Relatório Da Reforma Penal

Monitorizao da Reforma Penal
Rellatriio Compllementar Re atr o Comp ementar
Boaventura de Sousa Santos

Director Cientfico
CENT RO DE EST UDOS SO CIAIS

F ACULDADE DE ECO NO MI A
UNIV ERS IDA DE DE COIMBRA
Observatrio Permanente da Justia Portuguesa
02 de Outubro de 2009
Relatrio complementar realizado por solicitao do Ministrio da Justia na sequncia da apresentao, em 10 de Julho de 2009, do Relatrio Final da monitorizao da reforma penal, tendo em vista a concretizao de algumas recomendaes formuladas naquele relatrio e o desenvolvimento de outras matrias.
Alm da coordenadora, Conceio Gomes, e das investigadoras do Observatrio Permanente da Justia Portuguesa, Carla Soares, lida Santos, Diana Fernandes e Paula Fernando, colaboraram na
realizao deste relatrio, como consultores, os Senhores Drs. Jos Mouraz Lopes (Juiz Desembargador), Nuno Brando (Assistente da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra) e Rui do Carmo (Procurador da Repblica), a quem reconhecidamente agradecemos.
CENT RO DE EST UDOS SO CIAIS

F ACULDADE DE ECO NO MI A
UNIV ERS IDA DE DE COIMBRA
Observatrio Permanente da Justia Portuguesa
02 de Outubro de 2009
ndice
INTRODUO .................................................................................................................................... 4 1. RELATRIO FINAL DA MONITORIZAO DA REFORMA PENAL: SNTESE DAS PRINCIPAIS CONCLUSES E RECOMENDAES.................................................................................................... 6 1.1 AVALIAO DAS MEDIDAS ............................................................................................................... 6 1.2 JUSTIA PENAL: PROBLEMAS E PRINCIPAIS RESPONSVEIS ....................................................................... 8 1.3 RECOMENDAES PRINCIPAIS .........................................................................................................13 2. QUADRO NORMATIVO ALARGADO NO MBITO DO INQURITO .................................................19 2.1 PRAZOS DE DURAO MXIMA DO INQURITO....................................................................................19 2.2 CONSEQUNCIAS DO INCUMPRIMENTO DO PRAZO DE INQURITO............................................................21 2.3 O PRAZO DE INQURITO E A PRESCRIO DO PROCEDIMENTO CRIMINAL ...................................................23 2.4 O PRAZO DE INQURITO E AS MEDIDAS DE COACO ............................................................................25 3. PROPOSTAS CONCRETAS ..............................................................................................................26 3.1 ALTERAES LEGAIS CIRRGICAS .....................................................................................................26 3.1.1 Alargamento dos prazos de inqurito ................................................................................26 3.1.2 Segredo de justia (prorrogao do adiamento de acesso aos autos).................................31 3.1.3 Deteno fora de flagrante delito ......................................................................................32 3.1.4 Priso preventiva...............................................................................................................34 3.1.5 Processo sumrio ..............................................................................................................35 3.1.6 Violao do dever de segredo de justia ............................................................................37 3.2 PROPOSTAS DE NATUREZA NO LEGISLATIVA ......................................................................................40 3.2.1 Organizao e gesto ........................................................................................................40 3.2.2 Formao ..........................................................................................................................44 3.2.3 Avaliao ..........................................................................................................................46
Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar
Introduo
Este relatrio concretiza, por solicitao do Ministrio da Justia, algumas das recomendaes constantes do Relatrio Final da monitorizao da reforma penal de 2007, realizado pelo Observatrio Permanente da Justia do Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra1. O programa de monitorizao teve como objectivo central avaliar a reforma penal, numa perspectiva sistmica e atendendo aos fins propostos pelo legislador, identificar problemas e apresentar recomendaes. O nosso trabalho incidiu, mais em detalhe, na avaliao das seguintes medidas: deteno; constituio de arguido; interrogatrio de arguido; medidas de coaco, em especial a priso preventiva; validao do segredo de justia, prorrogao e adiamento do acesso aos autos; meios de obteno de prova; interveno do advogado; comunicao de excesso de prazo de inqurito; suspenso provisria do processo; processos especiais; sanes penais; liberdade condicional; abertura da audincia para aplicao retroactiva da lei penal mais favorvel; e deveres de informao vtima. Inclumos, ainda, a anlise sistemtica de outros indicadores que permitiram avaliar globalmente o funcionamento do sistema de justia penal e identificar os principais problemas e bloqueios. Essa avaliao feita ao longo dos onze captulos que integram o relatrio final, onde procuramos preencher parte do dfice de conhecimento sistematizado sobre o funcionamento do sistema de justia penal. Na sequncia desse relatrio, o Ministrio da Justia solicitou um outro relatrio complementar, que agora se apresenta, com trs pontos: 1) Formulao de propostas concretas de soluo quanto s recomendaes de alteraes legais cirrgicas relativamente aos prazos de inqurito, regime da deteno, priso preventiva, possibilidade de prorrogao do adiamento do acesso aos autos em segredo de justia e prazo do processo sumrio; 2) razes pelas quais as alteraes incriminao da violao do segredo de justia no produziram o efeito projectado e que solues para a resoluo desta problemtica; 3) medidas que em matria de organizao, gesto,
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O relatrio final A Justia Penal Uma reforma em avaliao, foi entregue ao Ministrio da Justia em 10 de Julho. O programa de monitorizao foi executado entre Dezembro de 2007 e Junho de 2008. Ao longo desse perodo, foram realizados vrios relatrios intercales de avaliao.
formao e avaliao podem ser adoptadas no sentido de reforar a implementao da reforma. Este relatrio complementar est dividido em trs pontos principais. No ponto 1, repetimos, em sntese, algumas das principais concluses e recomendaes propostas no Relatrio Final da monitorizao da reforma penal. No ponto 2, damos conta do quadro normativo alargado relativamente s alteraes legais cirrgicas propostas no mbito do inqurito. O ponto 3 condensa as nossas propostas.
1. Relatrio final da monitorizao da reforma penal: sntese das principais concluses e recomendaes
1.1 Avaliao das medidas
O perodo de vigncia da reforma no permitiu tirar concluses completamente assertivas relativamente s diferentes medidas, mas sim avaliar tendncias que se desenham. Considermos que uma medida tem avaliao tendencialmente positiva, ainda que registe alguns problemas de adaptao, sempre que sobre ela a maioria dos indicadores apontem nesse sentido. Assinalmos, ainda, dificuldades ou divergncias vrias na interpretao de algumas normas (no mbito da deteno, priso preventiva, interrogatrio do arguido, segredo de justia, processos especiais, e suspenso provisria do processo, entre outros), que poderiam ter sido atenuadas ou mesmo eliminadas com uma adequada formao prvia. Tem cabido jurisprudncia um papel relevante na integrao daquelas divergncias. Com o decurso do tempo de vigncia de reforma, a maioria tender a resolver-se. No propusemos, por isso, qualquer alterao nessa matria.
Medidas com avaliao positiva

a) As alteraes introduzidas com o objectivo de adaptar a legislao penal aos instrumentos internacionais vinculativos ou de corrigir deficincias normativas face interpretao da Constituio, como o caso do regime das escutas telefnicas e do interrogatrio do arguido; b) As alteraes cujo objectivo central era o aprofundamento dos direitos e garantias dos arguidos: prova por reconhecimento, escutas telefnicas, prova digital e outras formas de transmisso dos dados por via telemtica; revistas e buscas; constituio e validao da constituio de arguido; interrogatrio do arguido; interveno do advogado na fase de inqurito; e fundamentao da medida de coaco priso preventiva. No que respeita a esta ltima, apesar de discordncia quanto s molduras penais, a avaliao positiva relativamente s novas exigncias de fundamentao, consideradas como requisitos fundamentais de um Estado de direito.
Medidas com impacto mais negativo

a) Alterao ao regime de segredo de justia no que respeita ao impacto no combate criminalidade grave e complexa. Ao estabelecer a conexo entre o tempo do segredo e os prazos de durao mxima do inqurito e no alterando estes ltimos, a lei veio criar constrangimentos investigao em alguns processos de criminalidade grave e complexa, podendo levar a que a mesma seja tornada pblica num tempo demasiado curto, inviabilizando assim o seu sucesso. Os crimes que esto em causa so crimes complexos, quer pelos suspeitos ou arguidos envolvidos (pessoas com grande poder econmico e ou poltico, que, em regra, actuam em rede e com ramificaes internacionais), quer pelo tipo de criminalidade criminalidade de natureza econmica (corrupo, trfico de influncias, branqueamento de capitais, etc,). A sua gravidade e danosidade social, a ameaa que representam para as instituies do Estado de direito, exige um outro equilbrio entre o direito dos arguidos e de outros sujeitos processuais a um processo clere, e o dever do Estado em perseguir e punir aquelas condutas criminais. b) Deteno fora de flagrante delito, pela impossibilidade de deter os agentes do crime em caso de perigo da continuao da actividade criminosa, quando no se verifica o perigo de fuga. A Lei das Armas e da Violncia Domstica criaram regimes de excepo. c) Priso preventiva, no que respeita alterao de 3 para 5 anos do limite mnimo da moldura penal abstracta da pena de priso a partir da qual pode ser aplicada, deixando de fora um conjunto vasto de condutas criminais punveis, em abstracto, com pena de priso at 5 anos. A Lei das Armas veio criar, tambm quanto a esta matria, um regime de excepo. d) Medidas que pretendiam conferir ao sistema de justia penal mais eficincia no combate aos fenmenos criminais, aprofundando respostas diferenciadas para a
criminalidade de pequena e mdia gravidade e para a criminalidade mais grave, violenta e complexa. Esto, neste mbito, as medidas que visavam intensificar o uso das formas especiais de processo (processo sumrio, sumarssimo e abreviado) e da suspenso provisria do processo. Esta uma rea em que os problemas estruturais da justia impedem a verificao dos objectivos da reforma. Os indicadores mostram, contudo, em termos de mdia, alguns efeitos positivos nas diferentes fases do processo. Os mais expressivos verificam-se na fase de instruo e na fase de recurso, embora nem sempre uma maior eficincia numa determinada fase implica celeridade ou eficincia no conjunto do processo.
Dinmicas de mudana
Foi possvel identificar dinmicas positivas de mudana induzidas pela reforma. Destacamos as seguintes:
a) Maior preocupao com o cumprimento dos prazos de inqurito. Contudo, devem ser acompanhadas e eficazmente combatidas as situaes em que a concluso do inqurito feita por razes de ordem estatstica, levando a arquivamentos mais rpidos ou acusaes mal fundadas; b) Mudanas na estratgia de investigao da criminalidade mais grave e complexa, quer na definio do campo de investigao, das provas a obter, quer, ainda, da estratgia processual quando existem vrios arguidos, evitando-se mega-processos; c) Mais ateno da hierarquia do Ministrio Pblico (MP) durao dos processos inqurito e incentivo utilizao da suspenso provisria do processo e dos processos especiais; d) Seleco mais criteriosa dos meios de prova e mais cuidada fundamentao de modo a evitar anulaes de prova; e) Esforo dos servios auxiliares da justia em se organizarem, quer no que respeita aos recursos humanos, inovando em mtodos de trabalho e na organizao interna, quer, ainda, no esforo de informatizao de forma a melhorarem o tempo e a qualidade de resposta aos pedidos dos tribunais. Destacam-se, nesse esforo, os servios de reinsero social e os servios do certificado de registo criminal; f) Tendncia, embora ainda tmida, de crescimento da aplicao das penas alternativas pena de priso.
1.2 Justia penal: problemas e principais responsveis

O direito e a justia so instrumentos centrais da qualidade da democracia. claro que os tribunais judiciais no so a nica via para a efectivao dos direitos de cidadania. Em sociedades de alto compromisso do Estado com os seus cidados, o recurso ao sistema judicial para o exerccio de direitos ser mais escasso do que em sociedades onde tal no ocorra. Nestas ltimas, onde se inclui a sociedade portuguesa, a essencialidade dos tribunais como instrumento de adensamento da cidadania assume
maior acuidade. Num momento em que os cidados portugueses se vem, cada vez mais, confrontados com um conjunto vasto de injustias sociais, designadamente scioeconmicas, a justia chamada a desempenhar um papel central. No mbito da justia penal, os poderes poltico e judicial2 tm que assumir um alto compromisso com os cidados. O combate criminalidade grave,
designadamente, grande criminalidade econmica e corrupo, so desafios centrais do sistema de justia, que ele tem que verdadeiramente aceitar. Se no o fizer a sua deslegitimao e irrelevncia social que est a aprofundar. Ora, a verdade que, at agora, a justia portuguesa no conseguiu, do nosso conhecimento, que um nico caso de criminalidade econmico-financeira grave, que envolvesse pessoas poderosas, tivesse chegado ao fim com uma condenao transitada em julgado. As reformas do judicirio tm, quanto sua execuo, dois principais protagonistas: o poder poltico, legislativo e executivo, que tem a responsabilidade de fazer as leis, dos meios materiais, das infra-estruturas, da dotao financeira, da tutela directa das polcias, das prises, de alguns recursos humanos do judicirio (funcionrios) e dos servios de percias; e o poder judicial, que tem a responsabilidade de ser o principal aplicador da lei. O relatrio final da monitorizao procura identificar os problemas do sistema de justia penal, as causas e os seus responsveis, entendendo-se como responsvel a entidade de quem se espera uma mudana de atitude e cuja mudana ter um impacto mais positivo no funcionamento do sistema. A identificao das causas e dos responsveis, no sentido que lhe demos, tem como objectivo central o propsito de mais facilmente se definirem dinmicas de mudana. Apresentamos, de seguida, em sntese, os principais problemas estruturais e funcionais da justia penal e seus responsveis que a investigao realizada nos permitiu identificar.
Utiliza-se aqui o conceito em sentido lato, incluindo todos os rgos e agentes.
Problemas gerais
a) Falta de preparao das reformas. Principal responsvel: legislador. O contedo e o curso das reformas so diferentes, consoante o diagnstico que, no momento, for mais valorizado: o diagnstico poltico e dos comentadores e analistas da comunicao social, dos operadores ou o diagnstico sociolgico assente na avaliao slida e rigorosa do desempenho do sistema judicial. No domnio da justia penal, a alterao lei das armas um exemplo de reforma influenciada pela proeminncia do primeiro diagnstico. Uma das fortes crticas que se faz actual reforma penal assenta precisamente na ausncia de estudos prvios. Sendo esta uma rea em que todos os protagonistas do sistema judicial devem intervir, a primeira e principal responsabilidade cabe ao legislador, que deve, no processo de reforma, promover e procurar informar o debate. b) Deficincia de perspectiva sistmica. Principal responsvel: legislador. No certamente possvel reformar todo o sistema em simultneo. Mas, quando se intervm em determinado sector, essa interveno tem que incorporar uma viso global, no s de todo o sistema, mas, por maioria da razo, do subsector onde se est a intervir, sob pena de gerar incongruncias na aplicao da lei. Apesar de algumas melhorias nesse campo, de que exemplo a reforma do mapa judicirio, ainda est muito enraizada a tradio portuguesa de alteraes ou de reformas mais ou menos avulsas, sem que no seu lastro haja um conhecimento slido e integrado de todo o campo ao qual se dirigem. O continuum do processo de reforma, que se seguiu reforma penal, veio agravar algumas incongruncias internas do sistema. Mas, acima de tudo, a reforma no teve em conta nem procurou cuidar de desarticulaes vrias, algumas delas h muito diagnosticadas, como, por exemplo, entre os tribunais e o sistema prisional e entre os vrios rgos de polcia criminal (OPC) e os servios do MP. c) Vacatio legis e adaptao. Principal responsvel: poder legislativo. No esforo de adaptao: responsabilidade partilhada com o poder judicial. As reformas estruturais do sistema de justia devem ser precedidas de duas condies fundamentais. A primeira uma cuidadosa preparao prvia, para a qual os estudos em muito contribuem. A segunda que as mesmas sejam precedidas de um perodo de adaptao, envolvendo todos os operadores o mais possvel. No que respeita a esta reforma penal, uma primeira responsabilidade tem que ser atribuda ao poder legislativo que deu causa a todos os processos desculpabilizantes. Ao aceitar que escassos 15 dias eram suficientes para o processo de adaptao reforma acabou por desqualificar a mesma e dar lastro a que os operadores no sentissem a obrigao de empreenderem um esforo de adaptao aos seus objectivos.
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A inexistncia de uma fase de adaptao, que permita a assimilao dos novos modelos e, se no a adeso a eles, pelo menos a quebra de algumas resistncias, tem como consequncia directa que as deficincias que se verificavam anteriormente sejam transportadas para o perodo ps-reforma. No esforo de adaptao reforma e aos seus objectivos no podem estar isentos os operadores e, acima de tudo, as suas estruturas organizativas. As reformas da justia podem ser um excelente campo de novas oportunidades ou um campo onde se fazem valer velhas e novas resistncias ou reivindicaes corporativas. O seu curso ser diferente se elas forem olhadas na perspectiva dos cidados ou na perspectiva dos interesses corporativos. dever de todos os corpos envolvidos contriburem para a quebra de resistncias para atenuar ou eliminar as disjunes entre a lei e a sua prtica.
Problemas estruturais do sistema de justia penal

a) Cultura Judiciria. Co-responsbilidade: poder judicial, poder executivo e sociedade. No h reformas que resolvam os problemas estruturais se no houver uma cultura judiciria que as sustente. A criao de uma nova cultura judiciria exige muito mais, quer das faculdades de direito, quer dos organismos responsveis pela formao profissional, em especial o Centro de Estudos Judicirios e a Ordem dos Advogados. Nessa medida, a sua responsabilidade repartida pelo poder executivo, pelo poder judicial e pela sociedade. No relatrio final da monitorizao damos exemplos de vrios casos onde s uma outra cultura judiciria permite eliminar resistncias com base interesses subjectivos (complicao das agendas, porque no possvel dar baixa imediata do processo, porque d mais trabalho ou porque no se concorda com a lei), que se verifica em vrios aspectos da aplicao da lei, como, por exemplo, na utilizao de formas especiais de processo e da suspenso provisria do processo, penas alternativas priso, designadamente, pena de prestao de trabalho a favor da comunidade, ou nas inovaes no mbito da liberdade condicional (embora nem toda a subutilizao resulte deste factor). Algumas dessas resistncias tm graves efeitos perversos. Detectmos uma tendncia de aplicao de penas de priso efectiva de 5 anos e poucos meses, em que os poucos meses servem, to s, para no fundamentar a suspenso da execuo da pena de priso. Isto , se a lei no tivesse alargado a possibilidade da suspenso da execuo da pena de priso para 5 anos, com grande probabilidade os arguidos seriam condenados numa pena de priso efectiva inferior a 5 anos. O legislado,r e o poder poltico em geral, no isento desta responsabilidade, mas ela cabe, em primeira linha, ao poder judicial e aos seus agentes. E, sobretudo, aos rgos de gesto e disciplina que no enquadram pelas vias, inspectiva ou formativa, que tm ao seu dispor aquelas condutas, nem procuram desenvolver medidas de resposta eficaz aos
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desempenhos desiguais (vimos, por exemplo, como um juzo de determinada comarca que tinha o melhor ndice de eficincia passou, em um ano, com a mudana do seu juiz, a ter o pior, sem que tal implicasse qualquer aco dos rgos de gesto e disciplina).
b) Formao profissional, recrutamento interno e acesso. Co-responsabilidade: poder poltico e poder judicial. A formao profissional, quer a formao inicial, quer a formao permanente, em especial a formao dos magistrados, assume um papel central no sistema de justia, tendo em vista melhorar a sua eficincia e qualidade e a criao de uma nova cultura judiciria. uma reforma estruturante do sistema judicial qual preciso dar muito mais ateno. A responsabilidade cabe, tanto ao poder poltico, quanto ao poder judicial. O primeiro, porque no nosso desenho constitucional, o principal responsvel pela definio das polticas pblicas da justia e deveria inscrever, na agenda, esta dimenso como uma componente estratgica forte. O segundo, porque, dentro dos limites da sua capacidade de interveno, tambm no faz desta uma poltica da sua agenda prpria, nem de presso junto do poder poltico. Identificmos vrios casos em que a deficiente formao dos operadores judicirios denunciada como um bloqueio, no s aplicao mais eficiente da reforma, mas, em geral, eficincia e qualidade do sistema de justia penal. Alm da formao que deve preceder a entrada em vigor das reformas, salientam-se as carncias de formao especializada para o exerccio de determinadas funes. So elas: de juiz de instruo criminal (JIC) (que passou a assumir um papel central na fase de inqurito); juiz de julgamento da criminalidade econmica complexa (foi salientada a dificuldade de os juzes apreciarem e decidirem sobre matrias muito tcnicas, que convocam outros saberes); magistrados dos tribunais de execuo de penas; magistrados do MP envolvidos na investigao e julgamento da criminalidade grave e complexa, em especial da criminalidade econmica; e, em geral, os advogados que trabalham na rea criminal ( enorme a distncia entre arguidos que podem pagar a advogados especializados e os outros, cuja interveno avaliada como muito pouca activa). Coloca-se, aqui, um problema estruturante de acesso ao direito e justia que fundamental resolver. c) Organizao e gesto do sistema. Co-responsbilidade: poder judicial e poder executivo. O processo penal depende de uma teia de mltiplas organizaes e agentes judiciais, quer dentro do sistema judicial, quer de outras entidades que com ele colaboram. Este funcionamento multi-direccionado faz com que a eficincia do sistema penal dependa muito da articulao entre as diversas instituies e agentes. O funcionamento, tendencialmente atomstico, mesmo dentro da mesma instituio, com destaque para os servios do MP, dificulta essa interaco. Mostrmos como fundamental aprofundar o sistema de funcionamento e articulao entre MP e OPC, entre os vrios servios do MP, mas
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tambm com outras instituies da sociedade. Esta uma via fundamental para a eficcia da resposta, quer criminalidade de pequena e mdia gravidade, quer na resposta criminalidade grave. O modelo de articulao entre polcias e MP na fase de inqurito com circuitos de comunicao e informao muito burocratizados erige-se, tanto como obstculo utilizao das formas especiais de processo, como no combate criminalidade complexa, em especial criminalidade de natureza econmico-financeira. O sistema de justia penal tem que fazer uma distino clara na sua organizao e funcionamento e na gesto de recursos e meios entre a criminalidade altamente organizada e complexa e a outra criminalidade de pequena e mdia gravidade. Essa distino deve fazer-se, no s no mbito da investigao (alterao de modelos de investigao e de mtodos de trabalho, maior investimento nos meios periciais e utilizao mais racional dos mesmos, entre outros factores), mas, tambm, nas fases subsequentes. Por exemplo, no actual quadro de funcionamento, com algumas (poucas) excepes, o processo, que pode ter sido investigado por uma equipa especial num DIAP ou DCIAP, regressa para o magistrado do MP do tribunal da comarca onde ir ser julgado. O que significa que, de um momento para o outro, o magistrado do MP v-se confrontado com um processo de milhares e milhares de folhas com prova pericial complexa que no conhece. A (des)articulao interna do MP e o funcionamento deficiente das suas linhas hierrquicas surgem neste estudo com efeitos muito negativos na eficincia e qualidade da justia penal. As novas tecnologias de informao e comunicao podem desempenhar um papel central na eficincia do sistema de justia. No mbito da justia penal, fundamental melhorar a eficincia dos sistemas informticos permitindo, no s a comunicao de informao entre diferentes entidades, em especial entre MP e OPC, mas tambm armazenar dados, centralizar informao e fazer uma gesto eficiente do volume processual, permitindo, designadamente, o conhecimento do estado dos processos. Diga-se que o anunciado Sistema Integrado de Informao Criminal (SIIC), apenas permitir a ligao das bases de dados entre a PJ, a PSP, a GNR e o SEF, excluindo o MP.
1.3 Recomendaes principais

luz da investigao realizada, propusemos recomendaes em domnios vrios do sistema de justia. As nossas recomendaes visam actuar sobre os mltiplos problemas de natureza estrutural e funcional, de modo a ultrapassar os dfices de
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ineficincia e ineficcia, de qualidade, de transparncia e de acesso do sistema de justia penal.

No que respeita reforma em avaliao consideramos que as alteraes lei processual devem ser cirrgicas, de natureza correctiva, no sentido de potenciar objectivos da reforma, mas no colocando em causa o seu modelo.
Nas vrias discusses por ns promovidas no mbito deste trabalho de monitorizao, foram avanados outros modelos para o processo penal e, em especial, para a fase de investigao. Deve-se abrir na sociedade portuguesa um debate sobre esta matria. As alteraes legais que venham a colocar em causa o actual modelo devem ser devidamente sustentadas em estudos e numa ampla discusso dogmtica.
Recomendaes legais correctivas

a) Prazo de Inqurito e Segredo de justia. A reforma de 2007 no alterou os prazos de inqurito e continuou a prever a uniformidade dos prazos quando no h arguidos presos, independentemente da complexidade do processo. Esta uniformidade no tem qualquer justificao material e bem reveladora da ideia que lhe est subjacente. A ideia de que a ultrapassagem do prazo mximo de durao do inqurito, sempre que no existam arguidos sujeitos a medidas de coaco privativas da liberdade, no tinha consequncias prticas significativas. A conexo estabelecida pela reforma entre a durao do prazo de inqurito e o regime de acesso aos autos em segredo de justia conferiu um outro relevo aos prazos do inqurito, alterando substancialmente a sua inocuidade. O trabalho de monitorizao desenvolvido leva-nos a concluir que se para a investigao da maioria da criminalidade os actuais prazos so considerados suficientes, podero no ser para a criminalidade mais grave e complexa. As recomendaes avanadas, designadamente, em matria de formao e de organizao da investigao, podero trazer mais eficincia investigao. Mas para tal, precisam, em primeiro lugar, de serem implementadas. E se certo que o sistema judicial deve energicamente combater o no cumprimento dos prazos e o arrastamento de processos de inqurito, no momento actual, os prazos do inqurito so insuficientes para a investigao de toda a criminalidade grave e complexa, permitindo o acesso aos autos num tempo que pode colocar em causa a eficincia da investigao. O equilbrio entre direitos dos sujeitos processuais a um processo clere e o dever do Estado em perseguir e punir aquela criminalidade determina que se recomende a alterao do prazo de inqurito.
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Uma nota para dizer que a soluo, por muitos defendida no mbito do segredo de justia, de regresso ao modelo anterior no a via adequada num momento em a reforma comea a ganhar estabilidade e se registam dinmicas de mudana de reorganizao e de adaptao das estratgias da investigao. Alm de que no devemos perder de vista que os problemas colocam-se relativamente a um nmero reduzido de processos os processos de criminalidade grave e complexa.
b) Prorrogao do adiamento de acesso aos autos em segredo de justia. Impese, neste domnio, uma clarificao legal. H posies jurisprudenciais diferenciadas quanto questo de saber por quanto tempo pode ser prorrogado o perodo mximo de adiamento do acesso aos autos, que tem levado a diferentes decises. Confrontam-se duas posies: os que entendem que a prorrogao no pode ser por tempo superior ao perodo inicial de adiamento de 3 meses; e os que entendem que o prazo de prorrogao no tem limite temporal previsto na lei, ficando ao critrio do JIC, mediante promoo do MP, definir qual o tempo objectivamente indispensvel (formulao da lei) concluso do inqurito. A ausncia de jurisprudncia uniforme quanto a esta matria tem gerado desigualdades entre intervenientes processuais e insegurana jurdica. No s essencial assegurar a igualdade dos cidados perante a lei, mas tambm, em matria to sensvel, importante dotar o sistema de segurana jurdica que permita aos sujeitos processuais conhecerem as regras do jogo. Pela perturbao que est a gerar, consideramos que o legislador deve clarificar a norma constante do artigo 89., n. 6, do Cdigo de Processo Penal (CPP), no sentido de definir o que se deve entender por tempo objectivamente indispensvel concluso do inqurito.
c) Deteno fora de flagrante delito. A reforma de 2007 veio dificultar a deteno fora de flagrante delito, ainda que haja perigo de continuidade da actividade criminosa. Posteriormente, a lei das armas e a lei que estabelece o regime de preveno da violncia domstica vieram permitir essa possibilidade. No h razes materiais significativas para tal diferenciao normativa. A diferenciao tem efeitos contraproducentes sobre a actuao de quem no terreno (em regra as foras policiais) se depara com situaes de complexa catalogao nos diferentes regimes legais vigentes, mas que exigem tomada de decises imediatas em contextos, por vezes, de grande tenso. A alterao legal foi vista, em geral, como constrangedora da capacidade de actuao dos OPC e das autoridades judicirias. O pressuposto legal da deteno fora de flagrante delito, constante da parte final do n. 1, do art. 257., do CPP, considerado como restritivo da deteno nos casos de
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perigo de continuao da actividade criminosa e ainda como um factor de insegurana para as entidades policiais em virtude da dificuldade prtica de avaliar e concretizar o risco de no comparncia espontnea perante a autoridade judiciria. Ao requisito , no entanto, tambm, assinalado o mrito de dificultar prticas profundamente funestas do ponto de vista dos direitos, liberdades e garantias fundamentais, como as chamadas detenes-espectculo ou a
instrumentalizao da liberdade das pessoas para forar, em certos casos, o JIC a iniciar o procedimento para aplicao de uma medida de coaco. Consideramos, ainda, que opo legislativa de no inscrever no CPP determinadas condies particulares de admissibilidade da deteno fora de flagrante delito em sectores normativos especficos abre espao para uma tendncia de criao de novos regimes especiais, sempre que se considere conveniente alargar as margens da deteno em certo contexto, correndo-se, assim, o risco de pulverizao dos pressupostos da deteno. Recomendamos a harmonizao das regras legais vigentes, tanto quanto possvel, no CPP.
d) Priso preventiva. A reforma de 2007, ao fixar no limiar geral de pena de priso de mximo superior a 5 anos a possibilidade de aplicao da priso preventiva, deixou de fora dessa possibilidade fenmenos criminais que se podem considerar equivalentes do ponto de vista da sua gravidade. A lei das armas veio derrogar aquele princpio geral, admitindo a possibilidade de aplicao dessa medida aos crimes nela previstos, se punveis com pena de priso de mximo superior a 3 anos. Tal como no caso da deteno, no considerarmos existirem razes materiais para esta diferenciao. Esta geometria varivel de previso legal, alm de poder perturbar uma segura aplicao da lei, demonstrativa da ausncia de um critrio poltico-criminal claro na definio da admissibilidade da priso preventiva, deixando de fora dela fenmenos criminais que geram legtimas preocupaes quanto a uma tutela eficaz do valor constitucional da segurana, como acontece de modo paradigmtico com a prtica reiterada do furto qualificado previsto no art. 204., n. 1, do CP. Recomendamos, tambm, a harmonizao das regras legais vigentes, tanto quanto possvel, no CPP.
e) Processo sumrio. Um dos bloqueios realizao de julgamentos em processo sumrio prende-se com a dificuldade de, no prazo de 48 horas, reunir todos os elementos de prova, necessrios realizao do julgamento. Com excepo dos casos em que h arguidos
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efectivamente detidos, no h razo para que o julgamento se inicie no prazo mximo de 48 horas aps a deteno em flagrante delito. Esta situao ocorre, sobretudo, nos tribunais dos grandes centros urbanos, e, em especial, no Tribunal de Pequena Instncia Criminal de Lisboa, em que um nmero significativo de processos acusados pelo MP sob a forma sumria v a respectiva acusao rejeitada com fundamento na insuficincia dos elementos probatrios disponveis para sustentar a imputao da acusao. Esto em causa processos que carecem de relatrio pericial para confirmao dos indcios recolhidos aquando da deteno em flagrante delito (por exemplo, em matria de trfico de estupefacientes ou de contrafaco), o qual, raramente, possvel obter em 48 horas aps a deteno ou sequer at ao limite do 5. dia posterior deteno. H autores que questionam a legalidade da corrente jurisprudencial que se recusa a conhecer a acusao com base nesse fundamento. Estamos, no entanto, em face de um expediente ou interpretao que se vem enraizando na prtica judiciria e que, em muitos casos, determina que o processo seja reenviado, apenas por esse facto, para outra forma de processo mais onerosa, ou, mesmo, o abandono da forma sumria pelo MP logo partida, aquando da aquisio da notcia do crime, em favor de outra forma processual menos expedita, com todos os custos econmicos e de eficincia inerentes. Consideramos oportuna a introduo de uma soluo legal que adeqe o prazo legal para o incio do julgamento com o tempo necessrio para que o MP obtenha todos os elementos de prova imprescindveis para fundamentar a acusao.
Outras recomendaes de carcter no legislativo

De entre as vrias recomendaes de carcter no legislativo, salientamos as seguintes:
a) Melhor definio das prioridades de poltica criminal. A publicao da lei que definiu os objectivos, as prioridades e as orientaes da poltica criminal assenta na ideia de que numa sociedade em que os recursos so escassos no possvel combater todos os crimes da mesma maneira, sendo, por isso, necessrio definir prioridades. A definio das prioridades deve ser fundamentada em estudos empricos que demonstrem quais os fenmenos criminais mais nocivos para o Estado de direito democrtico e para a vida em sociedade e que, em determinado contexto, exijam um investimento mais forte no seu combate por parte do Estado. b) Avaliao dos limites da criminalizao. Uma das questes em debate nos estudos sobre o direito e a justia penal prende-se com a reflexo sobre a excessiva criminalizao
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de condutas, transferindo-se para o campo da justia penal problemas que deveriam ser resolvidos atravs de outras respostas sociais. necessrio promover essa discusso, de forma informada, para que a sociedade tambm assuma a sua quota-parte da responsabilidade. c) Informatizao. O sistema informtico a operar nas diferentes estruturas do sistema de justia penal gera (im)possibilidade de compatibilizao e de troca de informaes, no permitindo potenciar uma articulao mais eficiente. necessrio avaliar os sistemas de informao adoptados pelos vrios OPC e estudar quais os nveis de compatibilizao e a melhor forma de os articular, quer no seio das polcias, quer entre estas e o MP. d) Organizao da investigao criminal. As ineficincias e o desperdcio de recursos que os dfices nesta matria esto a gerar no combate criminalidade, leva-nos a recomendar um redefinio urgente na organizao da investigao criminal, seja no mbito do MP (incluindo, no caso da criminalidade grave, a fase de julgamento), seja na sua articulao com as polcias. Esta discusso implica uma clara redefinio de papis dos diferentes OPC e do MP no mbito da investigao criminal. e) Formao dos operadores judicirios. A formao no deve circunscrever-se a matrias tcnico-jurdicas e os programas devem apostar na formao multidisciplinar dos agentes judiciais. Para certas reas fundamental que se desenvolvam programas especficos. Recomendmos a definio de um plano estratgico de formao, dirigido aos magistrados dos tribunais de execuo das penas, aos juzes dos tribunais de instruo criminal e aos magistrados do MP e OPC envolvidos na investigao da criminalidade grave e complexa. A formao deve preceder colocao no desempenho daquelas funes.
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2. Quadro normativo alargado no mbito do inqurito

Para melhor se compreender o problema e a proposta avanada considermos importante analisar o quadro mais alargado de conexes normativas no mbito do inqurito.
2.1 Prazos de durao mxima do inqurito

O prazo regra para a concluso do inqurito de 6 meses se houver arguidos presos ou sob obrigao de permanncia na habitao ou de 8 meses se os no houver. Em certos casos, a lei admite o alargamento daquele primeiro prazo de 6 meses at um mximo de 12 meses, mas apenas para os processos em que haja arguidos presos ou sob obrigao de permanncia na habitao. Em todos os demais, o prazo mximo sempre de 8 meses, qualquer que seja o crime, independentemente da sua gravidade e da sua complexidade (Tabela 1).
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Tabela 1. Prazos de durao mxima de inqurito3

PRAZO CRIMES
Sem Arguidos Presos Do Inqurito Em geral Crimes de terrorismo, criminalidade violenta ou altamente organizada Crimes com priso superior a 8 anos Crimes previstos nos artigos 299, no n 1 do artigo 318., nos artigos 319., 326., 331. ou no n 1 do artigo 333 do Cdigo Penal e nos artigos 30., 79. e 80. do Cdigo de Justia Militar, aprovado pela Lei n 100/2003, de 15 de Novembro Crimes de furto de veculos ou de falsificao de documentos a eles respeitantes ou de elementos identificadores de veculos Crimes de falsificao de moeda, ttulos de crdito, valores selados, selos e equiparados ou da respectiva passagem Crimes de burla, insolvncia dolosa, administrao danosa do sector publico ou cooperativo, falsificao, corrupo, peculato ou de participao econmica em negcio Crimes de branqueamento de vantagens de provenincia ilcita Crimes de fraude na obteno ou desvio de subsdio, subveno ou crdito Crimes abrangidos por conveno sobre segurana da navegao area ou martima (215.-2) Qualquer crime cujo procedimento se revelar de excepcional complexidade devido ao nmero de arguidos ou de ofendidos ou ao carcter altamente organizado do crime (215.-3) Os crimes previstos no art. 215.-2 cujo procedimento se revelar de excepcional complexidade devido ao nmero de arguidos ou de ofendidos ou ao carcter altamente organizado do crime (215.-3) 8 meses (276.-1) 8 meses (276.-1) Com Arguidos Presos Do Inqurito 6 meses (276.-1) 8 meses (276.-2, a)) Da Priso Preventiva 4 meses (215.-1, a)) 6 meses (215.-2)
8 meses (276.-1)
10 meses (276.-2, b))
12 meses (215.-3)
8 meses (276.-1)
12 meses (276.-2, c))
12 meses (215.-3)
Os artigos mencionados na tabela referem-se ao CPP.
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No que respeita aos prazos do inqurito so duas as incoerncias normativas: a) O princpio regra do artigo 276, n 1, do CPP e da alnea a), do n. 2, do mesmo normativo, que determina que havendo arguidos presos o prazo mximo menor, perde a coerncia no regime previsto para os crimes de excepcional complexidade. Nestes casos, a elevao do prazo mximo de durao do inqurito para 10 meses ou 12 meses s possvel se existirem arguidos sujeitos a medida de coaco privativa da liberdade. O que significa que o legislador prev no texto da lei (diferente a prtica) que os processos em que no haja arguidos presos tenham uma tramitao mais clere do que os processos em que tal no ocorre; b) Uniformidade dos prazos de durao mxima do inqurito quando no haja arguidos sujeitos a medidas de coaco privativa da liberdade.
Independentemente da complexidade do procedimento criminal o prazo sempre de 8 meses.
2.2 Consequncias do incumprimento do prazo de inqurito

At reforma de 2007, ultrapassar o prazo mximo de durao do inqurito nos casos em que no existissem arguidos sujeitos a medidas de coaco privativas da liberdade no tinha especiais consequncias. Na prtica, o prazo limite era o prazo de prescrio do procedimento criminal.
A previso de um prazo para a concluso do inqurito e a sindicncia pelo seu no cumprimento visa defender os interesses e os direitos dos sujeitos processuais a um processo clere. Mas visa, igualmente, responder a interesses sociais de transparncia, eficcia e de prestao de contas da aco penal .
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A alterao, com a reforma de 2007, do paradigma do segredo do inqurito para o princpio da publicidade do processo veio potenciar a possibilidade de sindicncia, pelos
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Sobre esta matria, cf., entre outros, Dias, Jorge de Figueiredo (2007) Autonomia do Ministrio Pblico e o seu dever de prestar contas comunidade: um equilbrio difcil, RPCC, Ano 17, n. 2, e Pinto, Ana Lusa (2008) A Celeridade no Processo Penal: o Direito Deciso em Prazo Razovel. Coimbra: Coimbra Editora.
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sujeitos processuais, da aco do MP, podendo, nos casos em que ao processo no foi aplicado o segredo de justia, solicitar, em qualquer altura, o acesso aos autos. Mesmo quando o inqurito corra sob sigilo, o acesso aos autos no pode ser negado se ultrapassado determinado prazo, legalmente fixado com referncia ao prazo mximo de durao do inqurito. A aco dos OPC no processo tornou-se, assim, muito mais imediatamente sindicvel, aumentando as possibilidades de reaco imediata. Em face de um processo com atrasos, os sujeitos processuais podem reagir pedindo a acelerao processual5. Podem, ainda, se o atraso for considervel propor uma aco de responsabilidade civil contra o Estado6. No quadro interno do MP, a lei veio, ainda, densificar a consequncia da via hierrquica ao impor ao magistrado a comunicao ao superior hierrquico de que o prazo de inqurito foi ultrapassado. Esta , contudo, uma via que, como resulta do trabalho de monitorizao, tem efeito e consequncias ainda muito residuais. Contudo, nenhuma das consequncias acima enunciadas tem efeito imediato na concluso do inqurito. O processo penal pe em confronto interesses e direitos antagnicos: de um lado, direitos dos arguidos e vtimas, que podem exigir celeridade; do outro, o dever do Estado de perseguir e punir as condutas criminais. Atingir o justo equilbrio entre estas foras a difcil tarefa que se coloca ao direito processual penal.
A opo do legislador portugus, no que acompanhado pela maioria dos pases europeus (a grande excepo a Itlia, onde se prev que, findo o prazo mximo do inqurito, as provas produzidas depois desse prazo no possam ser utilizadas em julgamento), vai no sentido de o decurso do prazo mximo no ter especiais consequncias na limitao do dever do Estado em exercer a aco penal.
Cf. artigos 108. e 109., ambos do CPP. O processo decidido ou pelo PGR, se o processo se encontrar na fase de inqurito, e pelo Conselho Superior da Magistratura se estiver a correr perante tribunal ou juiz. Na prtica, trata-se de um mecanismo que no muito usado. So apontados vrios factores: em regra os rgos de deciso pronunciam-se desculpabilizando o agente responsvel pelo atraso, embora tendam a dar um prazo para a concluso da respectiva fase ou diligncia; os sujeitos processuais, sobretudo na fase de inqurito e se so arguidos, tm receio em levantar um incidente ao magistrado que o possa prejudicar disciplinarmente; e a dilao do processo pode servir a sua estratgia.
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Em conformidade com o consagrado no artigo 22., da CRP (regra geral da responsabilidade do Estado), a Lei 67/2007, de 31 de Dezembro, consagra actualmente a responsabilidade do Estado pelo funcionamento anormal dos servios administrativos, a qual extendida ao funcionamento da administrao da justia. No seu artigo 12., expressamente determinada a aplicabilidade do regime da responsabilidade por facto ilcito cometido no exerccio da funo administrativa violao do direito a uma deciso em prazo razovel.
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H quem entre ns defenda o arquivamento obrigatrio decorrido certo prazo. H vrios argumentos contra esta posio, o principal de natureza dogmtica, uma vez que tal significaria colocar em causa o princpio da legalidade consagrado no nosso sistema jurdico-penal. Estando o inqurito aberto, o legislador presume que a investigao no terminou, que o MP est a desenvolver diligncias necessrias ao apuramento da verdade, por isso no o encerra. nesse sentido o disposto no artigo 283., do CPP, que determina que, finda a recolha da prova, o MP tem 10 dias para arquivar ou acusar. Se o MP violar essa disposio, isto , se deveria ter arquivado ou acusado e no o faz por inaco, protelando sem justificao o inqurito, devem existir consequncias, e a lei prev-as, de natureza disciplinar ou outras, designadamente, de responsabilizao do Estado.
Questiona-se a eficincia dos mecanismos de sindicncia, interna e externa, da aco do MP. O nosso estudo veio mostrar que necessrio, na prtica, incrementar essa eficincia. Independentemente da limitao no exerccio da aco penal no prprio processo, os prazos do inqurito devem ser cumpridos e o seu no cumprimento tem que ter consequncias efectivas.
2.3 O prazo de inqurito e a prescrio do procedimento criminal

O alargamento do prazo mximo do inqurito pode influir no incremento das prescries do procedimento criminal, embora esse risco seja muito diminuto dada a aco dos mecanismos de interrupo e suspenso da contagem do prazo prescricional. A principal conexo reside no facto de estarmos perante dois regimes jurdicos que pretendem limitar no tempo o exerccio da aco penal. Tem sido muito discutido, entre ns, a razo de se tornar mais consequente o no cumprimento dos prazos do inqurito, uma vez que o Estado pode perseguir certa pessoa pela prtica de determinado crime at ao limite do prazo da prescrio, prazos em regra longos. A aceitao do prazo de prescrio como nico prazo-limite para o exerccio da aco penal matria muito controversa. So vrios os argumentos a favor da inaceitabilidade de tal soluo legal, que, alis, no consagrada entre ns. Pense-se,
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por exemplo, que o MP poderia, estrategicamente ou no, ir desenvolvendo diligncias para que o processo estivesse sempre a correr, ainda que em andamento aparente. Facilmente se compreende que tal poderia afectar, de forma grave, os direitos do arguido em ver o seu caso resolvido em prazo razovel, sem que pudesse reagir contra tal estratgia. No plano dos princpios gerais de direito e no quadro das decises do Tribunal Europeu dos Direitos do Homem, , cada vez mais, insustentvel um inqurito a correr contra pessoa determinada com prazos to longos, sem que o cidado possa reagir, apesar de ver os seus direitos e liberdades afectados para l de um tempo razovel. certo que determinados fenmenos criminais se tornaram mais complexos, mas tambm os Estados tm vindo a aprofundar os mecanismos de cooperao judiciria e de investigao. Os ordenamentos jurdicos nacionais possibilitam aos rgos de combate criminalidade lanar mo de meios de investigao e de prova mais eficientes, mas, tambm, muito mais condicionantes das liberdades e garantias individuais, como o caso da localizao celular, agentes infiltrados, escutas telefnicas, escutas ambientais, cmaras de vigilncia, verificao de contas bancrias, etc. Esta dinmica de mudana ocorre, de certo modo, a par de uma outra. Aprofundouse a conscincia social dos direitos, com os cidados/suspeitos ou arguidos a exigirem que a investigao os respeite. Alis, as aces no Tribunal Europeu dos Direitos Humanos (TEDH) tm, na sua maioria, como fundamento dilaes indevidas no procedimento. E as decises do TEDH so, cada vez mais, restritivas face a prazos longos de investigao, excepto para casos de genocdio e crimes contra a humanidade.
A existncia de prazos de prescrio, em regra longos, como limite aco penal no pode excluir o cumprimento rigoroso dos prazos de inqurito. So objectivos diferenciados e no aceitvel sujeitar os cidados, que vem os seus direitos limitados, a prazos de investigao demasiado longos.
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2.4 O prazo de inqurito e as medidas de coaco

O prazo de durao mxima do inqurito no tem repercusso directa nos prazos de durao das medidas de coaco, uma vez que o legislador optou por prever estes prazos de forma autnoma em relao aos prazos definidos para o inqurito. So, contudo, matrias que esto interligadas. Essa interligao leva-nos a chamar a ateno para o facto de o nosso ordenamento jurdico no prever um prazo mximo para o Termo de Identidade e Residncia (TIR) e para a prestao de cauo. Os artigos 215. e 218., ambos do CPP, determinam os prazos de durao mxima de todas as medidas de coaco, com excepo daquelas. O que significa que, mantendo-se, na prtica, como limite mximo de durao de um inqurito o prazo limite de prescrio, o arguido pode estar sujeito a qualquer uma daquelas duas medidas de coaco por um longo perodo de tempo. Facilmente se compreende que as dinmicas da vida podem tornar, nessas condies, aquelas medidas demasiado onerosas para os arguidos a elas sujeitos. No caso de TIR, ainda que se aceite os argumentos de alguma doutrina que a considera como uma medida impropriamente denominada como de coaco, dado que tem como objectivo garantir as notificaes de determinada pessoa, ela afecta sempre a reserva da sua vida privada, uma vez que obriga a comunicao de nova morada sempre que o arguido mude de residncia ou dela se ausente por mais de 5 dias. A defesa do interesse da investigao, que subjaz ausncia de consequncias no processo concreto no que respeita possibilidade de prosseguir a aco penal, quando ultrapassados os prazos de inqurito, deve incorporar equilbrios intermdios de tutela dos legtimos interesses do arguido em no ver os seus direitos e liberdades condicionadas pela manuteno daquelas medidas de coaco por prazos to dilatados.
O legislador deve ponderar, semelhana do que ocorre para outras medidas, prazos intermdios para a extino das medidas de coaco TIR e cauo.
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3. Propostas Concretas
3.1 Alteraes legais cirrgicas
3.1.1 Alargamento dos prazos de inqurito
Propomos o alargamento dos prazos de durao mxima do inqurito nos casos em que no haja arguidos sujeitos a medidas de coao privativas da liberdade e apenas para a criminalidade grave e complexa.
Havendo arguidos sujeitos a priso preventiva ou a obrigao de permanncia na habitao, consideramos que os prazos mximos de durao do inqurito no devem ser alterados. Se, porm, o legislador considerar conveniente o seu alargamento, admitimos, quando muito, a sua elevao at ao limite de 12 meses, prazo de durao mxima da priso preventiva. certo que a previso autnoma dos prazos do inqurito permitia essa alterao sem que se afectasse o prazo de durao mxima das medidas de coaco. Contudo, a natural associao entre uns prazos e outros tornaria dificilmente compreensvel o alargamento do prazo do inqurito sem um correspectivo aumento dos prazos daquelas medidas de coaco. Uma vez que tais medidas se justificam para tutela de necessidades cautelares relacionadas com o processo, a concesso ao MP de um prazo mais lato para investigar, com a justificao de que o mesmo seria em princpio necessrio para melhor alcanar a descoberta da verdade material, poderia acabar por no ter o efeito til pretendido sendo legalmente imposta a libertao do arguido em momento ainda distante do prazo limite para a concluso do inqurito. Ora, considerando os desgnios de poltica criminal e de tutela dos direitos e liberdades que motivaram a reduo dos prazos mximos de durao da priso preventiva pela reviso de 2007 do CPP seria incompreensvel uma nova subida dos prazos daquelas medidas de coaco com fundamento na necessidade de os articular com uma elevao dos prazos do inqurito.
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Para a criminalidade em geral, os indicadores, qualitativos e quantitativos, includos sobre esta a matria no relatrio final mostram que o prazo de durao de 8 meses adequado s necessidades de investigao da maioria das infraces criminais. Em obedincia aos princpios da eficincia e da qualidade, que devem presidir realizao da investigao, aquele prazo deve ser cumprido pela investigao criminal. O prazo geral de 8 meses pode j no ser adequado em caso de crimes graves, cujo processo se revele complexo, quer pela natureza do crime, quer pelo nmero de arguidos ou de ofendidos. Levanta-se a questo de como aferir a complexidade do procedimento criminal a possibilitar prazos mais longos.
Duas possibilidades:
A. Definio de um conjunto de crimes crimes de catlogo relativamente aos quais o prazo mximo de durao do inqurito alargado para 16 meses. Devem ser includos nesse catlogo os crimes previstos nas alneas i) a m), do artigo 1., do CPP7, e, ainda, os crimes constantes do artigo 1., da Lei n. 5/2002, de 11 de Janeiro (Criminalidade Organizada e Econmico-Financeira).
Contra esta opo vale o argumento de se estar a fazer depender a possibilidade de alargamento do prazo de inqurito apenas do tipo de crime quando a natureza da criminalidade, apenas por si mesma, pode no trazer especial complexidade ao processo. Ao contrrio, pode acontecer que determinado processo de inqurito se venha revelar de grande complexidade, apesar de respeitar a um tipo de crime que est fora do catlogo.
B. Alterao dos prazos de inqurito at ao limite de 16 meses, casuisticamente, nos processos em que o MP declare a excepcional complexidade do procedimento criminal.
Crimes de organizao terrorista, terrorismo e terrorismo internacional; condutas que dolosamente se dirigirem contra a vida, a integridade fsica ou a liberdade das pessoas e forem punveis com pena de priso de mximo igual ou superior a 5 anos; condutas previstas na alnea anterior punveis com pena de priso de mximo igual ou superior a 8 anos; crimes de associao criminosa, trfico de pessoas, trfico de armas, trfico de estupefacientes ou de substncias psicotrpicas, corrupo, trfico de influncia ou branqueamento.
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O alargamento passaria a ser possvel para a criminalidade grave em geral, desde que o procedimento criminal se revelasse de excepcional complexidade, devido ao nmero de arguidos ou de ofendidos ou natureza da criminalidade e viesse a ser declarado como tal. Atendendo estrutura acusatria do processo penal e no estando em causa qualquer acto que exija a interveno jurisdicional, parece-nos que tal competncia deveria ser atribuda ao MP. No nosso sistema, o MP o titular da aco penal. O JIC deve apenas intervir quando est em causa a salvaguarda de direitos, liberdade e garantias fundamentais, no fazendo sentido atribuir competncias ao JIC fora deste mbito. Contra este argumento poder avanar-se um outro de ordem prtica com um toque perverso: ao deixar essa possibilidade nas mos do MP, sem sindicncia por parte do juiz, poder-se-ia correr o risco do MP declarar excepcional complexidade, apenas para ter mais prazo, em maior nmero de processos, podendo, assim, desvirtuar o carcter excepcional em que tal diferenciao se aplicaria. certo que as reformas devem ter em conta o contexto prtico em que vo operar, no podendo ficar refns ou mesmo potenciar situaes de subverso dos princpios e dos objectivos da lei. Mas, deve, igualmente, ter-se em considerao o princpio da confiana nas instituies, e, acima de tudo, que o MP uma magistratura que se rege pelos princpios da legalidade e objectividade estando, ainda, sujeito ao dever de fundamentao. Tendo o legislador densificado a possibilidade de controlo, interno e externo, da aco do MP o que se deve procurar fazer criar melhores condies que incentivem e tornem efectiva transparncia e controlo da aco do MP. O problema que se poder colocar, nesta matria, relaciona-se com a possibilidade de existirem posies contraditrias do JIC e do MP. Essa possibilidade s seria susceptvel de ocorrer se a excepcional complexidade fosse declarada pelo MP (dado no haver arguidos presos) e, posteriormente, j havendo arguidos presos, o JIC viesse a considerar que o processo em causa no tem especial complexidade, uma vez que tem que se pronunciar sobre esta matria para avaliar os prazos de durao mxima da medida de coaco. Essa circunstncia j no ocorrer se se considerar na lei que
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havendo arguidos presos a declarao de excepcional complexidade sempre da competncia do JIC. A possibilidade de existirem posies contraditrias pode, ainda, ocorrer noutra circunstncia. Suponhamos que, no havendo arguidos sujeitos a medidas de coaco privativas da liberdade, o MP declara a excepcional complexidade do procedimento criminal, que no conhecida dos arguidos. Passado o prazo geral do inqurito (8 meses), se o arguido requerer o acesso ao processo e recebendo esse pedido oposio do MP por o processo se encontrar em segredo de justia, o JIC que ir decidir o conflito de interesses. Consideramos que, neste caso, o juiz apenas tem que avaliar se deve ou no autorizar o acesso aos autos ou a determinados elementos, no tendo que se pronunciar sobre a declarao de excepcional complexidade. Contudo, esta possibilidade interpretativa pode acolher posies diferentes, avistando-se a possibilidade desta questo vir a ser suscitada com frequncia para que a jurisprudncia de pronuncie se se trata de uma sindicncia de fundo ou de forma.
A vantagem da primeira possibilidade face a esta segunda reside no facto de esta criar um regime mais complexo. O que significa que, em termos de segurana jurdica, a primeira possibilidade tem mais vantagens. A vantagem comparativa da segunda possibilidade reside na sua melhor adequao s necessidades concretas da
investigao criminal.
Fundamentao do novo prazo

Os dados estatsticos, constantes do relatrio final, mostram que em cerca de 70% dos processos a durao mdia dos inquritos pode ir at 24 meses. Mas, mostramos, tambm, que a realidade atravessa uma forte dinmica de mudana, pelo que o alargamento proposto, ainda que se deva considerar os dados estatsticos, dever, igualmente, ter em linha de conta que deveremos caminhar no sentido da diminuio da durao dos inquritos, solucionando os vrios problemas e bloqueios identificados com influncia nesta matria (realizao mais clere das percias, melhor articulao entre as polcias e o MP, entre outros). Partindo dos prazos de inqurito previstos no n. 1, do artigo 276., do CPP, propomos um alargamento do prazo do inqurito referente criminalidade grave e
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complexa, fundado num argumento de coerncia normativa, seguindo a lgica subjacente s solues ali previstas. Em primeiro lugar, no h qualquer justificao de natureza material para que ao inqurito sem arguidos privados da liberdade seja legalmente imposto um prazo para a sua concluso menor do que no inqurito com arguidos presos ou em obrigao de permanncia na habitao. O legislado d um sinal, errado, de que mais urgente o encerramento daquele primeiro inqurito do que deste segundo. Assim, apenas com base no princpio da coerncia normativa, os prazos mximos de durao do inqurito relativo criminalidade grave e complexa, sem arguidos presos, seriam elevados para 12 meses. Contudo, os prazos de durao mxima devem ser mais curtos havendo arguidos sujeitos a medidas de coaco privativas da liberdade, o que nos leva a propor que sejam proporcionalmente elevados nos casos em que tal no ocorra. Assim, tomando como referncia os prazos previstos no n. 2, do artigo 276., do CPP, que admitem a extenso do inqurito por um perodo at 12 meses em procedimentos de excepcional complexidade havendo arguidos presos, e a relao proporcional entre os prazos definidos no n. 1 desse artigo 276. para arguidos presos e no presos consideramos razovel a possibilidade de previso de um prazo de at 16 meses para a concluso do inqurito em caso de criminalidade grave e complexa. Em ambas as possibilidades acima referidas, semelhana do que ocorre para as situaes em que h arguidos presos, poderia estabelecer-se um prazo intermdio de 14 meses nas situaes previstas na alnea b), do n. 2, do artigo 276., do CPP8, sendo o prazo de 16 meses para as situaes previstas na alnea c) desse mesmo n. 2 9.
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Quando o inqurito tiver por objecto um dos crimes referidos no n. 2, do artigo 215., do CPP.
Quando, independentemente do tipo de crime, o procedimento se revelar de excepcional complexidade, nos termos da parte final do n. 3, do artigo 215., do CPP.
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3.1.2 Segredo de justia (prorrogao do adiamento de acesso aos autos)
Propomos a manuteno da possibilidade de prorrogao do adiamento do acesso aos autos em casos muito especficos e em que esteja em causa criminalidade grave altamente organizada, tendo como limite mximo da prorrogao um prazo igual ao originariamente estabelecido para a durao do inqurito.
A alterao dos prazos de inqurito, acima concretizada, vir dar um outro enquadramento a esta matria. O nosso trabalho mostra, contudo, que, no momento actual, a investigao da criminalidade grave e altamente organizada, em regra com ramificaes internacionais e a organizao e funcionamento das instituies judicirias e os meios colocados ao dispor da investigao criminal10, entre outros factores, pode exigir prazos mais dilatados. Ponderados os vrios direitos e interesses no processo, em especial os do arguido em ter acesso aos autos e em ver o seu processo concludo em prazo razovel, e o dever do Estado em investigar e perseguir aquela criminalidade, justifica-se, apenas em situaes muito especficas, que o acesso aos autos seja prorrogado.
Fundamentao do prazo
Tratando-se de um regime de excepo, cujo requerimento, sindicado pelo juiz, entidade externa investigao, o MP tem que fundamentar, consideramos como razovel a aplicao, nesta matria, do critrio da relao proporcional prevista no artigo 215, n. 3 para a elevao mxima dos prazos de priso preventiva. Assim, nos casos em que excepcionalmente tal se justifique, o prazo da prorrogao, decidido pelo juiz, deve ter como limite mximo um prazo igual ao originariamente estabelecido para a durao do inqurito.
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Cf. o que sucede sobretudo no que respeita dependncia de algumas investigaes da colaborao de entidades estrangeiras (as cartas rogatrias constituem um factor significativo de atraso na concluso do inqurito), bem como da realizao de percias especficas, como o caso das percias econmicofinanceiras ou de balstica.
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3.1.3 Deteno fora de flagrante delito

Propomos o alargamento da possibilidade da deteno fora de flagrante delito nas situaes em que haja perigo iminente da continuao da actividade criminosa. Essa possibilidade deve ser estendida s autoridades de polcia criminal.
Esta nova condio geral de admissibilidade da deteno fora de flagrante delito, mantendo os restantes pressupostos, deve ser integrada no n.1 do artigo 257 do CPP. Esta matria no deve ser regulada em regimes avulsos, mas apenas no CPP. O receio de continuao da actividade criminosa j justifica a realizao da deteno quando est em causa um crime previsto na Lei das Armas ou um crime de violncia domstica11. A par destes casos especiais de deteno fora de flagrante delito, subsiste, ainda, um outro, que exclusivo das autoridades de polcia criminal da Polcia Judiciria, s quais conferido o poder de ordenar a deteno fora do flagrante delito nos casos em que seja admissvel a priso preventiva e no decurso de revistas ou de buscas sejam apreendidos ao suspeito objectos que tiverem servido ou estivessem destinados a servir a prtica de um crime ou constituam seu produto, lucro, preo ou recompensa12 . Mas, outros casos existiro que, apesar de no cobertos por aquelas disposies legais, podero carecer de uma imediata interveno para evitar, atravs da deteno, o cometimento de um crime que est prestes a ocorrer. Em tais casos, a proteco das vtimas potenciais e a preservao da segurana (art. 27., n. 1, da CRP) podero justificar e tornar constitucionalmente admissvel a deteno fora de flagrante delito cumpre aqui notar que a prpria Conveno Europeia dos Direitos Humanos, no seu art. 5., n. 1, alnea c), admite a deteno se houver motivos razoveis para crer que necessrio impedir o visado de cometer uma infraco.
11
Cabe referir que a formulao prevista na Lei das Armas, alm de parecer dar poderes s autoridades de polcia criminal que no so conferidos s autoridades judicirias, suscita reservas quanto sua conformidade constitucional se a disposio legal respectiva for interpretada ao p da letra (art. 95.-A, n. 4, sobretudo no segmento devem faz-lo).
12
Cf. art. 12., n. 1, als. d) e ii), da Lei n. 37/2008, de 6 de Agosto, que aprova a orgnica da Polcia Judiciria, dando continuidade, quanto a este ponto, ao art. 11.-A, n. 1, alnea d), da anterior Lei Orgnica da Polcia Judiciria Decreto-Lei n. 275-A/2000, de 9 de Novembro).
32
As mesmas razes valem para o alargamento da possibilidade de ordenao da deteno fora de flagrante delito pelas autoridades de polcia criminal (art. 257., n. 2, do CPP) aos casos de perigo iminente de continuao da actividade criminosa, mas acompanhada de explicitao da exigncia de que tambm esta deteno, fora desses casos, s se justifica se existir perigo de no comparncia espontnea e da subsistncia da clusula de subsidiariedade da interveno das autoridades de polcia criminal, fundada na situao de urgncia e de perigo na demora.
Defendemos, ainda, a previso legal de um prazo mximo de 5 dias, a contar do recebimento da promoo do MP, para que o JIC d incio ao procedimento de aplicao de medida de coaco a arguido no detido
A tutela do interesse na rpida aplicao de uma medida de coaco ao arguido para acautelar o risco no iminente de continuao da actividade criminosa, o perigo de perturbao do decurso do inqurito ou da instruo ou ainda o perigo de grave perturbao da ordem e da tranquilidade pblicas devem ser alcanados, no atravs do sacrifcio da liberdade do indivduo (como acontecia no regime anterior atravs da deteno) mas, por outras vias, procurando-se remover os problemas identificados relativamente a esta matria. Na verdade, mesmo quando o MP d nota da urgncia do agendamento do procedimento para aplicao de medida de coaco a arguido no detido, a diligncia pode ser marcada, e -o na maioria dos casos, para vrias semanas aps a promoo do MP. A deteno era o meio de contornar essa contrariedade. A via que defendemos para a resoluo deste problema passa por medidas de organizao e gesto que possibilitem a articulao mais eficiente entre as vrias instituies. Admitimos, contudo, que a via legal possa ajudar a criar essa dinmica, prevendose um prazo imperativo para que o JIC d incio ao procedimento de aplicao de medida de coaco a arguido no detido, se no para todas as medidas de coaco, pelo menos para aquelas s quais vo em regra associadas exigncias cautelares mais acentuadas, como a proibio e imposio de condutas, a obrigao de permanncia na habitao e a priso preventiva.
33
3.1.4 Priso preventiva

A Lei das Armas veio ampliar o mbito de aplicao da priso preventiva aos crimes nela previstos se punveis com pena de priso de mximo superior a 3 anos, derrogando, quanto aos mesmos, o limiar geral de pena de priso de mximo superior a 5 anos introduzido pela reviso de 2007. O desvio, embora pontual, pode ser interpretado como um sinal de recuo na inteno do legislador de 2007 de, em regra, reservar a priso preventiva para crimes dolosos punveis com pena de priso superior a 5 anos. Esta geometria varivel de previso legal, alm de poder perturbar uma segura aplicao da lei, demonstrativa da ausncia de um critrio poltico-criminal claro na definio da admissibilidade da priso preventiva, deixando de fora dela alguns fenmenos criminais que geram legtimas preocupaes quanto a uma tutela eficaz do valor constitucional da segurana, como acontece, de modo paradigmtico, com o furto qualificado previsto no art. 204., n. 1, do CP13, sobretudo, quando praticado de forma reiterada. Esta uma questo sensvel de poltica criminal que exige uma opo clara do legislador.
Proposta
Numa ponderao de direitos e interesses social e juridicamente relevantes abrem-se duas possibilidades possveis de alterao:
A. As razes que estiveram na base da ampliao do mbito de aplicao da priso preventiva no regime da lei das armas poder levar ponderao do regresso ao regime anterior de possibilidade de aplicao da priso preventiva a todos os crimes dolosos punveis com pena de priso de mximo superior a 3 anos.
Esta possibilidade est, de algum modo, agora contrabalanada pela preciso da lei na definio dos pressupostos e do procedimento de aplicao das medidas de coaco, que tem contribudo para uma maior conteno na aplicao da priso
13
Cf. Observatrio Permanente da Justia (2009) A Justia Penal: uma reforma em avaliao. Coimbra: CES, pp. 231 e ss.
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preventiva. No deixa, contudo, de significar um recuo nos princpios que presidiram reviso de 2007 em que, por um lado, a priso preventiva surge como medida de ultima ratio para casos graves; e, por outro, h uma clara inteno de incentivar a aplicao de outras medidas de coaco. Assim, admitindo-a como possibilidade no a defendemos.
B. Alargamento do catlogo da alnea b), do n. 1, do art. 202., do CPP, em que se admite a priso preventiva para certos crimes punveis com pena de priso de mximo superior a 3 anos, de forma a nele incluir os crimes previstos no art. 95.-A, da Lei das Armas e, eventualmente, alguns outros, como o furto qualificado tipificado no n. 1, do art. 204., do CP.
No decurso da monitorizao, o alargamento da possibilidade de aplicao da priso preventiva mostrou-se necessrio, sobretudo, no caso da prtica de crime de furto qualificado quando a sua prtica ocorra de forma reiterada. Sendo este tipo de crime punvel com pena de priso at 5 anos fica fora dessa possibilidade. Mostrmos, no relatrio, os vrios contornos desta questo, quer no plano da segurana e proteco das vtimas, quer, ainda, como consequncias para os arguidos que o sistema deixa que rapidamente atinjam um elevado rol de crimes, punindo-os, depois, com elevadas penas de priso.
3.1.5 Processo sumrio
Propomos o alargamento da possibilidade de incio da audincia at quinze dias aps a deteno em flagrante delito (no ficando o arguido detido), sempre que o MP considere necessrio empreender diligncias probatrias essenciais para fundamentar a acusao. Esta deciso deve ser da competncia do MP sem necessitar da concordncia do juiz.
35
A investigao realizada no mbito da monitorizao leva-nos a estimar esse prazo em 15 dias, dado que, na grande maioria das situaes, mostrou-se como suficiente para a realizao das diligncias necessrias, em regra, exames periciais. Os efeitos negativos para a justia penal, acima enunciados e amplamente demonstrados no relatrio final da monitorizao, decorrentes da sub-utilizao desta forma de processo, leva-nos a propor a previso expressa da possibilidade de incio da audincia at ao 15. dia posterior deteno (no estando, naturalmente, o arguido detido - o que ocorre na maioria das situaes), no caso em que o MP considere necessrio empreender diligncias probatrias essenciais para a descoberta da verdade material e, consequentemente, para a introduo do facto em juzo. O processo sumrio , por definio, um processo clere, devendo ser submetido e decidido em julgamento num tempo breve. O facto de se prever a possibilidade de o incio do julgamento s ter lugar at 15 dias aps a deteno em flagrante delito em nada compromete essa natureza do processo sumrio. Alis, no quadro legal actual j possvel adiar-se o incio da audincia muito para alm do 15. dia subsequente deteno. Acresce que, com a reviso de 2007, deixou de subsistir qualquer apoio para a interpretao j muito discutvel mesmo em face da anterior redaco do n. 1, do art. 381., do CPP de que, mesmo tendo ocorrido a libertao do arguido, o incio do julgamento no prazo de 48 horas aps a deteno constituiria pressuposto essencial do prprio processo sumrio. Com efeito, mostra-se hoje claro o entendimento, manifestado inclusivamente pelo Supremo Tribunal de Justia, segundo o qual o prazo de quarenta e oito horas no fundamental para se manter a forma de processo sumrio, a no ser que se verifique a manuteno da deteno do arguido (Ac. do STJ n. 2/2004). A flexibilizao do incio da audincia, posta a cargo do MP, potenciaria a aplicao dos institutos de diverso do processo, como o arquivamento por dispensa de pena e a suspenso provisria do processo. Assim, sendo o arguido presente ao MP sob deteno (art. 382., n. 1, do CPP) e esta autoridade judiciria verificasse que, por necessidade de elementos de prova, a audincia de julgamento no se poderia iniciar no prazo de 48 horas aps a deteno,
36
procederia sua libertao e ordenaria a sua comparncia na data que reputasse compatvel com a obteno dos meios de prova a recolher, sempre dentro dos primeiros quinze dias posteriores deteno, com vista sua sujeio a julgamento. Procedimento que seria igualmente aplicvel na hiptese de o arguido comparecer perante o MP nos termos previstos no n. 3, do art. 385., do CPP14, em virtude de libertao prvia apresentao ao MP. Na nossa perspectiva, estes procedimentos teriam cobertura legal nas actuais disposies dos arts. 382. (apresentao ao MP e a julgamento) e 385. (libertao do arguido), ambos do CPP, que, todavia, poderiam sofrer uma interveno legal clarificadora se a mesma fosse julgada conveniente para os ajustar inovao proposta para o art. 387., do CPP (inicio da audincia em processo sumrio).
Cabe advertir que esta soluo est longe de resolver, como mostramos no relatrio final, todos os problemas que concorrem para a sub-utilizao da forma de processo sumrio. A soluo passa, sobretudo, por uma outra cultura judiciria e uma maior ateno dos rgos de gesto e disciplina das magistraturas.
3.1.6 Violao do dever de segredo de justia

A violao do dever de segredo uma questo recorrente do debate sobre a justia. At reforma de 2007, perfilhavam-se dois entendimentos: um, no sentido de que a concretizao do crime de violao do segredo de justia exigia que o seu autor tivesse tido contacto com o processo; e, outro, no sentido de que para essa concretizao bastaria o conhecimento, por qualquer forma, do contedo do acto processual em segredo de justia. A reforma de 2007 veio clarificar estas divergncias, passando a prever o contacto com o processo ou conhecimento de elementos a ele pertencentes. No se vislumbra qualquer bloqueio no mbito da previso legal que impea a
14
Segundo o disposto no artigo 385., n. 3, do CPP, no caso de libertao nos termos dos nmeros anteriores, o rgo de polcia criminal sujeita o arguido a termo de identidade e residncia e notifica-o para comparecer perante o Ministrio Pblico, no dia e hora que forem designados, para ser submetido: a) A audincia de julgamento em processo sumrio, com a advertncia de que esta se realizar, mesmo que no comparea, sendo representado por defensor; ou b) A primeiro interrogatrio judicial e eventual aplicao de medida de coaco ou de garantia patrimonial.
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actuao dos instrumentos legais ao nvel da preveno e da punio das violaes. O tempo decorrido depois da implementao da reforma no permite, ainda, avaliar se as alteraes legais levaram ou no abertura de mais processos de inqurito neste mbito e, sendo abertos, se permitiram mais eficincia na investigao criminal e na, eventual, punio. Uma mudana, pelo menos por parte de alguns rgos de comunicao social, parece estar a ocorrer no sentido de mais cautelas, quando a violao do segredo pode dar lugar a indemnizaes de valor elevado. Apesar do adensamento normativo e dessas cautelas, os meios de comunicao social continuam a publicar factos constantes de processos em segredo de justia. Em primeiro lugar, fundamental no se perder de vista que a violao do dever de segredo de justia coloca-se, sobretudo, nos processos mediticos que tm como arguidos pessoas com poder econmico, social ou poltico relevante. Em muitos desses processos, o que est em causa so condutas com contornos polticos: corrupo, uso indevido de dinheiros pblicos, trfico de influncias, etc. Da que o interesse no contedo do processo possa ir muito para alm da discusso jurdica do problema que pode mesmo tornar-se quase irrelevante. Em segundo lugar, apesar de a violao do dever de segredo de justia poder ocorrer atravs de outras vias que no a comunicao social, atravs daquela que, em regra, ocorre e a que se torna mais nefasta para os vrios direitos e interesses que visa acautelar. A discusso sobre esta questo tem, por isso, que ter em conta o novo contexto trazido pela sociedade de informao. No pode, por isso, ser dissociada de uma outra, no centro do debate em muitos pases, que a relao, por vezes de instrumentalizao recproca, entre os tribunais e os meios de comunicao social. Este um palco onde podem confluir interesses estratgicos conflituantes. Neste caldo de interesses e estratgias, dificilmente o problema ter soluo pela via judicial. Esta via pode, alis, se recorrentemente usada, ampliar o problema a um nvel tal que tornar ainda mais difcil o encontro do caminho para a construo de uma relao virtuosa entre tribunais e comunicao social.
38
Aquele segundo problema agravado pela prpria fragilidade social dos tribunais no campo comunicacional. estruturante a debilidade do sistema judicial no que respeita aos meios eficazes de comunicao com o pblico.
As propostas para uma melhor efectivao da proteco do segredo passam pela adopo de medidas de carcter no legislativo, muitas delas j recomendadas em vrios trabalhos15.
O sistema judicial, semelhana do que se faz em muitos pases, deve investir em formas de comunicao autnoma. As novas tecnologias de informao e de comunicao representam um enorme potencial na realizao desse objectivo. Mas, esse investimento passa, tambm, pela concretizao de vrias medidas, muitas delas j conhecidas, como a criao de gabinetes de imprensa junto dos tribunais um por comarca (alargada) ou crculo judicial colocao de informao nos stios dos tribunais, etc. Esta tambm uma via de aprofundamento da transparncia do sistema.
Desenvolvimento de medidas que permitam uma relao mais virtuosa entre justia e comunicao social. Esse desenvolvimento obriga ao envolvimento dos poderes poltico e judicial e da prpria comunicao social. fundamental que todos assumam o compromisso tico dessa colaborao e do estabelecimento de regras de relacionamento que respeitem as particularidades recprocas luz de uma ponderao ampla dos bens jurdicos em tenso.
Formao multidisciplinar. A formao dos operadores judicirios tem que incorporar contedos formativos que lhes permita compreender e saber lidar com este novo contexto meditico; mas, tambm, a formao dos jornalistas deve incluir matrias que ajudem a melhor entender o sistema judicial e os seus objectivos.
Maior rigor e controlo no cumprimento dos deveres deontolgicos por parte das empresas e dos profissionais da comunicao social.
15
Ver, entre outros, Santos, Boaventura de Sousa (2005) Os tribunais e as novas tecnologias de comunicao e de informao, Direito e Democracia, 10.
39
Os rgos de gesto das magistraturas devem definir procedimentos a adoptar na relao entre os operadores judicirios e a comunicao social.
O poder executivo e os rgos de gesto das magistraturas devem definir procedimentos rgidos que permitam que os processos em segredo de justia sejam efectivamente guardados. Estes procedimentos so essenciais para os processos mais mediticos. Devem estabelecer quem tem acesso ao processo e onde deve ser guardado, de modo a diminuir as fugas de informao e, quando aconteam, a poder identificar os seus responsveis. Tal implica, pelo menos nesses casos, alterar o modelo de trabalho e de interaco entre os diferentes intervenientes dos rgos policiais e judicias a colaborar na investigao. O actual modelo de trabalho implica um vai e vm do processo entre edifcios e gabinetes que torna a responsabilidade pela violao do dever de segredo altamente difusa. O sistema judicial tem que ter suficiente flexibilidade para se adaptar e tratar de modo diferente o que realmente diferente.
3.2 Propostas de natureza no legislativa

No relatrio final avanamos com um conjunto de recomendaes de natureza no legislativa, com especial incidncia nas reas da formao e da organizao e gesto do sistema judicial. No seu lastro, est a ideia de que o sistema sofre de problemas estruturais que as reformas processuais no podem resolver. Mostrmos como o desempenho funcional do sistema de justia requer mais ateno, e em tempo, por parte dos rgos de gesto dos corpos profissionais, s suas patologias, aos desempenhos desiguais, formao em geral, procurando pela via formativa, gestionria, e, ainda, atravs das inspeces, resolver problemas de aplicao das leis.
3.2.1 Organizao e gesto

Demos especial destaque s recomendaes no mbito da organizao e gesto, mostrando como uma outra organizao e outros mtodos de trabalho trariam ganhos
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considerveis de eficincia e de qualidade na resposta criminalidade. A reforma, nesta matria, no diz respeito unicamente justia penal. O sistema de justia, globalmente considerado, tem que renovar a sua organizao interna e mtodos de trabalho, abandonando um modelo de funcionamento demasiado atomstico e burocrtico. A reforma, que se vier a implementar, ir beneficiar todo o sistema judicial. No campo especfico da justia penal, consideramos que a organizao da investigao criminal precisa de uma redefinio urgente, que distinga a resposta criminalidade de pequena e mdia gravidade da criminalidade mais grave e complexa. O ensaio de um outro modelo que tem sido feito, no DCIAP, na investigao de alguma criminalidade, em especial de natureza fiscal, e a criao, casustica, de equipas especiais sintoma do reconhecimento da ineficincia organizacional. Esta uma matria estruturante do sistema de justia penal, obrigando (re) definio de papis no mbito da investigao criminal entre o MP e os OPC, resolvendo a velha questo da titularidade/coordenao do inqurito vs autonomia tcnica e tctica das polcias. No actual modelo orgnico do MP e na sua articulao com os OPC (hoje bastante alargados GNR, PSP, SEF, ASAE, no mbito dos servios de finanas e da segurana social, etc.) no possvel concretizar, de forma efectiva, o imperativo legal da coordenao da investigao criminal por parte daquela magistratura. A reestruturao da organizao do MP deve ter em considerao a diferenciao criminolgica que exige, igualmente, uma diferenciao nos mtodos de coordenao. fundamental concretizar uma estrutura que permita, no mbito do quadro legal de mltiplos OPC com competncias diferenciadas, a articulao clara e eficaz dos vrios OPC em funo de um modelo processual que tem o MP como entidade coordenadora. Partindo do princpio que em termos de poltica criminal o modelo vigente no est em causa, fundamental dotar o MP de meios humanos e tecnolgicos adequados s suas funes e, acima de tudo, de uma organizao eficiente, que permita, no s a eficcia da coordenao no mbito da investigao criminal, mas, tambm, melhorar a coordenao, gesto e controlo internos.
41
Propostas concretas
A reforma da organizao da investigao criminal e da reestruturao do MP depende, naturalmente, de uma interveno legal. A nossa proposta que se abra, desde j, um debate informado na sociedade portuguesa sobre esta matria.
No actual quadro organizacional, possvel intensificar a articulao entre MP e OPC. Para tal, a hierarquia do MP e dos OPC deve definir protocolos de articulao, a implementar em todo o pas, que permitam uma interaco mais eficiente. Esta aco parece-nos fundamental, por exemplo, para a utilizao das formas especiais de processo ou da suspenso provisria do processo. Aconselhamos que esses protocolos incluam reunies, com periodicidade frequente, a nvel local, entre as estruturas intermdias do MP e dos OPC, incluindo os agentes policiais e os magistrados do MP a exercerem funes na investigao.
O MP deve procurar organizar-se de modo a que as audincias do julgamento da criminalidade grave e complexa, ou de outros processos em que tal se mostre necessrio, sejam realizadas ou acompanhadas pelos magistrados que neles intervieram na fase de investigao.
Definio, pelo MP, em conjunto com os OPC, de guidelines ou protocolos de trabalho no mbito das vrias reas de investigao que permitam, em concreto, que cada OPC siga linhas de orientao na investigao,
tendencialmente obrigatrias, que no devem ser alteradas sem o assentimento da entidade que coordena a investigao. Os procedimentos devem ser identificados e obedecer a protocolos de como fazer para chegar a um resultado, prevendo, ainda, que se concretizem as responsabilidades de cada entidade com competncias de investigao. A amplitude de reas de investigao onde podem ser efectuados protocolos exige um trabalho aprofundado e complexo. A nossa proposta que se proceda por fases dando prioridade a reas onde se constate ser mais urgente a sua implementao.
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Este esforo tem a virtualidade de permitir a racionalizao de meios e de procedimentos, designadamente, no que se refere ao pedido de exames periciais, e de criar um canal de comunicao mais expedito entre o MP e os OPC. Alargamento das assessorias tcnicas do MP e sua desconcentrao geogrfica, em especial nas reas da criminalidade econmica e financeira. Esta via evitar pedidos de falsas percias e ajudar a traar linhas de investigao, podendo representar um enorme ganho na eficincia da investigao criminal. Os assessores podero, tambm, assessorar os juzes de julgamento.
Aumento do nmero de peritos para resolver, em tempo til, os pedidos efectuados, quer atravs do alargamento de quadros das instituies, quer atravs da contratualizao de servios externos, desde que sujeitos a um regime rigoroso de vinculao ao segredo e aos objectivos definidos .
Uma das dimenses essenciais que permitiria potenciar uma articulao mais eficiente entre as diferentes organizaes prende-se com o sistema informtico que cada uma adopta e que gera (im)possibilidade de compatibilizao e de troca de informaes. No mbito dos OPC, bem como entre estes e o MP, a ausncia de um sistema informtico de partilha de informao constitui um bloqueio importante. Foi, recentemente, aprovada a proposta de lei do Governo para a criao do Sistema Integrado de Informao Criminal (SIIC) que permitir a ligao das bases de dados entre a PJ, a PSP, a GNR e o SEF, mas deixa de fora o MP.
Propostas no mbito da informatizao

Avaliao dos sistemas de informatizao adoptados pelos vrios OPC (e no somente por aqueles quatro) e estudar quais os nveis de compatibilizao e a melhor forma de os articular (entre eles e com o MP).
Criao de uma rede informtica eficaz e segura entre OPC e MP que permita troca de dados, transmisso de expediente, controlo, por parte do magistrado do MP, da tramitao do processo.
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Desenvolvimento de um eficaz e seguro plano de informatizao no mbito do MP uniforme para todos os servios. Sem esta informatizao eficiente, que no pode ser casustica e mais ou menos ad hoc, no possvel uma coordenao efectiva, por parte do MP, dos processos de inqurito. Consideramos esta tarefa urgente.
Avaliao das ferramentas informticas SINOA e SIMP. A introduo de algumas ferramentas informticas no sistema de justia penal, como o SINOA (nomeao de advogado oficioso) e o SIMP (base de dados da suspenso provisria do processo) vieram melhorar o sistema. Apresentam, no entanto, alguns problemas que fundamental solucionar.
3.2.2 Formao
Assinalmos amplamente a centralidade da formao, no s no processo de implementao das reformas, mas, em geral, na promoo da eficincia, qualidade e acesso da justia. luz da investigao realizada, a formao emergiu como uma rea a exigir interveno imediata. A formao nesta matria, no pode ser dissociada da politica de formao dirigida em geral aos operadores judicirios, seja no mbito da formao inicial nas faculdades de direito, seja no mbito da formao no CEJ ou da ministrada por outros rgos. Consideramos, por isso, fundamental iniciar-se um amplo debate sobre o modelo de formao actualmente vigente no mbito das profisses jurdicas. A formao na rea da investigao criminal deve constituir um sub-campo desse debate pelas especificidades que incorpora.
44
Propostas concretas
Independentemente dessa reforma, que consideramos urgente, propomos algumas medidas, exequveis a curto e mdio prazo, cujo desenvolvimento trar benefcios de eficincia e qualidade ao sistema de justia penal.
Desenvolvimento de um amplo programa de formao sobre investigao criminal. Este programa pode ser elaborado por uma entidade externa ou pelo CEJ, mas deve articular as vrias entidades que assumem competncia nesta rea, designadamente, o CEJ e as escolas de formao dos OPC. o O programa de formao deve incluir um tronco comum dirigido formao conjunta de magistrados e agentes policiais. A formao conjunta uma importante via de intercmbio de experincias e de aprofundamento da interaco. o Os contedos formativos devem incluir mdulos especficos sobre procedimentos, tcnicas, meios tcnicos, ferramentas e mtodos de investigao existentes. Execuo de um programa de formao, temtico, para magistrados do MP e agentes policiais envolvidos na investigao da criminalidade grave e complexa que defina as linhas orientadoras da investigao de acordo com o perfil da criminalidade. A prioridade deve ir para a criminalidade econmica. Esta formao deve ter como formadores peritos estrangeiros de alto nvel que possam proporcionar conhecimento sobre diferentes metodologias. Esta formao fundamental para ajudar os magistrados do MP e os OPC a delimitarem o mbito do inqurito e o objecto de investigao, a desenvolverem estratgias de investigao, a apurarem a suficincia da prova e a interpretar os resultados periciais. A formao deve ser dirigida a todos os magistrados do MP e OPC em funes nesta rea, mas deve ser entendida como prioritria para os operadores envolvidos na investigao da criminalidade grave e complexa. Para alm do mbito e modelo de formao geral desenvolvido no CEJ deve implementar-se programas de formao permanente para os magistrados do MP que lhes assegure formao especfica na rea da gesto e organizao da
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investigao, com especial incidncia na criminalidade complexa, financeira, violenta ou organizada. Criar, no mbito da formao inicial e permanente, um programa especfico sobre gesto das organizaes e de recursos humanos. Esta formao deve ser dirigida, em primeira linha, ao MP. Desenvolver, no mbito da formao permanente, um amplo programa de formao na rea da execuo das penas de priso, tanto para magistrados (do MP e judiciais), como para funcionrios do sistema prisional e da Reinsero social com competncias nesta matria. Do mesmo modo, desenvolver um programa de formao na rea da gesto de processos, organizao e administrao, tanto para magistrados (do MP e judiciais) como para funcionrios com competncias nesta matria. Tambm a Ordem dos Advogados deve desenvolver um programa de formao na rea de justia penal que ajude a ultrapassar os vrios problemas detectados. Este programa, que deve procurar abranger todo o pas, deve dar particular ateno s novas oportunidades de interveno do advogado trazidas pela reforma de 2007. Os Conselhos das magistraturas e as respectivas direces dos OPC devem criar condies que assegurem a frequncia da formao.
3.2.3 Avaliao
Como salientmos, uma das crticas actual reforma penal assenta precisamente na ausncia de estudos prvios que fundamentem as opes do legislador. As reformas estruturais tm que assentar num diagnstico slido sobre o desempenho do sistema judicial e das instituies conexas e, a partir dele, numa ampla discusso pblica. No mbito da justia penal, esse diagnstico tem, ainda, que ser mais abrangente de modo a incluir mais conhecimento sobre os fenmenos criminais e as suas causas e sobre a criminalidade oculta. A definio correcta das polticas pblicas de justia penal
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exige um conhecimento mais densificado e articulado sobre estas matrias. Esse conhecimento crucial para uma correcta definio da poltica criminal, mas, tambm, das estratgias de investigao e da poltica de criminalizao. Esta uma rea onde o conhecimento , ainda, escasso e muito fragmentado.
Propostas
Elaborao, a curto prazo, de um estudo de vitimologia que permita identificar, com recurso a metodologias cientificas, quais as reas mais vulnerveis na sociedade portuguesa e que exigem uma alterao da poltica criminal. Execuo de uma programa bianual de monitorizao e avaliao
criminolgica do pas que sustente as opes a tomar pela Assembleia da Repblica no mbito da Lei Quadro de Poltica Criminal. Elaborao de um estudo que informe uma discusso no mbito da politica criminal sobre a relevncia da criminalizao de determinadas condutas, nomeadamente, qual o impacto da criminalizao no domnio da conduo sem permisso legal e de alguns tipos legais do domnio das infraces tributrias e relativas segurana social.
47

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Monitorizao da Reforma Penal

Rellatriio Compllementar Re atr o Comp ementar

Boaventura de Sousa Santos

CENT RO DE EST UDOS SO CIAIS

Observatrio Permanente da Justia Portuguesa

CENT RO DE EST UDOS SO CIAIS

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Medidas com avaliao positiva

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Medidas com impacto mais negativo

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

1.2 Justia penal: problemas e principais responsveis

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Utiliza-se aqui o conceito em sentido lato, incluindo todos os rgos e agentes.

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Problemas estruturais do sistema de justia penal

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

1.3 Recomendaes principais

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

ineficincia e ineficcia, de qualidade, de transparncia e de acesso do sistema de justia penal.

Recomendaes legais correctivas

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Outras recomendaes de carcter no legislativo

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

2. Quadro normativo alargado no mbito do inqurito

2.1 Prazos de durao mxima do inqurito

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Tabela 1. Prazos de durao mxima de inqurito3

10 meses (276.-2, b))

12 meses (276.-2, c))

Os artigos mencionados na tabela referem-se ao CPP.

Monitorizao da Reforma Penal Relatrio Complementar

Independentemente da complexidade do procedimento criminal o prazo sempre de 8 meses.

2.2 Consequncias do incumprimento do prazo de inqurito

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2.3 O prazo de inqurito e a prescrio do procedimento criminal

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2.4 O prazo de inqurito e as medidas de coaco

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Fundamentao do novo prazo

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3.1.2 Segredo de justia (prorrogao do adiamento de acesso aos autos)

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3.1.3 Deteno fora de flagrante delito

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3.1.4 Priso preventiva

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3.1.5 Processo sumrio

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