Projeto de Cooperao Tcnica Apoio s polticas e participao social no desenvolvimento rural sustentvel" PCT IICA/MDA NEAD

Artigo:

Evoluo das relaes rural-urbano no Brasil: dinmicas demogrficas e anlise comparada em perspective histrica

Arilson Favareto1
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Socilogo, doutor em Cincia Ambiental, professor da Universidade Federal do ABC. E-mail: arilson.favareto@ufabc.edu.br

Introduo2
Que o Brasil rural mudou no h dvida. A imagem tradicional de um pas agrrio vem progressivamente dando lugar a um retrato multifacetado. Nele, a competitividade internacional do agronegcio uma das faces mais marcantes. Mas junto a ela preciso agregar outras dimenses como a consolidao de um importante segmento da agricultura familiar, plenamente inserida em mercados dinmicos, a emergncia da retrica do desenvolvimento territorial, as correspondncias sociais e ambientais (nem sempre positivas) associadas competitividade, as metamorfoses da questo agrria e da questo social brasileira. Amalgamando esse conjunto, existe um significado. Os objetivos deste artigo so, justamente, apresentar este conjunto de mudanas por que passou o rural brasileiro no perodo recente, e explicitar em qu consiste a unidade por detrs da diversidade de faces assumidas por estes espaos no tempo presente. O que se pretende demonstrar que as mudanas experimentadas pelo Brasil rural representam o fim de uma grande etapa da formao nacional. Em uma palavra, o rural brasileiro no mais o mesmo da gerao anterior. Com a consolidao da urbanizao e da industrializao brasileira fechou-se um longo ciclo. O rural integrou-se definitivamente ao urbano, numa integrao contraditria e conflituosa. Por outro lado, as categorias de apreenso e mesmo as instituies voltadas ao desenvolvimento rural, no foram ainda modificadas em uma direo condizente com o estatuto desta nova etapa. Por isto, reformar as instituies e as categorias de pensamento sobre o rural so dois grandes desafios que se impem para a prxima dcada. Para expor esta idia principal o texto est organizado em trs partes, alm desta Introduo e de uma breve Concluso. A primeira seo aborda o contedo de algumas das principais mudanas experimentadas no decorrer das ltimas duas dcadas e meia portanto, desde a redemocratizao do pas. Com base nos achados dos principais programas de pesquisa sobre o rural brasileiro so apresentadas seis tendncias que, como se tentar demonstrar, configuram a emergncia de uma nova etapa na formao scio-espacial do Brasil. A segunda aborda as diferentes manifestaes geogrficas desta nova etapa, com o objetivo de mostrar como o novo sentido experimentado pela ruralidade brasileira no tende a uma homogeneizao, mas antes o contrrio: tem como um de seus traos marcantes a diferenciao. A terceira seo procura indicar alguns dos desdobramentos desta nova condio para se pensar as instituies voltadas ao desenvolvimento rural.

1. As mudanas: seis tendncias marcantes

As mudanas experimentadas pelo Brasil rural desde a segunda metade dos anos oitenta atingem as dimenses demogrfica, econmica e social. De maneira sistemtica, mas sem a pretenso de oferecer um panorama exaustivo, pode-se destacar seis tendncias marcantes, cujo contedo e sentido comportam uma mudana qualitativa em relao ao momento anterior. Primeira tendncia: muda o perfil demogrfico do rural brasileiro

Uma verso anterior e mais resumida deste texto foi publicada em espanhol na Revista Nueva Sociedad em 2009.

Como se sabe, uma das marcas do rural brasileiro na segunda metade do Sculo XX foi o intenso processo de xodo rural. De acordo com estatsticas oficiais, no final dos anos noventa quatro em cada dez brasileiros eram considerados urbanos (IBGE, 2000). Mas, uma peculiaridade da definio brasileira sobre o que rural e o que urbano atrapalha o entendimento mais preciso destas dinmicas demogrficas. O que ocorre que, no Brasil, a definio dos limites entre reas rurais e urbanas uma atribuio dos municpios. Assim, o Poder Legislativo de cada um dos 5560 municpios pode definir a extenso de suas reas urbanas e rurais com relativa autonomia. Como resultado, municpios com baixa densidade populacional, tamanho reduzido, frgil infraestrutura, muitas vezes apresentam estatsticas que apontam um grau de urbanizao superior a muitas grandes cidades ou metrpoles. Alm disso, esta maneira de definir o rural e o urbano encobre situaes como aquelas de agricultores que vivem nos pequenos ncleos de cidades e vilarejos, que muitas vezes tm sua vida ligada s atividades agrcolas, e que acabam, ainda assim, sendo enquadrados como urbanos. Visando contornar esse tipo de problema, estudos coordenados por Veiga (2001) procuraram redefinir os contornos do rural brasileiro aplicando realidade do pas critrios mais aceitos pela comunidade internacional. A partir de uma combinao de variveis envolvendo densidade populacional, tamanho dos municpios e sua localizao, chegou-se a concluso de que aproximadamente 1/3 da populao brasileira poderia ser considerada rural, contra 18% das estatsticas oficiais. Mais importante do que esta constatao sobre a magnitude do Brasil rural foi a descoberta de que muitas regies e municpios de caractersticas marcadamente rurais no vinham mais perdendo populao, como apontava a tendncia das dcadas anteriores. Ao contrrio, o estudo de Veiga mostrou como um nmero expressivo de localidades rurais vinham mesmo atraindo populao. Os estudos de caso realizados no mbito desta pesquisa mostraram que, por trs desta atratividade, no havia uma razo unvoca. As populaes eram atradas por estas reas por diferentes motivos, que vo desde a crise do emprego e o processo de desindustrializao da algumas metrpoles para onde antes se dirigiam outrora os migrantes, at o processo de desconcentrao da atividade econmica que vem lentamente ocorrendo no pas, passando pela maior injeo de recursos nas reas interioranas por conta da ampliao das polticas sociais, ou pela maior disponibilidade de amenidades naturais em algumas regies rurais, particularmente aquelas situadas no entorno de regies metropolitanas. Outros programas e pesquisas tambm se dedicaram a estudar aspectos demogrficos das reas rurais, concentrando-se especificamente na composio das famlias de agricultores ou nas dinmicas de algumas regies brasileiras. Sobre a mudana no perfil demogrfico, vale citar o interessante estudo de Abramovay (1998), onde se mostra uma tendncia de envelhecimento e masculinizao da populao rural, em algo muito prximo quilo que to bem retratado por Bourdieu (2002) para a realidade europia, francesa em particular. Ou os mapas que mostram a heterogeneidade dos fluxos demogrficos em Girardi (2008). Especificamente sobre a juventude, o livro organizado por Carneiro & Castro (2007) mostram como as demandas dos jovens rurais se aproximam das mesmas demandas dos jovens urbanos: reconhecimento, ampliao das oportunidades, incertezas de futuro, em algo prximo quilo que Bourdieu chamou de unificao dos mercados de bens simblicos antes tipicamente rurais ou urbanos.

Segunda tendncia: a agricultura ganha importncia no competitivo cenrio internacional, mas perde importncia na ocupao de trabalho e na formao das rendas Junto s mudanas demogrficas, mudam tambm as bases econmicas dos espaos rurais brasileiros. No h dvida de que a agricultura tem uma grande importncia na economia nacional: embora as atividades estritamente agrcolas correspondam a algo em torno de 10% a 12% do Produto Interno Bruto nas ltimas dcadas, sua dinmica recente vem apresentando forte vigor, impulsionada pelo aumento dos preos pagos no mercado internacional e por ganhos de competitividade. Se considerado o agregado do setor agroindustrial, a participao sobre para em torno de 1/3 do PIB nacional. Embora a participao da agricultura na pauta de exportaes tenha recuado com o processo de industrializao do pas, aproximadamente do total ainda provm daquele setor. O pas destaca-se como grande exportador, com uma pauta diversificada e que tem entre os principais produtos o caf, o suco de laranja, a soja, acar, fumo, cigarros, papel e celulose, carnes bovina, suna e de aves. Quando se trata, no entanto, de analisar a repercusso desta dinmica na formao das rendas e na ocupao de trabalho, observa-se uma tendncia inversa. Como mostram os dados do Projeto Rurbano (Graziano da Silva. Del Grossi & Campanhola, 2005), no fim dos anos noventa as rendas no-agrcolas j ultrapassavam as rendas das famlias rurais brasileiras provenientes da atividade agropecuria. E no se trata de um fenmeno localizado nas reas mais urbanizadas ou industrializadas. Os mesmos autores destacam que as atividades noagrcolas se expandem e as agrcolas se retraem mesmo em regies de crescimento da agricultura mais tecnificada e capitalizada, como o Centro-Oeste, ou nas regies de maior populao rural, como o Nordeste. Tambm sobre isso o mapa da composio setorial do Produto Interno Bruto e da ocupao da Populao Economicamente Ativa, disponvel em Girardi (2008) so esclarecedores. Trs fatores explicam esse aparente paradoxo. O primeiro fator, responsvel pela contnua expanso da produo agropecuria, a disponibilidade de fatores de produo a custos relativamente baixos nas regies de fronteira agrcola na poro setentrional do pas. Essa incorporao constante de terra e trabalho se faz muitas vezes sob condies sociais e ambientais reprovveis. O segundo fator, responsvel pela no traduo desta expanso em mais renda e trabalho o carter fortemente poupador de mo-de-obra da moderna agricultura brasileira. Dados da Fundao Seade mostravam que, em mdia, preciso aproximadamente 100 hectares de cana-de-aucar para gerar um emprego. Na cultura da soja este nmero de um emprego para cada 200 hectares. E na pecuria extensiva tinha-se um emprego para cada 350 hectares. O terceiro fator a mudana no perfil demogrfico associado frgil desconcentrao da atividade econmica e expanso das polticas sociais: com o fim do xodo generalizado, uma populao com maior escolaridade habita as reas rurais e, devido desconcentrao da atividade econmica e expanso dos programas sociais, encontra mais oportunidades de trabalho em atividades no-agrcolas. Terceira tendncia: o enraizamento socioambiental da nova ruralidade e as metamorfoses da questo agrria

As duas tendncias anteriores poderiam ser interpretadas como um esvaziamento da questo agrria brasileira. A agricultura no mais a propulsora da formao das rendas e da ocupao de trabalho, mas, no Brasil, no h escassez na produo de alimentos. Ao mesmo tempo, no entanto, um olhar mais detido sobre o padro de organizao espacial nas reas onde predomina a agricultura patronal, comparativamente quelas onde predomina a agricultura familiar, deixa claro que os estilos de desenvolvimento de cada uma diferem profundamente. Em trabalho recente Favareto & Abramovay (2009) analisaram a evoluo dos indicadores de renda, desigualdade e pobreza do conjunto de municpios brasileiros, contrastando o desempenho das grandes regies e das reas rurais e urbanas. So poucos os municpios brasileiros que conseguiram, simultaneamente, durante os anos noventa, diminuir a pobreza e a desigualdade, e ao mesmo tempo aumentar a renda de seus habitantes. Mas mostra tambm que estas situaes so mais comuns nas regies tipicamente rurais do que nas regies metropolitanas. Nas reas rurais, dois em cada dez municpios conseguiram melhorar a renda e diminuir pobreza e desigualdade, mas nas reas mais urbanizadas este nmero cai pela metade. To importante quanto esta constatao que desautoriza a simples associao entre urbanizao e desenvolvimento a verificao de que no h coincidncia entre a localizao destes municpios virtuosos e os chamados plos dinmicos das economias interioranas: no necessariamente nos permetros irrigados, nem nas regies a que chegaram as indstrias petroqumicas, de calados e txteis que se encontram, nos anos 1990, os melhores indicadores. Mais ainda, o mesmo estudo mostra tambm como a regio onde se encontra o menor nmero de municpios com estas caractersticas a regio Centro-Oeste, aquela onde a presena da agricultura patronal maior comparativamente familiar. Naquela regio, predominam municpios que experimentaram crescimento econmico, mas ampliando a desigualdade. E, finalmente, mostra como na Amaznia brasileira praticamente inexistem municpios com caractersticas de convergncia positiva em renda, diminuio da desigualdade e da pobreza. O que ocorre, portanto, uma metamorfose da questo agrria. O significado das formas de posse e uso da terra no foram impedimento modernizao agrcola, mas tm sido um obstculo adoo de um estilo de desenvolvimento socialmente includente e ambientalmente sustentvel, para usar os termos de Ignacy Sachs (2001). A questo agrria torna-se indissocivel da questo regional e da questo ambiental. Quarta tendncia: a convivncia de duas formas sociais de produo na agricultura brasileira Em consonncia com a atualidade da questo agrria brasileira, agora metamorfoseada, observa-se a convivncia conflituosa, verdade de duas formas sociais de produo: a agricultura patronal e a agricultura familiar. Enquanto no so divulgados os dados do ltimo Censo Agropecurio, trabalha-se com uma estimativa de que existam no pas em torno de quatro milhes de estabelecimentos familiares. Os dados at aqui divulgados mostram que o tamanho mdio das propriedades recuou de 78 para 63 hectares. E que houve um aumento no nmero de proprietrios na ordem de 350.000. Ao mesmo tempo, existem hoje no pas 900 mil famlias assentadas no programa de assentamentos de reforma agrria, dos quais pouco mais de 500 mil durante os dois mandatos do atual governo.

Estes dados mostram que no tem havido uma mudana substantiva na estrutura agrria brasileira, em que pese, de um lado, as fortes exigncias de competitividade que tm sido dadas pelos mercados agrcolas e que tm com conseqncia uma presso seletiva -, e de outro, os investimentos em assentamentos rurais que, inversamente, procuram alterar a concentrao fundiria. Como bem o demonstra Valente (2009), seria um brutal equvoco relacionar as pequenas unidades produtivas ou a agricultura familiar a uma imagem de tradio e atraso e as grandes unidades produtivas agricultura comercial e competitiva. No interior das duas formas de produo h segmentos margem de patamares mnimos de competitividade comercial, e em ambas h segmentos altamente inseridos em mercados dinmicos. Quinta tendncia: o territrio ganha espao como unidade de planejamento, mas as instituies e as foras sociais continuam sendo setoriais e o vis dos investimentos continua sendo compensatrio Enquanto nos anos noventa uma das grandes novidades no mbito das instituies e polticas para o desenvolvimento rural foi a emergncia da agricultura familiar como objeto de investimentos pblicos e o Pronaf (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar) como um dos principais instrumentos para isso, na atual dcada a principal marca talvez seja a emergncia da abordagem territorial nas polticas e programas para as reas rurais. O incio da adoo de polticas territoriais havia sido dado no mbito do prprio Pronaf. Primeiro com o reconhecimento de que polticas setoriais no so o bastante para promover o desenvolvimento dessas regies. Da a introduo, no mbito daquele programa, de uma vertente voltada dotao de infraestruturas fsicas. Mais tarde, buscou-se ampliar esses investimentos para uma escala intermunicipal, sinalizando a necessidade de focalizar uma escala geogrfica mais ampla do que as comunidades e municpios. Logo depois, avanou-se um pouco mais com a criao de uma secretaria com esse fim, mas que ficou confinada a um ministrio setorial e perifrico, o Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. E nos anos recentes, mais um tmido passo foi dado com a perspectiva de integrao de aes interministeriais no Programa Territrios da Cidadania. Porm, os territrios continuam sendo vistos como um repositrio de investimentos. No mais que isso. Sob esse prisma, v-se que o programa Territrios da Cidadania mais uma inovao parcial. Para uma incorporao a contento da chamada abordagem territorial, tal como ensina a experincia internacional, seria preciso no mnimo superar a dicotomia entre reduo da pobreza e dinamizao econmica. Obras de infra-estrutura e polticas sociais ou focalizadas so condies bsicas, mas esto longe de ser o bastante para isso. Como explicar, por exemplo, a ausncia, no mbito do programa, dos ministrios do Turismo, da Indstria e Comrcio ou da Cincia e Tecnologia? Seria possvel promover o desenvolvimento regional sem aes que esto na alada destes ministrios? Alm disso, os estudos e levantamentos realizados sobre os fruns e espaos participativos criados para gerir os investimentos territoriais do Governo Federal revelam que a composio francamente majoritria de representantes do setor agropecurio. Algo que se comea a

tentar corrigir no Programa Territrios da Cidadania, mas de maneira ainda muito embrionria. Estas duas caractersticas, o vis setorial e o vis de polticas sociais mostram que ainda h um amplo terreno a ser percorrido no aprimoramento das instituies voltadas promoo do desenvolvimento rural. E que uma dificuldade , justamente, encontrar portadores sociais que possam expressar a nova condio, necessariamente multifacetada em diferentes segmentos econmicos, da nova ruralidade brasileira. Sexta tendncia: o surgimento de uma economia da nova ruralidade Uma pergunta natural que emerge destas constataes : se no h coincidncia entre os plos dinmicos das economias regionais e a melhoria dos indicadores nas reas rurais, nem h um efeito direto das tentativas de promoo do desenvolvimento rural, e nem mesmo uma conseqncia positiva derivada da competitividade agrcola, o qu, ento, pode explicar o bom desempenho das regies rurais nos anos recentes? H uma tendncia em atribuir as causas desses bons indicadores s transferncias de rendas via previdncia social e progrmas sociais que, no Brasil, se acentuaram significativamente nos ltimos vinte anos. Esta resposta, contudo, incompleta, pois ela no permite entender as razes do enorme contraste que continua a existir mesmo entre regies rurais onde o peso desta modalidade de programas sociais idntico. As anlises de Favareto & Abramovay (2009) levantam uma hiptese. Tudo indica que houve diversas reas em que a estas transferncias pblicas vieram acrescentar-se cinco outros fatores importantes, capazes de dinamizar de maneira mais duradoura algumas reas das regies rurais mais pobres do pas: a) transferncias privadas decorrentes do trabalho tanto na venda de mercadorias (roupas e redes, por exemplo), como no assalariamento agrcola sazonal (da cana-de-acar, entre outros produtos); neste caso, ntida a tendncia de que os indivduos migrem de maneira provisria, gastando o dinheiro que ganharam nestas atividades em suas regies de origem; b) programas de aumento da produo vinculado distribuio pblica de leite; estes programas datam do final dos anos 1990, mas ampliaramse de maneira consistente no perodo atual com objetivo claramente distributivo: as polticas atuais privilegiam o fornecimento de leite por parte de agricultores familiares fixando um teto por produtor acima do qual o produto no comprado pelo Governo; c) a diversificao das economias rurais e o trabalho industrial a domiclio em pequenos municpios parece acentuarse com a transferncia de indstrias antes concentradas no Sudeste e com o fortalecimento de indstrias tradicionais locais na rea de txteis e de calados; d) a ampliao do pblico do Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf) com mais de um milho de tomadores de emprstimo no Nordeste; e) as infra-estruturas e a prestao de servios pblicos no Brasil interiorano ainda se encontram em situao precria, mas com ntido avano, sobretudo em educao, sade e telecomunicaes, com a ampliao do acesso a energia eltrica, generalizao do uso da internet e do celular; importante mencionar tambm o aumento da mobilidade espacial com maior rapidez no transporte entre os Estados bem como com a impressionante expanso do uso local de pequenas motocicletas, fatores que praticamente suprimiram o secular isolamento das reas mais distantes.

Em sntese, ainda de acordo com Favareto & Abramovay (2009), a causa dos bons indicadores estaria numa conjugao entre a fora da economia residencial (com transferncia de recursos privados e pblicos) com o fornecimento de servios pblicos bsicos e polticas que estimulam a insero mercantil de atividades econmicas de pequena escala. Os autores sublinham que o fundamento desta hiptese no est numa suposta transferncia do eixo dinmico do crescimento econmico para as regies rurais: bvio que as grandes metrpoles esto na dianteira da inovao tecnolgica, do dinamismo econmico e a se concentram os esforos para reunir atributos competitivos capazes de atrair capitais internacionais. Mas as regies rurais tm a grande virtude e o imenso potencial de atrair os ganhos decorrentes da aposentadoria, de parte das rendas pblicas, da volta de processos migratrios e, com base nesta fora da economia residencial, de promover dinmicas que valorizem atributos locais no expostos contrariamente ao que ocorre nas metrpoles concorrncia globalizada. O significado das mudanas recentes do rural brasileiro As seis tendncias acima do substncia emergncia de uma nova ruralidade. Para alm de tendncias isoladas ou fragmentadas, pode-se encontrar um significado comum subjacente a elas? Em Favareto (2007) procurou-se demonstrar que na base da emergncia do que se convencionou chamar por nova ruralidade h um deslizamento no contedo social e na qualidade da articulao das suas trs dimenses definidoras fundamentais: a proximidade com a natureza, os laos interpessoais, e as relaes rural-urbano. A relao entre sociedade e natureza, que encerra um primeiro trao distintivo da ruralidade, objeto de um deslocamento onde as formas de uso social dos recursos naturais passam do privilgio produo de bens primrios a uma multiplicidade de possibilidades onde se destacam aquelas relativas valorizao e aproveitamento das amenidades naturais, conservao da biodiversidade, e utilizao de fontes renovveis de energia. As relaes de proximidade, segundo trao distintivo da ruralidade, tambm so alvo de um deslocamento: a relativa homogeneidade que marcava as comunidades rurais d lugar a uma crescente heterogeneizao e um certo esgaramento dos laos de solidariedade que eram a marca da ruralidade pretrita. A relao com as cidades, ltimo trao distintivo, deixa de se basear na exportao de produtos primrios para dar origem a tramas territoriais complexas e multifacetadas, com diferentes mecanismos de composio entre os dois plos, agora baseados em novas formas de integrao entre os mercados de trabalho, de produtos fsicos e servios, e tambm de bens simblicos. De exportadora de recursos como bens materiais e trabalho, os territrios rurais passam a ser atrativos de novas populaes e de rendas urbanas. Em suma, desaparece todo o sentido em tratar o rural exclusivamente como o oposto do urbano, em proclamar seu desaparecimento, ou em resumi-lo a apenas uma de suas dimenses atuais: o agrrio. Mas este significado no se projeta de maneira uniforme no territrio brasileiro. A prxima seo aborda a diferenciao espacial da manifestao desta nova etapa.

2. Os estilos do desenvolvimento rural brasileiro

O desenho a seguir, tambm formulado em Favareto (2007) tm a inteno de ilustrar o que poderia ser um sistema de oposies tpico da nova ruralidade. No eixo X, os territrios rurais passam a variar sua posio dependendo do maior ou menor grau de utilizao de novas

formas de uso social de recursos naturais. Neste eixo a oposio se desloca do grau de integrao do rural para uma nova qualidade de integrao, aquela ditada pela nova forma de enraizamento ambiental da ruralidade e seus correspondentes para as estruturas sociais e as instituies. No eixo Y mantm-se a variao das posies de acordo com o maior grau de concentrao e de especializao destes territrios, j que tambm na nova ruralidade os processos de desenvolvimento obedecem, em parte, s mesmas regras de outras esferas e tem a ver com desconcentrao e diversificao dos tecidos sociais e tambm dos ecossistemas. Figura 1 Sistema de oposies da nova ruralidade Ambiental B A

Especializao e concentrao C D

Diversificao e desconcentrao

Agrrio

Em linhas gerais, os quatro quadrantes que surgem nesse desenho poderiam ser definidos de acordo com seus significados em termos de enraizamento ambiental, estruturas sociais e instituies. Cada uma desta situaes detalhada e exemplificada na sequncia. Situao A Ruralidade ambiental e estruturas sociais mais diversificadas e desconcentradas Nesta primeira situao, um determinado padro de urbanizao associado a caractersticas morfolgicas do territrio, envolvendo o meio-ambiente e a estratificao social, favoreceu a que ali se criasse uma forma de uso social dos recursos naturais onde a busca pela conservao encontra correspondentes em formas de dinamizao da vida social. A diversificada economia local conta com um alto grau de integrao econmica e de coeso territorial. Paisagem, cultura e economia se entrelaam de uma maneira a fazer com que se consiga associar a dinamizao econmica com bons indicadores sociais e com desempenho positivo em indicadores ambientais. A ttulo de exemplo, o que ocorre em regies como o Vale do Itaja, em Santa Catarina. Situao B

Ruralidade ambiental e estruturas sociais mais especializadas e concentradas Embora as caractersticas morfolgicas do territrio, no que diz respeito ao meio-ambiente, favoream a conservao, as caractersticas da estratificao social no contribuem para que, nas regies nesta situao, sejam criadas as instituies capazes de diminuir as fraturas entre grupos sociais, por conta de sua posio social. A conservao encontra-se em conflito com as possibilidades de dinamizao da vida local. O padro de urbanizao ainda incipiente ou no se deu numa direo capaz de valorizar o rural. Este o caso tpico de certas reas da Amaznia, onde a presena da floresta convive com o avano da agricultura de negcios. As estruturas sociais locais no apresentam vigor e um padro de interao suficiente para fazer frente ao movimento de expanso das atividades primrias, resultando em perda de biodiversidade e em depleo dos recursos naturais como terra e guas. H um alto grau de conflito entre instituies e as populaes locais so fortemente afetadas por eles. Situao C Ruralidade setorial e estruturas sociais mais especializadas e concentradas Aqui as caractersticas morfolgicas do territrio, em termos ambientais e sociais, engendram uma relao de explorao com o rural com restritas possibilidades, tanto de conservao como com maior risco de esgaramento dos tecidos sociais, apesar da possvel dinamizao econmica derivada do setor primrio e de transformao. As regies que experimentam um forte dinamismo dependente da atividade agrcola se encaixam neste tipo. Ali a riqueza gerada estabelece uma relao entre o municpio plo do territrio e os demais onde todos os recursos so concentrados, no resultando em expanso da riqueza para o conjunto dos grupos sociais. As possibilidades de conservao ambiental so restritas aos mnimos exigidos por lei, como no caso de preservao de remanescentes, matas ciliares e vegetao de topo de morro. A biodiversidade local fortemente comprometida ou ameaada pelo vigor da explorao agrcola comercial. Nos casos das regies mais dinmicas, como algumas reas do interior do Estado de So Paulo, o padro de urbanizao oferece uma infra-estrutura e servios at razoveis, mas concentrados. Em outras, menos dinmicas, a especializao setorial e o enrijecimento das estruturas sociais levam ainda a um padro onde impera a precariedade, caso das regies cacaueira na Bahia ou na Zona da Mata pernambucana. Situao D Ruralidade setorial e estruturas sociais mais diversificadas e desconcentradas So situaes onde, embora as caractersticas morfolgicas do territrio j no sejam to promissoras no que diz respeito aos recursos naturais, as estruturas sociais poderiam favorecer um processo de mudana e de criao de novas instituies. No entanto, as formas de dominao econmica impedem ou bloqueiam esta inovao. H fissuras entre o setorial e o ambiental, e entre os grupos sociais. Um exemplo deste tipo de territrio o Oeste Catarinense. Uma concentrao de grandes empresas agroindustriais convive com uma estrutura social baseada num expressivo segmento de agricultores familiares. A regio apresenta uma dinmica econmica razovel, mas convivendo com indicadores sociais e de desigualdade no to bons e com vrios problemas ambientais relativos a solos e guas. As possibilidades de reproduo dos grupos sociais locais ainda depende muito dos vnculos extra-locais, favorecendo a perda de recursos humanos valiosos. Com isso bloqueia-se a

possibilidade aberta pela configurao social local de maiores interaes e de criao de novas instituies, capazes de mudar o rumo do desenvolvimento territorial.

3. Implicaes para uma agenda institucional.

Diante desse esboo de tipologia, caberia perguntar que variveis podem incidir em sua configurao futura. Certamente elas so muitas. Mas as iniciativas hoje em curso, ainda que com impactos e inovaes importantes dentre os quais o Pronaf, talvez seja o exemplo mais destacado - no chegam a conformar uma verdadeira estratgia de desenvolvimento para o Brasil rural. Em Favareto & Veiga (2007) h um esboo de cenrios para os prximos anos. Este exerccio no pode ser reproduzido integralmente aqui. Nas prximas pginas se pretende apenas destacar o que tm sido traos marcantes no desenho geral das polticas voltadas para o desenvolvimento rural no Brasil recente e que mudanas precisariam ser introduzidas. As definies sobre o que o rural brasileiro Superar a definio hoje adotada nas estatsticas oficiais brasileiras um passo necessrio para se pr em pauta, nos debates sobre o desenvolvimento do pas, estratgias e investimentos voltados a estes espaos. Uma coisa discutir e definir investimentos num espao onde vivem 18% da populao e numa tendncia de declnio, como mostram estas estatsticas. Outra bem diferente fazer o mesmo para um espao onde vive 1/3 da populao nacional e numa tendncia de estabilidade, como mostram os estudos que criticam os critrios oficiais. A legislao brasileira foi moldada nos anos 30 do sculo passado, exatamente no perodo em que o pas iniciava sua tendncia de urbanizao. Era plausvel imaginar, oitenta anos atrs, que a urbanizao seria envolvente a ponto de tornar os espaos rurais algo ligado ao passado. Mas hoje, passado quase um sculo, necessrio reformar estes critrios de classificao. Do setor ao territrio A emergncia da abordagem territorial do desenvolvimento territorial est assentada em pelo menos trs vetores, como destacado nas pginas anteriores: a) a valorizao das novas vantagens comparativas, expressas naquilo que se vem chamando por novo rural: a explorao do potencial paisagstico e produtivo da biodiversidade, os nichos de mercado voltados para segmentos promissores do consumo urbano, e a explorao de aspectos singulares e no passveis de serem expostos comoditizao; b) a intersetorialidade, expressa na tentativa de passar da valorizao das atividades primrias para uma articulao entre os diferentes setores das economias locais; c) a intermunicipalidade, ampliando a escala das intervenes do mbito comunitrio para uma nfase na relao entre os espaos rurais e as cidades, ou, em outros termos, para se pensar as regies como escala de planejamento. Contudo, o vis das polticas, apesar da emergncia de uma retrica territorial, ainda eminentemente setorial. Isso pode ser verificado pelas contradies e ambigidades contidas nos documentos de referncia de rgos de governo e de agncias multilaterais e de cooperao, pelo perfil dos investimentos realizados, e tambm pelo lugar que estas polticas

territoriais ocupam nas estruturas governamentais: elas so, em geral, subordinadas a ministrios setoriais, sem poder, portanto, mobilizar os fundos pblicos e as complementaridades necessrias a uma verdadeira estratgia territorial de desenvolvimento. Em suma, uma limitao derivada de uma tripla inrcia institucional que se manifesta em bases cognitivas, nos agentes envolvidos, e no desenho das estruturas governamentais. Descentralizao e participao A reorientao das polticas de desenvolvimento rural ao longo dos ltimos anos tem apostado em processos combinados de descentralizao e participao social. H uma dupla origem neste movimento. De um lado, a diminuio dos custos de transao e de obteno de informao, que seria propiciada pela maior proximidade com a populao alvo destas polticas e o que isto implica em termos de uma maior focalizao dos investimentos e gastos naquilo que considerado mais necessrio por estes agentes locais. De outro, o controle social destas mesmas populaes em relao aos investimentos e gastos pblicos, coibindo desvios e contribuindo assim para a maior legitimidade das polticas e programas. Como conseqncia, descentralizao e participao seriam uma condio capaz de gerar maior responsividade e eficincia (Gaventa, 2003, Avritzer, 2003). No entanto, estudos mais recentes tm destacado uma srie de problemas que dificultam que este ideal contido na associao entre descentralizao, participao e eficincia ocorra conforme previsto: a) a ausncia de mecanismos de enforcement das diretrizes que se pretende executar com a descentralizao: descentralizam-se as atribuies mas no os recursos e competncias em igual proporo, nem tampouco se instituem mecanismos de contratualidade entre nveis e esferas de governo capazes de levar a tanto (Ray, 2002); b) se verdade que as polticas de tipo top down apresentam problemas relativos racionalidade limitada dos planejadores de polticas, igualmente verdade que o desenho do tipo bottom up ou as community-led strategies apresentam problemas similares: os agentes locais possuem tambm eles um vis de leitura sobre onde e como fazer aplicaes e investimentos, que no necessariamente so guiados pelas possibilidades de melhor aplicao de recursos; c) embora a transferncia escala local de poder para definir prioridades seja mais democrtica e contribua para o prprio empoderamento das foras sociais ali situadas, h uma tendncia a que a esfera participativa reproduza a estrutura da esfera poltica local, levando captura destes espaos por agentes mais tradicionais e mais bem providos de recursos para tanto (Coelho & Favareto, 2007).

A nfase no combate pobreza A nfase que vem sendo conferida ao combate pobreza no desenho de estratgias e polticas de desenvolvimento rural encontra, por certo, um correspondente na base social e econmica dos pases da Amrica Latina, por exemplo. Com isso, no h dvida de que se alcana muitas vezes uma maior focalizao, com ganhos para a eficincia na aplicao de recursos. E com isso se toca tambm numa preocupao fundamental das estratgias de desenvolvimento, que consiste em promover mnimos necessrios visando o aplacamento de tenses sociais.

Mas h um outro lado da moeda nesta opo, que se revela perverso para as possibilidades de desenvolvimento a mdio prazo destas reas: a) cria-se uma falsa contradio entre polticas sociais e polticas produtivas, ignorando os ganhos potenciais (produtivos e econmicos mesmo) da eficincia distributiva; e b) cria-se um efeito perigoso, no qual a apropriao pelos pobres do discurso contra a pobreza amplia suas possibilidades de acesso a recursos que antes no existiam ou no lhes eram acessveis, mas ao mesmo tempo restringem-se as possibilidades e os instrumentos a eles direcionados, com impactos igualmente restritivos no campo de recursos que teriam que ser mobilizados para, de fato, afastar definitivamente a pobreza e substitu-la por alternativas de insero econmica mais promissoras. Os contornos de um desenho compatvel com um novo compromisso institucional O quadro a seguir sintetiza estas principais lies em um conjunto de proposies de desenho de polticas e programas de desenvolvimento, capazes de sustentar um novo compromisso institucional condizente com a abordagem territorial.

Quadro 1 Desenho de polticas e compromisso institucional na abordagem territorial

A viso do desenvolvimento territorial Valorizao das novas vantagens comparativas do novo rural, com destaque para a produo de bens materiais e de ervios no comoditizveis, destacadamente aqueles relacionados a aspectos culturais e s amenidades naturais. Intersetorialidade, para alm do agrcola e do agrrio estimulando a diversificao e a conectividade das economias locais Intermunicipalidade e rural-urban linkages, adotando as micro-regies rurais e suas cidades como escala de planejamento Critrios de eficincia Mais alm do que o simples critrio de retorno por unidade investida, a eficincia precisa ser pensada de maneira a aproveitar e valorizar os trunfos do territrio, o que envolve as capacidades humanas e os recursos naturais. Da a necessidade de combinar quatro diferentes critrios de eficincia, em geral enfatizados por diferentes escolas da Teoria Econmica: Eficincia alocativa Busca de maiores retornos econmicos por unidade investida. Eficincia locacional Busca de promoo e aproveitamento de reflexos do entorno e no entorno Eficincia distributiva Busca de impactos dos investimentos nas capacidades humanas. Capacidades econmicas, mas tambm cognitivas ou de mobilizao de bens simblicos Eficincia ambiental Busca de impactos na conteno da degradao e, igualmente, na promoo de formas promissoras de uso social dos recursos naturais Critrios de eficcia Da mesma forma, o desenho das polticas precisa ganhar em racionalidade, combinando diferentes critrios de eficcia, tais como: Coerncia Medida pela capacidade de influncia real no conflito a que os investimentos se direcionam, em oposio ao mero discurso normativo sobre o dever ser. Complementadidade Medida pelo grau de convergncia entre polticas e programas, em oposio tendncia de fragmentao e especializao. Subsidiaridade Medida pelo grau de convergncia entre nveis e esferas de governo, em oposio tendncia de sobreposies e omisses. Contratualidade Medida pela adoo de compromissos com resultados como base para o reforo da aprendizagem e para a continuidade ou eventual redefinio de investimentos e gastos.

Concluso
Neste texto procurou-se demonstrar como o Brasil rural passou por um profundo processo de mudanas nas ltimas dcadas. E no se trata de mudanas marginais ou meramente incrementais. So mudanas que representam uma nova etapa na formao espacial do pas. Nesta nova etapa, perde todo o sentido tratar o rural brasileiro como sinnimo de atraso, ou como um espao cuja dinmica determinada exclusivamente por processos agrcolas e agrrios. Trata-se mesmo da eroso de um padro de organizao social, econmica e ambiental e, com ele, de um paradigma de compreenso do que so as regies rurais e por onde passam suas possibilidades de futuro. Trata-se do fim do paradigma agrrio.

Porm, estas mesmas pginas mostraram que no se erigiu ainda um novo paradigma. A emergncia da abordagem territorial e o enraizamento ambiental da nova ruralidade demandam a criao de novas instituies e de novas categorias de classificao e apreenso do rural que existem somente embrionariamente. Reformar as teorias e as instituies para o desenvolvimento rural numa direo condizente com o estatuto desta nova ruralidade o principal desafio das prximas dcadas.

Referncias bibliogrficas
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COELHO, Vera & FAVARETO, Arilson. Questioning the relationship between Participation and Development. World Development, v. 36, p. 2937-2952, 2008 DAVIS, Mike (2003). Planeta favela. So Paulo: Boitempo Editorial. FAVARETO, Arilson da Silva . Paradigmas do desenvolvimento rural em questo. 1. ed. So Paulo: Fapesp/Iglu, 2007. FAVARETO, Arilson da Silva & ABRAMOVAY, Ricardo (2009). O surpreendente desempenho do Brasil rural nos anos noventa.. Santiago de Chile: Documentos de Trabajo n. 35. Rimisp. FAVARETO, Arilson da Silva ; VEIGA, Jos Eli (2006). A nova qualidade da relao rural urbano - implicaes para o planejamento territorial do desenvolvimento. CGEE/Unicamp. GAVENTA, John (2004). Towards Participatory Governance: Assessing the Transformative Possibilities. In S. Hickey and G. Mohan, (eds), From Tyranny to Transformation, London: Zed Books. GIRARDI, Eduardo (2008). Atlas da questo agrria brasileira. Unesp/Fapesp. Consultado em: http://www4.fct.unesp.br/nera/atlas/ GRAZIANO DA SILVA, J. ; DEL GROSSI, M. E. ; CAMPANHOLA, C. . El nuevo mundo rural brasileo. Alasru Associacin Latinoamericano Del Medio Rural, Mxico, v. 1, p. 47-68, 2005 IBGE (2000). Censo demogrfico. Consutado em www.ibge.gov.br RAY, C. (2000). The EU Leader Programme - rural development laboratory? In: Sociologia Ruralis, Vol. 40, N. 2. April/2000. VALENTE, Ana Lucia (2009). Algumas reflexes sobre a polmica Agronegcio versus Agricultura familiar. Textos para Discusso, n. 29. Braslia.

VEIGA, Jos Eli ET AL. (2001). O Brasil rural precisa de uma estratgia de desenvolvimento. Srie Textos Para Discusso, NEAD, v. 1, p. 1-82, 2001 VEIGA, J.E. (2004). "A dimenso rural do Brasil". In. Estudos Sociedade e Agricultura, n. 22. Abril/2004.

ANEXOS

Tabela Configurao territorial bsica do Brasil (2000)

Tipos Populao 2000 Variao Peso relativo Nmero de MRG 1991-2000 (%) em 2000 (milhes) Marcadas por 63 83,1 19,0 49,0 aglomeraes Significativamente 107 34,1 17,4 20,1 urbanizadas Predominantemente 388 52,4 9,3 30,9 rurais TOTAL 558 169,6 15,5 100,0 Fonte dos dados brutos: Censos demogrficos, IBGE. Reproduzido de: Veiga (2004b)

Mapa Configurao territorial bsica do Brasil (2000)

Crescimento populacional nos municpios brasileiros (1991-2000)

Reproduzido de: Girardi (2008)

Crescimento populacional nos municpios brasileiros (2001-2007)

Reproduzido de: Girardi (2008)

Predominncia setorial no Produto Interno Bruto e na ocupao da Populao Economicamente Ativa (2000)

Reproduzido de: Girardi (2008)