I SIMPSIO EM RELAES INTERNACIONAIS do PROGRAMA DE PSGRADUAO EM RELAES INTERNACIONAIS SAN TIAGO DANTAS (UNESP, UNICAMP e PUC-SP) 12 a 14 de novembro de 2007

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A economia poltica do alargamento e integrao europeus: O jogo distributivo da Poltica Agrcola Comum
Carlos Henrique Canesin* Universidade de Braslia (UnB) Instituto de Relaes Internacionais (IREL)

RESUMO Os efeitos dos desdobramentos do status quo da PAC sobre o sistema internacional e a agenda de organismos multilaterais pode ser observado, por exemplo, na ocasio do desbloqueio das negociaes da Rodada Uruguai da OMC, que s chegou a um desfecho em 1994 aps recomposio de foras alavancada pela mudana na posio da UE acerca das matrias agrcolas que trancavam a pauta. O que s foi possvel aps uma prvia re-conformao dos limites da PAC em sua primeira grande reforma (MacSharry Reform). No que tange aos efeitos domsticos de alteraes na PAC, nosso principal foco de discusso, exemplos claros podem ser colhidos nas reformas de 1984, 1988 e da Agenda 2000/MidTerm Reform. , sobretudo, nas implicaes deste ltimo ciclo de reformas para o processo de integrao e alargamento e para as estruturas do processo decisrio intra-comunitrio que se concentra este trabalho. Palavras-chave: Unio Europia; Poltica Agrcola Comum; Integrao; Alargamento.

ABSTRACT The effects of the status quo of the CAP on the international system and the agenda of multilateral organisms can be observed, for example, in the occasion of the raising of the blockade of the Uruguay Round (WTO) negotiations, that only arrived at an outcome in 1994 after a resetting of forces promoted by a change in the position of the EU concerning the agricultural substances that locked the guideline. What was possible only due to a previous re-conformation of the limits of the CAP in its first great reform (MacSharry Reform). Concerning the domestic effects of alterations in the CAP, our main focus here, major examples can be found in the 1984, 1988 and Agenda 2000/MidTerm reforms. This papers aims to access the implications of this last cycle of
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Programa de Ps-Graduao em Relaes Internacionais IREL-UnB, pesquisador bolsista CAPES/PROF.

2 reforms for the process of European integration and enlargement and the structures of the intra-communitarian decisional process. Key words: European Union; Common Agricultural Policy; Integration; Enlargement.

1. INTRODUO O presente artigo tem por objetivo acessar os efeitos de uma das mais intrincadas e consolidadas polticas da Comunidade Europia (CE) sobre seus prprios desenvolvimentos institucionais. A poltica setorial especfica a Poltica Agrcola Comum (PAC), amplamente consolidada tanto no aparelho burocrtico da Unio Europia (UE) quanto no tecido social de seus estados-membros (CARVALHO, 2006). A histria da Poltica Agrcola Comum est umbilicalmente ligada s polticas de integrao desta comunidade (MORAVCSIK, 1999). Tendo sido a primeira agenda poltica adotada em nvel comunitrio1, como forma de alavancar a integrao poltica entre as naes europias, at ento rivais, e para regularizar o suprimento de alimentos em um contexto de fome amplamente disseminada, devido desorganizao produtiva ocasionada pela segunda guerra mundial (LACROIX, 2005). O sucesso ou fracasso em sua administrao e estabilizao poltica tem sido um importante informativo do esforo geral rumo integrao europia (FOUILLEUX, 2003). Sobretudo por constituir-se um tema delicado, onde o trplice pilar de sustentao da comunidade Frana, Inglaterra e Alemanha tm historicamente manifestado preferncias antagnicas (SBRAGIA, 1992). Os desdobramentos institucionais em questo referem-se no imediatamente regulamentao e efetividade da prpria PAC em si, cuja agenda claramente fruto de deliberaes legislativas que enfrentam um embate constitutivo no processo poltico da comunidade entre os estados-membros, mas sim aos efeitos polticos de mdio e longo prazo que extravasam as fronteiras desta poltica especfica transformando-se em constrangimentos a negociaes e processos outros no bojo da comunidade e mesmo fora dela.
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Com protocolo firmado no quase imediato ps-guerra (1958) e sendo implementada a partir de 1962.

3 A hiptese subjacente ao desenvolvimento deste trabalho , portanto, derivada de uma anlise contrafactual de que substanciais movimentaes polticas, lato sensu, da Unio Europia, encontram constrangimentos e restries institucionais s suas conformaes de agenda e implementao poltica, cujo ltimo bastio tem sido historicamente a estrutura da Poltica Agrcola Comum. Esta uma constatao concernente tanto s movimentaes da Unio Europia com desdobramentos sobre suas prprias polticas comunitrias, quanto em seu relacionamento com terceiros (CANESIN, 2007). Exemplo cabal dos efeitos dos desdobramentos do status quo da PAC sobre o sistema internacional e a agenda de organismos multilaterais, foi o desbloqueio das negociaes da Rodada Uruguai da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que s chegou a um desfecho em 1994 aps uma recomposio de foras alavancada pela mudana na posio da UE acerca das matrias agrcolas que trancavam a pauta. O que s foi possvel aps uma prvia re-conformao dos limites da PAC em sua primeira grande reforma, no que ficou conhecido como MacSharry Reform2. No que tange aos efeitos domsticos de alteraes na PAC, exemplos claros podem ser colhidos nas reformas de 1984, 1988 e da Agenda 2000/MidTerm Reform, que reestruturaram aspectos desta poltica comunitria e construram o substrato para a adeso de Portugal e Espanha comunidade em 1986, no primeiro caso; para a consolidao da prpria UE com o Tratado de Maastricht de 1992, no segundo; e para a mais recente ampliao do nmero de estados-membros em 20043 e 20074, ampliando as fronteiras da comunidade no leste europeu. sobretudo nos efeitos deste ltimo ciclo de reformas sobre as negociaes de adeso comunidade dos estados da Europa Central e Oriental que se concentram os esforos deste trabalho, com nfase para as negociaes de adeso que culminaram com a entrada dos 10 novos estados-membros na comunidade em 2004. Sendo o mesmo uma tentativa de avaliar o processo recente de integrao e alargamento da Unio Europia sob a luz dos interesses materializados na agenda da PAC. Esforo que se torna instrutivo das vicissitudes do processo de integrao europeu e de sua forma particular de institucionalizao uma vez que a recorrncia histrica da necessidade de reformas preliminares na estrutura da PAC previamente a cada sucessivo alargamento da comunidade reconhecvel sem maiores impedimentos
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Em homenagem a Ray MacSharry, o Comissrio de Agricultura da UE poca. Repblica Checa, Estnia, Chipre, Hungria, Latvia, Litunia, Malta, Polnia, Eslovnia e Eslovquia. 4 Bulgria e Romnia.

4 no continuum do processo. Tendo mesmo a prpria Comisso Europia sugerido textualmente no documento intitulado Agenda 2000: for a stronger and wider union (CEE, 1999)5, estudo com proposies de reformas legislativas preparado a pedido do Conselho para levar a efeito o objetivo de alargamento da UE para abarcar os pases da Europa Central e Oriental (ECO), que a reforma da PAC era uma pr-condio para a continuidade do processo de expanso das fronteiras. A fim de acessar por quais mecanismos se d o transbordamento dos constrangimentos desta poltica especfica para os demais processos que envolvem a comunidade, utiliza-se aqui de mecanismos desenvolvidos no seio das teorias de economia poltica e da vertente institucional do liberalismo na teoria das relaes internacionais. Com uma qualificao quanto ltima afirmao este trabalho no ecoa pressupostos que digam respeito s teorias de estabilizao hegemnica ou outras recentes linhas de pesquisa desenvolvidas sob os auspcios do trabalho de Robert Keohane, After Hegemony (1984). Este artigo se alinha mais a uma vertente institucional inter-govermentalista, ou apenas inter-govermentalismo liberal tal qual mais comumente definido na literatura (liberal intergovernmentalism), cujos pressupostos sero discutidos brevemente mais adiante. importante esclarecer este ponto, para que transparea o fato de que o presente trabalho no se utiliza de teorias sistmicas de integrao regional, ou mesmo recorre a teorizaes que reclamam um status especial ao processo de integrao europeu, que enquanto singular deveria ser alvo de teorizaes prprias postura bastante adotada por pesquisadores tanto europeus quanto americanos. Dessa forma, este trabalho procura situar o processo de integrao europeu dentro da normalidade dos desenvolvimentos da poltica internacional. Afirmando que embora de fato estejamos tratando de um objeto sui generis, enquanto arranjo institucional especfico, o mesmo no verdadeiro para o fenmeno enquanto processo. Este faz parte, como bem colocam Coutinho, Hoffmann e Kfuri (2007) ao tratarem do caso do MERCOSUL, de um grupo ontolgico maior dos processos de integrao regional que devem, portanto, se submeterem a uma mesma lgica constitutiva. O processo de integrao europeu que se inicia com a formao da Comunidade Econmica Europia (CEE) com o Tratado de Roma de 19576, assinado por Frana,
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Disponvel em <http://ec.europa.eu/agenda2000/index_en.htm>. ltimo acesso: julho de 2007. Alguns autores preferem situar o incio do processo com a constituio da Comunidade Europia do Carvo e do Ao com o Tratado de Paris de 1951. Qualquer seja a data escolhida para marcar o incio do processo, a dinmica que se segue a mesma.

5 Alemanha (Repblica Federativa Alem), Blgica, Itlia, Luxemburgo e Pases Baixos, e que chega aos dias de hoje como o maior e mais bem sucedido empreendimento do gnero, sob a alcunha de Unio Europia (instituda pelo Tratado da Unio Europia Maastricht 1992, emendado posteriormente por tratados subseqentes) e formada por 27 estados-membros, no qualitativamente diferente de seus demais correlatos e nem fruto de uma superioridade civilizacional do continente europeu, como se chega mesmo a sugerir, mas sim fruto de barganhas pragmticas entre governos nacionais, baseadas em seus interesses domsticos concretos e seu poder relativo como qualquer outra negociao internacional. A seguir, se desenvolver o esquema terico subjacente ao trabalho; para em seguida se expor os mecanismos de acesso UE pelo qual devem passar os interessados; o que nos possibilitar desfiar uma breve histria da evoluo institucional da UE; e a partir da avaliar os efeitos dos constrangimentos apostos pela PAC sobre seus desdobramentos mais recentes sobretudo nas negociaes de adeso dos pases da ECO comunidade.

2. DESENVOLVIMENTO 2.1 A abordagem liberal inter-govermentalista O ambiente internacional sofreu sensveis alteraes desde os tempos da balana de poder do concerto europeu at atual estgio liberalizante. O que fechou, mas tambm abriu, novos instrumentos de poltica internacional. Embora a poltica de poder no possa ser a priori descartada das relaes inter-estatais, seu uso tem sido cada vez mais restrito e tem prevalecido mecanismos de conciliao e acomodao diversos (PEASE, 2003). O que se observa que os instrumentos de poltica a que podem recorrer os estados se alteraram com a reestruturao do sistema internacional. Mas o mesmo no verdade a respeito de suas motivaes. Com isso no se sugere aqui que os estados estejam exclusiva ou principalmente preocupados com questes de segurana, o que no era uma realidade absoluta mesmo sob a ordem precedente, mas sim que os estados, assim como qualquer indivduo racional, possui preferncias inerentes ao seu sistema

6 domstico de legitimidade e que este mesmo estado busca no ambiente internacional a realizao destas preferncias. Ora, uma vez que os estados, enquanto atores racionais, so capazes de definir objetiva e coerentemente seu conjunto de preferncias7, devem tambm ser capazes de avaliar os custos e benefcios envolvidos na consecuo das mesmas, dados os constrangimentos apostos pelo meio externo. E dessa forma, so capazes de escolher o melhor meio de ao para maximizar seu bem estar. Resulta da, como observa Helen Milner (1997), que o sistema internacional oferece tanto a possibilidade de cooperao quanto de conflito, a depender das preferncias externalizadas pelo ator-estado em questo, dos incentivos do sistema (meios de ao factveis), e da prpria natureza da questo (temtica). 2.1.1 Preferncias e Barganha. Todo estado, assim como os indivduos, procura maximizar seu bem-estar. O bem-estar de um estado significa em ltima instncia o bem-estar de sua sociedade e assim de cada indivduo que a constitui. Dessa forma, o bem-estar do todo, estado, no pode ser diversamente definido em relao ao bem-estar de suas partes constituintes. O que implica que para o estado, assim como para o indivduo, o bem-estar pode ser definido atravs da teria econmica e a maximizao do bem-estar implica na maximizao de seus recursos materiais (NICHOLSON, 2005). Bem verdade existam conflitos distributivos ou no em torno destas dotaes, a renda per capita mdia um bom indicador de desenvolvimento econmico por sua correlao positiva com uma diversa gama fatores que indubitavelmente contribuem para o bem-estar dos indivduos (JONES, 2000). Os estados, atores racionais no ambiente internacional, tendem assim a buscar a maximizao de seu bem-estar pela realizao de ganho econmico, sobretudo o comercial como se pode facilmente observar nas recorrentes negociaes multilaterais na Organizao Mundial do Comrcio (OMC), por exemplo. Os arranjos multilaterais, bilaterais ou regionais so adotados conforme a percepo de que avanam os interesses particulares de seus aderentes. Interesses, ou mais propriamente, preferncias estas definidas domesticamente atravs do embate competitivo no seio da sociedade civil. importante notar, no
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De forma transitiva e sem inconsistncias inter-temporais.

7 entanto, que assim como existem assimetrias no ambiente internacional o mesmo vale para o acesso de determinados grupos privilegiados ao aparato do estado, mais facilmente transmitindo as suas preferncias s formulaes governamentais. Tal dinmica depende do poder relativo dos grupos mobilizados em domesticamente e embora obedea a mecanismos competitivos sofre dos problemas naturais de qualquer formulao de ao coletiva (OLSON, 1999). O que fica patente aqui que embora as preferncias dos estados possam ser traduzidas em termos econmicos, os mecanismos sua disposio para avan-las so eminentemente polticos. neste sentido que no se pode descartar a priori a utilizao de quaisquer instrumentos, dadas as condies restritivas de ganhos e custos em cada situao especfica, ao alcance dos estados no sistema internacional inclusive a guerra e a poltica de poder no a priori descartada, no entanto, seus custos tanto de curto quanto de longo prazo so to absurdamente imensurveis que sua utilizao se torna virtualmente improvvel dados os ganhos possivelmente auferidos. O que sugere que o atual sistema internacional penaliza pesadamente atitudes belicistas, mas no coage de forma alguma em favor da cooperao inter-estatal, esta continua a ser uma deciso autnoma dos atores, tanto quanto o conflito (MILNER, MANSFIELD, 1997). Definida a estratgia cooperativa, para um caso particular, como aquela que maximiza o bem-estar do estado, inicia-se a barganha com outros estados para extrair da cooperao os maiores dividendos possveis. O que implica que dadas quaisquer dotaes iniciais, o jogo cooperativo dever ser sempre Pareto-eficiente (PUTNAM, 1993). A barganha cooperativa se d, assim, fundamentalmente em torno do aspecto distributivo. E embora seja eficiente em seu sentido paretiano no eqitativa, sendo permeada por linkages com outras reas assim como pela interdependncia assimtrica (KEOHANE, NYE, 1989). A interdependncia assimtrica se manifesta neste modelo atravs da discrepncia entre os poderes de barganha dos atores em cada rea especfica (comrcio, agricultura, finanas, etc) e sua posio em relao ao status quo e ao core de cada negociao. Dessa forma, atores cujas preferncias se aproximam mais fortemente do core tendem a favorecer a negociao e se empenhar mais em sua consecuo. Utilizando-se inclusive de compensaes colaterais aos atores que se sentirem mais prejudicados pelas negociaes, de forma a que o acordo em torno do core possa ser implementado. Estas compensaes, ou sidepayments, so nada mais do que a materializaes dos linkages

8 no jogo cooperativo/competitivo, que visam ampliar o winset dos atores eventualmente menos beneficiados por determinados acordos tornando-os factveis. Tal instrumentalizao dos termos da interdependncia assimtrica parecem conciliar as correntes mais puras do liberal-institucionalismo ao inter-govermentalismo sem a necessidade de se reconhecer qualquer carter especial, ou mesmo a necessidade, de um hegemon na gesto de organizaes e regimes internacionais (MORAVCSIK, 2003). 2.1.2 Credibilidade e Integrao Regional Uma vez que a vinculao ao jogo cooperativo uma deciso autnoma, surge um problema operacional externo ao jogo que pode afetar seu output. Este problema a factibilidade e credibilidade dos compromissos assumidos. Pois, muito embora os ganhos percebidos conjuntamente na cooperao sejam suficiente para garantir o compromisso, sempre existe a possibilidade de desero um recorrente problema na teoria dos jogos, o que impede solues iterativas para as disputas. Uma soluo para o problema cooperativo pode ser a delegao de parcela da soberania estatal para instituies internacionais, com mandatos previamente acordados, de forma a garantir o controle recproco do comportamento dos atores. A transferncia de soberania parcial em reas onde os ganhos conjuntos percebidos so altos, mas os mecanismos tradicionais de garantir a adeso ao acordo e/ou os mecanismos domsticos de controle so ineficientes, aumenta substancialmente a credibilidade dos compromissos (COUTINHO, HOFFMANN, KFURI, 2007). Dessa forma, as organizaes de integrao regional podem ser entendidas como mecanismos de se delegar parcela da soberania dos estados em prol de ganhos conjuntos, medidos pela maximizao do bem-estar, garantidos por mecanismos de monitoramento da adeso ao mandato pr-estipulado. instrutivo observar que sob esta roupagem os estados continuam a ser os atores das polticas e tem lugar acima dos corpos delegados instrudos por eles mesmos a desempenhar determinadas tarefas, o que parece estar de acordo com o aparato institucional da UE e demais organismos de integrao regional. Nos resta apenas para o momento definir o que o processo de integrao regional lato senso, uma vez captado o seu carter instrumental. Segundo Mnica Herz e Adrea Hoffmann (2004, p. 168), a integrao regional um processo dinmico de

9 intensificao em profundidade e abrangncia das relaes entre atores levando criao de novas formas de governana poltico-institucional de escopo regional. No entanto, ao contrrio da posio adotada pelas autoras, no vejo nenhuma diferena substancial entre as organizaes de integrao regional, tal como por elas definidas, e as organizaes de integrao econmica que visem criar reas de livrecomrcio, unies aduaneiras, mercados comuns ou mesmo unies monetrias. Recomendaria s mesmas a mesma preocupao ontolgica que pareceram demonstrar em Coutinho, Hoffmann e Kfuri (2007), pois, ambos os movimentos so fundamentalmente motivados pelo mesmo mecanismo de maximizao de utilidade. Portanto, no se far aqui aluso aos possveis esquemas histricos de regionalismo aberto ou fechado (HERZ, HOFFMANN, 2004; COSTA VAZ, 2002), entendendo que ambos so resposta distintas a presses internacionais e oportunidades distintas. 2.2 O processo de adeso Unio Europia Na literatura se faz meno a dois mecanismos distintos de adeso. O primeiro teria vigorado at o Tratado de Maastricht, mais precisamente at o estabelecimento do critrio de Copenhagen em 1993, onde se definiram novas regras formais para acesso comunidade tendo sido alcunhados de critrio clssico e critrio de Copenhagen (ou condicional)8 respectivamente (GLENN, 2003; DINAN, 2005). Embora difiram na nomenclatura, ambos so na verdade similares e o critrio de Copenhagen, que apenas atualiza e amplia a gama de restries e obrigaes a serem atingidas pelos candidatos. O mtodo clssico tinha como princpios: as obrigaes de membresia so cogentes; as negociaes de acesso devem se focar apenas em questes prticas; distores criadas por novos membros deveriam ser sanadas pela criao de mecanismos de compensao e no por reformas estruturais; os novos membros devem ser acolhidos de forma gradual nas polticas comunitrias . O que incorria em que os custos de ajustamento aps o alargamento deveriam ser em grande parte suportados pelos novos membros. Com o critrio de Copenhagen, estabelecido na cimeira do Conselho Europeu de 1993, estabeleceu-se o critrio da condicionalidade, segundo o qual as negociaes s tem incio aps um prvio ajustamento por parte dos candidatos, que devem adaptar seus sistemas polticos domsticos e instituies de forma a alinh-los com os requisitos da comunidade. A
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Tendo como referncia a aplicao do princpio da condicionalidade, que ser exposto a seguir.

10 adeso passa a depender tambm de uma avaliao da capacidade objetiva da UE em absorver os novos membros (GLENN, 2003). O processo de adeso definido atravs de tratados e o Artigo 49 do Tratado da Unio Europia (TUE ou Maastricht) estipula que so elegveis adeso UE quaisquer pases europeus que se respeitem os princcios fundamentais da unio, definidos no Artigo 6(1): liberdade; democracia; respeito pelos direitos humanos e liberdades fundamentais; e estado democrtico de direito. Esta tambm muitas vezes referida como a clusula democrtica. O processo de adeso inter-governamental e alm dos requisitos da clusula democrtica, necessrio para a candidatura, o estado interessado deve satisfazer algumas outras requisies definidas no Artigo O do mesmo tratado (tal qual emendado por Amsterd e Nice) e deve negociar conformidade Aquis Communautaire. 2.2.1 A Aquis Communautaire A Aquis Communautaire o corpo de leis, normas e tratados da UE, aos quais os estados candidatos devem, em teoria segundo o TUE, garantir conformidade para o incio do processo de adeso segundo o princpio da condicionalidade. No entanto, aps o Conselho Europeu de Amsterd em 1997 (DINAN, 2005) a Comisso Europia foi chamada a preparar o documento que recebeu o ttulo de Agenda 2000, estabelecendo os preparativos necessrios para o alargamento e iniciando as negociaes com a primeira onda de candidatos que se julgava haviam atingido os requerimentos do princpio da condicionalidade9. Nos anos seguintes, com a ecloso em 1999 da guerra em Kosovo, o princpio sofreu uma re-leitura e foi admitida a interpretao de que o mesmo valeria para o estgio de negociaes, abrindo as portas para a segunda onda de candidatos iniciarem o processo10 (GLENN, 2003). A Aquis Communautaire foi ento negociada pas a pas e item a item. Assim que se fechava um acordo de adaptao e/ou phase out de restries se passava para o prximo captulo. Quando todos os captulos so fechados, inicia-se a adeso formal, onde finda o processo. Tabela 1: Aquis Communautaire
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Polnia, Hungria, Repblica Checa, Estnia, Eslovnia e Chipre. Latvia, Litunia, Malta, Eslovquia. (Bulgria, Romnia e Turquia no foram consideradas aptas na poca, no entanto, aps o alargamento de 2004 suas candidatura foram efetivadas e absorvidas pela UE em 2007. A Turquia ainda no recebeu uma resposta final da EU, mas bastante improvvel que seja integrada mesmo no mdio prazo.
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Captulo 1: livre circulao de mercadorias Captulo 2: livre circulao de pessoas Captulo 3: livre circulao de servios Captulo 4: livre circulao de capital Captulo 5: direito privado Captulo 6: poltica competitiva Captulo 7: agricultura Captulo 8: pesca Captulo 9: poltica de transportes Captulo 10: impostos Captulo 11: unio econmica e monetria Captulo 12: estatsticas Captulo 13: poltica social emprego Captulo 14: energia Captulo 15: poltica industrial Captulo 16: pequenos e mdios emprstimos Captulo 17: cincia e pesquisa Fonte: Adapatado de Dinan (2005, p. 6) Captulo 18: educao e treinamento Captulo 19: telecomunicaes e informao Captulo 20: poltica cultural e de udio-visual Captulo 21: poltica regional e de infra-estrutura Captulo 22: meio-ambiente Captulo 23: proteo sade a ao consumidor Captulo 24: cooperao judicial e domstica Captulo 25: unio aduaneira Captulo 26: relaes externas Captulo 27: poltica externa e de segurana comum Captulo 28: controle financeiro Captulo 29: disposies financeiras e oramentrias Captulo 30: instituies Captulo 31: outros

2.3 Uma breve histria dos alargamentos da Unio Europia No se procurar aqui realizar um apanhado geral da histria institucional da evoluo da UE, da participao dos seus estados-membros, ou mesmo das personalidades que marcaram a evoluo de nosso objeto. O nico objetivo deste tpico situar o surgimento da integrao europia como desencadeado pelos interesses econmicos dos que vieram a se constituir como seus membros e esboar a dinmica de seus alargamentos em face da teoria liberal inter-governamental onde conflitos distributivos abertos privilegiam os atores cujas preferncias estejam no core do sistema, com nfase para a utilizao de linkages e sidepayments para compensar os perdedores lquidos em uma rea especfica e promover a acomodao em torno do status quo. 2.3.1 A primazia dos interesses econmicos Segundo Moravcsik (2003), a fonte da integrao europia pode ser encontrada nas condies particulares da exploso do comrcio mundial no imediato ps-II Guerra. Em resposta aos constrangimentos e oportunidades do novo sistema internacional, os governos nacionais tenderam a serem principalmente influenciados pelos interesses comerciais de grupos de produtores domsticos. De acordo com a posio destes grupos

12 no mercado global, as presses liberalizantes se dirigiam a campos diferentes e com intensidades diferentes. Dado o ambiente prevalecente poca (Id Ibid), as motivaes comerciais foram agregadas a objetivos econmicos mais amplos de bem-estar, vistos como factveis apenas em um ambiente cooperativo, tais como estabilidade macroeconmica e regulamentao. 2.3.2 Os fundos estruturais como side-payments nos alargamentos instrutivo que criao do primeiro fundo eminentemente re-distributivo da comunidade europia seja contemporneo ao desenvolvimento do primeiro processo de alargamento da comunidade. Thiago Barbosa (2006) com muita propriedade afirma que a arquitetura do Fundo de Desenvolvimento Regional (FEDER), foi gestada de forma contrabalanar os efeitos da adeso de Dinamarca, Reino Unido e Irlanda Comunidade Econmica Europia em 1973. Pois, dado que a PAC constitua-se na principal poltica distributiva da comunidade, as dotaes auferidas pelo Reino Unido em um oramento comunitrio pr-agrcola, que no se coadunava com sua estrutura produtiva, poderiam inviabilizar o processo. Fica assim constatada a natureza de compensao colateral do fundo implementado, que embora possa ter sido re-canalizado para outros objetivos especficos aps as recorrentes re-negociaes oramentrias que deram lugar ao sistema de rebate do Reino Unido, como os descritos por Barbosa (Ibid), no perde seu lugar enquanto mecanismo de side-payment capaz de aumentar a probabilidade de acordo em torno do core a saber, a estrutura oramentria pr-agrcola estruturada na PAC. Os posteriores desdobramentos no que tange ao processo de alargamento foram tambm marcados pela utilizao do expediente dos side-payments via fundos estruturais, de forma a promover acordo e conciliar os conflitos distributivos gestados pelo status quo da PAC. A segunda onda de alargamento (que abarca os segundo: Grcia; e terceiro alargamentos: Portugal e Espanha) gerou o mecanismo dos IMPs (Integrated Mediterranean Programmes) em favor dos antigos membros que se sentiam ameaados com a competio dos novos estados-membros e o Fundo de Coeso, em prol dos ltimos e em especial da Espanha, que enfrentava as mais pesadas restries para participao na PAC (GLENN, 2003).

13 A terceira onda (quarto alargamento: ustria, Finlndia e Sucia) embora tenha ensejado negociaes menos duras, principalmente devido solidez econmica dos novos aderentes, (Id Ibid) no fugiu regra dos side-payments, em face de mudanas incrementais nas legislaes vigentes na comunidade mais uma vez em especial no mbito da PAC. O processo foi marcado pela consecuo de uma nova diretiva para os Fundos Estruturais denominada Objetivo 6, especialmente relacionada a reas com baixa densidade populacional (DINAN, 2005).

3. RESULTADOS 3.1 Panorama geral do alargamento Os novos estados-membros da ECO tiveram que percorrer um longo caminho at finalmente se incorporarem UE. No possuam estruturas polticas, econmicas e jurdicas estabelecidas que permitissem a sua rpida adeso (CE, 2003)11. Era, por conseguinte, bvio que o processo de adeso levaria tempo. Logo aps a queda do muro de Berlim, em 1989, a prioridade foi ajudar os candidatos a avanarem para uma economia de mercado e para uma democracia pluralista estvel (Idi Ibid). Tendo as negociaes de adeso, propriamente ditas, se iniciado apenas em maro de 1998. O apoio reforma econmica e democrtica dos pases candidatos para a preparao para a adeso iniciou-se em 1989 com a criao do programa Phare, inicialmente em benefcio da Polnia e da Hungria, os primeiros a abandonar o regime comunista. Ao Phare juntaram-se, posteriormente, dois outros programas: o ISPA, fortemente concentrado na ampliao das redes de infra-estruturas; e o Sapard, visando a modernizao da agricultura dos novos membros. Em conjunto, estes programas contriburam com uma verba anual de 3 bilhes de Euros para ajudar estes pases a prepararem-se para aderirem comunidade (CE)12. No mbito de um acordo separado para a prestao de assistncia de pr-adeso, Chipre e Malta receberam um financiamento de 95 milhes de Euros para o perodo entre de 2000 a 2004 (Idi Ibid).

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COMISSO EUROPIA. Maior unidade e maior diversidade Unio Europeia: o maior alargamento de sempre. Direo-Geral da Imprensa e da Comunicao. Bruxelas, 2003. 12 Disponvel em < http://europa.eu.int/comm/enlargement. > ltimo acesso em janeiro de 2007.

14 Foram consumidos, a ttulo de pr-acesso, 21,75 bilhes de Euros dos fundos estruturais e do Fundo de Coeso da Unio entre o perodo decorrente da adeso em maio de 2004 at ao final de 2006 (CE)13. Tal qual nos alargamentos anteriores, foi criado, ainda, um mecanismo de salvaguarda para proteger os novos estados-membros de dificuldades imprevistas decorrentes do alargamento. Esse mecanismo ser extinto trs anos aps a adeso dos novos membros (final de 2007). 3.2 A questo do alargamento da PAC Os problemas enfrentados atualmente para se estender a PAC aos pases da ECO so bastante similares aos apostos pelo terceiro ciclo de alargamento, que h 21 anos abarcou Portugal e Espanha. A virtual maioria dos estados candidatos, exceo feita Repblica Checa, possuem nveis mo-de-obra empregada no setor agrcola consideravelmente acima da mdia observada na UE-15 (LEJOUR, MOIIJ, NAHUIS, 2001). A situao ainda agravada por uma grande diferena na renda mdia e grandes disparidades no nvel geral de preos entre os pases candidatos e os membros da UE, alm de obviamente menores custos de produo (dada a baixa presso salarial das poucas reas industriais) e da parcela significativa da contribuio da agricultura para o PIB dos mesmos (Id Ibid). O cenrio ainda agravado pela concentrao da produo agrcola dos ECOs em produtos historicamente problemticos no sistema de financiamento da PAC, sendo os responsveis pelas maiores despesas sob a alcunha desta poltica e tambm os que frequentemente enfrentam problemas de superproduo na comunidade: acar, leite, carne e cereais (FULLER, BEGHIN, 2000). Existe tambm um debate bastante acalorado sobre at onde os novos membros poderiam subscrever plenamente PAC sem o risco de criar distores excessivas em suas economias. O que poderia provocar migraes urbanas para as reas rurais e mesmo promover a desindustrializao e inflao, devido ao aumento da renda do setor agrcola que poderia chegar a 47% no caso Polons (ARDY, 2000). No entanto, simulaes com modelos dinmicos, como as de Fritz Breuss (1999) e sobretudo as de Michael Ryan (2005) que utiliza de modelamentos de equilbrio geral
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Disponvel em < http://europa.eu.int/scadplus/leg/pt/lvb/ > ltimo acesso em novembro de 2006.

15 CGE e GTAP, indicam que embora seja verdadeira a previso de aumento da produo agrcola nos pases da ECO, que viria acompanhada de certo aumento de preos, este efeito seria drenado por um consistente aumento da demanda, principalmente agrcola, desta mesma rea ocasionada pelo aumento da renda mdia. O que torna mais claro que os maiores temores quanto ao alargamento da PAC para os ECOs so de cunho eminentemente distributivo, tal como sugerido pelas teorias de economia poltica apresentadas. 3.3 Os constrangimentos da PAC sobre as negociaes de adeso Os dilemas em questo foram atacados pela UE de duas maneiras, primeiramente o alargamento foi atrelado a uma prvia reforma dos principais regimes comunitrios de forma a cortar futuros descontroles oramentrios. Indicativo deste esforo o documento Agenda 2000 citado anteriormente, que foi produzido pela Comisso com vistas a indicar as reformas estruturais mais prementes para a consecuo do alargamento. A PAC foi, ento, apontada como especialmente problemtica. A falha desta estratgia, sobremaneira exemplificada pelas mudanas incrementais operadas na PAC que apesar de cosmeticamente terem coadunado a poltica com requisitos do sistema multilateral de comrcio (SWINBANK, DAUGBJERG, CUNHA, 2003; SWINBANK, 2005) no alteraram suas dotaes, perpetuou o conflito distributivo entre os estados-membros em torno desta poltica. O que levou a um reposicionamento da UE que, impossibilitada por suas prprias vicissitudes de levar a efeito uma reforma mais ampla, passou a estabelecer nas negociaes termos de entrada no financiamento da poltica e longos perodos de transio para a plena aplicao de seus dispositivos aos candidatos. A introduo parcial das transferncias diretas se iniciaria em 2004 com o piso de 25% das dotaes a que teriam direito os ECOs, passaria para 30% em 2005, e assim sucessivamente at chegar a 100% em 2013 (CEC, 2002). A proposta, claro, encontrou resistncia por parte dos ECOs, principalmente da Polnia, cuja diviso interna se exacerbou a tal ponto que um tradicional partido com ligaes agrcolas (Partido do Povo) ameaou inclusive fazer campanha pela no adeso comunidade em referendo. A proposta era tambm problemtica para a Alemanha e demais contribuintes lquidos para a PAC, pois o compromisso de acolher

16 gradativamente os ECOs no bojo da PAC tenderia a agravar ainda mais os conflitos distributivos no futuro, tornando ainda mais difcil uma reforma consistente desta poltica aps o alargamento (GLENN, 2003). O que indica claramente que o debate em torno da questo do alargamento, dados os constrangimentos institucionais apontados, se imiscuiu dos velhos problemas distributivos em torno dos recursos comunitrios como inequivocamente prev a economia poltica liberal. 3.4 O status quo e os sidepayments O impasse em questo foi resolvido apenas quando uma aproximao entre Frana e Alemanha, durante a cimeira de Bruxelas em outubro de 2002, estabeleceu um acordo para congelar o teto do oramento agrcola entre 2003 e 2013 em troca da paralizao das reformas da PAC at o fim de 2006. O que revela um mecanismo sutil de sidepayments, em que a Frana, enquanto recebedora lquida de recursos da PAC e cujas preferncias se encontram prximas do core do sistema, favorece a manuteno do status quo atravs de compensaes colaterais Alemanha, contribuinte lquida para a poltica, que dessa forma pode vislumbrar uma melhor administrao oramentria desta agenda. Do outro lado da mesa de negociaes, os ECOs em franca oposio ao status quo da PAC, tiveram tambm de ser contemplados com uma gama de compensaes colaterais que favorecessem o acordo em torno do core. Durante a presidncia da Comisso pela Dinamarca foi estabelecido um mecanismo denominado top-up segundo o qual os novos membros poderiam aumentar em at 30% os pagamentos direitos via PAC durante a fase de insero (at 2013), sendo que 40% desse valor seria co-financiado via oramento da UE at 2007. Na esteira das negociaes, os ECOs, sob liderana da Polnia, estabeleceram ainda um linkage entre o fechamento do captulo agrcola da aquis e a concesso adicional de quotas dos fundos estruturais, uma nova linha de crdito denominada X Heading e considerveis rebates do oramento comunitrio. O que indica que um acordo em torno do core do sistema foi promovido atravs de extensas negociaes que levaram a linkages e sidepayments aos atores com preferncias opostas em torno da rea especfica, com amplas compensaes colaterais sob a alcunha de outros programas. 4. CONCLUSO

17 Ao longo de sua histria, a Unio Europia tem sido constantemente envolvida em negociaes de alargamento de seu espao comunitrio que tem reiteradamente adicionado presso ao perene embate em torno de reformas no bojo da Poltica Agrcola Comum. Isto se deve ao fato de a PAC ser a principal poltica redistributiva da comunidade, absorvendo a maior parte do oramento e fazendo com que os custos financeiros de cada alargamento sejam bastante visveis e prontamente quantificveis (RYAN, 2005). Esta percepo de que existem perdedores e ganhadores lquidos no processo contribui decisivamente para o carter incremental de suas modificaes e para a formao histrica de contenciosos sob a gide dos estados mais centrados no core desta poltica. Dessa forma, apesar das peculiaridades da presente fase de alargamento, abrangendo os ECOs, e das dramticas mudanas do espao geopoltico europeu nas ltimas dcadas, as negociaes do alargamento para o leste tem importantes traos em comum com os casos prvios, sobretudo quando o assunto o tratamento do Captulo 7 da Aquis Communautaire o setor agrcola e por extenso a PAC. Isto decorreria do fato de que embora a comunidade tenha evoludo institucionalmente como um todo, o mesmo no ocorreu com a PAC, que permanece de certa forma estvel e apenas reage de forma adaptativa incremental, o que torna a incorporao de novos membros um grande desafio. Umas das possveis causas desse engessamento institucional exatamente o apontado pela teoria da economia poltica aqui apresentada em uma rea onde o conflito distributivo aberto, os acordos tendem a prevalecer em favor dos estados com preferncias prximas ao core (mantendo o status quo inerte) em detrimento dos demais atores, frequentemente recompensados com pagamentos colaterais vinculantes (TSEBELIS, 2002) como notou-se no caso do uso dos fundos estruturais. Como no caso da adeso de Portugal e Espanha comunidade, especialmente no que se refere ao ltimo, as reformas levadas a cabo na PAC no foram suficientes para balancear os efeitos da incorporao dos novos estados-membros, especialmente sob o aspecto oramentrio. O resultado que as negociaes quanto a matria avanaram lentamente e foram criadas diversas condicionalidades a fim de prolongar ao mximo o tempo de adaptao at a plena incorporao dos novos membros no seio da PAC, deixando recair sobre os mesmos grande parte dos custos desta transio. Tal dinmica parece se coadunar com a crescente diferenciao entre os termos alargamento (enlargement) e integrao (ou aprofundamento - deepening) adotada pela

18 literatura, que embora no parea ter em mente a dinmica descrita aqui nos empresta bastante inteligibilidade ao entendimento deste processo. Por alargamento podemos entender o processo prprio de adeso de novos estados-membros comunidade, o que parece ter adquirido uma velocidade crescente nos ltimos anos, especialmente aps a cimeira de Amsterd e a reinterpretao do princpio da condicionalidade, ampliado para as negociaes de acesso, em meio ao conflito no Kosovo em 1999. E embora seja fato que o processo de adeso pareceu por diversas vezes truncado, tendo o captulo sobre agricultura da aquis sido alvo de intensos debates, as adeses formais foram negociadas e implementadas em 2004 e 2007 sem maiores controvrsias. O mesmo no ocorreu, no entanto, quando se fala da incluso dos novos-estados membros nas polticas comunitrias vigentes, bastante instrutivo como afirmado anteriormente o exemplo da PAC. A absoro dos novos membros um dos aspectos do aprofundamento do processo de integrao que no frequentemente colocado como tal. Estando o termo mais no sentido da diversificao das polticas comunitrias. Contrariamente, considero uma postura mais promissora a incorporao de ambas as dimenses sob a alcunha de aprofundamento/integrao o que ampliaria a sua carga de significncia. A fuso das dimenses de diversificao e de incluso, nos traria o instrutivo desafio de pensar o processo em seu conjunto. No seriam a falha na diversificao das polticas comunitrias e a falha na incluso dos novos estadosmembros ambas fruto de uma mesma falha mais geral do processo de integrao lato senso? O presente trabalho tem argumentado que sim. E que muito embora no seja possvel estabelecer uma conexo causal clara entre os desdobramentos da PAC e os desdobramentos dos processos de alargamento e integrao lato senso da UE, a PAC est indubitavelmente na linha de frente dos fenmenos contribuintes para o crescente imobilismo institucional da comunidade em reas importantes e seus constrangimentos, que levam a adoo de sidepayments e mecanismos de compensao crescentemente complexos por meio de linkages com outras reas, esto entre a gama de fatores responsveis pela crescente diferenciao no apenas terica, mas prtica, dos processos de alargamento e integrao que parecem ter adquirido velocidades diferentes. 5. REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ARDY, Brian. Agriculture Enlargement. Ashgate, 2000.

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