TRADIO E INOVAO NA POLTICA EXTERNA BRASILEIRA

Maria Regina Soares de Lima

Working Paper n 3, Julio de 2010

Tradio e Inovao na Poltica Externa Brasileira

Maria Regina Soares de Lima Creio ser possvel afirmar que a insero internacional do Brasil, mudou significativamente do final dos oitenta at os dias de hoje. At que ponto as alteraes na poltica externa contempornea autorizam os analistas a afirmar que estamos experimentando uma nova fase na poltica internacional brasileira em que a descontinuidade seria o trao mais caracterstico da mesma? Vivemos hoje uma quebra do tradicional consenso com relao poltica externa, como querem alguns ou apenas uma mudana de nfase como argumentam outros? Por que a poltica externa est na agenda eleitoral hoje? Estas so algumas das questes que se colocam para o analista da poltica externa na atualidade. Para tentar respond-las preciso que se leve em conta as mudanas nas esferas global, regional e domstica. Mudanas Globais e Regionais No plano global se alteraram significativamente as restries sistmicas a que estavam submetidos os pases em desenvolvimento a partir dos anos 80 e incio dos 90. Na atualidade, estamos assistindo os resultados da confluncia no tempo de duas mudanas estruturais do sistema internacional: o fim da guerra fria e a eroso do regime de produo fordista. A primeira, de natureza poltica, ocasionou dois movimentos no convergentes. Por um lado, o descongelamento do status quo do ps-segunda guerra gerando focos de instabilidade que se manifestaram no reaparecimento de conflitos locais e regionais congelados na bipolaridade. Um indicador desta instabilidade foi o aumento vertiginoso das operaes da paz das Naes Unidas desde os anos 80.1 Por outro, o fim da bipolaridade descongelou tambm a poltica internacional nos mbitos em que aquela rivalidade impunha alinhamentos excludentes e, muitas vezes, paralisia decisria, como no caso do funcionamento das Naes Unidas, em especial do Conselho de Segurana.2 Estas mudanas polticas foram praticamente simultneas eroso do modelo de acumulao fordista, processo em curso desde os anos 90, e suas implicaes para a economia poltica internacional em particular os desafios colocados para a insero econmica internacional dos pases em desenvolvimento. A confluncia destes dois processos foi expressa na expanso territorial do capitalismo, ou se quiser da globalizao, entendida como a elevao exponencial das interconexes entre pases com o aumento expressivo dos fluxos de comrcio e financeiros entre eles. Este
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Do total de 63 operaes de paz implementadas no perodo de 1948 a 2009, 13 (20,6%) foram iniciadas entre os anos de 1948-1978; 36 (57,1%) entre 1988 e 1998 e 14 (22,3%) dos anos de 1999 ao presente. Para a lista das operaes de paz das Naes Unidas, no perodo de 1948 a 2009, ver (http://www.un.org/Depts/dpko/list/list.pdf).
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O descongelamento do sistema de segurana coletiva atestado pela diminuio expressiva da prerrogativa do uso do veto depois do fim da Guerra Fria: apenas 17 vezes este instrumento foi utilizado entre janeiro de 1990 a julho de 2004, em oposio a sua utilizao em 193 casos nos quarenta e cinco anos precedentes. Ver Weiss (2005), p. 14.

processo foi mais intensificado ainda com a deciso chinesa em 1978 de iniciar reformas econmicas e se inserir vigorosamente na economia internacional com uma velocidade no igualvel por qualquer um dos emergentes da primeira ou da segunda gerao. Entre 1979 e 2005, o PIB chins passou de menos de 150 bilhes de dlares para 1.65 trilhes, o comrcio exterior aumentou de 20.6 bilhes para 1.15 trilhes, e a renda per capita cresceu de 190 dlares para 1.200 dlares. Neste mesmo perodo, a China aumentou sua participao na economia global de cerca de 1% para 4%.3 Nenhuma outra economia emergente fez este percurso com tal grau de profundidade e velocidade e a emergncia da China est criando um mundo sino-centrado em uma indicao de se estar assistindo a um processo gradual de difuso do poder econmico em marcha mais acentuada desde o incio da dcada de 2000. O conceito de mercados emergentes desta poca quando ento se lanou em 2001 o acrnimo BRICS para caracterizar estes novos mercados de massa nos pases fora do eixo do Atlntico Norte. Sob a hegemonia das teses do Consenso de Washington, os novos emergentes na periferia foram encarados como atores do mercado e o sinal mais visvel da vitria das teses liberais, da convergncia na direo da democracia de mercado e da transio pacfica para um mundo livre de guerras e de conflitos interestatais. Em 2006, numa antecipao de que os emergentes no seriam apenas atores do mercado, Gilberto Dupas cunhou o termo Grandes Pases Perifricos (GPP), para designar pases com massa crtica suficiente para a participao real ou potencial na economia global. No conceito estava implcita uma conseqncia no antecipada da nova participao dos pases da periferia nos circuitos globalizados da produo e do consumo, qual seja a difuso do poder econmico na direo dos emergentes cujo tamanho populacional estava permitindo um papel diferenciado na economia global. Em 2000, o PIB conjunto dos treze pases (US$ 4.917 bilhes) assim classificados pelo indicador de Dupas, representava 15,42% do PIB mundial. Em 2008 a participao destes mesmos pases no PIB mundial alcanou 21%.4 A lista heterognea e com a exceo da Coria do Sul todos apresentam marcados dualismos estruturais. Esta heterogeneidade impede que se possa consider-los com um ator poltico em si mesmo com unidade suficiente para a constituio de uma coalizo nos moldes do G77 de outrora. Mas dois aspectos so relevantes. Em primeiro lugar so todos pases grandes com expressivo mercado de massas domstico e poder de compra no mercado mundial. O fator demogrfico, que no havia sido levado em conta na lista de capacidades internacionais dos NICS do sudeste asitico dos anos 70, emerge como um ativo importante na economia poltica mundial. Outro diferencial em relao primeira gerao de emergentes, cujo protagonismo era eminentemente comercial, os atuais tendem a ter polticas externas pr-ativas e vrios deles tem demonstrado inclinao para um revisionismo soft que se manifesta em posturas reformistas nas instncias de governana global. Contudo, diferentemente do passado, este revisionismo pragmtico calcado antes em interesses concretos do que em princpios gerais. Tambm distinto dos anos 60/70, as coalizes so de geometria varivel dependendo da questo temtica. Esta nova modalidade de articulao, ad hoc e de composio variada, foi possibilitada por uma outra consequncia da simultaneidade das duas mudanas sistmicas. Tem esta a ver
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EISENMAN; HEGINBOTHAM, e MITCHELL, (2007), p. XIV.

De acordo com a classificao de Dupas (2006), os GPP incluem pases com PIB superior a US$ 120 bilhes, poder de paridade de compra de menos de 18 mil dlares, e populao superior a 25 milhes de pessoas. Na lista dos pases considerados grandes perifricos, figuram: Argentina, Brasil, China, ndia, Indonsia, Ir, Mxico, Polnia, Coria do Sul, frica do Sul, Tailndia, Turquia, e Rssia.

com a importncia adquirida pelas arenas de regulao global, seja no campo da economia poltica, seja no das questes de segurana coletiva internacional. Ainda que este processo no seja homogneo e no replique necessariamente a montagem da estrutura internacional do ps-segunda guerra ele tambm expressivo no que representa de espao para o exerccio de um meta-poder dos emergentes, tal como ocorreu no passado.5 Estes espaos, em alguns casos, como no regime de comrcio e a criao da OMC, no representam apenas novas instncias regulatrias para fazer face s modificaes do regime de acumulao e garantir condies de competitividade daqueles pases que j fizeram a transio para o novo modelo produtivo. Sua criao tambm propicia um arcabouo jurdico para a soluo das disputas comerciais entre pases desenvolvidos e em desenvolvimento, como o caso da criao de um rgo de soluo de controvrsia no mbito da OMC. Na rea da segurana coletiva internacional, as mudanas sistmicas geraram no apenas um perodo de maior ativismo de suas instituies, como observamos anteriormente, mas deram incio a um processo de reforma destas mesmas instituies. Desde os anos 90, o processo de reforma da ONU tem estado centrado em dois eixos principais. O eixo cosmopolita, embasado na premissa da existncia de uma comunidade internacional, se prope legitimar a interveno desta comunidade naquelas situaes em que um Estado falha na responsabilidade de proteger sua respectiva comunidade nacional. O segundo se prope fortalecer a dimenso interestatal das instituies das Naes Unidas e enfatiza dois aspectos: sua democratizao e a ampliao de sua representatividade. O Brasil se alinha s propostas desta ltima dimenso, em particular o aumento da representatividade dos membros permanentes no Conselho de Segurana. Mais recentemente, porm, atenuou parte das restries prvias s propostas de cunho cosmopolita, como se ver adiante. No plano regional, as mudanas tambm foram significativas. O fim da Guerra Fria teve impacto muito grande na regio, considerando-se os efeitos perniciosos sobre as perspectivas da democracia na Amrica Latina em funo da situao de estar submetida s restries da competio bipolar e, simultaneamente, ser zona de influncia direta dos EUA. Nos anos 1990 desmoronaram os governos autoritrios, dando lugar s transies democrticas nos pases latino-americanos e no Leste Europeu. Um dos indicadores do tipo de restrio que a bipolaridade impunha regio latino-americana foi a diminuio expressiva das intervenes militares no ps-Guerra Fria e a eroso do poder dissuasrio das Foras Armadas face aos processos de mudana social e poltica. Neste novo contexto geopoltico, governos populares puderam ser eleitos e mais exercer seus respectivos mandatos. Sem buscar estabelecer dicotomias que tendem a ser simplificadoras, mas levando em conta as experincias pretritas de incluso poltica e social, bem como os respectivos legados autoritrios, pode-se apontar duas dinmicas de aprofundamento democrtico na Amrica do Sul. Naqueles pases que experimentaram processos de incluso das maiorias subordinadas, por via de governos nacional-populistas nos anos 1950, e que passaram por retrocessos autoritrios nos 60 e 70, como Argentina, Brasil, Chile e Uruguai, a onda democrtica se materializou mediante a consolidao da estrutura de representao partidria e da estabilidade institucional. Um indicador da consolidao da democracia nestes pases foi a eleio de candidatos antissistmicos, de esquerda e centro esquerda, sendo os casos mais notrios o da Concertacin no Chile, da Frente Ampla no Uruguai e do PT no Brasil. No caso de pases que no experimentaram um processo de desconcentrao
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Para o exame do exerccio deste meta-poder pelos pases em desenvolvimento no perodo da Guerra Fria, ver Krasner (1985).

das estruturas de dominao oligrquicas no sculo passado, nem a incorporao prvia de segmentos subalternos institucionalidade poltica, a entrada das massas na poltica nos anos 2000 foi realizada simultaneamente eroso do sistema partidrio tradicional, emergncia de novas identidades na poltica, mobilizao de movimentos sociais de base tnica, e governantes de extrao popular. Nos casos de Bolvia, Equador e Venezuela ainda que com distines entre si, e em menor medida, o Paraguai, o aprofundamento da democracia foi acompanhado de movimentos de refundao poltica e constitucional.6 A maior densidade democrtica na regio no levou, porm, ao aprofundamento linear da cooperao regional. Governantes democrticos so mais sensveis aos seus respectivos eleitorados do que aos desafios da integrao regional. Como geralmente ocorre, polticas de cunho nacionalista tm mais apelo para os governos de esquerda o que torna as perspectivas de cooperao regional mais restritivas ainda, como demonstram o conflito de mais de 10 anos entre Uruguai e Argentina, bem com as tenses entre Bolvia e Brasil a partir da nacionalizao dos hidrocarburetos naquele pas. A emergncia de governos de esquerda, ainda que guardando as especificidades prprias de cada um, suscitada pela falncia das experincias neoliberais prvias, deve ser entendida levando-se em conta as profundas transformaes no capitalismo e na geopoltica global, juntamente com as transformaes regionais, ressaltando entre elas o vigor da onda democratizante na regio. De modo geral, a regio se tornou mais heterognea nos anos 2000 comparando-se com a dcada anterior. No apenas nas distintas configuraes polticas e nos alinhamentos internacionais, mas tambm nos diferentes modelos comerciais com a convivncia simultnea de MERCOSUL, CAN, ALBA e TLCs bilaterais com Estados Unidos e China, principalmente. Esta divergncia de modelos comerciais no impediu que a regio se beneficiasse do aumento dos preos internacionais das commodities agrcolas e minerais, puxados pela demanda da China, que no apenas proporcionou a elevao das taxas de crescimento da regio, como foi um dos fatores de atenuao das diferenas polticas e comerciais entre os pases sul-americanos. A regio latino-americana tem sido espao relevante no processo de globalizao da economia chinesa, em particular na demanda chinesa por energia e produtos minerais para atender o crescimento daquele pas, presena que tem gradativamente deslocado parceiros tradicionais como os Estados Unidos. Ainda no so claras, porm, as implicaes polticas deste deslocamento econmico. Se a existncia de diferentes regimes comerciais um reflexo de legados prvios e de escolhas e alinhamentos polticos distintos, esta mesma diferenciao contribuiu para que se pusesse em marcha um modelo de regionalismo distinto do regionalismo aberto comercialista dos anos 90. No regionalismo estrutural ou ps-liberal, a regio, concebida como integrao fsica, produtiva e social supe uma representao da mesma como um espao de lugares nacionais, na concepo convencional de espao geogrfico7. Como na maioria das regies perifricas onde o legado colonial marcante, na Amrica do Sul todos os eixos de relacionamento e interao esto voltados para fora, para as antigas metrpoles e para os mercados desenvolvidos. A idia de regio embutida no conceito estrutural supe a mudana da direo destes vetores de modo a faz-los convergentes entre si, voltados para dentro da regio. por esta razo que esta modalidade de integrao exige esforo de coordenao e capacidade infraestrutural do Estado, ao contrrio do padro de explorao das complementaridades comerciais que menos demandante mas que, por si s, no
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Nesta direo, ver anlise dos processos polticos regionais de Garcia (2008). O conceito de integrao estrutural foi desenvolvido por Lima e Coutinho (2007). Para o conceito de regionalismo ps-liberal, ver Motta Veiga e Rios (2008).

suficiente para modificar os eixos histricos de relacionamento e interao. Ademais, a coordenao estatal condio necessria para a criao dos instrumentos de financiamento e de garantias dos investimentos, bem como para a implementao de polticas industriais ativas que possam reverter o padro herdado do passado. Energia, infra-estrutura e logstica tendem a prevalecer no modelo de integrao produtiva que tanto pode ser implementado no mbito de um marco multilateral, concepo subjacente criao da UNASUL, quanto por via de acordos bilaterais. Este um desafio para o Brasil em funo da assimetria estrutural entre o pas e os vizinhos, uma vez que iniciativas bilaterais tendem a reforar a relao centro-periferia latente em acordos bilaterais entre pases com grande diferencial de tamanho e poder econmico. O modelo que a China est implementando na frica, por exemplo, parece repetir o padro clssico desta assimetria, ainda que existam vrias tenses e possibilidades neste relacionamento que podem contribuir para atenuar estas caractersticas tpicas do passado colonial.8 Ainda que a implementao da modalidade de integrao produtiva demande um acentuado grau de coordenao por parte do Estado, em parceria com os setores privados, bem como montante considervel de recursos para o financiamento de grandes projetos, ela tem o efeito de induzir a formao de uma nova constituency regionalista no Brasil. Mesmo que o movimento de internacionalizao das empresas brasileiras no esteja restrito Amrica do Sul, como se ver mais adiante, cerca de 30% de todo o investimento direto na Amrica do Sul brasileiro. A constituio de novos aliados no setor produtivo condio necessria para a consolidao da diplomacia sul-americana fomentada pelo atual governo, tendo em vista a eroso da coalizo poltico-empresarial originria de suporte ao MERCOSUL, constituda por setores favorveis liberalizao comercial e setores desenvolvimentistas. Aparentemente alguns segmentos poltico-sociais no parecem estar totalmente convencidos da importncia estratgica do relacionamento do Brasil com seus vizinhos, seja em funo de eventuais transbordamentos de processos para alm fronteiras, seja pela importncia para o comrcio e os investimentos brasileiros na Amrica do Sul. Algumas das posturas cooperativas do Brasil face aos pases menores, como no caso da nacionalizao de empreendimentos petrolferos da Petrobrs na Bolvia ou a demanda paraguaia pela reviso dos termos do projeto binacional de Itaipu, receberam criticas de alguns segmentos polticosociais no pas. Argumentam estes setores ser esta uma equivocada poltica de generosidade do Brasil para com os pases mais dbeis e que no tem rendido a necessria contrapartida dos parceiros beneficiados pela cooperao brasileira.9 Em vista da dupla condio do relacionamento regional do Brasil, que combina assimetria estrutural e interesses polticos e econmicos ponderveis, fomentar relaes de boa convivncia poltica com os vizinhos antes uma demonstrao de viso estratgica de longo prazo, que renuncia aos ganhos mais imediatos, do que mera generosidade. Na verdade, a questo de fundo at que ponto o Brasil estaria disposto de fato a incorrer nos custos do exerccio de um papel de paymaster regional, em vista do paroquialismo da sociedade brasileira e do arraigado vis soberanista do Estado brasileiro.10

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Para uma compreensiva anlise das diversas dimenses da presena chinesa na frica, ver Alden (2007). Para uma crtica nesta direo ver Barbosa (2008). 10 Para o conceito de paymaster regional, ver Mattli (1999).

Inovaes e Continuidades na Poltica Externa na Dcada de 2000 Ainda que a mudana de patamar da insero internacional do pas esteja sendo impulsionada pelos atores econmicos, pblicos e privados, o papel do Estado tem sido fundamental. A funo indutora do poder pblico vai desde a proviso de instrumentos econmicos, como a reconfigurao do papel do BNDES como o principal agente de financiamento dos investimentos brasileiros no exterior; ao papel auxiliar da poltica externa ao buscar diversificar as exportaes e mercados no tradicionais nos pases do Sul, bem como manter boa convivncia poltica com os vizinhos regionais. Uma re-orientao na poltica pblica constitui uma prioridade e inovao com relao ao passado: a criao de um mercado de consumo de massas no pas, tal como estabelecido pelo Plano Plurianual 2004-2007 enviado pelo Executivo ao Congresso em meados de 2003.11 O programa Bolsa Famlia, juntamente com a valorizao do salrio mnimo e outros programas de transferncia de renda foram os principais instrumentos desta nova prioridade que passou a se constituir em uma estratgia de desenvolvimento no governo Lula, pela incorporao pelo consumo de uma parcela significativa dos segmentos de baixa renda. Por outro lado, a constituio de um mercado de massas est alinhada com as mudanas demogrficas e polticas observadas nos emergentes da segunda gerao e constitui um ativo considervel na geopoltica das naes no sculo XXI. Em certo sentido, o BNDES de um lado e o programa Bolsa Famlia de outro so os dois principais pilares da conhecida equao social-democrata de uma associao positiva entre a integrao econmica global e o aumento do gasto pblico social. O governo Lula manteve o compromisso de seu antecessor com a estabilidade macroeconmica e a abertura comercial, mas adicionou trs outras prioridades: a incluso e o aumento da cobertura e gasto social pblico; uma poltica industrial organizada em torno de parcerias pblicoprivada, da coordenao e financiamento de longo prazo do BNDES12; e uma poltica externa voltada a impulsionar uma nova geografia mundial.13 A revalorizao do papel indutor e coordenador do Estado ficou mais evidente, no apenas no Brasil e demais pases mdios, mas tambm nos pases industrializados, como conseqncia da crise financeira a partir de 2008 que re-legitimou o papel do Estado no estmulo atividade econmica depreciada pela crise global. Nesta mudana de patamar da insero internacional do pas, um aspecto importante foi a reconfigurao da poltica externa como instrumento, e complemento no plano internacional, da estratgia de desenvolvimento. Depois de um momento em que poltica externa foi concebida como funo assessora e auxiliar da estabilidade macroeconmica no sentido de reforo restaurao da credibilidade internacional, o primeiro Plano Plurianual do governo Lula restabeleceu a vinculao clssica entre poltica externa e estratgia de desenvolvimento. Para alm de apontar para a maior aproximao com os pases do Sul, foram objetivos explcitos do programa de poltica externa do governo Lula, a articulao regional com base na complementariedade que favorecesse o desenvolvimento harmnico do Brasil e dos vizinhos sul-americanos; a articulao trilateral com ndia e frica do Sul, bem como o objetivo de conferir uma instrumentalidade prtica ao conceito de BRICs14.

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Cf. Lessa; Couto e Faria (2009). Para a anlise do componente neodesenvolvimentista da gesto atual e uma comparao com a Argentina e Chile, ver Boschi e Gaitn (2008). 13 Ver Lima (2010). 14 Cf. Lessa, Couto e Farias (2009), pp. 100-101.

De modo geral, a poltica externa reagiu s oportunidades geradas pela difuso do poder econmico nos planos global e ao novo contexto regional tornado-se mais pr-ativa e pragmtica, tal com vem ocorrendo com outros emergentes como China, ndia e frica do Sul. A seguir, examino os elementos de continuidade e mudana em trs dimenses principais. Primeiramente, no plano multilateral, nos regimes de governana global em questes comerciais, financeiras, e do meio ambiente, bem como no sistema de segurana coletiva. Em seguida, apresento as bases conceituais da poltica externa tambm ressaltando as inovaes e continuidades. Por fim, analiso as mudanas institucionais no plano interno, bem como a formao de novas constituencies domsticas como resultado da ampliao e aprofundamento da agenda internacional do pas nesta dcada. O Brasil e os Regimes Internacionais Obter o reconhecimento internacional das potncias e dos pares sempre foi um objetivo compartilhado entre os diversos segmentos das elites, ainda que no necessariamente houvesse consenso com respeito aos meios para alcan-lo. No perodo do ps-Segunda Guerra, se poderia constatar a existncia de duas vias distintas para tal, na viso das elites pertencentes comunidade de poltica externa. A primeira delas, de uma perspectiva mais cosmopolita, advogava relaes privilegiadas com o mundo desenvolvido, em particular com os EUA. Uma segunda via, enfatizava a identidade de pas em desenvolvimento e relaes estreitas com o ento Terceiro Mundo.15 Cada uma dessas duas vises foi mais ou menos dominante em diferentes governos e, na prtica diplomtica, predominou a crena de que o Brasil poderia ser uma ponte, exercendo o papel de mediador entre o Norte e o Sul, em especial nas negociaes da agenda de desenvolvimento. O legado da poltica externa daquele perodo pode ser assim resumido: a primazia do desenvolvimento sobre objetivos de natureza poltica e militar a orientar a poltica externa, por um lado e a importncia conferida ao multilateralismo, por outro. A arquitetura multilateral era valorizada em vista das capacidades limitadas do pas e a estreita margem de recursos de poder, bem como de sua sintonia axiolgica com os princpios normativos constitutivos da poltica externa, pautados pela autodeterminao, no interveno e respeito ao direito internacional.16 Estes dois legados foram reativados na atualidade com algumas modificaes que refletem a mudana estrutural na insero internacional do pas, bem como a orientao pr-ativa da poltica externa. Contudo, as mudanas estruturais na economia poltica internacional contriburam para criar maior heterogeneidade no conjunto dos pases em desenvolvimento e dificuldade maior em conciliar eventuais posies comuns entre pases mdios como o Brasil e os de menor desenvolvimento relativo em diversas arenas globais. Por outro lado, a difuso do poder na direo dos pases emergentes gerou novos e diferenciados nichos de participao para pases como Brasil nas esferas da governana global. Todas estas mudanas apontam para os limites na prtica das duas orientaes clssicas da poltica

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Para a anlise destas duas posies nos anos 50, ver Helio Jaguaribe, O Nacionalismo na Atualidade Brasileira, Editora Universitria Candido Mendes, 2. Edio, Rio de Janeiro, 2005. Para uma formulao semelhante, com relao Amrica Latina, ver Rubens Ricupero, O Brasil, a Amrica Latina e os EUA desde 1930: 60 Anos de uma Relao Triangular, in J. A. G. Albuquerque (ed.), Sessenta anos de poltica externa brasileira (1930-1990), So Paulo, Cultura Editores Associados, 1996.
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Cf. Lafer (2001); Lima e Hirst (2009).

externa que, tradicionalmente, sempre foram vistas como em oposio e sua resignificao no mundo ps-Guerra Fria. Desta forma, na atualizao da orientao cosmopolita, o vetor principal da poltica externa passou a ser constitudo pela necessidade do pas se ajustar ao mundo em transformao e se adequar s injunes da governana global. Nessa viso, o pas deveria completar o ciclo das reformas estruturais, iniciadas nos anos 90, bem como buscar exercer papel construtivo no novo ordenamento internacional. Para essa orientao, o abandono de alguns dos princpios do legado da poltica externa, como, por exemplo, o da no interveno, poderia ocorrer em determinadas situaes em funo da primazia das teses da interveno humanitria e promoo da democracia.17 A resignificao da orientao terceiro-mundista conservou o componente revisionista das normas internacionais no sentido de torn-las mais favorveis aos pases em desenvolvimento, bem como a orientao autonomista da poltica externa, eliminando, porm, qualquer trao de autarquizao na insero internacional, tendo em vista a necessidade de se inserir na globalizao como condio de competitividade na geopoltica mundial ps-Guerra Fria. Nesta reconfigurao de sentido, autonomia implica pensar o Brasil no mundo de dentro para fora, isto a partir de seus interesses especficos e de sua projeo num mundo que tambm se desenha como mais restritivo. A postura de afirmao dos interesses nacionais, da necessidade de se articular a ao coletiva de pases do Sul com vistas transformao da ordem por via da mudana das normas internacionais vigentes e busca do equilbrio mundial por meio da construo de plos de poder regionais. Nesta concepo, o vetor principal da poltica externa deveria ser a participao ativa do pas na mudana das normas de modo a torn-las mais prximas aos interesses e valores brasileiros.18 Como se ver a seguir, a participao do Brasil nos foros de governana global nas reas comercial, financeira, de mudana climtica e de segurana coletiva espelham tanto esta disposio ao protagonismo internacional; como os limites colocados pelas insuficincias relativas de recursos de poder em alguns deles; bem como a composio variada das articulaes e alianas em cada uma da arenas globais. No mbito do regime comercial, ao contrrio do passado, quando o pas s tinha interesses defensivos, passou a ter tambm interesses ofensivos na liberalizao agrcola e na coordenao do G 20, juntamente com ndia, China e frica do Sul, entre outros, na Rodada Doha.19 A formao do G-20 representou uma mudana significativa na posio do Brasil nas rodadas comerciais anteriores. Desde 1986 o pas integrava o Grupo de Cairns, que reunia pases desenvolvidos e em desenvolvimento favorveis liberalizao agrcola. Em 2003, o Brasil liderou a formao do G-20, que conferiu um carter Norte-Sul s negociaes agrcolas, reunindo pases que at ento adotavam posturas divergentes nas negociaes comerciais, como ndia e Argentina. Por outro lado, a agenda agrcola era francamente
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Para uma discusso da viso cosmopolita na atualidade, ver Lima (2005). Para as diferenas no interior da comunidade de poltica externa no presente, seja com respeito suposta dualidade entre poltica regional versus poltica global, seja com relao ao relacionamento privilegiado com o Norte ou, alternativamente, com o Sul, ver Souza (2009). 18 Para esta formulao ver Guimares (2006). 19 Esta seo est amplamente baseada em Lima (2010). Ver tambm Hurrell e Narlinkar (2007); Oliveira e Onuki (2007); Narlinkar e Tussie (2009); e Motta Veiga e Rios (2009).

demandante uma inovao, portanto, com relao ao passado defensivo do Brasil nas negociaes comerciais. A criao do G-20 ocorreu em reao proposta conjunta dos EUA-UE sobre agricultura, apresentada s vsperas da Reunio Ministerial de Cancun, de 2003, que ameaou reduzir as ambies da Rodada Doha nas questes agrcolas, em contradio com a Agenda de Desenvolvimento adotada no incio das negociaes. Na reunio miniministerial realizada no Egito, em julho de 2003, se solidificou a percepo brasileira de que o grupo de Cairns seria insuficiente para avanar a agenda agrcola, aps a sinalizao da Austrlia, lder do grupo, de que no se oporia ao entendimento EUA-UE. A adeso de Brasil, frica do Sul, ndia e China agenda do G-20 no homognea. Existe consenso no grupo sobre a necessidade de se reduzir os subsdios exportao nos pases desenvolvidos, mas os trs discordam sobre acesso a mercados. Neste quesito, enquanto Brasil, Argentina e frica do Sul ainda participam do grupo de Cairns, favorvel liberalizao agrcola, ndia e China so integrantes do G-33, que tem como objetivo proteger os pequenos agricultores dos efeitos da liberalizao. De fato, desde a proposta inicial do G-20 o governo brasileiro teve que lidar tanto com a oposio domstica quanto com reticncias da China e ndia adoo de uma agenda de liberalizao agrcola. Vale ressaltar que o protagonismo destes pases na Rodada Doha tem variado nos diferentes estgios do processo negociador. Aps a consolidao do G-20, Brasil e ndia assumiram papel central nas negociaes agrcolas. Desde maro de 2004 ambos foram incorporados ao que passou a denominar-se Non-Group-5 (NG-5), que rene tambm EUA, UE e Austrlia (lder do grupo de Cairns). Os componentes do G-20 tm posies divergentes a respeito da liberalizao. O ponto de maior discordncia foi com relao proposta de criao de um Mecanismo de Salvaguarda Especial. A aceitao da proposta pelo governo brasileiro gerou crticas de membros do G20. A ndia considerou pequenas as salvaguardas apresentadas sob o Mecanismo de Salvaguardas Especiais, em vista da prioridade concedida segurana alimentar. A Argentina argumentou que a proteo a setores industriais sensveis deveria estender-se a um maior nmero de linhas tarifrias. Para alguns analistas, o maior desempenho exportador brasileiro dificulta sua aspirao de permanecer como representante dos pases em desenvolvimento nos foros multilaterais.20 Nas negociaes financeiras globais o Brasil tem atuado coordenado com os componentes da coalizo BRIC (Brasil, Rssia, ndia e China) no avano de uma agenda especfica. Os resultados mais relevantes para o grupo foram a consolidao do G-20 financeiro em substituio do G-8 e a reestruturao do poder decisrio no FMI. Pode-se dizer que a mudana institucional consequncia da atuao daquela coalizo beneficiou-se da consolidao das capacidades que caracterizaram inicialmente o grupo, aps a passagem relativamente segura pela crise de 2008, e da capacidade de definirem uma agenda especfica e coordenarem aes conjuntas para sua implementao. Ainda assim, no mbito financeiro restam algumas diferenas no grupo de emergentes. O reconhecimento da legitimidade do G-20 na coordenao econmica global foi impulsionado pelo lanamento de um Plano de Ao anticrise, em novembro de 2008, que sugeriu reformas no FMI, Banco Mundial e Frum de Estabilidade Financeira como passos
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Cf. Motta Veiga e Rios (2009), p. 17.

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para a superao da crise; e pela deciso de injetar US$ 1,1 trilho na economia, tomada em cpula do grupo realizada em Londres, em abril de 2009. Nesses encontros reconheceu-se que as economias emergentes desempenhariam um papel relevante na estabilizao e que a reforma das instituies financeiras deveria espelhar essa nova realidade. Embora a expanso do G-20 houvesse sido tratada com outros pases em desenvolvimento, a crise de 2008 foi precedida pela consolidao do papel dos BRICs como grandes exportadores. Isso lhes permitiu desempenhar um papel destacado na garantia da liquidez, tendo em vista que possuam um estoque elevado de reservas internacionais, mesmo em comparao com o G-7. A consolidao do G-20 financeiro e o reconhecimento de que a reforma institucional seria uma etapa necessria superao da crise foram os primeiros passos em direo ao aumento do poder decisrio dos BRICs no FMI. A reviso das cotas deve ser concluda at janeiro de 2011, mas duas importantes vitrias foram obtidas: a deciso de que a reviso dever transferir ao menos cinco pontos percentuais de participao nas cotas aos Pases em Desenvolvimento e a garantia do poder de veto dos BRICs na linha de financiamento conhecida como NAB (New Arrangements to Borrow), destinada a prover recursos suplementares em casos de ameaa sria ao sistema monetrio internacional. Os nicos pases que possuem poder de veto nessa linha so os EUA, Japo, Unio Europeia e agora os BRIC. Atualmente, os pases em desenvolvimento possuem 40% das cotas, contra 60% dos pases desenvolvidos. O acordo representou a maior transferncia de cotas na histria do fundo. O mecanismo NAB dever ser extinto em novembro de 2012, mas servir de base para a reviso das cotas, principal instrumento de financiamento do Fundo. Apesar da coordenao dos BRICs, existem diferenas entre eles a respeito dos nveis das taxas de cmbio. A proposta brasileira para que os desequilbrios cambiais fossem tratados no plano multilateral, durante em reunio de ministros do G-20 Financeiro em novembro de 2009, no foi bem recebida por China e EUA. Nesse quesito, a complementaridade comercial entre EUA-China e o possvel delineamento de um G-2 colocam-se como entraves expanso da agenda do grupo. O dissenso no impediu que Brasil e China implementassem, em carter experimental, um mecanismo de compensao comercial sem a intermediao do dlar, que teve incio em maio de 2009. O avano do tema, no entanto, delicado porque a substituio do dlar como moeda internacional poderia levar depreciao da moeda americana, com impacto negativo sobre as reservas desses pases.21 Nas negociaes sobre mudana climtica a coalizo significativa foi composta por Brasil, frica do Sul, ndia e China, como ficou patente na reunio de cpula ocorrida em Copenhague, em 2009, durante a 15 Conferncia das Partes.22 A divergncia entre as posies negociadoras dos emergentes teve incio com o anncio brasileiro de metas voluntrias de reduo nas emisses, a partir da coordenao com a Frana, e a posterior cobrana para que China e EUA apresentassem compromissos de reduo. Durante a Conferncia, a divergncia foi marcada pelo apoio da delegao brasileira Proposta de Tuvalu23, que demandava um teto de aquecimento global da ordem de 1,5C (em vez dos 2C em pauta), a despeito da oposio dos demais; e pela ausncia da Rssia no grupo BASIC (Brasil, frica do Sul, ndia e China), que negociou com os EUA o compromisso final, devido s perdas que o pas esperava com o abandono do Protocolo de Kyoto.
21 22

Ver CINDES (2010) e Lima (2010). Esta seo est baseada em Lima (2010). Ver tambm Viola (2002; 2010). 23 A proposta recebeu apoio do Grupo da frica e a Aliana dos Pequenos Estados Insulares (AOSIS).

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Dessa forma, entre as negociaes para a assinatura do Protocolo Kyoto, em 1997, e a COP15, em 2009, ndia e China mantiveram sua posio reticente de pases emergentes e grandes emissores de carbono, enquanto houve o recrudescimento da posio russa, por um lado, e o avano da posio brasileira, por outro, caracterizando a divergncia de posies entre eles. Vale ressaltar a incluso da frica do Sul entre os integrantes do BASIC, embora o pas no seja caracterizado como um grande emissor, por ter contribuio inferior a 3% para as emisses globais. Com relao matriz energtica e emisses de carbono, todos os emergentes so grandes emissores e elevaram sua participao nas emisses globais desde a assinatura do Protocolo de Kyoto, em 1997. Ainda assim, existem diferenas entre a composio de suas emisses que ajudam a compreender a formao das coalizes em Copenhague, e o porqu do Brasil ter se alinhado proposta de Tuvalu, um Estado-ilha, enquanto a Rssia no participou das negociaes que conduziram ao acordo final. Em primeiro lugar, a Rssia tem pouco interesse em um acordo ps-Kyoto. A estrutura do Protocolo a favorece porque em 1990, ano-base para o clculo de redues, a economia da Unio Sovitica era bastante intensiva em carbono e possua pouca eficincia energtica. Alm disso, o pas possui grandes reservas de combustveis fsseis que seriam desvalorizadas na transio para uma economia de baixa intensidade de carbono. Por fim, parte das elites e formadores de opinio acredita que o aquecimento global poderia aumentar as terras cultivveis do pas. Esses so alguns dos motivos pelos quais a Rssia tende a se opor a um acordo que restrinja o uso de combustveis fsseis no mundo.24 A China tambm possui uma economia altamente intensiva em carbono e com baixa eficincia energtica, tendo superado os EUA na participao das emisses globais, contribuindo com 20% das emisses. Na ltima dcada, suas emisses totais cresceram taxa de 8% ao ano, tendo em vista que sua matriz energtica fundamentalmente baseada em carvo e petrleo. Ainda assim, o ltimo Plano Quinquenal (2006-2010) da China determinou uma reorientao da matriz energtica com vistas a reduzir em 10% a emisso de todos os poluentes e controlar a emisso de gases que produzem o efeito estufa, mediante um plano de investimentos que prev a construo de 32 usinas atmicas at 2020. A ndia, por sua vez, o quarto maior emissor de carbono (em 2008), contribuindo com 7% das emisses globais. Devido grande populao, suas emisses per capita so pequenas, embora tenha uma economia bastante intensiva em carbono, devido baixa eficincia energtica. Entre os grandes emissores, a ndia o pas que mais tem aumentado sua participao nas emisses totais, com um crescimento de 10% ao ano, e por isso tem sido contrrio adoo de compromissos de reduo. O Brasil possui peculiaridades que lhe permitem construir coalizes tanto com grandes emissores de carbono como com demandantes em questes ambientais. Por um lado, o sexto maior emissor, contribuindo com 4% do total global. Ainda assim, possui mais de 90% da matriz energtica baseada em recursos hdricos e 16% das florestas mundiais, tendo grande importncia no ciclo global do carbono. Alm disso, a maior parte das emisses brasileiras concentra-se nos setores tradicionais da economia: 60% provm do desmatamento da Amaznia e Cerrado. Dessa maneira, o nico entre os cinco pases com matriz energtica pouco intensiva em carbono, o que lhe permitiria alinhar-se Unio

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Viola (2010).

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Europia, Noruega e Estados-ilha na questo da reduo das emisses de gases estufa.25 Ademais, suas emisses esto praticamente estagnadas desde as ltimas duas dcadas, o que o diferencia dos demais emergentes. De fato, nesses 12 anos que separam Kyoto de Copenhague, houve uma mudana significativa na postura negociadora do Brasil. Em 1997 o Brasil havia se alinhado aos grandes pases perifricos com matriz energtica baseada em combustveis fsseis, como China, ndia, Rssia, Mxico e Indonsia. A convergncia com aqueles pases era funo de compromissos de poltica externa, tendo em vista que a matriz energtica de base renovvel (hidroeltrica e biomassa) e a vasta floresta tropical do Brasil colocavam o pas com capacidade de adotar uma postura de demandeur, j naquele momento. Em Copenhague, o Brasil props a meta de chegar em 2020 com o nvel de emisso de 2007, de 1.700 toneladas de CO2/ano. O que se nota nas negociaes do clima que a modificao da postura brasileira em 2009 foi resultado de um realinhamento das foras polticas domsticas, em funo de maior protagonismo do presidente da Repblica, frente aos setores contrrios adoo de compromissos, ao conscientizar-se que o Brasil detm capacidades materiais para tornar-se lder na questo do meio ambiente.26 No sistema de segurana coletiva as modificaes da postura brasileira tambm foram expressivas, em especial, a partir de janeiro de 1988 quando retornou ao Conselho de Segurana onde estivera ausente por mais de vinte anos. A participao brasileira em operaes de paz da ONU acompanhou o crescimento destas operaes no perodo psGuerra Fria. A criao da Comisso para Consolidao da Paz em 2005, constituiu uma oportunidade para o protagonismo brasileiro no binio 2004-2005 quando de seu mandato no Conselho de Segurana. Nesta oportunidade, o Brasil pode reafirmar a defesa da necessidade de se incluir as questes de desenvolvimento nos mandatos das operaes de paz.27 No tema da reforma do Conselho de Segurana a postura brasileira defende a tese de sua maior representatividade, em particular o aumento dos assentos permanentes. O tema da reestruturao do Conselho est presente no discurso diplomtico desde a democratizao, mas a aspirao de ocupar um assento permanente foi anunciada oficialmente em 1994, no marco do lanamento do projeto de reforma do Conselho. Desde ento esta postulao esteve presente na agenda de todos os governos que se seguiram tendo como parmetro o debate sobre o tema no processo de reforma da ONU. A expanso do Conselho justificada pela necessidade de se fazer face s mudanas no ps-Guerra Fria e o aumento expressivo do nmero de membros da ONU desde a ltima expanso do mesmo nos anos 60. A tese do aumento da representatividade enfatizada da decorrendo maior legitimidade e efetividade das decises do Conselho. Nos anos 2000 com o tema da reforma recobrando relevncia no processo, Brasil, Alemanha, Japo e ndia, constituram o G-4, com vistas coordenao de posies comuns para a ampliao do Conselho de Segurana. Mas foi com relao participao nas operaes de paz que se observou uma mudana significativa na postura brasileira tradicional, atenuando-se as reservas soberanistas prvias com relao s operaes envolvendo o uso da fora. Na dcada de noventa, o Brasil se negava a participar das operaes humanitrias, autorizadas sob o captulo VII. Foi assim que se absteve na deciso do Conselho, em julho de 1994, prevendo o envio de fora
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Viola (2002). Viola (2010) 27 Para a participao brasileira no sistema de segurana coletiva em anos recentes, bem como as posies do pas na reforma da ONU, ver Lima (2009).

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multinacional crise haitiana, exatamente por esta ter sido enquadrada sob aquele captulo. S a partir de 1999, no Timor Leste, o pas passou a participar de misses com mandato coercitivo.28 neste sentido, que a aceitao em comandar a fora de paz no Haiti, MINUSTAH, em 2004, foi considerada um divisor de guas com relao ao maior compromisso brasileiro nas questes de segurana coletiva, inclusive com participao militar ampliada nestas atividades. A interpretao brasileira que apenas no que se refere s disposies de segurana, a ao da MINUSTAH pode ser enquadrada com base no captulo VII.29 As Bases Conceituais da Poltica Externa: Continuidade e Mudana Qual o impacto das mudanas estruturais na insero internacional do pas na base conceitual da poltica externa? Como apontado anteriormente, a poltica externa reagiu a estas mudanas tornando-se mais pr-ativa e pragmtica. Sua base conceitual foi alargada, combinando temas e agendas do perodo pr-mudana com novos temas e agendas. Do passado, a poltica externa conservou a defesa do multilateralismo universal e da autonomia da poltica externa, resignificada na atual gesto, a partir da ambio de implementar uma agenda internacional prpria na poltica internacional, independente das preferncias das potncias. Entre os novos conceitos, que so, na verdade, reformulaes de conceitos anteriores, mencione-se a identidade de mediador. A defesa do multilateralismo universal reflete a clssica identidade internacional brasileira do exerccio de um papel de mediao na diplomacia multilateral. No perodo da Guerra Fria esta mediao se fazia, sobretudo, entre o Sul e o Norte ou entre os pases desenvolvidos e os em desenvolvimento.30 Mais recentemente, esta mediao se estendeu s questes de segurana global. Este foi o caso da constituio dos painis sobre o Iraque, sob a coordenao brasileira, com vistas a desbloquear o dilogo poltico no Conselho de Segurana aps os bombardeios dos EUA aquele pas, em dezembro de 1998 que culminou com a aprovao da Resoluo 1284 (1999) modificando as bases de relacionamento da ONU com o Iraque. Na avaliao de diplomatas participantes, a coordenao brasileira constituiu uma inflexo na participao brasileira no Conselho de Segurana e reflete a capacidade brasileira de forjar consensos e de contribuir para que as ameaas paz e segurana internacionais sejam resolvidas pela via diplomtica, no marco multilateral.31 Mais recentemente, este papel foi renovado com a oferta de mediao no conflito Israel-Palestina e no exerccio de mediao no contencioso nuclear com o Ir, no mbito do Conselho de Segurana. Um outro conceito tambm reformulao de conceitos anteriores a defesa da multipolaridade, identificada hoje com a democratizao dos processos decisrios em fruns globais e a emergncia de novos plos de poder que criam oportunidades de alinhamento internacional para pases como o Brasil. Tambm reiterada na atualidade a idia do Brasil como exemplo/modelo com base em certos atributos nacionais como a inexistncia de conflitos de natureza tnica, religiosa ou cultural; a nfase na dimenso
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Cf. Diniz (2006, p. 321). Cf. Diniz (2006, p. 332). Este artigo apresenta uma bem fundamentada anlise da participao brasileira na MINUSTAH. O autor narra o esforo das autoridades brasileiras em ressignificar aquela operao no sentido de acentuar seus objetivos de cooperao voltados para as carncias estruturais do pas. Tambm examina o processo legislativo da aprovao da Mensagem Presidencial (MSC 205/2004) solicitando a autorizao para o envio de 1.200 soldados ao Haiti. 30 Para a anlise deste papel clssico da diplomacia, ver Lafer (2001). 31 Patriota; Padovan; e Fernandes (2008, p. 234. O artigo constitui valioso documento sobre a mediao brasileira no Conselho de Segurana.

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pacfica da emergncia internacional brasileira e a renncia objetivos geopolticos, que possam demandar o uso de capacidades militares no plano internacional e a natureza conciliatria da poltica brasileira. Tais atributos so ativos do soft power brasileiro que tanto pode ser empregado nas relaes Sul-Sul onde o Brasil comea a aparecer como o doador importante (Haiti, Guin-Bissau), como na mediao em questes internacionais crticas (como no conflito Israel-Palestina). Finalmente a ideia de geometria varivel sugere a possibilidade de alinhamentos polticos diferenciados dependendo da questo e dos interesses em jogo, apontando para os limites das alianas com base em princpios gerais como era o caso da coalizo terceiro-mundista (no presente, os exemplos seriam o IBAS, BRICs, BASIC nas questes de mudana climtica, por exemplo). As adaptaes conceituais da poltica externa brasileira no so muito diferentes do que estaria se passando com outros emergentes e respondem s modificaes e oportunidades geradas pela difuso do poder econmico e o novo protagonismo dos mesmos. Como tambm parece estar ocorrendo com outros emergentes como ndia, por exemplo, permanece em aberto qual o papel dominante o pas ir desempenhar nos fruns globais de negociao: revisionismo soft ou stakeholder? Em certo sentido, esta dualidade reflete as especificidades de pases como Brasil e ndia, reflexo da combinao de dois atributos. Por um lado, podem ser classificados como pases mdios na estratificao de poder internacional, ou grande pases perifricos, pelo diferencial de capacidades econmicas de que dispem, comparativamente aos demais pases em desenvolvimento. Por outro, professam um ativismo diplomtico e uma preferncia por polticas proativas no sistema internacional, em especial, na participao da elaborao e mudana do sistema normativo internacional, em suas distintas vertentes e questes temticas. Esta dupla condio tende a gerar uma relativa ambigidade na poltica externa, uma vez que estes pases no dispem de recursos de poder suficiente para um papel internacional solo no sistema internacional, condio que a China aparentemente desfruta. Desta forma, necessitam do apoio dos pares, em especial o reconhecimento dos demais de seu papel de mediadores nas relaes com os mais fortes. Mas como tambm aspiram ao reconhecimento dos mais fortes, tendem a evitar comportamentos revisionistas profundos do status quo internacional. A formao de coalizes de geometria varivel pode ser vista como uma consequncia da situao peculiar destes emergentes no sistema internacional. Em ltima anlise, a escolha entre uma identidade revisionista soft ou stakeholder, no caso brasileiro, depender em grande medida de fatores domsticos, em particular, da composio poltico-partidria da coalizo governante. Matriz Institucional e Novas Constituencies Com a ampliao da agenda externa brasileira e a adoo de posturas demandantes em vrios regimes internacionais, abandonando a postura defensiva do passado, a poltica externa tende a impactar mais sobre os agentes domsticos, induzir participao destes ltimos, mobilizar novas constituencies e, eventualmente, criar mais pontos de atrito internamente. Se a poltica externa passa a ter efeitos internos diferenciados ela tende a se aproximar mais da poltica domstica no sentido de gerar apoio e oposio, no plano domstico, s escolhas internacionais. Em algumas questes o maior ativismo externo induz formao de novas constituencies na poltica externa, em particular nos campos do investimento externo e da indstria de defesa. Como sabido, uma das razes que explicam a preponderncia do Executivo no processo decisrio das polticas de segurana e de defesa, 15

 o quase nulo interesse e participao dos grupos de interesse nestas temticas. Em decorrncia, o Legislativo tem pouco interesse em cobrar do Executivo a prestao de contas destas polticas. O maior envolvimento de atores da sociedade nestas polticas estimula a funo fiscalizadora do legislativo sobre estas polticas como ocorre com as demais polticas pblicas. Desta forma, a formao de constituencies domsticas tende a ampliar o controle por parte do Legislativo sobre estas temticas, contribuindo para aumentar a prestao de contas da poltica externa e da poltica de defesa.32 Ademais, a prpria ampliao da agenda internacional induz outros participantes dentro e fora da burocracia governamental a se internacionalizarem tambm. Entre os atores domsticos com tendncia a participar mais em questes internacionais mencionem-se os grupos empresariais, especialmente aqueles com interesses ofensivos no regime comercial e as empresas com investimento no exterior; as organizaes no governamentais e os movimentos sociais com vnculos transnacionais; as Foras Armadas; burocracias governamentais envolvidas na cooperao internacional; unidades subnacionais e cidades metropolitanas. Alm de mobilizar atores domsticos, outro aspecto que resulta de uma poltica externa mais ativista o a participao de outras unidades dentro da burocracia governamental. Um exemplo nesta direo o nmero de agncias governamentais envolvidas na implementao das atividades do Frum IBAS (Brasil, ndia e frica do Sul), criado em 2003. No apenas foi necessrio reestruturar a organizao interna do Itamaraty com a criao de um novo Departamento (Departamento de Mecanismos Regionais) que coordenasse os departamentos regionais especficos (frica; sia e Oriente Mdio), como se estabeleceu uma ampla rede de comunicao com agncias especializadas de outros ministrios para a coordenao dos 16 grupos de trabalho previstos naquela iniciativa, que inclui comrcio; energia; educao; desenvolvimento social; defesa; meio ambiente e mudana climtica; sade entre outros (Nogueira, 2009). Na mesma direo, mencione-se a formao de policy networks em torno de temas internacionais transversais diversos, como por exemplo, meio ambiente, direitos humanos, pobreza, crime organizado, sade e energia, vinculando diversas burocracias pblicas e atores no estatais. Tambm exemplo de maior interdependncia interburocrtica, aumentou a participao do MRE em diversas Comisses Interministeriais criadas para tratar de temticas transversais, cuja criao foi impulsionada a partir da re-democratizao (Figueira, 2009). Novos atores e novos interesses, na sociedade civil e na estrutura governamental, em seus diversos nveis, envolvidos em questes internacionais, esto gerando quatro consequncias principais no que se refere ao processo de deciso da poltica externa: constituio de novas constituencies na poltica externa; demanda por mudanas institucionais no processo decisrio; ampliao das dificuldades de coordenao da poltica externa; e politizao da poltica externa. A formao de novas constituencies domsticas na rea da poltica externa talvez uma das principais novidades do processo decisrio em questes internacionais. A ampliao de setores na sociedade mobilizados em questes externas tende a ter impacto considervel no tradicional insulamento burocrtico do MRE na formao da poltica externa. Estas novas constituencies formaram-se inicialmente no campo comercial, a partir da abertura
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Uma anlise pioneira sobre o tema de autoria de Zagart (1999).

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econmica nos anos 90, quando o pas passou a ter interesses ofensivos de liberalizao comercial. Foram ampliadas com a crescente internacionalizao das empresas brasileiras na Amrica do Sul e comeam a se formar no campo da defesa, incluindo no apenas militares e diplomatas, mas tambm acadmicos e empresas pblicas e privadas participantes do novo complexo militar-universitrio-empresarial concebido pela atual Estratgia Nacional de Defesa, lanada em 2009.33 A segunda consequncia decorrncia da emergncia de novas constituencies domsticas e j se manifestou no caso da poltica comercial. Durante o perodo da vigncia da estratgia de substituio de importaes, a poltica comercial era predominantemente domstica, gerida pela CACEX e CPA. Como o Brasil s tinha interesses defensivos a proteger no plano internacional, a participao no regime comercial ficava a cargo do MRE, como praticamente nenhuma participao do setor produtivo. Tal desinteresse do setor produtivo era consequncia direta da postura negociadora brasileira de defender o modelo de insero externa e demandar tratamento especial e diferenciado no regime comercial pela condio de pas em desenvolvimento. Com a abertura econmica e os novos interesses ofensivos na liberalizao comercial e no investimento externo, novas demandas por mudanas na matriz institucional comeam a ser articuladas. Este movimento visvel no caso dos setores exportadores que passaram a demandar mudanas institucionais, em particular a retirada das funes de negociao comercial do MRE e sua insero em outras agncias econmicas existentes (MIDIC), ou a criao de um rgo de negociao comercial especfico nos moldes do USTR dos EUA. Como se sabe, no perodo do regionalismo aberto, nos anos noventa, com a criao do MERCOSUL e o incio das negociaes da FTAA, os interesses empresariais passaram a se mobilizar e criaram a Coalizo Empresarial Brasileira (CEB) com o objetivo de estabelecer posies consensuais entre os diversos setores naquelas negociaes. Na burocracia federal observou-se maior horizontalidade com a criao de rgos de coordenao como a CAMEX, reunindo o MRE e os Ministrios Econmicos; maior interlocuo com os setores privados por via da criao da Senalca; bem como a formao de grupos interministeriais temticos para coordenar a participao de outras agncias estatais na formulao da agenda brasileira naquelas negociaes. No governo Lula, porm, com a mudana do modelo de integrao regional e a recusa brasileira ao processo da FTAA, ocorram mudanas relevantes no processo decisrio relativo s negociaes comerciais regionais e multilaterais. O MRE voltou a centralizar este processo no mbito federal com o conseqente enfraquecimento da CAMEX e a perda do acesso privilegiado prvio dos setores empresarias s instncias decisrias. Na verdade, em funo do novo tipo de regionalismo ps-liberal no governo Lula, pautado por uma lgica poltica, com a incorporao de novas dimenses para alm das comerciais, propriamente ditas, h uma mudana no relacionamento pblico-privado. Aumentou a interlocuo do Estado com os movimentos sociais e os sindicatos, bem como com outros Ministrios, como o de Desenvolvimento Agrcola, com o intuito de aprofundar outros temas na agenda de integrao regional. Por outro lado, a importncia da integrao fsica e energtica na poltica regional do governo Lula, criou um canal de interlocuo do MRE com os setores investidores na regio e maior coordenao com o BNDES, principal rgo de financiamento de projetos de investimento de longo prazo na regio.34

33 34

Ver Ministrio da Defesa (2008).

Para a anlise das mudanas no processo decisrio da poltica comercial nos governos Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, ver Epsteyn (2009).

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As dificuldades de coordenao se manifestam mais claramente no caso do Mercosul que objetiva, pelo menos na sua concepo original, um processo de integrao mais profunda e, portanto, maior envolvimento de diversas agncias burocrticas, no necessariamente em nvel ministerial, alm do MRE. As dificuldades de se implementar no plano domstico medidas tomadas no mbito diplomtico so reconhecidas pelo prprio Presidente, na medida em que a burocracia federal no est organizada para os fins especficos da integrao regional. Vrias decises negociadas no plano diplomtico, demoraram a ser implementadas por resistncias burocrticas, como foi o caso da eliminao da dupla cobrana da tarifa externa comum. Uma das consequncias das dificuldades de internalizao de medidas negociadas no plano diplomtico que, na impossibilidade de implementar polticas comerciais comuns, o Brasil adota medidas pouco ortodoxas, como a criao de um mecanismo de proteo automtica de setores menos competitivos, com o objetivo poltico de manter o bloco regional. Por fim, a politizao da poltica externa uma conseqncia de todas estas mudanas e reflexo da eroso da delegao original poltica externa do ps-Guerra, fruto do componente estrutural prvio da mesma. Como em outras polticas pblicas, questes de poltica externa passaram a gerar apoio e oposio no mbito domstico. Estudos recentes demonstram que a comunidade de poltica externa tem vises diferenciadas em algumas questes-chaves de poltica externa, como a poltica regional; as relaes Sul-Sul; a diplomacia no plano global, por exemplo (Souza, 2009). O mbito congressual tem sido o palco mais evidente desta politizao saudvel da poltica externa uma vez que contribui para arejar um ambiente corporativo tradicionalmente opaco ao debate pblico. No governo Fernando Henrique Cardoso, uma das estratgias da oposio partidria, consistia em utilizar mecanismos legislativos de prestao de contas da poltica externa e mobilizar setores organizados da sociedade civil contra determinados temas de poltica externa, como o plebiscito sobre a ALCA, por exemplo. A estratgia da oposio no governo Lula tende a fazer uso dos meios disponveis no mbito legislativo para adiar e postergar decises de poltica externa que necessitem da aprovao no Congresso, como por exemplo, a entrada da Venezuela no Mercosul. A ampliao de questes na agenda externa, a formao de novas constituencies domsticas, a mobilizao de atores na sociedade civil, nas burocracias pblicas, no mbito sub-nacional contribuem para a politizao da poltica externa entendido este processo como a eroso do consenso prvio e sua aproximao s demais polticas pblicas em que no necessariamente existe consenso entre todos os atores direta ou indiretamente envolvidos nas questes em pauta. Neste sentido, determinados temas e questes internacionais, em especial aqueles que implicam mudanas de direo ou inovaes na prtica diplomtica, podem gerar maior apoio ou oposio no mbito nacional. Se este movimento se consolida, a poltica externa tender a variar, na margem, de acordo com a variao da coalizo de governo no poder, tal como ocorre em todas as democracias. At que ponto a relevncia da diplomacia presidencial pode acentuar a tendncia politizao da poltica externa, ou ampliar a o componente presidencial da poltica externa como argumentam alguns autores (Cason e Power, 2009)? A meu ver, uma maior centralidade da Presidncia da Repblica na formao da poltica externa depende de vrios fatores, entre eles, a institucionalizao da Assessoria Internacional do Planalto. No atual governo a importncia da Assessoria aumentou muito, comparativamente ao governo passado. Segundo avaliao de alguns diplomatas, entre as razes mais importantes esto o maior ativismo da diplomacia presidencial e sua chefia por um no diplomata mas com perfil poltico e capacitao especfica para assessorar a Presidncia. No governo JK, papel 18

semelhante foi desempenhado por Augusto Frederico Schmidt, idealizador e principal negociador da Operao Pan-Americana (OPA), iniciada em 1958. Se este padro tiver continuidade possvel que se institucionalize no caso brasileiro uma instncia semelhante a do National Security Adviser nos EUA. Neste caso, seria agregado dimenso corporativa um componente poltico-governamental gerando maior equilbrio entre Itamaraty e Planalto no processo decisrio da poltica externa. Este resultado salutar por alinhar s escolhas poltico-partidrias o componente profissional necessrio para a garantia da credibilidade dos compromissos internacionais da poltica externa.

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