Desde 2000, alguns gover-
nos estaduais passaram efetivamente a apoiar
suas iniciativas na rea da segurana pblica por
meio de fnanciamentos federais.
Todavia, antes de analisarmos o contedo
desse apoio fnanceiro dado pelo Governo Fede-
ral, necessrio verifcar a evoluo do oramen-
to destinado ao FNSP. O Grfco 3 retrata o nvel
de execuo para os dispndios do Fundo, tendo
em vista o valor autorizado, levando em conta a
Lei Oramentria mais seus crditos adicionais
(que ser chamada de Lei + Crditos a partir des-
te ponto) para os anos de 2000 a 2005, separan-
do-se por grupo de natureza de despesa.
O ano 2000 representou o incio da exe-
cuo do Fundo. Nele e em todos os anos se-
guintes, a utilizao mais intensiva de recursos
concentrou-se nas despesas com investimentos.
Esta caracterstica acompanhou os objetivos
traados para a aplicao dos recursos do Fun-
do. Nela percebe-se uma preocupao maior
com o reequipamento das polcias estaduais,
das guardas municipais e, a partir de 2003,
dos bombeiros militares. Em 2000 foram des-
tinados 507,6 milhes para o FNSP. Desse to-
tal, foram executados 387,1 milhes, ou seja,
76,2% dos recursos.
O ano de 2001 foi, sem dvida, o melhor
ano para a execuo das polticas e do oramen-
to do Fundo, que contou com recursos da or-
dem de 566,5 milhes e uma execuo de 561,2
milhes, ou seja, de aproximadamente 99% do
total. Em 2002 verifcou-se uma diminuio do
volume de recursos. Vale lembrar que, de acor-
do com o cronograma inicial apresentado pelo
Governo Federal, este seria o ltimo ano de
aporte de recursos para o desenvolvimento dos
compromissos do Plano Nacional de Segurana
Pblica. evidente que essa limitao tem sua
conotao poltica, tendo em vista a mudana
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Grfco 3 - Fundo Nacional de Segurana Pblica por orgo 1992-2005*
fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira SIAFI
700
600
500
400
300
200
100
0
L+C
2000
Exec
2000
L+C
2001
Exec
2001
L+C
2002
Exec
2002
L+C
2003
Exec
2003
L+C
2004
Exec
2004
L+C
2005
Exec
2005
Investimentos
Outras Despesas Correntes
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da presidncia do Pas. Assim, o volume de re-
cursos executados, em comparao com 2001,
reduziu-se em aproximadamente 28%.
Em 2003 percebeu-se uma nova queda no
total de recursos destinados e executados. Fo-
ram destinados 392,6 milhes, o que represen-
ta uma queda de cerca de 13% em relao a
2002. Por sua vez, o valor executado, que so-
mou 304,9 milhes, demonstrou uma reduo
de aproximadamente 25% em relao ao ano
anterior. Pode-se observar que, alm da queda
do montante global destinado ao Fundo, a sua
execuo foi bem abaixo dos 90% indicados no
ano de 2002. Isso foi causado pela limitao de
empenho e pagamento determinada pelo Go-
verno Federal a todos os seus ministrios.
Em 2004 verifcou-se uma nova queda no
total de recursos destinados ao FNSP. Foram
destinados 264 milhes, 32,6% menos que no
ano anterior. Finalmente em 2005 foram aloca-
dos 244 milhes, o valor mais baixo desde a sua
criao. Desse montante, apenas 69,6% foram
efetivamente utilizados.

2.3 Os convnios
Pode-se dizer que os convnios constituem
a principal ferramenta de cooperao intergo-
vernamental na rea da segurana pblica, uma
vez que os recursos do FNSP s podem ser re-
passados aos estados e municpios mediante o
estabelecimento de convnios com o Governo
Federal. importante ressaltar que o processo
de convnio no tende a ser uma situao tri-
vial, pois envolve vrias fases: o completo levan-
tamento das necessidades do ente solicitante, a
elaborao de um quadro demonstrativo das
aes a serem desenvolvidas, o estabelecimen-
to de critrios de desempenho, alm de certas
exigncias legais, como no ter dvidas com a
Unio ou no estar em dbito com relao s
prestaes de contas de recursos que porventu-
ra tenham sido solicitados no passado.
tambm por meio dos convnios que o
Governo Federal pode direcionar esforos con-
juntos, estabelecer suas prioridades de investi-
mentos e realizar o planejamento estratgico de
algumas aes. Para que isso acontea, entretan-
to, no basta o simples repasse de recursos aos
estados e municpios. necessrio que sejam
estabelecidas contrapartidas aos governos esta-
duais e municipais a fm de estabelecer efeti-
vamente uma cooperao intergovernamental.
So as chamadas condicionalidades.
Inicialmente foi estabelecido que o conse-
lho gestor do Fundo, na avaliao dos pedidos,
deveria priorizar os estados e municpios que
se comprometessem com os seguintes resulta-
dos: a) reduo dos ndices de criminalidade;
b) aumento do ndice de apurao de crimes
sancionados com pena de recluso; c) desenvol-
vimento de aes integradas das polcias civil
e militar; d) aperfeioamento do contingente
policial ou da guarda municipal em prazo pre-
estabelecido. Tambm foi determinado que so-
mente teria acesso aos recursos do FNSP o ente
federado que tivesse institudo, em seu mbito,
um plano de segurana pblica nos moldes da-
quele elaborado pelo Governo Federal.
Contudo, em boa parte dos convnios essas
condicionalidades no foram cumpridas de
facto. Algumas eram de difcil cumprimento.
Tanto a reduo dos ndices de criminalidade
quanto o aumento do ndice de apurao de
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crimes so resultados altamente desejveis, cuja
realizao no depende somente da ao dos
governos estaduais ou municipais, tampouco
apenas das polcias. Fatores sociais, econmicos
e demogrfcos tm forte infuncia na variao
das taxas de criminalidade. Por outro lado, a
maior integrao da ao das polcias, a melho-
ria do treinamento policial, bem como a elabo-
rao de um plano estadual de segurana pbli-
ca so metas que esto ao alcance dos governos
estaduais e municipais. Nesse caso, entretanto,
faltou disposio para exigir e verifcar o cum-
primento dessas contrapartidas. Com isso, os
governos federais tm deixado de exercer um
papel mais ativo na rea da segurana pblica.
Em funo dos problemas para exigir o
cumprimento das metas, a partir de 2003 o
Conselho Gestor estabeleceu outros critrios
para a distribuio dos recursos do Fundo. A
idia era distribu-los de forma proporcional
ao tamanho dos estados, estabelecendo uma
ponderao entre trs critrios: populao, efe-
tivo de policiais civis e militares e nmeros de
homicdios. O resultado dessa ponderao foi
aplicado ao volume de recursos do Fundo que
haviam sido aprovados, produzindo, ento, o
montante que cada Estado teria para receber.
De fato, como mostra a Tabela 1, os recursos
acabaram sendo distribudos aos estados de
acordo com a ponderao proposta.
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Tabela 1 - Fundo Nacional de Segurana Pblica - convnios 2002-2003*
Estados
2000 2001 2002 2003
R$ Mil % R$ Mil % R$ Mil % R$ Mil %
Acre 7.102 1,8% 10.431 2,0% 7.218 1,8% 3.956 1,4%
Alagoas 7.691 2,0% 9.756 1,9% 4.052 1,0% 3.870 1,3%
Amap 4.615 1,2% 8.363 1,6% 368 0,1% 8.345 2,9%
Amazonas 7.691 2,0% 14.763 2,8% 34.025 8,6% 7.754 2,7%
Bahia 23.074 5,9% 29.130 5,5% 12.872 3,2% 10.523 3,6%
Cear 13.844 3,6% 21.673 4,1% 12.062 3,0% 9.217 3,2%
Distrito Federal 12.306 3,2% 21.711 4,1% 7.060 1,8% 5.693 2,0%
Esprito Santo 12.306 3,2% 21.639 4,1% 0 0,0% 8.000 2,8%
Gois 30.491 7,8% 26.482 5,0% 3.008 0,8% 8.315 2,9%
Maranho 12.306 3,2% 12.544 2,4% 10.294 2,6% 5.052 1,7%
Minas Gerais 18.459 4,7% 33.616 6,4% 22.759 5,7% 30.024 10,3%
Mato Grosso 12.306 3,2% 14.933 2,8% 2.333 0,6% 8.338 2,9%
Mato Grosso do Sul 12.306 3,2% 18.119 3,4% 9.737 2,4% 9.000 3,1%
Par 14.111 3,6% 19.512 3,7% 13.583 3,4% 11.474 4,0%
Paraba 4.615 1,2% 12.544 2,4% 4.463 1,1% 5.500 1,9%
Pernambuco 23.074 5,9% 27.018 5,1% 27.026 6,8% 15.115 5,2%
Paran 21.536 5,5% 29.039 5,5% 30.056 7,6% 6.845 2,4%
Piau 7.691 2,0% 9.840 1,9% 1.695 0,4% 5.727 2,0%
Rio de Janeiro 30.765 7,9% 37.158 7,1% 14.911 3,7% 38.737 13,4%
Rio Grande do Norte 4.615 1,2% 9.756 1,9% 1.142 0,3% 8.000 2,8%
Rio Grande do Sul 23.074 5,9% 24.949 4,8% 8.718 2,2% 19.981 6,9%
Rondnia 3.092 0,8% 11.429 2,2% 491 0,1% 4.166 1,4%
Roraima 4.615 1,2% 9.418 1,8% 3.066 0,8% 3.671 1,3%
Santa Catarina 15.383 3,9% 1.045 0,2% 24.920 6,3% 7.252 2,5%
So Paulo 48.870 12,5% 73.276 14,0% 125.451 31,5% 39.348 13,6%
Sergipe 6.153 1,6% 8.711 1,7% 3.045 0,8% 3.840 1,3%
Tocantins 7.691 2,0% 8.363 1,6% 13.326 3,4% 2.362 0,8%
Total Geral 389.783 100,0% 525.218 100,0% 397.685 100,0% 290.102 100,0%
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Entre 2000 e 2005 foram aprovados 820
convnios entre o Governo Federal e os go-
vernos estaduais e municipais para a utiliza-
o dos recursos do FNSP. Ao todo, foram
repassados 1,2 bilhes para a execuo de
projetos na rea da segurana pblica. Da
anlise dos objetos desses convnios, verif-
camos que os que mais receberam recursos
foram aqueles destinados compra de equi-
pamentos (viaturas, armamentos, material
de comunicaes e informtica)
2
.
Para se ter uma idia, 86% do total de
recursos repassados pelo Governo Federal
destinavam-se a essa fnalidade, conforme
mostra o Grfco 4. Um outro dado impor-
tante que cerca de 4% dos recursos eram
destinados construo ou reforma de algu-
ma unidade de segurana, o que, ao se ob-
servar os objetivos traados pela legislao,
talvez s guarde relao com o caput do art.
4o. Embora seja um dos eixos temticos do
Susp, somente 3% dos recursos do FNSP fo-
ram utilizados no treinamento e na formao
dos policiais. Finalmente, apenas 7% , cerca
de 102 milhes, foram aplicados na implan-
tao de projetos inovadores, tais como poli-
ciamento comunitrio, centros integrados de
segurana e cidadania, ouvidorias de polcia,
sistemas de informaes criminais.
A macia concentrao de repasses desti-
nados aquisio de equipamentos pode ser
explicada de duas formas: a primeira diz res-
peito ao valor agregado desses itens, haja vista
o custo de aquisio de veculos, armas, muni-
es, coletes balsticos, entre outros. A segunda
razo refere-se necessidade de justifcar a so-
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Grfco 4 - Destinao dos Recursos do FNSP 2000-2005
86%
4%
3%
7%
Equipamentos
Instalaes
Capacitao
Projetos Inovadores
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licitao de recursos. Tem sido mais fcil, para
os estados e municpios, demonstrar a carncia
de equipamentos do que elaborar projetos que
contemplem algumas das reas temticas pro-
postas no Susp.
De qualquer forma, pudemos verifcar a
difculdade da esfera federal em redirecionar
as aes da segurana pblica. Em alguns ca-
sos, foram frmados convnios to genricos
que a anlise dos objetivos propostos se tor-
nou bastante difcil. Em 2000, por exemplo,
o estado da Bahia frmou um convnio de
15 milhes para o fortalecimento do siste-
ma de segurana pblica
3
. pouco prov-
vel que o Conselho Gestor do FNSP tivesse
condies de analisar cautelosamente o tipo
de atividade que seria executada. Ou seja,
em linhas gerais, os recursos do FNSP tm
servido para (re)equipar as polcias e as guar-
das municipais. Uma parte muito pequena
dos repasses tem servido para implantar as
aes propostas pelo Susp.
Concluso
A relao entre os sistemas policiais e a
estrutura federativa estreita. O grau de au-
tonomia das unidades federativas depende
da forma como ser exercido o monoplio
da violncia legtima naquele territrio. Nas
federaes que conferem alto grau de auto-
nomia s subunidades nacionais, estas, via de
regra, organizam e estruturam suas prprias
foras policiais.
O federalismo descentralizado implantado
no Brasil a partir da Proclamao da Repblica
implicou a criao de um sistema policial alta-
mente competitivo. Ao longo do sculo XX, as
relaes entre as polcias estaduais e as foras
federais oscilaram com as alteraes na estru-
tura federativa. Nos perodos autoritrios, as
polcias estaduais foram submetidas ao controle
do Governo Federal. Nos momentos de maior
autonomia estadual, no se verifcou esforos
signifcativos de cooperao intergovernamen-
tal na rea da segurana pblica.
O Fundo Nacional de Segurana Pblica,
criado em 2000, constitui-se num importante
instrumento para a promoo da cooperao
entre as agncias de polcia. Apesar disso, ainda
so poucas as iniciativas de cooperao. Basica-
mente, os governos tm-se limitado a repassar
os recursos do Fundo, sem, contudo, estabele-
cer uma ordem de prioridade para as atividades
contempladas por esses repasses. Entretanto, o
FNSP poderia ser um instrumento mais efcaz
para a obteno da adeso dos governos estadu-
ais s medidas e compromissos propostos inicial-
mente no PNSP e posteriormente no Susp. Para
isso bastaria que fosse exigido o cumprimento de
algumas dessas medidas e compromissos como
contrapartida ao repasse dos recursos. Nesse caso,
so os governos federais que tm se mostrado re-
lutantes em exigir um maior comprometimento
das demais esferas de poder, principalmente dos
governos estaduais, na montagem de um sistema
policial cooperativo. Resta entender os aspectos
polticos, econmicos e ideolgicos que os leva-
ram a procederem desse modo.
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1. As aes do plano tambm deveriam contemplar as diretrizes propostas no
Plano Nacional de Direitos Humanos (PNDH) elaborado pela Secretria Nacional
de Direitos Humanos em 1996.
2. Para uma anlise mais detalhada dos convnios, ver SENASP, Investimentos
em Segurana Pblica Realizados pela SENASP (2000-2005): Distribuio dos
recursos do Fundo Nacional de Segurana Pblica. Mimeo.
3. Convnio 401563/2000.
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Data de recebimento: 09/02/07
Data de aprovao: 28/02/07
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Paula Ferreira Poncioni, doutora em Sociologia pela Universidade de So Paulo, professora do Departamento de Poltica
Social e Servio Social Aplicado da Escola de Servio Social da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Autora da tese de
doutorado Tornar-se policial: a construo da identidade profssional do policial no estado do Rio de Janeiro (2004).
pponcioni@terra.com.br
Tendncias e desafos na
formao profssional do
policial no Brasil
Resumo
Este artigo apresenta os resultados do estudo sobre as tendncias e os desafos da formao profssional do policial
para a qualifcao do trabalho policial na sociedade brasileira contempornea. O estudo baseia-se em pesquisa
bibliogrfca e de campo. A pesquisa bibliogrfca consistiu no exame da literatura especializada, nacional e
internacional, sobre o papel, as funes e o lugar dessa atividade no Estado e na sociedade, em diferentes contextos
nacionais, enfocando particularmente as prticas policiais cotidianas. A pesquisa de campo foi realizada nas academias
da Polcia Civil e da Polcia Militar do Estado do Rio de Janeiro, Brasil, no perodo de 1999 a 2005.
Palavras-Chave
Polcia, Formao Profssional, Democracia, Rio de Janeiro, Brasil.
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esde os anos 1960, na maior parte
das democracias ocidentais, assis-
te-se ao aumento contnuo da violncia e do
crime crimes contra o patrimnio, homi-
cdios, crime organizado, particularmente o
narcotrfco. As instituies tradicionais de
combate ao crime, em especial a polcia, tm
se mostrado pouco efcazes para o enfrenta-
mento da questo, confgurando o que Levy
(1997) chamou de crise do modelo liberal
de organizao policial.
Em diferentes contextos nacionais, o tema
ganha centralidade no debate pblico como
um dos mais graves problemas sociais urba-
nos no fnal do sculo XX e comeo do XXI,
levando a uma redefnio da questo da ges-
to do espao urbano, que inclui a gesto da
segurana tendo em vista a manuteno da
ordem e da segurana pblica nas cidades.
Nessa perspectiva, destacam-se da experi-
ncia internacional diversas propostas relacio-
nadas rea da segurana e, particularmente
na rea policial, distinguem-se mltiplos pro-
jetos voltados para a preveno da violncia e
o controle do crime, visando a superao de
um modelo profssional de polcia reconheci-
damente dbil para reduzir os graves proble-
mas contemporneos de segurana.
1
O modelo profssional de polcia, resul-
tante de um longo processo de profssionali-
zao desencadeado pelas reformas policiais
em alguns pases do mundo democrtico
ocidental no fnal do sculo XIX e durante a
primeira metade do sculo XX, caracteriza-
se predominantemente pelo entrelaamento
de dois modelos: o burocrtico-militar e o
de aplicao da lei. Assim, o policial um
operador imparcial da aplicao da lei e re-
laciona-se com os cidados profssionalmen-
te, de forma neutra e distante, cabendo-lhe
cumprir os deveres ofciais e seguir os pro-
cedimentos de rotina, independentemen-
te de suas tendncias pessoais e a despeito
das necessidades do pblico, que muitas
vezes no so estritamente enquadradas pela
lei.
2
De acordo, ainda, com esse modelo, a
organizao policial espera pela notifcao
de um crime para ativar seu trabalho, estru-
turando-se como uma mquina de reao
forte (FIELDING, 1996, p.44), que utiliza
regras e procedimentos estipulados por cri-
trios internos prprios, uma vez acionada
pelo pblico.
Com o progressivo aumento do crime vio-
lento na maior parte das grandes cidades dos
pases democrticos ocidentais, o discurso do
controle do crime gradualmente substitu-
do pelo da guerra contra o crime, o que for-
talece no imaginrio do pblico e da polcia a
idia do perigo iminente e da necessidade de
mobilizao mxima de esforos para sobre-
pujar aquilo que provoca tal circunstncia.
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Nesse contexto, a adoo de um estilo
militar de organizao incentivada com o
objetivo de mobilizar os policiais para reagir,
de maneira aderente e disciplinada, a fm de
responder imediatamente s situaes apre-
sentadas; o modelo de prontido militar
apontado como o que, por excelncia, ca-
paz de complementar de maneira suposta-
mente mais efciente a ao da polcia para
controlar o crime.
A esse modelo de polcia profssional que
refora os aspectos legalistas do trabalho poli-
cial, em um arranjo burocrtico-militar com
nfase no combate ao crime como opo
primordial para lidar com a segurana pbli-
ca, denominei modelo de polcia profssio-
nal tradicional (PONCIONI, 2004). A po-
lcia orientada por este modelo tem a grande
vantagem de fornecer o que percebido am-
plamente, pelo pblico e pelos prprios poli-
ciais, como misso das instituies policiais.
No entanto, a nfase no controle do crime
acarreta a negligncia de outras demandas e
interesses que no esto limitados apenas ao
crime, mas podem estar associados, em boa
medida, manuteno da ordem; alm dis-
so, essa concepo baseada em uma estratgia
exclusivamente reativa se mostra menos efe-
tiva que o prometido com relao ao controle
do crime em geral, e em pelo menos alguns
crimes particulares o seu fracasso vastamen-
te indicado na literatura especializada.
3

Para Levy (1997), um dos componen-
tes principais da crise do modelo liberal de
organizao policial na sociedade contem-
pornea precisamente a incapacidade de a
polcia se aproximar dos problemas concretos
que acometem cotidianamente a populao,
de responder satisfatoriamente s suas de-
mandas e enfrentar os desafos de produzir
um bom resultado de sua ao num contexto
de complexidade e insegurana crescentes.
Outro aspecto importante levantado pelo
autor, decorrente do isolamento da organi-
zao policial, diz respeito formao de um
comportamento organizacional refratrio ao
controle externo, o que torna quase impossvel
qualquer interferncia externa na conduo
de regras e procedimentos estipulados para o
desenvolvimento desse trabalho; indubitavel-
mente, esse distanciamento da polcia acentua
a baixa efetividade nos resultados de sua ao,
por falta de suporte da comunidade.
Por fm, como resultado desse insulamento,
observa-se um vazio quanto ao controle social
por parte do pblico em geral, o que aumenta
ainda mais a insufcincia dos mecanismos de
accountability das agncias policiais.
No Brasil, pode-se observar que, desde
meados dos anos 1970, h um crescimento
contnuo do crime violento urbano, agrava-
do nos anos 80 e 90 principalmente nas re-
gies metropolitanas e periferias das grandes
cidades do Pas, e que o sistema judicirio, e
em particular as polcias, mostram-se inefca-
zes para o enfrentamento da questo.
No entanto, a inefccia da polcia bra-
sileira traduz-se no s pelas limitaes do
modelo de polcia profssional tradicional
adotado, como se reveste de aspectos suple-
mentares relacionados a um padro de atua-
o predominantemente violento e arbitrrio
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para lidar com as questes concernentes
segurana pblica, permanecendo como um
desafo para a sociedade brasileira, sob os di-
tames do Estado democrtico de direito.
Nesse cenrio, o tema do profssionalismo
da polcia reiteradamente aventado por es-
tudiosos da rea de segurana, formuladores
de polticas pblicas, autoridades do governo
e segmentos importantes das organizaes po-
liciais, como um recurso importante, capaz de
orientar mudanas nas prticas e nos procedi-
mentos dominantes da polcia brasileira, tor-
nando-a mais efciente, responsvel e efetiva
na conduo da ordem e segurana pblicas.
No entanto, poucas mudanas ocorreram
efetivamente na estrutura e no funcionamen-
to da polcia para transformar os modelos de
representao do mundo policial e das pr-
ticas policiais para a reduo da violncia e
o controle do crime na sociedade brasileira
como um todo, muito embora se observe a
intensifcao das discusses e iniciativas re-
lacionadas problemtica da segurana p-
blica nas ltimas dcadas, com destaque para
a crise do modelo de atuao das organiza-
es policiais no trato do assunto.
A proposta deste artigo colocar em dis-
cusso a formao profssional do policial civil
e militar por intermdio, fundamentalmen-
te, do contedo dos currculos implementa-
dos nos cursos de formao profssional das
academias de polcia das duas corporaes no
estado do Rio de Janeiro. Busca-se analisar as
tendncias e os desafos para qualifcar o tra-
balho policial na contemporaneidade brasi-
leira. Espera-se que a discusso proposta pos-
sa contribuir para a problematizao dessa
temtica, considerada, nos marcos da tradi-
o democrtica, um instrumento necessrio
para a consolidao de um padro de exce-
lncia necessrio ao trabalho policial para a
conduo da ordem e segurana pblicas.

1. Tendncias da formao profssional
do policial nas academias de polcia
brasileiras
A pesquisa realizada nas academias das
polcias Civil e Militar do Estado do Rio de
Janeiro
4
revela, primeiramente, uma particu-
laridade do contexto brasileiro, relacionada
duplicidade das corporaes policiais, cujas
misses, estruturas organizacionais, funcio-
namento, polticas administrativas, ensino e
treinamento profssional so distintos para o
desempenho das funes de manuteno da
ordem e da segurana pblicas.
Entretanto, vale salientar que o exame dos
cursos de formao profssional de policiais
civis e militares revela tendncias semelhan-
tes na sua formao. Entre essas semelhan-
as est a presena, ainda que com nfases
diferenciadas, de uma concepo dominante
que tem como preocupao principal moldar
o policial para um comportamento legalista,
numa verso burocrtico-militar, com forte
relevo ao combate ao crime. Destaca-se,
igualmente, nessa formao profssional, a
quase total ausncia de preparo na rea da
atividade preventiva, com enfoque na nego-
ciao de confitos e no relacionamento di-
reto com o cidado; evidencia-se, ao mesmo
tempo, um claro descuido na formao do
policial civil e militar para o trato de outras
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demandas e interesses da populao que no
se encontram limitadas ao cumprimento da
lei, mas se relacionam com a manuteno da
ordem pblica.
5

Mais do que isso, o exame da formao
profssional nas academias de polcia mostra
que os cursos realizados vm sendo basica-
mente repetidos, com poucas mudanas no
eixo da formao profssional, sem que sejam
examinados e avaliados quanto aos seus acer-
tos, falhas e impactos no exerccio cotidiano
do trabalho policial, tendo em vista mudan-
as e soluo dos problemas encontrados.
Nesse sentido, ressalta-se que, usualmen-
te, a ocorrncia de mudanas est predomi-
nantemente sujeita necessidade de se dar
respostas imediatas s demandas por mais
segurana, da opinio pblica e dos polticos
no poder, diante de episdios de violncia e
de crimes com signifcativa repercusso ocor-
ridos na sociedade.
Alm das defcincias relacionadas aos
contedos programticos dos cursos de for-
mao, verifcam-se fragilidades comuns
tambm no que tange aos recursos humanos
disponveis para o ensino policial. Chama a
ateno que, tanto na polcia militar quanto
na polcia civil, no haja um corpo docente
integralmente dedicado ao ensino e super-
viso dos estgios curriculares; os professo-
res/instrutores so, em boa parte, policiais
da prpria corporao, que, alm de acumu-
lar a atividade docente com outras atividades
prprias ao cargo prioritariamente exercido,
no possuem necessariamente um preparo
especfco para o desempenho de suas fun-
es na rea de ensino e treinamento profs-
sional das polcias.
Soma-se s fragilidades de preparo nos
cursos de formao profssional bsica em
ambas as organizaes a falta de regularidade
para a realizao dos cursos para o aperfeio-
amento profssional ao longo da carreira do
policial. importante salientar, ainda, que
estes cursos no alcanam os diferentes n-
veis hierrquicos e tambm no contemplam
o conjunto dos membros dentro de cada um
desses nveis nas referidas corporaes.
De modo geral, faltam s academias de po-
lcia as ferramentas necessrias recursos hu-
manos e materiais para uma refexo mais
aprofundada sobre a questo da formao do
policial, a fm de incrementar um padro de ex-
celncia no exerccio cotidiano do trabalho dos
membros desse grupo profssional especfco.
Recentemente, surgiram, no cenrio na-
cional, algumas propostas e iniciativas do po-
der pblico e da sociedade civil organizada
para a formao e a conseqente qualifcao
dos policiais. Em sua maioria, essas iniciati-
vas tm buscado romper com alguns paradig-
mas ainda vigentes no ensino desenvolvido
nas academias de polcia e estabelecer novos
conceitos acerca do trabalho policial.
6

Todavia, no obstante a importncia des-
sas iniciativas no contexto da reforma da pol-
cia brasileira, at o momento no foi realizada
uma avaliao do que j foi feito, dos resulta-
dos dessas experincias em termos de efcin-
cia, efccia e efetividade das atividades poli-
ciais para alcanar os objetivos propostos.
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A formao profssional dos policiais so-
brepe princpios de modelos profssionais
por vezes incompatveis entre si, sem uma
extensa e profunda anlise das condies in-
ternas e externas para a superao do mode-
lo policial profssional tradicional ainda em
vigor nas academias de polcia do Pas, bem
como para a implementao bem-sucedida
de um novo modelo de polcia profssional.
Como exemplo dessa sobreposio, vale
a pena salientar que, nas ltimas duas dca-
das, o Governo Federal promoveu experin-
cias em diferentes estados incluindo Bahia,
Sergipe, Esprito Santo, Rio de Janeiro e So
Paulo para a formao profssional de poli-
ciais militares, com um programa baseado no
policiamento comunitrio. Mas no houve
questionamento, e nem mesmo a substituio
da concepo do trabalho policial nos moldes
do modelo policial profssional tradicional,
com princpios e estratgias claramente an-
tagnicos na acepo do controle do crime
adotada nos cursos de formao profssional
nas academias de polcia militar.
7

Pode-se destacar ainda alguns cursos mi-
nistrados por universidades e organizaes
no governamentais, que procuram desen-
volver a formao profssional do policial sob
novos parmetros. Mas estes tambm no
partem de um exame profundo e extenso da
formao e do treinamento profssional de-
senvolvidos nas academias de polcia. Ficam
freqentemente como uma experincia al-
ternativa formao profssional realizada
nas academias, e seus resultados no so ain-
da bem conhecidos, bem como suas implica-
es para o trabalho policial.
Alm disso, esses cursos no so uma rea-
lidade para todas as polcias brasileiras e tam-
pouco alcanam a totalidade dos membros das
referidas corporaes.
8
Tais iniciativas, suposta-
mente uma alternativa para a melhor qualifca-
o dos policiais, no se constituem como uma
realidade de alcance nacional, e muitas vezes
so interrompidas por motivos diversos, sem
que haja uma avaliao conseqente dos seus
impactos na formao profssional e nas prti-
cas e atividades policiais cotidianas.
9

Pode-se afrmar que, embora nos ltimos
anos tenham sido experimentadas algumas
inovaes na rea da formao profssional
do policial no Brasil, no h at o momento
uma avaliao acerca do seu xito em termos
de mudanas efetivas nas prticas e procedi-
mentos dominantes. Nesse sentido, para as
intervenes que buscam qualifcar o trabalho
policial, necessrio empreender um extenso e
profundo exame das condies em que se d a
formao profssional nas academias de polcia,
ou fora delas.
indispensvel pensar estratgias amplas,
que permitam a realizao de pesquisas, in-
cluindo dados empricos em ambas as organi-
zaes de polcia, para que se possa lanar um
olhar mais acurado sobre a formao profs-
sional e as prticas policiais. Esta , indubita-
velmente, uma tarefa urgente e necessria para
que se implemente um projeto educacional que
busque alcanar o aprimoramento da atividade
profssional da polcia a fm de responder de
maneira satisfatria s crescentes e complexas
demandas da sociedade e enfrentar os desafos
relacionados efccia de suas aes num con-
texto democrtico.
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Sem uma avaliao crtica do processo de
formao profssional do policial e dos seus
efeitos concretos na forma de conceber a gesto
da segurana pblica e a organizao do traba-
lho policial, a atividade permanecer sujeita ao
improviso, descontinuidade e s demandas e
presses de interesses particulares de diferentes
grupos, sem uma traduo efetiva na qualidade
do padro de atuao da polcia para lidar com
os graves problemas de segurana na sociedade
brasileira contempornea.
2. Desafos na formao profssional
do policial para a qualifcao do
trabalho policial na sociedade
brasileira contempornea
Partindo-se dos aspectos levantados no
breve cenrio esboado sobre a formao pro-
fssional do policial, algumas questes prelimi-
nares foram destacadas para melhor ilustrar os
desafos colocados para um projeto de qualif-
cao profssional num ambiente democrtico.
So consideradas tarefas fundamentais:
A) O incremento dos recursos humanos
e materiais:
Designao de fundos especfcos para
academias e centros de ensino e treina-
mento profssional de policiais, tendo
em vista o aprimoramento do ensino
profssional (contratao de docentes e
palestrantes, provimento de ttulos de
literatura especializada nacional e
internacional nas bibliotecas etc).
Garantia de condies materiais para
o pleno funcionamento dos cursos
de formao e aperfeioamento pro-
fssional em todas as unidades de en-
sino das polcias, com salas de aula,
equipamento operacional armas,
veculos, informtica etc. em bom
estado de uso.
B) A organizao da formao
profssional
Realizao de uma ampla e sistemti-
ca discusso sobre os modelos policiais
profssionais e suas implicaes nas
prticas policiais para o desempenho
das funes de manuteno da ordem e
aplicao da lei.
Execuo plena e efetiva dos programas e
projetos de formao e aperfeioamento
profssional do policial, elaborados com
base no documento que compreende as
diretrizes curriculares para a formao dos
profssionais da rea de segurana pblica
(Plano Nacional de Segurana Pblica).
Elaborao de indicadores para monito-
ramento e avaliao crtica dos progra-
mas e projetos voltados para a rea de
formao profssional de policiais;
Articulao do conhecimento terico
com as experincias prticas cotidianas,
objetivando a produo sistemtica de
conhecimento terico e tcnico-operati-
vo na rea da segurana pblica.
Garantia da formao continuada de po-
liciais (pertencentes a todos os nveis hie-
rrquicos da organizao policial), bem
como da equipe tcnica especializada
que atua em ensino, treinamento e su-
perviso profssional de policiais (corpo
docente e corpo de tcnicos psiclo-
gos, pedagogos, assistentes sociais etc.).
Implementao e consolidao da inter-
disciplinaridade como eixo curricular
dos programas de formao profssional,
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tendo em vista transmitir e sedimentar
conhecimentos, valores e comporta-
mentos que possibilitem a aquisio
de competncias e habilidades para o
manejo adequado e o desempenho ef-
ciente e efcaz das aes cotidianas da
polcia concernentes manuteno da
ordem e da segurana pblicas.
Integrao do ensino policial, civil e
militar, respeitadas as particularidades
de cada organizao policial, a fm de
articular os contedos programticos
com uma metodologia que favorea o
dilogo e a refexo crtica sobre a ati-
vidade policial.
Consideraes fnais
Este artigo buscou esboar um breve pano-
rama da formao profssional do policial, com
enfoque nas principais tendncias evidenciadas
pelos currculos dos cursos desenvolvidos em
algumas academias de polcia brasileiras. Pro-
curou ainda, em face desse cenrio, destacar
alguns dos principais desafos para a qualifca-
o do trabalho policial na sociedade brasileira
contempornea. A ttulo de concluso, apre-
senta-se uma breve avaliao de algumas das
questes colocadas em matria de tendncias
e desafos na formao profssional de policiais
no atual contexto brasileiro.
Nesse sentido, vale a pena lembrar que,
nos ltimos anos, no Brasil, esforos tm sido
realizados, tanto pelo poder pblico quanto
pela sociedade civil organizada, para o estabe-
lecimento de uma maior qualidade do ensino
e do treinamento profssional dos policiais.
Entretanto, ao mesmo tempo, pode-se cons-
tatar uma certa fragilidade nas ferramentas
disponveis para a implementao das pro-
postas de educao policial dentro do escopo
de uma poltica pblica de segurana voltada
para a melhoria dessa formao.
Verifca-se que no houve, at ento, um
debate profundo, envolvendo policiais, auto-
ridades do governo e tcnicos do setor, sobre
uma ampla agenda de reformas que privile-
giasse de forma extensa e duradoura a forma-
o profssional voltada para a aquisio das
competncias e habilidades requeridas para o
desempenho efciente e efcaz das aes coti-
dianas da polcia.
No cenrio de insegurana que tem sido
experimentado no Brasil, principalmente nas
grandes metrpoles e periferias das cidades, a
questo da segurana pblica est h muito
tempo presente nos discursos dos polticos
independentemente do partido poltico.
Do mesmo modo, ela est presente em in-
meras pesquisas realizadas com a populao
brasileira, onde fgura entre os problemas que
mais preocupam os entrevistados qual-
quer que seja o seu perfl socioeconmico.
Nesse contexto, perturbador que at hoje a
questo no tenha merecido um tratamento
altura das dimenses que assume no Pas.
possvel que as refexes que vm sendo
desenvolvidas no mbito da cincia poltica,
sobre a defnio das agendas e dos debates
pblicos relacionados a problemas sociais
(FUKS, 2000), possam fornecer algumas hip-
teses explicativas para orientar estudos nessa
direo, cuja realizao se faz necessria para
ampliar a compreenso desse campo especf-
co da segurana pblica no Brasil.
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1. Algumas das diversas experincias internacionais que foram implementadas nas ltimas dcadas na rea
de segurana pblica so analisadas por Cerqueira, Lobo & Carvalho, 2005.erat volutpat. Proin pharetra.
2. Sobre os modelos policiais profissionais, suas caractersticas e implicaes no exerccio cotidiano do
trabalho policial, consultar Poncioni (2004).
3. Fielding (1996) d particular destaque ao fracasso desse tipo de abordagem em pelo menos duas reas
em que a polcia no pode contar com a sensibilidade pblica: os crimes contra as mulheres, particularmente
o manejo das investigaes de estupro e violncia domstica, e as agresses com motivaes raciais
4. Utilizo-me, essencialmente, dos dados coletados na pesquisa realizada, durante o perodo de 1999 a 2002,
para a minha tese de doutorado (Poncioni 2004). Sirvo-me, igualmente, dos dados coletados no trabalho de
campo por mim realizado em 2005 nas academias das polcias civil e militar do Estado do Rio de Janeiro.
5. Alm dos contedos programticos da formao profissional das academias de polcia civil e militar do
Estado do Rio de Janeiro, foram examinados tambm, dentre os mais importantes, os dos estados de So Paulo,
Minas Gerais, Sergipe e Bahia.
6. Nessa perspectiva, destaca-se no nvel federal, o documento Matriz curricular nacional para a formao
em segurana pblica, lanado pela Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp), bem como os cursos
de breve durao para policiais realizados no mbito da Secretaria. Ver a respeito: http://www.mj.org.br. Na
esfera estadual, podem-se salientar as iniciativas que o Instituto de Segurana Pblica (ISP) RIOSEGURANA, da
Secretaria de Estado de Segurana Pblica do Estado do Rio de Janeiro, vem tomando no sentido de implementar,
dentro da poltica estadual de segurana pblica, um programa especifcamente voltado para a formao de
policiais, bem como a realizao de cursos de breve durao para policiais de ambas as corporaes. Consultar
http://www.isp.rj.gov.br. H ainda os cursos realizados por intermdio de parcerias com universidades e
organizaes no governamentais. Ver especialmente Sapori (2002).
7. Algumas das experincias de policiamento comunitrio desenvolvidas foram analisadas: em Minas Gerais,
por BEATO, Claudio. Reinventando a polcia: a implementao de um programa de policiamento comunitrio
disponvel em: http://www.crisp.ufmg.br/reinventando.htm; em So Paulo, por MESQUITA NETO, Paulo.
(1998), Policiamento comunitrio e controle civil da polcia no Brasil: a experincia de So Paulo. In: Seminrio
Internacional A Polcia e o Controle Civil em Sociedades Democrticas realizado pelo Ncleo de Estudos sobre
Violncia da Universidade de So Paulo e pelo Human Rights Research and Education of Centre of University
of Ottawa, So Paulo, Universidade de So Paulo; e no Rio de Janeiro, por MUNIZ et al..(1997), Resistncias
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Departamento de Sociologia, Faculdade de Filosofa, Letras e Cincias Sociais, Universidade de So Paulo, v. 9, n. 1,
p. 197-213.
8. Pode-se inferir que, no caso brasileiro, o pblico-alvo dos programas de formao e treinamento profssional
majoritariamente constitudo de policiais que ocupam postos de comando ou direo, alcanando de forma muito
incipiente os postos hierrquicos inferiores das organizaes policiais. Ver, a propsito, Sapori (2002); Poncioni (2004).
9. Ver especialmente Sapori (2002).
Afnal, a educao policial, importante
instrumento para criar e estabelecer um pa-
dro de excelncia para o trabalho policial,
no conseguiu, at o momento, se frmar
como prioridade em relao segurana p-
blica. Na realidade cotidiana de uma parte
considervel das polcias brasileiras e da po-
pulao atendida pela instituio, a qualif-
cao do trabalho policial permanece como
retrica, sem uma traduo efetiva.
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Marcos Rolim, jornalista, consultor em segurana pblica, assessor na 6 Cmara Criminal do Tribunal de Justia do Estado
do Rio Grande do Sul e professor da Ctedra de Direitos Humanos do Centro Universitrio Metodista, IPA, em Porto Alegre.
Autor de A sndrome da rainha vermelha: policiamento e segurana pblica no sculo XXI. (Zahar, 2006).
marcos@rolim.com.br
Caminhos para a inovao
em segurana pblica
no Brasil
Resumo
Em que pese a grave situao da segurana pblica no Brasil, o Pas mantm um modelo de polcia inefciente,
violento e corrupto, bem como uma poltica criminal essencialmente repressiva, que tem produzido elevadas taxas de
encarceramento e mais violncia. As principais inovaes em experincias de reforma das polcias em vrios pases do
mundo e as novas estratgias e abordagens em segurana pblica nas ltimas trs dcadas ainda no se difundiram
no Brasil. Este texto avalia a reao conservadora s idias de mudana e reforma da poltica de segurana pblica no
Brasil e prope duas abordagens inovadoras para uma poltica capaz de prevenir o crime e a violncia.
Palavras-Chave
Poltica de Segurana Pblica, Inovao, Situao de Risco, Preveno do Crime e da Violncia.
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Brasil tem experimentado, nas duas l-
timas dcadas pelo menos, um proble-
ma novo no que diz respeito segurana pblica.
Em que pese o pas ainda no dispor de levan-
tamentos criteriosos a respeito da evoluo das
taxas criminais que s seriam possveis com
a realizao sistemtica de pesquisas nacionais de
vitimizao
1
, pode-se afrmar que desde os
anos 1980 temos convivido com taxas elevads-
simas de homicdios
2
na maior parte das regies
metropolitanas e com um transbordamento de
prticas violentas propostas por grupos vincula-
dos ao trfco de armas e drogas, em aes con-
duzidas por parte das prprias polcias entre
elas a persistncia da tortura e dos grupos de
extermnio e em manifestaes coletivas de
grupos sociais nos principais centros urbanos,
que vo das disputas entre torcidas de futebol e
quebra-quebras at os cenrios de linchamen-
tos nas periferias.
A gravidade dos fenmenos da violncia e da
criminalidade no Brasil, com a emergncia de si-
tuaes inesperadas capazes de colocar em risco
cidades inteiras, como, por exemplo, as prticas
terroristas construdas pelo PCC em So Paulo,
ou por grupos organizados como nos episdios
do fnal de 2006 no Rio de Janeiro, no tem, en-
tretanto, permitido a oferta de novas e mais efca-
zes respostas em termos de polticas de segurana
pblica. Pelo contrrio, excees parte, chama a
ateno o fato de que as polticas implementadas
pelos diferentes governos sejam, quase sempre,
tentativas de ministrar doses maiores das mesmas
receitas j testadas e sabidamente incapazes de
produzir resultados diversos do notvel fracasso
j acumulado.
Em poucas reas, como nas polticas de
segurana pblica, os espaos para a inovao
so to estreitos e o apego tradio to conso-
lidado. Lidamos, ento, especifcamente nesta
rea, com uma resistncia incomum inova-
o, que constitui, em si mesma, parte do pro-
blema a ser enfrentado.
Neste trabalho, aponto inicialmente duas
dimenses em que a resistncia inovao em
segurana pblica est ancorada, sustentando a
necessidade de se construir no Brasil uma nova
relao entre as polticas de segurana e as cin-
cias sociais e pensando, neste particular, as res-
ponsabilidades dos governos, da mdia e da insti-
tuio universitria brasileira. Por fm, introduzo
duas abordagens inovadoras que me parecem
prioritrias para o xito das polticas de segurana
pblica no Brasil.
A resistncia da subcultura policial
As instituies possuem, invariavelmente,
uma cultura prpria (ou uma subcultura), que
resiste s modifcaes mais amplas operadas no
contexto social. No caso da instituio policial,
o conservadorismo parece ser ainda mais pro-
nunciado. Uma das razes, por certo, prende-
se circunstncia de que as polcias em todo
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o mundo raramente so, de fato, controladas.
Elas possuem, pelo menos em muitas das expe-
rincias nacionais, uma autonomia perturbado-
ra dentro do Estado Democrtico de Direito e
atuam, em regra, como se no devessem prestar
contas de seus atos cotidianos a uma autorida-
de externa. Esse mesmo espao de autonomia,
como se sabe, ser tambm aquele que abrigar
boa parte das distores operantes no trabalho
policial, alm das prticas violentas e criminosas
que comprometem a prpria imagem das pol-
cias em todo o mundo.
Autores como Folgelson e Johnson (LANE,
2003) demonstraram que a polcia nunca foi,
de fato, controlada desde o exterior por quem
quer que fosse. Como instituies complexas
capazes de acumular experincias, as estruturas
policiais foram desenvolvendo uma cultura
autnoma sob a presso das circunstncias
especiais e bastante difceis que acompanham
o prprio trabalho de seus membros. Valores
tpicos passaram a ser compartilhados pelos
policiais, oferecendo cada vez mais resistncias
considerveis s intenes reformadoras,
conforme j o revelaram inmeros trabalhos
3
.
Pode-se, assim, subscrever a seguinte afrmao:
Por muitos anos, e em muitos lugares, as
mudanas vislumbradas pela Polcia tiveram
de ser adaptadas organizao policial e
subcultura, mais do que a organizao poli-
cial e a subcultura tiveram de se adaptar s
mudanas. (GREENE, 2002, p.180)
Monet (2001) chama a ateno para o fato de
existir uma cultura policial surpreendentemente
comum, em que pese a extraordinria diferena
entre as estruturas policiais dos diversos pases. A
natureza idntica das funes, o fato de serem ti-
tulares dos mesmos poderes de presso, o peso da
hierarquia e o isolamento social dos policiais con-
correm para que muitas semelhanas sejam ob-
servadas e o corporativismo seja uma constante
(proteo recproca, defesa da instituio contra
ataques externos etc.). O autor tambm observa
que os policiais so, quase sempre, muito conser-
vadores do ponto de vista poltico e moral:
A cultura policial se marca, fnalmente,
por um conservadorismo intelectual que, sob
a capa do pragmatismo, privilegia o olhar
rasteiro, a tomada em considerao apenas
dos elementos concretos e o antiintelectualis-
mo. Tudo o que se apresenta sob a forma de
inovao, de experimentao ou de pesqui-
sa suscita reaes de rejeio imediata. Pelo
fato de ser redutora de incerteza, a repro-
duo do eterno passado congela o universo
policial em prticas rotineiras e bloqueia sua
capacidade de se adaptar mudana social.
(MONET, 2001, p.155)
Por outro lado, ao longo da sua experincia
histrica, as polcias foram consolidando um
tipo especial de saber, interpretado por seus
membros como fundamental prpria sobre-
vivncia individual. Por isso, os valores culturais
da tradio policial esto legitimados, primei-
ramente, pela idia de que so eles os que po-
dem salvar sua vida, o que lhes confere uma
extraordinria efccia. Como regra, tais noes
no possuem qualquer comprovao emprica,
nem h base terica para elas. Pelo contrrio,
as evidncias acumuladas em torno das regras
de conduta capazes de oferecer maior segurana
aos policiais e reduzir seus riscos de vitimizao
apontam para noes e procedimentos muito
distintos daqueles que eles mesmos costumam
valorizar. Constatao que termina no exer-
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cendo qualquer impacto na conscincia mdia
dos policiais, porque o arcabouo ideolgico da
subcultura institucional a que esto vinculados
afrma que o saber cientfco abstrato ou te-
rico demais, guardando pouca relao com os
desafos prticos vividos na linha de frente. Ali,
o melhor apoio aquele oferecido pela pistola,
enquanto a teoria aprendida na academia ser
sempre um obstculo a ser superado.

No Brasil, as convices que consolidam o
trabalho policial esto, tambm, informadas por
uma marcante tradio anti-humanista, pela
qual a violncia naturalizada sempre que
oferecida queles que habitam as margens das
sociedades modernas, nomeados na subcultura
policial como vagabundos. Brodeur (2002,
p.265) lembra, a propsito, que a cultura po-
licial est profundamente marcada pelas noes
de retribuio o que se transforma, na prti-
ca, na idia de que os infratores merecem um
tratamento duro ou violento.
Nesse ambiente cultural, a violncia ilegal
do Estado, o emprego sistemtico da tortura e
a prtica das execues sumrias seguem sendo
fenmenos presentes no cotidiano de uma nao
onde o conceito de civilizao ainda no se fr-
mou. O Relatrio da Justia Global e o Ncleo
de Estudos Negros (2003) levantaram detalhes
a respeito de 349 execues sumrias ocorridas
no Brasil em um perodo de apenas seis anos
(1997-2003). Outros levantamentos chegaram a
nmeros muito mais elevados. O dossi Grupos
de extermnio no Brasil, da Comisso de Direitos
Humanos da Cmara dos Deputados, apoiado
em dados sistematizados pelas secretarias estadu-
ais de segurana pblica e pelo Movimento Na-
cional dos Direitos Humanos, identifcou cerca
de 2.500 casos de pessoas mortas por grupos de
extermnio, em 12 estados da federao, entre os
anos 1996 e 1999.
Em alguns estados, como So Paulo e Rio
de Janeiro, autoridades j promoveram polticas
especfcas, com abonos salariais ou promoes,
que estimularam policiais a matar. A impunidade
nesses casos a regra. O estudo da Ouvidoria de
So Paulo, que pesquisou o histrico de 22 po-
liciais do grupo de elite conhecido como Gra-
di (Grupo de Represso e Anlise a Delitos de
Segurana), constatou que , at agosto de 2002,
eles haviam respondido a 162 inquritos policiais
por homicdio. Um dos policiais pesquisados ha-
via respondido a 32 inquritos, todos por homi-
cdio, entre 1998 e 2001. Destes, 22 j haviam
sido arquivados quando da elaborao do estudo.
No ano de 2003, no estado do Rio de Janeiro,
6.624 pessoas foram vtimas de homicdios do-
losos, 179 foram mortas em latrocnios e 1.195
perderam a vida por conta de aes policiais, a
maioria em circunstncias que sugerem execu-
o. O nmero total de vtimas fatais alcana,
assim, a espantosa cifra de 7.998 pessoas, o que
signifca uma mdia de 18 pessoas assassinadas
por dia naquele estado. A taxa de 53,8 homi-
cdios para cada 100 mil habitantes, exatamente
o dobro da mdia brasileira. As mortes provoca-
das por ao policial no Rio de Janeiro cresceram
298,3% nos ltimos sete anos. Em So Paulo,
a violncia policial cresceu 263% em oito anos
(SOARES, 2006, p.349). As vtimas produzidas
pelas polcias so invariavelmente jovens muito
pobres e que habitam as periferias. Esse processo
de violncia contra os pobres agrega, ainda, um
notvel componente racista. No Rio de Janeiro,
por exemplo, Mir (2004, p.440) cita estudo de
Musumeci, que demonstrou que, apesar de os
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negros serem apenas 8% do total da populao
carioca, formam 33% da massa carcerria e 30%
dos civis mortos pela polcia.
Sob a expresso autos de resistncia, as exe-
cues aparecem no cotidiano dos relatos policiais
e da mdia sempre associadas ao enfrentamento a
quadrilhas de trafcantes. Os estudos disponveis
sobre o perfl dessas mortes, entretanto, sugerem
claramente outra interpretao:
A polcia paulista fulmina mais da
metade de suas vtimas com tiros nas cos-
tas; acerta um tero delas na cabea; co-
mete a maioria dos homicdios noite,
muitas vezes sem testemunha. Na maior
parte dos casos, no h provas de que a
vtima cometia algum crime. Esses so os
dados da anlise de inquritos policiais e
laudos periciais de 224 (33,7%) de um
total de 664 vtimas fatais da ao policial
no ano de 1999. Especifcamente, 36%
foram atingidos na cabea e, em mdia,
as vtimas foram mortas com 3,17 tiros.
Em 20,7% delas, havia 5 a 9 perfuraes
feitas por balas. Do total, 131 (68%) dos
homicdios ocorreram no perodo notur-
no e, destes, 81,6% foram ocasionados
por perfuraes na cabea ou nas costas.
A anlise tambm concluiu que 52% das
vtimas no possuam antecedentes crimi-
nais. (MIR, 2004, p.445)
Mudanas nas estruturas de policiamento,
nos procedimentos e rotinas policiais so, via
de regra, mal recebidas pelas instituies e vistas
como ameaas a um equilbrio que se pretende
manter. Mudanas aceitveis para essa tradio
so apenas aquelas que permitam aos policiais
espaos ainda maiores de autonomia, somados
autorizao para aes hoje limitadas ou no
admitidas pelo ordenamento jurdico. Durante
o desenvolvimento de qualquer mudana, co-
mum que muitos policiais se sintam inseguros e
busquem formas de resistir aos projetos inova-
dores (CORDNER et al., 1991). Isso ser espe-
cialmente verdadeiro quando as mudanas forem
compreendidas como materializao de uma
abordagem leve na luta contra o crime. Isso
muito comum, por exemplo, quando se mostra
aos policiais que seu trabalho poderia ser bem
mais efcaz na reduo das taxas de criminalidade
e violncia se estivesse articulado e comprome-
tido com projetos sociais de carter inclusivo.
Nesses casos, a reao sustentada com base na
subcultura policial dir que projetos de preven-
o so matria de assistentes sociais o que
seria, portanto, uma forma de negar a presumida
essncia da atividade policial: a represso.
Assim, para todos aqueles que esto acostu-
mados a um tipo de abordagem repressiva e que
imaginam que a atividade policial seja exclusiva-
mente isso, ser, por certo, bastante difcil operar
uma transio para um modelo fundado em ou-
tras premissas; um modelo em que, por exemplo,
a represso esteja subordinada a uma racionalida-
de preventiva. Por bvio, a resistncia inovao
oferecida pelas instituies policiais no apenas
motivada por diferenas culturais ou ideolgi-
cas. Ocorre que o atual modelo de polcia tem
permitido tambm que determinados interesses
particulares, articulados ilegalmente e mesmo
em estreita colaborao com grupos criminais,
tenham fncado razes nas instituies policiais.
Reformas, ento, tambm ameaam prticas al-
tamente lucrativas j acomodadas na instituio,
e que benefciam parte das elites policiais. Assim,
como diria Maquiavel, o inovador tem por ini-
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migos todos aqueles que obtinham vantagens
com as velhas instituies.
A resistncia cultural e poltica
Inmeras pesquisas de opinio tm demons-
trado a adeso da maioria das pessoas no Brasil a
pressupostos conservadores em termos de polti-
cas pblicas na rea da segurana. Como regra,
a opinio pblica
4
parece demandar crescente-
mente medidas mais duras contra o crime, ma-
nifestando-se a favor de propostas como penas
mais gravosas, reduo da idade penal, pena de
morte ou emprego das Foras Armadas em tare-
fas de policiamento nas grandes cidades, alm da
construo de mais presdios e do aumento do
nmero de policiais nas ruas.
difcil estabelecer se posies do tipo esto
consolidadas no senso comum ou se somen-
te representam a aceitao genrica do discurso
defensor do lema lei e ordem ou do receitu-
rio repressivo proposto de forma militante pela
maioria dos formadores de opinio no Brasil.
Em outras palavras, seria preciso medir at que
ponto a demanda punitiva disseminada social-
mente no expressa, sobretudo, o discurso tpico
reproduzido pela mdia, mais do que uma posi-
o autnoma da prpria cidadania.
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Seja como
for, a maior parte da mdia trata dos temas da
segurana pblica a partir de posies distorcidas
e preconceituosas cujos efeitos polticos tendem a
agravar os prprios problemas de segurana.
Normalmente, a ateno oferecida pelos ve-
culos de comunicao aos temas da segurana
pblica segue a mxima if it bleeds, it leads (se
sangra, d manchete). A pesquisa do Centro de
Estudos de Segurana e Cidadania (Cesec Cn-
dido Mendes) que analisou 2.514 matrias pro-
duzidas em 2004 por seis dos principais jornais
brasileiros, demonstrou que 99,1% das notcias
sobre crimes oferecem uma perspectiva indivi-
dualizada dos fatos, sem contextualiz-los de ne-
nhuma maneira. No h sequer uma pista sobre
a classe social das vtimas em 85% das matrias,
e, em 95%, sobre os autores; apenas 1,4% das
matrias da amostra tiveram como foco central
estatsticas, pesquisas ou divulgao de dados. A
pesquisa mostrou que as polcias so a principal
fonte de informao da mdia sobre segurana e
violncia; especialistas e entidades da sociedade
civil correspondem a menos de 5% das fontes
ouvidas pelos jornais avaliados, o que, por si s,
j condiciona largamente os enfoques oferecidos.
Do conjunto das matrias, apenas 10,5% delas
apresentam opinies divergentes sobre os temas
tratados. Assim, alm da ausncia de contextua-
lizao dos fenmenos, o que signifca produo
jornalstica pobre e superfcial, temos uma baixs-
sima diversidade temtica e a produo de uma
espcie de discurso nico sobre o tema (RA-
MOS & PAIVA, 2004).
O que parece evidente, de qualquer modo,
que a demanda punitiva constitui um fen-
meno social muito importante no Brasil con-
temporneo, assim como em muitos outros
pases, o que, naturalmente, condiciona tanto
os debates polticos, como o processo decis-
rio na esfera pblica.
Ao contrrio do que se pode perceber em ou-
tras esferas de formulao de polticas pblicas
como na sade ou na economia, por exemplo
, o senso comum no incorporou a noo de
que determinados temas afetos segurana p-
blica pressupem um saber especializado. Assim,
ainda que a cidadania moderna seja marcada por
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uma intensa refexividade (GIDDENS, 2001,
p.318), vale dizer: pelo fato de que nenhuma po-
sio social status confere ao seu titular a
posse da verdade, que qualquer pessoa pode ex-
por legitimamente suas razes no espao pblico
e que o envolvimento da cidadania no debate das
polticas de segurana seja essencial para o suces-
so delas, no consolidamos, portanto, a idia de
que toda a discusso sobre segurana pblica de-
veria se dar a partir de um dilogo com o acmu-
lo alcanado pelas cincias sociais na rea e no
a partir da tradio da poltica criminal ou das
praxes policiais.
Via de regra, os gestores da segurana pblica
no Brasil so pessoas que pouco ou nada sabem
sobre o tema e que, no raro, administram suas
pastas com a sensibilidade aguada por objetivos
eleitorais. Os governantes, por seu turno, quando
pensam em resultados em segurana pblica,
apostam em projetos que permitam a capitaliza-
o poltica a curto prazo, desprezando todas as
iniciativas que demandem um tempo maior de
maturao. Na maior parte das vezes, autorizam
as polticas na rea sem que estas tenham sido
selecionadas a partir de um diagnstico com-
petente e sem que elas prprias sejam um mo-
mento coerente dentro de um plano racional de
segurana. Como tais iniciativas no so avalia-
das, no possvel afrmar nada a respeito da sua
efccia. Os eventuais resultados sero sempre
aqueles que seus proponentes divulgarem como
peas de marketing.
No temos no Brasil a prtica de monitorar
os resultados das polticas pblicas mediante
avaliaes independentes, e, com exceo de al-
gumas reas como a da sade pblica o
Estado brasileiro tambm no costuma selecio-
nar alternativas com base em evidncias encon-
tradas em pesquisas cientfcas. O paradigma do
what works? (O que funciona?), to estima-
do na tradio anglo-sax, nunca foi valoriza-
do no debate sobre polticas pblicas no Brasil.
Especialmente no que diz respeito s polticas
de segurana, h um signifcativo espao para a
atuao de demagogos e aventureiros nos traje-
tos cruciais de tomada de deciso. As polticas
realmente existentes, por decorrncia, so pouco
mais que o resultado contraditrio de uma suces-
so de improvisaes e atos reativos s presses
da opinio pblica. Essa realidade tem implicado
descontrole, incapacidade gerencial e extraordi-
nrios desperdcios de recursos pblicos, alm de
inefcincia generalizada.
De resto, como no poderia ser diferente,
ainda se observa um estranhamento entre as
atividades policiais e os ambientes de pesquisa
acadmica. As responsabilidades aqui devem ser
divididas entre os governos, as polcias e as uni-
versidades. Historicamente, a academia pouco
ou nenhum valor deu ao tema da segurana
pblica e prpria atividade policial. Questes
dessa natureza foram vistas pela tradio univer-
sitria brasileira como secundrias ou mesmo
nada relevantes para a pesquisa. Ainda hoje,
poucas so as instituies de ensino superior
que dispem de centros de pesquisa em segu-
rana pblica, ou que estruturaram programas
consistentes na rea. Com a possvel exceo da
experincia em curso em Belo Horizonte, reali-
zada pelo Centro de Estudos de Criminalidade
e Segurana Pblica (CrispUFMG), pode-se
afrmar que as universidades brasileiras no al-
canaram uma interao efetiva com as polcias
e que no infuem decisivamente para a seleo
das polticas pblicas na rea. Na outra ponta,
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os governos raramente recorreram s universi-
dades para projetos integrados segurana p-
blica, e as possibilidades de mobilizar a pesquisa
acadmica para conhecer os temas da crimina-
lidade e da violncia, ou para avaliar a prpria
atividade policial, foram e seguem sendo subes-
timadas pelos gestores. As instituies policiais,
por seu turno, tendem a ver a aproximao com
as universidades como uma desvalorizao das
competncias e saberes profssionais de seus
membros. Intuem, tambm, que uma formao
terica mais slida e o recurso s pesquisas em
segurana so capitais especfcos, que podem
provocar deslocamentos nas relaes de poder,
o que costuma ser interpretado como uma ame-
aa aos interesses estabelecidos nas corporaes.
Inovao na segurana e sua difuso
Muitos so os autores e especialistas em po-
liciamento que chamam a ateno para o fato
de que as ltimas trs dcadas se caracterizaram,
quanto ao tema da segurana pblica, pela cons-
truo de uma conjuntura internacional marcada
por notveis inovaes e por reformas conside-
rveis das prprias instituies policiais.
6
Em
um perodo relativamente curto, a maior parte
das polcias europias, e mesmo norte-america-
nas, repensaram radicalmente suas atribuies,
formao, estratgias e relacionamentos com as
comunidades a que devem prestar seus servi-
os. Nesse processo infuenciado, primeira-
mente, pelo fracasso dos modelos reativos de
policiamento
7
, mas tambm pelas descobertas
cientfcas e pelo acmulo de evidncias colhi-
das foram introduzidas inovaes centrais em
segurana. Entre essas esto o modelo de polcia
comunitria e de policiamento orientado para a
soluo de problemas (GOLDSTEIN, 1990), o
geo-referenciamento e o conjunto de tecnologias
para o mapeamento do crime e da violncia que
identifcam os hot spots
8
, o programa Compu-
terized Statistics (COMPSTAT), a abordagem
colaborativa entre policiais e agncias de servio
social (como nas tticas de pulling levers poli-
cing), o policiamento baseado em evidncias, as
abordagens de preveno do crime por meio de
projetos ambientais (Crime Prevention Trough
Environmental Design CPTED) etc. Tudo isso
sem contar os recursos tecnolgicos, que permi-
tiram uma revoluo nas tcnicas de controle, in-
vestigao e percia, tais como o uso de cmeras
em espaos pblicos, os softwares de reconheci-
mento visual e voz, as armas no letais, o empre-
go de satlites no rastreamento ou o uso do DNA
na produo da prova, entre outros.
No Brasil, em que pese alguns desses recur-
sos e tcnicas j serem parcialmente empregados
pelas polcias, o fato inconteste que as ino-
vaes observadas em grande parte dos pases
ocidentais inclusive em alguns da Amrica
Latina, como o demonstra a experincia colom-
biana no se difundiram no Brasil. Entre
ns, em quase todas as situaes em que aquelas
inovaes so aplicadas pelas polcias, percebe-se
claramente que elas se encontram em posies
secundrias, quando no isoladas do modelo
tradicional de policiamento, que segue sendo
amplamente hegemnico.
Para se compreender isso, seria interessante
lembrar que a implantao de uma inovao nem
sempre se impe pelos seus efeitos benfcos, por
mais comprovados que eles sejam. Everett M. Ro-
gers, em uma obra clssica, lanada h mais de 40
anos, Difusion of Innovations, j havia chamado
a ateno para esse fenmeno, sustentando que
a difuso de uma inovao requer a confgura-
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o de uma necessidade de mudana socialmente
percebida ali onde a inovao emerge (ROGERS,
1995, p.11). Segundo o modelo de Rogers, um
ponto-chave no processo de difuso da inovao
a decolagem (take-of). Uma vanguarda de
agentes transformadores adota a inovao e passa
a divulg-la. Quando os primeiros adotantes al-
canam uma massa crtica em torno de 5% a
15% do total , o processo ser provavelmente
irreversvel. Os autores, que se dedicam ao tema
da difuso das inovaes, identifcam cinco ca-
ractersticas cruciais que ajudam a entender tais
mudanas e seus ritmos:
A vantagem relativa da inovao (as pes-
soas percebem a mudana como algo
melhor para elas?);
A compatibilidade (a adoo exige
uma mudana de valores ou de estilos
de vida, ou compatvel com os valo-
res e estilos j existentes?);
A complexidade (qual a difculdade em
entender e aplicar a inovao?);
A possibilidade de experimentao (a
inovao pode ser testada ou exige uma
adeso defnitiva?);
A possibilidade de observao (as pesso-
as podem discernir as diferenas naque-
les que adotam a inovao?).
Tendo presente estas caractersticas, parece
evidente o quanto a inovao das polticas pbli-
cas de segurana dever ser lenta e difcil no Bra-
sil. Primeiro, a maioria das pessoas, a comear pe-
los policiais, no percebe num projeto alternativo
de segurana uma possibilidade que lhes assegure
vantagens; alis, a grande maioria das pessoas
nunca foi informada da existncia de projetos al-
ternativos em segurana. Segundo, uma mudan-
a de paradigma da segurana pblica no seria
compatvel com boa parte dos valores e mtodos
de trabalho existentes nas corporaes policiais.
A inovao nesta rea , ao mesmo tempo, extre-
mamente complexa, o que signifca difculdades
na explicao e na aplicao de projetos alter-
nativos. Das cinco caractersticas que defnem
o ritmo da difuso das inovaes, apenas as que
se referem possibilidade de experimentao e
possibilidade de observao so favorveis quan-
do o tema segurana pblica. De fato, um novo
projeto no exige o imediato comprometimento
de todos, podendo, pelo contrrio, ser testado
com programas-piloto. Da mesma forma, as di-
ferenas alcanadas com a implantao de novos
projetos podem ser facilmente identifcadas, caso
os resultados sejam monitorados e avaliados por
instituies independentes.
Duas abordagens prioritrias para a
inovao da segurana pblica no Brasil
Considerando a experincia internacional
com polticas de segurana pblica e as evidn-
cias encontradas pelas cincias sociais, pode-se
afrmar que as inovaes mais signifcativas in-
troduzidas nessa rea, nas ltimas trs dcadas,
foram aquelas que tornaram possvel a reduo
do crime e da violncia a partir de abordagens
preventivas. Tais resultados, que seguem sendo
obtidos em inmeros projetos e iniciativas efca-
zes de segurana pblica em todo o mundo, per-
mitiram que as vises mais tradicionais que
reduziam os prprios desafos da segurana aos
termos da law enforcemet (aplicao da lei)
fossem repensadas a partir de um contexto
de interao crescente entre as atividades dos
policiais, as diferentes agncias governamentais,
as comunidades e o aporte crtico da pesquisa.
Nesse redesenho, restou claro que as tarefas de
represso e manuteno da ordem so e conti-
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nuaro sendo muito importantes para qualquer
estrutura moderna de policiamento, mas podem
e devem ser desenvolvidas por uma racionalidade
programtica orientada pelos objetivos da paz, da
proteo aos direitos humanos e da preveno ao
crime e violncia.
Como vimos, esse processo de modernizao
e racionalizao do campo da segurana pbli-
ca ainda no decolou no Brasil, o que agrava a
crise do setor e prolonga modelos, rotinas, pr-
ticas e valores incapazes de enfrentar nossos de-
safos mais urgentes. Independentemente desse
limite histrico marcado por uma defasagem
de dcadas , possvel avanar em uma am-
pla reforma do sistema de segurana pblica no
Brasil se construirmos uma adequada demanda
social e poltica em favor da mudana.
Com efeito, o Brasil no pode mais sustentar
a irresponsabilidade do rumo da poltica crimi-
nal, escolhido por suas elites, que se estrutura
a partir da promessa dissuasria a ser oferecida
pela pena privativa da liberdade. O modelo de
encarceramento em massa praticado contra os
excludos e marginalizados socialmente no Bra-
sil nunca produziu os resultados prometidos por
seus defensores. Greene (1980), por exemplo,
em um estudo que aplicou modelos matemti-
cos para estimar os efeitos do encarceramento,
demonstrou persuasivamente que os nveis de
criminalidade so praticamente insensveis ao ta-
manho da populao carcerria. Estimativas do
Home Ofce (UK) apontam para uma reduo
de apenas 1% nas taxas criminais para cada au-
mento de 15% da populao carcerria; uma re-
lao ainda considerada muito otimista por al-
guns pesquisadores. As evidncias em favor desta
concluso so inmeras. Holanda e Frana, por
exemplo, tiveram 12% de aumento nas taxas cri-
minais entre 1987 e 1996, sendo que a Holanda
encarcerou, no mesmo perodo, 20 vezes mais do
que a Frana.
9
Situaes assemelhadas fzeram
com que, em novembro de 2002, os gestores dos
sistemas penitencirios de 44 pases do Conselho
Europeu, reunidos em Estrasburgo, observassem
que o nmero de presos em cada nao deter-
minado pelas respectivas polticas criminais e no
pelas taxas criminais. Uma concluso embasada
em trabalhos de flego como o de Tonry & Frase
(2001), que demonstraram que cada sociedade
pode escolher, por vrias razes, o nmero de pre-
sos que deseja ter, se quer altas taxas de encarce-
ramento ou no. Finlndia, Canad e Alemanha,
por exemplo, escolheram diminuir drasticamente
suas populaes carcerrias sem que disso tenha
resultado qualquer dinmica crimingena. Pelo
contrrio, os estudos disponveis apontam para
o sucesso das experincias, que apostaram em
penas alternativas priso para a grande maioria
dos delitos (SEYMOUR, 2006).
Como costuma ocorrer em todos os demais
temas cruciais da segurana pblica em nosso
Pas, carecemos de dados e estudos especfcos
que estimem o custo do crime e da violncia no
Brasil. De qualquer modo, os estudos realizados
em outros pases, com taxas criminais inferio-
res s nossas, nos permitem ter uma idia do
problema. Nos Estados Unidos
10
, por exemplo,
Miller, Cohen & Wiersema (1996) estimaram
o custo do crime para o ano de 1993 em 450
bilhes de dlares. Em relatrio mais recente,
da organizao Fight Crime: Invest In Kids, esti-
mou-se o custo anual da criminalidade nos Esta-
dos Unidos em 655 bilhes de dlares (CHRIS-
TESON & NEWMAN, 2004). A maior parte
desse custo aquele imposto diretamente s
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vtimas como prejuzo, mas os cidados que re-
colhem seus impostos sustentam um sistema de
justia criminal que consome 90 bilhes de d-
lares ao ano, alm de gastarem mais 65 bilhes
no pagamento de empresas e recursos privados
de segurana (WELSH, 2003). Apenas esse cus-
to com o sistema de justia e com a segurana
privada signifca que cada americano, adulto ou
criana, consome 534 dlares por ano para ter
mais segurana, o que representa um gasto anu-
al de mais de 2 mil dlares para uma famlia
com quatro pessoas.
11

A experincia concreta e alucinada com o en-
carceramento nos EUA, alis, deveria servir para
que as autoridades no Brasil se afastassem tan-
to quanto possvel daquele caminho. Dados do
Center on Juvenile and Criminal Justice demons-
tram que manter uma pessoa presa durante um
ano custa aos contribuintes norte-americanos 22
mil dlares.
12
Uma sentena de priso perptua,
em mdia, custa 1,5 milho de dlares. Em torno
de 60% da populao prisional nos EUA cumpre
pena por crimes relacionados ao uso e venda de
drogas ilegais. Em 1992, cerca de trs mil destes
condenados, sem qualquer crime violento regis-
trado, cumpriam sentenas de no mnimo cinco
anos (MILLER, 1996). Assim, um furto de 300
dlares, por exemplo, custa ao povo americano
aproximadamente 110 mil dlares para cada sen-
tena de cinco anos de priso.
No caso brasileiro, uma poltica de segu-
rana pblica ser tanto mais efcaz na re-
duo do crime e da violncia quanto maior
for a ateno conferida a dois agrupamentos:
crianas e adolescentes em situao de risco
e egressos do sistema penitencirio e das ins-
tituies juvenis de privao da liberdade.
Crianas e adolescentes em situao de risco
devem ser prioritrias em uma poltica de preven-
o, porque o crime e a violncia esto sempre
super-representados entre os jovens, e identifcar
os fatores preditivos (circunstncias especfcas
relacionadas ao desenvolvimento futuro de con-
dutas criminais) entre crianas e adolescentes,
contornando-os, permite eliminar muitas das s-
ries causais que, alguns anos depois, produziriam
grande parte dos delitos.
13
Egressos do sistema
penitencirio brasileiro e jovens que cumpriram
medidas de privao de liberdade, por seu turno,
enfrentam extraordinrias difculdades para sua
integrao social, ainda maiores em realidades
como a nossa, em que os presdios constituem
to-somente espaos para indescritveis violaes
dignidade humana e sofrimento, e onde ex-
presidirios so profundamente estigmatizados.
O mesmo se aplica aos jovens em confito com
a lei, que tenham passado pelo sistema Febem e
instituies congneres. A maior parte dos egres-
sos, por isso mesmo, ser como que empurrada
socialmente para alternativas ilegais de sobrevi-
vncia, o que caracteriza a prpria experincia do
encarceramento massivo como um dos agencia-
mentos (circunstncias especfcas relacionadas
possibilidade imediata da conduta criminal) mais
importantes do crime e da violncia nas socieda-
des contemporneas.
14

Temos aqui, duas abordagens prioritrias
para qualquer poltica sria de segurana e que
tm sido normalmente desconsideradas no Bra-
sil. Retomando o tema dos custos pressupostos
em cada poltica, interessante lembrar o estudo
de Mark Cohen, da Universidade de Vanderbilt.
Em 1998, ele procurou medir os custos da cri-
minalidade calculando o quanto se pouparia nos
EUA ao se evitar a transformao de um adoles-
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cente num adulto com uma carreira criminal, e
concluiu que os valores estariam entre 1,7 e 2,3
milhes de dlares. (COHEN, 1998)

Pensar uma poltica de preveno ao crime e
violncia a partir de programas inclusivos quan-
to a esses dois grupamentos implica desenvolver
programas focados, capazes de produzir resulta-
dos imediatos de reduo das taxas criminais.
Na literatura, uma das experincias mais
interessantes de polticas focadas em jovens de
alto risco, conhecida como Operao cessar-
fogo, foi construda nos anos 1990 em Boston
(EUA). Mentores de rua
15
, policiais, promo-
tores, lderes religiosos e agncias de servio social
identifcaram em cada bairro os jovens mais pro-
blemticos e em confito com a lei. O objetivo es-
tabelecido foi o de zerar a situao de violncia
no bairro, o que deveria ser compreendido como
um recomeo combinado com os prprios jo-
vens, ao invs de uma resposta tradicional de pri-
ses sucessivas. Em uma primeira reunio com
os adolescentes, as autoridades afrmavam que a
violncia iria parar daquele dia em diante, que
quem no estivesse disposto a construir a paz na
comunidade seria punido e que todos os demais,
que desejassem participar do programa, teriam
acesso a vrios servios sociais, incluindo forma-
o profssional e encaminhamento a alternativas
de trabalho remunerado. A taxa de homicdios
entre os jovens em Boston era crescente desde
1992 at o vero de 1996, quando o programa
comeou. Ento, os resultados apareceram. Os
homicdios contra jovens (pessoas com menos
de 24 anos) caram em dois teros; as agresses
cometidas por jovens armados caram abrupta-
mente e as taxas gerais de homicdio na cidade
caram pela metade. Esses resultados no podem
ser explicados pela reduo geral das taxas de ho-
micdio nos EUA na mesma poca, porque, nas
demais cidades americanas, as taxas de homicdio
foram declinando consistentemente ao longo de
anos, enquanto Boston alcanou o mesmo resul-
tado em um par de meses. (KENNEDY, 1999)
A abordagem colaborativa foi depois confr-
mada pela experincia da Filadlfa, onde resulta-
dos impressionantes foram obtidos nos distritos
selecionados para o programa. A iniciativa teve
incio em 1999 e propiciou que os homicdios
de jovens diminussem em 46% no 24 Distri-
to e em 41% no 25 Distrito, o que represen-
tou mais que o dobro da reduo geral das taxas
de homicdio na cidade no mesmo perodo. Da
mesma forma o Projeto Cessar-fogo foi testado
em Chicago, focando seus objetivos na reduo
de homicdios relacionados s gangues. No West
Garfeld Park, onde o programa opera h mais
tempo, os homicdios caram 67% em dois anos.
Programas semelhantes, aplicados em Minnea-
polis, Stockton e Greensboro, tambm tiveram
o mesmo sucesso.
16

Tais programas devem ser associados a outras
iniciativas, especialmente aos projetos de auxlio
e terapia das famlias dos jovens em situao de
risco que enfrentem as circunstncias doms-
ticas preditivas para o crime, como o abuso se-
xual, a negligncia e os maus-tratos , aos pro-
gramas intensivos de atividade ps-escolar
17
e a
uma abordagem anti-bullying
18
nas escolas.
Ao mesmo tempo, o papel a ser cumprido pe-
las polticas pblicas de sade quanto preven-
o do crime e da violncia no deve ser subes-
timado. Uma proporo signifcativa de crimes
violentos em qualquer sociedade contempornea
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est vinculada a problemas de sade, destacada-
mente ao alcoolismo, dependncia qumica de
drogas pesadas e s desordens psicolgicas mais
srias. Por esses e outros motivos, reconhece-se
cada vez mais a existncia de uma ampla interface
entre as polticas de sade e segurana pblica.
Tendo em conta o outro foco proposto, os
egressos do sistema penitencirio devem ser
inseridos em programas sociais especfcos,
com nfase na assistncia social e na forma-
o profssional para a insero no mercado
de trabalho. Programas recentes, como o da
Learning and Skills Development Agency, no
Reino Unido, tm permitido sensveis redu-
es das taxas de reincidncia por meio de
cursos que procuram melhorar a capacidade
de expresso e pensamento dos detentos.
19

Assim, no apenas iniciativas de formao
profssional ou de educao formal so im-
portantes. Os pases da Europa Ocidental
possuem servios especfcos de acompanha-
mento de egressos, o que vale para todos os
pases desenvolvidos. No Canad, por exem-
plo, o Correctional Service
20
constitui um bom
exemplo de um servio governamental criado
para permitir uma transio segura das prises
para a vida em sociedade. Muitas so, tam-
bm, as experincias bem-sucedidas de apoio
integrao social de ex-detentos realizadas
por organizaes no governamentais. No
Brasil, as Associaes de Proteo e Assistn-
cia aos Condenados (Apacs) tm oferecido
um bom exemplo, que, incrivelmente, segue
sendo pouco conhecido e lembrado. A Prison
Fellowship, uma ONG norte-americana de
inspirao religiosa que promove a idia da
Justia Restaurativa e j atua em mais de 100
pases completamente dedicada reforma
do sistema de justia e assistncia a presos
e seus familiares. Um dos seus programas as-
segura iniciativas de boas-vindas a ex-presidi-
rios, envolvendo, com sucesso, voluntrios
das comunidades e igrejas de distintas con-
vices. Exemplos do tipo podem ser encon-
trados em quase todos os pases.
Concluso
O debate sobre segurana pblica no Brasil
segue uma trajetria errtica e pouco racional,
marcada pela disseminao de uma extraordi-
nria demanda punitiva, pela ideologizao
e pela inexistncia de espaos institucionais
permeveis aos acmulos produzidos pela
experincia internacional e pelas evidncias
colhidas em pesquisas cientfcas. As possi-
bilidades de inovao, seja na reestruturao
do modelo de polcia constitucionalizado,
seja na adoo coerente de polticas e tcnicas
orientadas pelos objetivos da preveno, se-
guem sendo, portanto, pequenas.
O relativo abandono de crianas e ado-
lescentes das nossas periferias, a inexistn-
cia de defnies polticas que permitam o
desenvolvimento de programas efetivos de
resgate social dos jovens em situao de ris-
co, a resposta tradicional da represso e do
encarceramento massivo e a crise peniten-
ciria produzida por uma poltica criminal
equivocada e pela omisso ofcial fazem com
que a reproduo ampliada do crime e da
violncia no Brasil encontrem as condies
ideais. Desconstruir estas condies , hoje,
o principal desafo para uma poltica exitosa
de segurana no Brasil.
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1. A base de dados disponvel sobre a evoluo das taxas criminais no Brasil , invariavelmente, aquela oferecida pelos registros policiais. Entretanto, a maior parte das
vtimas em todo o mundo no registra ocorrncia. As taxas de subnotifcao so ainda mais altas no Brasil por conta da baixa confana nas polcias. Por isso, para se
estimar o nmero de crimes praticados e medir as tendncias criminais preciso contar com pesquisas de vitimizao, o que tem sido sistematicamente negligenciado
no Brasil.
2. Em 1930, apenas 2% das mortes no Brasil eram produzidas por causas violentas (homicdios e acidentes). Atualmente, as causas violentas respondem por 13,5% do
total de bitos. A dcada de 80 foi o momento da virada nessa evoluo epidemiolgica, com um aumento de 29% na proporo de mortes violentas. Morreram no
Brasil, por conta da violncia, apenas entre 1991 e 2000, 1.118. 651 (um milho, cento e dezoito mil, seiscentos e cinqenta e uma) pessoas. Desse total de bitos,
369.068 foram por homicdios, 62.480 por suicdio e 309.212 por acidentes e violncias no trnsito e nos demais transportes (MINAYO, 2004).
3. Ver, por exemplo: Manning, P.K. (1977), Police Work: The Social Organization of Policing. Cambridge, MIT Press. e Kelling, G.L. e Wycoff, M.A. (1978), The Dallas
Experience: Volume 1.Organizational Reform. Washington, DC, Police Foundation.
4. O conceito de opinio pblica controverso nas cincias sociais e tomo-o aqui, provisoriamente, apenas para procurar designar as opinies mais comumente
expressas pela maioria das pessoas.
5. Algumas pesquisas fora do Brasil tm demonstrado que as convices do pblico em favor de punies mais duras so contrastadas pelas respostas colhidas quanto
a casos concretos, momento em que a maioria dos entrevistados costuma ser mais leniente do que as sentenas comumente aplicadas. Opinies fortemente punitivas
podem, assim, traduzir em larga medida preconceitos e ausncia de informaes.
6. Ver, por exemplo: Weisburd e Braga 2006.
7. Este modelo aquele que aposta na dissuaso, que aumenta o nmero de policiais, que se estrutura a partir de uma central telefnica e de patrulhas motorizadas
que circulam aleatoriamente pela cidade procura de responder com rapidez s chamadas em casos de crimes graves e efetuando o maior nmero de prises
possvel (WEISBURD e ECK 2004: 44).
8. Pontos quentes, expresso que trabalha uma das mais importantes caractersticas do crime e da violncia: sua concentrao espacial.
9. Ver http://www.rethinking.org.uk/informed/pdf/alternatives_to_prison.pdf.
10. 23 milhes de crimes so cometidos anualmente nos EUA, segundo dados do servio nacional de pesquisas de vitimizao (National Crime Victimization Survey
- NCVS). Desse total, 22%, ou 5,2 milhes de crimes so praticados com violncia. A cada ano, h cerca de 16 mil homicdios nos EUA (taxa mdia nacional de seis
homicdios para cada 100 mil habitantes). Bureau of Justice Statistics (2004), Crime Victimization, disponvel em: http://www.ojp.usdoj.gov/bjs/cvictgen.htm.
11. O custo individual (sem contar os custos de vitimizao) expressa o resultado da diviso do total previsto pelo oramento para o sistema de justia criminal ($ 90
bilhes), somado ao gasto anual com segurana privada ($ 65 bilhes) pelo nmero de civis (289.558.274 pessoas, segundo US Census Bureau).
12. Os custos de encarceramento per capita na maioria dos pases europeus so superiores a estes. O governo da Irlanda do Norte, por exemplo, estima em 87,950 o
custo mdio para se manter uma pessoa presa por um ano (SEYMOUR, 2006).
13. Para uma exposio sistemtica sobre preveno ao crime e violncia e as evidncias disponveis quanto s polticas pblicas para a infncia e a juventude, ver
o trabalho de Rolim (2006).
14. Tenho procurado demonstrar que dois conceitos podem indicar melhor os sentidos em que as polticas de preveno devem ser compreendidas: o primeiro deles
fatores de risco , retiro diretamente da epidemiologia; o segundo agenciamento empregado em um sentido prprio a partir da sugesto da esquizoanlise,
destacadamente das refexes de Deleuze e Guattari (1995).
15. Conselheiros com experincia de trabalho comunitrio, tipicamente entre 20 e 30 anos, que cresceram nos distritos policiais onde trabalham. Muitos possuem
credibilidade com os jovens porque estiveram envolvidos em brigas com gangues, drogas e violncia. So respeitados pelas comunidades e muito bem informados.
16. Para Minneapolis, a reduo foi de 30% dos homicdios, ver: Offce of Juvenile Justice Delinquency. (n.d.) Minnesota HEALS (Hope, Education, and Law and Safety)
Minneapolis and St. Paul, MN. National Criminal Justice Reference Service, disponvel em: http://ojjdp.ncjrs.org/pubs/gun_violence/profle07.html.
Para Stockton, a reduo foi de 75% dos homicdios de jovens relacionados a gangues, ver: Wakeling, S. (2003). Ending gang homicide: Deterrence can work.
Disponvel em http://safestate.org/documents/local%20level%20.pdf.
Para Greensboro, ver: Kennedy, D. A. (2002, July 15). We can make Boston safe again. Disponvel em: http://www.ksg.harvard.edu/news/opeds/2002/kennedy_
boston_violence_ bg_071502.htm .
17. Segundo WIEBE et all. (1999), as primeiras horas aps o turno normal de aula conformam um perodo crtico em que se concentra a maior parte dos crimes juvenis,
se forem considerados apenas os dias letivos.
18. A expresso bullying d conta do fenmeno da violncia em suas mltiplas formas desde a agresso fsica at o isolamento e a humilhao produzida entre
pares. O fenmeno particularmente signifcativo entre pr-adolescentes e adolescentes nas escolas.
19. Ver Moseley et all. 2006.
20. Web-site: http://www.csc-scc.gc.ca/text/home_e.shtml.
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Jacqueline Muniz, mestre em Antropologia Social e doutora em Cincia Poltica, atualmente professora adjunta do
Mestrado em Direito da Universidade Candido Mendes. Foi diretora do Departamento de Pesquisa, Anlise da Informao
e Desenvolvimento de Pessoal em Segurana Pblica na Senasp do Ministrio da Justia (2003); coordenadora setorial de
Segurana Pblica, Justia e Direitos Humanos (2002) e diretora da Secretaria de Segurana Pblica (1999) do Estado do Rio
de Janeiro. jajamuniz@uol.com.br
Domcio Proena Jnior, doutor em Cincias (D.Sc.) em Estudos Estratgicos, professor do Programa de Engenharia de
Produo do Instituto Alberto Luiz Coimbra de Ps-Graduao e Pesquisa na UFRJ, membro do International Institute for
Strategic Studies (IISS, Londres) e da International Association of Chefs of Police (IACP). domicio@centroin.com.br
Foras armadas e
policiamento
Resumo
Este ensaio focaliza duas questes sobre o uso das Foras Armadas no policiamento: As Foras Armadas devem ser
usadas na segurana pblica? e Quais so as conseqncias desse uso?. A estas se acrescenta ainda uma terceira
questo E da? , que permite a considerao do uso interno das Foras Armadas e do uso externo das polcias,
da duplicao das capacitaes militares e policiais, da disponibilizao de todos os recursos necessrios s polcias
para prescindir das Foras Armadas e da normatizao da sua ao no policiamento. O ensaio tem como questo
central o mandato policial e suas implicaes em termos conceituais, polticos, legais e organizacionais.
Palavras-Chave
Segurana Pblica, Foras Armadas, Polcia, Brasil.
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ual seja, ou deva ser, o papel das for-
as armadas na segurana pblica
brasileira, ele tem permanecido numa espcie
de limbo. Isso tem possibilitado toda sorte de
rudos na compreenso das composies do po-
liciamento pblico, dos seus propsitos e for-
mas de emprego nas sociedades democrticas.
De jure, a destinao constitucional do artigo
142 da Constituio franqueia a ao das For-
as Armadas na garantia da lei e da ordem
GLO, no jargo militar por iniciativa
dos poderes constitucionais. Essa autorizao se
confronta com a prtica de arranjos polticos,
expedientes entre estados e Unio numa ampla
variedade de circunstncias. De facto, pode-se
elencar algumas dezenas de ocasies em que as
Foras Armadas e, por razes razoavelmente
evidentes, o Exrcito brasileiro foram utilizados
para substituir, complementar ou suplementar
a ao policial.
Este ensaio busca dar conta de duas ques-
tes que ambicionam circunscrever a questo
de forma exaustiva As Fora Armadas de-
vem ser usadas na segurana pblica? e Quais
so as conseqncias desse uso? , s quais se
acrescenta ainda, com amplo ganho, uma ter-
ceira: E da?.
1. As Foras Armadas devem ser usadas
na segurana pblica?
Claro, sempre que necessrio essa a
resposta poltica simples e direta que, por isso
mesmo, serve de parmetro para o debate e
para a formulao de polticas pblicas. No h
outra resposta conseqente possvel que no se
arrisque a cair numa perspectiva fundamenta-
lista da segurana pblica e da defesa nacional.
Qualquer outra resposta confita com a realida-
de, aliena-se das evidncias histricas.
uma marca do nosso tempo que respostas
simples necessitem de qualifcativos e explica-
es. Desse modo, oportuno iniciar pela afr-
mativa de que esta a resposta mais abrangente
e desafante, para todas as questes que se pos-
sam colocar quanto ao das Foras Armadas
no provimento da segurana pblica.
O uso domstico das Foras Armadas para
respaldar a paz social e as leis sobre a populao
de que se originam d conta de todas as cir-
cunstncias nas quais elas fazem policiamento.
Qualquer outro policiamento de fato provi-
sional ou colateral diante dessa tarefa doms-
tica. No esperamos que esta afrmao baste
por si mesma e por isso de alguma utilidade
demonstr-la.
Desde logo, todas as aplicaes das Foras
Armadas no policiamento em contextos inter-
polity (internacionais, no uso corrente atual),
tais como contra o terrorismo, contra o crime
organizado, nas operaes de paz etc., podem
ser reveladas como variaes do seu uso do-
mstico. Seus contextos especfcos so menos
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problemticos do que este uso, ainda que oca-
sionalmente tenham que dar conta de din-
micas pontuais complexas ou de oponentes
desafantes. Mas o uso para fazer valer a paz,
ou as leis da ONU, ou de outro organis-
mo internacional, um uso externo no qual
a presena militar no causa surpresa. Quem
mais poderia exercer tal policiamento onde
no existe uma soberania estabelecida, mas
apenas o acordo poltico internacional? Note-
se que todo tipo de constabularidade das
foras armadas em terra, mar ou ar, que prov
atividades de policiamento em fronteiras ou,
por tratado, em reas internacionais, se en-
contra includa nesta considerao. O mesmo
se pode dizer de todos os arranjos parciais,
temporrios ou ad hoc, que lidam com as for-
mas de constabularidade domstica, nesse
sentido, intra-polity, independentemente da
sua jurisdio. Estes dois casos apenas rea-
frmam o desafo do policiamento por foras
armadas em cenrios quase domsticos (ou
provisoriamente domsticos) e encontram-se,
por isso mesmo, contidos na resposta per-
gunta inicial: claro, sempre que necessrio.
Haveria ainda o uso no policiamento, entre
outras coisas, diante de revoltas, rebelies,
levantes, motins, insurgncias e guerras ci-
vis. Nestes contextos, entretanto, raro que
se questione seu uso no territrio do prprio
pas e sobre a prpria populao de onde elas
se originam.
As foras armadas de uma polity po-
deria se dizer num foreio retrico da Nao
so a Espada da Repblica (ou do Reino,
em monarquias) e o Escudo da Constituio
(ou da Coroa). Quando no este o caso,
elas esto falhando no atendimento de sua
razo de ser. porque elas so o esteio da in-
dependncia e da soberania que a resposta
pergunta quanto ao seu uso no policiamento
to simples e direta.
A comprovao em favor desse entendi-
mento ampla e acachapante. Ainda que as
experincias do Reino Unido, com algum
qualifcativo no recrutamento original dos
constables e sargeants da New Police (KLO-
CKARS, 1985; CRITVHLEY, 1992) e dos
Estados Unidos, com algumas excees mar-
cantes de organizaes inteiras, como os Texas
Rangers (HARRING; MCMULLIN, 1992),
possam argumentar por uma origem civil e
um distanciamento entre polcia e foras ar-
madas, esse defnitivamente no o padro
dominante. Em todos os demais pases as
polcias foram criadas, notadamente em ter-
mos de suas componentes ostensivas, a par-
tir da realocao de algumas unidades e de
pessoal das foras armadas para a tarefa do
policiamento e, logo, da segurana pblica.
Ainda no sculo XIX, a origem das polcias
na Alemanha foi a Schutzpolizei, a polcia-de-
fuzil-raiado (KOHLER, 1977); no Mxico,
foram os rurales, os cavalarianos-de-carabina
(BLANCO, 2006); no Canad, foram a Real
Polcia Montada, outros cavalarianos-de-cara-
bina (CUSSON, 1999), e assim por diante.
O Mxico, em 1999, diante da tarefa de uma
reforma policial, simplesmente transferiu ba-
talhes de seus fuzileiros navais para a Polica
Nacional Preventiva, dando-lhes nova atri-
buio e misso (BLANCO, 2006). Esse o
caso, como bem se sabe, das polcias militares
(Brigada Militar no Rio Grande do Sul) bra-
sileiras, oriundas dos drages, dos regimentos
de cavalaria do Exrcito e de outros com-pis-
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tola-e-carabina. Sem embargo, essa origem
no impediu confitos polticos intensos, que
levaram alternncia e composio de orga-
nizaes dentro de alguns estados brasileiros,
como, por exemplo, em So Paulo. Assim, em
alguns casos, sucederam-se organizaes civis,
quase-militares ou militares em ciclos at a
padronizao imposta pelo regime autoritrio
a partir de 1969.
A transposio de unidades de foras arma-
das para o papel de polcia poderia parecer uma
questo recorrente nas federaes. Mas a Frana,
a Itlia e o Chile, unitrios tambm, edifcaram
suas polcias sobre seus gendarmes e carabinie-
ri, drages (tomando uma pequena liberdade
com os Gendarmes du Royaumme de Frana,
que eram tambm, e principalmente, cavalaria
pesada) e carabineiros, s acrescentando outras
organizaes de cunho civil posteriormente.
Se algo pode ser dito, novamente com ateno
para os gendarmes da Frana, exclusivamente
armados de pistolas, que o elemento carac-
terstico das unidades armadas deslocadas para
a funo policial de longo prazo foi a escolha
de unidades com a capacidade de atingir um
alvo preciso longa distncia. Assim, fuzileiros
e carabineiros tinham uma qualidade distintiva
em sua migrao para a tarefa do policiamen-
to: acertar em quem miravam quando isso era
necessrio. Desta forma, quem quer que argu-
mente que as Foras Armadas enfrentam algum
impedimento orgnico e intrnseco diante da
tarefa policial tem que reconhecer que afrma a
validade de um contra factual.
Revela-se a questo como sendo claramente
uma questo poltica. Tudo o que existe entre as
Foras Armadas e seu uso para os fns da segu-
rana pblica a deciso (que pode exigir uma
rpida reforma constitucional, como no caso
da Argentina) de us-las para tal. A resposta
Claro, sempre que necessrio reconhece seu
papel central na garantia da soberania de uma
polity e intima, ao qualifcar que a necessidade e
tudo o mais que se queira considerar neste uso
(custo, oportunidade, propriedade, forma etc.)
ser objeto de avaliao e deciso poltica em
qualquer caso individual. Mais ainda, sempre
que necessrio refete a expectativa da imper-
manncia desse uso , no sentido de ser um uso
quando, e apenas enquanto isso for necess-
rio, sem embargo dos momentos em que uma
parte das Foras Armadas deixa de s-lo para se
fazer, da em diante, polcia.
2. Quais so as conseqncias desse uso?
Uma vez mais esta uma questo simples
e que pode ser proveitosamente apresentada
em termos de riscos e medos. Os riscos corres-
pondem s preocupaes com a competncia,
efccia, efetividade e profcincia das Foras
Armadas quando chamadas a atuar no policia-
mento de sua prpria polity, levando a violaes
e violncias. Os medos correspondem s pre-
ocupaes de que iro abusar da sua atividade
domstica e desafar, confrontar, manipular ou
perverter o funcionamento poltico da socieda-
de, tomando o poder.
Os riscos ameaam o mandato policial
a legitimidade e a legalidade do uso da fora a
servio da paz social e das leis. As Foras Ar-
madas podem no ser competentes, ou efca-
zes, ou efetivas, ou profcientes em suas aes
como polcia. Isso justifcadamente alimenta
uma cautela, que pode ser mesmo uma saud-
vel relutncia, diante da freqncia ou dura-
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o de seu uso eventual. Efetivos treinados ex-
clusivamente no uso do mximo da fora para
sobrepujar a resistncia dos seus oponentes ao
arrepio dos danos colaterais na guerra so mal
preparados quanto ao uso comedido da for-
a para produzir alternativas viveis de obe-
dincia na paz. Acima de tudo, so efetivos
despreparados para realizar uma conciliao
quando a negociao for a melhor alternativa
e para moderar o seu uso da fora se necessi-
tam tomar decises imediatas ou prementes,
quando, ento, podem retornar aos refexos e
perspectivas de seu preparo combatente.
Efetivos e comandantes esto acostuma-
dos a delegar a defnio de seus objetivos
imediatos ao longo da cadeia de comando
e a mensurar seu desempenho em termos do
cumprimento de uma misso. Perdem o
p quando tm que lidar com a poltica na
esquina do trabalho policial, isto , com a
produo de obedincia com consentimento
social e sob o imprio da lei a cada caso e
ocorrncia. Acima de tudo so desprepara-
dos para dar conta da discricionariedade da
deciso de agir ou no, a partir de um ju-
zo ad hoc de sua prpria lavra. Isso os deixa
ainda diante da tarefa pouco conhecida de
reconhecer e diagnosticar uma situao para
a qual elaborem uma soluo aceitvel. Efeti-
vos e organizaes que se pautam pelo cum-
primento da misso, a qualquer custo e pela
lgica de que quem d a misso d os meios
esto simplesmente despreparados para a ta-
refa policial quando a assumem pela primeira
vez. Tal panorama de obstculos, aparente-
mente insuperveis, pareceria impedir o uso
das Foras Armadas no policiamento. Entre-
tanto, isso apenas aparncia.
Sir Robert Peel, que construiu a polcia
londrina em 1829, foi feliz ao expressar o
elemento crucial que explica a facilidade re-
lativa com que as Foras Armadas assumem a
tarefa de polcia. De fato, uma grande parte
dos praas e todos os sargentos da sua po-
lcia eram ex-militares. Segundo Peel, o que
fazia a ao da polcia distintiva era a meta de
que em sua ao, a polcia fosse o pblico, o
pblico a polcia (KLOCKARS, 1985; CRI-
TVHLEY, 1992).
Quando se confrontam com a tarefa po-
licial, efetivos e comandantes se apiam em
construes do seu senso comum profssional
sobre o que ou o que deve ser o policiamen-
to. Estas no so necessariamente convergen-
tes com as representaes e expectativas da
sociedade sobre o que a polcia e deve ser;
sobre o que pode e deve fazer; e sobre o que de
fato faz. Essa dissonncia sumariza os receios
do uso das Foras Armadas no policiamento.
Sem preparo prvio para o policiamento, elas
podem produzir decises, solues ou usos da
fora inoportunos ou inapropriados. Isso pode
provocar grande stress, ou erros, ou ambos.
Seria caricatural, entretanto, imaginar
que um grupo de soldados, imbudos da
tarefa de policiar a sua prpria cidade, iria
simplesmente abater a rajadas ou explodir
com granadas quem quer que lhes parecesse
suspeito. H algo pertinente na preocupao
com rajadas e granadas que revela um proble-
ma potencial. A despeito de seus esforos no
aprendizado da tarefa do policiamento do-
mstico, as Foras Armadas podem estar sim-
plesmente mal equipadas. No caso, podem
estar dotadas de armamentos incompatveis
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com o provimento de segurana pblica. Le-
vando o exemplo a seu limite, as diversas va-
riedades de artilharia, at a arma nuclear, no
tm lugar no trabalho policial. No simples-
mente por serem muito destrutivas, embora
o problema do efeito colateral seja algo a ser
considerado, mas principalmente porque so
indiscriminadas.
Percebe-se assim que efetivos e comandan-
tes das Foras Armadas podem fazer policia-
mento to bem quanto qualquer outro gru-
po de cidados armados em razovel forma
fsica e capazes de trabalhar em equipe. No
entanto, eles sofrero dos mesmos limites que
quaisquer outros candidatos a policiais em
termos de competncia, efccia, efetividade
e profcincia. Necessitam, como qualquer
postulante ao trabalho policial, de educao,
preparo, orientao e experincia para que se
faam policiais plenos ou regulares.
Quanto ao medo de que os militares nas
ruas, contra o crime dem margem a uma
tomada do poder, podemos dizer que ele re-
fete preocupaes bastante razoveis quan-
to ao poder das Foras Armadas e sua pos-
svel autonomizao ao assumirem a tarefa
do policiamento. Os que detm o poder de
policiar constituem um dos mais poderosos
grupamentos polticos concebveis. Quando
as Foras Armadas e a polcia so as mesmas
pessoas e organizaes, tem-se concretamente
a monopolizao do uso da fora que ameaa
a polity. Porque a associao do ethos das For-
as Armadas com a penetrao e o alcance da
polcia desafa de maneira explcita os arran-
jos internos de qualquer comunidade poltica.
Tem-se, ento, um dos ingredientes da receita
do desastre que pode levar a golpes de estado,
guerras civis ou ambos.
por isso que a resposta sempre que
necessrio admite as duas alternativas de
controle: ou bem a passagem temporria das
Foras Armadas pela tarefa policial, ou a sua
converso em polcia, preservando outras pes-
soas como combatentes. Uma e outra preser-
vam as Foras Armadas, afastando-as do con-
texto e da tentao da tomada do poder, pelo
menos por este caminho.
Medos e riscos so apenas elementos da to-
mada de deciso poltica de se usar, ou no, as
Foras Armadas na segurana pblica. No so,
pelo exposto, obstculos substantivos e insupe-
rveis. So externalidades a serem consideradas
e controladas.
diante desse percurso que se pode concluir
sobre o que so as conseqncias esperadas do
uso das Foras Armadas no policiamento. Ou
bem elas se tornam polcia, na medida em que
aprendem o seu novo ofcio ao longo do tempo;
ou perdem uma medida de sua capacidade bli-
ca porque, e na medida em que, aprenderam um
novo ofcio que tem aspectos que contradizem
sua destinao combatente. O cenrio tantas
vezes colocado de uma fora armada varrendo
as ruas alucinada, massacrando o seu prprio
povo porque faz policiamento, a menos em
casos individuais de psicopatias ou sociopatias
(que deveriam ter sido detectados e controlados
anteriormente), simplesmente uma distopia.
3. E da?
O cerne da questo conceitualmente sim-
ples. Quem quer que esteja ou venha a estar
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investido do mandato policial autorizao
social para o uso da fora sob o imprio da Lei
numa dada polity de facto polcia (BITT-
NER, 1990). No importa se esta investidura
permanente, temporria ou ocasional. Isto
esclarece como se podem utilizar organizaes
pblicas para o apoio, ou o desempenho do
mandato policial independentemente de sua
destinao formal ou identidade institucional.
Isso amplamente evidenciado, por exem-
plo, no uso de contingentes de foras armadas
como polcia em misses de paz. Estes seguem
sendo dependentes da legitimidade de ao
perante os que policiam, no importando sua
origem externa ou ausncia de um idioma em
comum. E seguem atuando sob a legalidade da
Carta da ONU e seus regulamentos adicionais,
que podem, ou no, ter alguma relao com
as leis locais (SCHIMIDL, 1998; HANSEN
2002; PROENA JR., 2003).
De forma correspondente, pode-se afr-
mar que organizaes que no operam com
a investidura do mandato policial sem le-
gitimidade e legalidade no so, de facto,
polcias, ainda que o possam ser de jure ou
emular uma ou mais tarefas que se associem
s polcias. Neste caso, no importa se a sua
origem estrangeira ou domstica: so tropas
de invaso ou ocupao que existem para su-
primir o dissenso, sustentando alguma forma
de opresso nos territrios e sobre as popula-
es ao seu alcance.
Quando as Foras Armadas so utilizadas
para a segurana pblica investidas do man-
dato policial, ento so simplesmente efetivos
policiais a mais. O trade-of entre o seu prepa-
ro combatente e a tarefa do policiamento as
faz menos competentes, efcazes, efetivas ou
profcientes do que a polcia de tempo inte-
gral. Mas isso verdade para qualquer for-
mao complementar ou de reserva, como
o caso quando as polcias so mobilizadas e
utilizadas como combatentes.
Esta perspectiva admite quatro considera-
es adicionais, que expressam uma agenda
exploratria dos elementos pelos quais se pode
apreciar a questo do uso das Foras Armadas
no policiamento de maneira mais precisa.
3.1 Se as Foras Armadas agem
internamente, ento as polcias agem
externamente?
Por mais paradoxal que possa parecer, as
funes de policiamento so to teis que a
quase totalidade das Foras Armadas possui
suas prprias organizaes policiais. Elas atu-
am como polcia sob jurisdio especfca, por
vezes exclusiva, por vezes suplementar, sobre
seus membros ou suas propriedades. Atuam
ainda como elementos de planejamento e di-
reo e, mais raramente e em ocasies espe-
ciais, como efetivos para o controle de terri-
trios na retaguarda das Foras Armadas. As
capacitaes centrais das Military Police (no
confundir com polcia militar), das Shore Pa-
trol e seus similares so to teis e especiali-
zadas em termos da habilidade de lidar com
atividades combatentes e policiais que rara-
mente so cedidas a exerccios internacionais,
mesmo em pequenos nmeros. Sua ausncia
nas misses de paz, por exemplo, explica a
falta de visibilidade do complexo amlgama
de habilidades e capacidades tcnicas que elas
contm (US DoD 2002a, b).
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Mas assim que a questo deixa de ser a da
derrota de foras oponentes e a conquista de
territrios para se tornar a do controle desses
territrios e de suas populaes, as unidades de
polcia das Foras Armadas assumem o coman-
do. A utilidade de unidades desse tipo e sua
escassez levaram a que se acrescentassem uni-
dades de U.N. Police maioria das misses de
paz nos ltimos 25 anos. uma ilustrao adi-
cional do que foi exposto mais acima quanto
origem da maioria das polcias hoje existentes
que o termo original para esses destacamentos,
Civilian Police (no confundir com polcia ci-
vil), tenha sido abandonado diante da realidade
da preponderncia de organizaes policiais de
origem militar e inspirao marcial em opera-
es de Peacekeeping. A utilidade da separao
entre servios militares e servios policiais
tem um valor pedaggico duvidoso, visto que
so efetivos militares que fazem o grosso do
policiamento em misses de paz. Todavia,
foroso reconhecer que ela embute um aspecto
substantivo. Ainda que efetivos militares pos-
sam ser, e sejam, utilizados para a patrulha e
ocasionalmente para a investigao policial, s
ofciais policiais experientes e regulares, inde-
pendentemente da herana marcial ou da auto-
imagem de suas organizaes, podem dar conta
da tarefa de (re)instituir foras policiais locais.
Isso produziu, previsivelmente, um tipo de
escassez. Poucas so as foras policiais que po-
dem manter reservas para funes como a par-
ticipao em misses nacionais, quanto mais
em exerccios internacionais. Como a deman-
da vai muito alm da oferta em quase todos os
momentos ( da natureza do trabalho policial),
extraordinariamente difcil criar tais reservas,
pois elas so invariavelmente percebidas como
um desperdcio de recursos. Quando existem
reservas policiais (usualmente na forma discreta
de supranumerrios dispersos na organizao),
estas so usualmente mantidas sob controle na
expectativa de demandas locais que tm prio-
ridade mais elevada que outras atividades. O
resultado atual dessa situao que em cada
ocasio se tem recorrido reunio de policiais
dos mais diferentes lugares e organizaes de
maneira ad hoc. Curiosamente, isso tem sido
til na medida em que a diversidade de expec-
tativas organizacionais favorece a construo de
um arranjo de trabalho nos termos da legalida-
de da ONU. Isso estabelece uma base comum
para operaes policiais fora do territrio origi-
nal das polcias, o que no apenas refora a sua
aderncia aos termos do mandato policial para
propsitos externos como conformado pela
ONU, mas facilita o relacionamento com as
Foras Armadas, que tambm dependem dessas
normas em suas atividades de policiamento.
3.2 As polcias duplicam capacidades
das Foras Armadas e vice-versa?
Essa uma daquelas questes que produz
a britnica resposta: sim e no. A diviso so-
cial do trabalho que separa a polcia das Foras
Armadas corresponde expectativa de que isso
ir produzir ganhos em termos de competncia
e escopo. Fomenta efccia, efetividade e prof-
cincia diferenciadas, que se relacionam com as
formas distintivas pelas quais uma e outra usam
a fora, identifcam e resolvem problemas. Sus-
tenta ainda o desejo de contrabalanar o alcan-
ce e o poder da polcia com as Foras Armadas,
e insular estas ltimas da dinmica cotidiana da
vida social, ganhando autonomia poltica.
Contudo, quanto mais se chega perto do
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uso deliberado de fora (potencialmente) le-
tal, mais as capacidades de unidades policiais e
foras armadas se aproximam. Em alguns pa-
ses, o que seriam operaes da SWAT pertence
quase que exclusivamente s Foras Armadas.
O 22 Regimento Areo, o SAS britnico, cor-
responde ao exemplo mais incisivo do uso dos
recursos de suas foras especiais como foras
policiais de interveno. Mas este caso mais
bem percebido como sendo o extremo de um
gradiente do uso da fora que comea com os
SO-19 das diversas foras policiais metropolita-
nas do Reino Unido e que admite uma dimen-
so explicitamente constabular (no contexto
do contraterrorismo do IRA desde a dcada de
1930). Isso coerente em alguma medida: a
entrada forada de uma equipe da SWAT ou
da SAS para resgatar refns admite muitos pa-
ralelos. Ento, por um lado, sim, algumas das
capacidades das polcias ou das Foras Armadas
so duplicatas umas das outras.
Mas, por outro lado, no. Uma equipe poli-
cial da SWAT realiza sua entrada forada num
permetro claramente delimitado, num tempo
bem defnido e controlado. uma ao que
pretende ter um incio, desenvolvimento e f-
nais clara e previamente identifcados. raro
que essas equipes necessitem de remuniciamen-
to ou tenham que levar em conta a substituio
de pessoal em ao (isto , distinto da susten-
tao da prontido pela alternncia de equipes
durante as longas negociaes de um stio po-
licial). Operaes especiais de foras armadas
tm lugar em um ambiente muito menos con-
trolado. Tm que lidar com a insero na zona
de operaes, a infltrao na rea-alvo, a execu-
o da operao, a exfltrao e a extrao. No
h garantia de que cada um desses passos ter
lugar como o planejado. Elas tm que conside-
rar, e preparar alternativas para cada uma das
contingncias que possam emergir em cada um
desses passos. Portanto, defnitivamente no, as
capacidades de polcias e foras armadas, ainda
que ocasionalmente semelhantes, so de fato
muito diferentes.
A questo aqui de percepo e formulao
de polticas pblicas. Pode-se argumentar e
argumenta-se que h duplicao sempre que
existe mais de um conjunto de equipamentos
ou capacidades do que o necessrio para se
atender a uma dada funo. Computadores
pessoais podem ser um item de equipamento
com que os leitores podem se identifcar: h
lgicas que argumentam que um computador
para cada trs ou duas pessoas seria mais ef-
ciente do que quando se tem um computador
por pessoa. Isso no uma tentativa de humor:
os agentes policiais da PMERJ passam coletes
prova de bala de turno para turno. O que
ilgico para um equipamento ou capacidade
pode ser lgico em outro: viaturas policiais usu-
almente pertencem a um pool, e so usadas e
trocadas de turno para turno. Portanto, a ques-
to tem que ser resolvida em termos de poltica
de administrao e administrao de polticas
pblicas, sopesando praticabilidade, cautela,
ganhos em desempenho, custo, redundncia,
perdularismo e desperdcio.
3.3 No seria melhor ter uma polcia
que dispensasse qualquer tipo de apoio
de parte das Foras Armadas?
Certamente uma polcia que dispusesse de
todos os recursos de que pudesse necessitar,
construda na lgica do projeto de fora da Ei-
nheit (Unidade) alem, ou da capacidade de
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pleno espectro dos EUA, seria mais efcaz. Em
alguns casos, polities particularmente prsperas
provem suas polcias de uma ampla variedade
e volume de recursos, na expectativa de uma
capacidade de ao e de resultados igualmente
amplos e de qualidade. Mas h dois obstculos
insuperveis quando se tenta edifcar polcias
to capazes que s se considere recorrer s For-
as Armadas na emergncia mais absoluta.
O primeiro o tamanho relativo, multi-
plicado pela mobilidade, das Foras Armadas.
Ainda que na maioria das democracias os con-
tingentes policiais sejam superiores, isso no
altera o fato de que a maior parte daquelas est
disponvel em tempos de paz. Mais ainda, no
importa o quo disperso seja o seu efetivo, suas
organizaes so capazes e, em diversas pro-
pores e nveis de prontido, esto preparadas
para se mover em massa de um ponto para ou-
tro. Em tempos de crise ou tenso, nada se pode
afrmar: a disponibilidade das foras armadas
varia de maneira idiossincrtica, caso a caso.
Este um problema particularmente compli-
cado quando a rea de operaes das Foras Ar-
madas pode incluir o prprio territrio da sua
polity (que o caso diante da percepo de uma
ameaa terrorista signifcativa). Em tempos de
guerra (e diversas democracias esto em guerra
em 2006), suas prioridades naturais das Foras
Armadas se afrmam, e mais provvel que as
polcias sejam convidadas, ou mobilizadas, para
prover mais combatentes do que o contrrio.
O segundo o critrio de prioridade para
determinadas capacitaes. H capacitaes
que so proibidas, controladas ou usadas ra-
ramente pelas polcias: inteligncia de trfego
de sinais, por exemplo. Mas elas so cotidia-
nas para as Foras Armadas. Novamente, em
tempos de paz, relativamente fcil e muito
mais barato deslocar algumas destas capacita-
es para apoiar a polcia do que estabelec-las
nas polcias. Uma abordagem que busca a vir-
tude do centro a que se aproxima da noo
de Einheit, provendo um mnimo de todas
as capacitaes para a polcia como o par
de caas F-5 do Departamento de Polcia de
Los Angeles (LAPD) da dcada de 1980, por
exemplo, ou, mais cotidianamente, a qualif-
cao bsica de alguns policiais em materiais
perigosos (qumicos, biolgicos, radiolgicos
e nucleares) no esforo de sensibilizao con-
traterrorista de milhares de pequenas agncias
policiais nos EUA. Mesmo quando esta a
deciso, no h como contornar a questo do
custo, que segue sendo uma varivel polti-
ca central e que levou ao abandono dos ca-
as pelo LAPD. Para alm desse mnimo, que
usualmente capaz de aplicao apenas pon-
tual ou serve mais como sensor do que como
capacidade de ao, a polcia pode e tem, e se
espera que ela possa e tenha, que se apoiar nas
Foras Armadas sempre que necessrio.
3.4 Expectativas do Exrcito brasileiro
e o provimento de segurana pblica:
notas exploratrias
Ainda no se realizou um estudo adequada-
mente construdo do uso das Foras Armadas
brasileiras na segurana pblica. No entanto,
essa uma questo to candente no interior
das foras singulares, especialmente no Exr-
cito brasileiro, quanto polmica na sociedade.
Os ministros da Defesa Geraldo Quinto e Jos
Viegas explicitaram, em mais de uma ocasio,
o seu entendimento de que este uso das Foras
Armadas, e do Exrcito em particular, era algo
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que desejavam ver afastado. Paradoxalmente,
seus comandantes do exrcito no apenas fo-
ram chamados a agir, como tiveram mesmo
que se confrontar com a carncia de um prepa-
ro especial para esta ao. Assim, algumas notas
exploratrias parecem oportunas, pois empres-
tam raiz local e h quem s considere o co-
nhecimento vlido em sua aplicao presente
ao que se considerou mais acima.
Desde logo, recupere-se o mandato consti-
tucional da garantia da lei e da ordem (GLO,
no jargo militar brasileiro) e a questo pode se
deslocar para os termos da investidura do man-
dato policial. Que o Exrcito brasileiro desfruta
de legitimidade aos olhos da populao e do
pblico razoavelmente evidente e esperado.
Exrcitos que no desfrutam de legitimidade
ou bem se arrumam rapidamente, ou so subs-
titudos, e em ambos os casos no tm uso para
a segurana pblica. No primeiro caso, sua re-
forma tem precedncia. No segundo, seu uso
para qualquer fm j se fez irrelevante.
Desde 1988 o Exrcito Brasileiro j foi
chamado a atuar na segurana pblica para
reforar, apoiar ou substituir polcias estadu-
ais, neste ltimo caso em funo das greves
policiais que tm ocorrido desde 1997.
uma questo amplamente conhecida que ine-
xiste aparato regulatrio que normatize a sua
ao no policiamento, o que pareceria ser um
pr-requisito essencial e lgico para o seu uso
nesse papel.
Isso coloca as organizaes e os indivduos
das Foras Armadas em um limbo onde no se
sabe por que, como, para que ou at quando
atuar no policiamento. Tal ordem de incerteza
expe umas e outros a manobras politiqueiras,
ao risco e realidade de abusos e violaes,
alm de deix-los expostos ao questionamento
mais basal de qual seja a legalidade de seus atos,
mesmo quando acertados.
A contrapartida desse estado de coisas a
impossibilidade de qualquer tipo de respon-
sabilizao, atentando, e mesmo sabotando
a legitimidade do policiamento pelas Foras
Armadas. Se no h termos conhecidos para
que elas exeram o mandato policial , torna-
se impossvel estabelecer qualquer tipo de
mecanismo de avaliao ou auto-aperfeioa-
mento. Isso explica, alis, por que no se tem
relatrios substantivos do que se fez, consi-
derou fazer ou de como se avalia um e outro
nas dezenas de passagens das Foras Armadas
pelo policiamento.
Essa situao fcil de compreender a partir
de um certo tipo de clculo poltico. Na au-
sncia de um marco legal, possvel estabele-
cer termos de cooperao entre a Unio e os
estados, entre o Presidente da Repblica e os
governadores, de maneira mais fexvel do que
nos termos que seriam demandados pela Cons-
tituio se tais leis existissem. Contorna-se, mas
no se confronta a Constituio.

4. Consideraes fnais: clareza
conceitual, capacitaes centrais e
expedincia poltica
O reconhecimento da natureza do man-
dato policial esclarece os seus termos e as
capacitaes centrais demandadas de quem
venha a exerc-lo, dando contedo a expe-
dientes polticos como o uso das Foras Ar-
madas na segurana pblica. A autorizao
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para o uso da fora sob o imprio da Lei
numa polity traz consigo todo um aparato
normativo e tcnico. sobre estas bases que
se pode constituir a capacidade de avaliao,
seja da oportunidade e da propriedade, seja
mesmo do desempenho policial.
O mandato policial no o mandato origi-
nal das Foras Armadas, salvaguardada a even-
tual capacidade das suas organizaes policiais,
que s idealmente convivem com a dualidade
combatentepolicial. Isso no signifca que elas
sejam estruturalmente incapazes de aprender
ou de se adaptar ao trabalho policial. Historica-
mente, as Foras Armadas desempenharam ra-
zoavelmente bem quando chamadas a assumir,
ao invs de apenas exercer provisoriamente ta-
refas policiais. No entanto, a demanda por uma
ao temporria permanece.
Que as elas sero usadas na segurana p-
blica sempre que necessrio um dado de
realidade. Que ser a expedincia poltica que
guiar esse uso certo. O que precisa ser consi-
derado o quanto e o como as foras armadas
de uma determinada polity por exemplo, o
Brasil precisam ser capacitadas para atuar
como polcia. Isso coloca a questo, a questo
poltica, do quanto elas devem ser preparadas
para agir como polcia, e a questo tcnica do
quanto elas podem ser preparadas sem arriscar
suas capacitaes centrais originais, que so sua
razo de ser primeira: a defesa da Ptria e a
garantia dos poderes constitucionais.
1. Este texto se benefcia de recursos do CNPq, concedidos a Domcio Proena Jnior na forma
do Projeto de Pesquisa Tecnologia e Defesa e da Bolsa de Produtividade de Pesquisa na rea
de Defesa Nacional. Alguns dos elementos e a temtica que anima este texto foram objeto de
apresentao da mesa Novas Misses Internas das Foras Armadas na III Conferncia Internacional
do Forte Copacabana, Rio de Janeiro, 12 e 13 de Outubro de 2006. Refete e aprecia o contedo das
apresentaes de M. Fehre e C. A. Blanco, e ainda o estmulo das perguntas feitas por C. Brigago, J.
P. Ramalho, J. Cope e F. Terra. Sem embargo, a responsabilidade pelos resultados aqui apresentados e
o rumo desta apresentao segue sendo inteiramente nossa.
2. Do ingls, constabulary, no sentido de uma jurisdio internacional, fronteiria ou, mais
amplamente, que admite termos diferenciados no tratamento de segmentos da populao (cidados
deste pas so tratados diferente dos de outro) ou de partes do territrio (usualmente, a questo
do mar internacional e suas interfaces com zonas econmicas exclusivas e guas territoriais). Um
exemplo corriqueiro a extraterritorialidade parcial (se fosse integral no seria constabular) de
portos, aeroportos, aeronaves e navios em curso, por exemplo.
3. Trata-se aqui de polities em que possvel haver polcia como distinta de foras armadas de facto,
e no apenas de jure; aquelas em que vige o Imprio da Lei. Em ditaduras e em outros arranjos que
dispensam a polcia ou a destituem do seu lugar, a questo do uso interno das foras armadas como
instrumentos cotidianos de represso est dada a priori. A pergunta sobre o seu uso eventual ou
excepcional simplesmente non sequitur. Dito de outra forma: este um problema das democracias.
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Paulo Sette Cmara
Paulo Sette Cmara delegado aposentado da Polcia Federal. Foi secretrio da Defesa Social do Estado do Par (1995-2002).
Autor de Refexes sobre segurana pblica (2002). 7camara@gmail.com
A poltica carcerria e a
segurana pblica
Resumo
O artigo analisa a crise do sistema penitencirio, suas causas e conseqncias para a segurana pblica, bem como
aponta uma srie de aes para aperfeioar a gesto, reduzindo custos e aumentando os benefcios para o sistema
penitencirio, os presos e egressos, e para a sociedade.
Palavras-Chave
Sistema Penitencirio, Segurana Pblica, Polticas Pblicas, Brasil.
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crescimento desordenado das cida-
des nas ltimas dcadas elevou a
carga de confitos entre pessoas, grupos e en-
tre estes e o Estado, que, por sua vez, no foi
competente para preveni-los e menos ainda
para administr-los. A legislao, a polcia e
os sistemas judicirio e penal no acompa-
nharam o ritmo das mudanas e tornaram-
se impotentes para deter a violncia e a cri-
minalidade. A impunidade, ento, passou a
ser uma triste rotina, e a represso esbarrou
no dfcit de vagas dos presdios brasileiros
dfcit que j ultrapassa 150 mil, segundo
o Sistema de Informaes Penitencirias.
A responsabilidade pela formulao da
poltica carcerria do Ministrio da Justia,
por meio do Conselho Nacional de Polti-
ca Criminal e Penitenciria. Este colegiado
o rgo superior de um sistema integrado
pelo Departamento Penitencirio Nacional,
apoiado pelo Fundo Penitencirio e, nos es-
tados, pelos respectivos conselhos e rgos
executivos, alm dos conselhos da comu-
nidade nas comarcas. O sistema regulado
pela Lei n 7.210/84 (Lei de Execuo Pe-
nal), que disciplina sua administrao, os
deveres do Estado e os direitos dos presos.
Em que pese o aparato do sistema peni-
tencirio, este jamais funcionou como um
sistema. A legislao nunca foi integralmente
cumprida e a poltica carcerria no chegou
a ser efetivada. A conseqente superpopula-
o carcerria provocou uma danosa mistura
de presos primrios, provisrios e condena-
dos com os de alta e mdia periculosidade.
Ensejou, tambm, os abusos, as distores e
as facilitaes praticadas pelos servidores do
sistema. Enfm, os estabelecimentos prisio-
nais, criados para recuperar e reeducar infra-
tores, foram transformados num degradante
e desumano modelo, que nivela os internos
por baixo, leva-os revolta e ao desespero,
realimentando a criminalidade.
Os deveres do Estado e os direitos dos
presos so ignorados, em total desrespei-
to aos direitos humanos bsicos e com a
cumplicidade de quem deveria fscalizar o
cumprimento da lei. Presos fcam enjaula-
dos em xadrezes policiais, onde lhes falta
atendimento adequado sade, inclusive
preveno, e muitas unidades penais so ver-
dadeiras bombas epidemiolgicas (com tu-
berculose, DST, incluindo a AIDS em altos
nveis). gravssima a situao dos recolhi-
dos por medida de segurana imposta pela
Justia, que, em alguns estados, no recebem
acompanhamento mdico-psicolgico e aca-
bam condenados priso perptua, pois sua
liberao requer um laudo certifcando que
o paciente no oferece risco sociedade. No
tocante educao dos internos, o quadro
tambm dramtico. A exigncia de vincular
o magistrio a uma escola de ensino regular
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inviabiliza sua insero no sistema prisional,
e o resultado, ento, uma nova excluso do
preso, difcultando ainda mais o processo de
reinsero social.
O descaso com o sistema prisional pode
ser mensurado pelas defcincias identifcadas.
Os estabelecimentos penais, em sua maioria,
foram construdos a contragosto dos gover-
nantes, para atender presso da demanda.
A inadequao de suas instalaes, aliada s
difculdades de gesto, facilita o acesso de
drogas, armas, celulares etc. A mo-de-obra
despreparada para lidar com os presos, e fa-
lhas primrias ocorrem nos controles internos
da administrao carcerria. A maioria dos
estados no dispe de carreira para os agentes
prisionais, que, por sua vez, no recebem o
treinamento apropriado e sequer so unifor-
mizados. Sua rotina no regulada por pro-
cedimentos operacionais e seus salrios, quase
sempre ridculos, facilitam o aliciamento e
a corrupo. E para completar o descalabro,
policiais so desviados de suas misses espec-
fcas para executar a guarda externa da maio-
ria desses estabelecimentos.
Nesse contexto, com 18 anos de atraso, a
Unio est dando os primeiros passos para assu-
mir a custdia dos presos provisrios e condena-
dos pela Justia Federal, e dos autores de delitos
cuja prtica tem repercusso interestadual, que
so constitucionalmente de sua competncia,
embora presos e julgados pela justia dos estados.
E so estes os trafcantes, assaltantes de banco
e de carga e outros facnoras os responsveis
pelo comando da reao dos detentos e que, com
poder de fogo (dinheiro e organizao) colocam
em xeque as instalaes prisionais estaduais.
A sano penal de restrio da liberdade
tem por objetivo a ressocializao dos crimi-
nosos, porm esta vem sendo anulada pelas
desumanas condies de sua custdia. A
ilegal e injusta punio assessria o esto-
pim, a espoleta, o explosivo das revoltas e a
munio disponibilizada para os lderes das
organizaes criminosas no interior dos pre-
sdios. As conseqncias esto a, visveis: os
presos que saem dos guetos brbaros desses
estabelecimentos penais descarregam sua re-
volta sobre a sociedade e aumentam os ndi-
ces de violncia. E por esse estado de coisas
que o detento privilegiado com priso espe-
cial no encaminhado para esse ambiente,
e nem nele permanece quem pode custear
um advogado que conhea os meandros da
legislao processual e tenha bom trnsito
no frum. Apesar desse quadro dramtico,
ainda h quem defenda o aumento da pena
para os autores de delitos mais graves.
A ao desencadeada pela organizao
criminosa nascida nas prises paulistas des-
pertou a sociedade para a dramtica situao
da populao carcerria e desnudou a ca-
tica situao do sistema penitencirio brasi-
leiro. A ousadia e virulncia dos mltiplos
atentados surpreenderam o aparato da segu-
rana pblica, e o impacto e as repercusses
das aes do Primeiro Comando da Capital
(PCC) levaram a uma improvisada reao.
O momento poltico confundiu ainda mais
o cenrio, e as atenes da mdia se voltaram
para a resposta da polcia desordem pbli-
ca imposta pelos criminosos. A reao ime-
diata gerou crticas pelos eventuais excessos
policiais e discusses sobre o limite que o
acatamento aos direitos humanos impe ao
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Estado nas aes de proteo ao cidado. Na
verdade, o respeito ao direito no impe a
covardia ou o acanhamento da polcia dian-
te da ousadia de bandidos, nem inibe o uso
correto da fora como um instrumento leg-
timo de defesa da sociedade.
Debelada a crise, reduzida a caa aos cul-
pados e a troca de acusaes dos diversos ato-
res, outras prioridades despertaram as aten-
es da mdia e, mais uma vez, a busca das
causas e solues para as anomalias do sistema
penitencirio correm o risco de ser adiadas.
Seria de todo oportuno reavaliar o episdio e
identifcar os fatores que deram origem en-
tidade criminosa, que alimentam seus recur-
sos humanos e logsticos e que ensejam aes
to bem-sucedidas. O passo inicial no dis-
sociar o sistema prisional do contexto da de-
fesa social e das polticas voltadas para a paz;
afnal, o que ali acontece est intrinsecamente
ligado segurana pblica. Nesta refetem de
forma direta situaes como: a inadequao
de algumas decises judiciais, os milhares de
mandados de priso aguardando cumprimen-
to, as invases de delegacias e presdios, o
elevado ndice de reincidncia, a permanente
falta de vagas, as rebelies que se sucedem,
enfm, todos os complicadores que colocam o
sistema prisional no centro da segurana p-
blica e demonstram a premente necessidade
da sua reviso.
Tornar o sistema penitencirio exeqvel
um grande desafo. Exige esforo conjunto
e aes articuladas entre os diversos nveis de
governo e a sociedade. Requer alteraes le-
gais, como a independncia do Executivo na
gesto penitenciria, mantendo a superviso
da Justia e a fscalizao (sem ingerncia)
do Ministrio Pblico; passa pela tipifca-
o criminal da conduta da fuga de presos
e a sano disciplinar para a posse e o uso
de telefone celular, arma ou objeto de uso
proibido pelo interno; implica o estabeleci-
mento de critrios objetivos para a conquista
gradual (reversvel) de direitos (trabalho, vi-
sitas ntimas, solrio etc.) dos reclusos; passa
pela acelerao da tramitao dos processos
com rus presos; pela parceria com empresas
para uso dessa mo-de-obra; pela formao
de profssionais especializados em adminis-
trao e controle prisionais; pela maior fs-
calizao da OAB sobre os advogados que
abandonam seus clientes recolhidos priso;
e at mesmo pela privatizao de presdios.
O confnamento dos infratores perigosos
imperativo para a paz social. Todavia, nem
todo infrator coloca em risco essa paz. As-
sim, tempo das penas restritivas de liberda-
de, aplicadas aos autores de delitos de menor
poder ofensivo, serem cumpridas fora do am-
biente prisional, com a utilizao de equipa-
mentos eletrnicos que limitem a circulao
do apenado a uma rea preestabelecida. Esse
tipo de confnamento facilita a reeducao
do preso, efciente e de baixo custo ope-
racional. Medidas paralelas tambm seriam
oportunas, como prever a punio de auto-
ridades que descuidam dos prazos legais dos
processos com rus presos, em especial os
provisrios; estimular a teleconferncia em
substituio presena fsica dos rus aos
atos processuais, reduzindo sua exposio, a
logstica e os riscos dos deslocamentos; cons-
truir estabelecimentos penais de alta e mdia
segurana, com um leiaute que atenda aos
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princpios da moderna arquitetura peniten-
ciria, reduzindo custos, tornando-os mais
seguros e humanos, com emprego de tecno-
logia de fscalizao e controle; com celas in-
dividuais em blocos isolados, locutrio (para
visitas sem contato fsico), com integral res-
peito aos direitos humanos. E compelir as
concessionrias a bloquear celulares na rea
interna dos presdios. vivel e h disponi-
bilidade de recursos tcnicos.
Alternativas mais avanadas podem ser via-
bilizadas, como o envolvimento dos municpios
no sistema, delegando-lhes a responsabilidade
pela custdia e ressocializao dos presos co-
muns, de baixa periculosidade, que praticaram
delitos em sua circunscrio. Para tal, o Fundo
Penitencirio poderia apoiar o municpio, e os
estados repassarem os recursos para o custeio
desse novo encargo. Essa medida esvaziaria as
casas penais estaduais, melhoraria a assistncia
ao interno e facilitaria o acompanhamento da
execuo penal pelo juiz local. Ofereceria, ain-
da, vantagens como a proximidade da famlia
e o envolvimento da comunidade na recupe-
rao do apenado e, paralelamente, resolveria
o problema do teto imposto folha de paga-
mento, hoje exclusivamente pesando sobre
os estados. Alis, cabe lembrar que os estados
federados j vivem num quadro esquizofrni-
co para manter o ordenamento legal, pagando
todas as contas, e com as limitaes da lei de
responsabilidade pagam a polcia contra o
crime, o promotor para acusar, o defensor para
defender, a justia para julgar, o sistema penal
para manter o preso e, muitas vezes, fornece
cestas bsicas para sua famlia (quando o preso
arrimo de famlia) a fm de sossegar o interior
das casas penais.
As medidas apontadas possibilitam a eli-
minao da custdia de presos provisrios
por mais de cinco dias em instalaes po-
liciais. E ainda viabilizam a elaborao de
normas bsicas e procedimentos padro para
os estabelecimentos prisionais, regulando as
medidas de segurana para a proteo dos
internos, dos agentes, das instalaes fsicas
e dos equipamentos. Permitem, tambm,
acabar de vez com a permisso de visitas co-
letivas, hoje adotadas para aliviar a tenso
no interior dos presdios. Tais visitas (ver-
dadeiros piqueniques, com o ingresso dos
familiares dos internos, incluindo crianas)
inviabilizam os controles e facilitam o acesso
de produtos indesejveis, alm de disponibi-
lizar refns para as constantes rebelies. Por
outro lado, medidas inteligentes podem ser
adotadas, como o provimento da assistncia
bsica s famlias dos presos carentes, a revi-
so das normas que disciplinam o trabalho
do apenado ou do egresso, para facilitar sua
absoro pelo mercado e evitar a extenso
das penas para alm do ru. Foi exatamente
nesse vazio que o malsinado PCC expandiu
seus tentculos dentro e fora dos presdios.
Sem equacionar as distores do sistema
prisional, que esto fora da governabilida-
de do aparelho policial, no h como exigir
deste maior efcincia na manuteno da paz
social. Nessa ltima dcada, estudiosos cons-
truram teses sobre a violncia e a crimina-
lidade. Modelos de policiamento foram im-
portados e implantados; prioridades foram
empiricamente estabelecidas. Investimentos
para modernizar e equipar as polcias foram
realizados. Esforos para melhorar a forma-
o policial foram feitos. Alguns presdios
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foram construdos. Seminrios e workshops
foram realizados, e legisladores promoveram
audincias pblicas. Todavia, as discusses
e os experimentos desenvolvidos no Brasil
muito pouco ou em nada contriburam para
conter e reverter a tendncia de crescimento
do crime.
A razo do insucesso que, no contex-
to nacional, aes isoladas e desconexas tm
vida curta ou so incuas. A questo est
na complexidade da segurana pblica, que
precisa ser entendida integralmente para que
suas aes sejam estruturantes. Em outros
termos, imperativo que os trs poderes e os
trs nveis de governo se entendam quanto
aos objetivos a serem atingidos e interajam
em suas aes para alcan-los. E, bvio,
dando vez e voz maior interessada, ou seja,
sociedade.
Um obstculo a ser transposto o modo
de a sociedade encarar o infrator preso, jul-
gado e condenado, pouco importando o tipo
de infrao. O rtulo que lhe aplicado fe-
cha portas para as oportunidades de retorno
a uma vida normal, como uma condenao
extralegal imposta sem perquirir sequer se
o ato por ele praticado foi ocasional. Para a
polcia, ele sempre o suspeito por registrar
antecedentes, ainda que estes nada tenham a
ver com o fato investigado. Sem uma poltica
para alterar esse quadro, no h como redu-
zir o elevado ndice de reincidncia. Mas um
fato novo est ocorrendo: a perda da imu-
nidade convencional (aquela decorrente do
status social) de alguns fgures da sociedade,
levando-os a enfrentar a realidade prisional
at ento encarada apenas pela camada mais
humilde da populao, tem despertado o in-
teresse poltico de rever a legislao e elabo-
rar uma consistente poltica penitenciria.
O tema complexo, como complexa
a segurana pblica. Tambm esta tem seu
prprio sistema no mesmo Ministrio da
Justia, com seu conselho, secretaria e fun-
do, desdobrados nos estados. Alis, nos mes-
mos moldes, h outros sistemas intrinseca-
mente ligados segurana pblica, como
os de trnsito, de proteo criana e aos
adolescentes, de proteo mulher, de de-
fesa civil e outros, todos padecendo do mes-
mo mal do sistema penitencirio. Embora o
objetivo comum seja (ou devesse ser) a paz
social, no h uma estratgia para alcan-la
e nem uma coordenao para os programas
que se entrelaam. Tais sistemas, na prtica,
no se articulam e sequer intercambiam seus
projetos. Os resultados, obviamente, fcam
apenas nas intenes.
Ao analisar a questo sob a tica da rela-
o custobenefcio, fcil perceber que o
esforo poltico e o investimento fnanceiro
para reformular o sistema de defesa social so
proporcionais aos benefcios que deles advi-
ro: reduo de custos, preservao da vida,
recuperao da sade e dos bens afetados
pela criminalidade, alm de propiciarem a
reduo de custos de manuteno de to in-
justo modelo. O obstculo est na gesto da
coisa pblica adotada num pas com enorme
diversidade humana, geogrfca e poltica. A
centralizao das decises, dos recursos e dos
instrumentos legais em Braslia contrria
lgica. O caminho seria a Unio estabelecer
uma poltica clara para os trs nveis de go-
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verno, indicar o rumo e repassar os recursos,
cabendo aos estados traar as diretrizes obje-
tivas e exeqveis e aos municpios coloc-las
em prtica, atendendo sua realidade. Reduz
custos, acelera a execuo e enseja o controle
da sociedade sobre essa rea to sensvel.
O que assistimos ultimamente, com no-
tveis excees, o predomnio da politica-
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gem e da corrupo, ao lado do danoso cor-
porativismo de instituies que colocam a
importncia e o poder acima de sua misso
institucional e dos interesses da sociedade. E
algumas autoridades que, temendo o desgas-
te poltico, no adotam as medidas que a paz
social exige. No d para agradar a todos, mas
h um limite de tolerncia para a sociedade
suportar o atual cenrio de insegurana.
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Fernando Salla
Fernando Salla doutor em Sociologia pela Universidade de So Paulo e pesquisador do Ncleo de Estudos da Violncia
(USP). Autor de As prises em So Paulo (1822-1940). fersalla@usp.br
De Montoro a Lembo: as
polticas penitencirias em
So Paulo
Resumo
O artigo descreve os eventos que produziram instabilidade no sistema penitencirio no Estado de So Paulo desde
o governo Franco Montoro (1982-1986) at o governo Geraldo Alckmin e Cludio Lembo (2002-2006), analisando a
direo, mais conservadora ou mais democrtica, das principais polticas e aes governamentais nessa rea.
Palavras-Chave
Sistema Penitencirio, Prises, Rebelies, Segurana Pblica, Direitos Humanos, Polticas Pblicas, So Paulo, Brasil.
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m 2006 o estado de So Paulo passou
por uma das suas mais graves crises na
rea da segurana pblica. Em boa parte, essa
crise teve como centro o sistema penitencirio.
Rebelies em unidades prisionais, mortes de
policiais e agentes penitencirios, ataques com
bombas a estabelecimentos pblicos e privados,
nibus incendiados todas estas aes foram
desencadeadas por grupos criminosos de dentro
do sistema penitencirio. Pela primeira vez uma
crise no sistema penitencirio transbordava os
muros das prises e atingia direta e amplamen-
te o cotidiano da populao. A cidade de So
Paulo paralisou suas atividades por alguns dias
em maio e julho de 2006, e sua populao foi
tomada pelo pnico.
A avaliao dessa crise pelas autoridades e
pela mdia enfatizou a constituio e atuao
de grupos criminosos organizados no interior
das prises e reivindicou a necessidade de pe-
nas mais duras para os crimes graves e de maior
severidade nas condies de encarceramento.
Em geral, um enorme peso foi dado s questes
conjunturais (como o acesso de presos a telefo-
nes celulares) que, embora sejam fundamentais
para se compreender a crise e traar estratgias
para o seu enfrentamento, so insufcientes
para identifcar a sua dinmica. Aspectos im-
portantes da histria do sistema penitencirio
brasileiro nas ltimas dcadas no foram obje-
to de uma refexo mais cuidadosa, como, por
exemplo, as razes do acelerado aumento da
populao encarcerada e suas conseqncias, as
causas do crescimento do crime organizado e a
relao desse crescimento com a inefcincia de
cada uma das instituies do sistema de justi-
a criminal, os confitos e acomodaes entre
a rea policial e a rea penitenciria, a falta de
transparncia e o peso da impunidade em rela-
o s irregularidades dos agentes pblicos.
O presente artigo procura colaborar para a
compreenso da crise de 2006, reconstruindo
os principais eventos que desestabilizaram o
sistema penitencirio desde a gesto de Franco
Montoro (1982-1986). Nesse sentido, procura
mostrar que parte da crise de 2006 tem funda-
mentos mais profundos e de longo prazo. Sus-
tenta que o sistema penitencirio vive h dca-
das uma crise crnica que regularmente assume
dimenses agudas. Procura tambm apresentar
algumas das principais aes governamentais na
rea penitenciria, em So Paulo, desde 1982.
E indica que as respostas governamentais em
geral so prisioneiras das demandas mais ime-
diatas do sistema de segurana pblica.
O sistema penitencirio antes do
Massacre do Carandiru
No fnal do ano de 1976, o estado de So
Paulo tinha uma populao encarcerada de
17.192 pessoas, sendo 9.392 presos na rede
da Secretaria da Justia e os demais 7.800 nas
cadeias pblicas (OLIVEIRA, 1978, p.28).
Dez anos depois, segundo a Comisso Teot-
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nio Vilela, havia 11.276 presos nos estabeleci-
mentos penais e outros 12.815 nas delegacias
e cadeias da capital e do interior (PINHEIRO;
BRAUN, 1986), num total de 24.091 presos.
Ou seja, a populao encarcerada no estado
havia crescido cerca de 40%, sem que novas
unidades prisionais tivessem sido criadas. No
entanto, a taxa de encarceramento por 100
mil habitantes nesse perodo no chega a su-
bir acentuadamente, sendo de 79,3 em 1976 e
atingindo 85,1 em 1986.
O sistema penitencirio atravessou, ento,
um perodo de grande turbulncia, que se ex-
pressava principalmente na ecloso de rebelies
e tentativas de fuga em massa. Mas, essa ins-
tabilidade no foi o mero resultado do cresci-
mento da populao encarcerada em So Pau-
lo na dcada de 1980. A dinmica prpria do
sistema, as heranas autoritrias e as tentativas
de fundao de um novo padro para o fun-
cionamento do sistema penitencirio foram os
principais elementos que explicam as tenses
vividas, e que se expressaram, sobretudo, pelas
rebelies, pelas intervenes violentas do Poder
Pblico nesses eventos e pelas mortes de presos
que delas derivaram.
Um aspecto fundamental dessa histria
que o sistema penitencirio, embora tenha
passado, em 1979, por uma reorganizao pro-
funda da sua estrutura, promovida pelo ento
Secretrio de Justia, Manoel Pedro Pimentel,
que criou, pelo Decreto n13.412, a Coorde-
nadoria dos Estabelecimentos Penitencirios
do Estado (Coespe), abrigava uma parcela
menor da populao encarcerada do Estado.
A maior parte dos presos permanecia em de-
legacias, cadeias pblicas que pertenciam Se-
cretaria de Segurana Pblica e que em geral
no apresentavam boas condies de segurana
nem possuam qualquer forma de organizao
interna adequada, fosse para os presos provi-
srios, fosse para os presos que j haviam sido
condenados, mas que por falta de vagas perma-
neciam nesses estabelecimentos.
Ao mesmo tempo, a Casa de Deteno de
So Paulo, embora pertencente rede de pres-
dios da Coespe, abrigava uma enorme parcela
dos presos do sistema policial e ainda grande
quantidade dos que j estavam condenados.
Assim, em 1976, havia apenas dez presdios no
ento Departamento dos Institutos Penais do
Estado (DIPE) e de uma populao total de
9.392 presos sob a custdia da Secretaria da Jus-
tia, somente a Casa de Deteno de So Pau-
lo possua 6.473, sendo 5.333 j condenados
(OLIVEIRA, 1978, p.118), como se observou
acima. Uma vez que a Penitenciria do Estado
concentrava cerca de 1.200 presos, temos que
esses dois presdios eram responsveis, naquela
data, por algo em torno de 80% da populao
do DIPE. A Casa de Deteno sempre exerceu
um papel de sorvedouro de presos do sistema de
segurana pblica e de certa forma amenizou as
tenses nas delegacias e cadeias pblicas.
Quando Franco Montoro assumiu o gover-
no de So Paulo em 1983, o quadro dos esta-
belecimentos penitencirios era praticamente o
mesmo da poca da criao da Coespe em 1979,
ou seja, havia 14 unidades em funcionamento
e um total de cerca de 10 mil presos, e a Casa
de Deteno ainda respondia por algo em tor-
no de 60% desse total. Os dados da Secretaria
da Justia da poca indicavam que as unidades
da Coespe estavam com cerca de 2.000 presos
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alm da capacidade do sistema, dfcit que se
concentrava, naquela ocasio, quase que inte-
gralmente na Casa de Deteno de So Paulo.
Montoro e seu Secretrio de Justia, Jos
Carlos Dias, procuraram implementar uma
nova poltica para o sistema penitencirio. A
chamada poltica de humanizao dos presdios
buscou dar transparncia ao sistema e eliminar
as prticas rotineiras de arbtrio, violncia e tor-
tura que se ocultavam sob a vigncia do siln-
cio imposto pelo regime militar. Nesse sentido,
buscou estabelecer novas prticas de gesto dos
presdios por meio da criao de mecanismos de
dilogo entre dirigentes e presos, da renovao
dos quadros tcnicos que atuavam no interior
das penitencirias, da reorganizao dos servi-
os no sentido de contemplar uma poltica de
reintegrao dos presos na sociedade e de res-
peito aos direitos humanos. Enquanto esteve
frente da Secretaria de Justia, Jos Carlos Dias
tentou ampliar o nmero de vagas no sistema,
fomentar as comisses de solidariedade, cons-
titudas e eleitas por presos para um dilogo
mais direto com os juzes corregedores e com a
administrao da Secretaria, pr fm censura
na correspondncia dos presos, implementar a
assistncia judiciria, criar comisses de funcio-
nrios e organizar as visitas conjugais.
As reaes contrrias a essa nova poltica
foram grandes dentro e fora do sistema pe-
nitencirio, no obstante o clima de abertura
poltica vivida naquele momento. De um lado,
tais reaes partiram de diversos segmentos
conservadores da sociedade, que passaram a
construir uma sistemtica oposio poltica
s tentativas do governo Montoro de inovar
as formas de gesto das polticas de segurana
pblica. De outro lado, uma forte oposio e
reao s novas diretrizes poltico-administra-
tivas para as prises foi construda pelo staf ad-
ministrativo e de segurana dentro do prprio
sistema penitencirio.
Essas duas foras tentaram solapar a todo
custo a poltica de direitos humanos do gover-
no Montoro para o sistema penitencirio, por
meio do debate pblico na imprensa, nas casas
legislativas, nos programas de rdio e televiso,
nas manifestaes de representantes do Poder
Judicirio, na apresentao de denncias pouco
consistentes de existncia de uma organizao
criminosa, chamada Serpentes Negras, que
estaria em acordo com a Comisso de Solida-
riedade dos presos e prestes a tomar o comando
das prises e promover uma fuga em massa. E
tambm por intermdio da explcita participa-
o ou omisso daquele staf em atos de insu-
bordinao, de enfrentamento da administra-
o superior por meio do descumprimento de
ordens e, ainda, da participao direta e indi-
reta em ocorrncias do cotidiano prisional que
redundaram em fugas e rebelies.
Os principais captulos dessa histria foram
analisados por Rosa Maria Fisher (1989) e por
Eda Ges (1991). As rebelies mais importan-
tes foram: em 20 de maro de 1985, na Casa
de Deteno de So Paulo; em 12 de junho de
1986, na Penitenciria de Araraquara, e entre
os dias 15 e 16 de setembro de 1986, em Pre-
sidente Wenceslau, quando Jos Carlos Dias j
havia sido substitudo por Eduardo Muylaert
na Secretaria da Justia.
Essa seqncia de acontecimentos revela
tambm as idas e vindas das polticas do se-
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tor ao longo das duas dcadas aqui tratadas.
Basta mencionar que ocorreu uma rebelio
em 19 de maro de 1982, na Casa de Deten-
o de So Paulo, quando Paulo Maluf ainda
era o governador. Os presos queriam fugir
do presdio. A conteno da rebelio fcou
marcada pela pouca negociao e por um uso
abusivo da violncia. Policiais militares atira-
vam de fora para dentro do presdio. Foram
16 mortos, sendo 13 presos e 3 funcionrios
que haviam sido tomados como refns. A
pouca disposio para a negociao e a inter-
veno truculenta na conteno da rebelio
revelavam uma forma de atuao que viria a
ser retomada em momentos posteriores, mes-
mo sob governos supostamente mais afnados
com a pauta democrtica.
A rebelio ocorrida em 16 de setem-
bro de 1986 na Penitenciria de Presidente
Wenceslau representa algo similar da Casa
de Deteno de 1982, seja pela tentativa de
fuga, seja pela forma pela qual no se pro-
curou uma sada negociada para a rebelio,
que acabou tendo como resultado a morte
de 14 presos, a maior parte deles a pauladas,
aps uma interveno extremamente violenta
da Polcia Militar e dos funcionrios do pre-
sdio. Desgastado com a poltica na rea da
segurana pblica, depois de quatro anos, o
governo Montoro reconduzia a postos impor-
tantes membros ligados ao governo anterior
(Maluf ), como Omar Cassin, que era o coor-
denador dos estabelecimentos penitencirios
em 1982 por ocasio da rebelio na Casa de
Deteno e que voltava a ocupar esse posto
em 1986, quando tragicamente se deu o des-
fecho da rebelio na Penitenciria de Wences-
lau (GOES, 1991, p.141).
A poltica de humanizao dos presdios
chegava ao fnal do governo Montoro profun-
damente desgastada. Aparentemente saa de
cena. Entre os acontecimentos de Presidente
Wenceslau e Hortolndia, j no governo Mrio
Covas, passando pelo Massacre do Carandiru
em 1992, foram se recompondo polticas pe-
nitencirias que fcaram marcadas pela inter-
veno policial violenta nos casos de tentati-
vas de fuga e na emergncia de rebelies, nas
constantes denncias de prtica de tortura e de
outras arbitrariedades no cotidiano prisional.
Mas o governo Montoro havia plantado razes
profundas na conscincia social em torno dos
direitos humanos que explicam as resistncias
maioria das intervenes desastrosas da polcia
e violncia no dia-a-dia prisional.
Os governos de Orestes Qurcia (1987-
1990) e Luiz Antnio Fleury (1991-1994) re-
presentaram um vigoroso retrocesso na rea da
segurana pblica e na promoo do respeito
aos direitos humanos nas instituies policiais
e prisionais, cuja expresso mxima foram os
casos do 42o Distrito Policial em 1989, e o
Massacre do Carandiru em 1992. Em ambos, a
arbitrariedade e a violncia na atuao dos po-
liciais civis e militares, respectivamente, provo-
caram um elevado nmero de mortes de presos,
contaram com a conivncia das autoridades
responsveis pelos quadros subalternos e ainda
foram casos em torno dos quais as respectivas
corporaes moveram todos os recursos dispo-
nveis para obstruir as investigaes.
No incio do governo de Orestes Qurcia,
houve uma violenta ao da polcia militar na
conteno de uma rebelio que ocorrera no dia
29 de julho de 1987, na Penitenciria do Es-
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tado, que naquela data estava com aproxima-
damente 1200 encarcerados. Os presos tinham
duas armas de fogo e fzeram vrios refns entre
presos e funcionrios. O grupo que liderava a
rebelio queria a fuga do presdio. A entrada da
polcia militar e sua ao de conteno do mo-
tim provocaram 29 mortes. Um funcionrio
que havia sido tomado como refm foi morto
pelos presos. Esse acontecimento mostrava que
a forma violenta de interveno nas rebelies,
retomada na revolta da Penitenciria de Wen-
ceslau, encontrava continuidade.
O caso do 42 Distrito Policial ocorreu no
dia 5 de fevereiro de 1989. O Pas havia acaba-
do de ver promulgada sua nova Constituio,
em 1988, na qual estava inserida uma ampla
pauta de direitos at ento jamais presente em
qualquer outra Carta. No obstante esse fato,
no 42o Distrito Policial em So Paulo se deu
a morte de 18 presos por asfxia, dentre os 51
que haviam sido confnados pelos policiais de
planto numa cela de 1,5 m x 4 m, sem ventila-
o. A ao policial havia se dado em represlia
a uma tentativa de fuga.
As principais medidas governamentais du-
rante a gesto Qurcia estiveram voltadas para
a expanso da base fsica do sistema penitenci-
rio, sendo criadas novas unidades, que tinham
como preocupao clara evitar que novas rebe-
lies eclodissem e gerassem o desgaste poltico
que esse mesmo setor provocou para o gover-
nador Franco Montoro. Segundo a Fundao
Seade , a Coespe, que contava com 14 unidades
em 1983, quando se inicia o governo Montoro,
passa a ter 21 em 1987, ocorrendo, portanto,
um acrscimo de 50% at o fm do seu manda-
to e o incio do governo Qurcia. Em 1989, o
sistema dobrou seu nmero de unidades em re-
lao a 1983, passando para 28 estabelecimen-
tos (nove penitencirias, cinco presdios, uma
cadeia pblica, sete casas de deteno, uma casa
de custdia, um hospital de custdia e trata-
mento, um instituto de reeducao, dois ins-
titutos penais agrcolas e um centro de obser-
vao criminolgica). Portanto, em sete anos,
o sistema teve um crescimento de 100%. Ao
chegar ao fnal do governo Qurcia, em 1990, a
Coespe j possua 37 unidades, revelando mais
uma vez que a base fsica do sistema dava um
enorme salto quantitativo (praticamente 32%
de crescimento em quatro anos).
Em 1983 o movimento mdio anual nas
unidades penitencirias que integravam a Co-
espe havia sido de 9.972 presos. Em 1987,
passou a ser de 14.988 presos e em 1990 che-
ga a 23.516. Em 1992, ano em que ocorreu o
Massacre do Carandiru, na Casa de Deteno
de So Paulo, o movimento mdio anual havia
sido de 30.670 presos distribudos em 43 uni-
dades prisionais. Alm da evidncia desse verti-
ginoso crescimento da populao encarcerada,
de se notar que o sistema operava sob intensa
presso por parte da Secretaria de Segurana
Pblica, que tentava transferir os presos conde-
nados de suas delegacias e cadeias pblicas para
o sistema Coespe. Tais presses explicam por
que uma unidade como a Casa de Deteno de
So Paulo mantinha uma populao acima de
6.000 presos no obstante sua capacidade ser
de 3.250, na melhor das hipteses. Ao mesmo
tempo, so elas que justifcam a reutilizao,
por exemplo, de unidades pouco adequadas e
que sempre tiveram um funcionamento bas-
tante precrio, como era o caso da Cadeia P-
blica do Hipdromo, em So Paulo, reaberta
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ainda no governo Montoro, em 1986, ou ainda
a gerao de vagas nos prprios estabelecimen-
tos j existentes.
O sistema penitencirio depois do
Massacre do Carandiru
Embora o Governo Federal tivesse ratif-
cado alguns dos principais instrumentos inter-
nacionais de proteo e promoo dos direitos
humanos, como a Conveno Contra a Tortura
e Outros Tratamentos ou Penas Cruis, Desu-
manos ou Degradantes (28/09/89), a Conven-
o Interamericana para Prevenir e Punir a Tor-
tura (20/07/89), e o Pacto dos Direitos Civis e
Polticos (16/01/92), em So Paulo ocorreria o
Massacre do Carandiru, em outubro de 1992,
que se revelaria um dos mais trgicos aconteci-
mentos da histria recente do Pas, quando 111
presos foram mortos, a expressiva maioria em
decorrncia da violenta interveno da polcia
militar para conter um tumulto nos pavilhes da
Casa de Deteno de So Paulo. O processo de
democratizao sofria um duro golpe, revelando
que eram ainda fortes as foras que resistiam s
mudanas, que tinham nos aparatos policial e
prisional uma trincheira poderosa, e que se dis-
punham a desafar a lei e a ordem democrtica.
A interveno da polcia militar na Casa
de Deteno em 1992 foi a expresso de um
momento de pice de uma tendncia poltica
que predominou na rea da segurana pbli-
ca, especialmente depois da sada do Secretrio
de Justia Jos Carlos Dias. Essa tendncia ia
no sentido de um posicionamento muito mais
agressivo no combate ao crime e no enfrenta-
mento das revoltas de presos, dentro de um
padro de baixa preocupao com negociaes,
conformando por vezes atuaes marcadas pela
arbitrariedade e pelo abuso de poder. As rebe-
lies de Presidente Wenceslau em 1986, da Pe-
nitenciria do Estado em 1987, o caso do 42o
Distrito Policial e o Massacre do Carandiru se
revestem todas, nesse sentido, da mesma lgica,
em que se combinam baixa preocupao com
os direitos humanos e uma explcita ou latente
percepo de que a interveno policial no en-
contra limites na lei. Um momento claro que
expressou a viso completamente distorcida da
segurana pblica, e em particular da questo
penitenciria, foi a transferncia da subordina-
o da Coespe e de outros rgos da Secretaria
da Justia para a Secretaria da Segurana Pbli-
ca, com o Decreto n 33.134, de 15 de maro
de 1991. Essa Secretaria passou a concentrar
enormes contingentes de policiais e funcion-
rios, toda a populao encarcerada do Estado,
alm de reunir atribuies diversas, quando no
completamente confitantes.
O empoderamento do staf da Seguran-
a Pblica em detrimento do staf da Justia,
sobretudo no caso dos estabelecimentos da
Coespe, com esse Decreto, representava um
reconhecimento de direito ao que de fato j se
dava desde o ltimo ano da gesto Montoro.
Nesse sentido, o Massacre do Carandiru no
representou uma interveno esdrxula, um
intervalo inusitado nas prticas de interveno
policial, mas antes parte de um contnuo. O
governo Fleury tentou de todas as formas justi-
fcar a ao policial no caso do Massacre do Ca-
randiru. Todavia fcou evidente que o caminho
das negociaes no foi plenamente explorado,
que houve uso excessivo da fora, que os presos
no estavam armados e que na verdade houve
dezenas de execues sumrias de presos perpe-
tradas por agentes policiais.
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Os desdobramentos desse episdio foram
vrios em termos de aes governamentais
voltadas para o sistema penitencirio. Um
deles foi a criao da Secretaria da Adminis-
trao Penitenciria (SAP) por meio da Lei n
8.209, de 4 de janeiro de 1993. Em 1994 foi
criada a Academia Penitenciria, ampliando
as atribuies do ento Centro de Recursos
Humanos da Administrao Penitenciria,
proveniente da criao da Coespe em 1979.
No fnal de 1993, com a Lei n 8.524, a SAP
passou a buscar projetos para a desativao do
complexo do Carandiru.
Mas a resposta predominante das polti-
cas pblicas desde o governo Qurcia foi a
construo de novas unidades prisionais. No
fnal da gesto Fleury (1994), o sistema pe-
nitencirio j estava com 43 unidades e uma
mdia anual de movimentao da ordem de
32.018 presos.
A Casa de Deteno de So Paulo, mesmo
depois do massacre, em outubro de 1993, con-
tinuava a ter 4.923 presos, ou seja, uma po-
pulao muito superior sua capacidade de
vagas, que era de 3.250. Alm disso, o nmero
de presos era superior ao nmero de vagas em
praticamente todas as unidades do sistema.
A gesto Fleury ainda fcou marcada pelas
tentativas de levar avante experincias de pri-
ses privatizadas. A geografa dos interesses
presentes nas propostas envolvia empresas de
segurana privada com o apoio de alguns pol-
ticos e policiais que defendiam publicamente a
necessidade de o Estado reconhecer sua inca-
pacidade para gerenciar efcazmente as prises,
passando evidentemente os recursos fnanceiros
mal utilizados para quem sabia administr-los,
ou seja, para as empresas.
O governo Mrio Covas, iniciado em 1995,
representou em certo sentido a retomada ex-
plcita de vrios compromissos com a agenda
dos direitos humanos na rea da segurana p-
blica. Ficou evidente a disposio do governo,
por exemplo, de reduzir as mortes provocadas
por policiais, que de um patamar de 1.140 em
1991 e 1.470 em 1992 caram para 249 em
1996 e se mantiveram estveis em 253 casos
em 1997 (CALDEIRA, 2000, p.161). Foi cria-
do o Programa Estadual de Acompanhamento
dos Policiais Envolvidos em Ocorrncias de
Alto Risco (Proar) em 1995. Os policiais eram
submetidos a um acompanhamento e a ava-
liaes psicolgicas durante o perodo de trs
meses, para que fosse verifcada a sua condio
de retornar ou no s atividades. Ao mesmo
tempo, o governo criava a Ouvidoria de Pol-
cia, que passaria a ter um papel decisivo na re-
cepo, encaminhamento e acompanhamento
de denncias de arbitrariedades praticadas por
policiais em So Paulo.
Na rea penitenciria, Mrio Covas deixou
claro desde o incio que no tinha qualquer
simpatia pela idia de prises privatizadas, e
o debate em torno dessa questo saiu de cena
em So Paulo. Mas, no demoraria a ser reco-
locado, com mais nfase, no plano federal. O
governo enfrentou, no entanto, algumas insta-
bilidades logo no incio da sua gesto. S nas
unidades da Secretaria da Administrao Pe-
nitenciria foram nove rebelies (segundo os
dados divulgados pela Folha de S. Paulo de 7
de outubro de 1997), das quais cinco no com-
plexo de unidades prisionais de Hortolndia.
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O governo teve de empenhar muitos esforos
para convencer a opinio pblica de que ini-
ciava um novo estilo de tratar com as rebelies,
em que a negociao seria a forma privilegiada
em detrimento da interveno policial direta
e letal. O governo deu incio a uma praxe, a
partir de 1995, da constituio de grupos de
negociao que incluam inclusive representan-
tes da sociedade civil. Mesmo assim, a longa re-
belio ocorrida na Penitenciria I de Trememb
em 26 de maro de 1995, uma das mais longas
da histria do sistema penitencirio brasileiro,
com 130 horas, chegou ao fm com um total de
dois presos mortos, dois funcionrios feridos e
dois policiais feridos; na Casa de Deteno de
Hortolndia, em 20 de junho, morreram trs
presos e trs funcionrios.
O governo, naquele momento, alm das
difculdades para inaugurar um outro tipo de
interveno nas rebelies, passaria a enfrentar
um outro problema que veio tona j nesses
acontecimentos e que passaria a se constituir
como um srio desafo para a gesto das pri-
ses desde ento: a ao de grupos criminosos
organizados no interior das penitencirias. Na
rebelio de Hortolndia, o governo foi dura-
mente criticado por parte de alguns rgos de
imprensa, que disparavam ataques ao atendi-
mento s exigncias de transferncia por parte
dos presos amotinados. O jornal O Estado de S.
Paulo, por exemplo, avaliando que o governo
atendia s demandas dos revoltosos, considera-
va preocupante os presos determinarem quem
e quantos deveriam ser transferidos de uma
unidade para outra, uma vez que isso abria ca-
minho para que os grupos de criminosos, j
existentes nas penitencirias, assumissem o
controle do sistema prisional paulista. Se isso
foi possvel no Rio de Janeiro, por que no se-
ria em So Paulo?.
Na rebelio em Trememb, entre as rei-
vindicaes voltadas para viabilizar a fuga do
presdio, uma outra demanda dos presos era a
desativao do Anexo da Casa de Custdia e
Tratamento de Taubat. Inaugurado em 1985,
ainda na gesto de Jos Carlos Dias, o Cen-
tro de Readaptao Penitenciria (Decreto n
23.571, de 17 de junho de 1985), o Anexo, ou
Piranho, como chamado, sempre recebeu
presos que tinham problemas disciplinares em
outros presdios, que haviam comandado rebe-
lies ou que eram ameaados pelos companhei-
ros em funo do crime praticado ou de confi-
tos provocados na massa carcerria. Nesse local,
o regime sempre foi diferenciado em relao s
demais unidades prisionais, sendo o tempo di-
rio de permanncia do preso na cela em torno
de 23 horas; no havia atividade coletiva, os
banhos de sol eram em pequenos grupos; para
se deslocar dentro da unidade os presos eram
rigorosamente revistados antes e depois de sa-
rem das celas; havia severas restries s visitas
e ao desenvolvimento de qualquer contato com
o mundo exterior.
Embora o governo negasse sistematica-
mente a existncia de grupos criminosos orga-
nizados, suas lideranas eram com freqncia
mandadas para o Anexo, e diversas rebelies
ocorriam nas demais unidades prisionais mani-
festando o descontentamento dos presos com
aquele regime. O jornal Folha de S. Paulo de
27 de maio de 1997 denunciava a existncia de
uma organizao o Primeiro Comando da
Capital (PCC) supostamente formada por
presos do sistema penitencirio de So Paulo, a
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partir de uma carta enviada por um preso para
a Conferncia Nacional dos Bispos do Brasil
(CNBB). O preso alertava para o fato de que
o PCC, alm de pregar rebelies em seu esta-
tuto, estaria praticando terrorismo nas cadeias
do Estado, extorquindo, assaltando, trafcando
drogas e at matando opositores. Mas, segun-
do o jornal, as autoridades no estariam to
certas da existncia de tal organizao, como
demonstrava a declarao dada pelo secretrio
da Administrao Penitenciria, Joo Benedito
de Azevedo Marques: uma fco. Uma bo-
bagem. Estou absolutamente convencido disso.
Sou secretrio h quase dois anos e nunca vi
qualquer manifestao desse grupo. Para ele,
os principais problemas do sistema deixariam
de existir quando o Carandiru for desativa-
do, afrmando tambm que no desativaria a
Casa de Custdia de Taubat, priso que su-
postamente seria alvo de crticas do PCC. A
administrao dos problemas decorrentes da
existncia desses grupos, mesmo quando des-
considerados pelas autoridades, se estendeu por
todo o fnal da dcada de 1990 e incio do s-
culo XXI, j na administrao do governador
Geraldo Alckmin.
Mrio Covas promoveu uma reorganizao
da Secretaria da Administrao Penitenciria
(SAP) por meio do Decreto n 43.277 de 3 de
julho de 1998. Ali fguravam ainda 43 estabe-
lecimentos na Coespe, sendo 23 penitencirias
para o regime fechado; seis estabelecimentos de
regime semi-aberto; trs estabelecimentos de
regime fechado para mulheres; seis de regime
misto (cinco para homens e um para mulhe-
res); cinco estabelecimentos diferenciados (a
Casa de Custdia e Tratamento e seu Anexo,
tambm conhecido como Centro de Readap-
tao Penitenciria, o Centro de Observao
Criminolgica, o Hospital de Custdia e Tra-
tamento Psiquitrico de Franco da Rocha e a
Casa de Deteno de So Paulo).
A tendncia ao crescimento da base fsica
do sistema continuou de forma vigorosa. O
quadro das prises em So Paulo, no fnal de
1999, apresentava 64 unidades na SAP, ou seja,
21 a mais do que o ano anterior, com cerca de
47.000 presos. Ao mesmo tempo, na Secretaria
de Segurana Pblica, o nmero de presos era
de 31.343 em maro de 1999, dos quais 11.860
(37,84%) j estavam condenados. Os demais
19.483 eram presos provisrios, aguardando
julgamento ou sentena defnitiva. Alm disso,
o que revela a tenso constante a que estavam
submetidos os distritos policiais onde se acha-
vam muitos desses indivduos presos o fato de
cerca de nove mil deles estarem recolhidos aos
distritos policiais da Capital, cuja capacidade
real era de pouco mais de cinco mil presos.
O governo Mrio Covas colocou a questo
da desativao da Casa de Deteno de So
Paulo na agenda das polticas do governo es-
tadual para esse setor. Desde 1996 o governo
brasileiro havia assumido o compromisso, pe-
rante a Comisso Interamericana de Direitos
Humanos da Organizao dos Estados Ame-
ricanos (OEA), de desativar aquele estabele-
cimento. Internamente, tambm em 1996, o
Governo Federal havia lanado o Programa
Nacional de Direitos Humanos e assumido o
mesmo compromisso. Para tanto, transferiu
para o governo do Estado recursos fnanceiros
destinados construo de pelo menos 22 no-
vas unidades capazes de receber os presos da
Casa de Deteno e aqueles que se encontra-
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vam nos distritos policiais. No entanto, ape-
sar de efetivamente terem sido construdos os
presdios, o projeto de desativao foi sendo
sistematicamente adiado, sob a alegao de
que a criminalidade era crescente, havia muita
demanda por vagas e que no havia condies
de tirar de cena a Casa de Deteno de So
Paulo. Prova desse posicionamento ambguo
do governo, que manifestava desejo de desati-
v-la, mas ao mesmo tempo tomava medidas
que a mantinham em funcionamento, foi a
criao de um Conselho de Cidadania, com
representao de vrias entidades e organi-
zaes da sociedade civil, e a iniciativa de se
reformar a Casa de Deteno dividindo-a em
cinco unidades. Em dezembro de 2000, o en-
to secretrio de Administrao Penitenciria,
Nagashi Furukawa, falava dessas iniciativas e
declarava que embora o governo tivesse o de-
sejo de desativar aquela priso, isso era im-
possvel por conta da falta de vagas.
Foi somente em decorrncia da mega-re-
belio, ocorrida em fevereiro de 2001, que o
governo do Estado se viu pressionado a levar
avante a desativao, que se efetivou ento em
dezembro de 2002. A chamada mega-rebelio
ocorreu no dia 18 de fevereiro de 2001, num
domingo, dia de visita na maior parte dos
presdios no Brasil. Teve incio por volta das
13h e, em poucas horas, se espalhou por 29
presdios do estado de So Paulo, envolvendo
cerca de 28 mil presos de delegacias de pol-
cia, cadeias e principalmente penitencirias.
Milhares de familiares e amigos de presos
estavam no interior das prises. Em algumas
unidades, as autoridades retomaram o con-
trole da situao ainda no mesmo dia, mas
em outras a rebelio durou at o dia seguinte,
inclusive com a presena de familiares de pre-
sos e funcionrios, mantidos como refns.
O principal centro de articulao das re-
belies foi a Casa de Deteno de So Paulo,
que possua na poca cerca de sete mil presos.
O movimento foi liderado pela principal or-
ganizao criminosa do sistema penitencirio
do estado: o Primeiro Comando da Capital
(PCC). O objetivo era trazer de volta para
a Casa de Deteno os lderes do grupo que
haviam sido mandados para o Centro de Re-
adaptao Penitenciria de Taubat (o Anexo
da Casa de Custdia). Os rebelados pediam,
ao mesmo tempo, a desativao desse esta-
belecimento. As ms condies das prises,
alimentao ruim, falta de assistncia mdi-
ca ou judiciria, arbitrariedades praticadas
pelas autoridades, maus-tratos etc. s foram
colocados em pauta pelos revoltosos no dia
seguinte, segunda-feira. Ocorreram 20 mor-
tes, segundo a SAP, em sua maioria provoca-
das pelos prprios presos, que aproveitaram a
situao para garantir a hegemonia do PCC
sobre outros grupos, bem como para fazer
acertos de contas individuais.
A dimenso da revolta, de qualquer forma,
tornava evidente que as organizaes crimino-
sas estavam fortes nos presdios e que controla-
vam a massa carcerria de vrias unidades. Ao
mesmo tempo, revelava o quanto essas organi-
zaes contavam com a omisso e conivncia
de agentes do Estado para o fornecimento de
celulares, armas para a articulao da rebelio e
o enfrentamento das foras policiais.
A mega-rebelio, ao recolocar em pauta
a necessidade de desativao da Casa de De-
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teno, tambm trouxe tona os problemas
que o sistema vinha enfrentando com os
grupos criminosos que atuavam nas unida-
des prisionais e que, muitas vezes, nem che-
gavam a ter a sua existncia reconhecida pe-
las autoridades. As instabilidades no sistema
provocavam desgastes polticos constantes
e aceleraram a construo de novas unida-
des para desafogar os locais mais crticos. As
aes governamentais voltadas para o com-
bate a esses grupos compreenderam a sua
segregao em unidades especfcas; outra
estratgia foi a de criar unidades (como a de
Avar e de Presidente Bernardes) que passa-
ram a impor um regime disciplinar diferen-
ciado, voltado para as lideranas do crime
organizado dentro do sistema, assim como
para os presos que provocassem rebelies ou
qualquer outra instabilidade.
Crescimento acelerado da populao
encarcerada
O aumento da criminalidade desde a d-
cada de 1980 promoveu uma forte presso da
opinio pblica para a adoo de mtodos cada
vez mais rigorosos de aplicao das punies le-
gais aos crimes, o que tem produzido um extra-
ordinrio crescimento da populao encarcera-
da. A Tabela e o Grfco construdo a partir de
seus dados revelam um acentuado crescimento
da populao mantida em estabelecimentos
prisionais. Revelam tambm que houve uma
acentuada transferncia de presos da SSP para
as unidades da SAP.
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SSP SAP Total
Dec-94 23,179 31,842 55,021
Dec-95 27,033 31,993 59,026
Dec-96 28,501 37,777 66,278
Dec-97 31,127 36,621 67,748
Dec-98 31,481 42,134 73,615
Dec-99 30,626 53,117 83,743
Dec-00 32,319 59,867 92,186
Dec-01 31,173 67,649 98,822
Dec-02 26,502 82,839 109,341
Dec-03 24,906 99,026 123,932
Dec-04 22,760 109,163 131,923
Dec-05 17,515 120,601 138,116
Fonte: Secretaria da Administrao Penitenciria
Crescimento da populao encarcerada
segundo a Secretaria de Estado, Estado
de So Paulo, 1994-2005
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Assim, enquanto as unidades da SSP man-
tiveram a populao quase estabilizada em suas
unidades num perodo de cerca de dez anos, a
SAP praticamente teve a sua populao tripli-
cada, saltando dos 31.842 presos em 1994 para
108.480 em 2004. Tem havido uma presso
constante sobre o sistema penitencirio no sen-
tido de receber os presos que esto sob a guarda
da polcia em delegacias e cadeias pblicas.
Esse vertiginoso aumento da populao
total encarcerada vem sendo responsvel por
aes governamentais que oscilam, de um lado,
na direo do desejo de conter esse crescimen-
to por meio, por exemplo, da maior aplicao
de penas alternativas, ou ento de reformas da
legislao a fm de facilitar a obteno de bene-
fcios ou ainda de encurtar penas privativas de
liberdade para determinados crimes. Aumentar,
portanto, o fuxo de sada dos presos do siste-
ma penitencirio. No entanto, sses esforos tm
encontrado uma tmida recepo dos legislado-
res e mesmo entre os setores diretamente envol-
vidos na questo, como o caso do Judicirio e
do Ministrio Pblico.
O aumento expressivo da populao encar-
cerada, por outro lado, vem sendo acompanha-
do de aes governamentais marcadas por uma
preocupao cada vez maior em criar mecanis-
mos severos de controle da massa carcerria:
estabelecimentos especifcamente desenhados
para essa conteno, como a Penitenciria de
Presidente Bernardes, a criao de alas especiais
nos presdios para o mesmo fm e a conseqen-
te implantao de normas de funcionamento
igualmente severas, como o Regime Disciplinar
Diferenciado (RDD).
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Evoluo da populao encarcerada segundo a Secretaria de
Estado, Estado de So Paulo, 1994-2005
90,000
80,000
70,000
60,000
50,000
40,000
30,000
20,000
10,000
0
1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
100,000
110,000
120,000
130,000
SAP SSP
Fonte: Secretaria de Administrao Penitenciria
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Penas alternativas
As penas alternativas passaram a ter grande
importncia para a reduo das presses que se
colocam sobre a capacidade de absoro de pre-
sos pelas unidades prisionais. Em funo disso,
ao lado das aes destinadas construo de
novas unidades e melhoria dos servios de as-
sistncia judiciria aos presos para a agilizao
da concesso dos benefcios, passaram a ser de
interesse cada vez maior a implementao das
penas substitutivas da pena de priso.
A Lei n 7.209, de 11 de julho de 1984, que
alterou a Parte Geral do Cdigo Penal de 1940,
havia inserido penas restritivas de direitos,
substitutivas da pena de priso, como prestao
de servios comunidade, interdio tempor-
ria de direitos e limitao dos fns de semana.
Estas penas foram alteradas e ampliadas, tor-
nando-se menos severas as condies de sua
aplicao com a Lei n 9.714 de 25 de novem-
bro de 1998. A lei ampliava as penas restritivas
de direitos, inseria a prestao pecuniria e a
perda de bens e valores, ao lado das trs j exis-
tentes anteriormente, e permitia a sua aplicao
em substituio pena privativa de liberdade
quando esta no fosse superior a quatro anos
e desde que o crime no tivesse sido cometido
com violncia ou grave ameaa pessoa.
O Governo Federal, por intermdio do
Ministrio da Justia, vem estimulando a ins-
talao de Centrais de Penas Alternativas nos
estados, encarregadas de: captar vagas em insti-
tuies sociais da comunidade para a recepo
de apenados; elaborar o perfl psicossocial do
indivduo e encaminh-lo para uma instituio
que seja adaptada s suas habilidade e a esse per-
fl; acompanhar o desempenho do indivduo na
instituio; supervisionar e apoiar tecnicamen-
te as comarcas que desenvolvem programas de
penas alternativas.
Em So Paulo, j existia, na Capital, desde
1997, um posto de atendimento para essas pe-
nas. Em 2004, as Centrais existentes no estado
eram sete, incluindo a da Capital: Rio Claro,
So Bernardo do Campo, Araraquara, Bragan-
a Paulista, So Vicente e Campinas, todas elas
criadas depois do ano 2000. Em agosto de
2004 a Secretaria da Administrao Penitenci-
ria trabalhava com 2.106 apenados em todo o
estado, sendo 1.916 do sexo masculino e 190
do feminino.
A progresso do uso das penas alternativas
ainda bastante lenta: em 1995, as pessoas que
cumpriam as chamadas penas alternativas cor-
respondiam a 1,4% da populao encarcerada
do Pas. Em 1997 essa porcentagem caiu para
0,8%, e foi apenas em fevereiro de 2002, quan-
do o Governo Federal criou um Programa Na-
cional de Apoio e Acompanhamento de Penas e
Medidas Alternativas, que houve uma elevao
do nmero de benefcirios dessas penas para
cerca de 22 mil, correspondendo a 8,7% da po-
pulao carcerria do Pas.
Apesar de reduzir a fobia pelo encarceramen-
to, alm de representar uma considervel redu-
o dos custos de manuteno dos condenados
uma vez que segundo a SAP um condenado
a pena alternativa custa quase dez vezes menos
que um preso condenado pena privativa de
liberdade , as penas alternativas so relativa-
mente pouco utilizadas no Brasil. A inexistn-
cia de condies adequadas de monitoramento
do cumprimento dessas penas, sobretudo as
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penas de prestao de servio comunidade, o
conservadorismo do Poder Judicirio e as pres-
ses da opinio pblica em favor de punies
legais mais severas so os principais motivos de
seu uso ainda restrito.
Organizaes no governamentais
As administraes dos secretrios Joo Be-
nedito de Azevedo Marques e Nagashi Furuka-
wa ampliaram o dilogo do sistema penitenci-
rio com as organizaes no governamentais.
Apesar dos obstculos ainda existentes para o
estreitamento da participao das ONGs no
monitoramento das condies prisionais e na
apresentao de propostas de melhoria da ges-
to dos estabelecimentos, diferentes tipos de
organizaes passaram a ter um acesso maior
aos espaos prisionais para o trabalho religioso,
para atividades educativas ou assistenciais, na
rea da sade ou mesmo nos momentos de ge-
renciamento das crises.
Uma nova relao das ONGs com o sistema
penitencirio teve incio com a experincia de
gesto da cadeia pblica na cidade de Bragan-
a Paulista em 1996, por meio da Associao
de Proteo e Assistncia Carcerria (APAC).
frente dessa experincia estava o ento juiz
da localidade, Nagashi Furukawa. Depois, j na
condio de Secretrio da Administrao Peni-
tenciria de So Paulo (a partir de dezembro
de 1999), promoveu a disseminao dessa ex-
perincia para outras localidades, convidando
ONGs a participar diretamente da gesto de
unidades prisionais conhecidas como Centros
de Ressocializao. Estes foram construdos
para uma populao de cerca de 200 presos.
Em geral, so unidades que recebem apenas
presos considerados de baixa periculosidade
e, na sua maior parte, habitantes das cidades
prximas ao estabelecimento. Sua populao
composta de presos provisrios, os j conde-
nados ao regime fechado e tambm os que j
receberam o benefcio do regime semi-aberto.
Poucas penitencirias de grande porte foram
administradas por ONGs em parceria com o
Estado. Tanto nesse caso, como no dos Centros
de Ressocializao (CRs), o Estado o respon-
svel pelo staf de segurana e pela direo geral
da unidade, que conduzida juntamente com
o responsvel pela ONG. Esta fca com a tare-
fa de providenciar os servios de assistncia ao
preso (judiciria, sade, social, atividades de
trabalho e educao).
O governador Geraldo Alckmin renunciou
ao cargo no fnal de maro de 2006 para se
candidatar presidncia da Repblica. Assu-
miu o comando do governo seu vice, Cludio
Lembo. Durante a sua gesto que ocorreu a
crise na rea de segurana do ano de 2006. A
relao do governo com as ONGs que atuam
no setor foi bastante contraditria. No dia 25
de abril de 2006, o jornal Folha de S. Paulo
trazia o comentrio do governador Cludio
Lembo, que afrmava que as rebelies no sis-
tema prisional (dois dias antes tinham ocor-
rido duas, com vrios refns, uma na cidade
de Potim e outra no Centro de Deteno Pro-
visria de So Bernardo do Campo) vinham
ocorrendo por causa das ONGs de direitos
humanos. Segundo ele, as ONGs tumultua-
vam as prises. Essas acusaes j tinham sido
feitas em relao s unidades de internao de
jovens em confito com a lei e se estendiam
naquele momento para o sistema prisional.
O governador tentava ainda no apenas des-
qualifcar as ONGs de direitos humanos, mas
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acus-las de atuar de acordo com orientaes
de partidos polticos.
Com a crise de maio de 2006, foi substi-
tudo o secretrio Nagashi Furukawa por An-
tonio Ferreira Pinto. Durante a crise, algumas
ONGs que atuavam no sistema penitencirio
foram acusadas de atuar como porta-vozes de
grupos criminosos organizados e de viabilizar
negcios desses grupos. Nenhuma das ONGs
acusadas tinha qualquer participao na gesto
de unidades prisionais, mas atuavam na presta-
o de servios para os presos, especialmente a
assistncia judiciria.
Na gesto do secretrio Antonio Ferreira
Pinto, os contratos da SAP com as ONGs que
administravam unidades prisionais em parceria
com o Estado foram investigados pela prpria
SAP e pelo Ministrio Pblico, fazendo com
que esse sistema fcasse sob suspeita. Na oca-
sio, o governador Cludio Lembo destacou
que o papel das ONGs era fscalizar o governo
e no viver dele.
O Regime Disciplinar Diferenciado
Foi sob a gesto do secretrio Nagashi
Furukawa, tambm, que o sistema peniten-
cirio teve um extraordinrio crescimento de
sua populao encarcerada (como j indica-
do na Tabela). Os abalos constantes, com
rebelies e mortes que atingiram o pico na
mega-rebelio em fevereiro de 2001, provo-
caram a adoo, pela Resoluo SAP 026 de
4 de maio de 2001, de um dos mais contro-
versos mecanismos de controle disciplinar:
o Regime Disciplinar Diferenciado (RDD).
Implantava-se um regime disciplinar severo,
com a permanncia dos presos por 22 horas
na cela, restries a visitas e atividades dos
presos no interior da unidade. Na verdade
esse regime rgido j existia no Anexo da
Casa de Custdia e Tratamento de Taubat
h muitos anos, praticamente desde a sua en-
trada em funcionamento ainda na dcada de
1980. Essa regulamentao no impediu que
fosse considerada avessa s determinaes
presentes na Constituio Federal e na Lei de
Execuo Penal. Mesmo assim, as constantes
instabilidades no sistema penitencirio na-
cional, as rebelies e mortes de presos favore-
ceram a aprovao da Lei federal n 10.792,
de 1o de dezembro de 2003, que revestiu o
RDD de legalidade.
No foram feitas ainda no Brasil, nem
mesmo no exterior, avaliaes mais cuidado-
sas e de longo prazo sobre os impactos da
adoo de regimes mais severos de punio
de presos. A expectativa das autoridades
de aumentar o controle sobre a populao
encarcerada, sobre as principais lideranas
ou presos que provoquem desestabilizao
da ordem prisional. Mas no se tem claro
qual o efeito de regimes de controle severo
sobre os presos individualmente, no sentido
dos danos fsicos e psicolgicos, da desarti-
culao de seus laos com familiares, do au-
mento do sentimento de injustia e revolta.
Ao mesmo tempo, no se tem claro como
esses regimes atuam na dinmica prisional,
porm, no sentido inverso ao desejado, uma
vez que aumentam a solidariedade e os nveis
de associao entre os presos para o enfrenta-
mento das autoridades, ocultam as irregula-
ridades e os maus-tratos impostos aos presos,
empoderam suas lideranas e aprofundam o
abandono de aes voltadas para o retorno
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social. emblemtico que o local geralmen-
te reconhecido como de formao do prin-
cipal grupo criminoso organizado (PCC), o
Anexo da Casa de Custdia de Taubat, seja
exatamente aquele onde existiam as regras
mais severas de organizao prisional e con-
trole sobre os presos.
Consideraes fnais
Desse breve panorama aqui traado, em
que se buscou apresentar as principais ocor-
rncias que desestabilizaram o sistema peni-
tencirio de So Paulo nas ltimas dcadas e
tambm as principais aes governamentais
adotadas, evidenciam-se a recorrncia de al-
guns pontos, como a superlotao e a preca-
riedade das unidades prisionais para o devido
cumprimento da legislao. As instabilidades
do sistema penitencirio, reveladas princi-
palmente pelas rebelies, foram constantes e
mostram que as respostas governamentais no
conseguiram estancar a emergncia de no-
vas ocorrncias. Em geral, as aes governa-
mentais so voltadas para os problemas mais
emergentes, e poucos so os esforos para a
construo de polticas de mdio e longo pra-
zo que previnam essas instabilidades.
Muitas das questes presentes na crise
crnica do sistema penitencirio se reportam
necessidade de um aprimoramento da ges-
to penitenciria, imprimindo a esse setor
um padro de racionalidade administrativa
compatvel com a administrao moderna,
efcaz e efciente em termos de misso das
instituies. As respostas mais conservadoras
de enfrentamento da crise, com maior seve-
ridade no tratamento penal e maior nmero
de intervenes violentas em rebelies, indi-
cam que mais radicalizam os problemas do
que se constituem soluo para eles.
Nesse sentido, necessrio aprofundar a
refexo sobre o papel da corrupo na din-
mica do sistema penitencirio, uma vez que
graas a ela que os servios se mantm inef-
cazes, ao mesmo tempo em que por ela que
se viabiliza a formao e o empoderamento
dos grupos criminosos organizados, ao favo-
recer as fugas, a entrada de armas, drogas,
celulares e tornando os ambientes prisionais
de alto risco para presos e funcionrios.
Outro foco de preocupao deve se voltar
para as razes que se colocam como obstcu-
lo para que as polticas penitencirias este-
jam frmemente comprometidas com o cum-
primento da Lei de Execuo Penal e com
o respeito s demais leis que asseguram os
direitos dos presos e dos funcionrios.
Uma das mais importantes transforma-
es do sistema penitencirio nos ltimos
vinte anos foi o crescimento da infuncia
da sociedade civil no campo da formulao
e implementao das polticas pblicas. No
entanto, tema para outro artigo refetir so-
bre o alcance ou o impacto da atuao des-
sas organizaes, sobretudo as que militam
na rea dos direitos humanos, no sentido de
pautar os debates e infuenciar os rgos go-
vernamentais. Ainda que tenha ocorrido cer-
ta abertura para a participao de organiza-
es da sociedade civil, as polticas pblicas
desse setor no deixaram de ser concebidas e
implementadas de cima para baixo. A refe-
xo acima mostrou que o afnamento das po-
lticas penitencirias implementadas no Es-
tado de So Paulo com a agenda dos direitos
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1986, 28.303.376.
2. Esses dados esto contidos nos Anurios Estatsticos dos anos de 1983 e 1987.
3. Para um relato sobre o percurso do PCC desde a sua formao em 1993, ver o trabalho
jornalstico de Josmar Jozino (2005)
4. Folha de S. Paulo, 19 de dezembro de 2000, p. C6.
5. As informaes sobre as Centrais de Penas Alternativas de So Paulo foram colhidas no
site da Secretaria da Administrao Penitenciria (www.admpenitenciaria.sp.gov.br)
6. Dados do Ministrio da Justia, disponveis no website www.mj.gov.br/depen.
7. O Estado de S. Paulo, de 5 de dezembro de 2006, p. C4.
humanos foi irregular, inconstante, sofrendo
avanos e recuos no obstante o processo de
democratizao do Pas.
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Renato Perrenoud
Renato Perrenoud, Coronel da Polcia Militar da Reserva; Secretrio municipal de Segurana de Santos.
renatoperrenoud@yahoo.com.br
Polticas municipais de
segurana: a experincia de
Santos
Resumo
O artigo analisa a participao do municpio no sistema de segurana pblica do Brasil e focaliza a experincia da
cidade de Santos, cuja Secretaria Municipal de Segurana desenvolve um plano de segurana para a cidade. O autor
argumenta que aes municipais so importantes para a melhoria da segurana pblica, mas a consolidao e o
fortalecimento da participao dos municpios no sistema de segurana pblica depende de regulamentao legal e
da destinao de recursos federal, estaduais e municipais para o setor.
Palavras-Chave
Policiamento, Segurana, Municpio, Santos, Brasil.
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tema da Segurana Pblica no Brasil
sempre foi discutido sob a tica da es-
fera federal e estadual. Com o recrudescimen-
to da violncia urbana, passou-se a incluir nas
pautas municipais aes diretas por parte dos
governos municipais.
A populao da cidade de Santos, seguin-
do essa tendncia nacional, passou a clamar
por polticas pblicas municipais de segurana,
fazendo que todos os candidatos ao pleito de
2005 inclussem em seus programas a criao
de uma Secretaria Municipal de Segurana.
O prefeito eleito Joo Paulo Tavares Papa
(PMDB) criou a Secretaria dentro de um vis
legalista, apoltico e pluralista, ou seja, voltada
ao bem comum, com aes apartidrias e in-
tegradas Polcia Militar, Polcia Civil, Polcia
Federal, Alfndega e Foras Armadas. Vale regis-
trar que Santos uma das poucas cidades brasi-
leiras que possuem uma forte estrutura federal e
estadual por possuir o maior porto da Amrica
Latina, de expressivo impacto na cidade.
O sistema de segurana pblica no Brasil
extremamente complexo e envolve a ao direta
e indireta de vrios nveis da administrao p-
blica, exigindo um entrosamento que difcul-
tado por diferenas polticas, corporativismos e
interferncias externas nos diversos organismos
que compem esse sistema.
A Constituio Federal de 1988, no ar-
tigo 144, defniu o sistema policial brasi-
leiro a partir do cidado, do coletivo, do
municpio, com uma competncia patri-
monialista (referncia ao nvel primrio
de segurana); dos estados, com as polcias
Civil e Militar (referncia ao nvel secun-
drio de segurana); da Unio, com as po-
lcias Federal, Rodoviria Federal e Ferro-
viria Federal (referncia ao nvel tercirio
de segurana); a segurana dos estados
atribuio da Unio (referncia ao nvel de
segurana de estado).
A seguir temos o esquema anteriormen-
te descrito:
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Nveis de Segurana
INDIVIDUAL
COLETIVO
PRIMRIO
SECUNDRIO
TERCIRIO
DE ESTADO
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O sistema policial integra-se obrigatoria-
mente ao Sistema de Justia Ministrio P-
blico e Poder Judicirio e ao Sistema Prisio-
nal Reteno e Recuperao de Infratores.
Tanto a rea da Justia quanto a rea prisional
so sistemas estaduais e federais, s havendo
participao indireta e de apoio a esses sistemas
por parte do municpio.
Essa complexidade exige que cada rgo
do sistema cumpra adequadamente sua par-
te, sob pena de graves perdas de qualidade
ou efcincia do sistema como um todo.
Um alerta importante se faz necessrio: s
teremos polticas pblicas de segurana ade-
quadas se a administrao em todos os seus
nveis proporcionar avaliaes srias e con-
sistentes do desempenho de cada rgo, fato
que ainda est muito distante de acontecer
no nosso pas.
O combate violncia e criminalidade
exige a ao efcaz de todos os rgos, pois
no h rgo mais importante ou menos im-
portante, todos tm uma signifcativa parcela
de atribuio, e o desequilbrio de um afeta
sobremaneira o desempenho dos demais. Por-
tanto, a diminuio da violncia ou da crimi-
nalidade, obrigatoriamente, fruto da ao
coletiva de todos esses rgos, sendo inade-
quado atribuir sucessos a um setor isolada-
mente. O mesmo raciocnio vale em relao
aos aumentos dos ndices de insegurana.
Abaixo temos o esquema da atuao des-
ses rgos:
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PM
PC APP
PJ MP
Polcia Militar
Polcia Civil e Polcia Cientfica
Ministrio Pblico
Poder Judiciario
Aparato Prisional
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PC
MP
PJ
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Diante do exposto, A segurana pblica
exige polticas pblicas consistentes e no
eleitoreiras, programas para as diversas co-
munidades e aes que no se pautem por
programas ideolgicos ou politiqueiros.
Os recursos ofciais so basicamente fe-
derais e estaduais, havendo um descompasso
muito grande na sua distribuio e no foco
das prioridades. As diversidades regionais e
culturais no so respeitadas sob a tica dos
padres profssionais de segurana.
Ao municpio, de acordo com a vonta-
de poltica do seu governante, cabe orientar
de forma criativa a redistribuio interna
de seus recursos e buscar verbas federais no
Ministrio da Justia para a estruturao da
rea de segurana municipal.
1. O poder de polcia
necessrio destacar que, pela legislao
brasileira, qualquer um do povo pode prender
algum em fagrante delito. Todos ns sabemos,
todavia, o quanto esse ato pode ser perigoso ou
inadequado s pessoas comuns e que no te-
nham o devido preparo para agir em situaes-
limite envolvendo crimes ou criminosos.
s guardas municipais, em regra desar-
madas, vedado o poder de polcia, sendo
este privativo das reas federal e estadual.
rea municipal fca apenas o poder de pol-
cia administrativo, ao qual so atribudos a
aplicao das normas municipais vigentes e
o apoio aos diversos setores de fscalizao
municipal, como vigilncia sanitria, obras,
trnsito, meio ambiente e tributos.
As grandes cidades, com grandes efetivos
de guardas municipais, j podem armar seus
agentes, o que vem aproximando cada vez
mais o municpio da segurana pblica. Vale
registrar que essas guardas armadas, via de re-
gra, inverteram a ordem natural e profssio-
nal de uma estrutura de segurana, pois seus
agentes continuam sem poder de polcia, sem
retaguarda prisional e sem suporte previdenci-
rio e securitrio.
A evoluo e o aperfeioamento do sistema
de segurana pblica e da atuao do muni-
cpio nessa rea se deparam com obstculos
institucionais, polticos, corporativistas, ide-
olgicos e culturais. Em pleno sculo XXI,
o pas no pode mais esperar pelas morosas
alteraes constitucionais, infra constitucio-
nais e de implantao efetiva do modelo de
segurana pblica, criado pela Constituio
de 1988 e que at hoje no foi devidamente
regulamentado. A pouca efcincia do sistema,
o mau gerenciamento dos recursos fnancei-
ros, humanos e materiais, a duplicidade de
atribuies e a anomia em importantes seg-
mentos do sistema so refexos de uma polti-
ca ausente que se estende ao longo de 18 anos
de desregulamentao.
Como exemplo, temos as polcias estaduais,
com estatutos e normas legais das dcadas de
1960 e 70, um cdigo penal de 1940, uma lei
de execuo penal desfocada da realidade atual
e leis infraconstitucionais pautadas pelo emo-
cionalismo conjuntural de fatos graves do coti-
diano. Outras leis ainda so modernas demais
para um pas subdesenvolvido e com escassos
recursos voltados para a segurana pblica.
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2. O modelo de Santos
As pesquisas de opinio na cidade de Santos,
no litoral de So Paulo, comprovaram uma de-
manda crescente por investimento do munic-
pio na rea de segurana. Elas tambm deixam
claro que a opinio pblica, os administradores
pblicos e polticos confundem, e muitos at
desconhecem, as atribuies das polcias e da
guarda municipal, ou seja, as diferenas entre o
que da alada federal, estadual e municipal.
populao interessa que um agente evite
um roubo ou uma infrao, seja ele um agente
municipal, estadual, federal, ou mesmo parti-
cular, isso em razo do crescente processo de
criminalidade, violncia e insufcincia do po-
der pblico diante desse cenrio.
O governo municipal de Santos optou pela
estruturao da rea de segurana municipal ri-
gorosamente dentro dos princpios constitucio-
nais estabelecidos pelo artigo 144 da Constitui-
o Federal de 1988, focalizando a preveno,
a educao, a integrao interna e o apoio aos
segmentos da segurana pblica tanto federais
quanto estaduais.
A criao da Secretaria Municipal de Segu-
rana, por meio da lei municipal n 542/05,
ocorreu no fnal de 2005 com a aprovao da
reforma administrativa de todo o governo do
municpio, cabendo Secretaria Municipal de
Segurana o gerenciamento da Guarda Munici-
pal e da Junta de Servio Militar.
Foi constitudo um Plano Municipal de Se-
gurana, que estabeleceu a doutrina de empre-
go e o plano de metas dos agentes da Secretaria
de Segurana, de sua integrao com as demais
secretarias municipais e de sua interface com os
demais rgos, estaduais e federais, do sistema
de segurana pblica.
O Plano Municipal de Segurana estabele-
ceu os seguintes passos:
A) Diagnstico da segurana pblica no
municpio
Em 2006 foi realizada uma pesquisa cien-
tfca, com a contratao do Instituto Futuro
Brasil, que, com apoio de muncipes, profs-
sionais de segurana e lderes comunitrios,
identifcou os locais de grave perturbao da
ordem e de crimes. Por meio desse mapea-
mento foi possvel estabelecer aes e polti-
cas necessrias para inibir a existncia de cri-
mes, principalmente pela atuao transversal
das diversas secretarias municipais e medidas
primrias de segurana.
A pesquisa identifcou no alto consumo de
drogas lcitas e ilcitas o principal vetor da vio-
lncia e da criminalidade em Santos. Os efeitos
colaterais desse vetor tambm foram identifca-
dos como o furto e o roubo de bens mveis de
pequeno valor.
Os locais de grave perturbao da ordem
foram mapeados para intervenes policiais e
administrativas, a partir de aes individuais de
cada setor de fscalizao ou polcia e, por vezes,
de aes conjuntas envolvendo as foras-tarefas
existentes na cidade.
B) Reestruturao da guarda municipal
e capacitao de novos
guardas municipais
A Guarda Municipal de Santos, com 21
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anos de existncia, que conta com 400 pro-
fssionais para uma populao fxa de 450 mil
habitantes e uma populao futuante que pode
duplicar ou triplicar essa quantidade, estava h
vrios anos sem programas de treinamento e de
aquisio de equipamentos em geral.
Em 2005 foi desenvolvido um amplo pro-
grama de treinamento semanal, visando resta-
belecer a doutrina de emprego da corporao,
a defesa pessoal e temas transversais voltados
rea de direitos humanos e valores sociais.
Em 2006, com recursos da Secretaria Na-
cional de Segurana Pblica do Ministrio da
Justia, foi iniciado um programa de capacita-
o dos guardas municipais por meio de uma
parceria com a Universidade Monte Serrat
(Unimonte), situada na cidade de Santos, com
curso de qualifcao de 291 horas-aulas.
A aquisio de equipamentos de proteo
individual coletes, bastes tonfa, espargi-
dores de gs pimenta, motocicletas, bicicletas
e uniformes foi estabelecida como meta anu-
al, visando reposio gradual e necessria ao
cumprimento das metas estabelecidas.
A lei municipal que regula o ingresso na
corporao foi aperfeioada, passando a exigir
o ensino mdio, testes fsicos e psicolgicos.
Em 2007, aps vrios anos, ser realizado um
novo concurso para a ampliao e renovao do
contingente da guarda.
A guarda municipal passou a interagir com
as diversas secretarias municipais. Seus agentes
foram motivados a integrar as equipes de fun-
cionrios dos diversos setores de trabalho, par-
ticipando ativamente da soluo dos problemas
do setor, deixando de ter uma ao estanque e
segmentada. O poder de polcia administrativo
da Guarda Municipal vem sendo restabelecido
mediante o apoio aos demais setores de fscali-
zao municipal.

C) Constituio de fora-tarefa
municipal e de apoio s polcias
A ao individualizada das secretarias mu-
nicipais visando fscalizao em geral, em al-
guns casos, no atinge os objetivos para a ini-
bio de um ponto de perturbao da ordem.
Nesses casos, somente a ao integrada e coesa
dos diversos agentes de fscalizao, agindo em
bloco, pode inibir tal situao.
Nos casos mais graves, essa fora-tarefa inte-
gra-se s polcias Civil e Militar, com inmeras
aes de sucesso em bares, sales de clubes, ho-
tis, ferros-velhos, desmanches, discotecas etc.
A fora-tarefa foi criada em 2006, com base na
lei municipal n 4.524/05, sob coordenao da
Secretaria Municipal de Segurana.
D) Constituio do grupo de trabalho de
emergncias para o gerenciamento
e o acompanhamento de eventos de
risco no municpio
Este grupo foi constitudo pelo prefeito,
coordenado pela Secretaria Municipal de Se-
gurana e conta com representantes de todas
as secretarias municipais para o gerenciamento
e o acompanhamento de eventos de risco, a
fm de dar coeso e rapidez s determinaes
do governo municipal aos agentes envolvidos
no socorro. O Gabinete do Prefeito poder
acompanhar distncia os fatos e medidas em
andamento, como forma de se evitar rudos de
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comunicao e falta de integrao dos rgos
envolvidos. Este grupo ter como suporte uma
central de dados e um sistema informatizado
de monitoramento.
E) Criao de Sistema Informatizado de
Monitoramento (SIM)
Um Sistema Informatizado de Monitora-
mento (SIM) foi estruturado para que todos os
pontos sensveis da cidade sejam monitorados
por cmeras fxas e mveis. A partir de uma
rede prpria de fbra tica, j est sendo mo-
nitorada toda a orla da praia, as divisas com as
cidades de So Vicente e Guaruj e parte do
centro da cidade. Esse sistema tem como foco
a fscalizao de atos anti-sociais, acidentes de
trnsito, princpios de incndios e delitos em
geral. A central opera em integrao com as po-
lcias Civil e Militar, CET, Corpo de Bombei-
ros e Defesa Civil.
Em breve, o SIM estar interligado ao mo-
nitoramento do porto, por meio do convnio
com a Codesp, integrando ainda mais as aes
do municpio com as da Guarda Porturia, Al-
fndega e Polcia Federal.
Essa a primeira fase do projeto da cidade
digital, no qual todos os equipamentos muni-
cipais sero integrados em uma rede prpria de
dados e voz, possibilitando grande economia
de recursos, acesso via Internet, pelo muncipe,
s reas da educao e sade, alm de sistemas
internos de segurana.
F) Criao de grupo de fscalizao
aquavirio para atuao na orla da
praia e na bacia hidrogrfca
do municpio
A cidade de Santos possui uma imensa ba-
cia hidrogrfca e mais de 6 km de praias, razo
pela qual o municpio atua em parceria com a
Capitania dos Portos visando apoiar a fscali-
zao de esportes nuticos e de embarcaes
em situao de risco ou de irregularidade.
As reas de acesso s cidades do Guaruj,
So Vicente e Cubato necessitam de cuida-
dosa fscalizao aquaviria como forma de
conter o avano do trfco de drogas e o con-
trabando em geral. O grupo de fscalizao
do municpio j possui oito guardas munici-
pais capacitados para essa atividade e espera
obter recursos para a aquisio dos equipa-
mentos nuticos necessrios em 2007.
G) Criao do canil da guarda municipal
O co tem se revelado um importante apoio
aos profssionais de segurana, no s pela de-
fesa do agente, mas tambm pela efcincia na
represso a infratores em geral, razo pela qual
foi criado o Canil Setorial da Zona Noroes-
te com cinco ces. Em 2007 sero criados o
Canil Setorial do Centro e o Canil Setorial da
rea Continental.

H) Apoio aos rgos policiais e
militares estaduais e federais
A integrao com as polcias fundamental
para a efcincia do sistema de segurana p-
blica, razo pela qual diariamente a Secretaria
da Segurana mantm contatos com agentes
de todos os nveis das polcias. Vrias aes
integradas efetivas foram realizadas em 2006:
reformas de bases comunitrias policiais, re-
forma das instalaes da torre da antena do
Copom, asfaltamento de rea do Batalho da
PM, aluguel das instalaes da 3 Companhia,
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convnio de trnsito com a PM, sistema de
georreferenciamento disposio das polcias,
apoio ao sistema de boletins da Polcia Civil,
asfaltamento de rea do Instituto Mdico Le-
gal, convnio para a Operao Vero, convnio
com a Polcia Federal visando a fscalizao de
empresas particulares de segurana em eventos
na cidade e o intercmbio de informaes de
interesse policial.
I) Conselho de Segurana Municipal
(Consem)
O Conselho de Segurana Municipal foi
criado em 2006 para que o governo municipal se
aproxime cada vez mais da populao em geral e
possa identifcar demandas de segurana e enca-
minhar pedidos de outras secretarias municipais.
Para tanto, as sociedades de melhoramentos de
bairro e entidades no governamentais partici-
pam ativamente das reunies e colaboram para
o estabelecimento de polticas do setor. Como
exemplo, podemos citar as polticas em relao
aos fanelinhas e ao uso de bicicletas.
O Consem procura, tambm, fortalecer os
Conselhos de Segurana do Estado (Conseg)
para que estes tenham a participao de mais
lderes comunitrios e para que sejam focadas
aes especfcas das polcias, fcando para o
Consem as demandas primrias de segurana,
como por exemplo: iluminao pblica, coleta
de lixo, poda de rvores, vandalismo, pichao,
populao de rua, trnsito, meio ambiente etc.
J) Apoio aos conselhos municipais,
em especial ao Conselho Municipal
Antidrogas e Campanha de
Preveno s Drogas Lcitas e Ilcitas
O diagnstico da segurana pblica apon-
ta um alto consumo de drogas lcitas e ilcitas
na cidade, assim como a diminuio da idade
dos jovens que iniciam essa prtica e paula-
tinamente so cooptados por infratores, que
se aproveitam da forte desagregao familiar
provocada pelo alto nvel de desemprego e
pelas taxas desenfreadas de natalidade infan-
til na regio.
As escolas municipais devem ser foco de
um amplo programa de preveno para os
jovens e suas famlias, apoiado no progra-
ma Escola da Famlia, que estabelece aes
de cidadania e lazer nos fnais de semana. A
Secretaria da Segurana apia integralmente
o Programa Educacional de Resistncia s
Drogas e Violncia (Proerd) da Polcia Mi-
litar do Estado de So Paulo em toda a rede
municipal de ensino.
Em Santos h uma verdadeira cidade uni-
versitria, com 22 mil universitrios, razo
pela qual a Secretaria realiza vrias reunies
para sensibilizar dirigentes, docentes e dis-
centes a respeito da preveno em relao
segurana em geral, notadamente nas ques-
tes do trote, das drogas lcitas e ilcitas e
seus efeitos colaterais criminosos no entorno
das salas de aula. Todos os demais conselhos
municipais podem e devem atuar de forma
transversal na questo da segurana e conso-
lidar as polticas de segurana do municpio,
alm de qualifc-las.
K) Apoio ao governo estadual na
construo de presdios e unidades
de internao de adolescentes
no municpio
O municpio pode e deve apoiar o sistema
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prisional, pois a poltica da concentrao de
grandes nmeros de presidirios se revelou ina-
dequada. Toda cidade deve cuidar de seus infra-
tores antes que se tornem criminosos. Para isso,
famlia e amigos devem estar prximos e partici-
par da reorientao do infrator. As unidades de
internao de adolescentes devem ser para grupos
pequenos de infratores e ter condies humanas
e materiais para capacitao desses infratores de
acordo com o mercado de trabalho regional.
Nesse sentido, a cidade de Santos dispo-
nibilizar uma rea para a construo de um
centro de deteno provisria e de uma uni-
dade de internao de adolescentes infratores,
que sero construdos e gerenciados pelo go-
verno do estado.
L) Apoio central de penas alternativas
da Secretaria da Justia e aos
conselhos tutelares
O governo da cidade de Santos apia a re-
cuperao de infratores, oferecendo vagas para o
cumprimento de penas alternativas nas suas di-
versas secretarias municipais, em apoio Secreta-
ria Estadual da Justia e da Defesa da Cidadania.
Os conselhos tutelares recebem especial apoio
e ateno por parte da Secretaria Municipal de
Ao Social.
M) Apoio ao Programa de Proteo
Testemunha e ao Disque-denncia
Estes dois importantes programas completam
o ciclo da polcia e da justia, atuando de forma
incisiva contra o crime organizado, razo pela
qual o municpio de Santos apia e integra a rede
de proteo e participa de campanhas de divulga-
o do telefone Disque-denncia (181) em todos
os setores da administrao e para a populao
em geral. No ranking do interior, a Polcia Mili-
tar em Santos j foi premiada pelo Instituto So
Paulo Contra a Violncia, em 2005 e 2006, pelo
maior nmero de sucessos a partir de denncias
recebidas pelo telefone 181.
N) Constituio do programa guardio-
cidado em apoio guarda municipal
e com o objetivo de capacitar jovens
carentes para o primeiro emprego
Cumprindo seu dever de responsabilidade so-
cial, a Secretaria Municipal de Segurana oferece
a 200 jovens de 18 a 20 anos a oportunidade de
deixar as ruas e a cooptao pelo trfco de drogas,
alm de buscar, por meio do primeiro emprego,
a sua incluso social e uma vida digna e cidad.
Estes jovens, na maioria carentes, recebem uma
bolsa de um salrio-mnimo e meio para turnos
dirios de seis horas e capacitao complementar
visando o acesso ao mercado de trabalho. Vrios
jovens que passaram pelo programa j ingressa-
ram na Polcia Militar e em empresas de seguran-
a da regio.
O) Programa Comunidade Segura
Este programa consiste em palestras para
educadores, alunos, agentes de segurana, lde-
res comunitrios e populao em geral, visan-
do reeducar as pessoas para hbitos seguros e
saudveis no cotidiano.
O programa parte da idia de que, desde o
despertar pela manh, as pessoas praticam uma
srie de atos sem o devido planejamento e re-
fexo, contribuindo inconscientemente para o
aumento signifcativo da nossa sensao de inse-
gurana e mesmo para a ocorrncia de acidentes
pessoais ou no. So exemplos desses atos: levan-
tar rapidamente da cama e sem o movimento
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adequado, levantar objetos pesados sem a postura
correta, sair atrasado para compromissos, dirigir
em alta velocidade, fumar ou atender celular ao
dirigir, no cumprir as normas de segurana do
trabalho, dirigir veculos aps ingerir bebidas al-
colicas etc.
Em razo dessa realidade, palestras e materiais
ilustrativos so fundamentais para que a popu-
lao em geral readquira hbitos seguros e con-
tribua para a reduo dos nveis de insegurana
pessoais e coletivos.
Consideraes fnais
Em Santos, os 15 passos do Plano Municipal
de Segurana esto sendo implantados concomi-
tantemente, sendo todos prioritrios e sem grau
de maior ou menor importncia.
Em 2007 Santos planeja dar continuidade
implementao de todas as aes do Plano, in-
cluindo o aumento de efetivo da Guarda Munici-
pal, a modernizao do plano de carreira e do re-
gulamento disciplinar, a aquisio de uniformes
da Guarda Municipal, a aquisio de equipamen-
tos nuticos para o grupo de fscalizao aquavi-
rio, o fortalecimento das aes da fora-tarefa, a
otimizao das palestras do Comunidade Segura
e da Campanha de Preveno s Drogas Lcitas
e Ilcitas, notadamente nas escolas municipais e
universidades, alm da ampliao gradual do sis-
tema de monitoramento da cidade. Estas so as
metas que no foram totalmente completadas.
A gesto desses passos passa por um cri-
terioso controle de qualidade, visando sua
manuteno e seu aperfeioamento diante da
expressiva dinmica social e da evoluo do
modus operandi dos criminosos.
Para 2007, o governo municipal j celebrou
um novo convnio com o Ministrio da Justia/
Senasp, para a realizao de uma ampla reforma
das instalaes da Guarda Municipal, um novo
curso de qualifcao e a aquisio de mais equi-
pamentos de proteo individual. Outro projeto
em conjunto com a Senasp, o qual ser gerencia-
do por Santos, proporcionar aulas via satlite a
partir de Braslia e possibilitar o aperfeioamen-
to dos guardas municipais e policiais da regio da
Baixada Santista.
Com essas aes simples e objetivas, o go-
verno da cidade de Santos vem cumprindo seu
programa de governo e atendendo aos anseios
dos muncipes e, dessa forma, estruturando
sua rea de segurana municipal dentro dos
limites legais e contribuindo para o aperfei-
oamento e o fortalecimento do sistema de
segurana pblica no Pas.
Finalizando, para a continuidade e o fortale-
cimento dessas aes, importante que os repre-
sentantes do povo, em especial os da rea federal,
regulamentem de forma defnitiva esse sistema e
que os recursos sejam equilibradamente distribu-
dos em todos os nveis de responsabilidade pelos
governos federal, estadual e municipal.
1. Pesquisa Instituto Futuro Brasil 2006.
2. Convnio Senasp 2006.
3. Lei municipal n 2.354/06, regulamentada pelo decreto
n4.600/06.
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Carolina de Mattos Ricardo, advogada e cientista social, mestre em Filosofa e Teoria Geral do Direito pela USP,
coordenadora da rea de Polticas Municipais de Segurana do Instituto Sou da Paz. carolina@soudapaz.org
Haydee G. C. Caruso, doutoranda em Antropologia pela UFF, com especializao em Polticas Pblicas de Justia Criminal e
Segurana Pblica, pesquisadora do Programa de Segurana Humana do Viva Rio. haydee@vivario.org.br
Segurana pblica:
um desafo para os
municpios brasileiros
Resumo
O presente artigo tem a fnalidade de discutir o papel do municpio na segurana pblica, compreendendo seus limites,
desafos e avanos. Por isso, o artigo busca apresentar um panorama geral sobre a relao entre o municpio e a
segurana pblica nos ltimos anos; discutir o papel das guardas municipais na preveno da violncia; apresentar a
metodologia de atuao municipal na segurana pblica; e analisar brevemente algumas das experincias municipais
vividas no Brasil pontuando algumas lies aprendidas.
Palavras-Chave
Preveno da Violncia, Polticas Pblicas, Segurana Pblica, Municpio, Brasil.
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unicpio e segurana pblica.
possvel avanar nesse dilogo? O
que os municpios brasileiros tm feito de im-
portante em termos de polticas pblicas de se-
gurana e ordem pblica? O modelo federativo
brasileiro permite que o municpio seja prota-
gonista de polticas efetivas de preveno e con-
trole da violncia? Quais os instrumentos que o
municpio dispe para tratar da segurana p-
blica como uma poltica integrada e transversal
com as demais polticas municipais? Estas so
algumas das perguntas que circundam o debate
atual sobre o papel do municpio na segurana
pblica, seus limites, alcances e desafos.
Este artigo pretende apresentar um panora-
ma geral sobre a relao municpio e segurana
pblica nos ltimos anos; precisamente a par-
tir do ano 2000, quando a exclusividade dos
estados na formulao e execuo de polticas
de segurana pblica passou a ser questionada
e ganhou fora, entre gestores de polticas p-
blicas, pesquisadores, organizaes do terceiro
setor, instituies policiais, guardas municipais
e at mesmo fnanciadores nacionais e interna-
cionais, a idia de que o municpio, como uni-
dade federativa mais prxima do cidado, pode
e deve atuar na gesto local dos problemas de
violncia e criminalidade.
Existem diversas experincias internacionais
relevantes nesse tema, entretanto, o Brasil tam-
bm j tem alguns acmulos tericos, metodo-
lgicos e prticos dignos de serem conhecidos
para que sirvam de exemplos a serem reapli-
cados. Por isso, este artigo tambm pretende
analisar brevemente algumas das experincias
municipais aqui vividas e, sobretudo, pontuar
as lies aprendidas.
sabido por todos que apesar do Brasil ser
formado por mais de 5500 municpios, consti-
tucionalmente defnidos como entes federados
autnomos, ainda prepondera uma viso cen-
tralizadora das polticas pblicas. Isto , algo
que seja formulado para ser geral, numa lgica
de cima para baixo, muitas vezes, por meio de
uma pauta nica para todos os municpios e
estados como se fosse um efeito cascata. Ora,
justamente porque h uma diversidade terri-
torial, cultural e social brasileira inquestionvel
que ao longo dos ltimos anos ganhou fora no
debate pblico a tese de que o poder local pode
e deve ser criativo para pensar solues para sua
prpria realidade.
bom deixar claro que tal argumento no
exclui a importncia da Unio ser capaz de pro-
por diretrizes gerais para as polticas municipais
que dialoguem com uma agenda nacional mais
ampla, alis, isso j tem sido uma realidade
no Brasil. Entretanto, preciso avanar mui-
to mais, sobretudo, na direo de demonstrar
para o executivo municipal que a agenda da
segurana pblica sim de sua responsabili-
dade tambm, isso porque, o empenho de um
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poder local comprometido com um agenda de
preveno e controle da violncia torna-se pra-
ticamente condio sine qua non para o enfren-
tamento de um determinado tipo de violncia
e criminalidade cotidiana, ao mesmo tempo
localizada e difusa, que assola grande parte das
cidades brasileiras.
Esse, portanto, o esforo do presente tra-
balho, suscitar algumas questes em torno do
tema, sem de modo algum ser conclusivo, po-
rm, vislumbrando manter vivo o debate sobre
o papel que nossas cidades podem desempe-
nhar na segurana pblica.
2. Breve histrico da participao dos
municpios na segurana pblica
Segurana Pblica responsabilidade dos
governos estaduais. Esta frase ecoou na are-
na pblica brasileira por muitos anos, res-
paldada por argumentos legais baseados na
Constituio Federal de 1988 que em seu
art. 144 faz meno aos municpios somen-
te em um de seus incisos, defnindo de modo
vago que 8 Os Municpios podero consti-
tuir guardas municipais destinadas proteo
de seus bens, servios e instalaes, conforme
dispuser a lei.
O argumento legal tem sido um dos entra-
ves para o avano da participao dos muni-
cpios na segurana pblica. Muitos gestores
se utilizam deste argumento para reforar o
discurso de que nesse tema, podem contribuir
muito pouco porque no possuem respaldo
constitucional para faz-lo e, se assim o f-
zerem, esto indo contra a lei ou usurpando
funes que no so suas. Assim, continuam
no velho e clssico papel de jogar pra cima ou
para o outro a responsabilidade de prevenir e
controlar a violncia e a criminalidade.
Entretanto, mesmo que o artigo consti-
tucional dedicado segurana pblica seja
incipiente quanto defnio e ampliao
do papel do municpio na segurana pblica,
outros artigos constitucionais podem servir
de base para afrmar que dependendo do
entendimento conceitual que se tem sobre
preveno da violncia o municpio tem
muito que fazer.
Essa mudana de foco permite olhar a
questo por outro prisma, no qual o muni-
cpio que atua no campo da preveno no
estar usurpando funes do estado e sim,
atuando no cumprimento legal de suas atri-
buies, o que poder em mdio e longo prazo
impactar na reduo dos ndices de violncia
e criminalidade fazendo com o que o poder
local, a partir de sua atuao pr-ativa par-
ticipe como co-gestor da segurana pblica.
Com esse nvel de descentralizao, os estados
e a Unio podero avanar no controle e na
represso qualifcada dos delitos, na medida
em que grande parte das demandas cotidianas
e difusas por segurana pblica seria contem-
plada por esse novo papel do poder local.

Se observarmos rapidamente o modelo fe-
derativo brasileiro ps-1988 iremos constatar
que atribudo aos municpios a responsabi-
lidade pela gesto dos servios pblicos de in-
teresse local como sade e educao, proteo
do meio ambiente, do patrimnio histrico
cultural e pelas polticas de desenvolvimento
e ordenamento do espao urbano.
1
Logo, se
as polticas locais so concebidas de modo in-
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tegrado, tendo como enfoque transversal o or-
denamento do espao pblico e a preveno da
violncia, o resultado ser o pleno desenvol-
vimento das funes sociais da cidade garan-
tindo o bem estar de seus habitantes, como
proposto no art. 182.
Portanto, analisar criteriosamente a Consti-
tuio Federal um bom exerccio para verifcar
como possvel hoje, com o respaldo legal vi-
gente, atribuir e cobrar funes dos municpios
no tocante ordem pblica e preveno.
O fato que os legisladores brasileiros da
poca compreendiam e, em muitos casos, con-
tinuam compreendendo a segurana pblica a
partir de um paradigma que pode ser adjeti-
vado como militarista por operar com a idia
de que a desordem e os confitos precisam ser
combatidos, extirpados e sufocados. Nesse
caso, o que est em jogo a noo de combate
e guerra ao crime. O foco est exclusivamen-
te na reao, no agir depois que o confito se
instaura. Logo, no h espao para pensar a
preveno; no se planeja o antes, no se con-
tabiliza aquilo que uma atuao preventiva evi-
tou que ocorresse, simplesmente, combate-se o
inimigo (DA SILVA, 2003; KANT DE LIMA
2004; MUNIZ,1999).
2
Prepondera tambm entre juristas e legis-
ladores bem como na sociedade em geral, um
outro paradigma de vis penalista que remete a
idia de que a violncia e a criminalidade po-
dem ser reduzidas a partir da capacidade que os
rgos de segurana pblica e justia criminal
possuem em prender criminosos. Novamente,
o foco est na reao e na capacidade de encar-
cerar pessoas. Em linhas gerais, este argumento
se desdobra na idia de que a polcia deve pren-
der mais, a justia julgar mais e os governos
criarem, por conseguinte, mais prises.
3

bom esclarecer neste momento que de
modo algum a segurana pblica pode pres-
cindir do controle e da represso qualifcada
do crime, bem como da priso de criminosos.
Todavia, atuar exclusivamente nessa perspecti-
va, em nosso entendimento, no tem mostrado
efcincia e efccia em nenhum pas democr-
tico; muito menos em um pas como o Brasil,
de dimenses continentais e de confgurao
geopoltica baseada numa repblica federativa.
As cincias sociais j nos ensinaram que a
realidade construda socialmente e por isso
dinmica e soberana. Os fenmenos sociais,
no caso aqui tratado, relacionados s dinmi-
cas violentas se diversifcam e crescem em es-
cala alarmante, atingindo as cidades de grande,
mdio e pequeno porte do Brasil. A nossa lei,
como no poderia deixar de ser, no consegue
acompanhar e dar conta de todos os eventos,
porque o seu contedo refexo de um contex-
to scio-histrico especfco.
Nos ltimos 20 anos a realidade brasileira
mudou e por isso preciso dedicar parte de
nossas discusses a uma reviso constitucional,
no tocante segurana pblica como um todo
e em especial ao papel dos municpios e de suas
guardas municipais, para que a lei deixe de ser
um entrave formulao de novas polticas e
sim uma aliada na defnio de novos rumos.
Neste perodo de acirramento da violn-
cia e da criminalidade, diversos estudiosos da
questo se dedicaram a buscar refetir sobre
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novos conceitos, novas formas de intervir,
sempre respaldados no que a realidade local
revela. possvel hoje afrmar que j h al-
gum acmulo sobre o assunto seja no meio
acadmico como tambm entre setores da
gesto de polticas pblicas.
Tal fato pode ser exemplifcado pela quan-
tidade de pesquisas, artigos e livros publicados
no Brasil que se dedicam em alguma medida
a discutir municpios, segurana pblica e as
guardas municipais.
4

No obstante, cabe destacar que no m-
bito legal existem alguns Projetos de Emenda
Constitucional - PECs tramitando na Cma-
ra e no Senado, e que tratam especifcamente
da mudana do artigo 144 no que se refe-
re aos municpios e s guardas municipais.
Todavia, esse processo pouco conhecido e
conseqentemente h pouco debate pblico
em torno do contedo da lei, seus avanos e
limites. Entretanto, h que se considerar que
tais projetos j demonstram uma inquietude
com a letra atual da lei, que mais engessa do
que permite avanar.
5

Nas eleies municipais de 2000 ganhou
destaque na propaganda eleitoral a agenda da
segurana pblica, contudo, no se materiali-
zou como poltica pblica municipal na mesma
proporo que participou da retrica dos candi-
datos em suas campanhas eleitorais. Entretanto,
h de se dizer que justamente neste perodo
que se tem notcia do avano da participao
dos municpios na co-gesto da segurana p-
blica. Muitos discursaram a respeito, porm
poucos puseram em prtica, mas o fato que
ocorreram avanos no mbito municipal.
Cabe aqui pontuar alguns importantes
avanos ocorridos nesse perodo. No mbito
federal destaca-se o fato do Plano Nacional
de Segurana Pblica do primeiro mandato
do governo Lula (2003) dedicar o captulo IV
Reformas substantivas na esfera municipal:
segurana pblica no municpio a Guarda
Municipal para tratar da questo.
A Lei do Fundo Nacional de Segurana
Pblica - FNSP foi alterada para dar conta
desse novo papel atribudo aos municpios.
6
Antes da nova lei de 2003, apenas os mu-
nicpios que possussem guardas municipais
podiam pleitear recursos do Fundo. Com a
alterao, essa possibilidade se ampliou para
aqueles que, mesmo sem guarda municipal,
incentivam o trabalho de policiamento co-
munitrio, desenvolvam diagnsticos e pla-
nos de segurana e/ou possuam Conselho
Municipal de Segurana. O que demonstra a
valorizao da dimenso preventiva que pode
ser exercida pelos municpios a partir desse
novo paradigma.
No perodo de 2003 a 2005 foram con-
templados 75 municpios com verba do FNSP
e em 2006, 100 municpios, com populao
acima de 100 mil habitantes, tambm foram
contemplados com tais recursos.
O interessante aqui no somente a quan-
tidade de municpios atingidos, mas, sobre-
tudo atentar para os critrios estabelecidos
para seleo de um municpio. digno de
destaque que qualquer proposta de projeto
municipal apresentado Secretaria Nacional
de Segurana Pblica (Senasp) deve apresen-
tar um diagnstico da realidade local, bem
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como defnir o escopo do projeto a partir da
poltica pblica nacional de segurana pbli-
ca do Governo.
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possvel constatar atualmente no Brasil
que diversos municpios j possuem instncias
municipais responsveis pela formulao e ges-
to da poltica municipal de segurana. Tais
instncias passam a fazer parte do executivo
municipal atravs da criao de secretarias e/ou
coordenadorias intituladas de ordem pblica,
segurana pblica, ordem urbana, preveno
da violncia entre outros.
Na prtica, muitas delas ainda possuem
difculdade em construir suas agendas em di-
logo com as demais polticas setoriais mu-
nicipais, mas esse problema no exclusivi-
dade da segurana pblica. Se formos tomar
o exemplo de outras reas como educao,
cultura, esporte provavelmente tal problema
tambm ser apontado.
Outra questo que em muitos casos, tais
secretarias so criadas para gerir exclusivamente
suas guardas municipais sem conseguir articu-
lar a atuao concreta do guarda nas esquinas
da cidade com uma poltica pblica de preven-
o da violncia. Acabam, em muitos casos, por
reproduzir um ethos das secretarias estaduais de
segurana pblica, muitas delas, conhecidas por
atuarem apagando incndios ou respondendo
s demandas impostas pela mdia ao divulga-
rem os casos de violncia e criminalidade.
Outro importante avano no debate atual
est na idia de que a unio de municpios em
prol de uma agenda de segurana pblica co-
mum pode ser um caminho interessante a ser
percorrido. Isto , a idia de se criar consrcios
intermunicipais que levem em conta protoco-
los de cooperao, aparece como alternativa
para pensar a questo da segurana pblica nas
metrpoles brasileiras.
3. A Guarda Municipal
O (a) guarda municipal pode ser percebido
como o agente pblico mais prximo da popu-
lao. Logo, pode ser considerado como uma
fgura que j faz parte da dinmica urbana de
vrias cidades. para ele (a) que muitas vezes
os cidados se dirigem para pedir uma informa-
o. Mas quem so eles? Guarda municipal a
mesma coisa que policial militar?
Esta pergunta que parece completamente
deslocada e sem sentido na roda de pesquisa-
dores e gestores em segurana pblica, paira na
cabea de grande parte da populao. A Guar-
da Municipal subordinada a Polcia Militar?
Guarda pode prender? Guarda pode multar?
Estas perguntas no sero aqui respondi-
das porque no so objeto deste artigo, mas
provoc-las ajuda a entender quo complexa e
desconhecida a instituio Guarda Munici-
pal e, por conseguinte, seus integrantes. Qual
o seu papel? Constitucionalmente j vimos
que o papel das guardas est restrito ao policia-
mento dos bens, servios e propriedades p-
blicas. Entretanto, no mundo real as guardas
so acionadas cotidianamente para mediar e
administrar confitos no espao pblico. Seja
na escola, na praa, no trnsito, nas quadras
de um bairro, nos corredores comerciais e cul-
turais, os (as) guardas so exigidos e deles se
espera uma resposta um encaminhamento,
uma atuao.
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Como no est claro e nem consensual o
papel que a guarda municipal deve desempe-
nhar, h uma lacuna que gera uma crise iden-
titria em seus membros. Quem somos? O que
fazemos? Quais so os nossos limites de atuao?
Seus membros vivem em permanente ten-
so com a polcia militar visto no estar cla-
ramente defnido o que a guarda municipal
pode fazer. Na prtica, todos sabem e exigem
que os guardas municipais faam policiamen-
to preventivo, entretanto, legalmente no
possuem poder de polcia.
8

Ter tido a oportunidade de percorrer al-
gumas guardas municipais, estudando seu
funcionamento, conversando com seus inte-
grantes e acompanhando suas aes, permi-
te analisar que cada guarda vai se adaptando
e tomando contornos de acordo com a viso
de seu chefe/comandante. O que pode ou
no pode, o que prioritrio ou no, de-
terminado de modo personalista e, por isso,
difcil defini-las como guardas profissio-
nais. Seus arranjos organizacionais, plano
de carreira, formao e aperfeioamento
profissional, gesto e critrios de avaliao
de desempenho so fluidos, inconstantes e
pouco estruturados.
possvel constatar que grande parte das
guardas municipais comandada por policiais
militares reformados ou na ativa. Esta presen-
a no trivial e ajuda a compreender porque
muitos guardas operam com os cdigos sim-
blicos caractersticos do ethos policial militar
que, em geral, so internalizados no processo
de formao e aperfeioamento profssional
dos guardas.
9

Por outro lado, no momento em que intera-
gem com policiais militares nas ruas da cidade,
esta possvel aderncia a uma identidade poli-
cial desmorona, j que nesta relao assimtrica,
estabelece-se a dualidade ns (policiais) versus
outros (guardas municipais). Os (as) guardas
vivem, portanto, numa permanente negociao
de suas identidades. Ora so quase-policiais,
ora no sabem o que so.
A breve anlise aqui apresentada tem sido
objeto de refexo nas cincias sociais por parte
de alguns pesquisadores, por organizaes da
sociedade civil que trabalham com instituies
de controle social, bem como em estudos pro-
duzidos a partir de concursos promovidos pela
Senasp. Isso demonstra que h uma preocu-
pao destes diversos setores em compreender
esse fenmeno, a fm de contribuir para uma
melhor defnio do que se deseja para guarda
municipal no Brasil.
Hoje, sua presena uma realidade. Se-
gundo o estudo Perfl dos Municpios Brasileiros
realizado pelo IBGE, em 2002 havia 982 mu-
nicpios com Guardas Municipais, sendo que
a maior parte delas (75,8%) est nos grandes
centros urbanos com populao entre 100 mil
e 500 mil. Este dado demonstra a dimenso e
a envergadura do problema a ser enfrentado. O
que queremos para e das Guardas Municipais
nos principais centros urbanos do pas?
J lugar comum afrmar que a maior parte
de suas demandas so de natureza preventiva
e comunitria. Logo, se as guardas municipais
passam a ser compreendidas como importantes
atores numa poltica municipal de segurana
pblica; se passam a ser objeto de permanente
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investimento profssional; poderemos, em bre-
ve, difundir importantes resultados alcanados,
que hoje j ocorrem em alguma medida, mas
que ainda so tmidos em se tratando de um
grande pas como o Brasil.
4. Experincias de polticas municipais
de segurana pblica no Brasil
O panorama nacional de iniciativas munici-
pais de preveno da violncia bastante plural,
quer dizer, ainda que no exista um grande n-
mero de iniciativas, as existentes tm naturezas
distintas, diferindo em termos de metodologia,
durao e at mesmo de sucesso das mesmas.
Essa pluralidade pode ser explicada por di-
ferentes fatores, como o fato de que a responsa-
bilidade do municpio pela segurana pblica e
seu papel na preveno da violncia no algo
consensual, confgurando, como j apontado,
uma transformao no paradigma tradicional
da segurana pblica e uma viso ainda em
construo. Alm disso, a descontinuidade das
polticas, especialmente em decorrncia do ci-
clo governamental de quatro anos e suas cons-
tantes mudanas, tambm contribuem para
essa pluralidade.
Foi realizado um levantamento de algu-
mas das principais iniciativas municipais de
preveno violncia, que pode explicitar um
pouco a natureza e o formato das diferentes
polticas municipais que vm sendo implan-
tadas no pas, tornando possvel analisar al-
gumas das caractersticas que as tornam de
algum modo exitosas.
Sero apresentadas aqui as experincias de
Diadema, Belo Horizonte, Recife, Resende e
So Paulo. Tais experincias no so as nicas
existentes no Brasil e a escolha destes munic-
pios se deu em funo do acesso a informaes
com algum grau de sistematizao.
Diadema - SP
Uma das experincias de polticas munici-
pais de segurana pblica mais reconhecidas no
Brasil a do municpio de Diadema
10
, situado
na Regio Metropolitana de So Paulo. Conta-
va, com cerca de 270 mil habitantes em 2004,
em uma rea de 30,7 km2. No ano de 1999,
Diadema possua a mais alta taxa de homicdio
do Estado de So Paulo.
A experincia de Diadema marcada pela
liderana do prefeito que assumiu a seguran-
a pblica como importante pauta da agen-
da poltica, particularmente a partir de 2001.
Assim, a construo da poltica municipal de
segurana pblica teve incio com a participa-
o da prefeitura no planejamento do trabalho
policial (que j havia sido aperfeioado com a
troca de policiais e a instalao de uma Delega-
cia Seccional em Diadema) por meio de reuni-
es peridicas com o prefeito e policiais civis e
militares. Ganhou fora com a criao da Co-
ordenadoria Municipal de Defesa Social, que
foi transformada em Secretaria Municipal de
Defesa Social, e com a criao e reformulao
da Guarda Civil Municipal (GCM).
A prefeitura assumiu a responsabilidade e
passou a implementar uma srie de aes de
segurana pblica, tanto de controle como de
preveno da violncia. A criao da lei que es-
tabelece a obrigatoriedade do fechamento dos
bares s 23h, evitando o comrcio de bebidas
alcolicas durante a noite, aps o diagnstico
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de que esse era o perodo no qual se concentra-
vam os homicdios; o Projeto Aprendiz, com
foco na preveno da violncia entre adolescen-
tes e jovens; a Casa Beth Lobo voltada pre-
veno da violncia contra a mulher; o monito-
ramento das estatsticas criminais pela GCM; e
a realizao dos Fruns Itinerantes para discutir
segurana pblica nas diferentes regies da ci-
dade, so exemplos das aes que compem a
poltica municipal de Diadema.
Alm disso, todo o processo foi marcado
por parcerias com diferentes organizaes no-
governamentais. O Instituto Fernand Braudel
participou do incio do processo promovendo
fruns de discusso sobre o tema na Cmara
dos Vereadores; o Ilanud preparou o diagnsti-
co da violncia no municpio; e o Instituto Sou
da Paz elaborou o II Plano Municipal de Segu-
rana Pblica de Diadema, composto por 17
compromissos e aes nas mais diversas reas
relacionadas segurana pblica guarda mu-
nicipal, infra-estrutura urbana, promoo da
cultura de paz, desarmamento, articulao com
as polcias estaduais, produo de informaes,
entre outros. O processo de construo do II
Plano foi participativo, com a realizao de au-
dincias pblicas descentralizadas pela cidade e,
atualmente, o Instituto Sou da Paz acompanha
a sua implementao pela prefeitura. Tais par-
cerias indicam a importncia que a prefeitura
d participao de organizaes da sociedade
civil no trabalho com a segurana pblica.
Entre os anos de 1999 e 2005 a taxa de ho-
micdios sofreu uma queda bastante acentuada,
indicando que as aes, levadas a cabo, contri-
buram para a diminuio da violncia. No h
como avaliar precisamente como e quanto cada
ao contribui para esta queda, nem tampouco
qual o impacto de outras aes (como investi-
mento no aperfeioamento profssional das po-
lcias) na queda verifcada. possvel, contudo,
afrmar que o conjunto de aes implementado
em Diadema contribuiu e continua a contribuir
para a melhoria da segurana pblica no muni-
cpio e uma das causas desse sucesso a conti-
nuidade da poltica, implementada desde o ano
de 2001 (com a reeleio do prefeito, o trabalho
acontece h seis anos). Alm desse fator, a publi-
cizao/divulgao do trabalho dentro da pr-
pria cidade, a centralidade do tema e a liderana
governamental na implantao da poltica so
outros importantes fatores para esse xito.
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Diadema: Tendncias da criminalidade 1999-2005
Fonte: Instituto So Paulo Contra a Violncia e Instituto Sou da Paz, com base em
dados da Secretaria da Segurana Pblica de So Paulo e IBGE.
Crimes/Anos 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005
Homicdios dolosos 107.44 75.9 65.63 54.08 44.23 34.39 26.44
Roubos/Furtos
veculos
1,014.10 972.63 807.91 672.63 667 527.96 580.74
Roubos 769.08 669.07 702.86 652.52 800.51 625.3 760.2
Furtos 594.49 522.32 659.29 745.46 788.44 650.43 727.34
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Belo Horizonte - MG
A experincia de preveno e controle de
homicdios em Belo Horizonte
11
, capital do
Estado de Minas Gerais, foi batizada de Progra-
ma Fica Vivo, implantado em agosto de 2002
com uma srie de especifcidades. A primeira
delas o fato de ser uma estratgia de inter-
veno local cuja responsabilidade primordial
no da prefeitura, mas de um conjunto de
parceiros que comps um grupo de trabalho
responsvel pela gesto e execuo do trabalho:
o Crisp (Centro de Estudos de Criminalidade
e Segurana Pblica da UFMG), a Prefeitura
Municipal de Belo Horizonte, o governo es-
tadual, as Polcias Civil e Militar, entidades
empresariais e a comunidade. A segunda par-
ticularidade que foi fruto da metodologia de
soluo de problemas proposta pelo Crisp.
Esta metodologia constituda por qua-
tro etapas, executadas para a implantao do
Fica Vivo. A primeira foi a identifcao, que
mapeou os homicdios e outros fatores relacio-
nados a eles, bem como defniu prioridades e
responsabilidades para a construo de estrat-
gias de interveno. Essa identifcao cruzou
informaes produzidas por diferentes atores,
dentre eles a universidade, a prefeitura e as po-
lcias, o que garantiu a elaborao de um diag-
nstico bastante preciso.
Na etapa seguinte, foi realizada a anlise
dos homicdios, que levantou o local de con-
centrao dos crimes, as motivaes, o perfl
dos autores e das vtimas e a distribuio po-
licial nestes locais. O local selecionado para a
implantao piloto do Programa foi a favela
Morro das Pedras, um dos que tem maior con-
centrao de homicdios.
A terceira etapa consistiu na respos-
ta aos problemas identifcados, ou seja, na
elaborao e execuo de um plano de ao
composto por aes policiais, como aumen-
to da vigilncia e de prises; por aes de
mediao de confitos; pela criao de opor-
tunidades sociais de educao e trabalho, en-
tre outras medidas.
A quarta etapa foi de avaliao do Pro-
grama, na qual se buscou criar critrios pre-
cisos para avaliar o funcionamento e a efeti-
vidade da interveno. A avaliao mostrou
uma signifcativa reduo de homicdios
e outros crimes no local em que o Progra-
ma foi implantado. Alm disso, foi possvel
consolidar a metodologia de implantao e
multiplicar a experincia em outros locais do
estado de Minas Gerais.
A criao de grupos de trabalho sem pre-
ponderncia hierrquica entre os membros
da gesto e a execuo do trabalho foi outro
ponto considerado positivo, j que uma
forma de gesto integrada colegiada que no
h propriedade institucional e que novos ato-
res podem ser incorporados ao processo em
qualquer tempo (BEATO FILHO ; SOUZA,
2003). Para que esse modelo de gesto d cer-
to, no entanto, preciso que os atores estejam
sensibilizados e comprometidos com o traba-
lho, alm de uma dinmica de planejamento
e de organizao muito efciente.
Recife - PE
A iniciativa de preveno da violncia de
Recife, capital do Estado de Pernambuco,
pode ser apresentada a partir de duas pers-
pectivas: a municipal e a metropolitana. Isso
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porque Recife desenvolve um trabalho de
gesto municipal, ao mesmo tempo em que
participa e anima uma articulao metropo-
litana para a preveno da violncia.
Pelo censo de 2000, Recife contava com
uma populao de cerca de 1.500.000 habi-
tantes e tinha, neste mesmo ano, a maior taxa
de homicdios entre as capitais brasileiras,
de 95,8 homicdios por 100 mil habitantes
(CANO, 2005). Para o desenvolvimento de
uma poltica de preveno da violncia na
cidade, foi preciso que o tema fosse conce-
bido de forma transversal em toda a atuao
da prefeitura, que passou a articular seus pro-
gramas sociais com foco na preveno da vio-
lncia. Alm disso, ganhou fora o Conselho
Municipal de Direitos Humanos e foi criado
o Comit de Direitos Humanos e Preveno
da Violncia, rgo governamental.
A poltica de preveno da violncia a
partir de uma grande articulao, no entan-
to, se deu em nvel metropolitano. A Regio
Metropolitana de Recife (RMR) composta
por quatorze municpios. Em maio de 2003
foi criado o Consrcio Metropolitano de
Segurana Urbana e Preveno Violncia
para tratar a temtica de forma intermuni-
cipal. Para executar as aes formuladas pelo
Consrcio, foi estruturado um modelo de
gesto a partir do Conselho de Desenvol-
vimento da Regio Metropolitana (CON-
DERM), existente desde 1994 e composto
por cmaras temticas.
Em 2004 foi, ento, criada a Cmara Me-
tropolitana de Poltica e Defesa Social
12
den-
tro do CONDERM, com o objetivo de tratar
das questes de segurana pblica e conduzir
as aes ligadas preveno da violncia com
carter metropolitano. So exemplos dessas
aes, a criao de uma base de dados com ma-
peamento da violncia, a capacitao e reorde-
namento das guardas municipais, a criao dos
Conselhos Municipais de Direitos Humanos e
Defesa Social, dentre outras.
A Cmara elaborou o Plano Metropoli-
tano de Poltica de Defesa Social e Preven-
o da Violncia, composto por oito metas:
reorganizao institucional; integrao in-
tersetorial e intergovernamental; gesto do
conhecimento e da informao sobre po-
ltica de defesa social na RMR; Programa
de Capacitao consorciado e integrado no
mbito da preveno da violncia; promoo
e garantia dos Direitos Humanos; participa-
o e controle social; segurana comunitria;
preveno dirigida adolescncia e juventu-
de na RMR; e valorizao da vida e respeito
s diferenas sociais. O Plano encontra-se
atualmente em processo de implantao.
O fato de ter havido a institucionaliza-
o de uma estrutura de gesto da preven-
o da violncia metropolitana foi bastante
positivo, no entanto, preciso que todos
os prefeitos se convenam da importncia
da insero da segurana pblica na agenda
governamental para que as aes da Cmara
possam ser de fato implementadas. Apenas a
criao dessa estrutura de gesto no garante
o engajamento e a liderana dos prefeitos.
Resende - RJ
O municpio de Resende, localizado na
regio sul fuminense do Estado do Rio de
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Janeiro, possui cerca de 106 mil habitantes e
est localizado s margens da Rodovia Presi-
dente Dutra que liga o Estado do Rio a So
Paulo. Em 2003, o Viva Rio foi convidado
pela prefeitura municipal para auxili-la na
construo de um plano local de preveno
da violncia e promoo da ordem pblica.
A primeira etapa constituiu na elaborao
de um diagnstico quantitativo e qualitativo
sobre os fenmenos de violncia e crimina-
lidade presentes na cidade. A informao
coletada permitiu identifcar as dinmicas
criminais, os fatores e grupos de risco e, em
geral, as diferentes manifestaes, causas e
locais da insegurana na cidade.
A partir do diagnstico, foi elaborado o Pla-
no Municipal de Ordem Pblica que contou
em seu escopo com as seguintes etapas: priori-
zao dos problemas; identifcao dos recursos
humanos, institucionais e fnanceiros dispon-
veis; planejamento das solues de curto, mdio
e longo prazo; defnio de atores principais e
parceiros para gerenciar a implementao do
Plano Municipal de Ordem Pblica.
O Plano formulou um modelo integrado
de ordem pblica municipal para Resende,
com duas orientaes complementares: uma
de curto prazo, direcionada ao combate de
determinados delitos, desordens ou crimes,
focalizando grupos e reas de risco com a
participao ativa das instituies de segu-
rana (preveno focalizada); e outra de m-
dio e longo prazo, que se orientou para pol-
ticas preventivas direcionados remoo dos
fatores econmicos e sociais que do origem
ao fenmeno delitivo (preveno social).
Destaca-se nessa experincia a defnio
de trs focos primordiais de atuao. O pri-
meiro deles centrado na criao de uma es-
trutura de Gesto dividida em quatro nveis:
a) o supramunicipal, que previu o dilogo
com outros rgos da segurana pblica em
mbito estadual e federal (Gabinete Integra-
do da Ordem Pblica), b) o municipal (Co-
ordenadoria Municipal de Ordem Pblica)
e c) o comunitrio (Conselho Cidado de
Ordem Pblica de Resende e de seus Fruns
Locais de Ordem Pblica e Bem-Estar, cor-
respondentes aos bairros da cidade).
O segundo foco foi a Guarda Municipal.
A partir de um diagnstico institucional foi
proposto um modelo organizacional
13
para
a Guarda dedicando especial ateno de-
fnio de papis e funes, criao de um
plano de carreira, de formao e aperfeioa-
mento profssional e de critrios de avaliao
de desempenho. Esse trabalho transformou-
se em projeto de lei que deveria ser apresen-
tado Cmara de Vereadores.
O terceiro foco foi denominado programas
estratgicos, que foram defnidos a partir dos
principais problemas apontados no diagnsti-
co. A saber: violncia juvenil, violncia doms-
tica e de gnero, e segurana ambiental.
O Plano Municipal de Ordem Pblica
de Resende foi implementado em 2004 com
ampla discusso e participao da popula-
o local, e com uma liderana poltica forte
centrada na fgura do prefeito, entretanto,
no ano de 2005, com as eleies municipais,
assumiu uma nova gesto e at o momento
pouco se sabe da continuidade de quaisquer
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dos programas e projetos contidos no plano
municipal elaborado.

So Paulo - SP
Da mesma forma que Recife, a experin-
cia de So Paulo na preveno da violncia
pode ser dividida entre uma iniciativa muni-
cipal e outra metropolitana.
A primeira delas foi a criao do Frum
Metropolitano de Segurana Pblica, em
maro de 2001. O Frum consiste em uma
articulao suprapartidria e informal entre
as 39 prefeituras da Regio Metropolitana
de So Paulo (cerca de 18 milhes de ha-
bitantes), com o objetivo de, em conjunto
com outros parceiros, discutir, propor, ava-
liar e apoiar aes para reduzir a violncia e
a criminalidade na regio.
14

O Frum Metropolitano, diferentemen-
te da estrutura da Cmara Metropolitana de
Poltica e Defesa Social de Recife, informal
e no possui uma estrutura institucionaliza-
da. Quem garante sua existncia e funciona-
mento uma organizao da sociedade civil,
o Instituto So Paulo Contra a Violncia.
Esse formato possui vantagens e desvanta-
gens. A informalidade positiva na medida
em que apenas os prefeitos realmente inte-
ressados no tema vo participar e, portan-
to, exercer liderana e fazer as aes sarem
do papel, no entanto, a dependncia dessa
vontade poltica torna toda ao do Frum
Metropolitano bastante instvel, uma vez
que no h nada, alm do comprometimen-
to pessoal dos prefeitos, que garanta seu
funcionamento. Por outro lado, o fato de
uma organizao da sociedade civil exercer
a funo de Secretaria Executiva do Frum
contribui para garantir a continuidade das
polticas e aes construdas pelo Frum.
Sua dinmica de atuao dividida por
grupos de trabalhos temticos, coordenados
por diferentes prefeitos eleitos por mandatos
de um ano. Os grupos de trabalho so divi-
didos em quatro temas fundamentais, com
pequenas variaes: informaes criminais;
guardas municipais; preveno da violncia
e comunicao social.
O Frum Metropolitano teve um papel
fundamental na ampliao do debate sobre
segurana pblica na Regio Metropolitana
de So Paulo, sensibilizando e conscienti-
zando os prefeitos de sua responsabilidade
complementar nas aes de preveno e con-
trole da violncia. Assim, uma srie de novas
secretarias/coordenadorias municipais de se-
gurana foram criadas, guardas municipais
foram ampliadas e aperfeioadas, programas
de preveno implantados e parcerias entre
municpios e o Governo do Estado foram
frmadas. Alm das aes concretas, toda a
discusso promovida pelo Frum contribuiu
para qualifcar o debate sobre segurana p-
blica na regio e no Brasil.
A segunda iniciativa de So Paulo de-
senvolvida no mbito da capital. Trata-se do
Projeto So Paulo em Paz, uma parceria entre
a prefeitura de So Paulo e o Instituto Sou
da Paz. uma experincia piloto, implanta-
da desde maro de 2006, de elaborao de
um diagnstico e de um Plano Local de Pre-
veno da Violncia e Promoo da Convi-
vncia, construdo de forma participativa em
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trs distritos da capital: Brasilndia, Graja
e Lajeado, que juntos concentram cerca de
um milho de habitantes. Os distritos foram
selecionados segundo as taxas de homic-
dios, o potencial de articulao comunitria,
os ndices de vulnerabilidade social e juvenil
e a disposio poltica dos governos locais.
O primeiro passo foi a construo de
um diagnstico da violncia e das potencia-
lidades em cada um dos distritos, a partir
da coleta e anlise de dados quantitativos e
qualitativos relativos aos diferentes aspectos
e variveis que compem a questo da vio-
lncia e da criminalidade.
Com o diagnstico pronto, ele foi apre-
sentado e discutido com os atores que par-
ticiparam da sua elaborao para iniciar a
construo do Plano. Foi realizada a priori-
zao dos principais desafos identifcados,
segundo os critrios de alta incidncia do
problema e sua relao com a violncia, a
importncia atribuda ao tema pela prpria
comunidade e/ou pelo poder pblico local,
e o potencial de articulao poltica e co-
munitria para a efetivao de aes. Com
a lista de desafos em mos, foi realizado um
processo participativo composto por grupos
de trabalho intersetoriais e temticos, envol-
vendo atores de diferentes reas de trabalho,
para a efetiva construo do Plano.
Aps a elaborao, existem importantes
desafos para que tais Planos sejam executa-
dos: preciso criar uma estrutura de gesto
dentro da prefeitura que d a centralidade
necessria ao projeto, bem como garanta
a intersetorialidade necessria para a im-
plantao das aes previstas. Atualmente
o projeto vinculado Secretaria Especial
de Participao e Parceria que, a despeito
de todo compromisso e importncia atribu-
dos ao projeto, necessita de maior apoio da
prefeitura como um todo para executar os
Planos. Um importante desafo, contudo, j
foi alcanado: diagnosticar a realidade des-
tas localidades e defnir um plano de ao
para cada localidade, entretanto, preciso
avanar e implantar efetivamente os Planos
construdos.
5. Algumas consideraes
O papel dos municpios na segurana p-
blica, ainda em construo, passa cada vez
mais a ser delineado e incentivado. Desen-
volver as polticas intersetorais e focalizadas
algo que est dentro da competncia deste
ente federativo e que, sem dvidas, contri-
bui para prevenir a violncia.
O investimento na formao e aperfei-
oamento das guardas municipais tambm
algo fundamental a ser feito para que esse r-
go tenha sua identidade constituda e para
que possa desenvolver um trabalho local e
comunitrio na preveno da violncia.
Para que o municpio tenha condies de
implantar polticas locais de preveno da
violncia, importante realizar um proces-
so composto por algumas etapas fundamen-
tais.
15
A primeira delas a realizao de um
diagnstico preciso sobre a situao da vio-
lncia e da criminalidade, bem como sobre
os programas e outras potenciais solues
em andamento. A segunda a elaborao
das estratgias de interveno, ou seja, a for-
mulao de um plano de aes focado nos
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problemas priorizados a partir do diagnsti-
co. A terceira etapa a execuo do plano de
aes. O monitoramento de todo o processo
e a avaliao do impacto e dos resultados
alcanados pela poltica compem a quarta
etapa desse processo.
A anlise das experincias apresentadas
demonstra que essa metodologia nem sem-
pre seguida ou seguida parcialmente. As
cidades de Diadema, Belo Horizonte, Resen-
de e So Paulo realizaram diagnsticos para
iniciar o planejamento da poltica. A com-
binao de informaes quantitativas, como
estatsticas e mapas criminais, indicadores
sociais de vulnerabilidades e condies de
vida; mapeamento de equipamentos pbli-
cos, com informaes qualitativas, como as
provenientes de grupos focais, de observa-
es, de entrevistas e escutas a grupos espe-
cfcos algo que d muito mais qualidade
ao diagnstico.
A elaborao de um plano de aes, mais
ou menos detalhado e a execuo deste plano
tambm so comuns a todas as experincias
apresentadas e demonstram uma crescente
preocupao em organizar minimamente as
aes a serem executadas. No entanto, falta
informao sobre a continuidade ou no das
polticas apresentadas, alm da ausncia de
mecanismos mais efetivos de avaliao. Ape-
nas a experincia de Belo Horizonte investiu
na criao de uma metodologia de monito-
ramento e avaliao, com a criao de indi-
cadores, que foi colocada em prtica.
A participao da comunidade tambm
algo que aparece nas experincias. Esse
envolvimento pode se dar desde a fase do
diagnstico, pode ter incio na elaborao
do plano de aes ou mesmo na fase de exe-
cuo. No entanto, quanto antes a comu-
nidade for envolvida no planejamento da
poltica, mais poder contribuir na identif-
cao dos problemas e potencialidades e na
composio de um capital social que auxilia
na implementao das aes, alm, claro,
de legitimar e exercer fscalizao e controle
sobre a poltica. Fruns, comits e conselhos
comunitrios locais so instncias de partici-
pao que podem ajudar a organizar a atua-
o da comunidade.
A capacidade de gesto da poltica, por
meio de um rgo ou de um colegiado espe-
cfco para esse fm, um fator que garante
um lugar no organograma municipal e ajuda
bastante todo o trabalho. Nas experincias
apresentadas, verifca-se que essa estrutura
pode ocorrer de diferentes formas: com a
criao de uma secretaria especfca para esse
fm (Diadema e Resende); com a constitui-
o de um grupo de trabalho/comit interse-
torial composto por diferentes instncias de
governo (Belo Horizonte e Resende); com
a insero da temtica em uma estrutura
de gesto j existente (Recife). No entanto,
alm da criao de estruturas de gesto que
suportem a implantao da poltica, ainda
h um grande desafo, apresentado nas ex-
perincias: criar mecanismos que garantam a
continuidade da poltica que estiver obtendo
bons resultados, independente do perodo
de quatro anos da gesto governamental.
Por fm, importante apontar que uma
ao que exitosa num lugar no necessaria-
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1. Ver Constituio Federal, art. 30 (CAP IV: Dos Municpios) e art. 182 (CAP II:Da Poltica Urbana)
2. Essa ainda, por exemplo, a orientao da atuao de grande parte das polcias militares no Brasil que, por
ser primordialmente a polcia do antes que o crime ocorra ou, no termo tcnico adequado, por ser a polcia
ostensiva, deveria estar ciente e melhor preparada para lidar com a natureza preventiva de sua atuao.
3. Para melhor entender o paradigma militarista e o paradigma penalista, ver Da Silva (2003).
4. Alguns desses importantes estudos esto listados nas referncias bibliogrfcas deste artigo.
5. PECs em tramitao no Senado: n534 do Senador Romeu Tuma. Em tramitao na Cmara: PEC Deputado
Michel Temer e PEC Deputado Federal Carlos Souza e outros. Ver contedo dos PECS em www.senado.gov.br e
www.camara.gov.br
6. A Lei do Fundo Nacional de Segurana Pblica a Lei n 10.201/01 e foi alterada pela Lei n 10.746/03.
7. Ver Guia prtico de elaborao de projetos para municpios, disponvel em www.mj.gov.br/senasp.
8. Este tema objeto de alguns dos Projetos de Emenda Constitucional que tramitam na Cmara e no Senado (ver
nota 7).
9. comum verifcar que os cursos de formao de guardas municipais so, em muitos casos, realizados por
professores/instrutores policiais militares. Um dos exemplos interessantes de formao e aperfeioamento de
guardas municipais foi realizado pelo Ncleo Fluminense de Estudos e Pesquisas Nufep da Universidade Federal
Fluminense e pelo Viva Rio, atravs do Curso de Aprimoramento para Guardas Municipais: ordem pblica e
preveno da violncia.
10. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Diadema ver Manso, Faria e Gall (2005), Miraglia
(2006) e Guindani (2005).
11. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia de Belo Horizonte ver Beato Filho e Souza (2003).
12. A Cmara tem a seguinte composio: Governo Federal (02); Governo Estadual (02); municpio (02); setor
acadmico (02); setor empresarial (02); organizaes no-governamentais (02).
13. Trabalho de consultoria realizado por engenheiros de produo do Grupo de Produo Integrada da Coppe/UFRJ
sob a coordenao do Prof. Heitor Mansur Calliraux.
14. Para informaes mais detalhadas sobre a experincia do Frum Metropolitano de Segurana Pblica, ver
Mesquita Neto e Ricardo (2003).
15. Para informaes mais detalhadas sobre a metodologia de polticas locais de preveno da violncia, ver
Banco Mundial (2003), Soares (2005) e Mesquita Neto (2006).
mente ser efcaz em outro. preciso, por-
tanto, analisar as experincias de uma forma
mais geral e adapt-las s distintas realidades
municipais, procurando investir na conti-
nuidade e na avaliao das polticas.
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Somente respeitando o
pblico a polcia vai ser efcaz
na preveno do crime
David Bayley, entrevistado por Elizabeth Leeds
Traduo: Liana de Paula lianadepaula@uol.com.br
D
avid H. Bayley um estudioso da polcia reconhecido internacionalmen-
te. Realizou diversos estudos sobre a histria da polcia e a polcia em so-
ciedades contemporneas. Mostrou, a partir de seus estudos e pesquisas empricas,
como as polcias podem tornar-se instituies democrticas e capazes de reduzir o
crime e a violncia na sociedade: ... a experincia mundial conseguir o respeito
do pblico primeiro, e ento voc vai encontrar pessoas oferecendo a informao
que verdadeiramente torna a polcia efcaz. Em outras palavras, acredito que, para
conseguir que a polcia mude, defender a reforma com base na efccia tem muito
mais poder do que argumentar baseado em normas e valores.
Nesta entrevista, concedida a Elizabeth Leeds, Bayley afrma que reformas policiais
devem ter como objetivo principal mudanas incrementais de comportamentos e pr-
ticas, independentemente de amplas reformas em organizaes policiais e na socieda-
de. Reafrma a importncia da avaliao e do controle interno e externo do trabalho da
polcia, mas diz que os policiais somente colaboram quando avaliaes e controles tm
como objetivo aperfeioar o trabalho e aumentar a efccia da polcia.
Sobre o policiamento comunitrio, diz que uma flosofa de polcia e no
uma unidade ou departamento da polcia. Diante da multiplicidade de experi-
ncias identifcadas como policiamento comunitrio e da diversidade de nomes
atribudos a este tipo de policiamento, Bayley prope focar ateno na efccia da
polcia e do policiamento: Ns temos que falar em policiamento inteligente e po-
liciamento inteligente leva a policiamento com respeito ao pblico, e policiamento
com respeito requer responsabilizao (accountability).
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Realmente penso
que h um axioma
na administrao
pblica segundo
o qual a
reorganizao no
muda o que as
pessoas fazem.
LEEDS: Nos seus trabalhos mais recentes, fquei impressionada com
seus comentrios sobre a importncia de vises comparativas inter-
nacionais para os departamentos de polcia, seja nos Estados Unidos
ou em outros lugares olhar comparativamente internacionalmente
para ter uma perspectiva mais ampla de modo a aumentar as chances
de reformas bem sucedidas. O assunto da exportabilidade ou impor-
tabilidade das prticas policiais problemtico. O senhor menciona
que a possibilidade de importar ou exportar com sucesso depende da
prtica ou do procedimento particular que est sendo exportado ou
importado. Vrios de nossos colegas policiais no Brasil questionam a
possibilidade de importar com sucesso experincias quando reformas
estruturais mais amplas, tais como, por exemplo, a integrao das
operaes das polcias civil e militar, permanecem to difceis.
BAYLEY: A resposta sim. Penso que, em muitos casos, focar a
prtica e o comportamento o resultado a ser procurado den-
tro de qualquer estrutura existente. Realmente penso que h um
axioma na administrao pblica segundo o qual a reorganizao
no muda o que as pessoas fazem. Se voc quer mudar a prtica,
melhor focar no trabalho que de fato so as pessoas que fazem
e demonstrar as vantagens de mud-lo, ao invs de focar na mu-
dana de estruturas organizacionais. A onde devemos focar,
mais do que supor que se voc tiver a estrutura mais ampla cor-
reta e se voc tiver algumas pessoas no topo que falam a flosofa
correta as coisas iro mudar nas ruas. No iro. Todos sabemos
disso. A estrutura no Brasil, como voc apontou , est enraizada
em compromissos polticos feitos no passado. Pensar que se pode
mudar isso sendo um reformador da polciaa pedir muito.
H alguns pases no mundo onde penso que voc tem que fa-
zer exatamente isso [isto , mudar a estrutura] por exemplo,
nos antigos pases comunistas do Leste Europeu ou outros pases
da Amrica Latina que tenham tido confitos internos. Ento,
quando se fala em mudar prticas, uma questo emprica se
voc pode trasladar ou importar experincias. Haver algumas
Mudanas incrementais de curto prazo
podem acontecer na ausncia de reformas
estruturais mais amplas?
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Sou mais otimista

no que se refere a
trabalhar no nvel
de quem executa as
prticas.
prticas que sero difceis devido a razes histricas e culturais,
mas voc no pode nem saber disso at que voc tente. Ento,
sou mais otimista no que se refere a trabalhar no nvel de quem
executa as prticas. Isso no quer dizer que fcil, mas, se voc
pode convencer as pessoas que realizam o trabalho que a prtica
importada interessante para eles e para o sucesso do trabalho
que eles tm que fazer, ento voc pode conseguir.
LEEDS: Nos pases em que voc trabalhou e que so mais parecidos com
o Brasil tais como ndia e frica do Sul, h alguns exemplos onde esse
tipo de interveno foi bem sucedida nos nveis mais baixos?
BAYLEY: Vou dar um exemplo ainda melhor. Acredito que
as maiores mudanas no comportamento policial ocorreram
em Singapura nos anos 1980 e incio dos anos 90, onde eles
tinham um modelo de cima para baixo uma mentalidade de
distribuir os policiais, no consultar o pblico, fazer rondas
em viaturas. Eles mudaram e adotaram o sistema japons do
Koban em aproximadamente trs anos. Tinham consultas
comunidade, comearam a organizar grupos de vigilantes co-
munitrios, tinham escritrios-satlites de delegacias mui-
tas prticas que eram japonesas e nunca tinham sido vistas no
modelo ingls que havia vigorado por l at os anos 1980. Os
dirigentes da polcia disseram: precisamos nos aproximar do
pblico em uma sociedade multirracial e servi-lo melhor para
que ele esteja do nosso lado.
LEEDS: Qual foi o mpeto para que isso acontecesse?
BAYLEY: O mpeto foi que Lee Kwan Yew, primeiro ministro
de Singapura aps a independncia, queria realmente mobilizar
a polcia para a criao do novo homem de Singapura, como se
chamava na poca. De forma bastante confucionista, ele acredi-
tava que deveria haver moralidade de cima a baixo e que o Estado
deveria se emular a famlia. Houve um esforo de mobilizao
de todas as burocracias, para que a polcia e a sociedade civil
trabalhassem em harmonia, trabalhassem juntas moral e politica-
mente. Ele percebeu que a polcia era crucial nesse esforo.
A ndia mais complicada. Muitos de ns tentamos. Houve
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O que funcionou
relativamente bem
em vrios lugares
foi sob a gide
do policiamento
comunitrio
todo tipo de movimento de reforma. O que funcionou relati-
vamente bem em vrios lugares foi sob a gide do policiamento
comunitrio e tentava estabelecer escritrios em diversos lugares
onde vrios rgos governamentais, inclusive a polcia, tinham
um escritrio prprio uma espcie de shopping-center de servi-
os governamentais. A polcia ento organizou conselhos de con-
sultivos de vizinhana simples policiamento comunitrio. O
policiamento comunitrio tem um histrico irregular na ndia;
apesar do comeo animador, tem sido um constante recomear.
H certos lugares, tais como o estado de Tamil Nadu e a cidade
de Chennai (antiga Madras), que so mais promissores.
Provavelmente, a melhor perspectiva a frica do Sul que, sob
a infuncia de Mandela e aps 1994, tem realmente tentado
fazer com que a consulta e organizao da comunidade funcione.
Cliford Shearing foi importante nesse esforo ele est agora
na Universidade da Cidade do Cabo, chefando o Instituto de
Criminologia. Certamente, tenho a sensao de que [na frica
do Sul] eles conseguiram ir alm de fazer do policiamento comu-
nitrio apenas uma flosofa e pelo menos desenvolveram alguns
programas-piloto, especialmente nas townships. O antigo mode-
lo da polcia como ocupante evoluiu para o incio de uma nova
relao eles esto do nosso lado e ns estamos do lado deles.
Acredito que so exemplos razoveis.
Luta contra o crime versus servio comunidade
LEEDS: O policiamento comunitrio no Brasil se tornou um conceito
amplamente difundido, houve muitas experincias de policiamento
comunitrio em todo o pas. Isso inevitavelmente leva tenso entre
o papel tradicional da polcia de luta contra o crime e os papis
comunitrios da polcia, que so mais recentes e mais socialmente
orientados. No Brasil, assim como na ndia e na frica do Sul, a
grande questo a desconfana entre a polcia e as comunidades
pobres. Como se pode reconciliar os dois papis?
BAYLEY: muito difcil. Acredito que a nica grande reforma
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Policiamento
inteligente signifca
que possvel
reduzir o problema
da criminalidade
se voc tem o
pblico do seu lado.
simples assim.
que poderia ser feita ter a polcia atendendo a chamadas indi-
viduais por servios de forma que seja percebida pelo pblico
como til. Isso quer dizer que a polcia tem que ter tambm um
bom servio de referncia [para outros servios]. No se pode
apenas dizer ao pblico No podemos ajudar e mand-lo
embora. Acredito que a propaganda boca a boca se espalharia
instantaneamente entre os pobres de que quando se vai pol-
cia boas coisas acontecem. A polcia tem que querer fazer isso,
querer ouvir cuidadosamente a populao. H outras coisas a
serem feitas por exemplo, mudar a natureza hostil dos prdios
policiais, construir banheiros, ter lugares onde as mes possam
cuidar de seus bebs, assegurar que os operadores da central
telefnica atendam prontamente s ligaes e prestem ateno
ao que est sendo dito. muito interessante, aqui nos Estados
Unidos e na Gr-Bretanha, as comunidades pobres e as minorias
procuram prontamente a polcia porque o nico lugar onde
sero atendidas.
Eu desisti de falar em policiamento comunitrio. Aproximada-
mente h um ano atrs, a Organizao das Naes Unidas me
pediu para escrever seu documento sobre o policiamento co-
munitrio e como implement-lo. Escrevi, mas, ao fnal, disse:
por que no paramos de falar em policiamento comunitrio?
Por que no falamos de policiamento efetivo, de policiamento
inteligente? Policiamento inteligente signifca que possvel
reduzir o problema da criminalidade se voc tem o pblico do
seu lado. simples assim. E como se faz isso? Voc presta ao
pblico o servio que o pblcio pede a voc que preste. Esse
agora meu mantra.
LEEDS: Outro tpico referente ao conceito de policiamento comu-
nitrio (ou como o senhor queira chamar) se voc cria unidades
especializadas e separadas de policiamento comunitrio ou se voc
tenta incutir a flosofa do policiamento comunitrio na polcia de
forma mais generalizada.
Policiamento comunitrio especializado versus
orientao comunitria mais geral
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Penso que
realmente se deve
desenvolver uma
polcia baseada na
localidade.
BAYLEY: A resposta a ltima opo, especialmente no que se
refere aos primeiros a atender a chamada policial. Na polcia uni-
formizada, todos devem querer fazer isso. Estou lidando com isso
neste momento na Irlanda do Norte, onde estou na Comisso de
Monitoramento. Eles prefeririam dividir a fora policial. Em lu-
gares onde h um servio policial dividido (i.e. polcia comunit-
ria vs. o resto do servio), inevitavelmente, a Polcia Comunitria
no recebe o devido respeito, seus policiais se tornam cidados de
segunda classe. Outro problema que os esquadres especializa-
dos que simplesmente respondem a chamados no desenvolvem
os instintos sobre quem so as pessoas respeitveis e as ms pes-
soas da comunidade.
H vrios exemplos disso nos anos recentes em Nova Iorque o
caso mais recente foi o dos cinqenta tiros disparados contra
Sean Bel e seus amigos, e o caso Amidou Diallo de alguns anos
atrs. So exemplos de esquadres especializados na luta contra
o crime que no sabiam nada, em termos sociais, sobre onde
estavam e sobre a comunidade. Est-se muito melhor quando se
coordena operaes nas quais os policiais conhecem a localidade.
Esquadres especializados invariavelmente arrumam problema.
Lembro-me que, h vrios anos atrs, essa questo me foi trazida
por um capito da regio sul e amplamente afro-americana de
Chicago. Ele criou uma regulamentao na qual os policiais de
um distrito policial no podiam nem mesmo almoar na regio
de outro distrito, porque eles inevitavelmente veriam as pessoas
na rua e interviriam. E acabariam intervindo sobre as pessoas
erradas, tomariam decises equivocadas. Ento, penso que real-
mente se deve desenvolver uma polcia baseada na localidade.
LEEDS: Uma questo correlata a noo de que sem reformas sociais
e legais mais amplas por exemplo, melhoria dos servios sociais,
ampliao das oportunidades de trabalho para jovens de famlias de
baixa-renda, etc. o trabalho da polcia encontra-se limitado.
Reforma da polcia versus
reformas sociais mais amplas
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BAYLEY: Se a reforma da polcia tiver que esperar a reforma so-
cial, esquea. Voc tem que comear. A polcia pode fazer coisas
signifcativas sem ter que esperar que os polticos acabem com
a corrupo, que o nepotismo desaparea, que haja gerao de
trabalho para os pobres. Reforma policial tem que comear de
alguma forma. Entendo que voc tem que lidar com o sistema,
mas agora vamos falar sobre o que voc pode fazer no sistema.
Para comear o processo de mudana, tem-se que deixar as pes-
soas desabafarem, reclamarem sobre os problemas institucionais,
e fnalmente dizer a elas Podemos ir para casa, terminamos por
aqui, ou ainda podemos fazer algo? O processo demora um
pouco, mas fnalmente voc chega ao ponto quando as pessoas
dizem No podemos continuar como estamos. Quais so as coi-
sas mais importantes que podemos fazer agora? Vamos construir
a agenda? onde voc comea.
LEEDS: O senhor menciona em seu trabalho que, nos Estados Uni-
dos, foi apenas nos ltimos quarenta anos que a polcia passou a
querer reconhecer a importncia da avaliao e que foi muito difcil
no comeo. Em um pas como o Brasil, onde as instituies policiais
so muito fechadas, muito desconfadas frente interveno exter-
na, como voc comea a convencer a polcia de que a avaliao
necessria?
BAYLEY: Penso que h duas coisas. Primeiro de tudo, nunca
tente avaliar programas mais amplos de policiamento comuni-
trio como um todo. Isso quer dizer muitas coisas. Voc pode
avaliar tticas e programas particulares. Por exemplo, penso que
os manuais de resoluo de problemas que Herman Goldstein
est publicando so em torno de 75 no momento so muito
teis. Alguns deles foram avaliados. Pode-se avaliar quando se
tem um input claro, especfco, uma defnio clara sobre o que
se quer atingir, sobre o problema que se quer eliminar. O pr-
ximo passo avaliar projetos nos quais o input relativamente
Avaliao no policiamento
A polcia pode fazer

coisas signifcativas
sem ter que esperar
que os polticos
acabem com a
corrupo.
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claro. Finalmente, os projetos devem ser tambm aqueles com
os quais dirigentes policiais realmente se importam. Se voc fzer
avaliaes cujos resultados diro a eles como fazer um trabalho
melhor, o trabalho do qual depende o futuro deles, eles aceitaro
a avaliao. Mas se voc quiser avaliar a polcia de uma perspec-
tiva mais ampla sobre corrupo ou accountability ou orientaes
democrticas dos ofciais, isso no vai funcionar.
Na realidade, os dirigentes policiais dos Estados Unidos foram
bastante resistentes em relao a fazer algo sobre o crime. Che-
gamos at eles ao dizermos Vocs esto realmente interessados
em fazer algo sobre o crime? Se sim, voc quer descobrir se o
que est fazendo est realmente sendo efetivo? Se, nesse ponto,
eles ainda no quiserem, voc os desafa apontando que, ento,
no podem fngir estarem seriamente interessados na reduo do
crime e da desordem. Chame sua ateno para essa contradio.
Muitos dirigentes policiais alegavam que eram regidos pelos n-
meros e que queriam dar resposta s demandas dos polticos e da
comunidade. Mas, quando oferecemos avaliar seus programas,
eles resistiram, eles no eram realmente srios, eles esto na ges-
to da aparncia. A maioria queria aparecer como se estivesse
fazendo algo sobre o problema da criminalidade, mas no queria
realmente coletar a evidncia.
No obstante essa resistncia, isso est comeando a mudar. Em
anos recentes, chefes de polcia de Kansas City, Houston, Newa-
rk, Nova Iorque, Charlotte, e outras cidades, mostraram verda-
deiro interesse, mostraram que eram srios e abertos a ajuda.
As coisas realmente mudaram nos ltimos anos e h agora uma
extensa lista de departamentos policiais que realmente querem
saber se esto sendo efetivos. Ns agora atingimos um ponto no
qual se uma fora policial no quer ser sria sobre o crime, ela
ser vista como pr-histrica por seus colegas no pas. Isso foi o
que mudou nos Estados Unidos.
LEEDS: O que foi mais importante no fomento essa mudana?
BAYLEY: Um dos fatores essenciais foi a existncia do Frum
de Pesquisa Executiva Policial PERF [no ingls, Police Execu-
tive Research Forum]. Estar associado ao PERF tornou-se algo
positivo. O PERF foi uma marca de progresso, foi reconhecido.
Ns agora atingimos
um ponto no qual
se uma fora policial
no quer ser sria
sobre o crime, ela
ser vista como
pr-histrica por
seus colegas no
pas. Isso foi o que
mudou nos Estados
Unidos.
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Alguns dos chefes de polcia mais importantes passaram pelo
PERF, estiveram dois anos l. Tornou-se uma espcie de escola
de graduao para chefes de polcia progressistas e em ascenso;
fez pesquisa qualitativa. Desde o incio, estava interessado na ges-
to efetiva com avaliao. E o seu Frum Brasileiro de Segurana
Pblica poderia desempenhar o mesmo papel. Poderia tornar-se
equivalente ao PERF e realizar o mesmo tipo de funo. Pode
ser um recurso real para a polcia se lhe derem uma chance em
alguns lugares selecionados e com condies de fazer um expe-
rimento real.

LEEDS: Um dos assuntos mais complicados no Brasil o do moni-
toramento. A maioria de nossos colegas brasileiros no leu seu l-
timo livro. Eu gostaria de citar uma pequena passagem e capturar
sua reao da perspectiva do Brasil.
Apesar de eu reconhecer que a segurana um requisito para
a democracia, tanto por defnio quanto para sua operaciona-
lizao, no tornei a efetividade do controle da criminalidade
uma caracterstica da polcia democrtica. A capacidade de criar
a ordem uma faca de dois gumes. Ser efetivo na manuteno de
uma ordem essencial necessrio para a polcia em um Estado
democrtico, mas essa capacidade pode ser usada para aumentar
e negar a liberdade poltica. De fato, a tenso entre liberdade e
ordem um problema que todas as democracias enfrentam, na
maioria das vzes de forma intensa em pases recm sados de
confitos internos ou regimes repressivos.
BAYLEY: No acho que devemos considerar [liberdade e ordem]
como alternativas excludentes. Acho que um grande erro falar
de justia criminal como sendo ou um sistema do devido proces-
so ou um sistema de controle criminal. apenas respeitando o
devido processo que a polcia ser efetiva na preveno ao crime.
fcil para eu dizer isso. Estou em Nova Iorque, que uma
A questo do Monitoramento
Acho que um
grande erro falar
de justia criminal
como sendo ou um
sistema do devido
processo ou um
sistema de controle
criminal.
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cidade bem policiada. Para ter realmente certeza do que digo,
teria que saber o que as pessoas tm tentado ao longo dos anos
no Brasil. Acho que esta a experincia mundial: conquiste o res-
peito do pblico primeiro, e ento voc encontrar pessoas que
fornecem as informaes que fazem a polcia verdadeiramente
efetiva. Em outras palavras, acredito que, para fazer com que a
polcia mude, usar a efetividade como argumento muito mais
poderoso do que argumentar em termos de normas e valores.
A melhor discusso sobre isso est no Relatrio Patten da Irlanda
do Norte produzido pela Comisso Independente de Policia-
mento da Irlanda do Norte, em 2000. Eles tiveram trinta anos de
problemas e confitos sectrios, e essa Comisso inteligentemen-
te disse que, com efeito, o respeito aos direitos humanos por
parte da polcia a melhor maneira de reduzir a criminalidade.
No precisa simplesmente crer no que digo, teste, experimente.
Penso que se voc puser um diferente tipo de polcia nos bustees
da ndia, nas favelas da Amrica Latina, o pblico lhe daria as
boas-vindas e comearia a ver a reduo da criminalidade. Cer-
tamente, isso foi verdade nas townships da frica negra, quando
foi seriamente tentado.
LEEDS: Uma ltima refexo?
BAYLEY: Minha refexo sobre a reforma da polcia costumava
ser mais complicada, mas o que lhe disse hoje onde estou re-
almente agora. Temos que falar mais sobre policiamento inte-
ligente, e o policiamento inteligente leva ao policiamento com
respeito, e o policiamento com respeito requer responsabilidade
[accountability]. Essas duas questes caminham juntas porque
so inteligentes, e como sabemos se so inteligentes no Brasil?
Vamos descobrir.
Temos que falar

mais sobre
policiamento
inteligente, e
o policiamento
inteligente leva
ao policiamento
com respeito, e o
policiamento com
respeito requer
responsabilidade.
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A esquerda tem medo,
no tem poltica de
segurana pblica
Eugenio Ral Zaffaroni, entrevistado por Julita Lemgruber*
Eugenio Raul Zaffaroni ministro da Suprema Corte da Argentina, professor titular do Departamento de Direito Penal e
Criminologia da Universidade de Buenos Aires, doutor honoris causa pela UFRJ e diversas outras universidades e vice-
presidente da Associao Internacional de Direito Penal. Entre suas obras publicadas no Brasil, esto Em Busca das Penas
Perdidas, Direito Penal Brasileiro, em co-autoria com Nilo Batista, Manual de Direito Penal Brasileiro e Da Tentativa,
ambos em co-autoria com Jos Henrique Pierangeli. Zaffaroni defende um ponto de vista sobre o sistema penal que defne
como realismo marginal. Discute a realidade dos pases perifricos, com base na qual as penas criminais no podem ser
juridicamente fundamentadas, uma vez que elas tm um sentido poltico. Partindo destes pressupostos, vinculados a uma
criminologia crtica,Zaffaroni apresenta suas contribuies para a dogmtica penal.Uma de suas principais contribuies
nesse mbito o conceito de culpabilidade por vulnerabilidade, que leva em conta a seletividade do sistema penal para a
aplicao da pena.
Julita Lemgruber, sociloga, mestre pelo Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro (Iuperj), diretora do
Centro de Estudos em Segurana e Cidadania da Universidade Cndido Mendes (CESeC-UCAM), integrante do conselho do
International Center for Prison Studies (Londres), integrante do conselho diretor da Altus Aliana Global (Haia). Foi diretora do
Departamento do Sistema Penitencirio e Ouvidora de Polcia do Estado do Rio de Janeiro. autora dos livros Quem vigia os
vigias? (2003) e Cemitrio dos vivos: anlise sociolgica de uma priso de mulheres (1998).
jlemgruber@candidomendes.edu.br
(*Diversos membros do Frum contriburam com suas perguntas para esta entrevista)
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LEMGRUBER: Com a democratizao dos pases da Amrica
Latina, o problema da segurana pblica passou a constituir-se
num dos principais desafos dos novos governos da regio. As altas
taxas de criminalidade e o precrio funcionamento das agncias
de segurana pblica tm dado margem a um discurso populista
de endurecimento penal. Na sua opinio, que impacto isso pode
trazer para a construo da democracia na Amrica Latina?
ZAFFARONI: Acho que o novo popularismo penal (no
populismo, que outra coisa, especialmente na Amrica
Latina) uma demagogia que explora o sentimento de vin-
gana das pessoas, mas, politicamente falando, uma nova
forma do autoritarismo. A violncia aumenta porque au-
mentou a misria. Os anos 1990 foram os anos do festival
do mercado: os pobres fcaram mais pobres e alguns ricos,
nem todos, mais ricos. Os mesmos autores dessa poltica de
polarizao da sociedade so os que hoje pedem mais repres-
so sobre os setores vulnerveis da populao. Querem mais
mortos e, entre infratores e policiais, mais guerra. No fnal,
eles so invulnerveis a essa violncia. A guerra que pedem
a guerra entre pobres. Na medida em que os pobres se
matem entre si, no tero condies de tomar conscincia
da sua circunstncia social e, menos ainda, poltica. O perigo
para os reacionrios no a morte nas favelas, nem a mor-
te dos favelados, nem a morte dos policiais, mas o risco de
os pobres se juntarem e tomarem conscincia da armadilha
penal. Essa poltica dos chamados comunicadores sociais e
polticos sem programas, que s querem mais poder policial,
no fundo a neutralizao da incorporao das maiorias
democracia. manter um mundo no civilizado margina-
lizado do mundo civilizado. O mundo da favela e o mundo
da Barra!
1
Na medida em que os da favela se matam (a esto
includos os policiais), a Barra no tem perigo de invaso, s
algum criminoso isolado, mas nada de reclamao poltica,
nada da conscincia dos excludos, nada que possa pr em
perigo as estruturas de classe, que se tornam estruturas de
casta na medida em que a sociedade impede a mobilidade
vertical, mxima aspirao dos popularistas penais.
O perigo para os
reacionrios no a
morte nas favelas,
nem a morte dos
favelados, nem a
morte dos policiais,
mas o risco de os
pobres se juntarem
e tomarem
conscincia da
armadilha penal.
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LEMGRUBER: No Brasil, assim como em alguns outros pases,
percebe-se claramente que o discurso da esquerda cada vez mais
semelhante quele sustentado pelos conservadores, notadamente
quando o assunto crime e violncia. Em sua opinio, por que
a esquerda tem sido, em geral, incapaz de afrmar um caminho
prprio ao tratar da segurana pblica?
ZAFFARONI: A esquerda tem medo, sabe que a imputao da
direita a ela sempre a de ser desordeira e catica. Por causa
disso, para obter o voto da direita, procura providenciar uma
imagem de ordem. No fnal, a esquerda usada, porque a re-
clamao por vingana no tem limites e porque a segurana
pblica jamais pode ser absoluta. Assim que o trabalhismo
ingls fez leis mais repressivas do que os conservadores. Um
dia ele (o trabalhismo) vai sair do governo desprestigiado e
os conservadores vo dizer sem dvida com razo que as
leis repressivas no so deles. O socialismo italiano, anterior
aos mani pulite, fez a mesma coisa. Num plano micro, o
mesmo erro que, no plano macro, foi praticado pela social-
democracia alem quando excluiu os candidatos judeus das
chapas aps ascenso do nazismo. Os socialdemocratas so-
breviventes que puderam fugir lamentaram e reconheceram
tal erro, com certeza, no exlio.
LEMGRUBER: Em 1985, quando predominavam os governos
militares e ditatoriais na Amrica Latina, o senhor coordenou
um estudo sobre a situao dos Direitos Humanos na regio. Na
sua opinio, o que mudou em relao ao diagnstico produzido
h mais de 20 anos?
ZAFFARONI: Mudou, sem dvida. Hoje no temos dita-
duras militares, pararam os crimes contra a humanidade
praticados pelos governos ditatoriais. No temos desa-
parecidos nesse sentido. Mas temos alguns desapareci-
dos policiais, temos o chamado gatilho fcil (pessoas
mortas pela polcia sem processo, ou seja, pena de morte
sem processo), temos prises que so campos de exter-
mnio (Konzentrationslger) com outro nome, continu-
amos a ter corrupo, crimes de extorso praticados por
Os socialdemocratas
sobreviventes que
puderam fugir
lamentaram e
reconheceram tal
erro, com certeza,
no exlio.
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funcionrios etc. Melhorou num aspecto, mas piorou
em outro.
LEMGRUBER: O abolicionismo tem oferecido uma perspectiva
crtica fundamental para todos os que aspiram contribuir para
a superao do atual modelo vingativo, de oferta de medidas
de dor, que caracteriza o direito penal. At que ponto, entre-
tanto, ele no simplesmente uma negao abstrata, incapaz
de construir uma verdadeira alternativa? possvel, em sntese,
pensar em uma poltica orientada pelo abolicionismo?
ZAFFARONI: O abolicionismo um interessante jogo lgi-
co: mostra a irracionalidade do exerccio do poder punitivo,
na medida em que o mundo poderia resolver quase todos os
confitos sem o exerccio do poder punitivo. Mas o abolicio-
nismo est propondo uma nova sociedade, sem dvida. No
uma proposta de poltica criminal, mas uma proposta de
mudana social. O abolicionismo e tambm o minimalis-
mo so projetos de mudana social bem profunda. Ainda
mais, eu acho que propem uma mudana na civilizao:
teria de mudar o prprio conceito do tempo da civilizao
industrial, que responsvel pela vingana. Talvez tudo isso
seja possvel e desejvel, mas aqui e agora, o nosso dever mais
urgente o de conter o avano do poder punitivo e do con-
trole poltico. Como penalistas, como criminlogos, o que
podemos fazer justamente isso, conter o poder punitivo,
salvar as nossas democracias, aprofund-las. A mudana so-
cial tarefa de toda a sociedade e no s dos penalistas e dos
criminlogos, pelo menos no como tais.
LEMGRUBER: Como o senhor analisa as possibilidades de
emergncia de novos modelos e arranjos institucionais para
lidar com a violncia e o crime na sociedade contempornea?
possvel apostar em caminhos como a Justia Restaurativa e
outros modelos de informalizao da Justia? E o que o senhor
diria aos profssionais da segurana pblica que nos perguntam
sobre o que pode ser feito para garantir um mnimo de efccia
justia penal na Amrica Latina enquanto esses novos modelos
no emergem?

A mudana social
tarefa de toda a
sociedade e no s
dos penalistas e dos
criminlogos, pelo
menos no
como tais.
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ZAFFARONI: Eu gostaria de no escrever aqui um tratado.
Se as perguntas limitam-se ao mbito do segmento judi-
cirio, eu acho que poderamos ter muitos recursos para
melhorar o que estamos fazendo. Primeiro, acho que seria
bom estabelecer o princpio processual da oportunidade.
A legalidade um mito perigoso. A seletividade da justia
penal tem de ser respondida institucionalmente com racio-
nalidade e no ser negada, porque isso seria como querer
parar o Sol. Se o exerccio de poder punitivo seletivo, essa
seleo tem de ser feita segundo uma certa poltica do Mi-
nistrio Pblico e no segundo os interesses das burocracias
ou pagos pela corrupo. Segundo, praticamente todos os
crimes praticados sem violncia fsica grave poderiam ser
resolvidos como confitos entre vtima e infrator. Terceiro,
uma boa perseguio s armas de fogo, a eliminao radical
das armas de fogo da populao seria a maior contribuio
para a queda das mortes violentas. No possvel? No
democrtico? Por sinal, mais democrtico proibir um t-
xico? mais perigoso um garoto com um cigarro de maco-
nha ou um sujeito com uma 9 mm? Por que no perseguir
as armas do mesmo jeito que a maconha? O Judicirio po-
deria contribuir impondo penas shock, privao da arma,
penas curtas e efetivas, multas etc. O Legislativo teria de
proibir defnitivamente a produo, importao e venda de
armas e impor maiores penas para os membros das foras
de segurana que tentarem trafc-las. difcil? Tm muitos
interesses opostos? Efetivamente, no duvido disso, mas se
no se faz algo, se temos homicdios por causa das armas, e
as armas fcam na sociedade por causa de interesses, claro
que esses homicdios so causados por interesses.
LEMGRUBER: Em vrias obras, o senhor demonstra que o
sistema penal seletivo, atingindo determinada categoria
de pessoas em funo do seu status social. Nessa perspectiva,
de que forma possvel conceber, por exemplo, nos pases da
Amrica Latina, fortemente marcados pela desigualdade so-
cial, um modelo de polcia e de sistema penal voltados para
a proteo de todos os cidados?
Eliminao radical
das armas de fogo
da populao seria
a maior contribuio
para a queda das
mortes violentas.
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ZAFFARONI: O poder punitivo seletivo por natureza; no
existe no mundo um sistema penal que no seja seletivo.
um dado estrutural, no acidental. Por causa disso, o que
pode e deve fazer um sistema penal (e o direito penal como
contra-poder de conteno) procurar diminuir o grau da
seletividade. Para isso no soluo reprimir ainda mais
algumas camadas sociais, ou seja, impor maior represso,
mas diminuir o peso da represso em geral. As medidas de
que falei antes, ou seja, o princpio da oportunidade, as so-
lues alternativas (reparadoras e restaurativas, no puniti-
vas) nos confitos sem violncia grave seriam uma das vias
mais prticas e simples. No temos um modelo ideal no
mundo. Pensar no melhor sistema penal como perguntar
pela melhor guerra. Temos sistemas penais mais ou menos
violentos, mais ou menos corruptos, mais ou menos seleti-
vos, mas ideais, nenhum.
LEMGRUBER: Desde os anos 1990, alguns profssionais do
campo da criminologia buscam fundamentar suas prticas dis-
cursivas na perspectiva crtica e terica desenvolvida pelo se-
nhor, ou seja, na Clnica da Vulnerabilidade Penal. Qual a
viabilidade da sua aplicao no contexto atual de proliferao
de presos e prises e endurecimento dos regimes de cumprimento
das penas?
ZAFFARONI: No h perspectiva. A priso do tipo gaiola
s isso, uma gaiola. Qual a perspectiva de um tratamento
qualquer num campo de extermnio? Seria como aspirar a
uma ideologia de tratamento em Auschwitz!
LEMGRUBER: A populao prisional no Brasil tem crescido
vertiginosamente. Entre 1995 e 2005, passamos de 148.000
para 360.000 presos. O estado de So Paulo contribuiu bastan-
te para esse crescimento, tendo passado, no mesmo perodo, de
59.000 para 138.000 presos. Mesmo assim, setores da mdia,
polticos e muitos formadores de opinio vm insistindo em di-
zer que o Brasil prende pouco. Como o senhor v esse crescimen-
to no Brasil e em outros pases do mundo?
No temos um
modelo ideal no
mundo. Pensar no
melhor sistema
penal como
perguntar pela
melhor guerra.
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ZAFFARONI: Acho que o efeito da propaganda do sis-
tema penal das administraes republicanas nos Estados
Unidos. Comeou com Reagan, e chega ao mximo com
Bush. Nos Estados Unidos, isso til para baixar os n-
veis de desemprego e manter altos os de emprego. Dez
ou quinze milhes de pessoas fora do mercado de traba-
lho, presas, contidas pelo sistema penal ou empregadas
pelo sistema penal (este ltimo fator decisivo). O que
acontece que os Estados Unidos no tm problema de
oramento, eles podem fazer um investimento ilimitado
no sistema penal para gerar emprego. Ns no podemos
porque no fabricamos dlares. O resultado so os nos-
sos Auschwitz chamados prises.
LEMGRUBER: Muitos estudiosos da criminalidade e da vio-
lncia acreditam que o impressionante aumento do nmero de
presos em So Paulo estaria por trs da reduo da taxa de ho-
micdios no estado, que em cinco anos parece ter cado 40%.
Como o senhor v tais alegaes?
ZAFFARONI: Os nmeros falam: conforme a senhora disse
h pouco, o estado de So Paulo aumentou os presos em
79.000. Isso diminuiu em 79.000 o nmero de homicdios?
Tinha So Paulo 79.000 homicidas soltos? Acho que no; os
nmeros no fecham. Ter homicidas nas cadeias est certo,
mas usar os homicidas como pretexto para pr na cadeia
os piores e mais vulnerveis infelizes das nossas sociedades
outra coisa muito diferente.
LEMGRUBER: Embora o nmero de presos em prises privadas,
nos Estados Unidos, no chegue a 5% do total de homens e mu-
lheres encarcerados naquele pas, muitos teimam em defender a
privatizao como uma experincia bem-sucedida que deveria
ser intensamente reaplicada na Amrica Latina. O que o senhor
diria para esses defensores da privatizao das prises?
ZAFFARONI: O que privatizao das prises? Privatizar o
servio mdico? O servio de alimentao? Isso um proble-
ma prtico. Se privatizado mais econmico, tudo bem. Pri-
Ter homicidas
nas cadeias est
certo, mas usar os
homicidas como
pretexto para pr
na cadeia os piores
e mais vulnerveis
infelizes das nossas
sociedades
outra coisa muito
diferente.
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vatizar a segurana? Isso dever do Estado, sempre. Fazer da
cadeia uma empresa rentvel? Isso imoral, mas tambm
impossvel, porque o preo do trabalho livre especialmente
entre ns sempre vai ser muito mais barato do que o traba-
lho prisional. A privatizao da cadeia, neste ltimo sentido,
tem sido uma tentativa de restabelecer alguma coisa que j
aconteceu na Austrlia: campos de explorao de trabalho
escravo dos presos. uma imoralidade, mas tambm um
absurdo prprio das loucuras do fundamentalismo de mer-
cado dos ltimos anos do sculo passado.
LEMGRUBER: Entre 1995 e 2000, a populao prisional cres-
ceu 28% nos Estados Unidos. No mesmo perodo, a popula-
o segregada nas prises americanas de segurana mxima, as
chamadas supermax, aumentou 40%. Ou seja, o movimento
por condies de cumprimento de pena cada vez mais severas se
expande. No Brasil, foi introduzido o Regime Disciplinar Dife-
renciado (RDD) e estamos caminhando a passos largos para as
nossas supermax. Como o senhor analisa esse fenmeno?
ZAFFARONI: No Brasil? Tudo vai fcar superlotado! Mais
cadeias! Mais superlotao das cadeias! No tem cadeia no
mundo com vagas. Cadeia est sempre superlotada. A solu-
o no construir mais cadeias, mas diminuir o nmero dos
presos. Por sinal, os norte-americanos vendem para todos os
governos latino-americanos seus projetos de cadeias, segun-
do um cardpio que vo repartindo por todos os ministrios
da Justia, que como no sabem o que fazer, constroem ca-
deias. Construo de cadeias tambm um negcio!
LEMGRUBER: H notcias de um estudo na Argentina voltado
para a formulao de um projeto de lei que limita o nmero
de presos(as) por estabelecimento penal, de forma que no se
cumpra mandado de priso quando no houver vaga. Qual a
sua opinio a esse respeito?
ZAFFARONI: Acho que a nica soluo. Cada pas decide o
nmero de presos que quer ter na cadeia. Ningum discute
que os autores de crimes graves devem estar na cadeia; quase
A soluo no
construir mais
cadeias, mas
diminuir o nmero
dos presos.
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ningum discute que os autores de crimes leves no devem
estar na cadeia. Mas com os crimes de gravidade mdia que
so muitos a deciso arbitrria. Cada pas escolhe. Isso
explica que os Estados Unidos tenham sete vezes mais presos
do que o Canad e que a Rssia tenha dez vezes mais presos
do que a Finlndia. deciso poltica. Por isso, se o Estado
decidir ter mais presos, deve t-los em condies minima-
mente adequadas de vida. Quando no puder, deve reduzir o
nmero, adotar uma outra poltica a respeito dos presos por
crimes de gravidade mdia.
LEMGRUBER: Os mecanismos ofciais de monitoramento das
prises no funcionam na maior parte dos pases. No Brasil,
particularmente, tais mecanismos em nada tm contribudo
para alterar o quadro de horror das prises. Os inmeros rela-
trios e denncias da militncia na rea dos Direitos Humanos
tampouco tm alterado a situao catica das prises. A partir
dessas constataes, como o senhor v as estratgias de controle
externo das prises?
ZAFFARONI: Os juzes e os promotores devem respon-
sabilizar-se por essa tarefa. So os nicos funcionrios em
condies de fazer isso. Tm tribunais de execuo penal?
Tm tribunais penais que disponham de priso cautelar ou
preventiva? Tm Promotores Pblicos que controlem a le-
galidade do processo? Parte da legalidade consiste em que o
preso esteja livre de perigo de vida ou de sade. Eles tm de
garantir a vida e a integridade fsica dos presos. Quando se
verifcar que estes no tm essas condies, a soluo sim-
ples: exigir do Poder Executivo a regularizao da situao.
Caso contrrio, o preso tem de ser liberado.
LEMGRUBER: Diferentes grupos no Brasil vm lutando para
assegurar o direito de voto aos presos. O senhor acredita que as-
segurar o voto aos presos contribuiria para tir-los da invisibili-
dade poltica?
ZAFFARONI: Se o preso no tiver uma incapacidade po-
ltica imposta pelo juiz como parte da pena, ele conserva
Parte da legalidade
consiste em que o
preso esteja livre de
perigo de vida ou
de sade. Eles tm
de garantir a vida e
a integridade fsica
dos presos.
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1. rea de Classe Mdia Alta do Rio de Janeiro.
todos os direitos do cidado e deve votar. Mas que isso
tenha um peso na poltica difcil. Os presos sempre sero
poucos. Embora, s vezes, poucos votos possam decidir
uma eleio Bush no primeiro mandato, as eleies do
ano passado no Mxico. Talvez os presos possam eleger um
Presidente. Em nossos sistemas presidenciais, semelhantes
irracionalidades so possveis. Eles poderiam se aproveitar
das irracionalidades do presidencialismo.
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Changing the Guard.
Developing Democratic
Police Abroad.
David H. Bayley
New York City: Oxford
University Press
184 pg.
2006
Changing the Guard
Thas Battiobuggli
Thas Battiobuggli, doutora em Cincia Poltica, USP, com a tese
Democracia e a segurana pblica em So Paulo (1946-1964),
e mestre em Histria Social, USP. Autora de Solidariedade
antifascista (So Paulo: Edusp, 2004). thaisbat@usp.br
D
avid Bayley, renomado criminologista ameri-
cano, h dcadas est envolvido na tarefa da
reforma policial. Changing the Guard o resultado da
pesquisa realizada entre 2000 e 2004, que rene experi-
ncias sobre programas de assistncia policial, na poca
em andamento, na frica do Sul, Bsnia-Herzegovina,
El Salvador e Ucrnia. O livro discute os problemas
e as solues prticas para a criao de uma fora po-
licial democrtica, em meio a signifcativos exemplos
de sucessos e enganos do auxlio externo, e se dispe a
ser um guia para a transformao de sistemas policiais
inefcazes, corruptos e violentos.
Os americanos possuem grande experincia na assis-
tncia policial desde o perodo da Guerra Fria (1947-
1991), inclusive no Brasil. Nos anos 90, houve um au-
mento considervel de verbas dos EUA e da ONU para a
reorganizao policial, e atualmente o governo americano
responsvel por cerca de trs quartos do auxlio total.
Para Bayley, esse boom tem por objetivo criar foras
policiais que conciliem o respeito aos princpios demo-
crticos, aos direitos humanos e a efccia na manuten-
o da ordem pblica como garantia da manuteno
da segurana, da paz e da prosperidade interna desses
pases e da prpria comunidade internacional.
Entretanto, no h milagres. A assessoria estrangeira
limitada e raramente consegue transformar em pou-
cos meses ou anos a fechada e corporativista cultura
policial. A ajuda nunca desinteressada, pois uma
forma de manuteno do poder de imprio do primeiro
mundo, encabeado pelos EUA.
141
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O que podemos aprender com David
Bayley e aplicar na transformao do sistema
policial brasileiro?
Primeiro, a soluo est em nossas mos:
sociedade civil, governo, policiais, organiza-
es no governamentais que buscam implan-
tar padres de conduta policial e de policia-
mento condizentes com o estado de direito.
Segundo, a principal proposta no resi-
de na reorganizao da estrutura policial em
si, j que new bottles dont make new wine
(novas garrafas no fazem vinho novo) ,
ou seja, mudar a estrutura sem reformar a
prtica policial intil. Ao contrrio, Bayley
sugere smart policing (policiamento inteli-
gente), que traz como meta para o trabalho
policial respeitar e ter o respeito da popu-
lao. Para tanto, deve proteger as liberda-
des civis, os direitos humanos e priorizar o
atendimento s necessidades do cidado. Ao
conquistar a confana do pblico, a polcia
ter melhores informaes para a preveno
e represso criminalidade e ser, por conse-
qncia, mais efciente. Dessa forma, polcia
democrtica sinnimo de efcincia e no
de polcia sem poderes para combater o cri-
me, como pensa parte da opinio pblica, da
imprensa e da polcia ao redor do mundo.
Nesse caso, preciso refetir sobre os con-
fitos e rivalidades existentes entre a Polcia
Civil e a Polcia Militar nos estados brasilei-
ros, o que em muito prejudica a efcincia
policial. Embora no haja um modelo ideal
ou mais adequado para a estrutura da polcia
democrtica, certamente a organizao atual
das polcias estaduais no satisfatria e ne-
cessita de rearranjos, pois no se coloca um
bom vinho em garrafa de plstico.
Terceiro, a polcia deve se abrir para o con-
trole externo de suas atividades, a ser exercido
por uma agncia especializada independente
do governo, com o objetivo de avaliar a con-
duta e a efetividade da instituio na manu-
teno da lei e da ordem. A avaliao institu-
cional externa um passo importante para a
conquista de uma polcia democrtica.
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Relaes intergovernamentais e segurana
pblica: uma anlise do fundo nacional
de segurana pblica
Relaciones intergubernamentales y seguridad pblica:
un anlisis del fondo nacional de seguridad pblica
La creacin del Fondo Nacional de Seguridad Pblica
(FNSP) en el ao 2000 fue un paso importante para el
fomento de la cooperacin intergubernamental de la
seguridad pblica. A pesar de ese importante incentivo,
el Gobierno Federal se muestra reluctante en asumir
un papel ms relevante en la coordinacin y en la
planifcacin estratgica de las polticas de seguridad
pblica. Este artculo analiza los sistemas policiales y las
polticas de seguridad pblica en los estados federales
y, a continuacin, presenta los resultados de un estudio
del FNSP y de las relaciones entre el Gobierno Federal
y los gobiernos estaduales en el rea de seguridad
pblica en Brasil.
Palabras Clave: Federalismo, Polica, Seguridad
pblica, Cooperacin Intergubernamental, Brasil.
Resumen
Intergovernmental relations and public safety: an
analysis of the National Fund for Public Safety
The creation of the National Fund for Public Safety (NFPS)
was an important step toward the improvement of inter-
governmental cooperation in the area of public security.
Despite this important incentive, federal government
has been reluctant to assume a more relevant role in
the strategic coordination and planning of public safety
policies. This article analyzes police systems and public
safety policies in federal states and, then, presents the
results of a study of the NFPS and the relations between
the federal government and the state governments in the
area of public safety in Brazil.
Keywords: Federalism, Police, Public Safety,
Intergovernmental Cooperation, Brazil.
Abstract
14J
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Tendncias e desafos na formao
profssional do policial no Brasil
Paula Poncioni
Tendencias y desafos en la formacin profesional
del polica en Brasil
Este artculo presenta los resultados del estudio
sobre las tendencias y los desafos de la formacin
profesional del polica para la califcacin del trabajo
policial en la sociedad brasilea contempornea. El
estudio se fundamenta en investigacin bibliogrfca
y en trabajo de campo. La investigacin bibliogrfca
consisti en el examen de la literatura especializada,
nacional e internacional, sobre el papel, las funciones y
el lugar que ocupa esta actividad en el Estado y en la
sociedad, en diferentes contextos nacionales, enfocando
particularmente las prcticas policiales cotidianas. El
trabajo de campo fue realizado en las academias de la
Polica Civil y de la Polica Militar del Estado de Ro de
Janeiro, Brasil, durante el perodo de 1999 a 2005.
Palabras Clave: Polica, Formacin Profesional,
Democracia, Ro de Janeiro, Brasil.
Resumen
Trends and challenges for the professional education
of police offcers in Brazil
This article presents the results of a study on the
trends and challenges of the professional education of
police offcers for the qualifcation of the police work
in the contemporary brazilian society. The study is
based on bibliographical research and feld research.
The bibliographical research examined the specialized
literature, national and international, on the role,
functions and place of the police offcers professional
activity in the state and society, in different national
contexts, focusing particularly on daily police practices.
The feld work was carried out in the academies of the
civilian police and the military police in the state of Rio
de Janeiro, Brazil, during the period from 1999 to 2005.
Keywords: Police, Professional Education, Democracy,
Rio de Janeiro, Brazil.

Abstract
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Caminhos para a inovao em segurana
pblica no Brasil
Marcos Rolim
Caminos para la innovacin en la seguridad pblica
en Brasil
Pese a la grave situacin de la seguridad pblica
en Brasil, el Pas mantiene un modelo de polica
inefciente, violento y corrupto, as como una poltica
criminal esencialmente represiva, que ha producido
elevados ndices de encarcelamiento y ms violencia.
Las principales innovaciones en experiencias de reforma
de las policas en varios pases del mundo y los nuevos
abordajes y estrategias en seguridad pblica de las tres
ltimas dcadas an no se difundieron en Brasil. Este
texto evala la reaccin conservadora a las ideas de
cambio y de reforma de la poltica de seguridad pblica
en Brasil y propone dos abordajes innovadores para una
poltica capaz de prevenir el crimen y la violencia.
Palabras Clave: Poltica de Seguridad Pblica,
Innovacin, Situacin de Riesgo, Prevencin del Crimen y
de la Violencia.
Resumen
The paths for innovation in the feld of public safety
in Brazil
Despite the serious public safety situation in Brazil, the
country maintains an ineffcient, violent and corrupt
police model and an essentially repressive criminal
policy which has produced high levels of incarceration
and more violence. The main innovations in police
reform experiences abroad and the new approaches
and strategies on public safety during the last three
decades are not yet disseminated in Brazil. This text
discusses the conservative reaction to the idea of
change and reform of public safety policy in Brazil and
suggests two innovative approaches for a policy capable
of preventing crime and violence.
Keywords: Public Safety Policy, Innovation, Risk
Situation, Prevention of Crime and Violence.
Abstract
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Foras armadas e policiamento
Fuerzas armadas y actividad policial
Este ensayo tiene como foco dos cuestiones sobre el uso
de las Fuerzas Armadas en la actividad policial: Las
Fuerzas Armadas deben ser usadas en la seguridad
pblica? y Cules son las consecuencias de ese uso?.
A stas se agrega aun una tercera cuestin Y
entonces?, que permite la consideracin del uso
interno de las Fuerzas Armadas y del uso externo de las
policas, de la duplicacin de las capacitaciones militares
y policiales, de poner a disposicin todos los recursos
necesarios a las policas para prescindir de las Fuerzas
Armadas y de la normalizacin de su actividad policial. El
ensayo tiene como cuestin central el mandato policial
y sus implicaciones en trminos conceptuales, polticos,
legales y organizacionales.
Palabras Clave: Seguridad Pblica, Fuerzas Armadas,
Polica, Brasil.
Resumen
Armed forces and policing
This essay answers two questions on the use of the
military in policing: Should the military be employed
in policing? and What are the consequences of such
employment?. To these, we add a third question, And
then what?, which allows the consideration of the
domestic use of the military and the use of the police
abroad, the duplication of military and police capabilities,
the provision of police ressources that would obviate
the use of the military in policing, and the normative
requirements for the use of the Brazilian military in
policing. The article identifes as central the question of
the police mandate and its theoretical, political, legal and
organizational implications.
Keywords: Public Safety, Armed Forces, Police, Brazil.
Abstract
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A poltica carcerria e a segurana pblica
Paulo Sette Cmara
La poltica carcelaria y la seguridad pblica
El artculo analiza la crisis del sistema penitenciario,
sus causas y consecuencias para la seguridad pblica,
y tambin apunta una serie de acciones dirigidas
a perfeccionar la gestin, reduciendo los costos y
aumentando los benefcios para el sistema penitenciario,
los presos y egresos, y para la sociedad.
Palabras Clave: Sistema Penitenciario, Seguridad
Pblica, Polticas pblicas, Brasil.
Resumen
Penal policies and public safety
The article analyzes the crisis of the penitentiary system
in Brazil, its causes and consequences for public safety,
indicating a series of actions to improve the system
management, reducing costs and increasing benefts for
the system, the inmates and outcoming prisioners, and
the society.
Keywords: Penitentiary System, Public Safety, Public
Policies, Brazil
Abstract
14I
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De Montoro a Lembo: as polticas
penitencirias em So Paulo
Fenando Salla
De Montoro a Lembo: las polticas penitenciarias
en San Pablo
El artculo describe los eventos que produjeron
inestabilidad en el sistema penitenciario en el Estado de
San Pablo desde el gobierno Franco Montoro (1982-
1986) hasta el gobierno de Geraldo Alckmin y Cludio
Lembo (2002-2006), analizando la direccin, ms
conservadora o ms democrtica, de las principales
polticas y acciones gubernamentales en esa rea.
Palabras Clave: Sistema Penitenciario, Prisiones,
Rebeliones, Seguridad Pblica, Derechos Humanos,
Polticas Pblicas, San Pablo, Brasil.
Resumen
From Montoro to Lembo: a history of penal policies
in Sao Paulo
The article describes the events that produced instability
in the penitentiary system in the State of So Paulo
since the Franco Montoro Administration (1982-1986) to
the Geraldo Alckmin and Cludio Lembo Administration
(2002-2006), analyzing the direction, more conservative
or more democratic, of the main government policies
and actions in this area.
Keywords: Penitentiary System, Prisons, Rebellions,
Public Safety, Human Rights, Public Policies, So Paulo,
Brazil.

Abstract
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Polticas municipais de segurana: a
experincia de Santos
Renato Perrenoud
Polticas municipales de seguridad: a experiencia
de Santos
El artculo analiza la participacin del municipio en
el sistema de seguridad pblica de Brasil, teniendo
como foco la experiencia de la ciudad de Santos, cuya
Secretara Municipal de Seguridad desenvuelve un plan
de seguridad para la ciudad. El autor argumenta que las
acciones municipales son importantes para la mejora
de la seguridad pblica, pero que la consolidacin y el
fortalecimiento de la participacin de los municipios
en el sistema de seguridad pblica depende de la
reglamentacin legal y de la destinacin de recursos
federales, estaduales y municipales para el sector.

Palabras Clave: Actividad Policial, Seguridad,
Municipio, Santos, Brasil.
Resumen
Local public safety policies: the experience of the city
of Santos
This article analyzes the participation of the municipality
in the public safety system in Brazil, focusing on the
experience of the city of Santos, Sao Paulo, which has
a municipal secretary of public safety and develops a
municipal plan for public security. The author argues that
municipal actions are important for improving public
safety, but the consolidation and strengthening of the
participation of the municipalities in the public safety
system depends on the defnition of legal rules and the
destination of federal, state and municipal resources for
the sector.
Keywords: Policing, Safety, Municipality, Santos, Brazil.
Abstract
149
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Segurana pblica: um desafo para
os municpios brasileiros
Seguridad pblica: un desafo para los
municipios brasileos
El presente artculo tiene la fnalidad de discutir el papel
del municipio en la seguridad pblica, comprendiendo
sus lmites, desafos y avances. Por eso, el artculo
busca presentar un panorama general sobre la relacin
entre el municipio y la seguridad pblica en los ltimos
aos; discutir el papel de las guardias municipales en la
prevencin de la violencia; presentar la metodologa de
actuacin municipal en la seguridad pblica; y analizar
brevemente algunas experiencias municipales vividas en
Brasil, puntualizando algunas lecciones aprendidas.

Palabras Clave: Prevencin de la Violencia, Polticas
Pblicas, Seguridad Pblica, Municipio, Brasil.
Resumen
Public Safety: a challenge for Brazilian municipalities
This article aims to discuss how municipal governments
can contribute to public security, understanding its
limits, challenges and advances. This article presents a
general view about the relationship between municipal
governments and public security in Brazil in recent years;
discusses municipal guards and violence prevention;
presents local crime prevention methodology; and
analyses some experiences in municipal policies on crime
prevention in Brazil.
Keywords: Violence Prevention, Public Policy, Public
Safety, Municipality, Brazil
Abstract
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s
1 Os trabalhos para publicao na Revista Brasileira de Segurana Pblica devero ser inditos
no Brasil e sua publicao no deve estar pendente em outro local.
2 Os trabalhos podero ser enviados por email, para o endereo rsdlima@forumseguranca.
org.br, ou por Correio, cuja correspondncia dever ser enviada para a sede do Frum,
localizada Rua Teodoro Sampaio, 1020, cj. 1409 / 1410, Pinheiros, So Paulo / SP, CEP
05406-050. Nesse caso, os textos devero ser enviados em CD-R ou CD-RW e duas cpias
impressas em papel A4.
3 Os trabalhos devero ter entre 20 e 45 mil caracteres, consideradas as notas de rodap, espaos
e referncias bibliogrfcas.
4 Recomenda-se a utilizao de editores de texto que gravam em formatos compatveis tan-
to com programas amplamente disseminados quanto, prioritariamente, com softwares de
cdigo aberto.
5 Os artigos sero submetidos ao Comit e ao Conselho Editorial da Revista, que tero a res-
ponsabilidade pela apreciao inicial dos textos submetidos publicao.
6 O Comit Editorial da Revista Brasileira de Segurana Pblica pode, a qualquer tempo,
solicitar apoio de consultores AD HOC para emisso de pareceres de avaliao sobre os
textos encaminhados.
7 A revista no se obriga a devolver os originais das colaboraes enviadas;
8 Os trabalhos devero ser precedidos por um breve Resumo, em portugus e em ingls, e de
um Sumrio;
9 Devero ser destacadas as palavras-chaves (palavras ou expresses que expressem as idias
centrais do texto), as quais possam facilitar posterior pesquisa ao trabalho na biblioteca.
Vide exemplo:
PALAVRAS-CHAVE: Segurana Pblica, Violncia, Polcias;
10 Os artigos devero ser precedidos por uma pgina onde se far constar: o ttulo do trabalho, o
nome do autor (ou autores), endereo, telefone, fax, e-mail e um brevssimo currculo com prin-
cipais ttulos acadmicos, e principal atividade exercida. Recomenda-se que o ttulo seja sinttico.
11 No sero devidos direitos autorais ou qualquer remunerao pela publicao dos trabalhos
em nossa revista, em qualquer tipo de mdia impressa (papel) ou eletrnica (Internet, etc.).
O(a) autor(a) receber gratuitamente cinco exemplares do nmero da revista no qual seu
Regras de Publicao
Revista Brasileira de
Segurana Pblica
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trabalho tenha sido publicado. A simples remessa do original para apreciao implica autori-
zao para publicao pela revista, se obtiver parecer favorvel.
12 A incluso de quadros ou tabelas e as referncias bibliogrfcas devero seguir as seguintes
orientaes:
a Quadros, mapas, tabelas etc. em arquivo separado, com indicaes claras, ao longo do
texto, dos locais em que devem ser includos.

b As menes a autores, no correr do texto, seguem a forma (Autor, data) ou (Autor,
data, pgina).

c Colocar como notas de rodap apenas informaes complementares e de natureza
substantiva, sem ultrapassar 3 linhas.

d A bibliografa entra no fnal do artigo, em ordem alfabtica.
critrios bibliogrfcos
Livro: sobrenome do autor (em caixa alta) /VRGULA/ seguido do nome (em caixa alta e baixa)
/PONTO/ data entre parnteses /VRGULA/ ttulo da obra em itlico /PONTO/ nome do tradutor
/PONTO/ n da edio, se no for a primeira /VRGULA/ local da publicao /VRGULA/ nome
da editora /PONTO.
Artigo: sobrenome do autor, seguido do nome e da data (como no item anterior) / ttulo do artigo
entre aspas /PONTO/ nome do peridico em itlico /VRGULA/ volume do peridico /VRGU-
LA/ nmero da edio /DOIS PONTOS/ numerao das pginas.
Coletnea: sobrenome do autor, seguido do nome e da data (como nos itens anteriores) / ttulo
do captulo entre aspas /VRGULA/ in (em itlico)/ iniciais do nome, seguidas do sobrenome
do(s) organizador(es) /VRGULA/ ttulo da coletnea, em itlico /VRGULA/ local da publicao
/VRGULA/ nome da editora /PONTO.
Teses acadmicas: sobrenome do autor, seguido do nome e da data (como nos itens anteriores)
/VRGULA/ ttulo da tese em itlico /PONTO/ grau acadmico a que se refere /VRGULA/ insti-
tuio em que foi apresentada /VRGULA/ tipo de reproduo (mimeo ou datilo) /PONTO.
www.forumseguranca.org.br

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