Poltica social y proceso poltico en el peronismo clsico, 1943-1955.

FERNANDO FALAPPA
Presentacin

La propuesta que aqu presentamos se propone continuar la investigacin iniciada por el proyecto La poltica social del Peronismo clsico 1943-1955, retomando sus avances y conclusiones, indagando en aquellos aspecto complementarios al mismo e introduciendo de modo sistemtico una problemtica que el mismo no abordaba. Nos referimos al uso instrumental de la poltica social como herramienta de ingeniera poltica. Como bien seal Claus Offe (1984) en un trabajo muy difundido: la teora poltica liberal y el marxismo clsico del siglo XIX coincidan en que capitalismo y democracia no eran compatibles. Contrastados con algunos hechos del siglo XX se puede observar que esa hiptesis fue puesta en dudas por muchos pases por dos mecanismos institucionales sobre los cuales reposa la compatibilidad de la economa privada y la participacin poltica de las masas. Estos son la democracia partidaria competitiva y el Estado de Bienestar (Ebn) keynesiano. Estos dos arreglos institucionales tan caractersticos del siglo XX, permiten compatibilizar aquello dos elementos centrales de la modernidad que el XIX vea con escepticismo. No obstante estas instituciones adquirieron caractersticas locales tan diferentes que cuesta sostener que se trate del mismo fenmeno en cada pas y, sobre todo, cuesta entender qu factores ayudan o perturban ese desafo. Pues, son evidentes las tensiones y presiones que la relacin entre la economa privada y la participacin poltica de masas acarrea. Desde una perspectiva estructuralista los diferentes complejos de poltica social son estudiados como formas de resolucin puntual de las contradicciones sociales intrnsecas a las relaciones de clase que estas estructura producen. Sin embargo esta perspectiva bsica e imprescindible- muchas veces pierde de vista el proceso poltico y la importancia histrica del desarrollo institucional de la Poltica Social, y no presta suficiente atencin a la transformacin de las instituciones democrticas modernas que regulas dichas polticas, por considerarlas epifenmenos de las referidas

contradicciones. En este sentido consideramos reveladora la propuesta analtica de abordar el proceso poltico de transformacin de los Estados Liberales en Estados de Bienestar desde una

perspectiva histrica neoinstitucionalista que, sin abandonar la referencia estructural, coloque a la poltica social como sujeto del desarrollo del Estado de bienestar. Quin postula dicha propuesta, Duglas Ashford sostiene que la plena insercin del bienestar en pases de Europa Occidental constituye uno de los mayores logros de la forma de gobierno democrtica y de su capacidad de controlar y dirigir las nuevas demandas y procesos sociales. La forma en que las primeras democracias liberales se adaptaron a las polticas sociales no slo fue un resultado de la necesidad social y de la justicia social, sino que dependi tambin de las posibilidades de sus estructuras productivas y administrativas para integrar de la mejor manera posible lo que entonces eran como a menudo siguen siendo en la actualidad - unas demandas completamente nuevas dirigidas a la estructura institucional del gobierno democrtico. (Ashford, 1989: 10) Sin embargo, en nuestra regin esa insercin de la Poltica Social, no slo fue dificultosa, sino que fue utilizada en el sentido de ingeniera poltica para resolver problemas de integracin social y participacin poltica. James Malloy (1986:15) en un trabajo monogrfico sobre Brasil mostr cmo la previsin social cre un complejo y progresivo sistema de relaciones entre el Estado y grupos sociales en un esfera funcional especfica que los tornan clientes del Estado, impactando en la organizacin de la igualdad, en los niveles de integracin y en la estructura de participacin en la vida nacional y en la dinmica de poder y control. Por su parte y para el mismo caso Wanderley Gilherme dos Santos (1979) acu el concepto de ciudadana regulada para referirse a la integracin poltica y social de los sectores subordinados brasileos inaugurado por el varguismo. Es nuestra intencin abordar el peronismo clsico en un registro similar, dando cuenta del impacto en el sistema poltico del desarrollo del complejo de polticas sociales. El anlisis abordar, las consecuencias institucionales de la ciudadanizacin de masas, - el carcter movimientista de su organizacin y de su concepcin de la poltica (ODonnell: 1989: 7), la identidad peronista del movimiento obrero. Intentndo observtr cmo la poltica social, tanto en sus arreglos de seguridad social como de asistencia social contribuyeron a condicion el cambio de las instituciones representativas de gobierno y el modo en que dichas polticas sociales fueron influidas por los avatares del sistema representativo. De este modo intentaremos interpretar la longevidad y plasticidad del peronismo buscando las claves del mismo en el perodo constitutivo de 1943-1955, que en otro

lugar llamamos peronismo clsico1. Sin embargo deberemos abordar antecedentes de las polticas sociales y el sistema poltico que constituyen algunos de los recursos y condicionantes en el momento de llegada de Pern al gobierno y el desarrollo de un entorno que, Celia Durruty (1969: 18-20) y Ricardo Sidicaro (1981: 44) llamaron: lite promotora del peronismo.
Estado actual del conocimiento

Hasta hace poco aos era llamativo el escaso desarrollo de la poltico social como rea de conocimiento de las ciencias sociales y en particular los estudios histricos al respecto. Segn la informacin recabada, hasta la actualidad no hay para Argentina trabajos en ciencias sociales que aborden el anlisis de la relacin entre las transformaciones de las modalidades de intervencin del Estado y la poltica social en relacin directa con las instituciones democrticas. Encontramos s, con dispar desarrollo, diferentes abordajes de estas problemticas especficas. En general, se puede sostener que el vnculo entre las intervenciones sociales del del Estado durante el peronismo clsico y la cristalizacin institucional ha sido estudiado a travs de dos lentes privilegiadas: la de la bsqueda de consensos por parte del rgimen y la de la capacidad institucional de los sindicatos para frenar algunas de las iniciativas gubernamentales. El impacto de la actitud estatal favorable hacia las organizaciones obreras, as como su capacidad organizativa previa, ha sido reconstruido en detalle por la historiografa2. La Secretara de Trabajo y Previsin (STP) medi en los conflictos entre capital y trabajo, aplicando como novedad la frmula de la conciliacin obligatoria, fallando en una cantidad cada vez mayor de casos a favor de los asalariados, imprimiendo intensidad y masividad a lo que haba estado haciendo el Departamento Nacional de Trabajo (DNT). De la misma manera, si la tradicin de un sindicalismo menos hostil hacia el Estado y ms inclinado a brindar servicios sociales a sus afiliados preexiste al perodo 1943-45, su reconocimiento legal masivo (y su transformacin, por el decreto 23.852 de octubre de 1945 que los instituye como sociedades capaces de recaudar aportes), la colaboracin entre STP y sindicatos en el control de la aplicacin de legislacin social, y la generalizacin de la obligacin de cotizaciones a seguros

Proyecto de investigacin: La poltica social del peronismo clsico, 1943-1955 UNGS, Andrenacci, Falappa y Lvovich. 2 Ver, DEL CAMPO (1983), HOROWITZ (1990); JAMES (1990) MURMIS, Miguel y PORTANTIERO (1974); TORRE, Juan Carlos (compilador) (1988; 1995, 2002)

sociales parcial o totalmente controlados por las organizaciones sindicales, multiplica y extiende ese rol. El resultado no fue, entonces, ni un reemplazo masivo de la dirigencia sindical tradicional por una lite nueva, ni una transformacin radical de la ideologa predominante en las organizaciones sindicales3, sino ms bien la creacin de una alianza por la cual el sindicalismo se consolidaba mediante su apoyo en el Estado, y el gobierno obtena legitimidad masiva y apoyo electoral. Como tambin sugiere Sidicaro (op. cit.), la intensa politizacin de los conflictos sociales expresada en los alineamientos peronismo / anti peronismo tiende a homogeneizar la alianza, al punto de generar un fuerte impacto identitario peronismo clase trabajadora. 4 Esta incorporacin de los sindicatos al Estado no implic una subsuncin del movimiento obrero al Estado. Louise Doyon, estudiando la ola huelgustica de 19461948, sostiene que estos movimientos demuestran claramente la participacin activa de los trabajadores que se lanzaron a una serie de huelgas con el objeto de obligar a la patronal a aceptar las reformas introducidas por el rgimen. Los trabajadores no limitaron sus demandas a poner en vigencia la legislacin laboral existente sino que trataron de expandirla y transformar su contenido en varias reas. En efecto, las reivindicaciones obreras no se limitaron a los aumentos de salarios sino que comprendan tambin el reconocimiento del trabajador como productor y su participacin en los procesos de decisin a nivel de empresa(Doyon, 1988: 242,3) Diversos autores coinciden en destacar de la tensin existente en el modelo peronista de provisin de servicios de salud y seguridad social entre los proyectos centralizadores y universalistas y aquellos de mayor o menor grado de particularismo. Tal tensin ha sido interpretada en funcin de factores polticos, ideolgicos y culturales. Peter Ross (1988 y 1993) sostiene que fue el peso de los sindicatos, interesados en preservar el poder que sus propias cajas le otorgaban, el motivo fundamental que impidi el desarrollo de un sistema universal de asistencia. Frente al proyecto de Ramn Carrillo de desarrollar una intervencin homogeneizante y centralizada que incluyese la semisocializacin de la medicina, se levantaron una serie
Ver HOROWITZ (op. cit. ) DOYON (1988 y 2002) Discutiendo las razones del apoyo obrero a Pern, Sidicaro relativiza la relacin de causalidad simple entre medidas favorables y apoyo poltico. El nexo entre medidas y adhesin, no habra estado tanto en la importancia material de las medidas, sino en los intensos conflictos sociales que se desarrollaron en torno a las mismas. El rechazo de la mayora de los estratos altos a esas medidas y su defensa por los asalariados se convirti as en el eje del conflicto social del perodo, dndole una unidad indita a la clase obrera argentina y (a travs del antiperonismo) a los estratos propietarios.
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de obstculos. Estos obstculos residan segn Ross en el sector privado (los mdicos y las organizaciones mutualistas y de caridad); en las autoridades municipales y provinciales; y en el conflictivo tringulo STP (luego Ministerio de Trabajo y Previsin)-INPS-sindicatos. En el primer caso hubo un notorio avance de la regulacin e incluso de nacionalizacin de instituciones. Pero el rechazo masivo de los mdicos y sus colegios profesionales a la socializacin de la medicina condujo a aplicar muy parcialmente el proyecto de socializacin. En el segundo caso, la falta de fondos llev gradualmente a un abandono de la centralizacin por un conjunto de compromisos ms moderados y menos costosos de coordinacin. De hecho la mayor parte de la extensin hospitalaria pblica del perodo se deber a la inversin provincial. El tercer caso fue protagonizado por el fracaso del INPS en convencer a los sindicatos de crear un seguro nacional de salud basado en la unificacin de los regmenes previsionales. Con un presupuesto de salud pblica limitado por la coyuntura econmica desfavorable, sin el apoyo sindical y sin acceso a los fondos previsionales, el proyecto de seguro nacional de salud unificado qued abortado. Susana Belmartino sostiene que en Argentina, la fragmentacin y

heterogeneidad de las instituciones de cobertura de atencin mdica responderan a condiciones culturales de fuerte raz histrica, manifiestas en las primeras mutualidades y reforzadas ms tarde por los procesos polticos que condujeron a su transformacin en obras sociales. En la ptica de Belmartino, las obras sociales no seran instituciones creadas ex novo como prenda de negociacin en una determinada coyuntura poltica. Aun cuando hayan sido utilizadas con ese objeto, parecen responder en mayor medida a tradiciones culturales fuertemente arraigadas en los sectores populares, dado que puede reconstruirse una lnea de continuidad entre ellas y las mutualidades gremiales. (1996: 222,3) A comienzos de la dcada de 1940 hay un conjunto abigarrado y complejo de instituciones, atomizadas, dispersas, forjadas a partir de alguna necesidad comn o de algn vnculo ideolgico, religioso, tnico, laboral cuyo proceso de complejizacin y los nuevos requerimientos de atencin que conllevaron mostraron que las bases organizativas que durante dcadas se haban mostrado eficaces comenzaban a mostrar sus lmites. El cambio no se produjo de manera inmediata, ni tom una sola direccin: por el contrario, la fragmentacin y diversificacin del conjunto aumentaran en las dcadas siguientes. Se producir, sin embargo, una novedad de enorme incidencia
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futura: la politizacin del vnculo asociativo. La intervencin del aparato estatal en la vida de las instituciones supondr nuevos mecanismos reguladores que garantizan la superacin de la crisis y modelan el desarrollo futuro de las formas asociativas, la decadencia o el estancamiento del mutualismo y el fortalecimiento de su continuadora, la obra social gestada con el apoyo del Estado en el seno de las asociaciones sindicales.(idem) Para Susana Belmartino no existi una franca ruptura en 1943, en lo referente a hombres e ideas del mundo de la salud pblica, respecto a la etapa anterior. El movimiento centralizador que se puso en marcha recuper los diagnsticos de ya larga data, en momentos en que una acrecentada capacidad decisoria del Estado nacional se orient a asegurar la extensin territorial de sus atribuciones y a unificar organismos hasta entonces dispersos. Este principio unificador, sin embargo, no logr eliminar los particularismos y la fragmentacin5. Como veremos ms adelante ser esta autora la que plantee las implicancias institucionales en la redefinicin de las reglas del juego poltico En cuanto a la poltica asistencial, el acento ha sido puesto en su capacidad para articular consensos. Segn Tenti (1989:77), en cierta medida se reproducir el esquema formal de la Beneficencia. La ayuda social ser llevada a cabo por una organizacin con caractersticas muy particulares y con una ubicacin muy ambigua entre el espacio de la administracin central del Estado y el espacio de las instituciones privadas. Desde una visin en perspectiva histrica que interesa citar en extenso, la asistencia social del perodo preperonista agreg una argumentacin de orden econmico-social (la necesidad de administrar la poblacin y la reproduccin de la fuerza de trabajo) a las viejas consideraciones humanistas o de control social para justificar la accin social del Estado. La asistencia social cientfica quiso ir ms all de la simple intencin negativa (de control, contencin, vigilancia) y se propuso ser productiva en trminos econmicos. Para ello apel al discurso moderno sobre el capital humano []. Al peronismo le interes tambin extraer fuerza y legitimidad poltica, tanto de los sectores integrados al trabajo urbano y rural como de todos aquellos sectores sociales desfavorecidos y desprotegidos en sentido amplio, independientemente de su insercin en la actividad productiva. La disponibilidad de recursos por parte del Estado constituy una condicin objetiva que hizo posible la ampliacin hacia el campo propiamente poltico de los objetivos de la poltica social(idem: 82). Los recursos principales de la poltica asistencial del perodo peronista fueron la accin directa y la

labor poltica. Aunque con contenidos distintos, lo que no vari fue el discurso domstico y basado en la ideologa del amor como razn ltima de la prctica asistencial (Grassi: 1989:87). Para Mariano Plotkin (1993), la FEP tena un sentido casi exclusivamente poltico-estratgico, en la medida en que incorporaba al dispositivo del rgimen a sectores no sindicalizados, privilegiando una distribucin de bienes y servicios clientelar a cambio del inculcar la doctrina peronista. Para Ross, la FEP tena una razn de ser ms pragmtica, en la medida en que llen el vaco creado por el fracaso del Estado en garantizar bienestar social para todos y el debilitamiento de las organizaciones caritativas []. La FEP representaba una va de escape fcil al dilema planteado por el exclusivismo de los sindicalistas en la retencin de los esquemas previsionales y a la crisis econmica. Constituy una asistencia social barata a la vez que proporcionaba ventajas polticas al Peronismo. (Ross, 1993:224) Por ltimo, en el trabajo que desarrolle junto a Luciano Andrenacci y Daniel Lvovich, (2003) y en el seno del cual surgieron buena parte de las que este proyecto intentar responder, sostuvimos que resulta imposible comprender el desarrollo e institucionalizacin de polticas sociales en los aos de emergencia del peronismo sin tener en consideracin el modo en que las decisiones previas en esa rea condicionaban las posibilidades de decisin estatal al respecto y moldeaban por otro el tipo de demandas sostenida por los sindicatos u otros actores involucrados. Tambin afirmbamos que las coyunturas polticas especficas con las particulares posibilidades de influencia y poder que abren para algunos grupos y niegan a otros resultan determinantes para la comprensin de dichas polticas. Por ltimo, afirmamos que las polticas sociales resultaron un factor entre otros en el que se negociaron las relaciones de apoyo entre Pern, los sindicatos, los empresarios y la dirigencia poltica peronista. El reciente trabajo de Susana Belmartino (2005), aunque acotado por su objeto de estudio - las transformaciones del sector de atencin a la salud - es una de las principales inspiraciones de este proyecto. La autora aborda las transformaciones de las relaciones entre Estado y sociedad, en la arena sectorial de la seguridad social mdica desde la perspectiva analtica del neoinstitucionalismo. En su perspectiva, los

mecanismos de vinculacin entre estado y actores sociales en el momento de construccin

Ver tambin Belmertino (2005).

del proyecto peronista modelarn la conformacin de instituciones en el campo de la seguridad social mdica a lo largo de las dcadas siguientes. Fundadas en un mecanismo de solidaridad grupal, base de la fragmentacin organizativa de comienzos de siglo en Argentina y de las primeras experiencias de seguro de enfermedad tanto en Europa como Amrica Latina, las organizaciones de cobertura de atencin mdica se constituyeron sobre la oposicin a los principios doctrinarios reconocidos de manera generalizada en la dcada de 1930 como

fundamento de los sistemas de financiamiento de la atencin mdica: universalidad, integralidad gratuidad, oportunidad, eficacia. Las nuevas reglas de juego implicaron la afirmacin de caractersticas con capacidad de resistir todos los intentos de racionalizacin: fragmentacin; heterogeneidad, ineficiencia y discrecionalidad.. La capacidad de negociacin del sindicalismo habra logrado la extensin del sistema, lo que implic la cristalizacin de las modalidades de ejercicio de la solidaridad basadas en los vnculos laborales. En un trabajo anterior, Belmartino llamo pacto corporativo a este arreglo institucional, al que explica como el resultado del legado histrico de la tradicin organizativa mutualista, lgicamente fragmentaria.

Consideramos que esta perspectiva, aunque plausible, no responde a algunos interrogantes. El primero se vincula al problema de la universalidad, ya que en el contexto de mediados de la dcada de 1940, la nocin de cobertura universal, aunque ampliamente compartido en el plano axiolgico, resultaba en la prctica poltica motivo de controversias. Pues implicaba, por ejemplo, una reduccin de los beneficios para los grupos que como legado histrico ya gozaban de los mismos.6 Asimismo, existe una observacin a la mirada de Susana Belmartino con relacin a los aspectos polticos del problema, ya que el nfasis que coloca en la esfera institucional ocluye un tanto la relevancia del debate poltico en el sistema representativo. Al decir de Ashford (1989: 14) No existi nunca una concepcin unitaria de cmo conseguir realizar la justicia social, igual que no haba existido nunca un camino uniforme para llegar a un sistema de gobierno democrtico. Esta

multiplicidad de opciones, en el caso argentino, obligan a considerar junto a los legados culturales e institucionales las demandas e intereses polticos de los distintos actores involucrados.

ver (Lvovich, 2005)

Aproximacin terica

Partimos suscribiendo la advertencia de que el maduro estado de bienestar solidario, que protege a todos por igual contra cualquier riesgo, slo surgi excepcionalmente (Baldwin, 1992: 23), abandonando la perspectiva que ve en ste un modelo universalmente reproducible, para centrar la atencin en el modo especfico en que en cada caso se construyeron los sistemas de seguridad social. Junto a ello, el reconocimiento de que los trabajadores no son el nico grupo con intereses en la poltica social, implica el ingreso al universo de anlisis del conjunto de las clases y sus intereses en el desarrollo o el bloqueo de las polticas sociales. Como ha mostrado convincentemente este autor Peter Baldwin (idem:184), no existe correspondencia

necesaria alguna entre las aspiraciones obreras y el modelo universalista de proteccin. A partir de ello, consideramos que las preguntas pertinentes se dirigen menos a las caractersticas formales del sistema elegido en cada caso, sino a la relacin entre los intereses de las diversas fuerzas sociales involucradas y los medios polticos para su prosecucin. En la misma direccin, compartimos la nocin de que la solidaridad, en aquellas pocas ocasiones en que ha sido realizada, ha sido el desenlace de un inters propio recproco y generalizado. No la explica la tica, sino la poltica.(idem: 467). Por ello, es la confluencia o la contradiccin entre estos intereses la que determina el modo que asumen finalmente los sistemas de seguridad social. Sin embargo, estos intereses no pueden definirse de manera previa a su insercin en una trama poltica que los moldea, delimita y define (Skocpol, 1996: 60). As, la estructura general de las instituciones polticas proporciona acceso e influencia a algunos grupos y alianzas, mientras niega acceso e influencia a otros. Esto significa que el grado de xito que logra cualquier grupo o movimiento activo polticamente es influido no slo por la conciencia de s y la movilizacin de recursos de esa misma fuerza social sino tambin por ...las oportunidades relativas que las instituciones polticas existentes ofrecen al grupo o movimiento en cuestin y, simultneamente, de las que niegan a sus adversarios y competidores.(idem: 91)7 Por ltimo, resulta de singular importancia para nuestro anlisis el modo en que las polticas previas contribuyen a condicionar los escenarios futuros. As, Skocpol

afirma que las polticas nuevas afectan a las identidades sociales, los objetivos y las capacidades de los grupos que consecutivamente pugnan o se alan en la poltica. En trabajos anteriores pudimos constatar esta perspectiva (idem: 96). As como observar que, los derechos adquiridos por los trabajadores condicionan fuertemente la posibilidad de reformas que impliquen un recorte de las conquistas alcanzadas 8. Sin embargo resta analizar en profundidad ese proceso de negociacin, las instituciones y los actores involucrados en diferentes espacios institucionales (INPS// Cmara gremial/ Parlamento) . Otro aporte importante de la literatura sobre instituciones es el anlisis organizado a partir de la presencia de coyunturas crticas y senderos de desarrollo. Kathleen Thelen (1999: 369-404) observa que la frase incluye dos afirmaciones relacionadas pero analticamente diferentes. La primera involucrara argumentos sobre momentos fundantes de construccin institucional que llevan a los pases a lo largo de diferentes caminos de desarrollo. La segunda sugiere que las instituciones continan evolucionando en respuesta a las condiciones cambiantes del ambiente y las maniobras polticas en marcha, pero en formas que estn limitadas por las trayectorias pasadas. Como modalidad de trabajo, seguiremos la propuesta de Ashford (1989:19), respecto al uso heurstico de tres fases analticas del Ebn, en tanto desafo institucional. Estas fases est representadas en nuestros objetivos especficos 2, 4 y 5. En la primera fase se observan cmo las premisas valorativas de los diferente grupos polticos procuran marcos normativos que limite el ejercicio de la autoridad institucionalizada o colectiva. Al respecto el mencionado autor nos dice: La forma de comportamiento previsible de las instituciones se encuentra definida por el proceso histrico. Esto permite interrogar en qu momentos es el avance de las polticas sociales el que condiciona el cambio institucional - como est implcito en un concepto marxista de Estado-, y en qu otros es la competencia de las instituciones la que ha abierto el

Tal perspectiva se articula igualmente con el cuestionamiento a las implicancias teleolgicas de los enfoques desarrollistas presentes en la vertiente de estudios del populismo que Adelman denomin coyunturalistas. Al respecto, ver ADELMAN (1992) y Mackinnon y Petrone (1998: 31-2). 8 Baldwin, p. 467. El caso analizado por este autor guarda analogas con el que analizamos aqu, ya que sostiene: Las opciones en poltica social, una vez elegidas, ejercen una influencia determinante en el posible curso ulterior de los acontecimientos. Decisiones adoptadas con facilidad en ciertas circunstancias eliminaron disputas posteriores.(...) Los derechos adquiridos por los obreros franceses y alemanes impidieron que esas naciones emulasen el igualitarismo de tasa uniforme y financiacin por medio de los impuestos, caracterstico de las reformas anglo - escandinavas ... En la investigacin referida, pudimos observar esa situacin, tanto para el debate general sobre el seguro social previo al peronismo (Andrenacci, Falappa, Lvovich, 2002) como para el caso de las Cajas Previsin Social (Falappa, 2003 y Mossier, 2005) .

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camino a nuevas presiones organizada - como se desprende del concepto pluralista de Estado-. En una segunda fase analiza cmo se formulan las demandas o cmo se consiguen los resultados. Al respecto, el citado autor sostiene que a formulacin de determinada poltica, dentro de un contexto institucional, es ms que nada una compleja relacin, de carcter reversible entre el propio hecho de esa formulacin y los valores institucionales (dem: 20). Desde all puede explicarse el fenmeno que todas las perspectivas analticas reconocen: que el Ebn ampla el espacio de la poltica. Por ltimo, en una tercera fase, se analiza la dinmica institucional de la adopcin de las decisiones: esto significa comprender cmo el proceso de reajuste de las instituciones que produce la integracin de nuevas necesidades y nueva demandas sociales, configura una transformacin que representa un nuevo compromiso performativo del Ebn. Por ltimo, teniendo en cuenta que las dos primeras fase referidas responden en gran parte al modelo de poliarqua de Dahl, pues sus principales ejes tericos refieren a la institucionalizacin del debate poltico que se da gracias a la competencia entre partidos y a la participacin por acceso al voto (Ver Fig.1 y 2 en anexo. Dhal:1989)9 Nos basaremos en dicho modelo pesar del carcter esquemtico y simplista, sus propiedades descriptivas, hace que an hoy sea el referente bsico a la hora de problematizar las democracias modernas, en el sentido de sistema representativo de gobierno. De mucha utilidad ser presentar este modelo con una fuerte observacin crtica desarrollada por Wanderley Ghuilerme dos Santos (1988) que permite pensar a las oligarquas como sistemas representativos con lgicas diferentes de los polirquicos y por ello con factores de estabilidad que permiten explicar por qu en algunos casos la ciudadana poltica que los Estados Liberales oligrquico, no pueden habilitar y acaban siendo completada regulada por mecanismo alternativos de integracin. As las polticas sociales extensas y fragmentadas permiten una integracin selectiva que este mismo autor en otro lado (Santos: 1979) llama ciudadana regulada.

Abordaje del objeto de estudio

El proyecto articular la investigacin histrica sobre la base de fuentes primarias y secundarias, en busca de informacin emprica sobre la que desarrollar nuestro esquema terico. Para ello analizaremos, en lo relativo a las cajas jubilatorias en

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el contexto del vnculo Estado Sindicatos la Crisis de la Caja Nacional de Jubilaciones y Pensiones Ferroviaria, creacin de la Caja Nacional de Comercio y creacin de la Caja Nacional de Industria. Se analizar el diseo institucional, la situacin financiera, y la relevancia poltica que cada una de estas Cajas tienen para las organizaciones sindicales, as como para la relacin Estado-Sindicatos y de estos con el partido peronista. Se analizar la transformacin poltica de las viejas Cajas en el nuevo Instituto Nacional de Previsin Social. El contexto diferencial de surgimiento de la Caja de Comercio y la de Industria. Se analizaran los debates sobre centralizacin y homogeneizacin del sistema antes y durante el peronismo, teniendo en cuenta que cada una de estas Caja enfrenta en su constitucin o crisis coyunturas diferentes. Esto nos llevar a indagar la relacin entre el gobierno, los sectores obreros, empresarios, profesionales de servicios (si fuesen relevantes, como parece suceder en el sector salud) y el sistema de partidos polticos. En relacin a la organizacin del sistema de seguridad social se analizaran diferentes proyecto de centralizacin, las disputas entre la cartera de trabajo y la cartera de salud, los debates parlamentarios y sectoriales, su incidencia en la relacin Gobierno CGT. Se analizaran la creacin de las diferentes Direcciones Generales de Asistencia y Previsin Social (DGAyPS), partiendo del estudio de la transformacin de la

principal mutual de salud, la de los obreros ferroviarios, en la DGAyPS para ferroviarios, la creacin de otras direcciones similares, y su transformacin en el subsiguiente sistema de obras sociales. Para dar cuenta de los debates, posiciones e intereses de los actores involucrados en el diseo del sistema de seguridad social: empresarios, sindicatos, partidos y burocracia estatal, se relevaran y analizaran los diferentes rganos de prensa de los actores en cuestin. En base a los Diarios de Sesiones de las Cmaras de Diputados y senadores se consideraran los diferentes proyecto de la UIA, de la Tribuna Libre Tcnico Industrial, de la CGT y de los partidos polticos representados en el Congreso Nacional. As como de las organizaciones sindicales y en particular de las Cmaras Gremiales del INPS, que comienzan a funcionar a finales de 1944. En el seno de la burocracia de la STP y el INPS, las perspectivas sobre el sistema de seguridad social a establecerse en la Argentina distaban de ser unnimes. No es posible afirmar - contradiciendo lo sealado por Ross (op. cit.) - que la burocracia conformaba
Dahl utiliza el termino como reemplazo al de democracia, para contruri un tipo-ideal de los referentes empricos contemporneos y dejando a la palabra democracia como idea reguladora.
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un bloque homogneo, que compartiera una orientacin unvoca. Distaba por tanto de configurar un actor unificado capaz de imponer un proyecto propio de seguridad social. Las vagas orientaciones de Pern sobre la manera de plasmar la justicia social y el heterogneo origen poltico y social de los funcionarios del STP - antes militares, sindicalistas, empresarios o burcratas con actuacin en etapas anteriores - explican las distintas perspectivas al respecto. De las intervenciones de los funcionarios en publicaciones oficiales y no oficiales se desprenden, en cambio, varias posturas coexistentes. Para dar cuenta de tales posiciones contamos con publicaciones como la Crnica Mensual de la STP y otras en las que la voz estatal dista de aparecer unificada.

Objetivos generales, especficos e hiptesis

Objetivo general El objetivo general de esta investigacin es estudiar el desarrollo institucional de la poltica social como un parte sustancial del proceso poltico para explicar: cmo el avance de la poltica social en el perodo 1943-1955 condicion el cambio de las instituciones representativas de gobierno, y a la vez, el modo en que dichas polticas sociales fueron influidas por los avatares del sistema representativo. Objetivos especficos 1. Rastrear los antecedentes histricos de las interacciones entre la institucionalizacin de las polticas sociales, la institucionalizacin del debate pblico y de la participacin poltica segn el esquema de los tres objetivos subsiguientes.

2. Analizar el universo axiolgico de condicionamientos, valores y principios, al ejercicio del poder poltico de gobierno por parte de los distintos actores polticos, es decir, todos aquellos grupos que expresan de alguna manera sus opiniones polticas de modo sistemtico: partidos polticos, movimiento obrero, iglesia, sectores de la burocracia estatal, grupos de intelectuales.

3. Analizar cmo se formulan las demandas y de qu manera se alcanzan resultados por parte de los diferentes actores polticos.

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4. Analizar la dinmica de consenso / oposicin que involucra los valores institucionales especificados en el primer objetivo y las demandas referidas en el objetivo siguiente.

5. Analizar la dinmica institucional de adopcin de las decisiones en el perodo 19431955, integrando los tres puntos anteriores del modo ms efectivo que permita comprender el reajuste de las instituciones en funcin de la integracin de nuevas necesidades y nuevas demandas sociales.

6. Contrastar los debates locales con la incidencia del debate ideolgico internacional, la integracin del pas al mercado-mundo, y las transformaciones de la intervencin social del Estado Argentino. Hiptesis: Nuestra investigacin partir del problema planteado por el interrogante que se propone responder como objetivo general y presenta como hiptesis exploratoria la idea de que: la fragmentacin y heterogeneidad de las poltica sociales desarrolladas por el peronismo clsico, as como las modalidades de representacin poltica,

fueron la resultante de un proceso de debate poltico que profundiz la articulacin segmentada de las demandas sociales: al extender su atencin, segn las nuevas necesidades de integracin social propias de las transformacin de la estructura social, limit la participacin poltica efectiva, por medio de mecanismo sectoriales de representacin que resolvan en mbitos administrativos del estado las demandas que el sistema poltico no poda procesar. De ese modo el proceso de integracin social, ciudadanazacin, que siempre es variable, al mismo tiempo que se extendi y profundiz, sufri una fuerte diferenciacin sectorial que se manifiesta en el carcter fragmentrio y heterogneo de la seguridad social. Como aspecto complementario la interpelacin poltica a esos intereses sectoriales es canalizada por instituciones gremiales insertas en el aparato del Estado. El debate sectorial en ese plano, al mismo tiempo que esterilizar el debate

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parlamentario de dichos interese, promueve el crecimiento de la lucha corporativa el interior del Estado.

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Anexo de Figuras
Liberalizacin (Debate publico)

Oligarquas Competitivas

Poliarquas

Hegemonas Cerradas

Hegemonas Representativa Representacin (Participacin)

Figura N 1

Dhal (1989: 18, *ver descripcin al pi)

Institucionalidad

Participacin

Elegibilidad

Figura N 2 Santos (1998: 227)

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*1 Los ejes tericos refieren a la institucionalizacin del debate poltico que se da gracias a la competencia entre partidos y a la participacin por acceso al voto; responden a una secuencia histrica basada en el sistema poltico Ingles -Camino I-. As la institucionalizacin del debate pblico, significa el paso de una hegemona cerrada (Monarqua absolutista) a una oligarqua competitiva (liberalismo siglo XIX), mientras que la ampliacin de la participacin, hasta alcanzar el voto universal, va tornando a esas oligarquas competitivas en poliarquas. Las secuencias, menos felices relacionadas con el atraso en el proceso de modernizacin (Italia, Alemania, Japn) significan el paso de las hegemonas cerrada a hegemona representativas, voto universal sin institucionalizacin de la competencia poltica (Camino II). Por ltimo en el caso de Francia, es el intento agnico del paso del absolutismo a la poliaqua en diferentes intento republicanos que tienen dificultades para conseguir la estabilidad poltica (Camino III). *2 Wanderley Ghuilerme dos Santos (1998), sostiene que el modelo de Dahl, tiene tres problemas fundamentales. El primero es un problema ideolgico que se torna funcional y limitativo: la dualidad autocracia / democracia que impide ver una dicotoma de mayor valor heurstico como sera la que oponga sistemas representativos / sistemas no representativos, y de este modo permita observar la diversidad de formas, tanto para el autoritarismo como para los sistemas representativos. A continuacin esta observacin permite pensar un segundo problema que es el del da despus de la ruptura del autocratismo, pues su expansin, tanto geogrfica - pases, regiones -, como civil, cantidad de las personas que participan en el juego representativo no es problematizada por el modelo dahalsiano. En ese sentido el ltimo y ms interesante de los cuestionamamientos es el lado elitista del pluralismo de Dahl: la falta de atencin a la posibilidad de que los electores se constituyan en electos. De este modo, la elegibilidad que est supuesta en el derecho poltico del ciudadano tampoco es problematizada por el modelo y puede ser, entre otras, una causa importante de retroceso o reversivilidad del mismo. Esto es as, sobre todo, puesto que la rigidez del modelo denunciada por Santo no permite pensar por lo menos en dos posibilidades diferentes de sistemas representativos con caractersticas y dinmicas particulares: los oligrquicos y los polirquicos. Admitir este punto es atender tanto a la posibilidad de ruptura de modelo (golpes de Estado por ejemplo) como al fracaso en el trnsito. Por todo la reduccin de los sistemas representativos a la linealidad democrtica, limitndose sus variaciones principales a las formas de gobiernos y sistemas electorales, no corresponde a la complejidad creciente de las organizaciones polticas nacionales (Santos: 209). En ese sentido el autor propone un tercer eje (d) de coordenadas al modelo de Dahl, que represente la elegibilidad. Esta propuesta est orientada a destacar que los regmenes representativos oligrquicos tiene una lgica diferente en lo que respecto al conflicto poltico, pues parten del consenso unnime sobre los requisitos de pertenencia (y en ese sentido de exclusin) y por lgica del pequeo nmero de representados son altamente representativos. Lo que es comn tanto a sistemas representativos oligrquicos como polirquicos es que las institucionalizacin de la competencia de partidos est estabilizada por garantas mutuas. El referido autor ensaya de modo irnico una ley de hierro de la insatisfaccin polirquica: cuanto ms heterognea es la sociedad y homognea su clase poltica, mayor el paradojal hiato entre adhesin a la mecnica de la democracia y el repudio a su operacin polirquica; esto es quin dice democracia dice insatisfaccin democrtica.(Santos 1998:217)

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