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Andrea Delogu

CONCETTI INTRODUTTIVI ALLA SCIENZA DELLE FINANZE: GOVERNO, POTERE ED ECONOMIA. TEORIE TRADIZIONALI

INDICE

CAPITOLO I - Governo, potere ed economia 1.1 - Concetto di scienza delle finanze 1.2 - Assenza di metodo proprio, interdisciplinarit, dimensioni e monopolio di produzione 1.3 - Monopolio del potere di coercizione 1.4 - Definizione del Cun CAPITOLO II - Concetto di scienza delle finanze 2.1 - Approccio descrittivo e prescrittivo 2.2 - Effetti economici e finanziari 2.3 - Area pubblica, Amministrazione pubblica e altri concetti 2.4 - Economia di mercato ed economia amministrata. Economia mista 2.5 - Pubblico e privato: differenze nella gestione CAPITOLO III - Intersezioni con le scuole di economia 3.1 - Classici 3.2 - Marginalisti e neoclassici 3.3 - Keynesiani 3.4 - Neoclassical synthesis 3.5 - Scuola di Chicago. Monetarismo. New Classical Macroeconomics (NCM) 3.6 - Nuova economia istituzionale (NIE) 3.7 - Welfare Economics (economia del benessere). Fallimento 33 35 26 29 30 32 22 24 14 15 15 11 12 16 5

del mercato 3.8 - Public Choice. Fallimento dello Stato. Political economy 3.9 - Behavioral Economics. Experimental economics. Cognitive Science. Scuola della Carnegie-Mellon University di Pittsburgh CAPITOLO IV - Larea pubblica 4.1 - Articolazione 4.2 - Nozione di Amministrazioni pubbliche secondo la contabilit nazionale 4.3 - Settore statale, settore pubblico, settore pubblico allargato 4.4 - Public utilities e altri servizi pubblici industriali 4.5 - Imprese-enti e societ con partecipazione pubblica non gestori di servizi pubblici 4.6 - Organizzazioni internazionali e organizzazioni finanziarie bilaterali CAPITOLO V - Dimensioni dellarea pubblica 5.1 - Note preliminari sulle informazioni disponibili sullarea pubblica 5.2 - Quanto grande larea pubblica in Italia? 5.3 - Composizione delle entrate e delle spese e centralizzazione fiscale 5.4 - Confronti internazionali per le Amministrazioni pubbliche CAPITOLO VI - Approfondimento: dottrine tradizionali nella scienza delle finanze 6.1 - Teoria organica dello Stato 6.2 - Dottrine individualiste 6.3 - Contrattualismo

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6.4 - Teorie economiche. Teoria del beneficio. Teoria dello scambio volontario. Teoria dello Stato cooperativo 6.5 - Teorie conflittuali, politiche e sociologiche. Teoria della illusione finanziaria BIBLIOGRAFIA 96 88

Andrea Delogu

CONCETTI INTRODUTTIVI ALLA SCIENZA DELLE FINANZE: GOVERNO, POTERE ED ECONOMIA. TEORIE TRADIZIONALI

CAPITOLO I GOVERNO, POTERE ED ECONOMIA

1.1 - Concetto di scienza delle finanze. 1.2 - Assenza di metodo proprio, interdisciplinarit, dimensioni e monopolio di produzione. 1.3 - Monopolio del potere di coercizione. 1.4 - Definizione del Cun

1.1 - Concetto di scienza delle finanze 1 - In Germania e nel nostro Paese prevalevano, in passato, due famiglie di definizioni ideologicamente impegnate: luna fatta discendere dalla dottrina organica dello Stato, laltra denominabile genericamente dellindividualismo, in contrapposizione

alla prima.1 Sono ispirate dalla dottrina organica le definizioni che tendono ad assimilare la scienza delle finanze a uneconomia di un organismo separato e superiore ai privati. Esse sono ben rappresentate da quella del WAGNER per il quale la scienza delle finanze si pu definire come la scienza delleconomia di cui lo Stato si serve per conseguire ed impiegare i beni materiali (e pi specialmente il denaro) che gli occorrono per la sua funzione come forma suprema degli enti economici, collettivi ed obbligatori (ossia come economia collettiva: Gesamtwirthschaft).2 Nella seconda famiglia si identificano due grandi indirizzi: quello della teoria dello scambio volontario e quello delle teorie conflittuali. Un buon esempio del primo indirizzo la definizione del DE VITI DE MARCO, secondo cui leconomia pubblica o finanziaria studia lattivit produttrice dello Stato, diretta al soddisfacimento di bisogni collettivi,3 del secondo quella del COSCIANI,

secondo cui la scienza delle finanze pu venire con-

cepita come la disciplina che studia lattivit economica dellassetto coercitivo, rivolta a modificare le scelte individuali con il prelievo e la spesa pubblica, nel senso preferito dalla classe dominante.4 2 - Nella letteratura americana, dove dominante lindirizzo neoclassico, si sono imposte nozioni neutrali non ideologicamente impegnate, che si limitano indicare i campi di interesse e a precisare che sono possibili due approcci: positivo e normativo. AUERBACH e FELDSTEIN, p.e., riassumono in questi termini il
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Su queste dottrine, tradizionali nelle scuole italiane, v. lultimo capitolo. WAGNER, Finanzwissenschaft, tr. it., pag. 11. DE VITI DE MARCO, Principi, 1939, pag. 4. COSCIANI, Scienza delle finanze, 1977, pag. 17.

loro modo di vedere: Public Economics is the positive and normative study of governments effect on the economy, aggiungendo: We attempt to explain why government behaves as it does, how its behavior influences the behavior of private firms and households, and what the welfare effects of such changes in behavior are.5 Un po diversa la definizione di STIGLITZ, autore di un fortunato testo di public economics, per il quale leconomia pubblica si occupa di descrivere le attivit dei Governi, il modo in cui esse sono organizzate e le loro conseguenze, di valutare le politiche alternative e di interpretare il comportamento delle forze politiche che determinano le decisioni del Governo.6 Generiche le indicazioni contenute nelle Lectures, che STIGLITZ ha scritto insieme ad ATKINSON,7 divise significativamente in due parti per lo studio positivo e normativo dei fenomeni finanziari. 1.2 - Assenza di metodo proprio, interdisciplinarit, dimensioni e monopolio di produzione 1 - Ci sono diversi motivi di questa variet di modi di vedere: assenza di metodo proprio, interdisciplinarit, dimensioni e monopolio di produzione, potere di governo e di coercizione. A differenza di altre discipline, la scienza delle finanze non definita da un metodo o da strumenti di ricerca particolari e nemmeno da temi di indagine riservati. Le novit negli studi finanziari sono rappresentate, di regola, dal frutto dellapplicazione di nuove teorie e di nuovi metodi, elaborati in altre scienze sociali, a pro5

AUERBACH and FELDSTEIN, Handbook of Public Economics, Editors Introduction, 1985, vol. I, p. XV. STIGLITZ, Economics of the Public Sector, 3rd ed. 2000, pag. 16. ATKINSON and STIGLITZ, Lectures on Public Economics, 1980.

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blemi tradizionalmente affrontati nel corso degli ultimi tre secoli a pi riprese con approcci diversi. Le ricerche di scienza delle finanze, inoltre, sono interdisciplinari in quanto coinvolgono elementi economici, giuridici, politico-sociologici, manageriali e filosofici e devono rifarsi ai precedenti storici, per capire le ragioni dello stato attuale, spiegare il comportamento, dare un senso alle pratiche finanziarie e alle norme di diritto che le regolano. La scienza delle finanze si adatta alle molte facce dei problemi dellamministrazione pubblica. Il materiale di studio, infine, riguarda il maggior operatore, di gran lunga il pi grande nelleconomia dei Paesi moderni, dotato in certe sue attivit di monopolio di produzione, molte operanti, di regola, al di fuori dei meccanismi di mercato. 1.3 - Monopolio del potere di coercizione 1 - Un terzo motivo, il pi importante, risiede nella peculiarit dei presupposti politici che sovrastano le decisioni e i comportamenti economici studiati: il potere di governo (legislativo, esecutivo, giudiziario) di cui fanno parte il supremo comando militare, il potere di coercizione, cio alluso in proprio della forza e una serie di altri poteri meno intensi, o potest (potere amministrativo, regolamentare, impositivo e di imposizione, gerarchico, disciplinare) che sono attribuiti a politici, burocrati e altri componenti dello Stato nei suoi vari ordini e che discendono per i rami in tutte le organizzazioni che in qualche modo da esso derivano la propria ragion dessere. Anche nelle buone costituzioni, il pubblico in una posizione (teorica) di superiorit e, comunque, di potere che condiziona la libert dei privati. I limiti del potere politico, delle burocrazie e degli ordini dello Stato sono un problema cruciale per le democrazie mai risolto in modo gene-

ralmente accettato (teoricamente non si pongono problemi in proposito per i regimi assoluti). 2 - Lo Stato moderno ha il monopolio del potere di coercizione. Tutti siamo soggetti alla legge, ma lo siamo con unimportante vincolo, specialmente forte nel nostro Paese. Tra i privati il comportamento lasciato, in linea di principio, allautonomia delle parti, tutte in posizione concettualmente paritaria e, in generale, a ciascuno dovrebbe essere permesso di fare, nella forma che vuole, tutto ci che non espressamente vietato, o regolamentato per legge. Per le amministrazioni pubbliche predominano, al contrario, i principi sia di fare solo ci che la legge espressamente prevede che si faccia, sia di seguire le procedure di decisione e di esecuzione fissate dalla legge. Inoltre, ovunque le amministrazioni pubbliche si avvantaggiano in qualche misura di poteri e di privilegi nei rapporti con i privati preclusi a questi ultimi. Si pu dire (anche se non sempre del tutto cos) che lessere unamministrazione pubblica, o parteciparne i poteri, attribuisce una posizione dominante con poteri esercibili direttamente con la forza. Per il privato, invece, la posizione dominante di una parte vista con sfavore dalla legge (in molti casi configura un illecito, come nel monopolio, o un reato come per la camorra, la mafia ecc.) e nessuno pu avvalersi della forza per far valere le sue ragioni, se non per decisione del giudice (divieto dellesercizio arbitrario delle proprie ragioni, eccezionalmente consentito nelle situazioni di legittima difesa in cui per pericolo attuale impossibile il ricorso al giudice: artt. 392 e 393 c.p.).8
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Il concetto non cos assoluto. Chiesa, partiti, sindacati, imprese e le altre organizzazioni hanno poteri abbastanza ampi di governo e di coercizione, non assoluti, ma efficaci quanto quelli statali o di fatto talvolta su questi prevalenti. La differenza data dalla circostanza che questi poteri hanno estensione limitata e di regola si esercitano solo su chi volontariamente aderisce

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3 - Il potere dei politici, delle burocrazie pubbliche e degli ordini dello Stato rafforzato da limiti e impedimenti cui va incontro il cittadino nel contrastarlo. In Italia essi sono molto forti, pi che negli altri Paesi occidentali. Uno di questi impedimenti il vincolo di cittadinanza. Lo Stato non un club n un mercato dove si entra e si esce a piacere. Luscita dallo Stato un mezzo per manifestare linsoddisfazione verso i politici, ma anche unopzione di regola onerosa (esilio, condizione di apolide, emigrazione). Voto, protesta, rivoluzione sono i modi normali per la gente di manifestare le scelte politiche e sono anche modi talvolta rischiosi e di solito inefficienti per i singoli. Costosa, lenta, incerta la tutela della magistratura. 4 - Allinterno di uno Stato il votare con i piedi,9 spostandosi in una citt con unamministrazione gradita, ha costi ed praticabile ed efficace solo nei Paesi con devoluzione abbastanza estesa per differenziare lo stile di gestione dei Governi locali. Essa, inoltre, diventa tanto pi difficile quanto minore la mobilit del lavoro e quanto maggiori sono i condizionamenti dellambiente e della mentalit. 5 - Un altro mezzo per contrastare il potere dei politici il referendum, specialmente sulle leggi tributarie e sulle leggi di spesa. Nel nostro Paese questo strumento non consentito per le leggi tributarie e di bilancio (art. 75, comma 2 Cost.) e negli altri casi le decisioni del voto sono disattese dal Parlamento (come

allautorit delle organizzazioni, mentre nessuno pu sottrarsi allautorit dello Stato.


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Lespressione (voting with your feet) di TIEBOUT, A Pure Theory of Local Public Expenditures, 1956.

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avvenuto, p.e., nel caso della legge sul finanziamento dei partiti e per quello di abolizione del Ministero dellagricoltura). 6 - Se unimpresa privata mette in atto espedienti per ridurre agli occhi della gente il deficit o non pubblica il bilancio di fine anno (come hanno fatto invece il Comune di Bologna, di Napoli e di Palermo dalla seconda guerra mondiale al 1978) si commettono reati. Tutto ci invece tollerato per le amministrazioni pubbliche e ratificato dai Parlamenti e dagli organi di controllo. 7 - Da ricordare, infine, il vincolo ideologico che svia lelettore da una corretta scelta del voto per dissonanza cognitiva. 8 - Per questi motivi, di fronte allincertezza per la variet di metodi, temi e soluzioni delle questioni di principio che la distinguono, molti manuali preferiscono non dare una definizione di scienza delle finanze e lasciare che questa emerga indirettamente attraverso lordine dei problemi trattati. 1.4 - Definizione del CUN 1 - Per linsegnamento universitario nel nostro Paese valgono le indicazioni del Consiglio Universitario Nazionale che nel 2000 ha dato questa definizione del settore scientificodisciplinare della scienza delle finanze: il settore ha come ambito di ricerca lo studio del settore pubblico delleconomia e delle sue interazioni con quello privato, condotto soprattutto mediante lapplicazione dellanalisi economica, anche in chiave comparatistica. Tematiche dindagine sono la formazione delle scelte collettive, la giustificazione dellintervento pubblico, lorganizzazione della produzione di beni pubblici e collettivi, la struttura territoriale del settore pubblico, nonch gli aspetti ma-

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cro e micro-economici dellintervento pubblico nelleconomia, mediante politiche di bilancio e/o di regolamentazione (politica fiscale, ambientale, sanitaria, previdenziale), limposizione tributaria e lo studio della sua incidenza, la fornitura, produzione e finanziamento dei servizi pubblici. Con ci il CUN ha mutuato dalla manualistica americana il concetto di public economics sinonimo di economics of public sector. Va notato, per, che public sector e settore pubblico sono falsi amici: public sector dizione informale e comprende negli USA organizzazioni di un ambito pi vasto della dizione italiana, che tecnica e delimitata.10 2 - Area pubblica. sufficiente sostituire settore pubblico con area pubblica per estendere la definizione del CUN allintero ambito della letteratura che solitamente si considera attinente alla scienza delle finanze. Area pubblica espressione non utilizzata dai documenti ufficiali n da quelli statistici, ma di facile comprensione. Comun denominatore delle organizzazioni dellarea pubblica di essere connesse a decisioni e ad attivit di agenti pubblici. Rientrano perci nellarea pubblica i centri di decisione del Governo e degli altri enti pubblici, territoriali e non, imprese pubbliche e altre organizzazioni formalmente private (imprese, quali le partecipazioni pubbliche e le societ priPublic sector negli Stati Uniti unampia dizione informale per indicare the area of the nations affairs under governmental control rather than private control (RANDOM) che si avvicina alla nozione di area pubblica nel senso sopra indicato. In lingua italiana, invece, settore pubblico una nozione tecnica meno ampia, definita per soddisfare esigenze di analisi finanziarie e monetarie (ISTAT, Nuova contabilit nazionale, 1990, pag. 154) e di cui esistono, inoltre, due definizioni con ambiti diversi ( 4.2). Il settore pubblico raccoglie per convenzione statistica solo i flussi finanziari di alcuni dei centri di decisione che rientrano nellarea pubblica, mentre quelli dei restanti centri (tra i quali quasi tutte le imprese pubbliche) sono attribuiti al settore privato.
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vate concessionarie di pubblici servizi; imprese, p.e. le banche, operanti in settori regolamentati, anche se non dichiarati servizi pubblici; organizzazioni non profit), organizzazioni internazionali e, per certi aspetti, partiti, sindacati, Chiese e organizzazioni religiose e altre da individuare caso per caso.11 Linsieme comprende dunque organizzazioni che sono titolari dei poteri di governo e di coercizione e organizzazioni che con le precedenti sono in relazioni di dipendenza o di preminenza tali da rendere i poteri e il comportamento dei loro agenti diverso da quelli di chi agisce con autonomia privata nelleconomia di mercato. La scienza delle finanze lo studio descrittivo e prescrittivo a)dellorganizzazione, dei mezzi e dei processi con cui si giunge alle decisioni e con cui si svolgono le attivit dei Governi e delle altre organizzazioni dellarea pubblica, b)dei relativi effetti economici e finanziari e c)dei relativi comportamenti degli agenti, pubblici e privati, che vi sono coinvolti.

Lattinenza allarea finanziaria pubblica di queste organizzazioni diventa evidente se si capovolge il punto di vista e si guarda dove nascono e donde si propagano effettivamente i progetti, le decisioni e i veti che, poi, sono dichiarati o promulgati formalmente dal Parlamento e dagli uffici delle amministrazioni pubbliche. Ci sono altre ragioni che spiegano come mai centri di decisione come partiti, sindacati, Chiese ecc. possono, o dovrebbero interessare gli studi finanziari per un verso o per un altro: devoluzione di fondi pubblici importanti e continuativi; compiti pubblici; potere e ruolo politico, economico e sociale e anche impositivo (ritenute sindacali, tributi ecclesiastici e delle Comunit israelitiche) attribuiti ed esercitati per legge, o di fatto, anche contra legem; organizzazione che ricalca quella dei Governi e degli enti pubblici, cooptazione ai livelli di direzione per scelta politica. Questa categoria di organizzazioni sempre esistita, ma sembra oggi dilatarsi alquanto per quel fenomeno di istituzionalizzazione di gruppi vecchi e nuovi che sottraggono attivit allo Stato, tendono a costituirsi in enti esponenziali dei loro interessi e chiedono e ottengono dal legislatore riconoscimenti, vantaggi e garanzie di non intervento dello Stato (il punto stato rilevato e commentato decenni fa da M.S. GIANNINI, in Diritto amministrativo, 1970, pag. 57).

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CAPITOLO II CONCETTO DI SCIENZA DELLE FINANZE

2.1 - Approccio descrittivo e prescrittivo. 2.2 - Effetti economici e finanziari. 2.3 - Area pubblica Amministrazione pubblica e altri concetti. 2.4 - Economia di mercato ed economia amministrata. Economia mista. 2.5 Pubblico e privato: differenze nella gestione

2.1 - Approccio descrittivo e prescrittivo I due aggettivi si riferiscono al proposito con cui si mette mano allo studio in una scienza sociale e divergono dalla separazione usuale delle scienze in positive e normative. Una scienza descrittiva (positiva) spiega come effettivamente gli agenti sono motivati, decidono e operano, mentre una scienza prescrittiva elaborata per aiutare gli agenti a trovare soluzioni soddisfacenti dei problemi ed prevalentemente euristica, dovendosi ammettere che non esistono soluzioni ottime in assoluto, o, se esistono, sono spesso non conoscibili. Cosa diversa sono le teorie normative che costruiscono o modelli di come gli agenti potrebbero, o dovrebbero risolvere i problemi in modo ottimo in condizioni ideali di scelta (p.e. la microeconomia), o regole assolute di comportamento (p.e.: morale dogmatica, diritto positivo). La definizione di scienza delle finanze quale studio descrittivo e prescrittivo riguarda lindirizzo che dovrebbe assumere la ricerca, in modo da lasciare gli aspetti normativi alla politica, alla morale,

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al diritto. La tripartizione descrittiva-prescrittiva-normativa mutuata dalla teoria della decisione. La preferenza per questa o per la bipartizione tradizionale positiva-normativa dipende dal modo di concepire le capacit della ragione umana. 2.2 - Effetti economici e finanziari Economico tutto ci che incide sul valore dei redditi e dei patrimoni pubblici e privati. Questi possono appartenere a societ, istituzioni e altre organizzazioni collettive, ma alla fine coloro che realmente ne sono percossi o ne beneficiano sono sempre e soltanto individui persone fisiche. Laspetto finanziario di un fenomeno economico ci che, in tempi ragionevoli, si traduce per la cassa in entrate o in uscite di moneta. Non tutti i fenomeni economici si traducono sempre in movimenti effettivi di denaro. Un apprezzamento o un minor valore del corso di borsa di un titolo non determinano entrate o uscite di cassa se il titolo non venduto e lo stesso avviene per gli ammortamenti tecnici e le perdite per distruzione, abbandono, furto dei beni. Tutto ci si traduce in aumento o diminuzione del patrimonio, ma non in movimento di cassa. Laggettivo finanziario non significa che gli effetti economici non finanziari non riguardano la scienza delle finanze, ma serve a precisare il canale preminente e continuativo con cui larea pubblica preme sulleconomia: la finanza, ossia la gestione di bilancio e di tesoreria e il debito pubblico. 2.3 - Area pubblica, Amministrazione pubblica e altri concetti 1 - Area pubblica nozione contingente, nel senso che ogni Paese la articola e la estende a suo modo, secondo le tradizioni e

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secondo il regime politico dominante. Nei regimi del socialismo reale12 larea pubblica si estende a ogni attivit produttiva e distributiva. Nei Paesi occidentali larea pubblica si asteneva di regola nel corso dellOttocento dallesercizio di attivit industriali ed era ristretta per lo pi ai pochi compiti fondamentali che, pur avendo economicamente la natura di servizi, sono chiamati dagli amministrativisti funzioni pubbliche (principalmente legislativo, giustizia, difesa, polizia di sicurezza e giudiziaria, imposizione fiscale, difesa, potere di ordinanza in genere). Attivit industriali di produzione di beni e servizi sono state poi assunte e sviluppate alquanto un po ovunque nel Novecento, per poi ridursi sullo scorcio del secolo. Di fatto nelle molte organizzazioni dellarea pubblica in Italia e negli altri Paesi occidentali si producono beni materiali e servizi. La gamma dei beni materiali fino agli anni Ottanta del secolo scorso era molto estesa ma si ristretta in seguito alle privatizzazioni degli anni Novanta (le partecipazioni statali hanno prodotto panettoni, armi, automobili, materiali ferroviario, aerei, televisori, navi e in buona parte continuano a produrli). Quella dei servizi si differenzia in Italia in funzioni pubbliche, servizi pubblici non industriali (p.e.: istruzione, sanit), servizi pubblici industriali (p.e. trasporti, telecomunicazioni, radio-televisione) e servizi che pubblici non sono (p.e. il Bancoposta). 2 - In ogni Paese dellOccidente esiste un nucleo centrale di riferimento, prevalentemente fornitore di servizi, che in Europa continentale viene chiamato Stato (fr. tat, ingl. State, ted. der Staat, litaliano Stato, sp. e port. Estado, russo ) e corren12

Socialismo reale la denominazione del regime politico, economico e sociale dei Paesi in cui sono state applicate le istituzioni dellURSS.

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temente Governo, contrapposto agli enti locali che Governo non sono. I Paesi anglosassoni, al contrario, impiegano collettivamente Government (luso di State piuttosto lasciato al linguaggio della dottrina). Si distingue nel Regno Unito un Central Government dal Local Government, negli USA Federal Government, States e Local Government. Non si tratta di convenzioni linguistiche, ma del prodotto di due diverse concezioni politiche: di quella organica di HEGEL (1770-1831) in Europa continentale, per cui lo Stato esiste di per s con fini indipendenti e superiori a quelli dei cittadini e di quella di LOCKE (1632-1704) nei Paesi anglosassoni, per cui lo Stato esiste for the sake of the citizens. La contrapposizione si riflette anche nellorganizzazione costituzionale rispettivamente unitaria e centralizzata piuttosto che federalista e devolutiva ( 5.3.6). Si noti che government riferito al solo esecutivo, mentre Stato nozione generica, che include anche il legislativo e lordine giudiziario. 3 - Amministrazione. Nel linguaggio amministrativo e del legislatore, Stato (con lesclusione del legislativo) ed enti locali sono detti in Italia anche Amministrazioni pubbliche, dove amministrazione ha il significato di organizzazione comune anche al di fuori del settore pubblico, come avviene, o avveniva, in Amministrazione dello Stato, Amministrazione della giustizia, Amministrazione comunale o provinciale e altre simili (Amministrazione finanziaria, Amministrazione dei Monopoli, Amministrazione delle Poste e Telecomunicazioni, Administratio Patrimonii Sedis Apostolicae-APSA, Pontificia Amministrazione della Patriarcale Basilica di San Paolo, Amministrazione delle Isole Borromee ecc.). La dizione passata nel linguaggio della contabilit nazionale, dove peraltro include anche gli enti di previden-

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za. Si noti per che amministrazione impiegato anche in altre accezioni che opportuno descrivere. 3.1 - Amministrare, dal lt. administrare (gestire attraverso un minister, schiavo o liberto) ha come significato originario quello di gestione e controllo e, per estensione, di governo. Per questo concetto la lingua americana impiega il termine management, valido per ogni tipo di organizzazione, quantunque sia stato applicato inizialmente per limpresa (business management). Va inoltre ricordato che management denomina in americano collettivamente anche linsieme degli executives, ossia dei funzionari incaricati della direzione e si contrappone a labor, che indica linsieme dei dipendenti a salario o a stipendio. Management gestione e controllo: prevedere, decidere come strutturare il lavoro, pianificare limpiego delle risorse, governare con comandi e controlli. La lingua francese esprime il concetto indifferentemente con gestion, administration e management, separando per gestion da contrle, mentre administration comprende entrambi. La stessa separazione si ritrova solitamente anche nella letteratura italiana tra gestione e controllo. 3.2 - Il passaggio di amministrazione a sinonimo di organizzazione metonimico e sembra avvenuto casualmente nel Seicento in Inghilterra, quando, col nuovo ordinamento costituzionale seguito alla Rivoluzione del 1688 e fondato sulla divisione dei poteri, si preso a chiamare administration il potere esecutivo di cui investito il Sovrano e, per esso, il Governo. Nel mondo anglosassone, il termine rimasto di uso generico, in concorrenza con Government e con Executive (in Gran Bretagna anche con Crown, in senso specifico e ristretto; peraltro i tre termini si riferiscono solo allamministrazione centrale dello Stato, di cui indicano pi lalta direzione che linsieme della struttu-

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ra burocratica). Solo negli Stati Uniti Administration indica il governo federale (Amministrazione REAGAN, Amministrazione BUSH ecc.) e, nel diritto internazionale, per imitazione delluso statunitense, talvolta il governo di un Paese. 3.3 - Alta amministrazione, o alta direzione, detta in inglese top management (o general management), indica linsieme degli individui che al vertice di unorganizzazione detengono le massime responsabilit di comando. Essa rappresentata in Italia nel Governo centrale dal Consiglio dei Ministri, nei ministeri, dai ministri e dai dirigenti preposti ai Dipartimenti, alle Direzioni generali e alle Agenzie e negli enti locali dai collegi e dalle persone che svolgono compiti analoghi. 3.4 - In un terzo significato la parola amministrazione impiegata per indicare nelle organizzazioni in genere gli uffici che svolgono lavoro di supporto e di documentazione allalta direzione per amministrare i beni mobili e immobili e il personale, dare pareri legali e curare le controversie, giudicare, compiere ricerche e realizzare piani e progetti, stipulare contratti, curare rapporti con i dipendenti e con i terzi, liquidare, pagare, incassare, valutare, spiegare e comunicare le azioni intraprese dal management e quelle da intraprendere, monitorarne esecutivamente levoluzione, provvedere alla sicurezza e, inoltre, documentare il tutto a futura memoria. I processi attraverso cui si svolge lamministrazione sono assimilabili alla produzione, se producono qualcosa di utile e apprezzabile per qualcuno, ma nellopinione corrente amministrazione si contrappone a produzione ed circondata da un certo sospetto polemico che ne mette in dubbio lefficienza e la stessa utilit.

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3.5 - Il termine amministrazione stato preceduto nel tempo da police, entrata nelluso nel Cinquecento in Francia ed estesa allinsieme delle attivit che, oggi, sono dette amministrazione, nelle tre forme di amministrazione in senso stretto (ma escluso giustizia, guerra, finanza e affari esteri), repressione del crimine al servizio della giustizia e prevenzione e mantenimento dellordine pubblico. Con questi tre significati police si era diffuso in Europa ed stata assimilata in tutte le lingue civili. A met del Settecento police perde, sempre in Francia, il significato di amministrazione in senso stretto, restringendosi alla seconda e alla terza accezione (di polizia giudiziaria e di polizia di sicurezza) e subentra, al suo posto e forse preso a prestito dallInghilterra, il termine administration. Nelluso moderno e continentale13 di diritto pubblico, esteso a tutta lorganizzazione e allattivit dello Stato, il termine amministrazione il prodotto del rinnovamento del vocabolario politico-giuridico compiuto dalla Rivoluzione del 1789 e dalla struttura burocratica statale creata da NAPOLEONE, allinizio dellOttocento. Ne ha facilitato il successo la divisione dei compiti per cui il Principe e, poi, il Governo abbandonavano lesercizio di attivit di produzione agricola, industriale e commerciale, lasciandole ai privati e i loro apparati evolvevano in burocrazie specializzate prevalentemente nei compiti amministrativi descritti nel punto che precede. 3.6 - Anche laccezione odierna di management (entrato nel
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secolo in inglese dal francese mnagement, da maison: am-

ministrazione della casa e del patrimonio familiare) acquisita in Inghilterra nel XVIII secolo. Linvenzione del termine organiz13

It. amministrazione, sp. administracin, port. administrao, ted. die Administration, russo ecc.

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zazione francese, risale allOttocento ed stato derivato dal latino organum (strumento) come nome astratto per indicare la struttura di legami morali e giuridici correnti in gruppi di individui che, sotto la direzione di qualcuno, concorrono a realizzare certi obiettivi. Dalla struttura il termine passato a designare linsieme sul finire del XIX secolo con i primi studi di teoria dellorganizzazione industriale e amministrativa. 3.7 - Azienda. Un altro concetto da definire quello di azienda, per certi versi prossimo a quello di amministrazione. Azienda deriva dal catalano hazinda, o dal castigliano hacienda ed parola verosimilmente importata durante loccupazione spagnola della Lombardia (XVI-XVII secolo). Lorigine remota il latino facienda, cio, in castigliano, las cosas que han de hacerse e, per traslato, finca agrcola o ganadera, bienes y riquezas que tiene una persona, donde hacienda pblica, sinonimo di finanzas pblicas che indica originariamente los bienes o rentas del estado. Prossimo al significato spagnolo la definizione del codice civile italiano, per cui lazienda il complesso dei beni organizzati dallimprenditore per lesercizio dellimpresa (art. 2555).14 Nelle scuole italiane di economia aziendale si ha, per, rispetto alla matrice originale una nozione alquanto estesa, che giunge a essere sinonimo qualsiasi organizzazione: tanto lazienda di produzione agricola, industriale, commerciale e cio le imprese, quanto lazienda di erogazione. Lazienda di erogazione quella che impiega un reddito acquisi14

Il linguaggio amministrativo correttamente distingueva, fino a pochi anni fa, lAmministrazione delle Poste e Telecomunicazioni, cui spettava lalta direzione, dallAzienda delle Poste e Telegrafi e dallAzienda di Stato dei Servizi telefonici che operavano al suo interno. La stessa distinzione era fatta tra lAmministrazione dei Monopoli e, al suo interno, lAzienda Tabacchi e le altre.

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to da processi produttivi non suoi per soddisfare bisogni, fisici e morali, individuali o di gruppo (vale a dire in ci che in economia si chiamano consumi finali e investimenti), anche estranei ai soggetti che operano nellazienda. Si indicano come aziende di erogazione le famiglie (queste limitatamente alla fase del consumo) e le amministrazioni pubbliche. 2.4 - Economia di mercato ed economia amministrata. Economia mista 1 - Lestensione dellarea pubblica si riflette sul regime delleconomia, oltre che su quello delle libert politiche di un Paese. Nella concezione radicale immaginata dai liberisti dellOttocento di un Governo che si limita a svolgere ci che abbiamo definito le funzioni pubbliche e che conduce una politica di finanza neutrale, si configura il regime di economia di libero mercato, in cui sono le decisioni liberamente prese dagli individui a determinare prezzi, offerta, domanda, distribuzione del reddito e la propriet dei mezzi di produzione in mano ai privati. Al di l si hanno le economie amministrate. P.e., nelle economie socialiste, o di tipo sovietico, centralmente pi o meno pianificate,15 prezzi, offerta e distribuzione del reddito sono decisi daSi tratta dei regimi di socialismo reale, del tipo attuato in URSS dal 1928 al 1989 ed esportato dopo la seconda guerra mondiale nei Paesi satelliti dellEuropa dellEst e in quelli del Terzo Mondo dove il partito comunista andato al potere (in specie in Cina, Corea del Nord, Cuba e Vietnam). Diverse economie di tipo sovietico gi prima del 1989, pur restando sulla carta socialiste, avevano sostituito parzialmente i processi allocativi del mercato a quelli della pianificazione (economie socialiste riformate). Avevano cos fatto la Yugoslavia negli anni Cinquanta, lUngheria sul finire degli anni Sessanta, la Polonia negli anni Ottanta. Anche la Cina sullo scorcio del secolo scorso si avviata su questa strada. Attualmente tutti i Paesi dellEst europeo e dellAsia centrale hanno abbandonato anche formalmente il socialismo reale e sono impegnati nella progressiva adozione di istituzioni proprie delle economie di mercato. I regimi di questi Paesi sono detti economie in transi15

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gli organi politici, controllati dal partito unico e i mezzi di produzione sono collettivizzati. Nelle economie socialiste resta libera la domanda dei consumatori, peraltro ristretta ai beni disponibili nei negozi e priva di ogni potere di indirizzo dellofferta. Allestremo si ha leconomia concentrazionaria, dove il consumatore non libero di scegliere e deve consumare quello che passa la collettivit. Oltre a fenomeni di collettivismo politico molto spinto e alle societ patriarcali molto autoritarie, si avvicinano alleconomia concentrazionaria comunit come prigioni, ospedali, conventi, collegi, manicomi, sette religiose deviate. Nuclei di economia concentrazionaria esistono, dunque, allinterno di ogni altro tipo di economia, anche di quella di mercato, sia pure come fenomeno eccezionale e circoscritto. Altre forme di economia amministrata sono leconomia del tempo di guerra e leconomia mista. 2 - Leconomia mista il regime in cui operano imprese private e imprese di propriet pubblica, sotto unestesa regolamentazione amministrativa. Di fatto tutte le economie occidentali sono oggi economie miste. Ci che le differenzia luna dallaltra e ciascuna nel tempo sono a) la quota nazionale di produzione e di distribuzione di beni materiali e servizi detenuta dalle imprese pubbliche, b) lestensione e la profondit pi o meno pervasive della regolamentazione amministrativa e c) lassenza o la presenza in vario grado di controlli diretti e di programmazione centralizzata da parte del Governo sul reperimento, sullimpiego e sulla distribuzione delle risorse. Una quarta caratteristica, non necessaria per caratterizzare leconomia mista e che manca, p.e. negli USA, il monopolio dei mezzi di produzione, esistente nei
zione e sono supportati in ci da programmi di aiuto dellUnione europea.

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regimi dei servizi pubblici di tipo europeo continentale. Si va, dunque, da economie miste che si avvicinano alle economie di tipo sovietico, p.e. quelle dei regimi fascisti, a economie miste del tipo statunitense. Il regime politico non sembra caratterizzante. Nel nostro Paese, p.e., leconomia mista fortemente centralizzata e controllata da Roma, ereditata dal periodo fascista, stata rafforzata dai Governi del dopoguerra fino agli anni Ottanta, aumentando la presenza delle imprese pubbliche e accrescendo regolamentazione amministrativa, controlli diretti e monopoli dei mezzi di produzione. Negli ultimi ventanni si avuto un processo inverso di privatizzazione e di deregulation, indotto dallindirizzo new-con statunitense e fatto proprio di necessit dalla politica comunitaria. 2.5 - Pubblico e privato: differenze nella gestione La tab. 1, a pagina seguente, mette a confronto le differenze dal punto di vista della gestione tra organizzazioni private e organizzazioni pubbliche. Nelle colonne che riguardano le organizzazioni private sono elencate le configurazioni teoriche ideali dei fattori di eccellenza cui ci si riferisce quando si vuole esemplificare i pregi del privato e i difetti del pubblico. Limpeto furioso di riforma del settore pubblico del nostro Paese compiuta nellultimo decennio del secolo scorso ha argomentato su questo contrasto per sostenere che il passaggio a modelli privati di organizzazione, gestione e controllo e la privatizzazione di imprese e servizi pubblici era una panacea per i problemi accumulati nei decenni precedenti. Le caratteristiche dei fattori descritte nella colonna delle organizzazioni pubbliche sono quelle reali, assai diverse da quelle previste dal diritto che fissa linee gerarchiche, punti di decisione, missioni, oggetti e obiettivi, criteri di selezio-

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ne dei progetti che si vogliono di interesse pubblico. Beninteso, nella realt le organizzazioni private non sono tutte campioni di efficienza n tutti gli uffici pubblici sono malconci cos come la descrizione dei fattori elencati fanno immaginare.

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CAPITOLO III INTERSEZIONI CON LE SCUOLE DI ECONOMIA

3.1 - Classici. 3.2 - Marginalisti e neoclassici. 3.3 - Keynesiani. 3.4 - Neoclassical synthesis. 3.5 - Scuola di Chicago. Monetarismo. New Classical Macroeconomics (NCM). 3.6 -Nuova economia istituzionale (NIE). 3.7 Welfare Economics (economia del benessere). Fallimento del mercato. 3.8 - Public Choice. Fallimento dello Stato. Political economy. 3.9 - Behavioral Economic e Cognitive Science. Scuola della Carnegie-Mellon University di Pittsburgh

3.1 - Classici 1 - Si intendono per classici la maggior parte degli economisti, specialmente inglesi, attivi grosso modo fino al 1870. Caratteristica comune dei classici aver fatto di Adam SMITH (17231790) e del suo metodo in un modo o nellaltro un punto di riferimento per la ricerca scientifica. RICARDO (1772-1823), MALTHUS

(1766-1834), Jean-Baptiste SAY (1767-1832), i due MILL

(James, 1773-1836 e John Stuart, 1806-1873), SENIOR (17901864), BASTIAT (1801-1850) sono i pi noti, facendo per torto agli altri. Per affinit di interessi e di esposizione si fanno sovente rientrare nellambito dei classici anche autori del Settecento come il fisiocratico QUESNAY (1694-1774), PETTY (1623-1687), Pietro VERRI (1728-1797) e BECCARIA (1738-1794). In generale i classici seguono lempirismo di HUME (1711-1776) e vedono nel selfishness, linteresse genetico alla difesa di s, il motore

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dellordine sociale e della giustizia. I classici credono, come i fisiocratici, che nei rapporti sociali esiste un ordine naturale, simile a quello celeste (armonia degli interessi individuali e dellinteresse comune, stato finale che non esclude, sintende, contrasti nel processo di formazione.), confidano nel laissez faire, laissez passer, che definiscono come il regime economico della libera concorrenza e nel libero scambio. Ci in quanto la forza e la difesa dellinteresse individuale, se lasciate liberamente operare, attivano una mano invisibile che realizza un equilibrio ottimale, allo stesso modo che la forza della gravitazione mantiene in equilibrio lordine celeste. Con John Stuart MILL leconomia definita scienza deduttiva analitica a priori (teoria pura), positiva e normativa. Risale anche a J.S.MILL il concetto di homo oeconomicus, singolare ipotetico perfetto calcolatore che in ogni circostanza realizza sapientemente la scelta economica migliore. 2 - I contributi innovativi dei classici che hanno influito sulla cultura politica e finanziaria sono la teoria della rendita differenziale di RICARDO, la convinzione che sono possibili solo crisi transitorie settoriali di assestamento, non crisi generali di sovrapproduzione e la teoria del valore con la distinzione tra lavoro produttivo e lavoro improduttivo. Questultima era in relazione a un (pre)giudizio diffuso sulle Amministrazioni pubbliche. Per questa via ha influenzato la formazione della dottrina della Scienza delle finanze e merita quindi una breve descrizione. 3 - Nella teoria del valore i classici si perdono nella distinzione tra lavoro produttivo e improduttivo. Per essi il valore della produzione consegue solo dallimpiego di lavoro e di beni materiali (capitale fisso o circolante) ed il processo che restituisce con nuovi beni materiali un prodotto netto che si aggiunge al va-

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lore consumato per il mantenimento del lavoratore e per i beni immessi in lavorazione. Il percettore pu destinare il prodotto netto ad accumulare altro capitale, oppure pu impiegarlo in consumo proprio diretto, o indiretto di chi lavora per prestargli dei servizi. Solo se accumula capitale, mette in moto un altro ciclo produttivo. Il consumo non restituisce nemmeno il valore dei beni consumati. Dunque produttivo il lavoro impiegato in agricoltura e industria e, con qualche riserva, trasporti e commercio, finch si incorpora in beni materiali. Il lavoro impiegato nella prestazione di servizi, che beni non sono, solo manifestazione di scambio di utilit che si conclude in puro consumo e, come tale, improduttivo, non d prodotto netto, diminuisce il reddito a disposizione dei produttori, diminuisce laccumulazione di capitale e riduce la capacit di produzione di reddito futuro. Per i classici il valore di scambio di un bene determinato dai capitali (circolanti e fissi) impiegati e dal valore che il lavoro vi aggiunge e questo si ripartisce in salari, profitti e rendite (le porzioni del reddito appropriate dalle tre classi in cui era divisa la societ dellepoca: salariati, imprenditori, proprietari fondiari), ma il lavoro per produrre servizi, quindi anche quello di unamministrazione pubblica, in quanto composta esclusivamente di servizi, improduttivo e apporta solo faux frais de production, uno spreco che conveniente eliminare fin dove possibile. Questo punto di vista giustificava da un lato il disdegno che i classici nutrivano per lamministrazione pubblica e i suoi funzionari e dallaltro la conclusione che le imposte dovevano essere prelevate da tutti i settori delleconomia (e non solo dallagricoltura, come predicavano i fisiocratici). Per contro la fiducia nel libero mercato ha prodotto la politica della finanza neutrale.

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3.2 - Marginalisti e neoclassici 1 - Marginalisti, o neoclassici, sono detti la maggioranza degli economisti grosso modo del periodo 1870-1930, che adottano il metodo dellanalisi marginale, estensione alleconomia dei procedimenti matematici in uso nella meccanica razionale gi dal Settecento. Per questo motivo erano detti anche economisti matematici. Il marginalismo si fa iniziare con gli anni Settanta del
XIX

secolo, in cui comparvero le prime tre opere fondamentali: i

Grundstze di Carl MENGER (1871), la Theory of Political Economy di JEVONS (1871), gli lments di WALRAS (1874). Si distingue nel marginalismo una scuola austriaca, detta anche scuola psicologica, con molte peculiarit rispetto alle altre: Carl MENGER (1840-1921), von WIESER (1851-1926), SAX (18451927), SCHUMPETER (1883-1950); una scuola di Losanna: WALRAS (1834-1910) e PARETO (1848-1923); una scuola inglese: JEVONS (1835-1882), EDGEWORTH (1845-1926), Alfred MARSHALL (1842-1924), PIGOU (1877-1959); una scuola italiana: FERRARA (1810-1900), PANTALEONI (1857-1924), BARONE (1859-1924), DE VITI DE MARCO (1858-1943), i due COSSA (Luigi, 1831-1896 ed Emilio, 1863-1908, padre e figlio, prossimi per ai socialisti della cattedra); una scuola americana: i due CLARK (John Bates, 1847-1938 e John Maurice, 1884-1963, padre e figlio), Irwing FISHER (1867-1947), KNIGHT (1885-1972), SELIGMAN (1861-1939), VINER (1892-1970); una scuola svedese con WICKSELL (1851-1926) e LINDAHL (1891-1960). Le citazioni sono solo alcune di quelle meritevoli e sono limitate ad autori gi viventi e attivi anteriormente agli anni Trenta-Quaranta del
XX

secolo.

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2 - Talvolta questi autori sono definiti neoclassici neoclassici, ma la denominazione lungi dallessere accettata da tutti. MARSHALL,

p.e., presentava il marginalismo come uno sviluppo con-

sistente delle teorizzazioni di RICARDO e KEYNES definiva classici gli economisti da RICARDO a quelli dei suoi tempi. Neoclassici sono propriamente gli autori attivi dal 1945 in avanti, come Paul SAMUELSON (nato nel 1915, vivente), ARROW, (nato nel 1921, vivente), MODIGLIANI (1918-2003), per citare alcuni dei veterani. 3 - I marginalisti (e i neoclassici) accettano lipotesi dellhomo conomicus, lempirismo di HUME, la credenza di un equilibrio unico e stabile, limpostazione deduttiva analitica a priori, nutrono ancora fiducia nel regime di concorrenza e nel libero scambio, confidano generalmente nella politica di finanza neutrale. Dei classici essi abbandonano la teoria del valore fondata sul lavoro incorporato e spiegano il valore di scambio come il punto in cui utilit e sacrificio marginali si eguagliano. Poich lutilit lattitudine di qualunque cosa a soddisfare un bisogno, il motore del comportamento economico non pi limitato al selfishness e si allarga a qualsiasi motivazione dellindividuo, fisica o morale, nobile o abbietta. Altra intersezione del marginalismo con la Scienza delle finanze stata leconomia del benessere, i cui primordi sono dovuti a PIGOU. 3.3 Keynesiani Keynesiano detto lapproccio agli studi economici avviato da John Maynard KEYNES (1883-1946), con la General Theory16
KEYNES, The General Theory of Employment, Interest and Money, Macmillan, London, 1936.
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apparsa nel 1936 e scritto durante la grande depressione in polemica con le visioni classiche e neoclassiche dellimpossibilit delle crisi generali. per opinione diffusa che la dottrina keynesiana (meglio detto: le molte dottrine che si vogliono keynesiane) sono soprattutto una costruzione dei seguaci e degli oppositori di KEYNES, a cominciare dalla rielaborazione del 1937 di HICKS. Non ci sono stati keynesiani ortodossi, se si eccettuano pochi contemporanei di Keynes: HANSEN (1887-1975), LERNER (1905-1982) e, con sue peculiarit, HARROD (1900-1978), che di KEYNES ha scritto la biografia. I keynesiani in genere si interessano degli aspetti macroeconomici (la macroeconomia nasce con KEYNES), in specie di quelli normativi di politica economica, non credono nella spontanea tendenza alla stabilit, rifiutano la finanza neutrale e confidano nella gestione attiva della politica fiscale e monetaria e nei controlli amministrativi per regolare il ciclo economico e favorire la crescita delleconomia. Le loro teorizzazioni hanno supportato la politica economica dei Governi dellOccidente dal 1945 agli anni Ottanta, ma con impostazioni ideologiche e conseguenze pratiche diverse. In Inghilterra tra il 1940 e il 1980 stata attiva una scuola post-keynesiana, cos detta piuttosto impropriamente dal momento che faceva unaccettazione molto critica di KEYNES. Ideologicamente di estrema sinistra, rifiutava il marginalismo, si rifaceva ai classici, in specie a RICARDO, MALTHUS e MARX, era incline a mischiare leconomia con temi sociologici, storici e politici e ha avuto forti propaggini in USA e in Italia. Gli economisti di scuola postkeynesiana hanno guidato la politica laburista inglese (da ricordare: KALDOR, 1908-1986, gosth-writer di Lord BEVERIDGE, R.F.KAHN, 1905-1989) e dei partiti e sindacati europei (gli italiani in particolare), cattolici e non, fino agli inizi degli anni Ottanta, oltre che partecipare attivamente dal 1970 come consulenti

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dei Democratici statunitensi (GALBRAITH, BOULDING, WEINTRAUB).

3.4 - Neoclassical synthesis Negli Stati Uniti lopera di KEYNES stata assimilata dai neoclassici delle nuove generazioni, e ha portato allinserimento delleconomia keynesiana in quella neoclassica di WALRAS e di MARSHALL. La fusione, avviata gi da HICKS (1904-1989) nel 1937, stata compiuta da Paul SAMUELSON del MIT di Cambridge (Massachusetts) nella teorizzazione denominata sintesi neoclassica (neoclassical synthesis).17 Laspetto politico di rilievo sta nel modo di vedere la possibilit del pieno impiego delle risorse: per realizzarlo, gli economisti della sintesi non credono pi che mercati di concorrenza e laissez-faire siano sufficienti, come i vecchi neoclassici affermavano fino a KEYNES (e contro KEYNES); lobiettivo pu tuttavia essere comunque raggiunto con politiche fiscali e monetarie appropriate (pur variando opinione sui dettagli col tempo e con lalternarsi di Democratici e Repubblicani alla Casa Bianca). Ci significa legittimare economia mista e manovre attive e discrezionali da parte del Ministro delleconomia. I keynesiani ortodossi e gli economisti della sintesi neoclassica hanno ispirato la politica economica dei Governi statunitensi fino agli anni Sessanta (specialmente lAmministrazione EISENHOWER).

La sintesi neoclassica lasse portante dellopera di SAMUELSON Economics: An Introductory Analysis (1a ed. 1948), un classico dellistruzione universitaria sul quale si sono formate diverse generazioni di studenti in USA e fuori, riedito e clonato tantissime volte (17 edizioni fino al 2001, dalla 12 del 1985 insieme a William D. NORDHAUS), con forse pi di quattro milioni di copie vendute in totale oltre alle numerose traduzioni.

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3.5 - Scuola di Chicago. Monetarismo. New Classical Macroeconomics (NCM) 1 - Occorre infine parlare della Scuola di Chicago, che risale (intesa come continuit di indirizzo) agli anni Trenta del secolo scorso con KNIGHT e VINER, che ha dominato, in dottrina, a partire dagli anni Sessanta e che ispira la politica economica dei Governi e delle grandi organizzazioni economiche internazionali dal 1970, a cominciare dagli Stati Uniti. La Scuola costituita dagli economisti dellEconomic Department e della Graduate School of Business, da quelli della nuova disciplina delleconomia del diritto con lapporto dei giuristi della Law School e dai molti cresciuti a Chicago e inseriti in altre Universit, nelle amministrazioni pubbliche, nellordine giudiziario e nelle imprese private, tutti intellettualmente leali allAlma mater, tutti rigorosamente neoclassici e non-keynesiani, formati alle dottrine dellutilitarismo e dellevoluzione.18 I tre filoni principali sono il monetarismo, la macroeconomia neoclassica e la nuova economia istituzionale. 2 - Monetarismo. Col monetarismo inizia la produzione scientifica che ha fatto emergere la Scuola di Chicago. Il monetarismo il prodotto dei lavori con cui Milton FRIEDMAN (nato nel 1912) tra il 1956 e il 1963 ha riformulato la teoria quantitativa della moneta.19 Secondo il monetarismo lofferta di moneta il principale determinante delle variazioni del PIL reali e nominali nel breve periodo e di quelle nominali nel lungo periodo. I monetariREDER, Chicago Economics: Permanence and Change, 1982; ID., Chicago School, 1987. FRIEDMAN (ed.), Studies in the Quantity Theory of Money, 1956; FRIEDMAN, A Program for Monetary Stability, 1960; FRIEDMAN and SCHWARTZ, A Monetary History of the United States, 1867-1960. 1963.
19 18

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sti sostenevano generalmente il laissez faire, erano contro la politica discrezionale del Governo in materia economica e contro i grossi interventi pubblici, credevano nella naturale stabilit del settore privato e proponevano, perci, una politica di aumento dellofferta di moneta in misura fissa intorno al 3%-5% annuo. Il monetarismo ha ispirato la politica monetaria degli Stati Uniti e dei Paesi europei tra la fine degli anni Settanta e linizio del decennio successivo. 3 - New Classical Macroeconomics. Il monetarismo di FRIEDMAN stato il primo attacco allegemonia keynesiana. La costruzione di un modello alternativo avvenuta pi tardi, per opera principalmente di Robert LUCAS (nato nel 1937, docente a Chicago, premio Nobel nel 1996), Thomas J. SARGENT (nato nel 1943, formatosi a Chicago, docente alla Stanford University), Robert BARRO (nato nel 1944, docente a Harvard), cui si deve lelaborazione della nuova macroeconomia classica (new classical macroeconomics, in sigla: NCM). Una conclusione di rilievo della NCM il teorema dellinefficacia di qualsiasi politica fiscale o monetaria per combattere la disoccupazione e aumentare il reddito in termini reali. La gente, infatti, costruisce le sue aspettative in modo efficiente e razionale (rational expectations hypothesis, in sigla: REH)20 e, poich prezzi e salari sono flessibili e la disoccupazione volontaria, anticipa gli effetti voluti da una prevedibile politica del Governo e li vanifica adattando il proprio comportamento. Se il Governo, poi, persegue una politica discrezionale e imprevedibile lanciando segnali ingannevoli, confonde gli agenti, altera il loro comportamento economico e sper20

LUCAS and SARGENT, Rational Expectations and Econometric Practice, 1981.

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pera risorse. Le politiche economiche discrezionali, se non possono migliorare le cose, possono per renderle alla fine peggiori.21 La NCM ha ispirato la politica economica statunitense specialmente nelle Amministrazioni repubblicane, quella inglese del primo ministro TATCHER e, col Trattato di Maastricht (1992), quella dei Paesi dellarea euro. 3.6 - Nuova economia istituzionale (NIE) 1 - Sempre da Chicago ha avuto inizio la scuola della nuova economia istituzionale (new institutional economics, NIE),22 di cui STIGLER (1911-1991), COASE (nato nel 1910), REDER (nato nel 1919), POSNER (nato nel 1939), DEMSETZ (nato nel 1930) sono i principali iniziatori. Property rights school, economic analysis of law, law and economics, transaction costs economics, new comparative economic systems, new industrial organization, new economic history sono solo alcune delle denominazioni dovute in parte a differenze di approccio e di interessi, in parte, ma soprattutto, allo stato di transizione verso la maturit di scienza normale che la nuova economia istituzionale non ha ancora raggiunto. Un cenno particolare va fatto a STIGLER, della Graduate School, che da considerarsi caposcuola dellindirizzo che si occupato di economia, organizzazione e politica industriale, teoria economica della regulation e teoria economica dellinformazione. Lapproccio di STIGLER ha cambiato radicalGli elementi della NCM sono esposti in: BARRO, Macroeconomics, 1984 (5th ed. 1997); LUCAS, Studies in Business-cycle Theory, 1981(una raccolta di saggi scritti in vari anni precedenti); Sargent, Macroeconomic Theory, 1987.
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La NIE detta nuova per segnare la cesura culturale con lantineoclassica vecchia scuola istituzionalista americana di VEBLEN (18571929), COMMONS (1862-1945), AYRES (1891-1972).

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mente il modo con cui gli economisti intendono la regulation e si avvicinano ai processi politici della democrazia. Le dottrine di questi autori hanno supportato la politica di deregolamentazione che lAmministrazione REAGAN ha imposto prima agli Stato Uniti e, poi, al mondo. 2 - La nuova economia istituzionale resta nellambito della scuola neoclassica e, senza toccarne il nucleo, si limita a modificarne alcuni elementi, principalmente introducendo i concetti dei costi di transazione, dei property rights e della relazione di agenzia. Questi concetti sono utili per spiegare in modo nuovo e non ideologico i processi che portano alle organizzazioni e che ne regolano la vita e a essi si ricorrer nei prossimi capitoli. 3.7 - Welfare Economics (economia del benessere). Fallimento del mercato una specializzazione disciplinare delleconomia che si occupa del se e del come si pu aumentare il benessere di un Paese (o del Mondo) mediante interventi pubblici di impiego delle risorse pi efficiente di quello reso possibile dal mercato e a una ridistribuzione del reddito equa. Un concetto fondamentale delleconomia del benessere quello di fallimento del mercato, vale a dire lincapacit del mercato di conseguire sempre equilibri efficienti ed equi. Nellambito di welfare economics sono pi o meno attratte le teorie su programmazione economica, regolamentazione dei mercati e dei servizi pubblici, economia ambientale, impresa pubblica, beni pubblici e meritori, ottima tassazione. In ci la teorica della welfare economics una microeconomia tipicamente normativa e poco empirica, talvolta denominata impropriamente economia pubblica. Le applicazioni riguardano tutte le politiche di attuazione. Quelle di ridi-

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stribuzione mirano a realizzare un sistema sociale di welfare State (tradotto in italiano Stato sociale). 3.8 - Public Choice. Fallimento dello Stato. Political economy 1 - Public Choice nasce negli anni Cinquanta e Sessanta nellUniversity of Virginia sotto la guida di J.M. BUCHANAN (nato nel 1919, premio Nobel 1986 per leconomia) e si afferma col concorso di diversi colleghi ed allievi (TULLOCK, nato nel 1922, TOLLISON, GOETZ, ROWLEY ecc.). Per questo fatto la Public Choice nota anche come Virginia School (oltre che social choice School), ma appartengono allo stesso indirizzo diversi altri studiosi non-Virginian, tra i quali Duncan BLACK (19081991), scozzese e docente allUniversity College of North Wales, cui si deve lavvio nel 1951 degli studi sulle decisioni di comitato, Anthony DOWNS (nato nel 1930), della Brookings Institution, padre della teoria economica della democrazia (1957) e della burocrazia (1967) OLSON (1932-1998) dellUniversity of Maryland, MUELLER (Universit del Maryland e di Vienna). Anche ARROW (premio Nobel 1972 per leconomia) fa parte di questa scuola in quanto stato uno dei fondatori della nuova teoria del voto. Caratteristica di quanti si riconoscono nella Scuola di Public Choice linterdisciplinarit della ricerca, la variet di esperienze (TOLLISON e GOETZ sono giuristi di formazione e di professione, DOWNS nasce come manager, al di fuori del mondo accademico) e, in alcuni, una conoscenza diretta delle Scuole italiane di finanza pubblica.23

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BUCHANAN, Fulbright Research Scholar in Italy nel 1955-1956, ha scritto sulle scuole italiane (The Italian Tradition, 1960). GOETZ ha svolto il postdottorato nel 1964-65 allUniversit di Pavia.

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2 - Gli interessi della scuola di Public Choice sono rivolti ai processi di decisione negli ambiti al di fuori del regime di mercato, come quelli politici nelle Amministrazioni pubbliche, nei parlamenti, nei comitati e in tutti gli altri centri di decisione collegiale. In questo campo tradizionalmente economia e scienza della politica hanno metodi diversi, se non opposti. Gli economisti si limitano allo studio dei mercati e dei precetti per risolvere i casi di loro fallimento, utilizzano il metodo ipotetico deduttivo e il postulato dellhomo oeconomicus, giudicano il comportamento politico non inquadrabile nei loro modelli e lo lasciano allindagine di altre discipline. I politologi guardano tuttora al metodo degli economisti con sospetto, preferendogli un approccio idiografico e storicista, non matematico e non statistico. Gli economisti di Public Choice unificano la ricerca applicando agli agenti politici le stesse ipotesi di comportamento razionale degli agenti economici (razionalit neoclassica, sintende, cio i canoni della rational choice theory), interpretando le relazioni politiche secondo la visione del contrattualismo e sottolineando le relazioni tra il funzionamento delleconomia e le istituzioni politiche. Secondo gli interessi predominanti, si distinguono nellarea della Public Choice almeno quattro filoni di ricerca principali: teoria del voto (o teoria delleconomia costituzionale, di cui la teoria dei comitati parte), teoria economica del Governo, teoria della burocrazia, teoria del ciclo politico-economico. 3 - Fallimento dello Stato. New Public Choice. Political economy. A differenza degli economisti tradizionali e, in specie, dei teorici delleconomia del benessere, gli economisti di Public Choice non credono affatto allutilit dellintervento pubblico nei casi di fallimento del mercato. Per essi il Governo ha altrettanta propensione, se non maggiore, a produrre sprechi (invece

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di migliorare lefficienza), a creare posizioni di rendita ed incapace di correggere le esternalit, di minimizzare i costi e di determinare il livello migliore dei servizi di cui si arroga la produzione. Donde il concetto di fallimento dello Stato e linsieme di principi teorici anarchico-liberisti che negli anni Ottanta hanno partecipato alla maturazione negli Stati Uniti della dottrina dei Nuovi conservatori (new con, new right). 24 I nuovi indirizzi della Scuola (New Public Choice) hanno rafforzato i legami e gli imprestiti con Chicago e la NIE (STIGLER, COASE, Douglas NORTH) e anche con la Scuola austriaca (von HAYEK). Su questa strada la Scuola tende a confluire nella Political economy, un indirizzo disciplinare statunitense in formazione che tende a raggruppare gli studi comparativi dei diversi regimi delle istituzioni che regolano le economie occidentali (mercati finanziari e del lavoro, sistemi tributari e di welfare ecc.), la politica ambientale, quella dello sviluppo e quella internazionale. Political economy sembra essere stato la denominazione originaria del campo di interessi di Buchanan, quando ancora non si era imposta quella di Public Choice.25
Il concetto di fallimento dello Stato contrapposto a quello di fallimento del mercato uno dei principali argomenti politici dei Repubblicani e ha supportato il programma anarchico-minimalista dellAmministrazione REAGAN. La dottrina della Public Choice fatta propria dai neo conservatori americani, stata fortemente osteggiata dalle sinistre e ci spiega gli spostamenti cui BUCHANAN si adattato per evitare conflitti: ha insegnato dal 1956 al 1968 allUniversity of Virginia a Charlottesville, poi stato un anno allUniversity of California (UCLA) lasciata in seguito a una bomba per tornare in Virginia nel 1969 al Virginia Polytechnic Institute & State University, a Blacksburg ed approdato, infine, sempre per gli stessi motivi, alla George Mason University, a Fairfax (sempre in Virginia). Con lui si sono spostati il collega TULLOCK e molti degli allievi. Alla George Mason University hanno ora sede due istituti legati a BUCHANAN: il Center for Study of Public Choice (costituito nel 1969) e il James Buchanan Center for Political Economy. Thomas Jefferson Center for Studies in Political Economy era il nome dellistituto fondato nel 1957 da BUCHANAN allUniversity of Virginia. Political Economy ripreso nella denominazione del James Buchanan Center for
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3.9 - Behavioral Economics. Experimental economics. Cognitive Science. Scuola della Carnegie-Mellon University di Pittsburgh Presso la Carnegie-Mellon University di Pittsburgh si formato un gruppo numeroso di scienziati i cui interessi si estendono dalleconomia sperimentale al comportamento amministrativo e allorganizzazione, allintelligenza artificiale, alleuristica, alla teoria della decisione e alla teoria generale dei sistemi. La scuola si inserisce nel nuovo campo di ricerca interdisciplinare statunitense che, sotto il nome di cognitive science (talvolta accomunata in cognitive and computer science), unisce psicologia cognitiva, intelligenza artificiale, psicofisiologia, psicolinguistica, antropologia cognitiva e, pi recentemente, tentativi di estensione alla storia. La scienza cognitiva usa linguaggio e modelli dellinformatica per descrivere e studiare come la conoscenza prodotta e rappresentata dalla mente.26 Lesponente pi conosciuto della scuola di Pittsburgh Herbert SIMON, premio Nobel 1978, lunico Nobel per leconomia a non essere professore di questa materia, ma di computer science and psycology. SIMON si anche occupato di finanza pubblica. Sua la teoria della razioPolitical Economy. GARDNER, The Minds New Science, 1985; ECKARDT, What Is Cognitive Science?, 1993; KOSSLYN, Ghosts in the Minds Machine; LEVY, Modelling Cognition: Some Current Issues; NERSESSIAN, Opening the Black Box: Cognitive Science and History of Science, 1995. La scienza cognitiva usa linguaggio e modelli dellinformatica per descrivere e studiare come la conoscenza prodotta e rappresentata dalla mente. Esistono due approcci estremi alla scienza cognitiva: luno parte dallassunto forte e riduzionista che cervello e computer sviluppino gli stessi processi elaborativi delle informazioni; laltro da quello debole che sia possibile fare ipotesi e simulare modelli di ragionamento umano mediante modelli realizzati con software di computers (pi o meno come gli astrofisici cercano di ricostruire il modello del cosmo con le simulazioni su computer).
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nalit limitata (bounded rationality). Obiettivo dominante della scuola di studiare il comportamento reale degli individui, di fatto incapaci di adattarsi alla complessit dellambiente come ottimizzatori perfetti, quindi in grado di produrre modelli e procedimenti che portino a decisioni soddisfacenti (satisficing), sapendo che lottimo non di questo mondo. Merito della scuola behaviorista di aver trattato come temi economici quelli della formazione considerano. della decisione (decision-making) e dellamministrazione, che la maggior parte degli economisti non

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CAPITOLO IV LAREA PUBBLICA

4.1 - Articolazione. 4.2 - Nozione di Amministrazioni pubbliche secondo la contabilit nazionale. 4.3 - Settore statale, settore pubblico, settore pubblico allargato. 4.4 - Public utilities e altri servizi pubblici industriali. 4.5 Imprese-enti e societ con partecipazione pubblica non gestori di servizi pubblici. 4.6 - Organizzazioni internazionali e organizzazioni finanziarie bilaterali.

4.1 - Articolazione Ogni Paese articola a suo modo le organizzazioni dellarea pubblica. Si descrivono qui di seguito le grandi suddivisioni correnti nel nostro Paese. 4.2 - Nozione di Amministrazioni pubbliche secondo la contabilit nazionale 1 - Il concetto di amministrazioni pubbliche (fr.: administrations publiques, sp.: administraciones pblicas, port.: administraes pblicas, ted. Gesamtstaat, ingl. general Government, Government bodies o semplicemente Government) uninvenzione statistica a uso delle rilevazioni di contabilit nazionale.27 Seguendo gli standards internazionali, le amministra27

Viene anche impiegata la dizione collettiva di operatore pubblico per indi-

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zioni pubbliche sono definite dallISTAT il settore che raggruppa le unit istituzionali le cui funzioni principali consistono nel produrre per la collettivit servizi non destinati alla vendita e nelloperare una redistribuzione del reddito e della ricchezza del Paese. Le amministrazioni pubbliche costituiscono uno dei cinque grandi settori istituzionali28 in cui vengono ripartiti i dati secondo il nuovo Sistema Europeo dei Conti Nazionali versione 1995 (SEC95; European System of Accounts-ESA 95) e si suddividono in: a) Amministrazioni centrali con competenza nazionale (Stato ed enti centrali come Cassa DDPP, ANAS, CONI, ISTAT, CNR, CNEN, ISAE, Croce Rossa e altri); b) Amministrazioni locali con competenza limitata a una parte del territorio nazionale: regioni, province, comuni, ASL, ospedali pubblici, universit ed enti per il diritto allo studio universitario, Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura, enti provinciali per il turismo (EPT) ed Aziende di promozione turistica (APT), Comunit montane. c) Enti di previdenza, anche con competenza locale (INPS, INAIL, INPGI, INPDADP ecc.). 2 - La categoria delle Amministrazioni pubbliche secondo la contabilit nazionale una costruzione artificiale degli istituti di
care pi aggregazioni: amministrazioni pubbliche, settore statale, settore pubblico (BANCA DITALIA, Appendice statistica alla Relazione annuale 2002, pag. 105*). Il temine operatore usato solo nel linguaggio della contabilit nazionale italiana dove traduce linglese agent.
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Nella contabilit nazionale gli agenti (denominati unit istituzionali) vengono classificati in base alla funzione principale e alla tipologia del produttore in grandi gruppi, detti settori istituzionali. Oltre alle amministrazioni pubbliche, il Sistema europeo dei conti (SEC95) considera i seguenti settori istituzionali: societ non finanziarie, societ finanziarie, famiglie e ISP (distinte in famiglie consumatrici e famiglie produttrici), resto del mondo.

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statistica che non coincide con ci che correntemente inteso con questa denominazione. Le elaborazioni statistiche presentate sotto questo nome escludono infatti diverse organizzazioni che sono pubbliche di diritto e stralciano le attivit che non appartengono, secondo certe convenzioni, alle funzioni istituzionali delle amministrazioni pubbliche. 4.3 - Settore statale, settore pubblico, settore pubblico allargato 1 - Settore statale. La Banca dItalia include dal 1995 nel settore statale laggregato dei flussi di bilancio dello Stato, Tesoreria dello Stato, Cassa DDPP, lex Agenzia per il Mezzogiorno (soppressa dallart. 2 della l. 19.12.1992 n. 488), ANAS e gestione delle ex Foreste demaniali. La definizione precedente includeva anche le Ferrovie dello Stato, le Poste, lASST (soppressa nel 1992; le attivit sono state cedute alla SIP, oggi TELECOM). Essa si identifica grosso modo, oggi, con le amministrazioni centrali pi la gestione di Tesoreria. 2 - Settore pubblico. Ne esistono due definizioni: secondo la Banca dItalia e secondo il Tesoro. Nel settore pubblico Banca dItalia fa rientrare le amministrazioni pubbliche secondo lISTAT, con alcune rettifiche, le Ferrovie dello Stato, le Poste, lASST (fin quando esistente), i Monopoli e, inoltre le aziende municipalizzate e regionalizzate. Si tratta di unelaborazione dei flussi di cassa iniziata assai prima che la l. 5.8.1978, n. 468 introducesse la nozione di settore pubblico allargato. Lo scopo la misura, a posteriori, del fabbisogno finanziario annuale e della sua copertura. Per il Tesoro il settore pubblico comprende i sottogruppi della definizione Banca dItalia meno Ferrovie dello Stato, Poste, ASST, Monopoli, aziende municipalizzate e regionalizzate. Inoltre per alcuni enti minori, locali e previdenziali,

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non vi precisa corrispondenza dellinsieme Tesoro con quello delle Amministrazioni pubbliche definito dallISTAT. Un tempo si denominava settore privato linsieme degli agenti che non erano amministrazioni pubbliche per la contabilit nazionale. Laccezione oggi abbandonata e pu essere utilizzata solo in senso colloquiale. 3 - Settore pubblico allargato (SPA). un aggregato introdotto dal 3o comma dellart. 30 della l. 5.8.1978, n. 468 con lobiettivo di raccogliere informazioni sullandamento della spesa e del fabbisogno finanziario pubblico che appariva allepoca fuori controllo. Laggregato serviva alla stesura del conto consolidato di cassa e per la determinazione della stima del fabbisogno dellintero settore pubblico che il Tesoro deve presentare con la sua Relazione di cassa il 20 febbraio di ogni anno e aggiornare in seguito trimestralmente. Esso comprendeva, oltre al settore statale, una serie di enti inizialmente fissato dalla l. 5.8.1978, n. 468 e successivamente allungato per decreto del presidente del consiglio. Concettualmente laggregato inglobava le amministrazioni pubbliche secondo la contabilit nazionale, tutte le imprese pubbliche organiche (IPO) e assimilate (amministrazioni autonome statali, aziende municipalizzate, FS e Poste) e lENEL. In seguito alle privatizzazioni la Relazione di cassa presenta solo dati consolidati per il settore pubblico e non utilizza pi il concetto di settore pubblico allargato. 4.4 - Public utilities e altri servizi pubblici industriali Un raggruppamento a parte riunisce gli enti e le imprese di public utilities o di altri servizi pubblici industriali, oggi gestiti, in Italia, in concessione a societ effettivamente in mano privata o formalmente private e con partecipazioni pubbliche, ma in pas-

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sato il gestore poteva assumere anche figure diverse (ente pubblico, amministrazione autonoma, azienda municipalizzata ecc.). Ci che rilevante per linclusione in questa categoria la gestione di un servizio pubblico, non la natura giuridica del gestore. Le grandi imprese statali di servizi pubblici sono oggi principalmente ENEL, Ferrovie dello Stato e Poste Italiane, tutte societ per azioni (v. tab. 2, a pagina seguente) detenute dal Ministero delleconomia e delle finanze (il Tesoro). Pi numerose sono le imprese di Regioni e altri enti locali, specialmente concentrate nei sevizi di trasporto, di distribuzione di gas, acqua, energia elettrica e servizi ecologici. 4.5 - Imprese-enti e societ con partecipazione pubblica non gestori di servizi pubblici Gruppo in via di riduzione numerica in seguito alle privatizzazioni. In passato comprendeva un gran numero di enti, costituiti in varie forme. Quelli statali, che costituivano il gruppo pi numeroso, erano rappresentati principalmente da societ con partecipazione statale inserite nei grandi enti di gestione (IRI, ENI, EFIM e altri) con attivit manifatturiere disparate (alimentare, meccanico, minerario, siderurgico, tessile ecc.) e da enti pubblici specialmente operanti nel settore del credito e delle assicurazioni (p.e.: BNL, INA, IMI). Questo grande demanio industriale stato liquidato in gran parte negli anni Novanta. Attualmente le principali partecipazioni sono concentrate nelle due holding ENI e FINMECCANICA, mentre le partecipazioni bancarie e assicurative sono state quasi interamente cedute. Le partecipazioni delle Amministrazioni locali in societ ed enti non fornitori di servizi pubblici sono nellinsieme trascurabili (v. tab.2).

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4.6 - Organizzazioni internazionali e organizzazioni finanziarie bilaterali 1 - Sono organizzazioni costituite mediante trattati internazionali da pi Governi per svolgere attivit comuni (organizzazioni internazionali), oppure da un Governo per operare allestero in sostegno delle imprese nazionali e per lassistenza ai Paesi sottosviluppati (organizzazioni finanziarie bilaterali). La loro istituzione cominciata nel XIX secolo e ha avuto un grande sviluppo negli ultimi quarantanni. Hanno particolare rilevanza dal punto di vista della Scienza delle finanze le organizzazioni politiche e quelle economiche. Tra le prime sono da ricordare lONU (Organizzazione delle Nazioni Unite), la NATO (North Atlantic Treaty Organization), il Council of Europe. Tra le organizzazioni economiche internazionali hanno particolare rilievo la BRI, lIMF, lIBRD, la WTO, lUE con le sue organizzazioni.

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Tab. 2.-Partecipazioni dirette del Tesoro al 23.2.2007

2 - La BRI (Banca dei regolamenti internazionali) una banca multilaterale, primo esempio di organizzazione finanziaria internazionale costituita nel 1930 in base agli accordi dellAja sulle riparazioni di guerra tedesche come societ per azioni con sede a Basilea. I suoi compiti attuali sono quelli di banca delle banche centrali, agente o fiduciario in operazioni finanziarie internazio-

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nali, centro di ricerche economiche e finanziarie (la BRI famosa per le analisi economiche e finanziarie del suo Dipartimento monetario ed economico e per i suoi rapporti annuali), centro dincontro, di discussione e di formazione di decisioni di politica monetaria e di vigilanza. In questultimo settore la Banca ha costruito il suo prestigio e la sua ragione di esistere come grande istituto internazionale. La principale iniziativa bancario stata la costituzione del Comitato di Basilea per la vigilanza bancaria, costituito nel 1974 per sviluppare la collaborazione tra le banche centrali e le autorit di vigilanza. 3 - LIMF (International Monetary Fund, Fondo Monetario Internazionale-FMI) stato costituito nel 1944 dalla Conferenza di Bretton Woods (New Hampshire, USA), operativo dal 1947 e ha sede a Washington. Unisce 183 Paesi, concede credito contro adeguate garanzie e assistenza tecnica e formativa agli Stati ma non una banca internazionale e nemmeno un centro di clearing e non comporta n ha per obiettivo di creare ununione monetaria tra i suoi membri. 4 - LIBRD (International Bank for Reconstruction and Development, Banca Internazionale per la Ricostruzione e lo Sviluppo-BIRS) detta correntemente anche Banca mondiale (World Bank), costituita contemporaneamente al FMI specializzata nel finanziamento dei Paesi in via di sviluppo. 5 - La WTO (World Trade Organization, Organizzazione Mondiale del Commercio), istituita nel 1994, ha il compito di disciplinare e liberalizzare il commercio internazionale. 6 - LUE (Unione europea, pi nota come European UnionEU) non propriamente unorganizzazione internazionale non avendo personalit giuridica distinta dalle tre organizzazioni che

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la compongono: Comunit europea, CECA ed EURATOM. Di particolare rilievo al riguardo sono i processi in tre fasi dal 1992 al 2001 dellEMU (Economic and Monetary Union, Unione Economica e Monetaria-UEM) diretti ad armonizzare le politiche monetarie e fiscali dei Paesi UE. Fanno parte dellUE lECB (European Central Nank, Banca Centrale Europea), l 7 - Le organizzazioni finanziarie bilaterali sono banche e altre organizzazioni finanziarie, per lo pi costituite e possedute da un solo Paese, o comunque promosse dai Governi dei Paesi industrializzati per lo sviluppo delle esportazioni e gli insediamenti delle imprese nazionali allestero, per lassistenza e la consulenza finanziaria ai Paesi emergenti o pi poveri. Le organizzazioni di questa categoria sono gli strumenti delle politiche di cooperazione allo sviluppo dei loro Governi e svolgono attivit di promozione degli investimenti pubblici e privati con preferenza per le operazioni in cui sono coinvolti interessi di imprese nazionali. Operano finanziando progetti direttamente, o indirettamente con prestiti o partecipazione al capitale di rischio, concedendo prestiti agli importatori esteri di prodotti nazionali (specie nei settori strategici quali lindustria aeronautica), assicurazioni e garanzie, prestando assistenza manageriale, finanziaria e tecnica al settore pubblico e a quello privato (ma non tutte queste attivit sono esercitate assieme). Il credito allesportazione uno strumento di sostegno pubblico allindustria nazionale e una fonte di finanziamento a medio-lungo termine per i Paesi sottosviluppati. stato ed una delle fonti principali di cofinanziamento dei progetti con la BIRS e le altre banche regionali di sviluppo. Potendo distorcere la concorrenza, disciplinato da un Arrangement del 1978 stipulato in sede OECD che pone limiti massimi alla durata dei prestiti e limiti minimi ai tassi di interesse applicati.

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LArrangement un Gentlemens Agreement e non un atto dellOECD, anche se riceve il supporto amministrativo del Segretariato dellOECD. LItalia ha costituito nel 1990 con la l. 24.4.1990 n. 100 la Societ Italiana per le Imprese Miste allEstero (SIMEST). Le grandi organizzazioni finanziarie bilaterali sono quelle di Francia (Agence Franaise de Dveloppement.-AfD), Germania (Deutsche Investitions- und Entwicklungsgesellschaft mb-DEG e Kreditanstalt fr Wiederaufbau-KfW), Giappone (Japan Bank for International Cooperation-JBIC), Olanda (Nederlandse Financierings Maatschappij voor Ontwikkelingslanden NV-FMO), UK (CDC Capital Partners-CDC) e USA (Export-Import Bank of the United States-EXIM BANK e Overseas Private Investment Corporation-OPIC).

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CAPITOLO V DIMENSIONI DELLAREA PUBBLICA

5.1 - Note preliminari sulle informazioni disponibili sullarea pubblica. 5.2 - Quanto grande larea pubblica in Italia? 5.3 Composizione delle en-

trate e delle spese e centralizzazione fiscale. 5.4 - Confronti internazionali per le Amministrazioni pubbliche.

5.1 - Note preliminari sulle informazioni disponibili sullarea pubblica 1 - Da quanto esiste lo Stato moderno, larea pubblica ha avuto sempre dimensioni economiche e finanziarie notevoli rispetto ai singoli privati. Anche nellOttocento, periodo della massima riduzione delle loro attivit, i Governi conteggiavano quote importanti del reddito nazionale, attraverso il prelievo tributario e la spesa, specialmente le remunerazioni dei funzionari e degli altri dipendenti e gli acquisti per le forze armate. Per limitare lesempio allItalia, tra il 1862 e il 1900 i pagamenti compiuti a carico del bilancio dello Stato si sono aggirati intorno al 14% del PIL stimato per lo stesso periodo. I dati per i decenni pi vicini a noi rivelano dimensioni ben maggiori con un andamento crescente in certi periodi che ha suggerito lesistenza di una tendenza secolare (legge di WAGNER). Se ne danno qui di seguito i principali indicatori per le amministrazioni pubbliche. Tutte le informazioni vanno interpretate tenendo presente le note preli-

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minari che seguono. Si tengano a mente le fonti delle statistiche sulla finanza pubblica. 2 - Linclusione nelle amministrazioni pubbliche avviene in base al criterio istituzionale (essere unistituzione pubblica o svolgere compiti di natura politica pubblica) congiuntamente al criterio di produrre servizi non destinabili alla vendita (non market) e di operare una ridistribuzione del reddito e della ricchezza. I dati di contabilit nazionale comprendono perci solo in parte lestensione economico-finanziaria dellarea pubblica e, anche per il nucleo delle Amministrazioni pubbliche, escludono diverse organizzazioni di diritto pubblico e altre sono rilevate solo parzialmente. 2.1 - Il criterio del non-market ha portato a escludere dal settore delle amministrazioni pubbliche della contabilit nazionale, in quanto considerati produttori di servizi considerati di tipo market, importanti categorie di enti che producono beni considerati meritevoli di produzione o di tutela pubblica (IACP, IPAB, ACI, enti portuali, Registro aeronautico, Registro navale, ISVAP, CONSOB,) e gli istituti di previdenza (principalmente casse aziendali) che gestiscono schemi previdenziali di tipo complementare.29 2.2 - In base allo stesso criterio le attivit agricole, industriali e commerciali che talvolta sono svolte direttamente allinterno delle amministrazioni pubbliche (p.e. acquedotti, aziende di traLesclusione di questi enti, in pi di un caso opinabile, una novit conseguenza dellapplicazione rigida delle prescrizioni del SEC95 che distingue le unit produttive in base allanalisi di ricavi e costi di produzione. In precedenza il SEC79 seguiva un criterio convenzionale per cui alcune branche di attivit economica erano convenzionalmente definite come market, altre come non market, indipendentemente dallattivit svolta.
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sporti urbani, farmacie ecc.) vengono scorporate contabilmente e i relativi valori sono attribuiti ad altri settori istituzionali. Cos pure sono escluse le imprese, anche se costituite come enti di diritto pubblico, o comunque possedute dallo Stato, dagli enti locali e dagli enti di previdenza. Ferrovie dello Stato, Poste, aziende municipalizzate (e dal 2004 anche la Cassa DDPP, se andr in porto la trasformazione in s.p.a.), societ con partecipazione pubblica in genere, sono statisticamente attribuite al settore privato e sono tutte incluse nei settori istituzionali delle societ non finanziarie e delle societ finanziarie. Nemmeno sono compresi, a maggior ragione, i concessionari privati di servizi pubblici industriali. 2.3 - Le attivit delle organizzazioni non profit, dei partiti, dei sindacati, delle Chiese e le ONLUSS sono incluse nelle istituzioni sociali private (ISP). 3 - I dati di contabilit nazionale portano alla compilazione di un conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche. Il conto consolidato steso con criteri e obiettivi diversi da quelli della compilazione di un bilancio di unorganizzazione: partono, bens, dai dati contabili dei singoli enti, ma prendono in considerazione i dati di cassa e li modificano con rettifiche per tener conto di certe entrate e certe spese di competenza o non dellesercizio e per escludere partite considerate finanziarie. Ci fatto in quanto per il calcolo del valore aggiunto e del PIL vengono rilevati solo le fonti e gli impieghi delle risorse in beni materiali e servizi. 3.1 - Il PIL il prodotto interno lordo, che concettualmente la somma dei valori delle produzioni di beni e servizi realizzate in dato periodo di tempo (correntemente in un anno) dalle unit

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produttive di un Paese, meno i consumi intermedi impiegati (il che d il valore aggiunto), pi lIVA e le imposte indirette sulle importazioni. Insieme alle importazioni, forma le risorse disponibili nellanno, impiegate in consumi, investimenti ed esportazioni. 3.2 - La nozione di conto economico consolidato cosa diversa dal conto economico, consolidato o non, di unimpresa secondo il codice civile. In contabilit nazionale il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche non rispecchia tal quale il bilancio degli enti, ma il risultato di una rielaborazione di certi dati di bilancio con eliminazioni e integrazione che lo portano a comprendere, in entrata, tutte le risorse prelevate sotto forma di imposte, tasse, contributi sociali, vendita di beni e servizi e trasferimenti e, a fronte, in uscita le spese necessarie allamministrazione per perseguire i propri scopi o fini istituzionali sotto forma di personale, acquisti di beni e servizi, interessi passivi, prestazioni sociali, trasferimenti e anche investimenti. Laggettivo consolidato significa che le partite reciproche, cio i flussi di risorse che corrono tra le unit incluse nellaggregazione, sono eliminate dal lato delle spese e da quello delle entrate. 4 - Nulla si sa e nulla si pu prevedere sullandamento e circa le potenziali ricadute sui bilanci pubblici dei risultati economici e dei fabbisogni finanziari degli enti e delle imprese escluse dalle rilevazioni di contabilit nazionale (di cui si detto poco sopra). Inoltre non valgono per le amministrazioni pubbliche le prescrizioni per le imprese private di raccogliere in un bilancio consolidato le informazioni contabili con le appendici di informazioni extracontabili sulla situazione e sullandamento del gruppo. La costruzione dei raggruppamenti di settore pubblico e settore

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pubblico allargato ( 4.3) sono un tentativo per rimediare a questa lacuna. 5 - Una comoda misura delle grandezze economiche e finanziarie quella di esprimerle in per cento del PIL. Levidenza del confronto internazionale di queste percentuali per inficiato dai dubbi sulla grandezza reale del PIL, che calcolata col supporto di rilevazioni parziali integrate a stima ed elaborata in base a molte convenzioni mutevoli nel tempo. Un punto molto delicato lintegrazione delle poste che sfuggono alla rilevazione statistica diretta, p.e. leconomia sommersa. Il PIL pu risultare, perci, sottostimato in alcuni Paesi e sovrastimato in altri, secondo i procedimenti seguiti dagli uffici di statistica nazionali. Si tenga presente che, se il PIL di un Paese sovrastimato rispetto ad altri (come alquanto verosimile per lItalia), allora le percentuali di incidenza della spesa e delle altre poste delle Amministrazioni pubbliche di cui si dice ai numeri seguenti (pressione fiscale, saldi finanziari, debito pubblico) sono sottostimate, in senso relativo nel confronto.30 5.2 - Quanto grande larea pubblica in Italia? 1 - Le Amministrazioni pubbliche. Dellinsieme delle attivit che rientrano nellarea pubblica non si hanno, in Italia, dati suffiIn Italia, negli anni Ottanta stata compiuta una revisione della contabilit nazionale principalmente per rilevare leconomia sommersa. La revisione ha portato ad aumentare intorno a un 7 %-15% secondo gli anni le stime precedenti del PIL. Qualcuno tra i politici aveva vantato che, con questa operazione, il PIL dellItalia sorpassava quello del Regno Unito e pi si avvicinava a quello di altri Paesi, ma sembra che allestero si sia stati e si continui a essere pi cauti nellapprezzamento di grandezze che non sono per definizione misurabili direttamente. Leffetto della revisione stato che il nostro Paese ha dovuto corrispondere alla CE contribuzioni maggiori di prima, per quei trasferimenti computati in base al PIL.
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cienti per quantificarne bene le dimensioni, in assoluto e rispetto al PIL. Sono pubblicati e comparabili con i totali nazionali (valore aggiunto, PIL, risorse e impieghi ecc.) solo i dati sul conto economico consolidato predisposto dallISTAT per le amministrazioni pubbliche. Le informazioni per gli altri gruppi (enti pubblici esclusi, imprese pubbliche, concessionari di servizi pubblici ecc.) non sono invece resi pubblici separatamente dalla categoria di attribuzione e devono essere ricavate una per una dai bilanci delle singole aziende, con tutte le difficolt e le questioni che ci comporta. Con i suoi limiti, il conto economico consolidato fa vedere in che misura questa componente stabile dellarea pubblica sovrasta i rispettivi termini di paragone delle organizzazioni private e delle persone fisiche del Paese. La tab. 3, a pagina seguente, riepiloga per grandi totali le entrate e le spese delle amministrazioni pubbliche nell'anno 2006 dando anche una suddivisione per i principali sottogruppi. Il totale delle entrate ha rappresentato nel 2002 il 45% circa del PIL e il totale delle spese il 47,2%. Queste percentuali misurano il peso delle amministrazioni pubbliche nella formazione della domanda globale attraverso il settore non-market, sia la quota di reddito sottratta agli individui e impiegata, bon gr mal gr, secondo preferenze diverse dalle loro particolari.

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2 - Spese consolidate. Questi dati esprimono la parte recente di unevoluzione composita della finanza pubblica, con un andamento comune ai Paesi occidentali. Negli anni 1960-2006 (v. fig. 1, a pagina seguente) la spesa complessiva (di parte corrente e in conto capitale), in Italia, delle amministrazioni pubbliche salita in percento del PIL da un 30% circa iniziale (calcolato sulla serie del PIL per gli anni 1960-1970, prima della revisione compiuta negli anni Ottanta: nota 30) a un massimo del 57,6% nel 1993 per poi scendere al 47,2% nel 2002. Per mostrare leffetto del cambiamento si serie a partire dal 1970 riportato nella linea sottile un esercizio di calcolo dellincidenza della spesa sulla base delle vecchie serie del PIL fino al 1980. Sono identificabili gli effetti della riforma tributaria del 1972-74 e della politica deflazionista che ha segnato la svolta del 1993.

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3 - Spesa statale. Gli effetti dei cambiamenti politici sono meglio avvertibili nellandamento della spesa statale che riflette con prontezza le decisioni del governo delleconomia. Si veda

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nella fig. 2 landamento in per cento del PIL a cadenza quinquennale delle spese del bilancio dello Stato italiano dal 1862 al 2006. Nella figura sono numerati gli eventi principali che hanno accompagnato fluttuazioni significative dellindice: la terza guerra dindipendenza del 1866 (n. 1), le guerre coloniali crispine (n. 2), la guerra di Libia e la grande guerra 1915-18 (n. 3), la politica deflazionista mirata del primo Governo fascista (n. 4), il riarmo, la preparazione e lo svolgimento della guerra dEtiopia e della seconda guerra mondiale (1930-1945, n. 5), i primi Governi di centro-sinistra del 1963-1966 (primo e secondo Governo MORO, n. 6), la riforma tributaria del 1972-74 (n. 7), lapplicazione dei criteri di convergenza del Trattato di Maastricht del 1992 col Governo CIAMPI che li resi operativi nel nostro Paese (n. 8) e il secondo Governo AMATO che ha determinato limpennata della spesa in vista delle elezioni 2001 (n. 9). 4 - Pressione fiscale. La pressione fiscale sulleconomia di un Paese rappresentata dal prelievo a titolo di imposte e tasse, correnti e in conto capitale e di contributi sociali, espresso in per cento del PIL. Lo stesso indice limitato a imposte e tasse detto pressione tributaria. La caratteristica della finanza dei Paesi progrediti di essere basata principalmente su entrate tributarie e su contributi sociali, che insieme si aggirano ovunque grosso modo intorno ai nove decimi e pi del totale delle entrate (accensioni di prestiti escluse). Il complemento a 100 costituito da entrate patrimoniali e da vendite di beni e servizi (entrambe queste voci erano invece predominanti nelle finanze dellAncien Rgime), da trasferimenti dallinterno e dallestero. La fig. 3 riporta landamento per lItalia negli anni 1960-2006, escluse le imposte indirette comunitarie (costituite principalmente da IVA e dazi do-

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ganali), che si aggirano negli ultimi anni sulla media sull1% del PIL. Nel periodo considerato sono state fatte diverse revisioni della contabilit nazionale, tutte comportanti aumenti della massa stimata del PIL. I dati della figura sono calcolati su tre serie per tre periodi, 1960-1970, 1970-1980, 1980-2006, sulla base delle tre revisioni, tra le diverse compiute negli anni, che permettono una successione di serie abbastanza omogenee al loro interno. 5 - Valore aggiunto. Altro indicatore di dimensione il valore aggiunto, di cui si rappresenta lincidenza sul totale nazionale nella fig. 4, a pagina seguente. La percentuale misura il contributo dato annualmente, dal 1861 al 2006, alla formazione del valore aggiunto e, con buona approssimazione, del PIL, che composto quasi per intero dal valore aggiunto. Si notano quattro picchi di rilievo, spiegabili con lattraversamento di altrettanti periodi di guerra (terza guerra dindipendenza, prima guerra mondiale, guerra dEtiopia e seconda guerra mondiale) e oscillazioni cicliche intorno a certe linee di tendenza decrescenti o crescenti. Tutto ci non evidenzia particolari politiche congiunturali com-

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piute dal Governo. Il valore aggiunto delle amministrazioni pubbliche calcolato convenzionalmente sommando alle retribuzioni al personale alcune voci di grandezza molto minore: gli ammortamenti, alcune imposte sulla produzione e un saldo residuale denominato risultato netto di gestione (che pu essere anche di segno negativo e che generalmente di importo trascurabile). Si tratta di un insieme di risorse normalmente stabile (tranne periodi eccezionali) e in lenta evoluzione, di modo che le loro fluttuazioni in percentuale sono soprattutto conseguenza delle fluttuazioni del valore aggiunto totale.

6 - I dati sul valore aggiunto permettono di avere unidea delle dimensioni dellarea pubblica. Si sa, in base alle tavole intersettoriali, che il valore aggiunto dei settori regolamentati che non sono dichiarati servizi pubblici e dellinsieme dei servizi pubblici industriali, gestiti da imprese pubbliche o private in concessione31 rappresentavano nel 1992 il 15% circa del totale nazionale.
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I settori regolamentati non servizi pubblici sono: banche, borsa, assicurazioni, fondi pensione ecc. Sono classificati in contabilit nazionale in tre

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Questa percentuale dovrebbe essere leggermente aumentata nel frattempo a causa delle forti revisioni in aumento delle commissioni e delle tariffe. Le grandi industrie che non rientrano in settori regolamentati e che sono ancora con partecipazione statale dovrebbero rappresentare circa l1%. Sommando questi dati alla percentuale delle amministrazioni pubbliche (circa il 14%) e ricordando lesistenza di una quota incognita ma significativa, per enti e imprese non rilevate, si pu concludere che la quota di valore aggiunto imputabile allarea pubblica in Italia compresa tra oltre il 30% e meno del 35%. La percentuale era certamente maggiore quindici-venti anni fa. 7 - Si tenga presente che, a differenza delle imprese, non si traggono indicazioni di efficienza delle amministrazioni pubbliche dalle variazioni del loro valore aggiunto. Questo, infatti, calcolato nel modo convenzionale di cui si detto ed , quindi una grandezza abbastanza stabile, coeteris paribus, qualunque sia landamento congiunturale e limpegno e la capacit degli uffici. La grandezza finale del valore aggiunto delle imprese , invece, determinato dal saldo tra costi e ricavi e la sua misura un indice della loro efficienza, cio della loro capacit di contrastare la selezione del mercato.

branche: intermediazione monetaria e finanziaria, assicurazioni e fondi pensione, attivit ausiliarie intermediazione finanziaria. I servizi pubblici industriali sono: energia elettrica, vapore, acqua calda; gas naturale e manifatturato; acqua; trasporti ferroviari passeggeri e merci; altri trasporti passeggeri e merci interni (stradali, marittimi, aerei); poste e corrieri postali; telecomunicazioni. Sono escluse ledilizia residenziale pubblica, le farmacie e ligiene ambientale tipicamente gestiti da enti locali.

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5.3 - Composizione delle entrate e delle spese e centralizzazione fiscale 1 - Composizione. Gli oneri finanziari. La seguente tab. n. 4 riporta la composizione delle spese correnti del conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche per alcuni anni a partire dal 1960 (lunico periodo per il quale la contabilit nazionale offre dati confrontabili).

Le spese correnti rappresentano oltre il 90% in media del totale delle spese delle amministrazioni pubbliche. Si noti, anzitutto, laumento dellincidenza degli interessi passivi che negli oltre quarantanni considerati passano dal 5,8% del 1960 al 19,6% nel 1990, per poi discendere al 14,7% nel 2000 e al 10,3% nel 2006. Landamento la conseguenza dellaumento del debito pubblico necessario a coprire il disavanzo strutturale del bilancio, congiunto al lievitare dei tassi di interesse verificatosi tra il 1975 e il 1995 e al loro declino nel periodo successivo. La diminuzione dellincidenza degli oneri nel 2001-2006 dovuta alla diminuzione dei tassi e non a quella dellammontare del debito pubblico

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che, invece, ha continuato ad aumentare in valore assoluto, sia pure di poco (v. avanti fig. 11). 2 - Modificazioni strutturali della spesa corrente delle Amministrazioni pubbliche. Gli oneri finanziari non rappresentano il costo di un servizio pubblico reso. Per questo motivo i conti delle amministrazioni pubbliche rielaborati per fini di politica economica riportano tutte le spese correnti senza gli interessi passivi, dopo il loro totale parziale. In tal modo la composizione percentuale della spesa corrente senza gli interessi passivi rivela levoluzione di lungo periodo della politica fiscale. Osservando la tab. 4 (v. retro.) si noter che nel quarantennio la spesa pubblica si spostata di dieci punti percentuali (dal 44,8% al 50,1%) verso i trasferimenti (prestazioni previdenziali, contributi alle imprese, alle famiglie e ad altre organizzazioni) a scapito di quella relativa al personale e ai consumi intermedi. Le Amministrazioni pubbliche, insomma, si stanno trasformando in erogatori di sussidi prevalentemente assistenziali e riducono la loro presenza come fornitori di beni e servizi pubblici. 3 - I trasferimenti nel bilancio dello Stato. Levolvere della composizione delle spese correnti dello Stato dal 1862 riportata nella fig. 5, a pagina seguente. I dati sono a cadenza quinquennale fino al 1960 e annuale successivamente. Per lo Stato si rivelano ampliati gli stessi fenomeni osservati nel paragrafo precedente: aumento dellincidenza degli interessi passivi (ma non ai livelli verificatisi nel corso dellOttocento) e aumento delle spese per trasferimenti. Landamento del peso degli interessi passivi sul bilancio dello Stato derivato dallaumento del debito pubblico e dallandamento dei tassi e, dopo aver superato il 30% nella prima met degli anni Novanta, gradualmente disceso fino al 23% nel 2002. Laumento della quota delle spese per trasferi-

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menti un fenomeno nuovo avviatosi a partire dalla fine della seconda guerra mondiale. Agli inizi esso si spiega con motivazioni assistenziali (assistenza ai reduci e alle famiglie, supporto della previdenza, in specie del sistema delle pensioni le cui riserve tecniche erano state dissolte dallinflazione). Successivamente (parlando sempre del bilancio dello Stato) esso stato il prodotto delle politiche di sviluppo economico (fino agli anni Ottanta) basate su generosi sussidi alle imprese, del supporto della previdenza e dellassistenza (in specie della sanit) e della trasformazione della finanza degli enti locali da finanza prevalentemente tributaria a finanza basata su trasferimenti del Governo centrale seguita alla riforma tributaria del 1972-74.

Negli ultimi anni la parte di spesa corrente dello Stato al netto degli interessi (oltre il 60%) destinata trasferimenti costituita per pi di cinque sesti da trasferimenti a enti pubblici divisa, questa, in quote pi o meno uguali tra enti locali (in parte per il ripianamento del deficit della sanit) ed enti di previdenza.

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4 - Effetti della riforma tributaria del 1972-74. Per la parte che dipesa dalla riforma tributaria del 1972-74, lallargamento dei trasferimenti nel confronto delle altre spese conseguenza di una mutazione in senso centralista della finanza pubblica. Prima della riforma, gli enti locali erano gestiti in regime di autonomia finanziaria. Essi erano tenuti a fornire certi servizi fissati rigidamente dalla legge e a coprirne i costi con entrate tributarie ed extratributarie proprie. Di fatto le finanze di molti enti locali erano allora cronicamente in disavanzo, se non in dissesto e ci spiega i molti interventi di ripianamento a carico del bilancio dello Stato in vario modo giustificati. Restava, tuttavia, fermo il principio che i contributi statali erano uneccezione al principio che ogni ente doveva reggersi sulle proprie gambe. La riforma tributaria del 1972-74 ha accentrato nel Governo col potere impositivo il prelievo delle risorse e trasformato la finanza locale da prevalentemente tributaria a finanza basata principalmente sui trasferimenti statali. Ci ha avuto due conseguenze importanti. Gli amministratori locali, non pi costretti a coprire i maggiori costi con un aumento della pressione fiscale sul loro territorio, sono stati deresponsabilizzati nei confronti dei cittadini e stimolati a spendere, tanto pi che agli inizi i trasferimenti avvenivano a pi di lista e nel frattempo veniva soppresso il vincolo a limitarsi ai servizi previsti dalla legge comunale e provinciale e veniva attribuita ai Comuni e, poi, alle Regioni (cio ai politici al potere pro tempore) la gestione della sanit. Buona parte dellincremento della spesa delle Amministrazioni pubbliche nel periodo successivo alla riforma dovuto alla prodigalit e alla corruzione degli amministratori degli enti territoriali. In secondo luogo laccentramento ha attribuito a Roma (cio ai politici e ai burocrati del Governo centrale) nuovi poteri attraverso la fissazione dei criteri di ripartizione.

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5 - Le entrate degli Enti locali. Il centralismo fiscale stato attenuato istituendo nuove imposte riservate agli enti locali (lICI introdotta nel 1992 ne lesempio pi noto) e assegnando compartecipazioni a tributi erariali. Al 2006 la quota di entrate totali degli enti locali costituita dai tributi propri e dalle compartecipazioni a tributi erariali pi o meno pari a quella dei trasferimenti.

6 - Centralizzazione fiscale. Un confronto con la devoluzione fiscale nei Paesi federali. Una misura del grado di centralizzazione fiscale data dallincidenza dei flussi gestiti allorigine dalle Amministrazioni centrali sul totale consolidato composto da queste amministrazioni e dagli enti locali. La seguente tab. 6 mostra che negli ultimi otto anni tale incidenza stata mediamente del 76% delle entrate e delle spese. Sebbene presso il Ministero delleconomia e delle finanze sia stato istituito un ufficio per il federalismo fiscale, sembra difficile credere che lItalia abbia almeno avviato una riforma costituzionale in questo senso, di fronte allevidenza che oltre tre quarti delle risorse annualmente impiegate sono governate, raccolte e distribuite da Roma.

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La percentuale lontana da quelle correnti nei Paesi a costituzione federale. Lo rivela il confronto con la Svizzera e gli Stati Uniti, due Paesi a costituzione veramente federale. Si v. la seguente tab. 7.

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5.4 - Confronti internazionali per le Amministrazioni pubbliche 1 - Alcuni confronti con gli indicatori significativi di finanza pubblica dei maggiori Paesi industrializzati sono utili per comprendere la posizione italiana, specie per ci che riguarda il suo inserimento nellEMU e il rispetto dei parametri di Maastricht. Il confronto riportato per gli anni 1980-2006 nelle seguenti figure 6, 7, 10 e 11 esprimendo in per cento del PIL le spese, la pressione fiscale, il disavanzo e il debito pubblico per lItalia e per sei grandi Paesi industrializzati (Francia, Germania, Giappone, Spagna, Regno Unito e Usa).32 Valgono le osservazioni fatte sulla sopravalutazione del PIL italiano rispetto ad altri Paesi. Si ricordi, inoltre, che a seconda del modo con cui fiscalmente gli obiettivi sono realizzati si hanno effetti diversi sulle grandezze finanziarie e, di riflesso, sulle percentuali. Si pu sussidiare una spesa delle famiglie quale, p.e., per i libri scolastici, con buoni dacquisto, o con un abbattimento dimposte. Nel primo caso si ha un aumento della spesa pubblica e, se la copertura necessaria, anche della pressione fiscale, nel secondo caso non si ha aumento della spesa pubblica e pu aversi una riduzione della pressione fiscale, se per coprire il minor gettito non necessario aumentare il prelievo da unaltra parte. 2 - Spese. In passato, la spesa pubblica aveva manifestato una tendenza secolare allaumento anche rispetto al PIL, pur con fluttuazioni contingenti dovuti alla congiuntura o a eventi straordinari, come la guerra. Questa evidenza, che si manifestava con
Fonti: Banca dItalia, Suppl. al Bollettino Statistico, Statistiche di finanza pubblica nei paesi dellUnione europea, integrati da ISTAT, Conti economici nazionali 1980-2006 e, per Giappone e USA, con i dati dellOECD Economic Outlook.
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percentuali crescenti spesa/PIL e che va sotto il nome di legge di Wagner,33 non trova generale conferma nel periodo 19802006, almeno nei sette Paesi considerati, dove si riscontrano incidenze e andamenti difformi. Si veda la fig. 6 che segue. Per i sette, nei ventisette anni la spesa pubblica, corrente e di conto capitale, ha rappresentato da un terzo a oltre la met del prodotto interno lordo (PIL) con picchi massimi nel 1993, quando in Francia stato raggiunto il 56,2% e in Italia il 57,6% (massimo assoluto del gruppo). Per notizia, altri Paesi hanno registrato incidenze anche maggiori, in specie Svezia (72,5% nel 1973),
Nozione abbastanza discussa, in passato, dalla letteratura finanziaria, elaborata da Adolph WAGNER (1835-1917) uno dei padri della scienza delle finanze tedesca. Sul finire dellOttocento il WAGNER aveva rilevato che la spesa pubblica della Germania di BISMARCK e dei Paesi consimili (secondo ci che, a suo dire, si stava verificando presso i paesi e popoli civili e progressivi almeno nel nostro periodo di civilt) aumentava pi velocemente della popolazione (non esistevano allora rilevazioni sistematiche e ufficiali di contabilit nazionale). Pi che di una legge, si tratta di un fenomeno storico, dovuto a ragioni strutturali (il bisogno di infrastrutture e servizi pubblici richiesti da societ tecnologicamente avanzate) e a ragioni contingenti e mutevoli (ci che i politici vogliono attribuire ai compiti del Governo).
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Belgio (62,6% nel 1983) e Olanda (61,2% nel 1983). In generale lincidenza delle spese sul PIL tende a diminuire col tempo nellultimo decennio in tutti i Paesi con leccezione del Giappone. 3 - Pressione fiscale. La fig. 7 rappresenta il corso della pressione fiscale dei sette Paesi. Per quelli UE sono escluse le imposte indirette comunitarie.

Il diverso andamento da un Paese allaltro e secondo il periodo dipendono dalla struttura delle aliquote (la maggior parte dei tributi calcolato con aliquote proporzionali o progressive), in rapporto allandamento della base imponibile e dalla politica fiscale dei Governi. Aliquote proporzionali allimponibile fanno variare il gettito in misura abbastanza proporzionale al PIL. Questo concetto si esprime dicendo che lelasticit della pressione fiscale pari a 1, ossia che per ogni 1% di aumento del PIL il gettito aumenta nella stessa misura percentuale. Aliquote progressive, come quelle dellIRPEF, hanno invece elasticit superiore a 1 con un effetto molto evidente e devastante nelle tasche della gente in periodi di forte inflazione che gonfia nominalmente i redditi

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e spinge il contribuente verso scaglioni ad aliquote superiori. In questi casi la pressione fiscale aumenta il gettito per lerario pi che proporzionalmente del reddito nominale, riducendo per il reddito reale e il potere dacquisto dei contribuenti, gi intaccato dalla corsa dei prezzi. Laumento della pressione fiscale in queste condizioni detto fiscal drag (drenaggio fiscale). Il meccanismo spiega in parte landamento tendenzialmente piatto della pressione fiscale in Italia dal 1960 al 1974 (v. fig. 3, retro) e la forte crescita nei decenni successivi fino al 1990, dovuta principalmente alle imposte dirette (v. anche la fig. 8, pi avanti). 4 - In generale, la politica economica di un Governo dovrebbe essere soggetta in ogni caso al vincolo dellobiettivo primario del mantenimento della stabilit dei prezzi, quali che siano le dichiarazioni di intenzioni (giustizia sociale, perequazione fiscale, riequilibrio regionale ecc.). In generale la manovra dovrebbe essere anti-ciclica, cio dovrebbe graduare la pressione fiscale, aumentandola nelle fasi di boom per raffreddare leconomia e contenere linflazione e diminuendola nelle fasi di recessione, questa volta per rilanciare lattivit economica, mentre per la spesa dovrebbe avere landamento opposto. Se il prelievo e la spesa non vengono modificati o se lo sono in senso opposto a quello canonico, si consegue un effetto pro-ciclico, cio si aggrava lo stato di cose e, nelle fasi di recessione si ritarda linnesco della ripresa. Oltre questo effetti, bisogna tenere conto anche di quelli della composizione della spesa, di quelli delleventuale deficit spending e delle difficolt cui vanno incontro i Governi per il fatto che la congiuntura non si presenta pi nei Paesi industrializzati con il netto andamento sinusoidale del ciclo in quattro fasi (recessione, depressione, prosperit, espansione). Piuttosto, la congiuntura ha manifestato, negli anni Settanta-Novanta, condizioni

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di stagflation (stagnazione pi inflazione, di modo che a ogni manovra per avviare la ripresa delleconomia segue immediatamente una fiammata dellinflazione, gi in precedenza sostenuta) e, oggi, in Italia, di modestissima crescita, in assoluto e relativamente agli altri Paesi, senza sensibili fluttuazioni cicliche. A grandi linee, le figure 6 e 7 e la successiva fig. 8, cui si rinvia, descrivono le diverse politiche seguite dai Governi dei sette Paesi considerati. Si faccia, in particolare, il confronto dellItalia con la Francia, la Germania e il Regno Unito e quello di questi Paesi con il Giappone e gli Stati Uniti. 5 - Tornando al nostro Paese, si noter (fig. 3, a pag. 88) che la riforma tributaria del 1973 ha spostato il fulcro del sistema tributario sulle imposte dirette e, in particolare, su unimposta sul reddito, lIRPEF, ad aliquote fortemente progressive. LIRPEF ha spinto allins la pressione tributaria (v. fig. 3) che aumentata di un terzo, circa, tra il 1974 e gli inizi degli anni Ottanta. Nonostante qualche correttivo per ridurre gli effetti del fiscal drag, la crescita continuata fino a met degli anni Novanta portando la pressione a un massimo del 43% del PIL nel 1997, per poi seguire un andamento concavo: diminuzione (fino al 40%), in seguito a riforma della struttura del prelievo realizzata dal primo Governo Prodi nel 1997 e ripresa della crescita con le modifiche Tremonti del 2004 e, ben pi incisive, con quelle Padoa SchioppaVisco, che hanno elevato lincidenza percentuale al 42,3% nel 2006 e che, per il 2007, prevedono di riportarla al 43%. Merita di vedere, al riguardo, distintamente per le tre grandi classi di tributi, imposte dirette, imposte indirette e contributi sociali, gli andamenti della pressione fiscale e della composizione del gettito tributario, riportati nelle fig. 8 e 9, alle pagine seguenti.

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Si noter che la riforma tributaria degli anni Settanta aveva fortemente modificato la composizione del gettito, riducendo alquanto il peso delle imposte indirette, in base alla credenza allora in auge della superiorit del prelievo fiscale diretto in termini di giustizia sociale. La componente delle imposte dirette rimasta stabile intorno al 20% del totale fino a met anni Settanta, per poi salire rapidamente al 30% e poi al 35%, assestandosi abbastanza stabilmente al di sopra di questa percentuale tra il 1985 e il 2001. Nello stesso periodo disceso il peso del gettito delle imposte indirette (da un 45% nel 1960-61 a un 25% a met degli anni 80). Il peso dei contributi sociali, invece, ha registrato per oltre quindi anni una crescita interrotta nella seconda met degli anni Settanta da una serie di sgravi diretti al contenimento del costo del lavoro. Nessuna correzione era stata, invece, fatta per i contributi sociali, il cui peso ha continuato tendenzialmente ad aumentare fino al 1997, sebbene esso gravi pesantemente sul costo del lavoro e, quindi, sulla propensione degli imprenditori a investire, o a mantenere investimenti in attivit labor intensive.

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Questa circostanza ha contribuito verosimilmente alquanto al fenomeno della delocalizzazione industriale. Una vera (seconda) riforma tributaria stata compiuta dal Governo Prodi (17.05.1996-09.10.1998). Essa consistita, in estrema sintesi, nellattenuazione del prelievo diretto, nellabbattimento del carico dei contributi sociali e nella compensazione del minor gettito con laumento di quasi quattro punti percentuali del prelievo attraverso limposizione indiretta, passata dall11,6% al 15,2% in due anni.

6 - Indebitamento e accreditamento netto. Il saldo tra entrate e uscite totali del conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche detto indebitamento netto, se le uscite superano le entrate, accreditamento netto nel caso contrario (v. tab. 3). La seguente fig. 10 rappresenta il saldo in per cento del PIL per i sette Paesi.

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Per non cadere in equivoci sul concetto bisogna ricordare che il conto economico consolidato, in quanto concorre al calcolo del PIL, rileva solo flussi di beni materiali e servizi ed esclude le operazioni finanziarie (riscossione di crediti, per le entrate, partecipazioni, conferimenti, anticipazioni, per le spese). Lindebitamento, o laccreditamento che compaiono in esso non sono la stessa cosa del disavanzo o dellavanzo finanziario propri della contabilit delle organizzazioni non profit) e del fabbisogno dello Stato e delle Amministrazioni pubbliche, che includono anche le operazioni finanziarie dellanno. Detto in soldoni, lammontare effettivo dei nuovi debiti netti, o della loro riduzione, pu essere superiore o inferiore alla grandezza dellindebitamento o dellaccreditamenti netti del conto economico. Nella gestione di tesoreria il Direttore del Tesoro guarda al fabbisogno, non allindebitamento netto atteso. 7 - Il debito pubblico linsieme delle passivit lorde delle Amministrazioni pubbliche. Anchesso rappresentato in per cento del PIL nella fig. 11, a pagina seguente.

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Il debito pubblico comprende, per lo Stato, titoli a breve, medio e lungo termine collocati sul mercato (p.e. BOT, BTP, CCT), raccolta postale, debiti nei confronti di enti creditizi, altri debiti interni, debiti esteri, debiti verso la Banca centrale. Il debito relativo alle altre amministrazioni pubbliche definito nello stesso modo. Il tutto detto lordo in quanto le passivit sono al lordo delle attivit del Tesoro nei confronti della Banca dItalia (invece di essere compensate). Questa convenzione imposta dal Regolamento CE 22.11.1993, n. 3605 e serve per calcolare la percentuale dellindebitamento rispetto al PIL ai fini della procedura dei disavanzi eccessivi prevista dal Trattato sulla UE (di cui si dice al numero seguente). 8 - La misura in per cento del PIL dellindebitamento e del debito pubblico ritenuta importante indicatore per la politica fiscale di un Governo e lo specialmente per i Paesi aderenti dellarea euro per i quali non deve superare per lindebitamento netto la soglia del 3% e per il debito pubblico quella del 60%. Le soglie sono due dei criteri di convergenza monetaria e fiscale per essere ammessi nellEMU e, dopo, per restarvi senza incorrere in sanzioni. La soglia del 3% e del 60% segnata da una retta orizzontale nelle figure 12 e 13. Non sembra che il parametro del 3%

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valga per Francia e Germania, che lhanno superato nel 2002 e che, si prevede, lo supereranno anche nel 2003-2005.

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CAPITOLO VI APPROFONDIMENTO: DOTTRINE TRADIZIONALI


NELLA SCIENZA DELLE FINANZE

6.1 - Teoria organica dello Stato. 6.2 - Dottrine individualiste. 6.3 - Contrattualismo. 6.4 - Teorie economiche. Teoria del beneficio. Teoria dello scambio volontario. Teoria dello Stato cooperativo. 6.5 - Teorie conflittuali, politiche e sociologiche. Teoria dellillusione finanziaria.

1 - Allinizio del capitolo 1, a proposito delle differenti definizioni della Scienza delle finanze, si accennato alle dottrine in passato dominanti: quella organica dello Stato e la famiglia delle dottrine dette, per economia di linguaggio, individualiste, peculiare creazione italiana. Di questa famiglia, un gruppo si rif esplicitamente alla dottrina politica del contrattualismo e ha una visione armonica della composizione degli interessi, laltra ha, invece, una visione conflittuale delle relazioni politiche e sociali. Luso di denominarle teorie (teoria organica, teoria dello scambio volontario, teorie conflittuali) improprio, non essendo esse modelli almeno verificati sperimentalmente e, se possibile, utili per la previsione. Una teoria, infatti, consiste di assiomi e di un metodo con i quali si costruiscono e si testano sperimentalmente ipotesi per descrivere, spiegare e prevedere il comportamento dei sistemi naturali. Esse sono propriamente delle dottrine. Se ne conserva per qui di seguito la denominazione per rispetto della tradizione e se ne d un sommario.

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6.1 - Teoria organica dello Stato 1 - La teoria organica suppone lesistenza di analogie tra lo Stato e gli esseri viventi ed una dottrina dello Stato e del modo di essere della politica, piuttosto che dei fatti finanziari. Lo Stato, come ogni organizzazione, sarebbe un uomo in grande le cui parti, cio gli individui, non hanno vita autonoma dal tutto. Ogni istituzione organizzata, quindi anche lo Stato, esisterebbe di per s, sarebbe cio unentit reale (non una finzione giuridica) e avrebbe personalit, dignit e caratteri che non derivano dai singoli individui n dalla loro giustapposizione. 2 - La teoria organica stata trasformata ed elevata a dottrina politica militante dallidealismo romantico tedesco nellOttocento e dal suo epigono, lo storicismo. In particolare FICHTE (1762-1814) e HEGEL (1770-1831) insistono sul carattere superiore e divino dello Stato (lo Stato etico) fino a farne lincarnazione di Dio stesso nel mondo. Sebbene pi cauti nel linguaggio, economisti, politologi e partiti politici hanno fatto uso estensivo della dottrina organica affermando una superiorit dello Stato etico che giustificherebbe la soggezione a esso degli individui. Esisterebbero cos interessi collettivi statuali autonomi che, se contrastanti, prevalgono su quelli degli individui. Questi ultimi, pi sudditi che liberi cittadini, non sarebbero in grado di sapere quali sono i loro interessi e solo lo Stato paternalista con le sue strutture politiche e burocratiche saprebbe fare valutazioni e decidere per loro in ogni momento della loro vita, sia pure con gradazioni di intensit diverse. 3 Limmagine dello Stato-uomo in grande risale

allantichit, p.e. nellapologo delle membra e dello stomaco con cui Menenio Agrippa nel 494 a.C. aveva convinto la plebe a ri-

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conciliarsi con il patriziato e a scendere dallAventino. Lhanno utilizzata Platone e Aristotele per configurare la loro concezione della societ civile dove il potere accentrato, di diritto o di fatto, in un gruppo di aristocratici (casta, classe sociale, corporazione), selezionato per nascita o per cooptazione, che ha lesercizio esclusivo dellautorit su tutti gli altri indipendentemente dal consenso di chi le soggetto. Unevoluzione di questa visione suppone unorigine divina delle comunit umane e un fondamento divino dellautorit che riveste il potere, affermando il suo carattere sacro e facendo del sovrano il rappresentante di Dio in terra. Gi presente nelle monarchie mesopotamiche e nellEgitto dei faraoni, di l passata anche in alcuni autori cristiani (PAOLO, Epistola ai Romani, XIII, 1-5), sebbene alla tradizione ebraica e cristiana pi propria la concezione pattizia). In genere tutte le concezioni aristocratiche cercano di rafforzare il consenso appoggiandosi a una dottrina divina, o mistica. 4 - Adottata dallo storicismo e dai socialisti della cattedra tedeschi, questa dottrina ha avuto un certo seguito di economisti, sociologi e giuristi anche nel resto dEuropa, in Italia, p.e., dichiaratamente da parte di Benvenuto GRIZIOTTI (1884-1956) e di Emanuele MORSELLI (1899-1976). La dottrina organica non ha fondamento scientifico e deve la sua fortuna al fatto di essere un efficace strumento di propaganda e di plagio dellopinione pubblica. Tipici strumenti sono i richiami a nobili ideali come patria, nazione e interesse nazionale, famiglia, partito, religione, Dio, cultura, solidariet ecc., dietro cui opera la miseria e la brutalit della politica reale di chi di turno al potere. Le teoria organica, infatti, ha dato un supporto ideologico alla politica interna e allimperialismo della Germania fino al 1914 e, poi, al nazismo e ai partiti fascisti. Anche i regimi comunisti ne hanno praticato i

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principi. Per questi motivi la dottrina organica stata professata in Europa occidentale fino alla seconda guerra mondiale e, in modo non dichiarato, resta tuttora per inerzia alla base delle convinzioni di molti, in particolare di chi si formato alla scuola dello storicismo. 5 - La dottrina organica non spiega come si giunge alle scelte collettive. Per essa le decisioni dellautorit politica sono un dato che in condizioni fisiologiche vengono prese per il bene comune (la patologia della finanza non interessa). Purtroppo lesperienza ha dimostrato che, dove le dottrine organiciste sono state politicamente imposte, le decisioni sono prese non da un immaginario Stato etico, paternalista e benevolente, ma concretamente da gruppi oligarchici chiusi o da autocrati (uno zar, il Fhrer, il Duce, il Conducator, il Leader Maximo e cos via) e che l sono venuti meno, o si sono fortemente indeboliti, lapplicazione del principio di legalit e il fondamento costituzionale dellattivit finanziaria tra governo e cittadini.34 6 - La Costituzione italiana del 1946 stata profondamente influenzata dalla dottrina organica dello Stato, n poteva essere diversamente a causa della formazione intellettuale storicista, fascista o marxista, dei componenti lAssemblea costituente. Lo dimostrano alcuni concetti: principio della capacit contributiva, in luogo di quello del beneficio, divieto di referendum sulle leggi tributarie, ampia applicazione del concetto di interesse pubblico e nazionale, in luogo di quello di utilit pubblica, il principio di solidariet.
Sui mali indotti dallo storicismo e dalle dottrine organiche v. di POPPER Miseria dello storicismo e La societ aperta e i suoi nemici (tr. it. rispettivamente di The Poverty of Historicism del 1957 e The Open Society and Its Ennemies del 1944).
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6.2 - Dottrine individualiste 1 - La famiglia delle teorie individualiste piuttosto eterogenea, raggruppabile per in due indirizzi. Un primo confida nellarmonia degli interessi, presupposta gi dagli economisti classici, assume implicitamente le visioni del contrattualismo e vede nellattivit finanziaria uno scambio per cui le imposte pagate dai cittadini sono il corrispettivo di servizi prodotti e forniti dal Governo (teorie economiche). Un secondo indirizzo considera lattivit finanziaria pubblica dominata dal conflitto tra gruppi sociali, rifiuta quindi il contrattualismo e vede nella finanza pubblica il prodotto di scelte collettive prese e imposte con la coazione del diritto pubblico secondo gli interessi del gruppo o della coalizione di gruppi al potere (teorie conflittuali, di cui la teoria dellillusione finanziaria un caso particolare). Si noti che il secondo indirizzo pu dirsi individualista solo in opposizione alla dottrina organica, nel senso che vede lorigine delle scelte collettive solo in gruppi (di fatto in individui) agenti in conflitto che riescono a occupare il Governo del Paese. Nella dottrina organica, invece, lo Stato , per definizione, sintesi delle preferenze e degli interessi degli individui e nello stesso tempo portatore di proprio autonomi prevalenti interessi. 2 - Assioma della razionalit. Presupposto implicito di queste dottrine, specie di quelle economiche, di assumere che il comportamento degli agenti razionale, che procede, cio, secondo i canoni seguiti dallhomo oeconomicus con la razionalit strumentale (implicitamente intesa secondo la RCT). 3 - Specialmente in Italia la presentazione delle teorie individualiste ha di regola avuto nel secolo scorso un posto importante allinizio dei manuali e ogni autore ne ha adattata a suo modo

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una o si servito della critica di questa o di quella per definire una particolare visione delluniverso della finanza. Sebbene in parte desuete, conviene riepilogarne i passaggi fondamentali, anche per il fatto che alcuni loro sviluppi, in specie quelli legati al contrattualismo, sono accolte dalle scuole americane, in particolare da quella della Public Choice. 6.3 - Contrattualismo 1 - Il contrattualismo unaltra dottrina dello Stato e del modo di essere della politica che identifica nella convenzione, ovvero in un accordo tra gli uomini, lorigine della societ civile, del potere e del diritto. Come la teoria organica, anchesso ha precursori nellAntichit. Nella tradizione ebraica e cristiana c il precedente del patto (berit), o testamento, un atto storico originario stipulato sul Sinai derivante dal reciproco consenso, con cui Dio stringe unalleanza personale col popolo di Israele che a sua volta si impegna solennemente a riconoscerlo come unico Dio e a osservarne i comandamenti. Vecchio e Nuovo Testamento significano, dal punti di vista cristiano, vecchio patto (di Israele) e nuovo patto di Ges, stipulato nellultima cena. NellAntichit greco-romana la dottrina che il consenso costituisce e condiziona il diritto a esercitare il potere da parte di chi ne investito si contrapponeva a quella organica platonica e aristotelica. Diffusa da Cicerone (nel De legibus), la dottrina della convenzione stata un caposaldo della cultura giuspolitica romana, ha continuato nel Medioevo nel partito ghibellino e antipapale (p.e. in DANTE, OCKHAM e MARSILIO). 2 - Il contrattualismo nasce con i giusnaturalisti e i filosofi del Sei-Settecento. Ai primordi ci sono, allepoca delle Guerre di religione, le polemiche dei protestanti e dei cattolici che, per oppo-

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sti motivi, combattevano discrezionalit dellassolutismo dei sovrani e principio cujus regio ejus religio e la rivendicazione del diritto dei popoli di ribellarsi al Sovrano quando questi viene meno al contratto originario. Ripresa dallALTHUSIUS (15571638) per spiegare ogni forma di organizzazione umana, la dottrina trova due sbocchi opposti: da HOBBES (1588-1679) e SPINOZA

(1632-1677) rivolta a giustificare il potere assoluto del (1632-1694) e, soprattutto, da LOCKE (1632-1704) ri-

sovrano, dai giusnaturalisti come GROTIUS (1583-1645) e PUFENDORF

volta a dimostrare la tesi che il potere politico naturalmente limitato. Questo secondo indirizzo allorigine del pensiero liberale. In comune, questi autori hanno di partire da alcuni concetti gi presenti o impliciti in Machiavelli: lumanit e la societ civile non sono coeve e la seconda un artefatto della prima; luomo non sociale per natura, ma per rispetto o per timore; lo studio della politica non riguarda luomo come dovrebbe essere ma come ; la societ non superiore allindividuo, i diritti di questi non derivano da quella e non ci sono leggi naturali o divine che impongono alluomo doveri verso gli altri o verso la societ. 3 - Per i contrattualisti lo Stato la creazione di un demiurgo: un patto, espresso o tacito, regola la vita civile e ha segnato la transizione dal pre-sociale al sociale, propiziato da un uomo capace di costringere la gente anche a legnate (HOBBES), o da un re simile a un dio (LOCKE), o da un legislatore-fondatore (ROUSSEAU).

Luomo accetta di entrare nella societ civile, lasciando la

libert dello stato di natura e assumendo degli obblighi, per difendere il diritto naturale allautoconservazione (che anche un istinto) e ci rimane non in ragione di qualche dovere verso gli altri, ma per linteresse personale ad avere un mezzo per protegge-

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re vita, libert e propriet (life, liberty and estate). Sul finire del Settecento questa espressione, che risale a LOCKE, diventa il diritto a life, liberty and the pursuit of happiness, concesso, insieme ad altri, da Dio agli uomini ed entra nella Dichiarazione di Indipendenza degli Stati Uniti dAmerica (1776). Le ultime teorizzazioni di questo periodo sono il Contrat social (1762) di ROUSSEAU (che fa per del contratto sociale il supporto della tirannide della volont gnrale) e la Fondazione della metafisica dei costumi (1785) di Kant (1724-1804). 4 - Il contrattualismo ha avuto una grande stagione di applicazioni nel Seicento e nel Settecento tra i Protestanti anglosassoni. Devoti della Bibbia, estendono la nozione del patto Dio-popolo al patto tra uomini liberi, anticipando in ci il pensiero liberale di LOCKE. Il primo e il pi noto patto di questi genere il Mayflower Compact, il covenant per la costituzione della Comunit di Plymouth concordato l11 novembre 1620 dai Padri pellegrini nella cabina della nave che esuli li portava lontano dal Vecchio Mondo, dove erano perseguitati, al Nuovo Mondo. Altri covenants hanno regolato volontariamente le comunit nelle Colonie del Nord America, a cominciare da quelli del Rhode Island (1636) e del Connecticut (1639). Altro covenant conosciuto quello stipulato tra i presbiteriani scozzesi nel 1638 per difendersi contro il tiranno Carlo I che voleva imporre loro con la forza la religione di Stato. Importanti documenti che si ispirano al contrattualismo sono la Declaration of Independence del 1776, gli Articles of Confederation (1781) e la Costituzione (1787) degli Stati Uniti dAmerica. In precedenza, un patto che aveva coinvolto tutta una popolazione il giuramento federativo (Foedus Pactum Anno Dei MCCXCI) del 1 agosto 1291 tra le genti di Uri, Svitto e Unterwalden contro gli Austriaci oppressori. Dal patto si

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fa derivare la Confederazione Elvetica. Solo questultimo e il Mayflower Compact sono atti presi certamente allunanimit. Gli altri sono il prodotto mediato di rappresentanti eletti, che per interpretavano un sentimento largamente maggioritario se non totale. Non cos pu dirsi dei documenti costituzionali della Rivoluzione francese del 1789 e le altre costituzioni che, anche quando non sono state octrayes dai sovrani, sono state sempre il prodotto di maggioranze parlamentari. 5 - Abbandonato dalle scuole politiche e sociologiche nellOttocento, il contrattualismo ha per continuato ad attrarre chi professa il liberalismo. Era implicito nelle teorie economiche di finanza pubblica (non in quelle conflittuali e nella teoria organica) ed stato adottato di nuovo quarantanni fa dal RAWLS (1921-2002) nella sua teoria della giustizia e ventanni dopo in The Calculus of Consent da BUCHANAN e TULLOCK , entrambi della scuola della Public Choice e nello Stato minimale di NOZICK.
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6.4 - Teorie economiche. Teoria del beneficio. Teoria dello scambio volontario. Teoria dello Stato cooperativo 1 - La formulazione pi antica la teoria del beneficio ed contenuta nellanalisi della relazione tra governanti e governati illustrata a met Settecento nel De lEsprit des Lois da MONTESQUIEU,

secondo il quale i cittadini devono le imposte al Gover-

no in cambio dei servizi che questi fornisce loro.36 Il concetto


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Una rassegna sintetica e completa sul contrattualismo in LESSNOFF, Social Contract, 1986. Utili anche la raccolta di saggi Social Contract Theory, 1990 dello stesso autore e la voce Social Contract di KENDALL in IESS, 14, pag. 476 sgg. MONTESQUIEU (1689-1755), De lEsprit des Lois ou du rapport que les

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sviluppato, ma solo come presupposto politico della finanza, dagli economisti del Settecento, p.e. da Pietro VERRI, che gli dedica il cap. XXIX della sua Economia Politica (del 1771). Legata alle concezioni del contrattualismo, la teoria del beneficio ne ha seguito le sorti, rimanendo silente nellOttocento finch sullo scorcio del secolo XIX stata ripresa e, arricchita del marginalismo, viene trasfusa nella teoria dello scambio volontario.37 Un primo approccio in questo senso risale a un saggio (Contributo alla teoria del riparto delle spese pubbliche) del 1883 di Maffeo PANTALEONI (1857-1924), alla sistemazione con i Grundlegung del 1887 di Emil SAX (1845-1927), docente a Praga (che ne aveva per anticipato le linee tre anni prima)38 e agli approfondimenti pi o meno contemporanei fatti in Italia da parte di altri finanzieri. Tra questi, Antonio DE VITI DE MARCO appare aver compiuto lelaborazione migliore per originalit e consistenza, a partire dalle sue lezioni a Pavia del 1887-88 via via integrate e sviluppate.39 Altri studiosi hanno contribuito allelaborazione del nuovo indirizzo della Scienza delle finanze e tra gli italiani vanno ricordati Luigi COSSA (1831-1896), Ugo MAZZOLA (18671899), Giuseppe RICCA-SALERNO (1849-1912), Maffeo PANTALEONI

(1857-1924), Augusto GRAZIANI (1865-1944), Luigi EI-

NAUDI (1874-1961).

Lois doivent avoir avec la Constitution de chaque Gouvernement, le Moeurs, le Climat, la Rligion, le Commerce &c., 1748.
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Denominata, in Italia, anche volontarismo, ma erroneamente, non esistendo relazione con lomonimo indirizzo filosofico, ideologicamente piuttosto lontano. Das Wesen und die Aufgaben der Nationalkonomie, 1884. Le lezioni litografate del 1887-88 che, insieme al saggio Il carattere teorico delleconomia finanziaria del 1888, hanno costituito il nocciolo di rielaborazioni terminate nei Principi di economia finanziaria del 1939.

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2 - La teoria dello scambio volontario assimila le scelte collettive a quelle private, dal punto di vista economico. Entrambe sono il prodotto di preferenze degli individui (i cittadini), corrispondono ai loro bisogni e si configurano come uno scambio di un bene contro il pagamento di un prezzo. La teoria dello scambio accetta il presupposto della teoria economica classica e neoclassica che ogni individuo conosce perfettamente i propri bisogni e il modo migliore per soddisfarli. Le scelte pubbliche (dette anche scelte collettive) mirano a soddisfare bisogni pubblici (detti anche bisogni collettivi) attraverso le spese del bilancio pubblico e limposta il prezzo pagato dai cittadini per lacquisto di certi servizi pubblici (beni pubblici) che soddisfano questi bisogni. Lofferta pubblica di beni, pi che in concorrenza con quella privata, con questa complementare, offrendo luna qualcosa che laltra non pu offrire, o che offrirebbe con minore efficienza. In questo processo lo Stato una pura finzione giuridica, unastrazione comoda e un insieme di procedure e di strumenti tecnici, al pari della borsa, o del mercato, o delle imprese. Nessuna di queste finzioni ha un ruolo di agente economico. Come avviene per i beni privati, per i quali non sono le istituzioni della borsa, del mercato, delle imprese, ma sempre e soltanto gli individui agenti, che vi operano, a scegliere, decidere e promuovere gli scambi e a trarne alla fine utilit, cos per i beni pubblici sono gli individui beneficiari (i bisogni collettivi sono solo la somma di tanti bisogni individuali) che ne determinano la scelta attraverso certi meccanismi istituzionali. In entrambi i casi le scelte sono compiute secondo il principio di economicit, ossia dal confronto tra la grandezza dellutilit (decrescente) delle dosi di bene acquisito e quella della perdita (crescente) di utilit (in termini di opportunit alternative di acquisto perdute) che segue alle dosi di moneta ceduta. Lo scambio si ferma al margine, quan-

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do le due grandezze si equivalgono (marginalismo). Poich i bisogni da soddisfare sono numerosi, le scelte di ogni individuo tendono a eguagliare le utilit marginali ponderate per i rispettivi prezzi di ciascun bene secondo la legge dellutilit marginale ponderata. Questa regola si realizza anche per i beni pubblici, rispettivamente ai beni privati, di modo che ciascun individuo sar disposto a sacrificare suoi consumi privati cedendo alla collettivit risorse sotto forma di imposta fino al punto in cui lutilit marginale dei beni pubblici ricevuti divisa per la corrispondente quota dimposta pagata eguaglia lutilit marginale dei beni privati divisa per i rispettivi prezzi. 3 - Teoria dello Stato cooperativo. A differenza degli altri autori, DE VITI DE MARCO parte da presupposti politici (e non economici) sullorigine dei bisogni collettivi e sulla ragion dessere dello Stato per poi giungere anchegli a una spiegazione della finanza basata sullo scambio, sia pure con una componente dimperio. I bisogni collettivi nascono dalla convivenza sociale e dal contrasto di interessi tra individui, o gruppi di individui. La domanda aggregata di servizi pubblici perci la somma algebrica di richieste individuali che si elidono, se antagoniste, mentre nelleconomia del settore privato la domanda aggregata la somma aritmetica delle domande individuali. Spetta allo Stato di comporre i conflitti e di soddisfare la domanda di servizi pubblici. DE VITI DE MARCO identifica nella storia due ipotesi estreme e astratte di costituzione statale: lo Stato assoluto (in cui un solo gruppo organizzato detiene il potere senza possibilit teorica di alternanza e sceglie la produzione di beni pubblici secondo il suo vantaggio) e lo Stato popolare (in cui tutti i cittadini hanno diritto ad accedere al governo della cosa pubblica). La prima specie riproduce nelleconomia finanziaria il caso del monopolio priva-

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to e, dal punto di vista finanziario, si spesso configurata come Stato patrimoniale. La seconda specie dello Stato popolare attribuisce sempre ai gruppi al potere la scelta della produzione dei servizi pubblici, ma sottopone il governo al sindacato popolare dei consumatori dei servizi pubblici. Pi la sostituzione dei gruppi al potere facile, pi ci si avvicina a una condizione di libera concorrenza in cui lavvicendamento dei governanti porta al governo i partiti ritenuti dallelettorato pi adatti alla produzione dei servizi. Viene cos a realizzarsi unidentit personale tra produttori e consumatori che permette di avvicinare questa specie di Stato democratico alla figura economica della cooperativa.40 Il rapporto di scambio in regime di concorrenza, che nello Stato cooperativo lega il Governo produttore ai cittadini consumatori, realizza, in teoria, per ogni contribuente limpiego ottimo del reddito tra beni pubblici e beni privati e fa s che le scelte pubbliche rispecchiano le preferenze di ogni individuo. La trattazione di DE VITI DE MARCO spiega meglio e in modo pi concreto le due nozioni innovative che hanno propiziato a fine Ottocento la nascita della nuova scienza finanziaria, cio il riconoscimento che una buona gestione del bilancio pubblico tende a realizzare limpiego economicamente pi efficiente delle risorse e che lattivit dello Stato, principalmente fornitrice di servizi, attivit produttiva, contrariamente allindirizzo delleconomia classica che considerava i servizi e lamministrazione in genere lavoro improduttivo ( 3.1.2). 4 - Come si giunge alle scelte collettive, cio a determinare i bisogni pubblici, quindi il volume complessivo delle spese pubbliche e la quota individuale dimposta per finanziarli il pas40

DE VITI DE MARCO, Principii, cap. I, 6 sgg.

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saggio cruciale per validare, o non, la teoria dello scambio volontario. La questione ruota intorno a due presupposizioni mutuate dai modelli economici: che lonere dellimposta non deve superare lutilit marginale che il contribuente trae dai servizi pubblici indivisibili e che esiste uno e soltanto un punto ottimo di equilibrio. Poich le preferenze differiscono da persona a persona, con un calcolo strettamente individuale ogni individuo dovrebbe pagare una diversa imposta, e ci indipendentemente dal suo reddito. SAX e alcuni degli italiani che lo hanno seguito aggiravano lostacolo facendo lipotesi delluomo medio, che non ha un reddito n alto basso e che accentra le preferenze della media delle persone. Alluomo medio si riferirebbero i Governi nel determinare come e quali beni produrre e come ripartire le imposte. PANTALEONI rinviava invece la decisione ottima allintelligenza media del Parlamento. Del resto, i fautori della teoria dello scambio ammettevano che il calcolo marginalista non puntualmente applicabile dalle decisioni finanziarie pubbliche, anche in ragione del consolidamento dei bisogni pubblici (la diuturna fornitura di servizi pubblici apparentemente gratuita che impedisce col tempo ai cittadini di avvertire lesistenza dei bisogni e lutilit dei servizi). Essi riconoscevano, inoltre, che chi al governo tende a sfruttare la posizione di monopolio del potere per massimizzare luso del bilancio pubblico a proprio vantaggio e a spese della collettivit. Essi pensavano per che esiste unefficace tendenza generale a conformarsi al calcolo marginalista, dovendo i Governi tener conto delle reazioni degli individui che sono naturalmente attenti e reattivi agli effetti sullequilibrio tra soddisfazione dei bisogni pubblici e di quelli privati. Sembra, inoltre, difficile che un governante possa trascurare del tutto i bisogni e le aspettative dei governati a proprio e-

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sclusivo vantaggio. Questa convinzione ha un fondo di verit, specialmente nei Paesi democratici. 5 - Altri si sono preoccupati di individuare il meccanismo politico capace di identificare i bisogni e di compiere le scelte collettive nei regimi pluralisti in modo che le decisioni dei partiti al governo non siano autocratiche (nei regimi totalitari, teocratici o laici, il problema non si pone: le scelte sono quelle dellautocrate). DE VITI DE MARCO proponeva il modello dellalternanza nello Stato cooperativo dei partiti al governo attraverso libere elezioni che obbligherebbe la maggioranza a tener conto delle preferenze della minoranza. WICKSELL (1851-1926) giudicava che solo lunanimit garantisce il rispetto delle minoranze e suggeriva comunque sistemi di maggioranza qualificate per la votazione del bilancio. LINDAHL (1891-1960) ammetteva in certi casi il diritto di veto alle minoranze dissenzienti. 6 - Tutti i risultati delle ricerche in proposito non hanno offerto soluzioni operative, n potevano farlo per una serie di ragioni. I migliori meccanismi democratici non possono evitare fenomeni distorsivi come quello del free rider e dellevasione. Possono esistere non una ma molte scelte ottime, essendo numerosi i bisogni e i beni da produrre per soddisfarli. problematico giungere a preferenze collettive sommando, aritmeticamente o algebricamente, le preferenze individuali essendo molto difficile (se non impossibile) compiere confronti interpersonali delle utilit. La strada che porta alle scelte collettive in tutti i gruppi istituzionali, dai comitati ai consigli, ai parlamenti e allo stesso elettorato attivo pu portare a decisioni diverse secondo il meccanismo di voto e il fatto che, per fortuna, molto spesso i procedimenti di voto

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portano a decisioni accettabili, o almeno pacificamente accettate non significa che le decisioni accolgono le preferenze di tutti.41 Va aggiunto che, quando parlano di beni pubblici, i fautori della teoria dello scambio sottintendono di limitarsi allo studio della specie dei beni pubblici puri complementari ai beni privati, indivisibili, non rivali e non escludibili, cio unattivit di produzione consona alla concezione dei compiti dello Stato abbastanza minimalista e della finanza neutrale che ne deriva, correnti a fine Ottocento. Di fatto non solo la finanza neutrale non mai stata integralmente praticata, ma ai Governi sono stati attribuiti a partire dalla fine dellOttocento un numero crescente di compiti, talvolta anche incompatibili tra di loro, ben al di l del ristretto campo dei beni pubblici puri. Tutto ci ha reso palese che i politici, cui sono veramente rimesse le scelte collettive, nel decidere si ispirano anche e maggiormente a giudizi di valore, cio a considerazioni diverse dal calcolo economico delle utilit dei propri amministrati. I giudizi di valore, si sa, sono spesso solo nobili principi con cui si coprono reali secondi fini, p.e. ambizione di potere, obiettivi elettorali, arricchimento personale, corruzione. Per queste ragioni la sola spiegazione economica dei fatti finanziari unastrazione e, per molti versi, una semplificazione inaccettabili e da abbandonare.42 Non cos il metodo del marginalismo che continua a essere impiegato utilmente nella spiegazione di singoli problemi.

Su questi problemi della scelta collettiva, che nella letteratura vanno sotto il nome di paradosso del voto e di teorema dellimpossibilit di ARROW. Sul questo punto v. STEVE, Sergio, Lezioni di scienza delle finanze, 7 ed., Cedam, Padova, 1976. Tutto il cap. III , inoltre, utile lettura per lapprofondimento dei punti esaminati qui sopra.
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6.5 - Teorie conflittuali, politiche e sociologiche. Teoria dellillusione finanziaria 1 - Sono qualificate conflittuali in quanto, invece di presupporre larmonia degli interessi, queste dottrine enfatizzano lesistenza nelle relazioni sociali di opposizioni di interessi, sentimenti, opinioni, comportamenti tra individui e gruppi di individui. Nella scuola italiana si avevano due filoni di teorie conflittuali, luno detto politico e, laltro, sociologico in quanto elaborazioni per la Scienza delle finanze di modelli della classe dirigente e delle lites di altre discipline: quello del politologo Gaetano MOSCA (1858-1941)43 e quello descritto da Vilfredo PARETO (1848-1923) nella sua produzione sociologica. Entrambi positivisti, con tali teorie pensarono di aver fondato la scienza politica con metodo scientifico su verit provate dallevidenza dei fatti, contro luso precedente di ricorrere ad astrazioni ideologiche e aprioristiche credenze. 2 - Lipotesi della divisione della societ in classi, nonostante la Rivoluzione francese e la Dichiarazione dei diritti delluomo, non era nuovo. Gi TOCQUEVILLE (1805-1859) aveva rilevato che anche nella societ borghese post-1789 persistevano differenze tra gli uomini, solo come fatto sociale ed economico ed erano giuridicamente negate (nella carta costituzionale tutti gli uomini sono liberi e uguali), contrariamente ad altre societ, p.e. a quella feudale. Sul permanere della divisione si fondava la visione politica comunista delle classi come espressioni del modo di produrre della societ; della societ moderna divisa prevalenGaetano MOSCA (1858-1941) era stato per dieci anni segretario della Camera dei deputati, passando, poi, a insegnare nel 1885 diritto costituzionale a Torino e, nel 1923, storia delle dottrine politiche a Roma.
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temente in due classi politiche, borghesia e proletariato; dello Stato borghese come dominio di classe e del potere politico come potere di una classe organizzato per opprimerne unaltra. Dottrine non dissimili, come interpretazione della realt e come programma politico, erano state formulate da altri socialisti. 3 - Lapproccio di MOSCA e PARETO non comportava una teorizzazione con sbocchi rivoluzionari e, nemmeno, una connotazione sfavorevole per il concetto di classe dirigente e di lites: di queste, PARETO ne parla, anzi, come di aristocrazia. Secondo MOSCA, che presenta la sua teoria negli anni 1884-1996, in tutti gli organismi politici di tutti i tempi un fatto costante, in modo evidente e manifesto: lesistenza di due classi, da un lato quella dei governanti, la classe politica, minoranza dominante che, grazie alla sua organizzazione e alla sua formazione, detiene il potere e lo esercita, anche a dispetto del principio della sovranit popolare, ove questo sia formalmente e solennemente riconosciuto; dallaltro lato la classe dei governati. PARETO riprende e sviluppa la teoria con la nozione delle lites, prima nel 1902 e, poi, nel 1916.44 Egli introduce il concetto di molteplicit di lites; indic quelle politiche, quelle economiche e quelle intellettuali come le tre principali; afferm la loro ineluttabile evoluzione verso la decadenza e sostenne che lequilibrio sociale si fonda principalmente sul modo con cui si combinano, si integrano e si rinnovano le lites. Estesa da Robert MICHELS (1876-1936), nel 1911, ai partiti di massa (in particolare al partito socialdemocratico tedesco), le lites, come fenomeni di concentrazione del potere in un
PARETO, Systmes socialistes (1902), corso di lezioni tenute a Losanna; ID, Trattato di sociologia (1916). Tra MOSCA e PARETO scoppi una polemica su chi dei due avesse il merito della prima elaborazione scientifica della teoria delle classi politiche.
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gruppo ristretto di persone, ricevono la denominazione peggiorativa di oligarchia. Max WEBER (1864-1920) toglie alla nozione di classe la valenza politica, limitandola al solo ambito economico per coloro che dispongono della medesima possibilit di accesso ai beni offerti dal mercato, affiancandole quelle diverse di status (ceto) e di partito, alle quali corrispondono la valenza del prestigio sociale e quella del potere. 4 - Lapplicazione alla finanza pubblica delle dottrine sociopolitiche sono state compiute appena dopo la comparsa degli scritti di MOSCA e di PARETO. CONIGLIANI (1869-1901) nel 1894, MURRAY (1932) nel 1913-14, LOLINI nel 1920 hanno dato corpo alla teoria politica, BORGATTA (1888-1949) nel 1913-20 e SENSINI (1879-1958) nel 1929 a quella sociologica. 5 - Assetti coercitivi: tutori, predatori, parassitari. Fino agli anni Settanta del secolo scorso alle teorie conflittuali era dedicato parecchio spazio, con nozioni spesso tralatizie, nelle parti introduttive dei manuali italiani di Scienza delle finanze e, tra le due, quella sociologica sembra aver avuto maggior seguito. Lesposizione didattica migliore quella di Cesare COSCIANI (1908-1985)45 che utile riepilogare per il suo valore didattico di mettere in evidenza le motivazioni individuali che muovo politici e burocrati nella gestione della cosa pubblica, a fianco dello svolgimento dei compiti di istituto. 6 - COSCIANI parte distinguendo i rapporti economici che corrono tra gli individui in rapporti, o assetti, volontari di natura contrattuale e rapporti, o assetti, politici, di natura coercitiva, cio soggetti a un potere di governo e di coercizione.
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Scienza delle finanze, cap. I.

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Leconomia finanziaria studia gli assetti coercitivi rivolti al conseguimento di un massimo di utilit per la collettivit o per una sua parte. Punto di partenza per definire il massimo di utilit per la collettivit , come in tutte le teorie sociologiche, lottimo paretiano. Si presuppone che la finanza deve interpretare le preferenze dei cittadini (intese come prodotto o delledonismo individualista o di interessi espressi da gruppi e categorie sociali) e deve conformare a esse le scelte finanziarie, realizzando il minimo sacrificio e il massimo utile possibile. Tuttavia, il fenomeno finanziario un trasferimento di ricchezza coattivo. Esso non si realizza in base ad atti economici e di mercato. Nelle situazioni concrete, i governanti devono tener conto dei governati, per evitare ribellioni e lequilibrio si determina in un qualche punto tra lestremo dei gusti e dei fini dei governanti e lestremo di quelli dei governati. La democrazia dovrebbe teoricamente avvicinarsi pi di ogni altro regime al secondo estremo, ma, di fatto, il parlamentarismo tende a trasformarsi in oligarchia, costituita dai vertici dei partiti. 7 - Ci premesso, COSCIANI classifica gli assetti coercitivi in assetti tutori, assetti predatori e assetti parassitari. Il secondo e il terzo assetto attribuisce una posizione di rendita che consiste principalmente in benefici economici (compresi quelli derivanti da atti di forza e di corruzione) e in altre utilit quali prestigio, autorit, impunit nellesercizio del potere in modo discrezionale. Anche queste utilit sono apprezzate vuoi per la gratificazione che procurano, vuoi, soprattutto, per essere strumenti di difesa e di promozione del gruppo di appartenenza e di procacciamento di benefici economici. Negli assetti tutori chi pu esercitare il potere impone le proprie scelte per interessi altruistici o prevalentemente tali, anche contro i propri interessi (p.e.: istruzione

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obbligatoria; divieto di lavoro minorile; cura dei figli), in quelli predatori prevalgono interessi egoistici di distruzione e di eliminazione (messa a sacco del Paese conquistato, dittatura del proletariato), in quelli parassitari gli interessi egoistici si limitano alla sottomissione del pi debole per meglio sfruttarlo stabilmente (posizione di rendita della nobilt e dellalto clero verso il terzo Stato nellAncien rgime; posizione di rendita dei politici, dei sindacalisti e degli appartenenti ai grandi ordini dello Stato oggi esistente nel nostro Paese). Nella costituzione materiale di un Paese si trovano commisti, di regola, elementi di tutti e tre gli assetti. inoltre difficile immaginare un Governo che trascura totalmente di fornire certi servizi vitali di interesse comune a tutti i cittadini o sudditi secondo il comune sentire di questi. 8 - Teoria dellillusione finanziaria. Un posto a s merita la teoria delle illusioni finanziarie di Amilcare PUVIANI (18541907), rielaborata poi da Mauro FASIANI (1900-1950) e da Ernesto DALBERGO (1902-1974). Essa la descrizione degli stratagemmi impiegati dai politici e dagli alti burocrati per indurre i contribuenti in errore circa lonere di un prelievo di risorse o il costo e il beneficio del suo impiego. Gli stratagemmi possono riguardare le entrate pubbliche e dipendere, in tal caso, da occultamento dichiarato o con pratiche contabili dellentrata o dellonere del prelievo; da collegamento del sacrificio del prelievo a sensazioni piacevoli di origine privata, con stati penosi particolari, con eventi che eccitano sentimenti di solidariet o di odio di classe, con lingrandimento dellutilit dei servizi finanziabili con limposta; da contrapposizione di un maggior male, rispetto al quale limposta fatta apparire male minore; da dissociazione della penosit del prelievo; da errore sulla persona colpita dal prelievo. Per le spese, lillusione finanziaria pu dipen-

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dere da occultamento dellammontare delle spese ottenuto con manovre di varia natura.46

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La Teoria dellillusione finanziaria (1903) del PUVIANI una raccolta di serie di articoli, pubblicati a partire dal 1897 coordinati e implementati dallautore. Per lesposizione completa della dottrina de PUVIANI, v. VOLPE, Amilcare Puviani e la teoria dellillusione finanziaria (1971); DA EMPOLI e GOETZ, La teoria dellillusione finanziaria di Amilcare Puviani, (1976).

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