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DEFESA DA CONCORRNCIA E

REGULAO ECONMICA NO BRASIL

FREE MARKET DEFENSE AND ECONOMIC REGULATION IN BRAZIL

J O S M AT I A S - P E R E I R A
Economista e advogado. Professor pequisador e ex-coordenador do programa de ps-graduao em Administrao da Universidade de Braslia (2002/2004). Doutor em Cincia Poltica pela Universidade Complutense de Madri, Espanha. Autor de Finanas pblicas: a poltica oramentria no Brasil, 2. ed., So Paulo, Atlas, 2003. Foi conselheiro do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade) por dois mandatos (1992-1994 e 1994-1996). Quadra 5, Conjunto 1, Casa 9SMPW Braslia DF CEP 71735-050 E-mail: matias@unb.br

RE S U M O
O Estado, para cumprir adequadamente suas funes, pode divulgar e utilizar as informaes sinalizadoras dos agentes (NORTH, 1990), bem como acelerar o processo de mudanas e adequaes institucionais, buscando adaptar normas e leis realidade mutante da sociedade. Assim, numa economia de mercado como a brasileira, o governo necessita contar com dois importantes instrumentos que interagem e se complementam , para buscar o adequado funcionamento dos mercados: a legislao antitruste e a poltica de regulao econmica. Este artigo tem o objetivo de retratar em linhas gerais a poltica e o sistema de defesa da concorrncia no Brasil, bem como analisar os impactos das decises do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade), para o fortalecimento institucional do sistema de defesa da concorrncia no Brasil, a partir da abertura da economia brasileira na dcada de 1990, com destaque para as decises sobre os atos de concentrao analisados ps-1994. Conclumos que o sistema de defesa da concorrncia em que pese ainda estar em construo, e necessitar de maior celeridade na apreciao de determinados atos e aperfeioar o mecanismo de coordenao dos rgos do sistema , est se consolidando institucionalmente no Brasil.

PAL AV RAS - CH AVE

Defesa da concorrncia; Mercado concorrencial; Ato de concentrao; Brasil.

A BS T RACT
The State, to fulfill its functions adequately, can divulge and use the information of the agents (NORTH, 1990), as well as speeding up the institutional process of changes and adequacies, searching to adapt norms and laws to the mutant reality of the society. Thus, in a market economy as the Brazilian, the government needs to count on two important instruments that they interact and if they complement to search the adequate functioning of the markets: the antitrust legislation and the politics of economic regulation. This article has the objective to portray in general lines the politics and the system of free market defense in Brazil, as well as analyzing the impacts of the decisions of the Board of directors of CADE, for the institutional forty of the system of free market defense in Brazil, from the opening of the Brazilian

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economy in the Nineties of the century passed, with prominence for the decisions on the analyzed acts of concentration after-1994. We conclude that the system of free market defense where it still weighs to be in construction, and to need a bigger rapidity in the appreciation of determined acts and to perfect the mechanism of coordination of the agencies of the system , it is if consolidating institutional in Brazil.

KE Y WO RD S
Free market defense; Competition market; Concentration act; Brazil.

I N T RO D U O

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Para cumprir adequadamente suas funes, o Estado pode divulgar e utilizar as informaes sinalizadoras dos agentes (NORTH, 1990), bem como acelerar o processo de mudanas e adequaes institucionais, buscando adaptar normas e leis realidade mutante da sociedade. Esse o caso, por exemplo, dos esforos desenvolvidos nos ltimos dez anos para estruturar e consolidar o sistema de defesa da concorrncia no Brasil e, de maneira especial, do Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). No Brasil, a importncia das polticas de defesa da concorrncia surge no contexto das mudanas do papel do Estado, no incio dos anos 90, quando esse avanou na privatizao das empresas estatais, se afastando de sua funo de Estado empresrio (FARINA e AZEVEDO, 2001). oportuno lembrar que, nas dcadas de 1970 e 1980, fora consolidada uma economia apoiada em larga medida nas grandes empresas estatais. Essa situao permitiu que o Estado se transformasse num fornecedor privilegiado de bens e servios para o consumidor e garantidor de produtos e servios pela iniciativa privada. Dessa forma, o Estado empresrio consolidou-se e, em muitos casos, se sobreps prpria administrao pblica direta. A reconhecida importncia das decises que eram adotadas pela Comisso Interministerial de Preos (CIP), nesse perodo, decorre dessas disfunes econmicas, que geraram uma degenerao no sistema concorrencial do pas. Verificase, assim, que a economia brasileira se apoiava, no final da dcada de 1980, nas grandes empresas estatais e na estrutura cartelizada do setor bancrio. medida que o Estado passou a privilegiar sua funo de regulador, o Cade ganhou maior dimenso. A nova realidade econmica e a promulgao da Lei no 8.884, de 1994, criaram as condies para garantir a defesa da concorrncia no pas (SALGADO, 1997). Buscava-se evitar que as empresas abusassem de suas posies dominantes, impondo restries competio nos mercados em que atuavam ou ainda incrementassem seu poder de mercado por meio de alianas

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ou fuses com empresas concorrentes. Assim, as polticas de defesa da concorrncia, alm de coibirem que as barreiras suprimidas pelo governo fossem recompostas pelos agentes com elevado nvel de poder econmico, propuseramse criar uma cultura concorrencial entre produtores e consumidores em que as normas de competio passaram a ser necessrias para garantir a prpria existncia do mercado (CONSIDERA e ARAJO, 2002). A regulao de setores especficos na economia teve como propsito corrigir eventuais falhas de mercado. A regulao do mercado, especialmente em setores em que a estrutura do mercado apresenta elevado grau de concentrao visto que concentrar restringir o espao de mercado livre , condio indispensvel para garantir um adequado ambiente concorrencial. Essa interferncia do Estado na organizao da economia intensificou-se no mundo com os danos causados pelas grandes concentraes, notadamente diante da possibilidade de ocorrerem tambm danos potenciais. A concentrao deve ser vista como uma ao que, mesmo quando no inviabiliza a concorrncia, altera o nvel de competio, prejudicando em ltima instncia o consumidor. Observa-se que o mercado se apresenta como um instrumento indispensvel para atender as demandas materiais do ser humano, visto que atua como poupador de recursos e tempo, na medida em que permite a troca entre pessoas de uma maneira impessoal. Os mercados so instituies humanas que funcionam apoiadas num conjunto de regras sociais que variam no tempo e no espao. Assim, o mercado para cumprir sua funo, como as demais instituies humanas, necessita que determinadas normas sejam preservadas, entre as quais destacamos duas: a liberdade de concorrer no mercado e a autonomia de escolha do consumidor. Para que ocorra o funcionamento adequado do mercado preciso que o Estado disponha de instituies de salvaguarda slidas na rea de defesa da concorrncia (MATIAS-PEREIRA, 2003).

1.2

FORM ULA O DA P E RG UN TA MOT I VA D ORA E OBJ E T I VOS

A regra desejada do mercado a concorrncia. O esforo, entretanto, que as empresas desenvolvem para sobreviver num ambiente freqentemente hostil, conforme descrito por Schumpeter em sua obra Theory of economic development (1912), tende a gerar, em muitos casos, algum tipo de restrio atuao e entrada de novos concorrentes no mercado. Nesse sentido, o Estado, conforme observado nos pases desenvolvidos, tem a responsabilidade de atuar como garantidor da cidadania econmica (OCDE, 1992). Nos pases em desenvolvimento, com pequena tradio em defesa da concorrncia, comum haver injunes polticas e empresariais para evitar e/ou rever as decises dos rgos de defesa da concorrncia. Esse fenmeno tambm se verifica

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no Brasil, onde as decises do Cade no so aceitas pacificamente pelas lideranas polticas e empresariais afetadas pelas decises do rgo. Argumenta-se que as presses que questionam a deciso e a prpria existncia do Cade podem ser creditadas, entre outros aspectos, carncia de uma cultura no campo da defesa da concorrncia, agravada em particular pelo desconhecimento, por parte das lideranas polticas e empresariais, de que o objetivo maior da defesa da concorrncia definir se determinada operao entre agentes econmicos ou a prtica restritiva concorrncia esto produzindo efeitos indesejveis no mercado analisado. Essas evidncias indicam que o sistema de defesa da concorrncia no Brasil que ainda est em construo encontra-se frgil institucionalmente, o que vem se refletindo em sua capacidade de assegurar a aplicao das regras de concorrncia no pas, em conformidade com o princpio da economia de mercado e da livre concorrncia. Diante dessas questes, formulamos a seguinte pergunta: As decises adotadas no mbito do Cade, nos ltimos 10 anos, no sentido de vetar as aquisies de empresas que elevariam a concentrao no mercado, esto contribuindo para a consolidao institucional do sistema de defesa da concorrncia no Brasil? O objetivo principal neste artigo, a partir dessa pergunta, retratar, em linhas gerais, a poltica e o sistema de defesa da concorrncia no Brasil, bem como analisar se as decises do Cade a partir da promulgao da legislao antitruste de 1994 esto contribuindo para o fortalecimento institucional do sistema de defesa da concorrncia no Brasil.

1.3

D EFIN I O D OS CON CE I TOS UT I L I Z A D OS

Os conceitos relacionados defesa da concorrncia, citados a seguir, foram retirados do Glossrio Bsico de Defesa da Concorrncia (MF, 2004).
Ordem econmica deve ser entendida como um conjunto de princpios estabelecidos pela Constituio Federal do Brasil em seu ttulo VII (artigos 170 a 192), e que tem por objetivo fixar os parmetros da atividade econmica, coordenando a atuao dos diversos sujeitos que pem em prtica aquela mesma atividade. A predominncia de uma economia social de mercado que valoriza o capitalismo democrtico enfatiza o direito de propriedade individual e sua conseqncia inarredvel: o princpio da liberdade de iniciativa como fatores indispensveis para o progresso e o impulso da atividade econmica. Defendem-se, porm, ao mesmo tempo, os princpios da funo social da propriedade, da livre concorrncia, de respeito aos direitos dos consumidores e dos trabalhadores. Propugnase pela presena regulamentadora do Estado, predominantemente, e tambm por uma presena atuante nos casos em que a lei especifica como necessrios.

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Agente econmico deve ser entendido como qualquer pessoa fsica ou jurdica (empresa privada ou pblica, com fins lucrativos ou no, indstria, comrcio, profissional liberal etc.) que participa, independentemente, como sujeito ativo na atividade econmica. Regulao econmica refere-se a polticas com que o Governo controla preos como tarifas pblicas e/ou decide regras de participao e atuao no mercado. Defesa da concorrncia refere-se a polticas que definem determinados comportamentos das empresas como sendo ilegais, por prejudicarem outras empresas, os consumidores e/ou diminurem o bem-estar social. Custos de transao so os gastos associados s transaes entre agentes econmicos que no se expressam explicitamente nos preos acordados entre as partes, sendo exemplo o custo de elaborar e aplicar um contrato. Controle de concentraes uma das vertentes de atuao do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrncia (SBDC). O Cade, balizado pelos pareceres da SDE [Secretaria de Direito Econmico] e da SEAE [Secretaria de Acompanhamento Econmico], aprecia se determinada concentrao de empresas pode causar efeitos danosos concorrncia. Os atos de concentrao tm, potencialmente, efeitos negativos e positivos sobre o bem-estar econmico. Os efeitos negativos decorrem de um eventual exerccio de poder de mercado pela empresa concentrada aumento abusivo de preos, fundamentalmente , enquanto os efeitos positivos derivam de economias de escala e de reduo de custos de transao, entre outros, que podem proporcionar vantagens competitivas para as empresas participantes. A esse respeito, veja-se a definio legal no 3o do artigo 54 da Lei no 8.884/94. Conglomerao a concentrao que envolve agentes econmicos distintos, que ofertam produtos ou servios distintos, que podem ou no ser complementares entre si, mas que no necessariamente fazem parte da mesma cadeia produtiva. Genericamente, uma conglomerao saudvel competio, pois significa a entrada de uma empresa em um determinado mercado de produto ou servio. No entanto, uma conglomerao pode ter efeitos nocivos concorrncia quando houver complementaridade entre os produtos ou servios envolvidos. [Por isso no se pode afirmar como acima que os conglomerados no fazem parte de uma mesma cadeia.] Concentrao horizontal envolve agentes econmicos distintos e competidores entre si, que ofertam o mesmo produto ou servio em um determinado mercado relevante. A concentrao (ou integrao) vertical envolve agentes econmicos distintos, que ofertam produtos ou servios distintos e que fazem parte da mesma cadeia produtiva.

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Condutas oportunistas so condutas verificadas quando uma parte envolvida em determinado contrato procura aproveitar-se, s custas da outra parte, do processo de renegociao do referido contrato.

Dados esses conceitos, focaremos os aspectos conceituais e tericos mais relevantes, bem como destacaremos como a teoria econmica pode ser usada para aumentar a consistncia das anlises que envolvem os atos de concentrao.

RE F E RE N CI AL T E R I C O

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Sem embargo, inegvel que as leis de defesa da concorrncia devem sua existncia teoria econmica. Sustentam Kwoka e White (1999) que a revoluo na poltica antitruste norte-americana, nas ltimas duas dcadas, resultado da aplicao da teoria econmica no debate judicial dessa rea. A teoria aplicada ao estudo das organizaes, focalizando a anlise microeconmica, que foi desenvolvida por Williamson (1985) em seu livro The economic institutions of capitalism apoiado nas contribuies de Coase, Arrow, Simon e de MacNeil , utiliza dois pressupostos comportamentais bsicos: o da racionalidade limitada de Simon (1972) e o seu corolrio, os contratos incompletos, que, associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases para a anlise das formas de governana das organizaes. A contribuio de North (1990), que se concentra na anlise macroeconmica, tambm deriva da influncia de Coase (1988), mas diferenciase do trabalho de Williamson (1985), por priorizar o papel das instituies econmicas, seu desenvolvimento e sua relao com as organizaes. North (1990) define as instituies como o conjunto de leis, normas, costumes, tradies e outros aspectos culturais que balizam a ao de sociedades, organizaes e indivduos. Para esse autor, de fundamental importncia o papel das instituies como redutoras dos custos de transao para a sociedade. O neo-institucionalismo, torna-se relevante ressaltar, enfoca as estruturas de poder de uma dupla perspectiva: a organizao e o controle do sistema econmico e o processo jurdico, ou seja, o nexo entre marco jurdico-processo econmico, que o processo central que organiza a estrutura da relao jurdico-governopoltica-economia. Na anlise da evoluo das principais relaes e influncias das escolas do pensamento econmico, constataremos que os antecedentes do neo-institucionalismo so bastante remotos, visto que suas origens se localizam nos estudos dos economistas clssicos, no historicismo alemo, na escola austraca e no marxismo, com destaque para Adam Smith, John Stuart Mill e Karl Marx (HODGSON, 1996).

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Privilegiaremos em nossa anlise distintos autores, por exemplo, Kwoka e White (1999); Posner (1998); Macneil (1974, 1978); Kahn (1988); Dahl e Lindblom (1992); Coase (1937, 1988); Ross (1973, 1993); Kaplan (1980); Farina (1996); Possas et al. (1995); Sullivan e Harrison (1988). Em particular, daremos especial ateno s vertentes que compem a denominada Nova Economia Institucional: a economia dos custos de transao de Williamson (1985, 1996); a teoria de evoluo institucional de North (1984, 1990); alm dos autores da vertente que cuida das instituies e desempenho econmico, como Olson (1982), North (1990) e Stiglitz et al. (1990), por entenderem que as instituies tm papel decisivo na dinmica e no desenvolvimento de qualquer sistema econmico. Por meio delas possvel explicar o xito ou fracasso, o crescimento ou a estagnao de um sistema socioeconmico. Assim, as instituies (formais e informais) definem o marco de restries legais e extralegais (econmicas, sociais e culturais etc.) no meio das quais os indivduos atuam, se organizam e promovem intercmbios.

2.1

ECON OM IA E PRTI CA A N T I T RUS T E

A economia e a prtica antitruste, nos ltimos vinte anos, passaram por uma srie de transformaes que introduziram, de forma crescente, argumentos de eficincia econmica, sobretudo de carter produtivo, como justificativa para atos de concentrao e determinadas condutas empresariais (KWOKA e WHITE, 1999). Como resultado, os rgos de defesa da concorrncia em diversos pases passaram a avaliar no somente os efeitos anticompetitivos, como na antiga tradio, mas tambm os potenciais impactos em termos de ganhos de eficincia econmica quando do julgamento de condutas horizontais e verticais, fuses, aquisies e joint ventures entre empresas (BRAULT, 1995). A justificativa terica mais relevante, no campo da economia, em que pese no ser a nica, para a regulao encontra-se no argumento do monoplio natural. As mudanas tecnolgicas, por sua vez, reduziram a importncia das economias de escala na determinao de tamanhos mnimos eficientes de planta, desafiando a existncia de um significativo trade-off entre eficincia produtiva e alocativa, rationale econmica da regulao dos monoplios naturais. Assim, a preocupao de caracterizar tecnicamente a existncia de monoplio natural em determinado setor deixou de ser relevante. O que passou a ser relevante foi o esforo de se comprovar se os ganhos de eficincia e custos derivados da escala monopolstica so suficientes para compensar os custos e riscos da regulao.

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2.2

P OLTICA S D E D EF E S A DA CON CORR N CI A N O E N F OQUE TRA D ICION A L

A poltica de defesa da concorrncia est tradicionalmente apoiada na teoria de organizao industrial desenvolvida a partir dos anos 50 pela Escola de Harvard , em que a estrutura da empresa, traduzida no nmero de produtores e compradores, diferenciao do produto, barreiras entrada, estruturas de custos, integrao vertical e diversificao, determinaria sua conduta, ou seja, na definio de polticas de preos, P&D, estratgia e investimento, e esta, o seu desempenho alocao eficiente dos recursos, satisfao aos consumidores, progresso tcnico, eqidade de renda, entre outros. Dessa forma, toda concentrao de mercado seria ineficiente. Esse enfoque criou o denominado paradigma estrutura-conduta-desempenho. Na atualidade, a literatura econmica vem dando destaque a uma nova viso, que incorporou em suas anlises o conceito de eficincia. Assim, da anlise per se, ou seja, restrio a qualquer ato de concentrao, evoluiu-se para a utilizao da regra da razoabilidade, segundo a qual um ato de concentrao pode ser aceito, desde que implique ganhos de eficincia. A partir dessa percepo, buscamos apresentar, a seguir, as proposies normativas mais relevantes desse enfoque, que procura levar em considerao a eficincia que pode reduzir os efeitos negativos provocados por configuraes de mercado mais concentrado.

2.3

REG ULAO SETOR I A L , D E F E S A DA CON CORR N CI A E PARM ETROS REG UL AT RI OS D O E S TA D O

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A regulao setorial e a defesa da concorrncia nas economias de mercado esto entre as principais funes que o Estado desempenha e se apresentam como uma atividade da maior importncia para as empresas e para a economia em geral. Muitas empresas atuam em mercados sujeitos a regulao setorial especfica, com implicaes decisivas em sua atividade, que podem ir desde as formas de organizao empresarial s estratgias de preos e investimentos (KAHN, 1988). As empresas, em outros casos, em decorrncia da posio relevante que detm nos mercados em que atuam, necessitam dispensar especial ateno s regras de defesa da concorrncia, em reas como as de preos, descontos, compras de bens e servios, bem como nas operaes de concentrao em que se envolvem. A regulao e a defesa da concorrncia, dessa forma, so indispensveis para uma economia de mercado saudvel e competitiva, com repercusses em todos os setores de atividade econmica.

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No que se refere Administrao Pblica, a regulao se apresenta como um grande desafio, visto que est relacionada com a prpria modernizao do Estado na atualidade, pelas mudanas na forma e no contedo de suas relaes com as empresas e o pblico em geral (CONSIDERA e ALBUQUERQUE, 2001). A regulao um processo que envolve a anlise e o diagnstico dos problemas, o estudo de possibilidades de atuao e a fundamentao das decises tomadas, em matrias de grande exigncia tcnica. Assim, torna-se evidente que a formao de competncias nas reas de economia da regulao e da concorrncia representa um fator indispensvel na atividade empresarial e em diferentes reas da Administrao Pblica. A forma peculiar pela qual as polticas e os sistemas de defesa da concorrncia enfrentam essas questes varia de pas para pas, embora vrias semelhanas possam ser observadas, sobretudo no que diz respeito ao objetivo bsico da legislao antitruste de exercer algum tipo de controle sobre atos de concentrao e sobre as condutas das empresas que detm poder de mercado (BRAULT, 1995). Podem-se perceber, para cada rea de aplicao das polticas de defesa da concorrncia, determinadas linhas orientadoras no que se refere concepo econmica que as baliza. A esse respeito, veja o trabalho de Posner (1998), que aborda a anlise econmica do direito.

2.4

O CRITRIO D E A N L I S E A N T I T RUS T E D E ATOS D E CON CEN TRAO

A presuno de que uma operao gere acrscimo de poder de mercado e efeitos anticompetitivos, na linha das proposies do enfoque estruturalista de organizao industrial, decorre da avaliao de que o grau de concentrao do mercado relevante, seguindo as proposies do enfoque estruturalista de organizao industrial, alto e ser elevado ainda mais pela operao em anlise, em um contexto no qual a intensidade da concorrncia potencial baixa ainda que outros elementos tambm possam ser levados em conta. Assim, na anlise antitruste de atos de concentrao de natureza horizontal utiliza-se o seguinte critrio: (i) estimativas das participaes das empresas no mercado relevante; (ii) avaliao do nvel das barreiras entrada; e (iii) exame das eficincias econmicas geradas pela operao. As operaes que implicam aumento considervel do grau de concentrao em mercados caracterizados por elevado nvel de barreiras entrada e baixo dinamismo tecnolgico, por no apresentarem evidncias da gerao de ganhos de eficincia produtiva significativos, no costumam ser autorizadas pelas autoridades antitrustes.

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Observa-se, quanto medio do aumento do nvel de concentrao, que a delimitao das dimenses do mercado feita por um instrumento conceitual especfico anlise econmica no mbito da defesa da concorrncia, incorporando simultaneamente os aspectos da elasticidade da oferta e da demanda. Dessa forma, o mercado relevante de uma operao definido como aquele no qual, em uma situao hipottica, um eventual monopolista poderia exercer seu poder de mercado, elevando preos e auferindo lucros extraordinrios (POSSAS, 1996). No tocante ao grau de concentrao, podemos verificar que esse mensurado por indicadores tais como a participao de mercado das quatro maiores firmas (CR4) ou o ndice Herfindahl-Hirschman (HHI), calculado por meio da soma dos quadrados dos market shares individuais das firmas participantes do mercado relevante. Em relao concorrncia potencial, a anlise das condies de entrada usualmente realizada levando-se em conta as quatro fontes de barreiras instalao de novos concorrentes propostas originalmente por Bain (1956), englobando a diferenciao de produtos, as vantagens absolutas de custo, as economias de escala e os requerimentos de investimentos iniciais elevados. Por fim, busca-se avaliar em que medida as eficincias econmicas cujas razes, em geral, tm origem, segundo as vises tradicionais, nas caractersticas da tecnologia, tais como economias de escala e de escopo , eventualmente geradas pela operao, podem contrabalanar os efeitos anticompetitivos, derivados do aumento de poder de mercado, por sua vez pressupostos a partir do incremento do grau de concentrao e manifestos num suposto futuro aumento de preos, que reduz o excedente do consumidor. As fuses ou aquisies conglomeradas isto , realizadas entre empresas situadas em mercados relevantes distintos so vistas como potencialmente anticompetitivas luz das teorias da concorrncia potencial, em suas duas vertentes, a teoria do entrante potencial percebido (perceived potential entrant) e a do entrante potencial efetivo (actual potential entrant). Na primeira delas, os possveis efeitos anticompetitivos de uma operao de aquisio, fuso ou associao entre uma empresa j instalada no mercado e um entrante potencial resultam de uma reduo da ameaa de entrada que estaria impedindo uma elevao de preos e margens. J na segunda, supe-se que um processo de entrada j estaria em vias de ser desencadeado pelo competidor potencial participante da operao, de modo que essa evita que uma estrutura de mercado mais desconcentrada e supostamente mais competitiva se configure no futuro prximo (ROSS, 1993; KAPLAN, 1980).

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AVAL IAO D O S I S T E M A D E DE F E S A D A CO N CO RR NC I A DO B R A S I L

Utilizamos a pesquisa Rating Enforcement: Our Annual Ranking of the Worlds 27 Senior Competition Regimes, 2003, publicada em 2004 pela Global Competition Review (GCR) (www.globalcompetitionreview.com/news/frontpage.cfm) como referncia tendo em vista as limitaes das avaliaes nacionais na rea de defesa da concorrncia no Brasil para apoiar algumas de nossas argumentaes. Trata-se de uma classificao (em que pesem as eventuais restries, especialmente dos rgos que se encontram numa posio desfavorvel) que est apoiada em parmetros objetivos e entrevistas feitas com advogados de vrias partes do mundo. Os entrevistados opinam sobre as agncias de seu pas e de outros, ou seja, a avaliao brasileira foi feita por advogados brasileiros e de alguns outros pases. Esse mtodo, por si s, pode resultar em algumas distores, visto que possvel que advogados de outras nacionalidades escondam as falhas das agncias de seus respectivos pases. A GCR busca obter dados sobre as agncias: nmero de funcionrios, oramento e nmero total de casos (dividindo-os em atos de concentrao, cartis, abusos de posio dominante e outros). Com vistas a uma possvel comparao entre a estrutura das agncias norte-americanas e do Brasil, podemos observar que a Federal Trade Commission (FTC) conta com mais de mil funcionrios para examinar menos de 300 casos por ano, dos quais cerca de 220 so atos de concentrao. J o Department of Justice (DoJ) tem 400 funcionrios para cerca de 280 casos anualmente, dos quais 175 so atos de concentrao. Os EUA aparecem no topo do ranking da GCR. Ressalte-se que as duas agncias norte-americanas (FTC e DoJ) so classificadas separadamente. A comparao desses dados, sem considerar os oramentos, evidencia a fragilidade do Brasil, cujo SBDC atua significativamente desaparelhado, tanto em termos de recursos oramentrios como humanos. Esses dados explicam por que o resultado da pesquisa colocou o Brasil numa posio to desconfortvel. Feitas essas observaes, torna-se possvel destacar os principais aspectos identificados na pesquisa divulgada pela GCR, que colocou o Sistema de Defesa da Concorrncia do Brasil com uma meno de 2,5 estrelas num mximo de 5 , na 24a posio, no conjunto das 26 agncias de defesa da concorrncia avaliadas. Veja Quadro 1.

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Q UADRO 1 AVALIAO DAS AGNCIAS ANTITRUSTES 2004

Pas 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17 18 19 20 21 22 23
48

Classificao (mximo de 5 estrelas) 4,5 4,25 4 4 4 4 4 4 4 3,75 3,5 3,5 3,5 3,5 3,5 3 3 3 3 3 2,75 2,75 2,75 2,5 1,5 1,5

Estados Unidos da Amrica Alemanha Frana Holanda Itlia Austrlia Comunidade Europia Nova Zelndia Reino Unido Canad Dinamarca Espanha Finlndia Irlanda Sucia ustria frica do Sul Coria do Sul Sua Japo Mxico Israel Noruega Brasil Argentina Grcia

24 25 26

Fonte: Global Competition Review. Disponvel em: <www.globalcompetitionreview.com/news/frontpage.cfm>. Acesso em: 10 jul. 2004.

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3.1

A SP ECTOS P OSITIVOS A P ON TA D OS P E L A P E S QUI S A

A pesquisa da GCR registra como relevantes a adoo de diversas aes pelos SBDC em 2003, orientadas para melhorar o combate aos cartis, e o julgamento de fuses e aquisies, apesar da pouca estrutura que o governo lhes concede. Destacam-se na avaliao as providncias inditas de combate aos cartis, tomadas pela Secretaria de Direito Econmico, como aes de busca de apreenso de provas na sede de empresas e sindicatos suspeitos e a assinatura do primeiro acordo de lenincia do Brasil (no qual a empresa confessa participao num cartel e consegue reduo de pena); incio de um procedimento simplificado para a anlise de fuses e aquisies; e a criao de um site que permite o acesso s informaes dos trs rgos do sistema. Na avaliao tambm foi considerada a independncia poltica nas agncias brasileiras, que se mantiveram alheias a presses polticas e empresariais. As autoridades, por sua vez, esto sendo vistas de maneira mais positiva pelo pblico e advogados, pelas mudanas, e mostraram disposio para reforar a atuao.

3.2

A SP ECTOS N EG ATI VOS A P ON TA D OS P E L A P E S QUI S A

Entre os aspectos negativos, a pesquisa indica que a burocracia continua intensa. O Brasil visto como um pas que pede informaes em excesso s empresas antes de julgar as fuses e aquisies. A evoluo do sistema brasileiro de defesa da concorrncia continua a sofrer pelas questes irrelevantes feitas s empresas e pelo quadro jovem e inexperiente dos funcionrios. A pesquisa observa que a criao de um plano de carreiras no Cade dar mais estrutura e melhores salrios, e vista como necessria para a evoluo do sistema de defesa da concorrncia.

PRIN CIPAI S D E C I S E S A DOTA D A S P E L O CAD E N O P E R ODO 1 9 9 4 - 20 0 4

Aps a descrio dos principais aspectos apontados pela pesquisa divulgada pela Global Competition Review, procederemos a seguir, de forma sucinta, com vistas a reforar nossas argumentaes, a uma anlise sobre o nvel de consistncia das principais decises do Cade aps a promulgao da Lei Antitruste, em 1994. A referida anlise foi baseada no exame do instrumental terico contido nos votos dos conselheiros daquele rgo, em particular dos votos dos conselheiros-relatores, conforme consta no Quadro 2.

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Q UADRO 2 PRINCIPAIS DECISES ANTITRUSTES ADOTADAS PELO CADE 19942004

Caso / Deciso / Resultado 1. Compra da Siderrgica Pains pela Gerdau. Deciso: Proibio do negcio. Resultado: O Ministrio da Justia pediu a reviso da deciso e o Cade determinou a venda da Pains a Cabomat. 2. Compra da Kolynos pela Colgate. Deciso: Suspenso da marca Kolynos por quatro anos. Resultado: Criao da marca Sorriso. 3. Fuso da Brahma-Antarctica. Deciso: Venda da marca Bavria. Resultado: A Molson comprou a Bavria e adquiriu em seguida a Kaiser. 4. Acusao de cartel por aumentos nos preos do ao realizado por CSN, Usiminas e Cosipa. Deciso: O Cade multou as siderrgicas em valor igual a 1% do faturamento (R$ 58 milhes, em 1999). Resultado: As siderrgicas recorreram ao Poder Judicirio para no pagar a multa. 5. A Philip Morris acusa a Souza Cruz de impor exclusividade aos postos de venda de cigarros. Deciso: O Cade determina o fim da exclusividade. Resultado: A deciso afeta apenas 1% dos contratos da Souza Cruz com pontos-de-vendas. 6. Compra da Empresa Chocolates Garoto pela Nestl do Brasil. Deciso: O Cade veta integralmente a compra da empresa Garoto. Resultado: A Nestl prope vender as marcas tradicionais e os ativos fsicos das duas companhias, que representam 10% de chocolates sob todas as formas, e 20% do segmento de coberturas. Proposta submetida ao Cade em 16 de abril de 2004. Resultado: A procuradoria-geral do Cade manifestou-se contra a referida proposta. O plenrio do Cade ainda no se pronunciou sobre o pedido de reviso da Nestl.
Fonte: Conselho Administrativo de Defesa Econmica (Cade). Disponvel em: <www.cade.gov.br>. Acesso em: 5 jul. 2004.

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Dentre as decises analisadas, a que tratou do Ato de Concentrao no 16/1994, que determinou a desconstituio da compra da Pains pela Gerdau (DUTRA, 1999:217-454), merece especial destaque. Verifica-se, no referido caso, que o Cade sofreu forte presso poltica para alterar sua deciso, que culminou numa interferncia indevida do ento Ministro da Justia, que proferiu um despacho avocando o processo, contrariando frontalmente o disposto no artigo 50 da Lei no 8.884/94, que define que nas decises do Cade no comportam reviso no mbito do Poder Executivo. Torna-se possvel especular, ainda, diante das evidncias decorridos 10 anos daquela deciso emblemtica do Colegiado do Cade , que a lei antitruste foi aplicada de forma correta no referido caso. Alm de preservar o interesse dos consumidores, ao garantir um mercado de produto

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siderrgico competitivo, a deciso foi a responsvel por colocar o Brasil no elenco de pases que, apesar das reconhecidas deficincias do sistema de defesa da concorrncia, aplicava com independncia sua legislao antitruste (MATIASPEREIRA, 2004b). Registre-se que os casos julgados no mbito do Cade geralmente envolvem os interesses de grandes grupos estrangeiros, que esto buscando expandir seus negcios no Brasil. Entre esses segmentos, podemos destacar na atualidade, por exemplo, os de fertilizantes, supermercados e chocolates. As disputas envolvendo um elenco de grandes empresas decorrem das boas perspectivas de ampliao dos negcios dessas companhias no mercado brasileiro (BASILE, 2004). Os indicadores econmicos mostram que o Brasil, entre os pases emergentes, um dos poucos que ainda apresenta oportunidades de negcios que interessam s grandes empresas mundiais. O mercado de chocolate, por exemplo, que se encontra estabilizado nos Estados Unidos (EUA) e na Europa, se enquadra nessa situao, pois vem crescendo 5% ao ano na Amrica Latina. Sem embargo, ficou evidenciado nessas anlises que, na fundamentao das citadas decises, foi utilizado um adequado instrumental terico, tanto na rea microeconmica como na do direito antitruste (OLIVEIRA, 2001; OLIVEIRA e RODAS, 2004). Os debates acirrados em torno de todos esses casos, que ficaram restritos aos espaos polticos, empresariais e acadmicos, e que foram explicitados pela mdia, evidenciam que a sociedade no tem recebido as informaes sobre o tema em nvel satisfatrio. Quando examinamos os reflexos para a sociedade das decises adotadas no mbito daquele rgo, do ponto de vista administrativo, jurdico e poltico, torna-se perceptvel que as regras na rea da defesa da concorrncia, analisadas sob a tica da mdia, so desconhecidas pela grande maioria da populao do pas. Essa percepo reforada pela argumentao de Nassif (SALGADO, 1997. Prefcio), que destaca que:
falta mdia, muitas vezes, percepo clara sobre o novo momento, informaes sobre funcionamento de economias de mercado, sobre o papel de cada setor e instituio. E, principalmente, valores claros e consolidados. Mas, a cada dia que passa, novos valores vo se consolidando e se incorporando aos usos e costumes nacionais. Em vez de leis, jurisprudncias; em vez de regulamentos, conceitos. No plano econmico, poucos temas tm a relevncia da questo do abuso do poder econmico.

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Assim, torna-se perceptvel que o governo no se tem mostrado capaz de informar adequadamente a sociedade da importncia das decises adotadas pelo sistema de defesa da concorrncia para o desenvolvimento econmico do pas.

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Apesar dessa deficincia, fica evidenciado que a cultura da concorrncia se materializa com decises dessa natureza, conforme constatado pela pesquisa realizada pela Global Competition Review com profissionais que atuam na rea. A complexidade e os interesses empresariais em jogo, que so prejudicados pela burocracia, e o longo tempo despendido nessas anlises nos permitem argumentar que fundamental para o perfeito funcionamento a economia que os atos e as decises sob a responsabilidade dos rgos que integram o sistema de defesa da concorrncia passem a ter maior celeridade. Essa constatao tambm est evidenciada na pesquisa realizada pela Global Competition Review em 2002 e 2003 sobre a necessidade de o Estado disponibilizar os recursos necessrios tanto em estrutura como em recursos humanos para que o rgo possa cumprir adequadamente sua funo, incluindo a adoo de um sistema de notificao prvia das operaes de fuses (FRANCO NETO et al., 2004). Observa-se, dessa forma, que o Brasil ainda necessita evoluir significativamente no campo da defesa da concorrncia.

CO N CL US E S

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O papel do Estado de orientar e tutelar a liberdade de concorrncia e proibir, restringir ou sancionar condutas que atentem de uma forma ilegtima contra ela (POSNER, 1998) essencial para o funcionamento da economia. dever do Estado dar maior agilidade e tornar mais seletivos os critrios que definem quais atos de concentrao precisam ser submetidos aprovao dos rgos de defesa da concorrncia. Assim, a implementao de medidas para aumentar a articulao entre os rgos de defesa da concorrncia com os demais rgos de governo nos trs nveis, sobretudo com as agncias reguladoras de servios pblicos atividade que faz parte da chamada advocacia da concorrncia , apresentase como uma medida necessria, com vistas a elevar a concorrncia e a eliminar distores que existem nesses setores. O esquema protecionista, que prevaleceu por vrias dcadas at o incio dos anos 90 do sculo passado, isolava as empresas da concorrncia estrangeira. Isso explica parcialmente por que o tema da defesa da concorrncia no tenha chamado a ateno dos governos e dos diferentes agentes econmicos. A ausncia de antecedentes sobre a aplicao da legislao de concorrncia e, conseqentemente, a falta de desenvolvimento jurisprudencial e doutrinrio sobre o tema evidente no caso brasileiro (CONSIDERA e CORRA, 2002). A carncia de uma cultura na rea de defesa da concorrncia no Brasil explica em parte as presses e a resistncia de setores polticos e empresariais s decises do Cade. As presses polticas e empresariais, que surgem como aes desestabilizadoras do sistema de defesa da concorrncia, para tentar rever as decises do Cade

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em relao s citadas anlises, conforme explicitadas pela mdia, foram barradas pela consistncia tcnica que embasou aquelas decises. Esses avanos, entretanto, quando analisamos o espao e o contedo das matrias divulgadas pela imprensa, com exceo de artigos escritos por especialistas, que em sua maioria so bastante hermticos, torna-se perceptvel que elas no conseguem retratar a importncia das decises adotadas no mbito do Conselho Administrativo de Defesa Econmica para a sociedade brasileira (NASSIF, 1997). Isso requer aes governamentais para informar a sociedade da importncia e dos efeitos das decises tomadas na rea de defesa da concorrncia para o funcionamento da economia do pas. A mensurao da atuao do SBDC nos ltimos dez anos (CADE, 2004) permite-nos sustentar que a consolidao institucional do sistema brasileiro de defesa da concorrncia est diretamente relacionada com a qualidade das decises do rgo na rea de fuses e aquisies, que passaram a ser embasadas em anlises cada vez mais consistentes (DUTRA, 1999; OLIVEIRA e RODAS, 2004). Isso refora a argumentao de que a preservao das instituies de defesa da concorrncia no pas passa necessariamente pelo acatamento das decises daquele rgo. O Brasil, entre os pases em desenvolvimento, se destaca na administrao e aplicao das regras de defesa da concorrncia (GCR, 2004). Isso uma realizao relevante, especialmente em um pas que tem ampla histria de interveno governamental na economia e onde a cultura da concorrncia fraca, tanto na comunidade empresarial como entre a populao. medida que o processo de globalizao da economia avana, o Brasil tem de lidar com diversos casos de fuses internacionais envolvendo grandes empresas multinacionais, nos mais distintos setores, como fertilizantes, chocolates, cervejas, ao e sade, entre outros. inegvel que esses casos tm sido tratados de acordo com os princpios da melhor prtica identificada na rea de defesa da concorrncia (CONSIDERA e ARAJO, 2002). Assim, podemos concluir que, numa economia de mercado como a brasileira, o governo e a sociedade organizada devem priorizar o fortalecimento da legislao antitruste e da poltica de regulao econmica, levando em conta que so dois instrumentos essenciais, que interagem e se complementam, para apoiar o crescimento econmico do pas. As manifestaes que atentam contra as instituies que tratam desses temas devem merecer maior ateno e reflexo por parte da sociedade, visto que os efeitos dos ataques ao Cade e suas decises, alm de contriburem para o enfraquecimento institucional dos rgos governamentais que atuam na rea, so prejudiciais economia e populao, uma vez que desgasta a imagem e a credibilidade das polticas pblicas de defesa do consumidor e da concorrncia e da regulao econmica do pas no mundo.

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RE F E R N CI AS

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T R A M I TA O

Recebido em 28/04/2004 Aceito em 16/08/2004