Diritto del lavoro nelle

amministrazioni pubbliche

Prof. Alessandro Boscati

Corso di laurea in Management pubblico – anno a.a. 2017/2018

Lezioni 10 e 11
Retribuzione
 Retribuzione

 La retribuzione dei dipendenti pubblici è denominata

dall’art. 45 d.lgs. 165/2001 «trattamento economico».

 Sempre l’art. 45 detta la disciplina essenziale in

materia.
 Retribuzione

L’art. 45 d.lgs. 165/2001 dispone che:

- il trattamento economico è suddiviso in fondamentale ed

accessorio,

- le amministrazioni pubbliche garantiscono ai propri dipendenti,

parità di trattamento contrattuale e comunque trattamenti non
inferiori a quelli previsti dai rispettivi contratti collettivi,

- è determinato dalla contrattazione collettiva, fatto salvo

quanto previsto all'articolo 40, commi 3-ter e 3-quater, e
all'articolo 47-bis, comma 1.
 Retribuzione

 Però: i commi da 17 a 21 dell’art. 9, D.L. 78/2010 hanno disposto il blocco della

contrattazione nel pubblico impiego per il triennio 2010-2012.

 Inoltre l’art. 16, D.L. 98/2011 ha abilitato il Governo a ampliare il blocco sino al
31 dicembre 2014.

• Corte Cost. 23 luglio 2015, n. 178 (c.d. «Sentenza Sciarra»):

 carattere strutturale delle misure di blocco → violazione dell’autonomia negoziale;
 l’estensione delle misure che inibiscono la contrattazione economica svelerebbe
un assetto durevole di proroghe;
 in ragione della vocazione strutturale, risulterebbe evidente il contrasto con il
principio di libertà sindacale sancito dall’art. 39, primo comma Cost;
 irragionevole bilanciamento tra libertà sindacale ed esigenze di razionale
distribuzione delle risorse e controllo della spesa, all’interno di una coerente
programmazione finanziaria (art. 81, primo comma Cost.);
 la sopravvenuta illegittimità costituzionale spiega i suoi effetti a séguito della
pubblicazione della decisione → appello al Governo a modificare al più presto la
legislazione, per dare nuovo impulso all’ordinaria dialettica contrattuale,
scegliendo i modi e le forme che meglio ne rispecchino la natura, disgiunta da ogni
vincolo di risultato.
 Retribuzione

Trattamento economico fondamentale:

- è assicurato a tutti i dipendenti

- a parità di inquadramento e mansioni è identico
 Retribuzione

Trattamento economico fondamentale:

- si compone del trattamento economico tabellare

iniziale e di sviluppo economico, della tredicesima
mensilità, della retribuzione individuale di anzianità
(se dovuta), di eventuali voci ad personam
 Retribuzione

Trattamento economico accessorio:

- la definizione è operata dalla contrattazione collettiva, ma deve essere

coerente con le disposizioni legislative vigenti, e deve essere collegata
a) alla performance individuale;
b) alla performance organizzativa con riferimento all'amministrazione nel suo
complesso e alle unità organizzative o aree di responsabilità in cui si articola
l'amministrazione;
c) all'effettivo svolgimento di attività particolarmente disagiate ovvero
pericolose o dannose per la salute.
 Retribuzione

Art. 40, co. 3bis

- «Per premiare il merito e il miglioramento della performance dei

dipendenti, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge, sono destinate,
compatibilmente con i vincoli di finanza pubblica, apposite risorse
nell'ambito di quelle previste per il rinnovo del contratto collettivo
nazionale di lavoro.»
 Retribuzione

Trattamento economico accessorio:

- è definito dai contratti collettivi ma

- dell’erogazione sono responsabili i dirigenti
 Premialità: principi generali

La riforma Brunetta ha sottolineato la necessità di valorizzare il

merito, in quanto strumento per incentivare la produttività e, quindi,
rendere più efficiente l’amministrazione.

A tali fini vengono adottati sistemi selettivi idonei a consentire la

differenziazione retributiva e, quindi, a superare automatismi
nell’erogazione dei compensi in senso lato.

La contrattazione collettiva integrativa incentiva l'impegno e la qualità della

performance, destinando una quota prevalente delle risorse finalizzate ai
trattamenti economici accessori per l'ottimale perseguimento degli
obiettivi organizzativi e individuali (art. 40, co. 3bis).
Trattamento economico accessorio e strumenti premiali

Retribuzione
Progressioni

Premi
Ruolo della valutazione e della performance individuale

1. La valutazione delle performance concerne l’amministrazione nel suo

complesso, le strutture e i dipendenti.
2. È un sistema permanente e strutturale in ciascuna amministrazione
funzionale al miglioramento della qualità dei servizi, alla crescita delle
competenze professionali, e alla valorizzazione anche economica del
merito
3. La valutazione è quindi presupposto necessario anche per :
 stanziare risorse aggiuntive per premiare il personale che partecipa a
processi di riorganizzazione, ristrutturazione e innovazione;
 erogare quella parte di trattamento accessorio a carattere premiale
erogabile unicamente sulla base dell’esito della valutazione e della
differenziazione in fasce di merito.
 Merito e premi

Retribuzione

Premi

Valutazione
performance individuale Progressioni
 Retribuzione

Art. 19, commi 1-2, d.lgs. 150/2009

Criteri per la differenziazione delle valutazioni

1. Il contratto collettivo nazionale, nell'ambito delle risorse destinate al trattamento

economico accessorio collegato alla performance ai sensi dell'articolo 40, comma 3-
bis, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, stabilisce la quota delle risorse
destinate a remunerare, rispettivamente, la performance organizzativa e quella
individuale e fissa criteri idonei a garantire che alla significativa differenziazione dei
giudizi di cui all'articolo 9, comma 1, lettera d), corrisponda un'effettiva
diversificazione dei trattamenti economici correlati.
2. Per i dirigenti, il criterio di attribuzione dei premi di cui al comma 1 è applicato con
riferimento alla retribuzione di risultato.
 Retribuzione

Art. 19bis, d.lgs. 150/2009

Partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali

1. I cittadini, anche in forma associata, partecipano al processo di misurazione delle

performance organizzative, anche comunicando direttamente all'Organismo
indipendente di valutazione il proprio grado di soddisfazione per le attività e per i
servizi erogati, secondo le modalità stabilite dallo stesso Organismo.
2. Ciascuna amministrazione adotta sistemi di rilevazione del grado di soddisfazione
degli utenti e dei cittadini in relazione alle attività e ai servizi erogati, favorendo ogni
più ampia forma di partecipazione e collaborazione dei destinatari dei servizi,
secondo quanto stabilito dall'articolo 8, comma 1, lettere c) ed e).
 Retribuzione

Art. 19bis, d.lgs. 150/2009

Partecipazione dei cittadini e degli altri utenti finali

3. Gli utenti interni alle amministrazioni partecipano al processo di misurazione delle

performance organizzative in relazione ai servizi strumentali e di supporto secondo
le modalità individuate dall'Organismo indipendente di valutazione.
4. I risultati della rilevazione del grado di soddisfazione dei soggetti di cui ai commi
da 1 a 3 sono pubblicati, con cadenza annuale, sul sito dell'amministrazione.
5. L'organismo indipendente di valutazione verifica l'effettiva adozione dei predetti
sistemi di rilevazione, assicura la pubblicazione dei risultati in forma chiara e
comprensibile e ne tiene conto ai fini della valutazione della performance
organizzativa dell'amministrazione e in particolare, ai fini della validazione della
Relazione sulla performance di cui all'articolo 14, comma 4, lettera c).
Premi
 Premi

Premio di efficienza
- una quota fino al 30% dei risparmi sui costi di funzionamento
derivante da ristrutturazioni riorganizzazioni e innovazioni è
destinata, secondo criteri definiti nella contrattazione integrativa:
- fino ai 2/3, al personale direttamente coinvolto
- per la quota restante ad incrementare le risorse per la
contrattazione integrativa
- i risparmi devono essere documentati nel Rapporto sulla
Performance, validati dall’Organismo di valutazione e verificati
dalla RGS (per regioni, SSN ed enti locali no verifica RGS)
 Premi

Bonus annuale delle eccellenze

 riservato a personale dirigenziale e non cui è attribuita una valutazione di eccellenza
 ammontare determinato dal CCNL
 non cumulabile con gli altri istituti di seguito richiamati
 da assegnarsi entro aprile

Premio annuale per l’innovazione

 di valore pari al bonus di eccellenza
 destinato al miglior progetto realizzato nell’anno, che produca significativo
cambiamento dei servizi o dei processi
 l’assegnazione compete all’Organismo Indipendente, previa valutazione comparativa
dei progetti individuali o di gruppi
 il progetto premiato può essere candidato al premio nazionale per l’innovazione
 Premi

Attribuzione di incarichi e di responsabilità

Accesso a percorsi di alta formazione e di crescita

professionale, nazionali e internazionali (modalità per
acquisire il titolo di studio necessario per la progressione
verticale?)
Progressioni
 Progressioni

Orizzontali
(economiche)
Verticali
(di carriera)
 Progressioni orizzontali (economiche)

Le amministrazioni pubbliche riconoscono selettivamente le

progressioni economiche sulla base di quanto previsto dai contratti
collettivi nazionali e integrativi di lavoro e nei limiti delle risorse
disponibili.
Le progressioni economiche sono attribuite in modo selettivo, ad
una quota limitata di dipendenti, in relazione allo sviluppo delle
competenze professionali ed ai risultati individuali e collettivi
rilevati dal sistema di valutazione.
 Progressioni orizzontali

Art. 52 d.lgs. 165/2001

Art. 23 d.lgs. 150/2009

Le progressioni all'interno della stessa area avvengono secondo

principi di selettività.
Oggetto della valutazione saranno le culturali e professionali,
l'attività svolta e i risultati conseguiti.
L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica
di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del
lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione.
 Progressioni verticali (di carriera)

Le amministrazioni pubbliche, a decorrere dal 1° gennaio 2010, coprono i

posti disponibili nella dotazione organica attraverso concorsi pubblici, con
riserva non superiore al cinquanta per cento a favore del personale interno,
nel rispetto delle disposizioni vigenti in materia di assunzioni
L'attribuzione dei posti riservati al personale interno è finalizzata a
riconoscere e valorizzare le competenze professionali sviluppate dai
dipendenti, in relazione alle specifiche esigenze delle amministrazioni
 Progressioni verticali

?
Qual è il rapporto tra
progressioni (specie verticali) e mobilità?
 Progressioni

Il d.l. 78/2010 (convertito in L. 122/2010) ha sancito il blocco

del trattamento economico.

Quale sorte hanno gli incrementi economici derivanti da

progressioni verticali e orizzontali?
 Progressioni

Art. 9, co. 21 d.l. 78/2010:

le progressioni di carriera comunque denominate ed i passaggi tra le
aree eventualmente disposte negli anni 2011, 2012 e 2013 hanno effetto,
per i predetti anni, ai fini esclusivamente giuridici.
 Progressioni

Art. 16 D.L. 98/2011:

«con uno o più regolamenti … può essere disposta: … b) la proroga fino al
31 dicembre 2014 delle vigenti disposizioni che limitano la crescita dei
trattamenti economici anche accessori del personale delle pubbliche
amministrazioni previste dalle disposizioni medesime»
 Progressioni verticali

Art. 52 d.lgs. 165/2001

Art. 24 d.lgs. 150/2009

Le progressioni fra le aree avvengono solo tramite concorso

pubblico.
L'esercizio di fatto di mansioni non corrispondenti alla qualifica
di appartenenza non ha effetto ai fini dell'inquadramento del
lavoratore o dell'assegnazione di incarichi di direzione.
 Progressioni verticali

Art. 52 d.lgs. 165/2001

In ogni caso le P.A. possono destinare al personale interno, in

possesso dei titoli di studio richiesti per l'accesso dall'esterno, una
riserva di posti comunque non superiore al 50% di quelli messi a
concorso.

Interni ed esterni dovranno però sostenere il medesimo concorso.

 Progressioni verticali

Art. 55-quater d.lgs. 165/2001

Ferma la disciplina in tema di licenziamento per giusta causa o per

giustificato motivo e salve ulteriori ipotesi previste dal contratto
collettivo, si applica comunque la sanzione disciplinare del
licenziamento nei seguenti casi: …
d) falsità documentali o dichiarative commesse ai fini o in occasione
dell'instaurazione del rapporto di lavoro ovvero di progressioni di
carriera.
 Progressioni verticali

LA GIURISPRUDENZA COSTITUZIONALE IN MATERIA DI:

legittimità delle quote di riserva

giudice competente
agli interni
 Progressioni verticali

Corte Cost., sentenza n. 1/1999

«Non sono ammissibili deroghe al regime del concorso pubblico per

il passaggio a una fascia funzionale superiore, atteso che il concorso
interno, oltre a reintrodurre surrettiziamente il modello delle
carriere in una nuova disciplina che ne presuppone il superamento,
viola il principio del buon andamento e dell’imparzialità ed arreca
grave pregiudizio allo stesso principio dell’efficienza ... sono da
considerarsi irragionevoli sistemi di reclutamento riservati ai soli
dipendenti in servizio che conferiscano all’anzianità di servizio una
funzione del tutto abnorme».
 Progressioni verticali

Corte Cost., sentenza n. 2/2001

«In un concorso con quota di riserva la procedura concorsuale non ha

differente natura per i concorrenti in quota di riserva e per quelli esterni,
trattandosi viceversa, sia per gli uni che per gli altri, di una procedura
concorsuale di assunzione nella qualifica indicata nel bando ... pertanto
l’intera controversia deve ritenersi attribuita alla giurisdizione del giudice
amministrativo ai sensi dell’art. 68, comma 4 d.lgs. 29/1993».
 Progressioni verticali

Corte Cost., sentenza n. 194/2002

«Il passaggio ad una fascia funzionale superiore comporta

“l’accesso ad un nuovo posto di lavoro corrispondente a funzioni
più elevate ed è soggetto, pertanto, quale figura di reclutamento,
alla regola del pubblico concorso” (Corte Cost. n. 320/1997), in
quanto solo questo metodo offre le migliori garanzie di
reclutamento dei più capaci ... sono illegittime quelle procedure
concorsuali che prevedono quote di riserva per i dipendenti in
servizio incongruamente elevate (70%), così realizzando un elusione
dei principi di imparzialità e buon andamento».
 Progressioni verticali

Corte Cost., sentenza n. 373/2002

«La riserva integrale dei posti disponibili a favore del personale dipendente
costituisce una violazione della regola del pubblico concorso enunciata dal
terzo comma dell’art. 97 della Costituzione alla quale è sottoposto anche il
passaggio dei dipendenti delle pubbliche amministrazioni ad una fascia
funzionale superiore, comportando l’accesso ad un nuovo posto di lavoro
corrispondente a funzioni più elevate.
L'accesso al concorso può essere condizionato anche al possesso di una
precedente esperienza nell'ambito dell'amministrazione, ove
ragionevolmente configurabile quale requisito professionale, ma in ogni caso
la riserva dei posti a favore degli interni non può superare il 50% di quelli
messi a concorso».
 Progressioni verticali

LA GIURISPRUDENZA DELLA CASSAZIONE IN MATERIA DI:

legittimità delle quote di riserva

giudice competente
agli interni
 Progressioni verticali

Corte Cass., Sez. Un., sentenza n. 128/2001

«Sono attribuite alla giurisdizione dell’AGO le controversie riguardanti le

procedure finalizzate alla progressione in carriera dei dipendenti interni, le
quali, anche se realizzate mediante selezioni di tipo concorsuale,
consentono passaggi di qualifica non riconducibili al concetto di
assunzione e sono regolate da atti da qualificarsi come atti di gestione
espressione della capacità ed esercizio dei poteri del privato datore di
lavoro».
 Progressioni verticali

Corte Cass., Sez. Un., sentenza n. 15403/2003

«Nel rapporto di lavoro alle dipendenze delle Pubbliche amministrazioni,

l’accesso del personale dipendente ad un’area o fascia funzionale
superiore deve avvenire per mezzo di una pubblica selezione, comunque
denominata ma costituente, in definitiva, un pubblico concorso al quale, di
norma, deve essere consentita anche la partecipazione dì candidati
esterni».
 Progressioni verticali

Corte Cass., Sez. Un., sentenza n. 15403/2003

«Il quarto comma dell’articolo 63 decreto legislativo 165/01, quando riserva

alla giurisdizione del giudice amministrativo «le controversie in materia di
procedure concorsuali per l’assunzione dei dipendenti delle Pubbliche
amministrazioni», fa riferimento non solo alle procedure concorsuali
strumentali alla costituzione, per la prima volta, del rapporto di lavoro, ma
anche alle prove selettive dirette a permettere l’accesso del personale già
assunto ad una fascia o area superiore: il termine "assunzione", d’altra parte,
deve essere correlato alla qualifica che il candidato tende a conseguire e non
all’ingresso iniziale nella pianta organica del personale, dal momento che,
oltre tutto, l’accesso nell’area superiore di personale interno od esterno
implica, esso stesso, un ampliamento della pianta organica».
 Progressioni verticali

Secondo la Cassazione sussiste la giurisdizione del GA, purché si abbia

“passaggio ad un’area superiore”.

Rimane invece del GO quando si tratta di passaggio di qualifica all’interno

dell’area di appartenenza (progressione orizzontale e quindi semplice
“progressione di carriera”).
 Progressioni verticali

L’interpretazione della Cassazione è stata confermata anche dal Consiglio

di Stato (sent. 5 ottobre 2006, n. 9675) che ha ritenuto carente di
giurisdizione il GA per una controversia su fattispecie di progressione
“orizzontale”, in quanto trattasi di atto di gestione del rapporto di lavoro,
senza alcuna novazione oggettiva dello stesso.
 Progressioni verticali

Cass., Sez. Un., 25 maggio 2010, n. 12764

Sussiste la giurisdizione del g.o. nelle controversie relative a concorsi

interni riguardanti la progressione verso una qualifica superiore
appartenente all'ambito della stessa "area". La clausola del bando che
apra la procedura anche al personale proveniente da diversa
amministrazione in posizione di comando non altera il canone di
giurisdizione in materia di liti nel lavoro pubblico privatizzato; criterio che
vuole come regola generale la giurisdizione del g.o. e come eccezione
quella del g.a. nelle ipotesi circoscritte e ben identificate.
 Progressioni verticali

Cass. 10 giugno 2010, n. 13968

Nelle controversie relative all'espletamento di procedure concorsuali

interne per il riconoscimento del diritto all'assegnazione del posto messo a
concorso sussiste litisconsorzio necessario quando il ricorrente propone
domanda di riformulazione della graduatoria, che esplica i suoi effetti nei
confronti di tutti i partecipanti, anche in relazione al potere del giudice di
adottare tutti i provvedimenti (di accertamento, costitutivi e di condanna)
richiesti dalla natura dei diritti tutelati. Il litisconsorzio, invece, deve
escludersi quando è chiesto il solo risarcimento del danno o comunque si
fanno valere pretese compatibili con i risultati della selezione, dei quali non
deve attuarsi la rimozione.