4.

Estado de derecho,
gobernabilidad y seguridad

4.1 Nueva gobernabilidad democrtica

4.1.1 Diagnstico
En los ltimos aos se ha generado un debate acadmico sobre el concepto, importancia y mecanismos de la gobernabilidad democrtica. En general, este concepto se refiere a la capacidad institucional de un Estado para articular la diversidad de intereses, mediar las tensiones que emergen de la pluralidad, construir acuerdos e implementar accioones que permitan dar respuesta de manera efectiva a las demandas ciudadanas, en el marco de un sistema de representacin democrtico y de respeto a los derechos individuales y sociales. Para construir la gobernabilidad democrtica, se requiere de sensibilidad en las instituciones gubernamentales para escuchar las opiniones y atender las demandas de los ciudadanos para recibir, canalizar, gestionar y resolver dichas opiniones y demandas. En este sentido, en Oaxaca existen fuertes rezagos institucionales en materia de atencin a las demandas sociales. El derecho de peticin consagrado en el artculo 13 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca exhorta a la autoridad a quien se dirija una solicitud contestarla por escrito en el trmino de diez das, cuando la ley no fije otro, y hacer llegar desde luego su respuesta al peticionario.
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institucionales de comunicacin entre el gobierno y la ciudadana a fin de avanzar en el ejercicio de los derechos constitucionales de los oaxaqueos. Un segundo rubro para avanzar en materia de gobernabilidad democrtica se encuentra en fortalecer la capacidad de las instituciones de gobierno para atender de manera oportuna y progresiva las diversas necesidades econmicas y sociales de la poblacin, minimizando as expresiones de descontento social. Actualmente, existe en nuestra entidad un improvisado e ineficiente servicio pblico que no atiende de manera oportuna las demandas y exigencias de la sociedad y ha demostrado una baja capacidad para disear e implementar polticas pblicas que aborden de manera efectiva, eficiente e integral las problemticas oaxaqueas. La Constitucin Poltica del Estado de Oaxaca establece en su artculo 20, tercer prrafo, que [] corresponde al Estado la rectora del desarrollo econmico para garantizar que ste sea integral, que fortalezca su soberana y su rgimen democrtico y que, mediante el fomento del crecimiento econmico, el empleo y una ms justa distribucin del ingreso y la riqueza, permita el pleno ejercicio de la libertad y la dignidad de los individuos, grupos y clases sociales.2 Sin embargo, no se ha cumplido cabalmente con esta funcin ya que Oaxaca sigue ubicado en los ltimos indicadores de desarrollo democrtico, econmico y social en el pas, lo cual genera un importante grado de descontento social de la poblacin oaxaquea.

Este precepto muchas veces no

se cumple, lo cual orilla a que la ciudadana busque otros medios de presin para la atencin a sus demandas. Debido a lo anterior, para la gobernabilidad del Estado resulta impostergable la generacin de mecanismos que ordenen y atiendan efectiva y eficientemente las demandas ciudadanas, y sean canalizadas a la dependencia correspondiente con el propsito de evitar duplicidades y darles una respuesta expedita y congruente de acuerdo con las peticiones ciudadanas. Con lo anterior, se abrirn canales

1 Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano del Estado de Oaxaca. Consultada en lnea en: http://www.finanzasoaxaca.gob.mx/pdf/asistencia/leyes_fiscales/2005/ constitucion_2005.pdf. ltima fecha de consulta: 11 de mayo de 2011. 2 Ibid, p. 15 .

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Un tercer aspecto que forma parte del concepto de gobernabilidad democrtica es la estabilidad del sistema poltico, que se traduce en asegurar la representatividad de las diversas fuerzas polticas en el poder pblico, as como prevenir los distintos tipos de violencia y fomentar la participacin ciudadana corresponsable en el ejercicio del poder. Oaxaca es un estado con una amplia diversidad y riqueza tnica y cultural derivadas de los 15 pueblos originarios que lo integran, as como de otras reagrupaciones tnicas. En la actualidad, la multiplicidad de cosmovisiones ha generado un vasto espectro de expresiones polticas, la mayora de las cuales encuentran cierto grado de representacin en los ocho partidos polticos que participan permanentemente en las elecciones locales y federales en el estado. Asimismo, una importante parte de la poblacin ha encontrado en las organizaciones sociales los mecanismos ms prximos y funcionales para articular sus demandas e intereses ante las instituciones del Estado. Cabe mencionar que algunas de estas organizaciones plantean sus demandas mediante la presin social y no a travs del trabajo con el gobierno en materia de construccin de proyectos productivos, sociales y de infraestructura debidamente elaborados. Por otra parte, la imposibilidad gubernamental de atender la totalidad de las preocupaciones sociales en los ltimos aos ha generado una alteracin del orden poltico, ya que algunas de las organizaciones ms fuertes llegan a utilizar mecanismos de coercin y movilizacin social (cierre de calles, toma de oficinas, obstruccin de comercios) para presionar la atencin a sus demandas o, en algunos casos, con la finalidad de extraer rentas. Desafortunadamente, el gobierno no ha tenido la capacidad de prevenir y atender de manera oportuna los conflictos que emergen de una sociedad plural y con grandes rezagos acumulados. Por el contrario, contiene los problemas cuando ya se manifiestan, concediendo prebendas a los grupos de presin, aun en detrimento de otros segmentos poblacionales. Todos los oaxaqueos tienen el derecho de asociarse o reunirse pacficamente con el objeto de hacer una peticin o demandar justicia por algn acto de una autoridad con el que estn inconformes, siempre y cuando no se haga uso de la violencia o amenazas para intimidar u obligar al gobierno a resolver en el sentido deseado. El Estado, por su parte, tiene la obligacin de hacer que se respete la ley, el orden pblico y el derecho de los dems al libre trnsito; as como de garantizar el derecho a la asociacin y promover la participacin ciudadana ordenada, informada y corresponsable. En Oaxaca, el Cdigo de Instituciones Polticas y Procedimientos Electorales de Oaxaca incorpora formalmente la participacin ciudadana electoral, que por principio establece el derecho y obligacin de votar y ser votado. La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca seala la obligacin de promover la participacin ciudadana de hombres, mujeres, comunidades y pueblos indgenas en la vida poltica, econmica, social y cultural.

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Ante la intensidad de la actividad ciudadana estos instrumentos legales son insuficientes, ya que carecen de componentes que permitan a la poblacin pluritnica y pluricultural oaxaquea la manifestacin de sus intereses a travs de mecanismos claros y abiertos a la poblacin en general. Adems, como otra asignatura pendiente, es preciso asentar que por la situacin crtica que se vivi en el Estado en el ao 2006, el Congreso elev a rango constitucional las figuras de referndum y plebiscito, sin que se haya elaborado el reglamento que garantice el ejercicio de estas dos figuras que hasta ahora han sido letra muerta. Por todo lo anterior, es necesario promover y garantizar la participacin ciudadana por cauces que permitan la manifestacin pacfica de las ideas, y al mismo tiempo se establezcan mecanismos para que las peticiones o demandas encuentren un curso legal, efectivo y que permita incidir en el bien comn. Por ello, el Gobierno del Estado debe impulsar la reglamentacin de las figuras de democracia directa contenidas en la Constitucin del Estado, y retomar la participacin ciudadana como instrumento fundamental para consolidar la democracia, de forma que los diversos actores polticos sociales puedan influir en los temas y decisiones de inters pblico a travs de la informacin, consulta, decisin, control y vigilancia de las polticas, as como la funcin pblica en general.

Para hablar de una efectiva participacin poltica en Oaxaca hay que considerar tres aspectos esenciales: Que tenga como objetivo lograr cambios para mejorar la vida comunitaria y pblica. Que sea propositiva, incluyente y pacfica. Que el ciudadano tenga la certeza de que sus derechos civiles, sociales y polticos sern considerados como referente para las decisiones gubernamentales. Que sea parte de un ejercicio corresponsable del poder pblico.

Para el nuevo gobierno no hay cabida a represiones, sometimientos o represalias. Por el contrario, se abrirn espacios en el marco de la ley para la participacin ciudadana y el dilogo abierto e incluyente. Este gobierno procesar las demandas ciudadanas y fomentar el respeto al ejercicio de los derechos ciudadanos mediante el fortalecimiento de las instituciones oaxaqueas y del sistema democrtico y representativo, garantizando la participacin ciudadana con un sentido de corresponsabilidad. Es necesario que las organizaciones sociales y civiles retomen la va institucional para canalizar sus demandas y, de igual forma, el gobierno oaxaqueo debe comprometerse a trabajar por el bien comn, y as, asegurar la estabilidad poltica y la paz social. Un cuarto componente de la gobernabilidad democrtica es el Estado de Derecho, entendido como la confianza, la certeza jurdica, el apego de la actuacin de los servidores pblicos a las reglas sociales, los derechos privados y humanos, as como eficacia de la polica y de los rganos de procuracin e imparticin de justicia. Durante muchos aos,

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la falta de atencin y apego a la ley ha sido recurrente tanto en el poder ejecutivo estatal como en los gobiernos municipales. En este sentido, existe una endeble vigilancia del cumplimiento de las disposiciones normativas y frecuentes violaciones a las obligaciones legales, en especial, en las que se refieren al ejercicio de los recursos pblicos y su comprobacin. Esta situacin genera altos costos econmicos y sociales a Oaxaca, pero tambin, violacin a los derechos humanos, as como afectaciones al medio ambiente. La igualdad jurdica existente en la ley no es respetada en todos los casos debido a que importantes segmentos de la poblacin no tienen acceso material a sta. Los pueblos indgenas, por ejemplo, tienen un acceso limitado a servicios de defensa pblica ofrecidos en sus lenguas maternas. Por lo anterior, es necesario garantizar el Estado de Derecho, con certeza jurdica para todos, vigilar en todo momento el respeto a ley y ejercer un constante combate a la corrupcin, siempre protegiendo los derechos humanos. Es necesario fortalecer a la Comisin para la Defensa de los Derechos Humanos en Oaxaca, organismo constitucional autnomo, as como crear un mecanismo jurisdiccional de proteccin de derechos humanos. Finalmente, hay dos elementos adicionales que contribuyen a la gobernabilidad democrtica. Por un lado, la eficiencia del marco regulatorio, que, entre aspectos, norma la relacin entre los ciudadanos, empresas y organizaciones con el gobierno, para aspectos especficos, tales como la promocin de las actividades productivas y los trmites y servicios pblicos. Por otro lado, la eficacia de la transparencia y rendicin de cuentas, as como de prevencin y combate a la corrupcin, de los cuales depende en buena medida la confianza de los ciudadanos en el gobierno y posteriormente su disposicin a desarrollar relaciones de colaboracin con ste. En ambos elementos, Oaxaca presenta dficits histricos y grandes retos, que se desarrollan y atienden ampliamente en los temas de Impulso a la competitividad y a la innovacin, Gobierno eficaz, eficiente y con sensibilidad y Transparencia, rendicin de cuentas y combate a la corrupcin del presente Plan.

4.1.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

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4.1.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin.

Objetivo 1 Garantizar la gobernabilidad en la entidad, mediante la participacin de todos los actores y articulando la diversidad de intereses de la poblacin, bajo el principio de corresponsabilidad entre gobierno y gobernados, y con apego a los principios democrticos, para sentar las condiciones bsicas que permitan enfrentar las condiciones de inequidad y propiciar el desarrollo poltico, econmico y social de Oaxaca. Estrategia 1.1 Atencin eficaz y eficiente de las demandas ciudadanas a travs de vas pacficas, institucionales y sin alteracin del orden social. Lneas de accin 1 Instancias de atencin ciudadana establecidas y facultadas en las distintas dependencias y entidades de gobierno para la recepcin, gestin y resolucin oportuna y adecuada de las demandas, planteamientos y solicitudes de audiencia. Oficinas creadas y facultadas en las regiones que integran el Estado para recibir, canalizar, dar seguimiento e informar sobre la demanda ciudadana. Lneas telefnicas de atencin ciudadana 01 800 y sistemas de seguimiento electrnico establecidos para la recepcin, canalizacin, seguimiento e informacin sobre la demanda ciudadana. Mecanismos de coordinacin institucional creados entre las diversas dependencias y entidades para atender las demandas ciudadanas que requieran concurrencia de recursos o facultades a fin de evitar omisiones y duplicidades. Servidores pblicos capacitados y sensibilizados para la recepcin, gestin, seguimiento, informacin y resolucin de las demandas ciudadanas.

Estrategia 1.2 Robustecimiento de las instituciones oaxaqueas para fortalecer el sistema democrtico y representativo, para garantizar la participacin ciudadana y asegurar la estabilidad poltica y la paz social. Lneas de accin 2 Instancia especializada establecida para la prevencin, identificacin, atencin y resolucin pacfica de conflictos, bajo principios de corresponsabilidad, legalidad, respeto mutuo, no violencia y construccin de paz. Mesas de negociacin instaladas oportunamente y con capacidades decisorias para la resolucin pacfica de conflictos. Programas de cultura cvica y legalidad, fortalecimiento democrtico y gestin de demandas implementados y difundidos entre la ciudadana en general, los grupos sociales y las diversas instancias de autoridad. Libertad de expresin y derecho de audiencia garantizados para todos los ciudadanos y grupos sociales del estado. Estrategia 1.3 Garanta del Estado de Derecho y de respeto y proteccin de los derechos humanos. Lneas de accin 3 Actos de autoridad de todas las dependencias y entidades estatales ejecutados con estricto apego a la ley. Estricto cumplimiento de obligaciones legales y procesales establecidas para las autoridades estatales, a efecto de garantizar no slo que las acciones cumplan con la norma sino tambin que se eviten omisiones que afecten los derechos de terceros. Mecanismo jurisdiccional propuesto para la Sala Constitucional del Poder Judicial para atender los casos de violaciones a derechos humanos y las recomendaciones de los rganos competentes.

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Objetivo 2 Fortalecer la democracia directa y la participacin ciudadana en los asuntos de inters pblico, haciendo efectiva la voluntad ciudadana y permitiendo que la manifestacin de ideas encuentre un curso pacfico y legal.

Estrategia 2.1 Impulso a mecanismos de democracia directa y rendicin de cuentas en procesos electorales. Lneas de accin 1 Iniciativa para la creacin de la Ley de Participacin Ciudadana del Estado de Oaxaca presentada. Iniciativa de reforma legislativa propuesta para crear las figuras de referndum, plebiscito y revocacin de mandato, que sean reglamentadas y operadas por el Instituto Estatal Electoral y de Participacin Ciudadana. Promover que los recursos presupuestales estatales para campaas polticas locales sean asignados y fiscalizados de forma legal, objetiva y transparente por los rganos competentes. Estrategia 2.2 Generacin de espacios formales de participacin ciudadana en la toma de decisiones, mediante acciones de consulta pblica. Lneas de accin 2 Audiencias pblicas realizadas y encabezadas por el titular del Poder Ejecutivo, con la participacin de los titulares de las dependencias y entidades del Gabinete Legal y el Gabinete Ampliado, para que los ciudadanos del estado les planteen asuntos de inters pblico, expresen su opinin sobre los problemas que observen y apunten hacia posibles soluciones. Iniciativa de reforma legislativa propuesta para hacer obligatorias las audiencias pblicas y los cabildos abiertos. Consultas pblicas y foros especializados promovidos y realizados por las dependencias y entidades del gobierno del Estado, para recibir opiniones, propuestas y demandas en torno a los principales problemas de la entidad y las polticas pblicas diseadas para atenderlos.

Estrategia 2.3 Desarrollo de una cultura de participacin ciudadana en todos los sectores de la sociedad oaxaquea. Lneas de accin 3 Diagnsticos y estudios promovidos y realizados sobre el estado de la participacin ciudadana, las barreras y reas de oportunidad que sta enfrenta, as como las posibles intervenciones para promoverla. Campaas informativas, educativas y de difusin realizadas para promover la participacin ciudadana como parte de la normalidad democrtica, atendiendo a las especificidades culturales y barreras de acceso para grupos que requieren atencin especial. Mecanismos y espacios de participacin ciudadana difundidos permanentemente a la poblacin oaxaquea, a travs de los medios institucionales y masivos de comunicacin.

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4.2 Colaboracin entre poderes y consolidacin de rganos autnomos

4.2.1 Diagnstico
De acuerdo al artculo 30 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, el poder pblico del Estado descansa en tres pilares: el Poder Ejecutivo, el Poder Legislativo y el Poder Judicial. Tericamente debe existir un equilibrio entre poderes; sin embargo, en el pasado este precepto ha sido disfuncional, pues en los hechos se ha presentado una subordinacin de los poderes Legislativo y Judicial al Ejecutivo. Segn la Constitucin: no podrn reunirse en uno solo de ellos, cualquiera de los otros dos, como tampoco delegarse o invadirse atribuciones, a excepcin de los casos previstos en el artculo 62 de la Carta Magna Oaxaquea. En los hechos, el Poder Ejecutivo ha fungido como mximo legislador y principal consignador. El Poder Legislativo de Oaxaca conserv una estructura que se rezag respecto de los diversos congresos locales de Mxico y del congreso federal. Por ejemplo, mantuvo como rgano de gobierno la Gran Comisin en vez de sustituirla por una Junta de Coordinacin Poltica como ha ocurrido en muchas entidades del pas para democratizar este poder. Esto se debi, en buena medida, a que se mantuvo durante muchos aos el mismo partido poltico en el poder pblico, lo que en el congreso se tradujo en el control de la Gran Comisin presidida por una sola persona; de igual forma, un solo partido mantuvo en sus manos las principales comisiones y diputaciones permanentes, la Oficiala Mayor, la Tesorera y la Auditora Superior del Estado. Por otro lado, no ha existido realmente una supervisin y fiscalizacin eficiente e independiente de los recursos pblicos por parte del Poder Legislativo. Con el propsito de lograr una verdadera autonoma del Poder Judicial es necesario que esta situacin cambie. Es preciso para ello la creacin de un Consejo de la Judicatura que permita la profesionalizacin e independencia de los magistrados. Es necesario establecer la carrera judicial. El Consejo de la Judicatura, en su oportunidad, podr establecer los criterios para la seleccin de jueces y magistrados al margen de la intervencin del Poder Ejecutivo. A ello contribuir el artculo 59 de la Ley Orgnica del Poder Judicial que plantea la profesionalizacin de los jueces: la carrera Judicial se regir por los principios de excelencia, objetividad, imparcialidad, profesionalismo e independencia. Por otra parte, el artculo 100 de la Constitucin Local prev que todos los magistrados sern nombrados por el Gobernador del Estado, aunque ratificados por el Congreso. Adicionalmente el artculo 103 seala que el magistrado Presidente ser elegido por el Pleno. En los hechos ha sido prctica comn que el pleno designe como Presidente del Tribunal a la persona que el Gobernador propone como magistrado justo cuando inicia su periodo como titular del Ejecutivo. Esta situacin, por tanto, ha propiciado que el poder Judicial haya estado sometido al gobernador en turno. En 1994 se fortaleci al Poder Judicial Federal, dotndolo de una nueva estructura orgnica y de competencias para la salvaguarda de la Constitucin y el orden jurdico mexicano. Dicha reforma se vio reflejada en la legislacin de diversas entidades de la Repblica, no obstante, ste no fue el caso de Oaxaca, que en materia judicial tiene un rezago orgnico de al menos 16 aos. Para apoyar el trabajo del Poder Legislativo es necesaria una mayor profesionalizacin de los parlamentarios, la modernizacin del Instituto de Investigaciones Legislativas, un sistema electrnico de informacin y difusin, una gaceta parlamentaria y publicaciones peridicas que contribuyan a mejorar su desempeo.

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Hay otras expresiones del marco normativo que hacen referencia a la profesionalizacin de la carrera judicial. Por ejemplo, sta tiene por objeto, con base en el sistema de mritos y de oposicin, garantizar la eficiencia en la administracin de justicia y asegurar, en igualdad de oportunidades, el ingreso, la permanencia, el ascenso y la adscripcin de los jueces del Estado y dems servidores, de acuerdo al artculo 60 de la Ley Orgnica del Poder Judicial de Oaxaca. Otro elemento que debe considerarse en el diagnstico de la relacin del Poder Judicial con los dems poderes es que no existe un control constitucional o de legalidad de los poderes. Esto priva al Poder Judicial local de una facultad de fiscalizacin de notable envergadura, ya que ajustar el actuar de los restantes poderes a la normatividad constitucional es un imperativo de todo rgimen democrtico y de verdadera separacin de poderes. Adicionalmente, la falta de autonoma presupuestaria reduce en los hechos la independencia del Poder Judicial, pues no existen instrumentos jurdicos que establezcan un presupuesto fijo y estable para el Poder Judicial, estando este sujeto entonces a la asignacin del Poder Ejecutivo, que es a su vez avalada por el Legislativo.

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Por otro lado, el Estado democrtico de derecho contemporneo requiere de pesos y contrapesos al poder pblico, no basta el equilibrio entre los poderes. Son necesarios rganos con autonoma reconocida a nivel constitucional, que sean garantes de los derechos humanos, los procesos electorales y la transparencia y la rendicin de cuentas de los poderes pblicos, y que favorezcan la participacin ciudadana en la construccin de la representacin poltica y la toma de decisiones en asuntos de inters pblico. Adems, contribuyen con una doble funcin: por una parte complementan el margen de actuacin tradicional de otras entidades pblicas, y por otra desempean funciones que permiten la redimensin y equilibrio entre los poderes del Estado, debido a que sus resoluciones pueden impactar, moderar o modificar el desempeo de otra autoridad pblica

Oaxaca requiere de nuevas formar de ejercer y dar vigencia a la constitucionalidad en la relacin entre los poderes del Estado as como entre stos y los rganos autnomos, para transitar hacia un sistema verdaderamente democrtico en donde el poder pblico est al servicio del bien comn. Dicha transicin requiere, entre otras cosas, de poderes pblicos y rganos autnomos funcionales, eficaces e independientes, que vigoricen el Estado de Derecho y contribuyan a la consolidacin de una nueva gobernabilidad democrtica. En la democracia, los sistemas de gobierno

En Oaxaca los rganos con autonoma constitucional son el Instituto Estatal Electoral, el Instituto Estatal de Acceso a la Informacin Pblica, la Auditora Superior del Estado y la Defensora de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxaca, esta ltima de reciente creacin.

constitucionales se encuentran acotados y rinden cuentas permanentemente. El poder pblico no es discrecional, arbitrario ni personal, sino que es institucional y se ejerce conforme a lo que establece la ley. El poder poltico est equilibrado y controlado por el propio poder pblico, por lo que la relacin entre los que representan y son titulares de los poderes no puede ser de subordinacin y menos an de conflicto, sino de colaboracin y coordinacin en el marco de sus facultades y para el cumplimiento de los fines que la Constitucin les ha establecido.

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4.2.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Consolidar un sistema eficiente de pesos y contrapesos y fortalecer la reciprocidad entre los poderes del Estado y los rganos autnomos, a travs de la construccin de una nueva relacin de respeto y colaboracin en el marco de la autonoma e independencia de cada uno de ellos, para transitar hacia un rgimen gubernamental ms democrtico y eficaz en beneficio de la ciudadana.

Estrategia 1.1 Fortalecimiento de la facultades, capacidades y eficacia del Poder Legislativo. Lneas de accin 1 Reformas constitucionales y propuestas para asignar nuevas atribuciones al Poder Legislativo, particularmente la ratificacin de algunos titulares de Dependencias y Entidades del Ejecutivo. Reformas legales y reglamentarias propuestas para hacer ms democrticos, eficaces y eficientes a los rganos de gobierno internos de la Legislatura local . Auditora Superior del Estado fortalecida en facultades y recursos para ejercer adecuadamente su funcin de fiscalizacin y combate a la corrupcin. Centro de Investigaciones Legislativas moderno y consolidado. Sistema electrnico de informacin y difusin establecido en torno a leyes, iniciativas, asuntos y actividades legislativas. Gaceta parlamentaria creada. Estrategia 1.2 Fortalecimiento de la autonoma y eficacia del Poder Judicial.

Estrategia 1.3 Impulso de una ordenada, eficiente y eficaz colaboracin entre los tres poderes del Estado. Lneas de accin 3 Unidades de enlace con los poderes establecidas para facilitar la coordinacin institucional. Mecanismos de comunicacin y colaboracin entre las comisiones legislativas y los miembros del Gabinete establecidos y ptimos, para atender de forma ms eficaz y expedita los temas de la agenda comn. Reforma propuesta para instituir la iniciativa legislativa preferente del Ejecutivo, a efecto de hacer ms eficiente y expedito el anlisis y la decisin por parte del Legislativo en torno a las propuestas de reforma legal y constitucional del Gobernador. Reconduccin presupuestal instituida, para garantizar la suficiencia y oportunidad de los recursos del Poder Judicial.

Estrategia 1.4 Fortalecimiento y consolidacin de los rganos constitucionales autnomos. Lneas de accin 4 Defensora de los Derechos Humanos del Pueblo de Oaxa-

Lneas de accin 2 Autonoma presupuestal instaurada y garantizada para el Poder Judicial. Consejo de la Judicatura del Estado de Oaxaca propuesto, creado y consolidado. Servicio Profesional de Carrera en el Poder Judicial propuesto, creado e impulsado . Sala Constitucional y Tribunal de Fiscalizacin propuestos y creados en el Poder Judicial.

ca creada. Impulso a la ciudadanizacin real de los rganos constitucionales autnomos. Presupuesto de rganos autnomos asignado de forma transparente, estable y suficiente. Marco de actuacin y toma de decisiones de los rganos autnomos respetados por el Poder Ejecutivo. Reforma propuestal que faculte a los rganos autnomos para realizar iniciativas de reformas de ley en el mbito de su competencia.

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4.3 Fortalecimiento del Municipio

4.3.1 Diagnstico
La Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, en su artculo 115, establece que las entidades federativas adoptan para su rgimen interior la forma de gobierno republicano, representativo, popular, teniendo como base de su divisin territorial y de su organizacin poltica y administrativa el Municipio libre.3 Adems, reconoce a los municipios como instituciones con autonoma, personalidad jurdica y patrimonio propio. La autonoma municipal es la potestad que dentro del Estado tiene una entidad poltica o administrativa para dictar sus propios reglamentos y bandos que rijan dentro del Ayuntamiento y que no se opongan a las leyes establecidas. Sin embargo, en la prctica, son muchas las limitaciones que enfrentan para el ejercicio pleno de dicha autonoma. Por un lado, muchas de las participaciones financieras que derivan de los gobiernos federal y estatal para los municipios suelen estar previamente etiquetadas, en funcin de la normatividad establecida para las mismas, lo cual reduce el margen de los municipios para disponer de ellas conforme a las prioridades que stos identifican. Por otro lado, algo que tambin limita el ejercicio de la autonoma es la escasez de los recursos, de los cuales pueden disponer libremente, ya que con frecuencia los municipios no pueden atender situaciones imprevistas o de emergencia que afectan a sus pobladores. Asimismo, la falta de cuadros burocrticos profesionales y de Planes de Desarrollo adecuados y consensuados han limitado la eficacia, eficiencia y calidad de la gestin municipal e impedido darle continuidad a la accin de gobierno, ms all del periodo legal de cada Ayuntamiento. Los indicadores socioeconmicos reflejan que existen graves carencias y altos niveles de pobreza extrema no slo en los municipios rurales e indgenas, sino tambin en los cinturones de las zonas urbanas. De acuerdo al Consejo Nacional de Poblacin (CONAPO), un 29.5% de los municipios de Oaxaca son considerados de muy alta marginacin y un 46.5% de alta marginacin. Esto implica un doble problema para la gestin municipal ya que, por un lado, los municipios con mayores ndices de marginacin van a recibir mayores y ms sentidas demandas por parte de la poblacin y, por otro lado, tendrn menos posibilidades para recaudar recursos propios y menores capacidades institucionales para el ejercicio de sus funciones. En Oaxaca, es posible establecer tres tipos de municipios en funcin del nmero de habitantes y sus caractersticas socioculturales. Si bien la ley les otorga las mismas facultades y responsabilidades a todos los municipios, la problemtica principal de cada uno suele variar en funcin de su tamao, de su condicin rural o urbana, as como de los sistemas normativos estatutarios o consuetudinarios con lo que rigen sus asuntos internos. Cabe aclarar que el marco jurdico no reconoce la diversidad de municipios debido a que existen municipios metropolitanos, rurales, costeros, entre otros. Estos aspectos deben considerarse en los enfoques para la planeacin que utilizan las dependencias gubernamentales. De otra manera, se continuarn reproduciendo las desigualdades.

3 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos. Ed. SISTA, Mxico, 2009, p. 53.

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El primer bloque integra a todos los municipios con menos de 15,000 habitantes, muchos de ellos identificados como indgenas que tienen caractersticas particulares como el hecho de que las elecciones internas se realizan mediante el sistema de usos y costumbres. Incluso, existe un subconjunto de ellos que tienen menos de 300 habitantes. La problemtica de estos municipios se centra en los caminos, la infraestructura social bsica, la prestacin de servicios de salud y educacin, las condiciones de la vivienda, el abasto de productos bsicos y que la mayora de sus habitantes se dedica a la agricultura de subsistencia. Es en este grupo donde se presenta la mayor problemtica en trminos de sus estructuras y capacidades

institucionales puesto que son las ms dbiles y presentan carencias de capital humano, incluso para el desempeo de las funciones ms bsicas. Un segundo bloque est compuesto por municipios con rangos de poblacin entre 15,000 y 49,999 habitantes. Los problemas ms relevantes de este grupo de municipios son el crecimiento urbano desordenado, la migracin, los provisin de servicios bsicos y los proyectos productivos. Este tipo de municipios suelen presentar estructuras menos consolidadas, pero aun as conservan las capacidades bsicas de actuacin para el desempeo de sus funciones.

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El tercer grupo est integrado por municipios con poblacin entre 50,000 y 120,000 habitantes, en los que se encuentran los principales centros urbanos de la entidad. La problemtica de este primer grupo radica en los sistemas de transporte pblico y privado, seguridad pblica, dotacin de agua, recoleccin y disposicin de desechos slidos y la generacin de empleos para sus residentes. Este tipo de municipios generalmente tienen capacidades institucionales ms desarrolladas y consolidadas. Aunque desde la dcada de los ochenta se ha impulsado un proceso de descentralizacin del manejo de recursos hacia los municipios, a travs de los instrumentos del Presupuesto de Egresos de la Federacin como los fondos de los Ramos 28 y 33, la realidad actual en Oaxaca se enmarca en que el municipio ha carecido de la fortaleza tcnica y organizativa para enfrentar estos nuevos esquemas, generndose, una disputa creciente entre las cabeceras municipales y sus agencias por la distribucin equitativa de estos recursos. En el municipio oaxaqueo, el 97.16% de los ingresos proviene de transferencias federales (participaciones y aportaciones) y slo el 2.83% son recursos propios (impuestos, derechos, aprovechamientos y productos). Este alto grado de dependencia financiera del gobierno federal y estatal limita la flexibilidad para financiar estrategias de desarrollo diseadas localmente y se convierte en una barrera que dificulta el desarrollo municipal. La hacienda municipal constituye la columna vertebral del Ayuntamiento, pues a partir de los recursos que dispone puede cumplir con su fin ltimo que es ofrecer respuestas satisfactorias a las demandas ciudadanas. El impuesto predial y el traslado de dominio son las principales fuentes de ingreso, por lo que se hace necesario realizar acciones para que efectivamente se pueda recaudar este ingreso. Ante los retos tcnicos que implican las reglas de operacin y la administracin de los recursos provenientes de los diversos programas impulsados, tanto por el Gobierno Federal como por el Gobierno del Estado para el desarrollo de los municipios, es necesario fortalecer las capacidades tcnicas e institucionales que les permitan cumplir con sus obligaciones; ya que, la falta de conocimiento y profesionalizacin del cuerpo edilicio se ha reducido simplemente a cumplir funciones de dotacin de servicios y al mantenimiento de su infraestructura. Asimismo, es necesario superar el dficit tcnico y administrativo que tienen muchos de los municipios para desarrollar planes, programas y proyectos con el fin de capacitarlos y obtener transparencia y rendicin de cuentas sobre la administracin de los recursos pblicos En la mayor parte de los municipios oaxaqueos que son de usos y costumbres y en muchas comunidades del estado, las asambleas son el mximo rgano de decisin y a travs de ellas se logra un ejercicio de participacin ciudadana directa. En otros, por sus propias dimensiones demogrficas, es difcil llevar a cabo este tipo de mecanismos de democracia directa. Por tal motivo, es conveniente instrumentar mecanismos como el cabildo abierto, las audiencias pblicas, los consejos y observatorios ciudadanos y la consulta popular a efecto de incrementar los niveles de participacin y empoderamien-

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to ciudadanos, as como la inclusin de grupos como mujeres, jvenes, adultos mayores, infancia, migrantes, personas con discapacidad y otras comunidades diversas. La seguridad pblica, en todos los casos, y la resolucin de conflictos internos, en aquellos que se rigen por sistemas normativos de usos y costumbres, son tareas primordiales de los Ayuntamientos para garantizar la paz social, la tranquilidad de los habitantes y las condiciones para el desarrollo econmico sustentable de los municipios. Sin embargo, conforme a diversas encuestas y estudios nacionales y estatales, las autoridades de seguridad pblica a nivel municipal presentan los mayores ndices de quejas y denuncias por violaciones a los derechos humanos, y en particular los de los indgenas. Es importante contar con agentes y encargados de seguridad profesionales y mejor capacitados para mantener el orden pblico, prevenir los delitos y proteger a la poblacin civil ante desastres naturales, con respeto y sensibilidad hacia los derechos humanos, la perspectiva de gnero, las especificidades culturales y las posibles condiciones de vulnerabilidad de las personas y comunidades.

4.3.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Fortalecer y consolidar las capacidades de gestin, financieras, administrativas y polticas de los municipios y sus agencias, mediante reformas legales, aumento de ingresos y recursos presupuestales, capacitacin y profesionalizacin de su personal, coordinacin institucional y participacin social, para que se conviertan en promotores efectivos del desarrollo, el bienestar, el orden, los derechos humanos y la paz social en sus territorios.

Estrategia 1.1 Incremento de las capacidades de gestin de los municipios, considerando las caractersticas de la pluralidad municipal oaxaquea. Lneas de accin 1 Servidores pblicos municipales capacitados y asesorados en planeacin, administracin, finanzas, desarrollo urbano, seguridad pblica y gestin de demandas, entre otras reas crticas de la administracin municipal. Cuerpo de tcnicos y profesionales preparado para el desempeo de tareas administrativas y burocrticas, especialmente en las regiones y microrregiones de mayor atraso relativo, as como en los municipios indgenas con alta rotacin de autoridades. Apoyos y financiamiento otorgados a los municipios para contratar personal profesional para la elaboracin de planes de desarrollo municipal, gestionar programas y recursos de coinversin y disear proyectos de inversin pblica que requieran expedientes tcnicos o tareas de alta especializacin. Regiduras o direcciones municipales establecidas o facultadas para impulsar esquemas de desarrollo rural sustentable en los municipios rurales e indgenas del estado, con nfasis en aquellos de alta y muy alta marginacin. Asociaciones municipales promovidas y asistidas a nivel microrregional, para la prestacin conjunta de servicios municipales tales como seguridad pblica, agua potable, saneamiento y electrificacin, entre otros, especialmente en los municipios ms pequeos, para incrementar sus capacidades y lograr economas de escala.

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Estrategia 1.2 Fortalecimiento de las capacidades, efectividad y transparencia de la hacienda municipal para la captacin de recursos y la generacin de ingresos propios. Lneas de accin 2 Recursos de los ramos federales 28 y 33 transferidos oportunamente del gobierno estatal a las autoridades municipales, conforme a los criterios de asignacin y entrega establecidos. Mecanismos de trasparencia, rendicin de cuentas y evaluacin del ejercicio de recursos pblicos municipales promovidos e implementados. Reglamentos y procedimientos para recabar impuestos, derechos, productos y aprovechamientos de los municipios, desarrollados, mejorados e implementados. Sistemas de verificacin y mecanismos alternativos de cobro implementados para el impuesto predial y otras contribuciones. Catrastros municipales actualizados y modernizados, para llevar mejores controles y aumentar los ingresos por impuesto predial.

Estrategia 1.3 Fortalecimiento de las capacidades municipales para garantizar la seguridad de sus habitantes, prevenir el delito, dirimir conflictos internos, respetar los derechos humanos y mantener el orden pblico. Lneas de accin 3 Equipamiento, sistemas de informacin, procedimientos de actuacin y capacitacin de policas mejorados y modernizados, para fortalecer el desempeo y los resultados de los cuerpos de seguridad pblica municipal. Consejos Ciudadanos de Seguridad Pblica Municipal promovidos, integrados y consolidados, para canalizar quejas y demandas, recoger propuestas y opiniones, evaluar proyectos y decisiones, y corresponsabilizar a la sociedad civil en torno a las tareas de seguridad pblica. Comits e instancias de prevencin y vigilancia a nivel escolar, vecinal y comunitario promovidos y creados, priorizando la atencin a adolescentes y jvenes expuestos a la violencia, el pandillerismo, el delito y las adicciones. Cultura de la prevencin y denuncia promovida entre la poblacin para combatir el delito y mantener el orden. Equipamiento, procedimientos de actuacin y capacitacin de cuerpos de proteccin civil modernos y mejores, para incrementar su capacidad de respuesta frente a eventuales desastres naturales.

Estrategia 1.4 Impulso a los derechos humanos, la diversidad y la inclusin social en los municipios. Lneas de accin 4 Campaas de sensibilizacin instrumentadas para fomentar los derechos humanos de los habitantes, los derechos de los pueblos indgenas y la equidad de gnero. Problemtica y temas relevantes para la juventud, la infancia, los adultos mayores, los migrantes y las personas con discapacidad, incluidos en la agenda de los municipios. Instancias municipales de apoyo a la mujer fortalecidas mediante programas de capacitacin tcnica a su personal; programas de difusin de informacin de los servicios de dichas instancias y campaas que promuevan el respeto y la equidad de gnero. Policas municipales capacitados y sensibilizados en materia de derechos humanos, trato digno a los indgenas y equidad de gnero. Coordinacin interinstitucional promovida para la atencin eficiente de grupos vulnerables y comunidades diversas, a travs de mecanismos de comunicacin efectivos, programas de colaboracin conjunta y coordinacin de elementos estratgicos en las agendas de las instituciones.

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4.4 Fortalecimiento de la libre determinacin y autonoma indgena

4.4.1 Libre determinacin y autonoma indgena
El Estado mexicano, as como el Estado de Oaxaca, reconocen constitucionalmente su carcter multitnico y pluricultural sustentado en la presencia de los pueblos indgenas. Conforme a lo dispuesto por el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos y 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca, este reconocimiento no se limita a los aspectos culturales, sino que implica el derecho a la libre determinacin que se ejercer cmo autonoma en tanto partes integrantes del Estado de Oaxaca, en el marco del orden jurdico vigente, por tanto, dichos pueblos y comunidades tienen personalidad jurdica de derecho pblico y gozan de derechos sociales.4 En el mismo sentido, el derecho a la libre determinacin se encuentra previsto en el artculo 3 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas. Del marco jurdico internacional se desprende que el derecho a la libre determinacin puede ejercerse de diversas maneras. El Estado mexicano, en acuerdo con los pueblos indgenas, ha determinado que la autonoma es la va concreta para ejercerlo. En trminos de lo establecido en la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, la autonoma se entiende como:
La expresin de la libre determinacin de los pueblos y comunidades indgenas como partes que integran el estado de Oaxaca, en consonancia con el orden jurdico vigente, para asumir por s mismos decisiones e instituir prcticas propias relacionadas con su cosmovisin, territorio indgena, tierra, recursos naturales, organizacin sociopoltica, administracin de justicia, educacin, lenguaje, salud y cultura.
4 Artculo 16 de la Constitucin Poltica del Estado Libre y Soberano de Oaxaca.

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A partir de este precepto sabemos que el ejercicio de la libre determinacin, asentada en la autonoma, ha sido una prctica ancestral de los pueblos y comunidades indgenas con caractersticas especiales debido a la presencia de instituciones propias, tales como la asamblea general, el sistema de cargos, la gratuidad de los servicios pblicos, el tequio, la tenencia colectiva de la tierra, entre otras. Lo anterior, da origen a una autonoma comunitaria y municipal de facto, que la ley y las polticas pblicas han reconocido parcialmente pero cuyo reconocimiento pleno, mediante la ejecucin de acciones legales y de gobierno que fortalezcan la autonoma, est an pendiente. Cuando se respetan las instituciones indgenas, se favorece significativamente la convivencia y el desarrollo armnico al interior de las comunidades y municipios, adems de aminorar problemas sociales y polticos que se presentan en stas. Una de las principales aspiraciones de los pueblos indgenas es el ejercicio de la autonoma en un mbito que trascienda la comunidad y el municipio. La Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas establece que esto es posible a travs de la asociacin de comunidades y municipios de forma individual o conjunta .5 Aunque las comunidades indgenas han tendido a agruparse con base en su identidad tnica para exigir sus derechos, impulsar proyectos de desarrollo o para enfrentar y resolver conflictos, hasta ahora no se han establecido polticas proactivas para apoyar dichas iniciativas. Por lo tanto, es necesario el establecimiento de criterios y mecanismos legislativos para apoyar los esfuerzos de organizacin regional dentro de la Constitucin, que permitan a los pueblos y comunidades indgenas gozar, de manera efectiva, de su derecho a la libre determinacin, expresada como autonoma en el marco del Estado Mexicano.

4.4.2 Sistemas normativos indgenas

Otro aspecto esencial en el ejercicio de la libre determinacin, lo constituye el derecho de los pueblos indgenas a utilizar sus propios sistemas normativos. Es importante que se comprenda la naturaleza de dichos sistemas, los cuales son el conjunto de normas, procedimientos, autoridades y principios comunitarios sustentados en la tradicin heredada de sus antepasados, que regulan la organizacin y funcionamiento de los pueblos y comunidades indgenas y mediante el cual dirimen un gran nmero de problemas, incluyendo conflictos entre autoridades de municipios indgenas. Adems, son la base que regula la organizacin y funcionamiento de las instituciones comunitarias. La presencia de los sistemas normativos indgenas configura un pluralismo jurdico de hecho en nuestra entidad. En los mismos trminos, la Constitucin local y la Ley reglamentaria reconocen la capacidad jurisdiccional de las autoridades indgenas para aplicar sus normas y procedimientos en asuntos internos, siempre y cuando no contravengan la Constitucin y las leyes estatales vigentes, no vulneren los derechos humanos, ni de terceros. No obstante lo anterior, al aplicar los sistemas normativos indgenas, frecuentemente se interpreta que stos entran en confrontacin con las normas establecidas por el Estado. En muchos casos, cuando las autoridades indgenas emiten e instrumentan una resolucin con base en sus propias normas, las autoridades jurisdiccionales estatales alegan una
Aplicar sus propios sistemas normativos en la regulacin y solucin de sus conflictos internos, sujetndose a los principios generales de esta Constitucin, respetando las garantas individuales, los derechos humanos y, de manera relevante, la dignidad e integridad de las mujeres. La ley establecer los casos y procedimientos de validacin por los jueces o tribunales correspondientes.6

En esta materia, la Constitucin Federal, en su artculo 2, garantiza el ejercicio de la libre determinacin y la autonoma para que los pueblos y comunidades indgenas puedan:

5 Artculo 8 de la Ley de derechos de los pueblos y comunidades indgenas del estado de Oaxaca. 6 Fraccin II del apartado A del artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos.

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facultad superior y someten a revisin dichas resoluciones; incluso, se ha llevado a juicio a autoridades comunitarias que ejercen actos derivados de los sistemas normativos internos, en cumplimiento de sus funciones. Esta situacin genera un conflicto de competencias que pone en evidente desventaja a los pueblos y comunidades indgenas en materia jurisdiccional. La mayora de las veces, este tipo de actos en controversia han sido considerados por las autoridades jurisdiccionales estatales como abuso de autoridad, formulados mediante quejas por supuestas violaciones a los derechos humanos o, inclusive, se inician averiguaciones previas ante la Procuradura General de Justicia del Estado, suscitndose conflictos de competencias jurisdiccionales por la incompatibilidad en la aplicacin de ambos sistemas. A pesar de que existe un reconocimiento a nivel internacional, nacional y local de los sistemas normativos indgenas, an persiste la necesidad de instrumentar mecanismos que permitan el dilogo y la resolucin de conflictos que surgen entre el sistema jurdico indgena y el sistema jurdico estatal. Es preciso avanzar en la instrumentacin del pluralismo jurdico, la cual podr concretarse a travs de la compatibilizacin, convalidacin y homologacin de las normas y resoluciones comunitarias.

4.4.3 Acceso de los indgenas a la jurisdiccin del Estado

Conforme al apartado A, fraccin VIII del artculo 2 de la Constitucin Federal, el derecho a acceder a la jurisdiccin del Estado tiene dos dimensiones: la primera implica el derecho de las comunidades y los individuos indgenas a que sus sistemas normativos sean tomados en cuenta por las instancias jurisdiccionales del Estado al momento de resolver un conflicto; el segundo aspecto alude a la garanta que tienen las comunidades y los individuos indgenas de ser tratados en un plano de igualdad frente a los tribunales. La Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), recomienda que:

cuando una persona manifiesta que comparte la identidad indgena en el contexto de un procedimiento judicial, el ministerio pblico, el juzgador, as como la defensa tienen la obligacin de abrirse para comprender que una serie de cosas deben ajustarse con relacin al procedimiento ordinario que conocen. Cuando una persona se ha autoadscrito como indgena, el aparato penal, en todas sus vertientes, se debe activar de distinta forma para poder garantizar los derechos que nacen del reconocimiento de la diversidad cultural que garantiza el orden jurdico nacional e internacional. Estos son el derecho a la jurisdiccin indgena, lo que puede implicar la declinacin de la competencia del sistema estatal de justicia; a que sean tomados en cuenta los usos, costumbres y normas indgenas para entender el contexto en que ocurrieron los hechos y su significado en el caso de que se juzgue al indgena en el sistema estatal; y el derecho a contar en todo momento con un traductor o intrprete que garantice la comunicacin intercultural, as como el derecho a la defensa.7

Por otro lado, el artculo 2 de la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, el artculo 16 de la Constitucion Politica del Estado de Oaxaca y diversos artculos del Captulo V de la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca, prevn una serie de acciones en el sentido sealado por la OACNUDH. Dichas previsiones obligan a las instituciones de procuracin de justicia locales a observar las especificidades antes sealadas en sus procedimientos de investigacin y persecucin del delito, as como en las etapas procesales y resoluciones judiciales que correspondan.
7 Oficina en Mxico del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH). Informe del Diagnstico sobre el acceso a la justicia para los indgenas en Mxico, estudio de caso en Oaxaca, , Oaxaca, 2007, p. 40

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La procuracin de justicia se entiende como una accin del Estado para el cumplimiento del marco legal y el respeto a los derechos de los ciudadanos, mediante la investigacin y persecucin de los delitos. De igual modo, en el marco del reconocimiento constitucional de los derechos de los pueblos y comunidades indgenas, se parte de la premisa de que la Nacin es pluricultural; entonces, para garantizar el cumplimiento del marco legal es necesario considerar las especificidades culturales de dichos pueblos, tales como la lengua, cosmovisin, autoadscripcin y formas de organizacin propia, las cuales se rigen por sus sistemas normativos internos en el marco que les establece la ley. Por lo anterior, es necesario que las instancias de procuracin de justicia a nivel local cuenten con suficientes policas, peritos, ministerios pblicos y defensores de oficio que hablen las lenguas indgenas y que estn capacitados para atender de forma adecuada y digna a los indgenas. Dichas instancias, debern contar tambin con criterios de trabajo que consideren el pluralismo jurdico del estado de Oaxaca, a efecto de procurar una justicia pronta, completa, eficaz, imparcial y gratuita, en cumplimiento establecido en la legislacin correspondiente.

4.4.4 Participacin y representacin poltica

En el contexto estatal, el derecho a la participacin y representacin poltica de los pueblos indgenas no se ha ejercido a plenitud. Esto ocurre principalmente porque la estructura de organizacin y representacin poltica del Estado est basada en la participacin de sus miembros de forma individual o a travs de partidos o agrupaciones, excluyendo la participacin de los colectivos o comunidades culturalmente diferenciadas, como es el caso de los pueblos indgenas. Hasta ahora, la participacin y representacin poltica de los indgenas en el Estado de Oaxaca se ha reducido al ejercicio de un derecho individual, a travs de mecanismos que son ajenos y pueden discrepar con las formas de organizacin y representacin de los pueblos indgenas. La falta de leyes en la materia no permite que alcancen a gozar de este derecho reconocido a nivel internacional, por lo que es necesario promover una reforma legal que incorpore lo establecido en el artculo 18 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas:
Los pueblos indgenas tienen derecho a participar en la adopcin de decisiones en las cuestiones que afecten a sus derechos, por conducto de representantes elegidos por ellos de conformidad con sus propios procedimientos, as como a mantener y desarrollar sus propias instituciones de adopcin de decisiones.

Un precedente relativo a la representacin indgena tuvo lugar en 2005, cuando el Instituto Federal Electoral (IFE) realiz la redistritacin electoral del pas. Para llevarla a cabo, el cuarto criterio, en orden de importancia, expresa que se deba: Conformar, en lo posible, distritos electorales con mayora de poblacin indgena, preservando la integridad territorial de estas comunidades8. Si bien este es un antecedente que pone en la agenda electoral el tema de los pueblos indgenas, existen serias limitaciones para garantizar una autntica representacin de los mismos. Las limitaciones para la participacin y representacin de los indgenas hacen necesario que se revisen y adecuen las estructuras jurdicas, polticas y administrativas de sus municipios y del gobierno estatal, a fin de crear y consolidar los mecanismos que garanticen la participacin y representacin efectiva de los pueblos y comunidades indgenas.

8 IFE (2005) Organizacin del Proceso Electoral Federal 2005-2006. Disponible en lnea: www.ife.org.mx

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4.4.5 Consulta y consentimiento libre, previo e informado

Una de las formas de ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas y de su relacin con el Estado, es el derecho al consentimiento libre, previo e informado. ste representa una de las formas mejor diseadas para la participacin de los pueblos indgenas y su concrecin es una aspiracin de los pueblos indgenas del mundo. Al respecto, el artculo 19 de la Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas establece que: Dada la extensin de los territorios indgenas en
Los Estados celebrarn consultas y cooperarn de buena fe con los pueblos indgenas interesados por medio de sus instituciones representativas antes de adoptar y aplicar medidas legislativas o administrativas que los afecten, a fin de obtener su consentimiento libre, previo e informado.

En el estado, la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas de Oaxaca establece en su artculo 53 que las obras y proyectos que promueva el Estado, las organizaciones o los particulares, que impacten a los pueblos y comunidades en sus recursos naturales, debern ser discutidos, analizados y consensados previamente con dichos pueblos y comunidades.

el Estado de Oaxaca y la riqueza de los recursos que stos contienen, se han generado diferencias entre los intereses o las prcticas de las empresas privadas y los pueblos y comunidades indgenas, debido a los impactos que pueden tener los proyectos de desarrollo en sus tierras, territorios y recursos naturales.

El reconocimiento y la implementacin de este derecho es de gran alcance. Conforme a la Declaracin de Referencia, las esferas ms importantes y donde es necesario que las comunidades y pueblos puedan dar o negar su consentimiento son: los desplazamientos y traslados de asentamientos humanos;9 la reparacin y restitucin de bienes culturales, intelectuales, religiosos y espirituales;10 la reparacin, restitucin o indemnizacin de las tierras, territorios y los recursos afectados; y la aprobacin de proyectos que utilicen o exploten sus tierras, territorios y otros recursos11, particularmente los minerales e hdricos, entre otros12. La Constitucin Federal establece que los tres niveles de gobierno, para promover la igualdad de oportunidades de los indgenas y eliminar cualquier prctica discriminatoria, debern:
Consultar a los pueblos indgenas en la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo y de los estatales y municipales y, en su caso, incorporar las recomendaciones y propuestas que realicen.13

La ausencia de legislacin y reglamentacin, apegada a los estndares internacionales en materia de consentimiento y consenso, no ha facilitado que se instrumente el mecanismo de consulta previa, libre e informada, que sera el garante para generar un clima de respeto a las tierras, recursos naturales y cultura de los pueblos indgenas, necesario para dar certidumbre a los proyectos de desarrollo en los territorios indgenas. Es importante resaltar que los mecanismos de consulta y participacin de los pueblos y comunidades indgenas deben reconocer y respetar sus propias instituciones representativas. En el caso de Oaxaca, las asambleas comunitarias son la institucin que ha garantizado la toma de decisin participativa en las comunidades, y debe ser referencia para la realizacin de las consultas.

9 Declaracin de las Naciones Unidas sobre los Derechos de los Pueblos Indgenas, Artculo 10. 10 Ibid, artculo 11. 11 Ibid, artculo 28. 12 Ibid, artculo 32. 13 Artculo 2, Apartado B, Fraccin IX de la CPEUM.

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4.4.6 Mujeres indgenas

Las mujeres indgenas continan siendo vctimas de discriminacin, marginacin y violencia que se acenta por las condiciones econmicas, sociales y jurdicas que privan en las comunidades y pueblos indgenas. En este sentido, los reclamos de equidad de gnero que han planteado las mujeres indgenas son perfectamente compatibles con las aspiraciones de los pueblos y comunidades, y se veran favorecidos al hacer vigentes los derechos colectivos, pues estn intrnsecamente relacionados. No obstante, existen algunos aspectos que necesitan una atencin especfica, entre los que se encuentra: el reclamo de participacin poltica en los mbitos comunitario y municipal, el acceso a la salud sin discriminacin acorde con las especificidades culturales de las mujeres indgenas y el derecho a una vida libre de violencia.

4.4.7 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Garantizar el ejercicio del derecho a la libre determinacin de los pueblos indgenas de Oaxaca a travs la autonoma, en sus diferentes mbitos y niveles, en acuerdo con dichos pueblos. Estrategia 1.1 Elaboracin y promocin de reformas legales e institucionales para concretar los derechos de los pueblos indgenas.

Lneas de accin 1 Consultas amplias realizadas a todos los pueblos indgenas y a la ciudadana en general, para elaborar iniciativas de reforma legal e institucional en materia de derechos de los pueblos indgenas sobre los siguientes aspectos: a. Autonoma indgena en los distintos mbitos y niveles b. Armonizacin de los sistemas normativos internos con la legislacin estatal c. Reconocimiento de la representacin y participacin poltica indgena d. Acceso efectivo de los indgenas a la jurisdiccin del Estado e. Participacin de las mujeres indgenas f. Consulta libre, previa e informada para alcanzar consensos Iniciativa de reforma a la Ley de Derechos de los Pueblos y Comunidades Indgenas del Estado de Oaxaca. Equipo de expertos integrado para el diseo, revisin, cabildeo e impulso de las iniciativas para la reforma.

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Estrategia 1.2 Fortalecimiento de la autonoma indgena en el nivel comunitario Lneas de accin 2 Iniciativa de reforma legal elaborada que seale los mbitos de competencia de las comunidades indgenas, bajo los principios de la comunalidad. Acciones de gobierno realizadas para reconocer y considerar adecuadamente los mbitos de competencia de las comunidades indgenas. Estrategia 1.4 Impulso a la autonoma indgena en su nivel regional. Lneas de accin 4 Programa diseado e implementado que incentive la asociacin de comunidades, comunidades y municipios, as como municipios entre s, para integrar espacios regionales que les permitan el ejercicio de su autonoma, dentro del marco jurdico establecido. Consultas realizadas a los pueblos y comunidades indgenas, as como a expertos en la materia, para definir los mbitos de competencia y las formas de interrelacin del Estado con las asociaciones enunciadas, construidos a travs del dilogo y de los acuerdos con las comunidades y municipios. Instrumentos jurdicos e institucionales propuestos y/o elaborados, en los que se definan los mbitos de competencia y las formas de interrelacin del Estado con las asociaciones enunciadas, construidos a travs del dilogo y de los acuerdos con las comunidades y municipios. Plan elaborado para el impulso y la constitucin de asociaciones de comunidades, de comunidades y municipios, as como de municipios entre s, para la implementacin de su autonoma y desarrollo regional sostenible.

Estrategia 1.3 Adecuacin de la autonoma municipal para garantizar un trato equitativo con las comunidades indgenas que lo integran. Lneas de accin 3 Estudios elaborados que analicen y propongan propuestas de solucin a los problemas de asignacin de recursos, participacin electoral, participacin de la mujer indgena y distribucin de competencias entre agencias y cabeceras municipales. Propuestas promovidas para mejorar la relacin entre agencias y cabeceras municipales en torno a los problemas antes sealados. Iniciativa de reforma a la Ley Orgnica Municipal elaborada para incluir las propuestas que superen los problemas arriba sealados.

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Estrategia 1.5 Diseo y promocin de acciones que propicien la autonoma y el desarrollo regional sustentable en acuerdo con los pueblos indgenas en sus distintas formas asociativas a nivel comunitario, municipal y regional. Lneas de accin 5 Jornadas de interlocucin, planeacin e implementacin participativa realizadas con los pueblos y comunidades indgenas, con participacin especial de las mujeres. Polticas y programas implementados para el empoderamiento de la mujer indgena y su no discriminacin dentro y fuera de las comunidades, para que se les brinde un trato equitativo, justo y digno. Proyectos implementados por las asociaciones comunitarias, municipales y regionales en materia poltica, econmica, cultural, educativa, de salud y de procuracin y administracin de justicia, entre otros. Iniciativa de reforma legal elaborada que reconozca competencia a las Asambleas Generales de Ciudadanos en la planeacin y fiscalizacin de los recursos de Estrategia 1.6 Impulso al reconocimiento efectivo de los sistemas normativos indgenas, en los mbitos de su competencia, en consonancia con las disposiciones legales vigentes. Lneas de accin 6 Glosario construido de resoluciones comunitarias surgidas desde los sistemas normativos de los pueblos y comunidades indgenas, a los que se les debe reconocer validez y eficacia para impulsar su convalidacin por las autoridades jurisdiccionales estatales. Iniciativa de reforma legal elaborada que establezca mecanismos e instituciones para la solucin de controversias en materia electoral en municipios indgenas. Campaa de difusin realizada sobre la concepcin y contenidos de los sistemas normativos internos de los pueblos y comunidades indgenas, como normas jurdicas vigentes y no slo como usos y costumbres. los municipios indgenas, entre otros mbitos. Programa implementado para impulsar la adopcin escrita de estatutos comunales, estatutos electorales y estatutos de autonoma que fortalezcan el uso y disfrute equitativo de la tierra, la eleccin a travs de las normas comunitarias y, en general, la comunalidad de los pueblos indgenas en el marco de respeto a los derechos humanos y las garantas individuales. Programa de capacitacin y difusin realizado para servidores pblicos y ciudadanos en general, que fomente la comprensin de la comunalidad y los derechos colectivos de los pueblos indgenas, a fin de afirmar la convivencia intercultural en la entidad. Lneas de accin 7 Polticas y programas pblicos establecidos para promover la prctica y consolidacin de la asamblea general, el sistema de cargos, la propiedad comunal de la tierra, los sistemas normativos internos, las fiestas y los principios que sustentan la vida comunitaria y municipal de los pueblos indgenas. Estrategia 1.7 Fortalecimiento de las instituciones de la comunalidad.

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Estrategia 1.8 Establecimiento, facultamiento y fortalecimiento de instancias estatales capaces de garantizar el acceso efectivo de las personas indgenas a la jurisdiccin del Estado. Lneas de accin 8 Iniciativa de reforma de ley que establezca y fortalezca los mecanismos correctos y acordes con las caractersticas y necesidades especficas de las personas indgenas, mediante la prestacin eficaz, oportuna y con trato digno de los siguientes servicios bsicos, sin menoscabo de otros posibles: a. Defensora de oficio b. Interpretacin y traduccin de lenguas indgenas c. Peritajes lingsticos, antropolgicos y toponmicos (entre otros especializados aplicables a los pueblos indgenas) d. Fondo de fianzas para presos indgenas Estrategia 1.9 Definicin de formas y mecanismos de participacin de los pueblos indgenas en los poderes estatales y rganos de gobierno, de conformidad con sus principios y procedimientos y por conducto de representantes. Lneas de accin 9 Consulta pblica realizada a todos los pueblos y comunidades indgenas, para definir las formas y mecanismos de participacin de los pueblos indgenas de Oaxaca en los poderes estatales y rganos de gobierno. Revisin de la pertinencia y funcionalidad de la Secretara de Asuntos Indgenas y la Procuradura para la Defensa de los Indgenas y Grupos Vulnerables, para garantizar el cumplimiento de los objetivos y funciones para las que fueron creadas. Iniciativa de reformas legales elaboradas que garantice el derecho de consulta a las comunidades y pueblos indgenas en la implementacin de polticas, programas y proyectos susceptibles de afectarles. Estrategia 1.10 Instrumentacin de la consulta libre, previa e informada para los proyectos de desarrollo y medidas administrativas que se impulsen en los territorios indgenas. Lneas de accin 10 Mecanismos giles y sencillamente instrumentados que permitan a los pueblos indgenas acceder a la informacin sobre proyectos de desarrollo y medidas administrativas que les conciernen. Iniciativa legal promovida para realizar consultas a los pueblos y comunidades indgenas, cuando se pretenda establecer en sus tierras y territorios proyectos de desarrollo o tomar medidas administrativas o legales que puedan afectarles. rgano tcnico instalado para disear, conducir y emitir los resultados de las consultas, considerando las instituciones y formas de cada comunidad y pueblo indgena involucrado.

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4.5 Certeza jurdica y justicia para todos

4.5.1 Diagnstico
Desde la perspectiva constitucional, la procuracin de justicia se puede entender como la actividad que realiza el estado para garantizar el cumplimiento del marco legal y el respeto a los derechos de los ciudadanos mediante la investigacin de los delitos y el ejercicio de la accin penal.14 En este sentido, se requiere que el sistema jurdico est basado en principios y documentos sin ambigedades, que garanticen el entendimiento de la Ley por parte de funcionarios y ciudadanos. De esta forma, se cierran espacios tanto para interpretaciones y sentencias discrecionales, como para procesos largos y tortuosos. Un andamiaje legal con estas caractersticas es la base para garantizar certeza jurdica a la ciudadana; los oaxaqueos merecen tener la seguridad de que la legislacin se cumplir y de que los criterios bajo los cuales deber ser cumplida no son discrecionales ni arbitrarios. En el mbito de la procuracin de justicia, la ciudadana tiene una percepcin negativa generalizada. La carencia de certeza jurdica y predictibilidad en la aplicacin de la ley es, sin duda, una de las caractersticas del sistema de procuracin de justicia que ms acusadamente marca la percepcin que la ciudadana guarda de las instituciones y sus funcionarios, lo que se refleja en la escasez de denuncias sobre delitos. De acuerdo con la Encuesta Nacional de Percepcin Ciudadana sobre Inseguridad Pblica efectuada por el Instituto Nacional de Estadstica Geografa e Informtica (INEGI), en 2010, las principales razones que aduce la poblacin para no denunciar son la prdida de tiempo (38.3%), la desconfianza en los agentes del Ministerio Pblico local y federal (62.5% y 61.4%, respectivamente). En el fondo de esta percepcin residen prcticas caracterizadas por la ineficacia, la corrupcin, los abusos y el trfico de influencias que repercuten en el debido funcionamiento de las dependencias. En Oaxaca esta inoperancia legal fomenta la impunidad y limita el crecimiento econmico, desincentiva las inversiones y estanca el acceso a mejores niveles de vida, que es una situacin que urge revertir.
14 Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, artculo 21. Cmara de Diputados del H. Congreso de la Unin. ltima Reforma DOF 29-07-2010.

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Adems de los inconvenientes hallados en las instituciones de procuracin de justicia, existen deficiencias estructurales como la falta de planeacin y una insuficiente asignacin de recursos. Esto ha devenido en un abandono del Ministerio Pblico y de sus auxiliares, en la escasa investigacin cientfica de los delitos, en el insuficiente personal para realizar las investigaciones, en procedimientos inadecuados, en el uso de tecnologas y mecanismos de informacin obsoletos y en una infraestructura insuficiente. Por ende, la actividad de procuracin de justicia es reactiva haciendo que la poblacin se sienta insegura, insatisfecha e inerme ante el marco jurdico que les rige. Como consecuencia de lo anterior, el rezago en el trmite de indagatorias a travs de los aos se ha elevado. Tan slo durante el periodo 2010-2011 el nmero de averiguaciones previas y legajos de investigacin se increment en un 32%, las cuales son atendidas por nicamente 280 Agentes del Ministerio Pblico. Aunado al aumento de la poblacin y al incremento en los ndices delictivos en la entidad, se tiene como efecto una limitada capacidad de respuesta a las demandas sociales en esta materia. En suma, existe un atraso grave en la procuracin de justicia, propiciando desencanto, alejamiento ciudadano, bajo nivel de denuncias e impunidad. La sociedad oaxaquea merece un sistema de procuracin de justicia oportuno e imparcial, con credibilidad y confianza. Para garantizar a la ciudadana la certeza jurdica y el acceso a la justicia, se requiere principalmente autonoma tcnica y financiera para el Poder Judicial de Oaxaca. Resulta indispensable tambin que a la Procuradura General de Justicia se le asigne un porcentaje fijo del presupuesto de egresos del Estado, que se tenga un mayor y mejor equipamiento e infraestructura, que se profesionalice la figura del Ministerio Pblico y que se disminuya el rezago de las averiguaciones previas y, por tanto, el margen de aplicacin de la Ley o conclusin de un juicio o procedimiento administrativo. Por ello, el Estado debe fomentar una vocacin de observancia, promocin y proteccin de las garantas individuales y de los derechos humanos, poniendo especial atencin en el acceso a la justicia para todos. El papel del Poder Ejecutivo, en corresponsabilidad con el Poder Judicial, es preponderante en la consolidacin de una cultura de respeto a los derechos humanos. El acceso a la justicia es una condicin primordial para cualquier democracia; sin embargo, existen problemas patentes para garantizar el acceso a la justicia en mbitos diversos. Entre ellos, cabe mencionar la falta de una cultura de la legalidad, la insuficiente asesora jurdica gratuita en la entidad, la lejana de los rganos jurisdiccionales, en los procesos formalistas que exigen al ciudadano acudir constantemente a realizar trmites (en ocasiones ociosos o dilatorios), en la falta de criterio y de sentido comn de algunos juzgadores y funcionarios judiciales. Desde la perspectiva de los derechos fundamentales, el acceso a la justicia es una prerrogativa inherente a la condicin humana. El Estado tiene por ello la obligacin de hacer valer este derecho para todos los ciudadanos mexicanos. La realidad, sin embargo, es diferente: de acuerdo con el Anuario Estadstico del Estado de Oaxaca, edicin 2010, las quejas ms recurrentes en la representacin oaxaquea de la Comisin de Derechos Humanos son aquellas relacionadas con el derecho a la legalidad y la seguridad pblica. Asimismo, es importante elaborar un programa de profesionalizacin y un servicio de carrera para los servidores pblicos de la procuracin de justicia, que regule los procesos de seleccin, capacitacin, promocin y remuneracin de los servidores pblicos, a fin de mejorar el capital humano y la confiabilidad de stos.

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Por otra parte, los servidores pblicos encargados de la procuracin de justicia no estn exentos de cometer actos de corrupcin. Entre los factores asociados a la corrupcin en esta materia destacan la discrecionalidad de algunas decisiones y actuaciones judiciales, la complejidad y opacidad de los procedimientos, as como la acusada debilidad de los rganos de vigilancia y fiscalizacin, lo cual impide garantizar la transparencia, certeza y legalidad de procesos judiciales. Otra problemtica que debe considerarse, es que buena parte de la poblacin desconoce sus propios derechos, as como las facultades y obligaciones de las autoridades de procuracin de justicia, lo cual tambin contribuye a que la ciudadana no tenga plena confianza al acudir a denunciar, a formular querellas y a colaborar con las autoridades. En este sentido, es necesario promover el establecimiento de una cultura de la legalidad, no solamente desde el marco institucional, sino desde una perspectiva ciudadana. La voluntad de respetar las leyes se refiere al fomento de un conjunto de valores, percepciones y actitudes hacia las normas jurdicas y las instituciones que las ejecutan; la existencia de un castigo o sancin a las personas o grupos de personas que cometan una violacin a la ley; garanta del debido proceso, especialmente en la defensa de los acusados y la compensacin del dao a las vctimas; condena generalizada a la delincuencia y corrupcin; existencia de un sistema para adecuar las leyes a las necesidades y aspiraciones de la sociedad. En ausencia de una cultura de legalidad, aunque los Estados tengan formalmente sistemas jurdicos slidos y sofisticados, en la prctica la impunidad puede convertirse en la norma. En ese sentido, es primordial que las investigaciones de los delitos estn fundamentas, que sean cientficas, completas y oportunas, y que estn basadas en un marco legal claro y adecuado a las circunstancias actuales. De esta forma, cualquiera que sea el sentido de una investigacin, existir aceptacin por parte de los involucrados. El que todas las partes estn informadas sobre los criterios bajo los cuales la justicia es aplicada, generar certidumbre en la ciudadana y en los actores econmicos y sociales en general. Es ya impostergable impulsar una cultura de la legalidad en la que no se gobierne por encima de los derechos humanos; por el contrario, que se garantice la certeza jurdica en la aplicacin de la ley para todos los hombres y mujeres. Ello obliga, en consecuencia, a definir estrategias que fortalezcan la equidad de gnero por una parte, y por otra, a incluir dentro de estos mismos planteamientos el acceso digno a la justicia de los pueblos indgenas. En este ltimo aspecto hay mucho por hacer. Para citar slo un dato, en materia de profesionalizacin, el 45% de los defensores de oficio adscritos a la Procuradura para la Defensa del Indgena y Grupos Vulnerables no estn titulados. Se pretende lograr que la procuracin de justicia sea un servicio pblico profesional, confiable, justo, eficiente, fundado en criterios de calidad y oportunidad; deber cumplir, completa, eficaz, imparcial y gratuitamente con los principios previstos en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, la Constitucin Poltica del Estado de Oaxaca y las dems disposiciones aplicables, para generar un marco normativo bajo el cual el ciudadano tendr la garanta del respeto a todos sus derechos.

111

Estrategia 1.2 Combate a la corrupcin, la impunidad y la

4.5.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1

discrecionalidad dentro del sistema de procuracin de justicia para otorgar certeza jurdica al ciudadano oaxaqueo. Lneas de accin 2

Garantizar una procuracin de justicia pronta, completa, eficaz, imparcial y confiable, a travs del combate frontal a la impunidad en la comisin de los delitos, as como del fortalecimiento de las instituciones de procuracin de justicia, propiciando la cultura de legalidad y la paz social. Estrategia 1.1 Fortalecimiento, reestructuracin, modernizacin y actualizacin de las instituciones de procuracin de justicia para brindar a la ciudadana servicios oportunos, eficaces e imparciales. Lneas de accin 1 Programas de capacitacin, actualizacin, especializacin y sensibilizacin implementados para ministerios pblicos, investigadores, peritos y defensores de oficio. Servicio profesional de carrera cursado en las instituciones procuradoras de justicia. Infraestructura y equipamiento modernizado y suficiente para las instancias de procuracin de justicia, priorizando los servicios y actividades crticas. Tecnologas de informacin y mtodos de investigacin de vanguardia implementados, que generen inteligencia operativa, tctica y estratgica que mejoren la procuracin de justicia. Procedimientos de atencin simplificados y mejorados para brindar una atencin eficaz y expedita, de calidad y con trato digno para los ciudadanos oaxaqueos. Mecanismos de evaluacin y atencin de quejas y denuncias implementados y optimizados, que permitan conocer y mejorar la calidad tcnica y la percepcin ciudadana sobre los servicios prestados por las instancias de procuracin de justicia. Justicia restaurativa y mtodos alternativos impulsados como medios de solucin paralelos y adicionales a los conflictos penales. Fiscala especial facultada e instaurada para atender delitos de trascendencia social. Estrategia 1.3 Proteccin a las garantas individuales, a la equidad de gnero, a los derechos indgenas y a los derechos humanos. Lneas de accin 3 Programas de capacitacin y sensibilizacin implementados para el respeto riguroso de los derechos humanos por parte del Ministerio Pblico. Asesora jurdica y defensora de oficio, brindada eficaz y oportunamente a la ciudadana, priorizando la atencin a personas en situacin de vulnerabilidad, mujeres, indgenas y migrantes que son vctimas del delito. Fiscala para la atencin de delitos por violencia de gnero reestructurada a nivel de Subprocuradura con representaciones al interior del estado, que proporcione un servicio eficiente y de calidad a las vctimas de estos delitos. Coordinacin interinstitucional promovida para la atencin de grupos vulnerables, a travs de mecanismos de comunicacin y programas de colaboracin. Ciudadanos oaxaqueos sensibilizados e informados en materia de derechos y obligaciones en el marco de las leyes federales, estatales y la normatividad local. Mecanismos de control de confianza implementados a todo el personal que ejerce facultades y funciones de procuracin de justicia, para coadyuvar al fortalecimiento de la capacidad institucional y otorgar mayor credibilidad a la ciudadana. Programa de rotacin peridica de personal implementado en la Procuradura General de Justicia del Estado de Oaxaca y en sus representaciones en la entidad, para prevenir actos de colusin, trfico de influencias y corrupcin. reas de Control Interno y Visitadura General fortalecidas y profesionalizadas, a travs de programas de capacitacin tcnica, reestructuracin orgnica, programas de auditora peridicos y seguimiento puntual a las observaciones de las auditoras.

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4.6 Regularizacin de la tenencia de la tierra y resolucin de conflictos agrarios

4.6.1 Diagnstico
El estado de Oaxaca tiene una superficie total de 9.5 millones de hectreas, de las cuales poco ms del 75% son propiedad social, es decir, pertenecen a comunidades, ejidos y colonias agrcolas. A su vez, del total de la propiedad social tres cuartas partes son tierras comunales y el resto son ejidales. En la entidad existen 1,587 ncleos agrarios, con 867 comunidades y 720 ejidos, con poblacin tanto indgena como mestiza. Oaxaca es un estado con un importante perfil rural. De acuerdo a los resultados del Censo de Poblacin y Vivienda 2010, el 53% de la poblacin en Oaxaca vive en localidades menores a 2,500 habitantes; en contraste, en Mxico, esta poblacin representa slo la quinta parte. La marginacin es un elemento que influye significativamente en el tema agrario. En Oaxaca, la marginacin deriva de la combinacin de una enorme dispersin problacional en una superficie que es en 70% montaosa, lo cual implica gran dificultad para hacer llegar la infraestructura social y productiva a las localidades, as como el encarecimiento de los bienes y servicios. Por citar dos datos bsicos, el 9% de las localidades no tiene acceso por carretera y el 15% no tiene transporte pblico. En turno, la marginacin est fuertemente asociada con la pobreza rural, que afecta gravemente a la poblacin en estas localidades. Despus de la Revolucin Mexicana, el reparto agrario y el reconocimiento de los bienes comunales en el estado se ejercieron de manera lenta y tarda.

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Se pensaba que las posesiones de los pueblos no implicaran problema al momento de integrar los expedientes que les dieran seguridad jurdica en la tenencia de la tierra, pues muchos pueblos, desde la poca colonial, la tenan asegurada a partir de sus ttulos primordiales. Lamentablemente, los procedimientos tcnicos usados para la regularizacin y las limitaciones en la precisin mtrica cartogrfica propiciaron que en una cantidad significativa de acciones agrarias se generaran conflictos entre ncleos de poblacin, muchos de los cuales se mantienen hasta la fecha. Para atender esta problemtica se llevaron a cabo recientemente transformaciones significativas en la legislacin y en la estructura institucional del Estado mexicano. Con las reformas de 1992 al artculo 27 de la Constitucin se crearon a nivel federal los Tribunales Unitarios Agrarios (TUA), el Tribunal Superior Agrario (TSA) y la Procuradura Agraria (PA), y, adems, se trasform el Registro Agrario Nacional (RAN). Por parte del Gobierno del Estado de Oaxaca, opera la Junta de Conciliacin Agraria (JCA), cuyo fundamento jurdico reside en los artculos 90 y 91 de la Constitucin Poltica local y est reglamentada por su Ley Orgnica que entr en vigor en 1991. Aunque la materia agraria es de competencia fundamentalmente federal, es necesaria la participacin de las autoridades estatales por tratarse de conflictos que se suscitan dentro del territorio estatal y que involucran con frecuencia a distintas instituciones, entre ellas, la Secretara de Gobierno, la Secretara de Seguridad y la Procuradura de Justicia del Estado, ya que frecuentemente los conflictos agrarios derivan en problemas de seguridad, justicia y gobernabilidad. El Programa de Certificacin de Derechos Ejidales y Titulacin de Solares (PROCEDE) se puso en marcha en 1993 como instrumento para dar certidumbre jurdica a la tenencia de la tierra, regularizar los derechos agrarios y certificar los lmites de los ejidos y comunidades mediante el otorgamiento de certificados parcelarios y de derechos sobre tierras de uso comn, as como de ttulos

de propiedad a los ejidatarios posesionarios, comuneros y avecindados. El PROCEDE, ahora denominado Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) acta nicamente en ncleos agrarios que den su anuencia para la delimitacin. El FANAR tuvo en un primer momento avances importantes en ejidos con menos conflictos, debido a la aceptacin voluntaria. Al pasar los aos aument la dificultad para incorporar a otros ejidos por el alto grado de conflictividad que existe en relacin a la tenencia de la tierra, tanto al interior de stos como con los ejidos colindantes. Aunque en 2005 el FANAR se ampli a ms comunidades, el Banco Mundial considera que los ejidos que an no han sido certificados son mayores, ms conflictivos, ms pobres, de ms difcil acceso y con menos capacidades humanas que el promedio, [y esto] tendr implicaciones para completar el programa. Referente a la certificacin de derechos ejidales y comunales, hasta 2011 se han certificado 1,182 ncleos agrarios, de los cuales 729 son ejidos y 453 comunidades. Con este programa se avanz en la delimitacin y asignacin de aproximadamente 4.4 millones de hectreas de tierra de propiedad social, que comprenden 1.3 millones de hectreas de tierras ejidales y 3.1 millones de comunales. Esta transformacin supona la regularizacin de la tenencia de la tierra, la actualizacin y definicin de sus derechos y el acceso a opciones de inversin y de relacin de los sujetos agrarios con el capital, en diversas formas de trabajo que permitiran abatir la pobreza en la que histricamente se han visto inmersos comuneros y ejidatarios. Sin embargo, es evidente que tales cambios no tuvieron los impactos previstos. En el caso del estado de Oaxaca, se fueron generando conflictos derivados de las medidas de regularizacin que deban generar el efecto contrario. Del 40% de la superficie social pendiente de regularizar, la mayor parte corresponde a comunidades, que confrontan problemas de lmites por posesiones de superficies, as como a ncleos agrarios en los cuales sus rganos de representacin no han precisado los derechos individuales

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

de cada uno de los sujetos acreditables. Incluso en muchos casos en los que se defini jurdicamente la posesin, en el campo persiste el conflicto. Ningn otro estado posee un nivel de fragmentacin territorial tan elevado y conflictivo. Adicionalmente, la tenencia de la tierra en Oaxaca presenta una complejidad particular que obedece a la relacin orgnica de las comunidades indgenas con las tierras que ocupan, a la insuficiencia de la legislacin para reconocer derechos territoriales, a la ingerencia de intereses de terceros y a la falta de aplicacin del marco jurdico en materia agraria. De modo que, en la prctica, los problemas preponderantes en el campo resultan ser los litigios por lmites territoriales entre comunidades y el despojo de tierras y recursos naturales.

deslinde y entrega de tierras no correspondientes a los planos oficiales; resoluciones sobre posesin de una misma superficie a favor de dos o ms grupos o individuos; falta de la actualizacin de los padrones de sujetos de derecho agrario; errores en los juicios de privacin o sucesin de derechos agrarios y acumulacin de expedientes por falta de capacidad en la gestin administrativa; entre otros. Entre las causas polticas se encuentran los esfuerzos de grupos y lderes tanto locales como externos a las comunidades y ncleos agrarios por mantener o aumentar su influencia, a lo que se suman una serie de causas sociales ligadas al control de la tierra, tales como la presin por obtener un terreno para vivir o producir; la lucha interna por el acceso a bienes esenciales como el agua, la madera, los animales de caza y otros recursos naturales, as como las invasiones que realizan campesinos, ganaderos, inmobiliarias, empresas forestales, mineras y organizaciones forneas de diversa ndole. De acuerdo con datos de las agencias estatales, hace 17 aos existan

En el escenario actual del Estado de Oaxaca, los conflictos agrarios constituyen una de las principales amenazas para la estabilidad, la paz social y la gobernabilidad. De acuerdo con cifras recientes, el nmero de conflictos por territorios en todo el estado flucta normalmente entre los 450 y los 500 asuntos; de este universo 66 problemas agrarios representan riesgo de enfrentamientos, destacando 24 conflictos que tienen antecedentes de violencia con saldos trgicos que incluso han afectado de manera significativa la vigencia de los derechos humanos al desplazar poblaciones, privar de los derechos agrarios a personas o grupos, impedir que las mujeres sean las sucesoras del derecho agrario o accedan a los puestos de representacin de los ncleos agrarios. Las mediciones y los registros ms recientes revelan que hasta el ao 2010, un 34% del total de los 570 municipios que componen la entidad estaba involucrado en algn diferendo agrario. Los conflictos son de distinta naturaleza, incluyendo los jurdico-administrativos, polticos, tnicos y sociales. Entre los primeros, existen en los Tribunales Agrarios de la entidad ms de 100 sentencias pendientes de emitir y ms de 130 que no pueden ejecutarse por oposicin de alguna de las partes, decisiones y procedimientos de autoridades que desembocan en acciones agrarias mal ejecutadas;

aproximadamente 1,740 conflictos agrarios en el estado, de los que al ao 2010 se haban resuelto formal y procedimentalmente ms de 1,400 y restaban por conciliar 312. Por su parte, la SRA reporta que de los ms de 700 conflictos agrarios resueltos en los ltimos cuatro aos, 201 fueron en municipios indgenas, 96 en comunidades con presencia indgena y 13 en comunidades con presencia indgena dispersa. En Oaxaca, con la participacin de la Junta de Conciliacin Agraria, se han finiquitado 13 asuntos en los ltimos aos. El enfoque utilizado para dar solucin a estos conflictos en la entidad ha sido ms reactivo que preventivo y ha variado de acuerdo con los actores involucrados y la naturaleza e intensidad de las confrontaciones. Sin embargo, es posible sealar que los elementos comunes fueron, en estos casos, la conciliacin y la negociacin, combinada con la aplicacin de recursos a travs de proyectos o pagos compensatorios, medidas con las cuales ha sido posible lograr algunos acuerdos entre las partes involucradas. Sin embargo, cabe aclarar que no todas las contingencias son atendidas coordinadamente por todos los niveles de gobierno; asimismo, en ocasiones el marco regulatorio vigente entra en contradiccin con las decisiones tomadas por las asambleas de comuneros en los municipios que cuentan con sistemas normativos de derecho consuetudinario, particularmente en los indgenas. A casi veinte aos de la reforma al artculo 27 constitucional que gener importantes cambios en materia agraria, se observa que las instituciones creadas para dar certeza jurdica a la tenencia de la tierra no han podido finiquitar los conflictos en el campo oaxaqueo. Los resultados de figuras como el Fideicomiso Fondo Nacional para el Fomento Ejidal (FIFONAFE) y el Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin

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Regularizar (FANAR [anteriormente PROCEDE]) no han tenido el mismo impacto que en otros estados, donde la implementacin de la legalidad agraria alcanza casi la totalidad del campo. Esto evidencia la necesidad de establecer una poltica pblica adecuada, con acciones oportunas y eficaces para atender los problemas y conflictos agrarios. Dicha poltica debe sustentarse en un marco jurdico actualizado y a la altura de las respuestas que esperan los sujetos agrarios. Hay que decir que es indispensable la transformacin de las dependencias que atienden la cuestin agraria en el estado, as como la instrumentacin de acciones compensatorias que coadyuven a resolver pacficamente los enfrentamientos. Lograr una coordinacin ms efectiva con las instituciones federales es fundamental para que, en el marco de las atribuciones y competencias de las partes, se logre un mayor impacto en la solucin de los conflictos agrarios.

Lneas de accin 1 Atencin prioritaria otorgada a los conflictos agrarios que han derivado o pueden derivar en hechos de violencia o confrontacin grave. Consejo Estatal y Consejos Regionales para la Conciliacin Agraria reestructurados y capacitados para mejorar su actuacin y desempeo en la atencin de conflictos. Actividades de conciliacin agraria descentralizadas, apoyndose en la infraestructura de los 29 Mdulos de Desarrollo Sustentable en el estado. Programas interinstitucionales establecidos entre el Consejo Estatal para la Conciliacin Agraria y las dependencias federales correspondientes. Trabajos tcnicos informativos y topogrficos realiza-

Finalmente, la resolucin de los conflictos por la tenencia de la tierra es una condicin indispensable para lograr la paz social y el desarrollo sustentable de los ncleos agrarios y comunidades indgenas del estado de Oaxaca. 4.6.2 Objetivo, estrategia y lineas de accin Objetivo 1 Lograr la conciliacin entre las comunidades y ejidos en conflictos agrarios a travs de la regularizacin de la tenencia de la tierra y el reconocimiento pleno de los derechos de los sujetos acreditados, a fin de contribuir a mantener la paz social en el campo oaxaqueo y mejorar las condiciones para su desarrollo sustentable. Estrategia 1.1 Recomposicin institucional al seno del Gobierno del Estado y coordinacin oportuna, adecuada y eficiente con las dependencias agrarias del gobierno federal para el impulso a la conciliacin entre los ncleos en conflicto.

dos para contribuir a la definicin precisa de los territorios y los derechos sobre los mismos de las partes en conflicto. Sistema de informacin agraria actualizado y funcional, para dar atencin de manera preventiva a los conflictos agrarios. Cursos de capacitacin y sensibilizacin permanente implementados en materia de derecho agrario y resolucin de conflictos para los rganos de representacin de comunidades y ncleos agrarios. Servidores pblicos estatales y federales sensibilizados y respecto a las caractersticas especficas de los pueblos indgenas y los antecedentes histricos de sus comunidades, para que puedan brindar una atencin efectiva y un trato digno a los indgenas involucrados en conflictos agrarios.

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Estrategia 1.2 Incremento de los recursos para la aplicacin de programas y proyectos de desarrollo rural sustentable en zonas de conflicto. Lneas de accin 2 Mecanismos de informacin, coordinacin y gestin efectivos desarrollados por el Gobierno del Estado con las instancias federales para que los recursos del Fideicomiso Fondo Nacional para el Fomento Ejidal (FIFONAFE) y el Fondo de Apoyo a Ncleos Agrarios sin Regularizar (FANAR) se otorguen oportuna y adecuadamente. Proyectos de desarrollo rural sustentable promovidos en zonas de conflicto agrario, que contribuyan a facilitar el reconocimiento de los derechos de los acreditados, las compensaciones y la conciliacin entre las partes, particularmente en los municipios y comunidades indgenas.

Estrategia 1.3 Impulso al acceso efectivo de las mujeres a la tenencia de la tierra, a travs de modelos local y culturalmente viables. Lneas de accin 3 Proyectos de integracin de las mujeres a la toma de decisiones al interior de los ncleos agrarios establecidos. Apoyo de gestin realizado para que las mujeres interesadas puedan acceder a recursos federales para adquirir tierras y desarrollar proyectos productivos de manera individual y en grupos. Programas de sensibilizacin realizados que promuevan la equidad de gnero en las comunidades y ncleos agrarios, especialmente en las comunidades indgenas cuyos sistemas normativos internos limiten el reconocimiento de derechos a las mujeres en torno a la tierra.

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4.7 Seguridad pblica y paz social

4.7.1 Diagnstico
La seguridad pblica es uno de los temas de mayor prioridad en la agenda de los gobiernos federal, estatal y municipal. Con funciones y responsabilidades concurrentes, los tres niveles de gobierno confluyen en la tarea de garantizar la seguridad de las personas a nivel individual y social, sus bienes materiales, la convivencia y la vigencia del Estado de Derecho. El artculo 21 constitucional establece que la seguridad pblica es una funcin a cargo de la federacin, el Distrito Federal, los estados y los municipios, que comprende la prevencin de los delitos; la investigacin y persecucin para hacerla efectiva, as como la sancin de las infracciones administrativas, en los trminos de la ley, en las respectivas competencias que dicho ordenamiento seala. Para la atencin prioritaria de la seguridad pblica oaxaquea han de ponderarse diversos factores: recursos materiales, financieros y humanos; la pluralidad cultural que caracteriza nuestras comunidades y pueblos indgenas, la escasa cultura de la denuncia que se deriva de una mala actuacin de las fuerzas policiacas, desconfianza de la ciudadana en las instituciones y en los funcionarios. Con el fin de lograr una mayor seguridad de la poblacin y recobrar la confianza, se requiere fortalecer las capacidades institucionales. Entre otras cosas, es necesario inculcar en el polica, el sentido de pertenencia y lealtad, pero adems, mejorar y modernizar las instituciones, equipo y mtodos que se utilizan para la procuracin de la seguridad pblica de los oaxaqueos. Lo anterior, en virtud de que entre la poblacin prevalece una percepcin que mina la necesaria investidura institucional de los policas y de las instituciones de seguridad pblica, no slo en Oaxaca, sino en todo el pas, que en algunos casos son relacionados con la delincuencia, la violacin de los derechos humanos y en otros ms con la corrupcin.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Tabla 4.7.1 Incidencia Delictiva 2007-2010

2007 7,160 307 1,258 5,984 9,782 9 8,262 32,762 2008 5,146 197 913 4,915 8,194 27 7,758 27,150 2009 11,851 244 918 9,131 22,461 33 11,973 56,611 2010 12,727 225 842 8,682 21,235 26 13,109 56,846

Tipos de delitos Delitos patrimoniales Delitos sexuales Homicidios Lesiones Otros delitos Priv. de la libertad Robos Total

Fuente: Averiguaciones Previas PGE.

De acuerdo a la tabla anterior, la incidencia delictiva en Oaxaca, en 2010, registra un total de 56,846 delitos, entre los principales se encuentran: robo, lesiones y delitos patrimoniales, los cuales conjuntamente representan el 61% del total. Con base en lo anterior, la incidencia delictiva en el estado por cada 100 mil habitantes es de 1,495 delitos.

Grfico 4.7.1 Delitos 2007-2010

100

75
56,611

56,846 6,846

50 32,76 32,762 25 ,15 27,150

0 2007 2008 2009 2010

Fuente: Averiguaciones Previas PGJE.

En las zonas urbanas, durante los ltimos aos se han incrementado de manera significativa los delitos de alto impacto: secuestro, extorsin telefnica y homicidio. Mientras que en las regiones rurales los delitos ms frecuentes tienen su origen en factores de diversa ndole, entre ellos: conflictos agrarios, polticos y electorales; adems de problemticas sociales y econmicas como la pobreza, la desigualdad, el desamparo de grupos vulnerables, el alcoholismo, entre otros, lo cual ocasiona actos de justicia por propia mano.

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Grfico 4.7.2 Incidencia Delictiva

100% 75% 50% 25% 0
Delitos denunciados con inicio de averiguacin previa

84.0%

14.1% 1.2%
Delitos sin denunciar o sin inicio de averiguacin previa No se sabe o no responde

Fuente: Sptima Encuesta Nacional sobre Seguridad (ENSI-7) del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).

Por otro lado, las encuestas nacionales sobre criminalidad y victimizacin muestran que las vctimas de delitos no presentan denuncias, debido, principalmente, a la desconfianza en la actuacin de las instituciones o porque lo consideran una prdida de tiempo. La percepcin ciudadana subraya un distanciamiento alarmante con las instituciones policiales, exponiendo su molestia por la negligencia, abusos, ineficiencia, desinters y las nulas estrategias de prevencin que tanto hacen falta en Oaxaca. Al porcentaje de delitos no denunciados o que no inician una averiguacin previa se le conoce como cifra negra.

Grfico 4.7.3 Porcentaje comparativo de la cifra negra nacional y la Oaxaquea

Nacional 84% Oaxaca

100% 85% 80% 60% 40% 20% 0% 2004 78%

88%

85%

92%

2008

2009

Fuente: Sptima Encuesta Nacional sobre Seguridad (ENSI-7) del Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI).

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Como podemos apreciar en el Grfico 4.7.3, comparado con la media nacional, en Oaxaca, la cifra negra se encuentra por encima del promedio, junto con los estados de Chiapas, Michoacn y el Estado de Mxico. Los estados con una cifra negra menor al promedio nacional fueron Sinaloa, Chihuahua, Tlaxcala, Baja California y Tamaulipas. En Oaxaca, las instituciones de seguridad pblica presentan un grave deterioro, con problemas de corrupcin, impunidad, improvisacin de sus integrantes y falta de coordinacin entre los tres niveles de gobierno. Lo anterior, impide que los oaxaqueos puedan sentirse seguros y denunciar los delitos que son practicados en todo el territorio. Es importante saber que el estado de fuerza policial est integrado por 7,512 elementos, de los cuales el 43% corresponde a la Polica Estatal, el 30% a la Polica Auxiliar Bancaria, Industrial y Comercial, el 8% a Trnsito y Vialidad, el 6% a Seguridad Penitenciaria y finalmente el 13% a la Agencia Estatal de Investigaciones. Cabe mencionar que solamente el 22% de las fuerzas policiacas y de seguridad pblica cuenta con una formacin inicial en la funcin policial. Lo anterior genera la necesidad de establecer un sistema de desarrollo policial, que regule la planeacin, reclutamiento, seleccin, formacin inicial, certificacin, ingreso, formacin continua, evaluacin para la permanencia, promocin, estmulos, separacin o baja de las instituciones de seguridad pblica y de sus policas. Adicionalmente, se debe considerar un rgimen disciplinario del servicio bajo los principios y valores de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos, y un rgimen de previsin social que garantice el retiro digno de los integrantes de las instituciones policiales. En este sentido, resulta imperativa la promocin de la participacin ciudadana en cualquier estrategia de prevencin y combate al delito. Para lograr una mayor eficacia de las instituciones y el quehacer policiaco, es necesaria la corresponsabilidad entre los ciudadanos y las autoridades para La evolucin del fenmeno delictivo a nivel nacional y local, demanda la modernizacin y mejor equipamiento de los cuerpos de seguridad pblica, as como la capacitacin y actualizacin permanente del personal operativo para contar con la capacidad tcnica y equipo que permitan hacer frente a los fenmenos de violencia que prevalecen en todo el territorio nacional. Se requiere que las corporaciones policiales cuenten con elementos mejor preparados para responder de manera eficaz en situaciones de riesgo.
Delitos Delitos Asesinato de mujeres Denuncias por delitos sexuales 2009 64 457 7 2010 48 497 7
Fuente: PGJE.

que las acciones emprendidas tengan una visin desde el ciudadano en la formulacin de programas y la realizacin de acciones para la prevencin del delito. Evidentemente, se requiere recobrar con estas acciones la confianza ciudadana en sus instituciones. Relacionado con lo anterior, para el nuevo gobierno de Oaxaca, es sumamente importante incluir dentro del esquema de seguridad, el tema de violencia de gnero. En los ltimos aos, ha sido evidente el crecimiento de las denuncias en esta materia. Por esta razn, se considerar el establecimiento de polticas pblicas en materia de prevencin para erradicar las causas que originan la violencia en este rubro.

Tabla 4.7.2 Delitos en contra de la mujer

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Otro de los temas relevantes en materia de seguridad pblica, es el de la modernizacin y actualizacin del sistema penitenciario estatal que actualmente est integrado por 14 centros de reclusin para adultos, un anexo psiquitrico que alberga a enfermos mentales en reclusin y un centro de internamiento para adolescentes. Los centros de internamiento para adultos cuentan con serias deficiencias en su operacin pues no se dispone de secciones para separar a los procesados de los sentenciados; es decir, no se cuenta con reclusorios preventivos, ni con centros de ejecucin de sentencias, tampoco existe un centro federal de readaptacin social para los presos por delitos del fuero federal.

De igual forma, no hay centros de reclusin femenil, por lo que la poblacin de este gnero se encuentra interna en los centros varoniles, en reas destinadas para las mujeres. Algunos reclusorios regionales no disponen de espacios especficos para llevar a cabo los programas educativos, de capacitacin y de trabajo para la readaptacin social. La situacin anterior, de no contar con condiciones dignas para cumplir las condenas, genera frecuentes violaciones a los derechos humanos de grupos vulnerables como mujeres e indgenas; as como de los inimputables, que son aquellos cuya calidad de enfermos mentales hace que no pueda determinarse con certeza si son culpables o inocentes.

Grfico 4.7.4 Capacidad de los centros de reclusin (Marzo 2011)

Anexo Cosolapa Cuicatln Etla Huajuapan Juchitan Juquila Matias Romero Miahuatln Modulo Penitenciara Pochutla Tanivet Tehuantepec Tlaxiaco Tuxtepec 0 300
54 43 415 431 310 333 253 245 531 537 120 64 66 58 185 124 188 195 280 132 368 480 60 64 220 139 200 148 269 238

Capacidad Poblacin

1082

1425

600

900

1200

1500

Fuente: Direccin General de reinsercin social / Secretara de Seguridad Pblica.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Como se muestra en el Grfico 4.7.4, al mes de marzo de 2011, en los penales de la entidad se tiene una capacidad instalada para 4,713 internos y una poblacin penitenciaria de 4,555 presos, por lo que tcnicamente no se registra sobrepoblacin. Adicionalmente, la falta de personal de seguridad y custodia genera corrupcin al interior de los centros de readaptacin, venta de drogas, ingreso de objetos prohibidos, privilegios indebidos, formacin de grupos de poder, entre otros. A esta problemtica se suma la falta de equipos adecuados para evitar conductas indebidas, tanto de internos como de custodios: bandas de rayos X, control de accesos, videovigilancia y bloqueo de llamadas de telfonos celulares. Finalmente, es necesario considerar que Oaxaca es un estado altamente susceptible a contingencias naturales como lluvias torrenciales, huracanes, inundaciones, sismos, entre otros, que pueden afectar gravemente la seguridad fsica y el patrimonio de las personas, familias y comunidades, as como la operacin de los negocios y la prestacin de los servicios pblicos. Para estar en condiciones de responder de forma oportuna y adecuada ante las citadas contingencias, es necesario un nuevo Programa de Proteccin Civil, orientado a la prevencin de desastres a travs del anlisis, informacin, capacitacin, organizacin y difusin sobre los riesgos a los que son propensos determinadas regiones, municipios y localidades, al igual que las acciones preventivas y de respuesta inmediata a instaurar, para lograr una gestin integral de los riesgos.

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4.7.2 Objetivos, estrategias y lneas de accin

Objetivo 1 Prevenir, investigar y perseguir efectivamente el delito en Oaxaca a travs del fortalecimiento y modernizacin de las instituciones de seguridad pblica con apego a los principios constitucionales de legalidad, objetividad, eficiencia, honradez y respeto a los derechos humanos, con una visin corresponsable entre ciudadanos y gobernantes para garantizar la paz social, asegurar la proteccin de la ciudadana y recuperar la confianza en las instituciones oaxaqueas. Estrategia 1.1 Impulso al desarrollo institucional en materia de seguridad pblica mediante la profesionalizacin de los cuerpos de seguridad con base en el sistema de desarrollo policial que permita el adecuado ejercicio de las funciones de prevencin, reaccin e investigacin a travs de la capacitacin y el desarrollo policial; la modernizacin de los sistemas de informacin, que favorezcan una mejor coordinacin entre los tres niveles de gobierno. Lneas de accin 1 Sistema de Carrera Policial implementado para fomentar la vocacin de servicio y el sentido de pertenencia, que permita generar un perfil altamente calificado y con valores ticos. Servicios de calidad ofrecidos por el Instituto de Profesionalizacin para garantizar la efectividad de los cursos de capacitacin y desarrollo que requieran los integrantes de los cuerpos de seguridad de Oaxaca. Cursos complementarios impartidos como apoyo a la labor policial que permitan una actuacin con mayor oportunidad en operaciones de emergencia. Plan Rector de Profesionalizacin Policial elaborado para potenciar al mximo las competencias, capacidades y habilidades de los integrantes de las instituciones policiales.

Condiciones laborales mejoradas de los servidores pblicos del rea de seguridad. Equipo de proteccin policial adquirido para salvaguardar la integridad fsica del personal en el desempeo de sus funciones. Infraestructura tecnolgica desarrollada para fortalecer los sistemas de operacin que garanticen la calidad del servicio. Red Estatal de Telecomunicaciones diseada para intercambiar bases de datos entre los tres niveles de gobierno que asegure el suministro de informacin de manera oportuna. Capacidad de fuego de las Instituciones, robustecidas mediante la adquisicin de armamento adecuado y cuerpos policiales capacitados en su uso. Ley Estatal del Sistema de Seguridad Pblica aprobada para establecer la atencin integral del fenmeno delictivo bajo los principios de legalidad, objetividad, eficiencia, profesionalismo, honradez y respeto a los derechos humanos que garanticen mejores condiciones de seguridad pblica. Reglamentos alineados a los nuevos esquemas de seguridad pblica y justicia penal para garantizar la vigencia de las libertades y derechos fundamentales establecidos en la constitucin. Marco normativo estatal de la funcin policial revisado y modernizado, para que sustente la actuacin de las corporaciones y la adapte a las nuevas caractersticas de la delincuencia comn y organizada.

ESTADO DE DERECHO, GOBERNABILIDAD Y SEGURIDAD

Estrategia 1.2 Depuracin de los cuerpos policiales para evitar la infiltracin de la delincuencia a travs de la instauracin de procesos de evaluacin, certificacin y control de confianza modernos, acompaados del fomento a la denuncia de servidores pblicos que cometan actos ilcitos a travs de medidas de capacitacin, certificacin y profesionalizacin a todos los niveles. Lneas de accin 2 Personal que integra las instituciones de seguridad pblica capacitado para mejorar el desempeo de sus funciones, fortaleciendo la imagen institucional. Programa de certificacin de habilidades, destrezas y conocimientos de la funcin policial implementado con la finalidad de contar con personal que cubra el perfil requerido en el marco del Sistema Nacional de Seguridad Pblica. Centro de Acreditacin, Certificacin y Control de Confianza autorizado por el Centro Nacional con el objeto de cumplir con los estndares de calidad y confidencialidad requeridos para detectar factores de riesgo y reas de oportunidad en los aspirantes y personal en activo de los cuerpos de seguridad pblica.

Proceso de seleccin y contratacin de servidores pblicos fortalecido, definiendo estrictos criterios de ingreso, permanencia, promocin y conclusin del servicio. Procesos de Control de Confianza, de Asuntos Internos y del Consejo de Desarrollo Policial reglamentados y fortalecidos, para sancionar las faltas administrativas y reconocer los mritos de los integrantes de las instituciones policiales. Sistema de quejas y denuncias fortalecido para incentivar la participacin ciudadana en la sancin de los integrantes de cuerpos de seguridad pblica que incurran en actos de corrupcin. Observatorio ciudadano creado que vigile la aplicacin de los recursos y el desempeo de las instituciones de seguridad, para garantizar la administracin transparente y confiable. Procesos administrativos simplificados para reducir los factores que motivan las conductas ilcitas de servidores pblicos y ciudadanos. Legalidad y equidad garantizadas con el objetivo de transparentar todos los procedimientos de la carrera policial.

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Estrategia 1.3 Impulso de la participacin ciudadana en la prevencin del delito y seguridad pblica con una visin corresponsable entre ciudadana y gobierno; para fomentar una cultura de legalidad, valores cvicos, denuncia ciudadana y equidad de gnero, a travs de la creacin de programas y acciones que permitan disminuir la incidencia delictiva, las infracciones y conductas antisociales de toda forma de violencia y evitar ser vctima de algn delito. Lnea de accin 3

Manuales operativos y programas de actuacin policial homologados, en funcin de los estndares internacionales de calidad. Indicadores de evaluacin del desempeo de las condiciones de trabajo y la coordinacin de las corporaciones de seguridad establecidos para medir y calificar la eficiencia y eficacia de la gestin policial. Mecanismos de rendicin de cuentas disea-

Cursos y talleres especializados sobre la prevencin del delito impartidos a la poblacin en general y entornos fsicos, centrndose, adems, en la poblacin vulnerable a delinquir, en los propios delincuentes, pero tambin, en las vctimas. Programa de escuelas seguras establecido para potenciar el desarrollo educativo y la sana convivencia de la comunidad estudiantil. Red Interinstitucional en materia de prevencin del delito implementada para unificar una poltica integral entre los tres niveles de gobierno. Banco Estatal de Datos e Informacin sobre Casos de Violencia Contra las Mujeres diseado para fortalecer la instrumentacin de polticas pblicas desde la perspectiva de gnero y derechos humanos. Sistemas de comunicacin desarrollados para facilitar la denuncia annima y servicio de emergencia. Comits de participacin ciudadana facultados para evaluar el desempeo de los cuerpos de seguridad pblica y articular propuestas que mejoren la prestacin del servicio. Redes ciudadanas fortalecidas para captar la percepcin y necesidades de seguridad, que fortalezcan la relacin con los diversos sectores sociales. Procesos de operacin de las corporaciones policiales reorientados para cumplir en tiempo y forma con las demandas de vigilancia y seguridad de la sociedad.

dos para los titulares de las reas vinculadas con la seguridad pblica. Estrategia 1.4 Reinsercin social de internos y adolescentes procurando el respeto a las garantas individuales y los derechos humanos y paralelamente, establecer convenios para la formulacin de propuestas con instituciones pblicas, privadas y organizaciones sociales en relacin a la prevencin de conductas antisociales, implementando programas y proyectos en los Centros de Reclusin y Direccin de Ejecucin de Medidas para Adolescentes. Lneas de accin 4 Instalaciones plenamente acondicionadas

para albergar a los menores en conflictos con la ley penal y poblacin interna de los centros de reclusin que coadyuven a lograr una verdadera reinsercin social. Programas y actividades relacionadas con el deporte, la educacin, entre otras, implementadas para lograr la reinsercin del sentenciado a la sociedad y que evite la reincidencia delictiva. Convenios realizados con los sectores productivos para comercializar la industria penitenciaria y establecer las condiciones de reincorporacin laboral de los externados de los centros penitenciarios.

 Programas de atencin a los derechos humanos implementados para garantizar el respeto a las garantas individuales de internos, en especial de los integrantes de comunidades indgenas y grupos vulnerables. Construccin de dos reclusorios regionales, uno en la regin de La Costa y otro en la regin de La Mixteca. Apoyos asistenciales para cubrir las necesidades de los liberados, as como sus familias, de tipo moral, econmico, mdico, laboral y social. Asistencia jurdica a los liberados con el propsito de prevenir conductas antisociales y lograr una adecuada reinsercin social. Valoracin y apoyo psicolgico de los liberados para reforzar su atencin y tratamiento de adicciones. Evaluacin y seguimiento de los liberados para dar tratamiento preliberacional que posibilite su pronta reinsercin social y a la vida econmica. Estrategia 1.5 Impulso al establecimiento de un Sistema de Proteccin Civil que permita la prevencin de desastres a travs de la capacitacin, organizacin comunitaria, la constante actualizacin de informacin y la divulgacin de sta entre la ciudadana. Lneas de accin 5 Convenios de capacitacin inscritos con organismos gubernamentales y del sector privado relacionados con la proteccin civil para impulsar programas interinstitucionales. Consejos Municipales de Proteccin Civil y Unidades de Proteccin Civil creadas para la elaboracin de planes de atencin a emergencias. Cultura de la proteccin civil difundida y fomentada entre la poblacin oaxaquea a travs de la difusin de informacin relevante en medios de comunicacin masiva electrnicos e impresos a la par de programas de capacitacin comunitaria. Simulacros impulsados, organizados y realizados en todo el estado para mejorar la capacidad de respuesta de los participantes.

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