BRASIL

Um estudo do Banco Mundial dirigido por Anjali Kumar Esse trabalho teve a contribuio de: Thorsten Beck McDonald Benjamin Armando Castelar Soumya Chattopadhyay Alfredo Ebentrich Lydie Ehouman Thomas Felsberg and Associates Fernando Montes-Negret Thomas Glaessner Ricardo Gonalves Ricardo Guedes and associates Mario Guadamillas Gordon Johnson Moyss Kessel Daniela Klingebiel Ricardo Leal and associates Rosane Mendona and associates Margaret Miller Nataliya Mylenko Adam Parsons Armando Castelar Pinheiro Cristine Campos de Xavier Pinto Susana Sanchez Daniel Santos Shorebank Advisory Services Sophie Sirtaine Robert Vogel Jacob Yaron

ACESSO A SERVIOS FINANCEIROS

BRASIL
RESUMO E PRINCIPAIS CONCLUSES

ACESSO A SERVIOS FINANCEIROS

s mercados financeiros constituem uma parte representativa de um grande grupo de mercados de fatores, incluindo o mercado de trabalho e o mercado de terras, que so as instituies bsicas que fundamentam o funcionamento efetivo da economia, da produo e da venda de seus produtos. A excluso financeira reduz o bem-estar social potencial dos indivduos e a produtividade dos empreendimentos em uma economia. A efetiva participao nos mercados financeiros e em outros mercados de fatores, os quais so diferentes dos mercados (de produtos) normais uma pr-condio para a efetiva participao na economia. O acesso dos grupos desfavorecidos aos mercados financeiros o resultado da importncia estratgica da incluso social e do desenvolvimento econmico e social. As falhas nesses mercados apresentam efeitos especialmente danosos produtividade econmica e ao bem-estar social. Desse modo, esses mercados so em geral regulados rigorosamente. Por outro lado, a regulamentao cria o risco do fracasso regulatrio e, na verdade, muitas regulamentaes podem impedir o acesso dos indivduos mais pobres aos servios financeiros. Esses so os motivos para se fazer a anlise do acesso financeiro e rever a funo das polticas pblicas na promoo desse acesso. Portanto, esse estudo procura avaliar os nveis atuais do acesso aos servios financeiros e as polticas governamentais adotadas que podem causar impacto nesse acesso. De acordo com esses dados, ele explora opes para a futura expanso do acesso aos servios financeiros no Brasil. A primeira seo abaixo destaca as principais concluses do estudo que poderiam ter implicaes na poltica governamental. A segunda seo fornece um guia para o contedo e o escopo temtico do estudo, enquanto a terceira descreve os dados, as concluses e as recomendaes de cada seo. O estudo foi preparado antes dos recentes anncios de polticas governamentais para expandir o acesso aos servios financeiros. Essas novas polticas so comentadas separadamente.

A mensagem dominante que surge desse estudo que a expanso do acesso financeiro seria promovida por uma poltica slida e global para os setores financeiro e macroeconmico. Alm disso, o governo poderia e deveria encarregar-se de reformas regulatrias (para permitir que os mercados financeiros funcionem de modo mais uniforme) e das polticas direcionadas expanso do acesso a esse mercado financeiro. Essas polticas direcionadas devem visar a participao eficiente dos grupos excludos nos mercados financeiros. Isso direcionaria o foco para uma reviso de incentivos em lugar do simples financiamento pblico de um programa especial. A expresso poltica macroeconmica slida refere-se primeiro reduo da necessidade de financiamento do governo, o que ampliaria os emprstimos para mais indivduos e empresas na economia; em segundo lugar, ela tambm se aplica reduo e harmonizao dos impostos no setor financeiro, o que reduzir a carga sobre a intermediao em geral e sobre as oportunidades atuais para a arbitragem regulatria em diversos segmentos do sistema financeiro. Alm disso, devem ser feitos esforos para garantir que a concorrncia seja mantida nos mercados financeiros.

Resumo

As reformas regulatrias que ampliariam o alcance e o impacto sobre grupos desfavorecidos exigiriam primeiro uma mudana de foco do financiamento pblico especial e dispendioso, que geralmente falha em alcanar os grupos visados, para regimes regulatrios aperfeioados que estimulassem o acesso aos servios financeiros. De fato, os subsdios atuais para alguns programas especiais dispendiosos, como, por exemplo, aqueles para o setor rural, poderiam ser gradualmente reduzidos. Essas medidas incluiriam uma reviso das exigncias de regulamentao e divulgao para o microfinanciamento, em comparao com o mrito de sua caracterstica atual de no aceitar depsitos. A dependncia de crdito barato poderia ser gradualmente diminuda, embora talvez houvesse a necessidade de encontrar fontes alternativas de financiamento e de considerar a aceitao de depsitos, desde que o setor adotasse prticas sensatas de microcrdito. Em microfinanas, foi adotada uma srie de novas iniciativas regulatrias, muitas com efeito positivo, como a promoo das contas bsicas. Deve-se ter cuidado para no sobrecarregar as cooperativas de crdito com a tarefa de intermediao de programas especiais assistenciais do governo, o que poderia diminuir a importncia do estabelecimento de prticas de crdito ortodoxas. No setor bancrio, diversas regulamentaes novas foram adotadas recentemente, representando uma mudana na direo certa, incluindo a simplificao dos processos de abertura de contas, de abertura de atividades bancrias correspondentes e do estabelecimento de contas bsicas. O processo de abertura de agncias bancrias tambm pode ser simplificado. Contudo, o microfinanciamento atravs das instituies de microfinanas, como as OSCIPs e SCMs, poderia ser restringido pelos controles exercidos sobre as taxas de juros para repasse de emprstimo, assim, as novas polticas nessa rea devem ser monitoradas quanto ao custo e ao impacto. Em instituies no-bancrias, h uma fragmentao da regulamentao em algumas reas, como, por exemplo, as empresas de factoring (que esto fora do escopo definido das atividades do setor financeiro), que podem contribuir para o desenvolvimento do setor. Essas polticas podem se estender alm das instituies financeiras propriamente ditas at a infraestrutura geral para intermediao financeira. A primeira rea aqui se relaciona aos direitos dos credores, e a reforma regulatria poder focalizar a ateno sobre os atrasos processuais para obter decises relativas a disputas por crditos, assim como examinar a justificativa para baixas fiscais contra lucros de pequenas causas no-cobradas. Para aperfeioar os relatrios de crdito, seria possvel reavaliar as regulamentaes limitando a utilizao de dados restritos com mais de cinco anos, as restries sobre o compartilhamento de informaes e as limitaes sobre o uso de informaes positivas. A expresso direcionamento e programas de alcance especial no envolve apenas o financiamento pblico de programas como objetivo principal para garantir seu alcance e impacto sobre grupos especficos da populao. Por exemplo, o direcionamento geogrfico deveria ir alm dos esforos para instalar um posto de servios em cada rea geogrfica amplamente definida (por exemplo, um municpio); ele tambm deveria se concentrar na identificao de vizinhanas carentes, que poderiam incluir regies metropolitanas dentro de reas urbanas maiores, por meio de monitoramento sistemtico de reas carentes. Os objetivos principais incluiriam estratgias para alcanar a comunidade, visando os clientes, a diferenciao de imagem, a adoo de novas tecnologias e metodologias para emprstimos, o fortalecimento dos relatrios de crdito, a facilitao do uso das garantias de crdito e a oferta de servios compatveis com o incentivo. O governo pode reforar o uso das contas bsicas e dos servios simplificados, incentivando funcionrios ou bancos a abrir essas contas, apoiando o uso desse tipo de conta com a finalidade de depositar as transferncias feitas pelo governo e monitorando cuidadosamente os custos dos pacotes de servios bsicos. O suporte compatvel com o incentivo pode assumir formas como o suporte inicial, a reduo de impostos ou do nmero de garantias correspondentes iniciais, o risco parcial ou as garantias de crdito. No contexto das instituies de microcrdito, h agora uma nova srie de prticas slidas reconhecidas, que poderia elevar significativamente sua sustentabilidade, e o surgimento de novos grupos fornecedores de microcrdito que podem demonstrar que os incorporadores dessas boas prticas devem ser os destinatrios de apoio para financiamentos. Pode ser oferecido encorajamento para o estabelecimento de parcerias formais e informais e programas institucionais de apoio entre bancos, instituies no-bancrias e at entidades no-financeiras (como empresas de factoring) e grupos microfinanceiros. Finalmente, no se pode esquecer a importncia da divulgao da cultura judicial e dos programas de cultura e treinamento em finanas.

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Brasil: acesso a servios financeiros

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1. PRINCIPAIS DESCOBERTAS E CONCLUSES VINTE PONTOS-CHAVE

preocupao com a excluso financeira aumentou nos ltimos cinco anos no Brasil, com o declnio do nmero de bancos a partir do final da dcada de 90. Destaca-se que dos 176 milhes de habitantes do Brasil, 60 milhes de pessoas, ou um tero da populao, possuem contas bancrias. Enquanto isso, tanto o custo do crdito como os spreads bancrios so indiscutivelmente os mais altos do mundo. O estudo aponta para uma srie de fatores que afetam os volumes e custos da intermediao financeira. Ele enfatiza que apesar da inexistncia de medidas corretivas simples, h vrias reas nas quais algumas aes conjuntas podem ser tomadas para ajudar a expandir o acesso aos servios financeiros e reduzir os custos. Este resumo chama a ateno para vinte descobertas e reas principais que podem ser trabalhadas futuramente. Primeira: apesar da preocupao com a diminuio do nmero de instituies bancrias na ltima dcada, este estudo conclui que no h provas que demonstram uma tendncia de declnio no acesso a servios bancrios, em termos de nmero de postos de servios bancrios, embora esses servios, medidos em termos tradicionais, possam estar estagnados. Contudo, o Brasil, comparando-se com outros pases em nvel de desenvolvimento parecido, no apresenta deficincia em nmero de filiais bancrias.

Segunda: verdade que existem grandes disparidades regionais no fornecimento de servios bancrios, mas essas disparidades regionais podem ser claramente atribudas s diferenas na renda e na densidade populacional. De fato, as disparidades no acesso aos servios financeiros podem ser to significativas entre os bairros de uma cidade como entre as regies do pas. Talvez seja necessrio redirecionar e suplementar, com uma poltica local, que olha mais as reas carentes (as quais podem ser melhor identificadas em um nvel menor e mais desagregado do que um municpio), a nfase local, que se baseia na importncia do fornecimento de um posto de servios bsicos em cada municpio. Alm disso, sem mais recursos com o objetivo explcito de alcanar os excludos, mesmo que essas reas sejam identificadas adequadamente, o fornecimento de um posto de servios propriamente dito no suficiente para garantir o acesso aos servios financeiros pelos grupos com menor renda. Terceira: algumas medidas destinadas a expandir o acesso aos servios financeiros, adotadas nos ltimos anos, especialmente para os setores de microfinanas e de cooperativas e, mais recentemente, para correspondentes bancrios, foram bem-sucedidas e apontam para uma expanso de novos tipos de acesso aos servios financeiros. Vrias iniciativas novas foram tomadas em meados deste ano. Entretanto, o ponto de sustentao tradicional das polticas de expanso do acesso aos servios financeiros permanece o mesmo e se concentra na alocao do crdito, com freqncia a taxas de juros mais baixas, e depende consideravelmente do apoio dos grandes bancos pblicos. As medidas adotadas nos ltimos anos incluem, especialmente, o reconhecimento de novas formas de microempresas e organizaes do setor cooperativo, alm da expanso dos servios bancrios por meio de acordos com correspondentes. Quarta: as polticas tradicionais para a expanso do acesso aos servios financeiros, que enfatizam o racionamento de crdito quantitativo, taxas de juros baixas, com base em financiamentos com fontes de custos baixos e que so administradas por meio de bancos pblicos brasileiros, apresentam um custo muito alto. As estimativas conservadoras sugerem que concesses e apoio poderiam resultar em bilhes de reais. Os custos de alguns programas especiais, como, por exemplo, o Pronaf, esto estimados em R$1,1 bilho. Conforme ilustrado pela anlise dos programas de financiamento rural, muitos desses programas fal-

Resumo

ham em alcanar os beneficirios pretendidos e seus recursos tendem a ser retidos por um pequeno grupo de maior renda, impedindo o acesso de grande parte dos possveis beneficirios. Na agricultura, que beneficiria de muitos programas especiais, aproximadamente 2% dos tomadores de emprstimos recebem 57% dos recursos, enquanto aproximadamente 75% recebem 6% do crdito. Os programas que propem limites s taxas de juros para setores ou clientes determinados so caros, j que so medidos pelos volumes de financiamento que se deseja disponibilizar. Alm disso, os diferenciais nas taxas de juros entre esses financiamentos so sustentados pela sociedade. Os custos adicionais so empurrados para os intermedirios a taxas de mercado. recomendvel primeiro que esses programas sejam monitorados de perto em termos de custos. A incidncia regressiva de algumas intervenes direcionadas no crdito pode aumentar, caso essas intervenes sejam financiadas por meio de programas populares de ampla base, como, por exemplo, os recursos do FAT, o que significa retornos menores para os trabalhadores, que so os beneficirios visados por esse programa. Quinta: uma forma de medida alternativa para os programas tradicionais inclui novos instrumentos a fim de oferecer possibilidades para a expanso de servios com base no mercado. Por exemplo, na agricultura, novas formas de seguro reajustvel, com base em rendimentos ou emprstimos combinados com opes de venda sobre os preos da colheita, e a combinao de instrumentos diferentes (por exemplo, crdito e seguro) devem ser exploradas. Os custos de programas individuais e os subsdios implcitos precisam ser acompanhados sistematicamente. Adicionalmente, h o intuito de reduzir gradualmente as alocaes quantitativas (por exemplo, os financiamentos dirigidos para habitao e emprstimos rurais) e de aceitar taxas que reflitam mais proximamente as taxas do mercado. Os programas bem-sucedidos para microcrdito, como, por exemplo, o programa CrediAmigo, que alcanou os segmentos mais carentes, demonstram a possibilidade da limitao das taxas de juros de mercado. Sexta: por outro lado, as medidas para expandir a funo do sistema bancrio, como um todo, na rea de acesso ao sistema financeiro, so bem-vindas, mas deve-se ter cuidado para que elas sejam estabelecidas em uma base slida. Os bancos brasileiros fornecem a maior parte dos servios financeiros e mantm o suporte para toda a intermediao. Conforme mostra o estudo, os bancos privados brasileiros j esto atendendo os pequenos clientes, e a escala das transaes pode assumir um papel menos significativo do que os custos dos servios bsicos. Surpreendentemente, os bancos privados dominam o fornecimento de contas correntes e de depsitos para os pequenos correntistas. Os resultados da pesquisa sugerem que os bancos pblicos no demonstram um papel claramente dominante em termos de acesso aos servios financeiros, exceto em relao a alguns tipos de servios (por exemplo, servios de pagamento). A simplificao dos procedimentos para abertura de contas seria bem-vinda; especialmente, em relao s medidas que causam impacto sobre os clientes com renda menor (como, por exemplo, a solicitao da identidade e do CPF) e, tambm, de forma gradual, sobre todos os outros clientes de banco. As medidas anunciadas recentemente pelo governo para a introduo de contas simplificadas, eliminando a necessidade de comprovao de renda, representam um passo na direo certa. Alternativas ao CPF tambm poderiam ser discutidas. Muitos custos obrigatrios da manuteno de filiais bancrias poderiam ser reavaliados, como, por exemplo, os aspectos sobre a segurana, o horrio bancrio e os gastos com pessoal, etc. Stima: as pessoas com menor renda tambm poderiam se beneficiar dos servios bancrios simplificados, conforme introduzido em vrios pases, para o acesso aos servios de depsitos e de pagamentos. Adicionalmente, os custos envolvidos no fornecimento desses servios devem ser examinados cuidadosamente para garantir que os custos operacionais das instituies participantes sejam cobertos, enquanto as tarifas mensais para essas contas bsicas permaneam pagveis Essas contas geralmente no incluem o acesso automtico a emprstimos nem taxas de juros baixas para emprstimos, e os instrumentos

Brasil: acesso a servios financeiros

de microfinanciamento previstos na regulamentao deveriam continuar sob reviso. O governo tambm pode encorajar a abertura dessas contas, por exemplo, transferindo pagamentos pblicos por meio delas, oferecendo incentivos aos empregadores ou s instituies financeiras que os atendem para abertura de contas-salrio e fornecendo incentivos fiscais iniciais s instituies financeiras que abrirem essas contas. Oitava: o governo tambm poderia considerar a adoo da divulgao das exigncias para o fornecimento de crdito a fim de levar os servios financeiros aos que no so atendidos por esses servios. As ferramentas como o Community Reinvestment Act (Lei de Reinvestimento da Comunidade) e o Home Mortgage Disclosure Act (Lei de Divulgao sobre Hipotecas Residenciais) dos EUA, quando combinados de forma apropriada com as exigncias de divulgao, so muito teis na limitao de prticas discriminatrias, assim como para a expanso do acesso aos servios financeiros. Especialmente se combinada com o acompanhamento sistemtico dos registros bancrios em diferentes categorias de emprstimo, possivelmente em parceria com as associaes dos banqueiros privados, essa persuaso moral tem sido muito eficaz em outros pases. O governo tambm poderia considerar medidas, como, por exemplo, o fornecimento de garantias parciais ou seguros de crdito para emprstimos fornecidos para grupos excludos pelos bancos. Contrastando com os subsdios s taxas de juros, essas medidas so incentivos compatveis com o aumento do crdito privado para os grupos excludos e ainda encorajaria o uso prudente de fundos para financiamentos.. Finalmente, o governo tambm poderia considerar uma reviso da concorrncia no setor bancrio, particularmente nas reas de acesso a redes de pagamentos, de acordo com a experincia recente de investigaes desse tipo no Reino Unido. Nona: os bancos privados poderiam ir alm da expanso de seus servios para os que no os acessam, por meio de atividades que usariam novas metodologias e tecnologias para emprstimos, com incentivos apropriados e apoio governamental. Essas metodologias de emprstimos incluem, por exemplo, prticas como diferenciao de imagem, parcerias com organizaes comunitrias ou locais, incluindo em alguns casos, parcerias com organizaes de microfinanas. As subsidirias especializadas, criadas por bancos como o Unibanco para esse fim, so exemplos. Devem ser feitos esforos para garantir que os servios dessas organizaes sejam fceis de usar, mas sigam princpios bancrios slidos. A experincia de outros pases com Instituies Financeiras para o Desenvolvimento da Comunidade tambm pode ser considerada nesse ponto. As novas tecnologias como a avaliao de risco de crdito ou os modelos de classificao de crdito tambm podem ser teis na avaliao dos pequenos clientes, assim como muitas novas tecnologias que so de fcil operao em reas remotas ou rurais, usadas em todos os lugares de forma bem-sucedida, conforme detalhadas no estudo. Embora tecnologicamente sofisticados, os esforos dos bancos brasileiros em termos de tecnologia, como o fornecimento de servios bancrios via Internet, so amplamente aproveitados pelos clientes de maior renda. Pode-se considerar a assistncia inicial para a adoo dessas tecnologias. Dcima: o progresso no encorajamento da expanso do seu outrora limitado setor de microfinanas em anos recentes, mesmo sendo apoiado pelo financiamento do BNDES e do BNB, mostra no programa CrediAmigo que possvel ampliar o alcance e aumentar a eficincia, e que o microcrdito pode ser sustentvel com base no fluxo de caixa. A limitao das taxas de juros adotada pela maioria dos IMFs privados livremente determinada e aproxima-se das taxas de mercado, como no caso do CrediAmigo. A experincia internacional demonstra que os limites s taxas de juros no so necessrios e podem levar ao uso ineficiente desses financiamentos, alm de obstruir a expanso espontnea do microfinanciamento. Ao contrrio, sugere-se a incorporao de metodologias e de boas prticas de emprstimos pelos IMFs, como, por exemplo, a explorao de emprstimos a grupos solidrios, o aumento gradual no volume de emprstimos, o incio de reembolsos com efeito imediato, etc.

Resumo

Dcima primeira: olhando pelo lado do financiamento, vrias das novas instituies de microfinanas brasileiras aproveitaram o acesso privilegiado aos financiamentos do BNDES taxa TJLP. Seria desejvel um aumento gradual e em fases aos nveis de mercado, pelo menos taxa CDI, como no CrediAmigo. Um aumento significativo e sbito poderia afetar negativamente o setor de microfinanas, j que a maioria das IMFs ainda considerada como operaes sem fins lucrativos ou de sociedades civis e poderiam reverter os ganhos dos ltimos anos. Seria desejvel a convergncia dos limites dos volumes e das taxas de juros combinada com a transio gradual e a orientao sobre a incorporao de boas prticas de emprstimos. Dcima segunda: mesmo com a ausncia de medidas recentes, a expanso das microfinanas em uma escala significativa seria difcil, exceto se parcerias em grande escala com instituies financeiras formais fossem consideradas ou, alternativamente, se ocorresse uma mudana radical na oferta de servios, para incluir a captao de depsitos. Isso poderia ser contemplado como uma possibilidade futura, uma vez que h provas da maturidade do ramo para expandir a base de financiamento, mas novas regulamentaes precisariam ser introduzidas para riscos concomitantes crescentes, que incluiriam novos modelos especficos de superviso compartilhada, delegada ou independente. Adicionalmente, a justificativa para as diversas janelas de regulamentao atuais voltadas para as diferentes formas de instituies de microfinanas devem ser examinadas. Seria desejvel a harmonizao dessas regulamentaes no futuro. Dcima terceira: olhando para o setor de cooperativas, observa-se que as cooperativas apresentam uma base de financiamento menos restrita do que o microfinanciamento, apesar das restries para a associao, devido sua capacidade de aceitar depsitos. O abrandamento dessas restries para novas cooperativas a fim de permitir estruturas abertas poderia ser arriscado e requereria mais superviso. Embora as regulamentaes recentes incluem algumas garantias apropriadas, deve-se observar que essas restries so comuns mesmo em pases avanados e proporcionam uma forma de garantia de reputao para conter os riscos dessas instituies, principalmente em vista das limitaes na capacidade de superviso. Dcima quarta: at recentemente, as restries alavancagem financeira e liquidez podem ter sido mais importantes para as cooperativas do que as limitaes associao. As medidas introduzidas em junho de 2003 reduziram em parte essas restries. O estabelecimento de um mecanismo de liquidez para cooperativas de crdito sugerido, para reduzir os custos de oportunidade relativos aos bancos comerciais garantidos pelo FGC (Fundo Garantidor de Crdito). Nota-se que algumas cooperativas tambm assumem o papel de transferncia de fundos dos programas agrcolas financiados pelo governo. Se esse procedimento se tornar uma prtica em escala representativa, ele poder afastar o setor de cooperativas das boas prticas de gerenciamento de risco, exceto se for claramente uma operao administrativa baseada em rendimentos, sem risco de crdito para as cooperativas envolvidas. Dcima quinta: at agora, de alguma forma, a contribuio das instituies no-bancrias para o acesso ao sistema financeiro teve como base algum tipo de oportunidade de arbitragem regulatria do sistema bancrio, e, de vrios modos, elas sofreram com a falta de clareza da legislao. A rea mais digna de ateno nesse contexto a contribuio de empresas que no atuam na rea financeira, como as empresas de factoring, que j so bastante significativas em termos de fornecimento de crdito para pequenos negcios e foram de grande ajuda em outros pases. O primeiro passo a ser tomado nesse sentido seria a clarificao do sistema legal fragmentado existente para essa atividade e a aprovao da legislao pendente para essa consolidao. O acesso mais abrangente aos servios financeiros por meio de papis de curto prazo e debntures, assim como a facilitao de transaes de factoring internacionais, com a permisso para a abertura de contas em moeda estrangeira, tambm so sugeridos. Dcima sexta: o crdito para pequenos tomadores de emprstimo impedido pelas dificuldades na recuperao de emprstimos, devido, em parte, ao ativismo judicial e tambm s dificuldades do uso de

Brasil: acesso a servios financeiros

garantias. Nesse contexto, as recomendaes so os programas de conscientizao para os magistrados, combinados com o aperfeioamento de instrumentos auto-executveis usados para os pequenos tomadores de emprstimo, como, por exemplo, os recursos do cheque especial oferecidos em caixas eletrnicos ou as duplicatas das pequenas empresas. O reconhecimento legal desses dbitos (o que no momento no possvel devido falta da entrada e da assinatura digitalizada) poderia ser explorado. Alm disso, tambm aconselhvel o exame das possibilidades de alterao dos cdigos procedurais para acelerar os julgamentos, assim como a abertura de tribunais especiais (pequenas causas) para pequenos volumes de crdito. Finalmente, as atuais baixas fiscais contra lucros de pequenas causas no-cobradas poderiam ser avaliadas em um contexto mais amplo, pois podem estar transmitindo sinais distorcidos aos devedores e s instituies financeiras para o reembolso da dvida. Dcima stima: tambm, a infra-estrutura para o aperfeioamento do uso de garantias gerais pode ser fortalecida pela adoo do arquivamento eletrnico, de sistemas de recuperao e indexao em todos os cartrios no pas e pelo estabelecimento de redes para a interligao de cartrios. O perodo atual de cinco dias e os custos necessrios para a realizao de uma pesquisa e certificao poderiam ser reduzidos por uma pesquisa da Web auto-orientada. Tambm seria possvel adotar os prazos para processamento de ttulos e documentos, e os requisitos burocrticos de documentao para transaes seguras no mercado imobilirio poderiam ser simplificados. Alm disso, deveriam ser feitos esforos para atacar as estruturas de tarifas regressivas dos cartrios de registros e de notas e examinar por meio de rgos corregedores a extenso em que os servios notariais e de registro ainda esto operando base de concesses. Dcima oitava: aperfeioamentos adicionais nos registros de crdito e nos relatrios de crdito ajudaro a facilitar os emprstimos aos pequenos tomadores com histrico de crdito limitado. O Brasil j possui sistemas bsicos eficazes, mas eles poderiam ser fortalecidos por mais informaes positivas (por exemplo, para pagamentos de empresas de servios pblicos), e o abrandamento das restries sobre o compartilhamento dessas informaes. Tambm poderiam ser reconsideradas as atuais restries de tempo sobre as informaes, que limitam os dados de crdito a cinco anos. O Brasil atpico nesse aspecto. As tarifas das empresas de servios pblicos tambm podem ser estruturadas para fornecer incentivos aos clientes que possurem bons histricos de pagamento. Dcima nona: finalmente, de importncia primordial destacar que o grande sucesso das polticas para expandir o acesso aos servios financeiros essencial em um ambiente microeconnico adequado, o que exerce uma profunda influncia no acesso geral. Todas as intervenes microeconmicas discutidas acima devem ser vistas nesse cenrio. A grande necessidade do governo em tomar emprestado causa um impacto negativo sobre o crdito privado, e a tributao pesada do sistema financeiro, em parte para financiar tais necessidades, outro impedimento. O recolhimento compulsrio elevado contribui para a tributao implcita. Alm disso, o impacto da tributao no uniforme em todo o sistema financeiro, o que leva a oportunidades para a arbitragem regulatria em diversas entidades financeiras. Essa arbitragem regulatria tambm ocorre em relao s diferentes formas de instituies financeiras, onde algumas formas institucionais tornam-se populares em resposta s restries regulatrias em outras reas do sistema financeiro. Vigsima: portanto, h espao para que o governo defina polticas governamentais mais proativas em relao ao acesso aos servios financeiros, no nvel microfinanceiro, pela criao de um ambiente favorvel que fornea mais apoio em termos de regulamentao, monitorao, divulgao e apoio eletivo. Mesmo assim, ser obtido um maior sucesso se elas forem sustentadas por mudanas bsicas na abordagem geral para permitir esse acesso, por meio de reformas amplas no setor financeiro, o que limita as restries ao preo e quantidade de crdito e tambm reduz a funo primordial de seu fornecimento, acordada com um pequeno nmero de instituies pblicas.

Resumo

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2. INTRODUO GERAL E ESCOPO DO ESTUDO

sistema financeiro brasileiro de longe o maior da Amrica Latina. Alm de seu mero tamanho, a profundidade total da intermediao financeira no Brasil, quase 140% do PIB, maior do que a de seus grandes vizinhos na regio, como Mxico e Argentina, embora estes pases tenham uma renda per capita mdia mais alta. Profundidade e estabilidade financeira so cada vez mais reconhecidas como contribuies para a reduo da pobreza atravs do crescimento e preveno de crises, mas, alm disso, podese argumentar que uma de base mais ampla dos servios financeiros elevaria o bem-estar e a produtividade. Os indivduos poderiam enfrentar necessidades extraordinrias ou inesperadas de renda ou poderiam se proteger contra perodos de baixa renda ou flutuaes inesperadas na renda. O acesso poupana e emprstimos tambm poderia ter implicaes de prazos mais longos sobre o bem-estar, permitindo s pessoas tomarem emprstimos quando jovens, para desenvolver capital humano e, depois, poupar para a aposentadoria quando ficassem mais velhas. Para os produtores, o acesso ao crdito para capital fixo ou de giro permite um aumento das possibilidades de produo, beneficiando no apenas o produtor, mas afetando a produtividade, o emprego e o crescimento da economia em geral. O financiamento tem se apresentado proeminentemente como uma restrio para empresas de pequeno e mdio porte em algumas investigaes. Alguns estudos indicam que as empresas latino-americanas consideram o acesso aos mercados financeiros o principal obstculo expanso. Limites ao acesso financeiro so apontados pelo Banco Central: estima-se que aproximadamente 60 milhes de brasileiros possuem contas em banco. Quase 30% de todos os municpios, ou 1.680 municpios de um total de cerca de 5.600, no tm nenhuma agncia bancria. As mais ou menos 1.400 cooperativas de crdito oferecem servios financeiros bsicos apenas para cerca de dois milhes de brasileiros, a maior parte em reas urbanas. Mas expandir a oferta de servios financeiros a segmentos mal-atendidos da sociedade pode causar certas dificuldades a intermedirios financeiros, como os bancos, devido informao limitada, altos riscos e altos custos unitrios. Portanto, o desafio identificar meios de expandir o acesso que reconheam os riscos e custos envolvidos, mas sugiram medidas para mitigar o impacto destes. Este o objetivo fundamental do presente estudo, que tenta avaliar as restries ao acesso e seus determinantes nos diferentes segmentos dos mercados financeiros, para depois identificar opes pblicas ou privadas alternativas para melhorar o acesso.

H vrios conceitos de mal-atendidos em primeiro lugar, os segmentos mais pobres da sociedade ou, em segundo, aqueles em regies geogrficas especficas, que podem ou no combinar caractersticas tais como populao distante ou escassa com atraso econmico. Terceiro, comunidades especficas (grupos raciais, migrantes ou minorias) podem estar em desvantagem em termos de acesso financeiro. Alm disso, o critrio de pequeno porte geralmente aplicado aos micro ou pequenos empreendedores e no s pessoas fsicas. Medidas de acesso e aes para expandir o acesso variam, dependendo de quais grupos dos mal-atendidos esto sendo citados. No presente estudo, a pobreza a considerao principal, embora o pequeno porte (para produtores) e o local tambm sejam fatores levados em considerao. O estudo dedica maior ateno aos fatores que afetam diretamente o acesso. Desta forma, impactos indiretos no acesso, que atuam atravs de seus efeitos na profundidade total dos servios financeiros (por exemplo, a diminuio potencial do fornecimento de crdito privado resultante dos emprstimos do governo ou o impacto da tributao de setores financeiros) no so investigados em detalhe. H tambm uma srie de possveis indicadores de acesso financeiro, e o relatrio discute o trade-off entre a relevncia e a certeza das concluses que podem ser inferidas quanto a nveis de acesso e a facilidade para obter

Resumo

informaes. Geralmente, a informao mais desagregada mais difcil de conseguir e presta-se menos facilmente comparao internacional do que dados mais agregados, que, no entanto, so menos conclusivos. O estudo salienta desagregaes simples, como a fragmentao dos servios financeiros por exemplo, transferncia de dinheiro, poupana e servios de crdito e demonstra as suas aplicaes. O governo brasileiro e o Banco Central tm se preocupado com a excluso financeira, especialmente no perodo ps Plano Real, quando ocorreram fuses e fechamentos de vrios bancos, tanto privados como pblicos, gerando preocupaes quanto retrao dos servios bancrios, especialmente em regies geograficamente remotas. At que ponto houve realmente uma retrao nos servios bancrios e h, como conseqncia, um declnio geral no acesso? At que ponto as necessidades de servios financeiros das pessoas so atendidas? O que explica os nveis atuais de acesso? Estas so algumas das perguntas discutidas na Parte 1 deste estudo, que prepara o terreno para o resto da anlise, ao realizar uma ampla sntese dos padres atuais de acesso. O estudo observa primeiro os padres de oferta de servios financeiros, atravs de dados agregados sobre instituies financeiras e suas filiais, e depois a demanda por servios financeiros, principalmente da perspectiva dos consumidores urbanos, com base nos resultados de um levantamento realizado para esse relatrio, e sucintamente tambm da perspectiva empresarial. Em particular, polticas do governo voltadas para a expanso do acesso so avaliadas. O governo tambm est cada vez mais consciente do fornecimento relativamente incipiente de servios financeiros por parte de protagonistas menores, como cooperativas e microfinanas, que tm sido muito bem-sucedidos em outras partes da Amrica Latina, e cuja penetrao atual no Brasil baixa em comparao aos seus vizinhos. Alm do mais, as microfinanas so cada vez mais aclamadas nas comunidades globais como a nova soluo para a excluso financeira. Como resultado, vrios passos foram recentemente tomados para expandir o potencial de alcance de tais instituies, e mais medidas nesse sentido esto planejadas. Quo bem-sucedido isso tem sido e quo mais longe pode ir? Qual a melhor combinao de polticas a ser adotada para a futura expanso da oferta de servios financeiros desses setores? Estas questes so discutidas na Parte 2 deste estudo, que realiza uma anlise da oferta de servios financeiros atravs de diferentes segmentos institucionais do mercado financeiro. Particularmente em vista do papel dominante dos bancos no sistema financeiro brasileiro, a Parte 3 deste estudo examina o papel dos bancos privados no que diz respeito ao acesso financeiro. Especialmente em vista da reduo do nmero de bancos e um certo aumento da concentrao no final dos anos 90, perguntas podem, com toda razo, surgir em relao ao impacto dessas tendncias sobre o alcance bancrio. Alm da anlise do papel atual do sistema bancrio privado em termos do alcance aos mal-atendidos, esta seo tambm explora extensamente a experincia internacional no fornecimento de servios bancrios privados s comunidades mal-atendidas. O estudo tambm investiga o potencial de expanso do papel de sistemas financeiros nobancrios, como financeiras, empresas de leasing e factoring, que contribuem com sucesso para o acesso em outros lugares (Parte 4). Tradicionalmente, o governo brasileiro tem tentado atacar os problemas do acesso financeiro atravs das instituies financeiras pblicas, que tm o compromisso social de atender os segmentos da sociedade em desvantagem. Os grandes bancos federais, assim como uma srie de bancos estaduais, tm sido responsveis pela expanso do alcance, no apenas atravs da extenso de seus prprios recursos, mas tambm pela administrao de fundos oramentrios vinculados e dos descontos em folha de pagamento (como o FAT). Na medida em que alguns setores servidos por tais instituies financeiras pblicas enfrentam uma srie de imperfeies do mercado que podem justificar a interveno pblica, a Parte 5 explora um desses segmentos do mercado, o financiamento rural. Mesmo que alguma interveno seja justificada, h questes sobre o proje-

Brasil: acesso a servios financeiros

to apropriado. O grau em que esses programas podem ter atingido seus prprios objetivos de alcanar em larga escala os pobres a primeira questo deste debate. O debate investiga as implicaes de eficincia dos programas atuais de alcance, assim como outras alternativas novas. Seguindo a investigao de prestadores de servio, a Parte 6 do estudo investiga elementos relevantes de infraestrutura institucional para servios financeiros. Tais fatores tm impacto, em particular, nos custos de fornecimento de servios financeiros e, portanto, nas margens bancrias. Algumas das questes aqui examinadas decorrem dos atuais processos legais para direitos de credores e cumprimento dos contratos, registros para crdito garantido e seu impacto potencial no uso de garantias, assim como sistemas de informao de crdito e a aplicao de processos de classificao de crdito. O estudo conclui com uma discusso sobre o papel potencial dos elaboradores de polticas na expanso do acesso atravs de diferentes instrumentos e instituies. O estudo demonstra que fatores macroeconmicos, tais como grandes dficits pblicos ou tributao pesada, afetam significativamente os servios financeiros. Polticas com impacto sobre outros segmentos do mercado tambm podem afetar bastante o acesso. Por exemplo, polticas de mercado de trabalho, assim como polticas voltadas competio no setor bancrio. Contudo, embora possa ser difcil para um governo atuar sobre esses fatores no contexto do sistema financeiro, h um papel mais imediato para o governo desempenhar atravs de polticas que enfocam a estrutura dos incentivos ao sistema financeiro, afetando a distribuio de crdito e outros servios. Baseada em grande parte na experincia de outros pases, a Parte 7 discute opes para um papel microeconmico mais agressivo em relao ao acesso financeiro.

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3
A

3. DESCOBERTAS ESPECFICAS E AES SUGERIDAS EM REAS INDIVIDUAIS

3.1 Avaliao do acesso

essncia da anlise desta parte do estudo repousa primeiro sobre uma investigao das informaes do lado da oferta agregada sobre bancos e outras instituies financeiras, com base em grande parte nos dados do Banco Central, seguida pela investigao do lado da demanda do uso de servios financeiros por indivduos, com base em dados de levantamentos feitos pelo Banco Mundial. A anlise de dados do lado da oferta agregada indica, primeiro, que apesar da reduo do nmero de bancos, o fornecimento de servios financeiros no caiu na ltima dcada, mas se manteve em grande parte esttico.

Figura 1 Brasil - Evoluo dos pontos de venda de servios financeiros (1994-2002)

Fonte: Banco Central do Brasil. Houve alguma expanso de novas formas de pontos de fornecimento de servio, como os caixas eletrnicos e correspondentes bancrios, e tambm um aumento na presena de algumas instituies financeiras pequenas, incluindo cooperativas e instituies de microfinanas, embora estas tambm sejam numericamente pequenas. Alm disso, no panorama internacional, o sistema bancrio no Brasil pouco evoludo em comparao aos pases desenvolvidos em termos de filiais bancrias, mas seu desempenho tem sido pelo menos igual ou superior ao de outros pases em desenvolvimento ou de renda mdia.

Figura 2 Brasil e outros pases - Populao atendida por agncia bancria

Fonte: Estimativas da equipe do Banco Mundial.

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 verdade que desigualdades espaciais no fornecimento de servios financeiros so significativas entre as regies do Brasil e tm persistido ao longo do tempo. Mas muito da diferena espacial no fornecimento de servios bancrios pode ser explicada pelos diferenciais regionais na populao e renda. Assim que esses fatores forem corrigidos, as diferenas sero significativamente reduzidas. Em seguida, a anlise da oferta observa as contribuies diferenciais dos bancos pblicos e privados. Subjacente ao quadro relativamente esttico do fornecimento de servios financeiros, tem havido uma mudana significativa na composio dos prestadores de servio, com uma participao declinante dos bancos pblicos. Os bancos privados, ao mesmo tempo em que dependem intensamente de novos mecanismos de atendimento, como os caixas eletrnicos, tambm possuem, surpreendentemente, mais filiais do que os bancos federais.

Figura 3 Brasil Propriedade dos pontos de servio bancrio

Nota: os bancos nacionais privados incluem os que possuem participao estrangeira. Os nmeros correspondem aos dados de dezembro de 2001, exceto quando observado. Fonte: Banco Central do Brasil. Anlises economtricas dos determinantes do fornecimento de servios bancrios, usando uma gama de indicadores de acesso, constataram primeiro que para todos os bancos reunidos, a renda per capita tende a estar positivamente associada a indicadores amplos de acesso, tais como o nmero ou densidade das instituies bancrias ou os valores dos servios de emprstimos e aplicaes que eles fornecem. Os bancos (pblicos e privados) tm um vis urbano e tendem a no fornecer servios em reas rurais. Todavia, a comunidade agrcola parece no ser mal-atendida. Finalmente, anlises que fazem distino entre bancos pblicos e privados encontram algumas diferenas nos fatores associados ao fornecimento de servios desses dois grupos: de acordo com certos indicadores, os bancos pblicos podem fornecer mais servios aos pobres, mas os bancos privados parecem oferecer mais servios pequena empresa e ao empreendimento agrcola. Em muitos aspectos, o comportamento dos dois muito similar. Ambos tendem a ter uma associao positiva com reas econmicas mais ricas e ambos tm uma certa tendncia urbana. Especialmente em reas esparsamente servidas, eles tendem a ser intercambiveis, predominando ora os servios privados, ora os pblicos. A segunda parte da sntese dos padres e determinantes de acesso baseada em uma investigao do lado da demanda - at que ponto indivduos usam servios financeiros e at que ponto tais servios atendem s suas necessidades. A anlise se baseia em uma pesquisa de 2.000 indivduos adultos, residentes em 9 cidades e 2 reas metropolitanas, realizada para fins deste estudo. reas urbanas foram selecionadas devido ao fato de

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Brasil: acesso a servios financeiros

cerca de 80% da populao ser classificada como urbana, bem como disponibilidade imediata de uma estrutura de amostra. Uma srie de fatos bsicos quanto disponibilidade atual e ao uso dos servios financeiros emergiram dessa pesquisa, e estes foram ento correlacionados s caractersticas socioeconmicas dos indivduos. Em termos de nveis atuais de acesso, uma constatao ilustrativa que 43% dos indivduos examinados tm conta bancria. Esses nmeros so similares s estimativas feitas por alguns bancos privados. O uso de instituies financeiras, como cooperativas de crdito ou instituies de microfinanas, foi muito limitado (apenas 4% das respostas). Contudo, um nmero maior de pessoas (que no so necessariamente correntistas) fez uso de instituies financeiras, atravs de postos de pagamento de correspondentes bancrios, especialmente pela rede de casas lotricas da Caixa Econmica Federal, um dos dois grandes bancos estatais. Uma pesquisa sobre a importncia relativa de diferentes instituies financeiras revelou que quase metade daqueles que responderam a esta questo (47%) acham que casas lotricas so sua instituio mais importante para transaes financeiras. Agncias de bancos privados vm em segundo lugar (27%) e de bancos pblico, em terceiro (19%). Surpreendentemente, alm das lotricas, a maioria dos entrevistados (58%) para quem os bancos eram a principal instituio financeira usam bancos privados. A maioria das contas limitada; apenas 61% dos correntistas tm acesso aos tales de cheques. Somente cerca de 2/3 (64%) daqueles que no tm conta demonstraram interesse em ter uma. Entre os motivos voluntrios para no ter uma conta, as altas tarifas so, sem dvida, a motivao predominante. A falta de recursos dos indivduos, falta de documentao e referncias e as dificuldades para abrir uma conta tambm contam. Em contraste, fatores como horrio de funcionamento ou distncia, que indicam inconvenincia fsica, no foram importantes. Com relao ao comportamento de aplicaes e poupana, mais da metade dos entrevistados (54%) tm seus maiores depsitos em bancos privados e 41%, em instituies pblicas. Outras instituies financeiras, incluindo cooperativas, so responsveis por menos de 2% das respostas. O rendimento das contas de depsito tem pouca elasticidade de preo. Para mais de 2/3 dos entrevistados, a razo mais importante citada para fazer depsitos foi segurana. No de surpreender que servios de emprstimos e crdito so mais raramente usados. Apenas 15% dos entrevistados solicitaram crdito nos ltimos 12 meses, e somente 2/3 destes tiveram suas solicitaes aceitas. Alm dos emprstimos formais, cerca de _ das pessoas tinha acesso a cartes de dbito e 1/5 possua cartes de crdito. Com relao aos servios de pagamentos, o dinheiro foi o meio de pagamento padro que predominou em todos os tipos de transaes e entrevistados; 77% desses usou dinheiro em todas as transaes. H espantosamente pouca variao por tipo de pagamento. Surpreendentemente, 92% das contas dos servios pblicos essenciais so pagas com dinheiro vivo. As nicas categorias de despesa onde o uso de dinheiro vivo menor so os bens de consumo durveis: 77% para eletrodomsticos e 80% para moblia. Anlises adicionais foram efetuadas das associaes entre padres de acesso observados, medidos de vrias formas, e outros parmetros. Trs grandes grupos de associaes foram examinados. Dados os esforos das polticas do governo em prover acesso a todos os locais, associaes entre diferenciais no acesso e no local so avaliadas primeiro. O local considerado em dois nveis: regies do pas e bairros ou reas da cidade. Segundo, j que foi dado s instituies financeiras pblicas um papel importante na satisfao das necessidades de acesso financeiro de uma grande amostragem da populao, o papel delas neste sentido foi examinado. Terceiro, a importncia das caractersticas individuais, em termos de renda, riqueza, educao, emprego etc., na explicao dos nveis de acesso investigada. Com relao importncia do local, a pesquisa do comportamento financeiro dos indivduos embasa a constatao, do lado da oferta, da importncia do local em determinar o acesso, mas demonstra que o local em termos de microcaractersticas de uma rea ou bairro pode ser um discriminador de acesso to importante quanto regies do pas. Enquanto uma primeira viso da oferta de instituies financeiras aponta para amplos diferenciais regionais no fornecimento de servios, essas diferenas so consideravelmente reduzidas quando ajustamos os dados aos diferenciais no PIB regional e no tamanho geogrfico.
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Figura 4 Brasil Densidade de agncias por estado e nmero de municpios sem servios

Nota: O tamanho de cada ponto representa o PIB do estado. Fonte: IBGE. Quanto aos papis das instituies pblicas e privadas, a pesquisa dos usurios, como no caso da anlise de oferta agregada, indica que h alguma associao entre grupos de baixa renda e bancos pblicos. Contudo, a pesquisa dos usurios tambm mostra que o uso de bancos pblicos varia de acordo com o tipo de servio. Desta forma, os bancos pblicos so populares para servios de pagamento (devido s agncias da Caixa Econmica Federal) em todos os grupos socioeconmicos, e tambm dominam o fornecimento de financiamento imobilirio, mas em grande parte aos grupos mais abastados. Para captao de depsitos e crdito, ambos os grupos socioeconmicos privilegiados e menos privilegiados, amplamente medidos, tm uma certa preferncia por bancos privados e, com o aumento da renda, ambos aumentam seu uso proporcional de bancos privados. Finalmente, a pesquisa corrobora fortemente as descobertas da anlise pelo lado da oferta quanto importncia da renda, no nvel per capita, e aponta tambm para a importncia de uma gama de caractersticas socioeconmicas, como educao e (para servios de crdito) riqueza, na determinao do acesso financeiro. A importncia das caractersticas socioeconmicas no acesso aos servios financeiros sugere que pode haver problemas de informao, ou de cumprimento, que fazem com que os credores enfatizem tais informaes.

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Brasil: acesso a servios financeiros

Figura 5 A funo da renda em diferentes medidas do acesso financeiro

Fonte: Banco Mundial, pesquisa sobre acesso a servios financeiros em reas urbanas no Brasil, 2002. Quais so as implicaes dessas constataes, da perspectiva de amplas diretrizes polticas a adotar, na soluo das questes relacionadas ao acesso? A anlise sugere um nmero de direes temticas que podem ajudar a orientar as escolhas polticas. Primeiro, pode haver implicaes para polticas quanto ao local. A anlise sugere que, embora o local seja importante e parea haver algumas regies e locais que so mal-atendidas, grande parte da diferenciao no tocante ao local pode ser atribuda a nveis de atividade econmica e populao esparsa. Desta maneira, polticas que enfocam a equalizao geogrfica de servios podem no ser, por si s, adequadamente eficazes para direcionar o acesso. Esta uma observao importante no contexto brasileiro, onde grandes esforos para expandir o acesso tm se concentrado em garantir que haja pelo menos um ponto financeiro de servio (agncia, posto de servio ou correspondente) em cada municpio. Tais polticas no garantem que os usurios de servios financeiros em tais locais sejam de fato de segmentos mais pobres. Na verdade, pessoas mais abastadas, mesmo desses bairros, podem ter mais sucesso em obter acesso financeiro. Outra inferncia importante quanto s polticas de local que regies do pas, ou mesmo municpios, talvez no sejam os pontos de foco melhores para a expanso do acesso. Pelo contrrio, locais definidos em micronvel, como bairros, com expanso de servios direcionada para reas ou partes da cidade com caractersticas microeconmicas especficas (por exemplo, alta concentrao de habitaes de baixo custo), devem ser visados.

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Finalmente, fatores relacionados ao local, apesar de inicialmente significativos nessa anlise, perdem a importncia assim que fatores socioeconmicos, como renda e educao, so includos na anlise. Alm disso, outras caractersticas socioeconmicas, como variveis relacionadas ao emprego, sexo e papel no domiclio, tambm se revelaram importantes na determinao de muitas medidas de acesso. Uma implicao disso que esses fatores assumiram importncia na ausncia de informao direta suficiente sobre o comportamento financeiro e capacidade creditcia dos indivduos. Riqueza e garantias tambm foram importantes na determinao do acesso ao crdito, j que ajudam no reembolso do emprstimo. Essa constatao pode tambm indicar que, na ausncia de mecanismos de cumprimento adequados para reivindicaes financeiras, os fatores apontados acima poderiam servir como indicadores de confiabilidade financeira. Portanto, as implicaes so de que polticas que podem diretamente expandir informaes sobre clientes expandiriam o acesso, como o compartilhamento de informaes positivas em algumas formas de registros de crdito. Da mesma forma, procedimentos que agilizam o uso de garantias, crdito garantido, falncia ou reembolso podem tambm ajudar a expandir o acesso. A importncia de fatores relacionados renda na determinao do acesso surge como um tema central e regular. Uma inferncia bsica que o acesso aumentar com polticas gerais orientadas para o crescimento. Assim, uma melhora na distribuio financeira, alm do aprofundamento financeiro, esto associados ao crescimento. Talvez um corolrio mais significativo para elaboradores de polticas que, se o acesso to fortemente influenciado pela renda, polticas direcionadas, que visem particularmente grupos de baixa renda, tendem a ser importantes na abordagem do acesso. O que isso implica na prtica? Que polticas como, por exemplo, contas de corda de salvamento ou bsicas, acesso a pacotes mnimos de servios bancrios, possivelmente critrios especiais de exigncia de documentao para pessoas de baixa renda ou produtos financeiros especiais projetados para pessoas de baixa renda, podem ser importantes para aumentar o acesso. O prximo fator mais importante para a renda em termos das caractersticas individuais associadas ao acesso a educao. Uma sugesto decorrente desta constatao que programas de educao e conscientizao financeira podem ser importantes para pessoas de baixa renda, ainda que polticas educacionais gerais, assim como polticas gerais de fomento ao crescimento, possam estar fora do alcance do elaborador de polticas para o setor financeiro. Finalmente, quando analisamos o tipo de instituio financeira, dada a grande extenso de substitutividade, excetuando o fornecimento de alguns servios especializados onde quer os bancos pblicos ou os privados parecem dominar (por exemplo, bancos pblicos para pagamentos e habitao), uma sugesto que uma maior concorrncia nos servios especializados restantes seria desejvel, por exemplo, mais servios privados em habitao ou em pagamentos. Um pr-requisito seria uma situao em que instituies pblicas e privadas tivessem as mesmas oportunidades. Embora a anlise indicasse que pessoas de baixa renda tendem a usar proporcionalmente mais os bancos pblicos, o estudo tambm mostrou que, ao longo de um amplo espectro de servios, os papis dessas instituies poderiam ser amplamente substituveis. Assim, tanto nos bancos pblicos como nos privados, servios de aplicao e crdito esto disponveis para indivduos de baixa renda, mas medida que as pessoas melhoram de vida, tendem a preferir servios privados para ambos os tipos de transaes. Isso tambm indica que os bancos privados poderiam fazer mais para redirecionar seus produtos, imagem e servios visando alcanar os menos favorecidos. Sugestes proativas de como os bancos podem alcanar isso, e do que o governo pode fazer em apoio a tais esforos, so discutidas nas Partes 3 e 7 deste estudo.

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Brasil: acesso a servios financeiros

3.2 Expanso das microfinanas Como a seo anterior mostrou, o sistema financeiro brasileiro at hoje amplamente dominado por bancos, permanecendo fraco o desenvolvimento de outras formas de instituies financeiras, especialmente instituies de microfinanas ou cooperativas de crdito. Contudo, durante os ltimos dez a quinze anos, tem crescido o entusiasmo no mundo inteiro quanto ao potencial de tais instituies como veculos para emprestar aos pobres. Atualmente, IMFs (instituies de microfinanas) alcanam mais de 9 milhes de tomadores de emprstimo e 29 milhes de poupadores, em mais de 53 pases no mundo inteiro. A importncia do microcrdito para os trabalhadores autnomos, os pequenos empreendedores e, conseqentemente, para os nveis de emprego, tambm vem sendo cada vez mais reconhecida. Microempresrios brasileiros so responsveis pela grande maioria das empresas e contribuem substancialmente para o emprego e o PIB. De acordo com certas estimativas, 4 milhes e meio de micro e pequenas empresas so responsveis por 44% do total de empregos e mais de 60% dos empregos urbanos. Um segundo grupo de instituies financeiras voltadas para essas necessidades a comunidade de cooperativas de crdito. As cooperativas de crdito foram formadas primeiro um sculo atrs nos estados do sul do Brasil e em muitos pases constituem uma alternativa madura aos bancos. So oferecidos os servios de depsitos e emprstimos. Como nas instituies de microfinanas, os procedimentos formais e o uso formal de garantia costumam estar ausentes, porque o conhecimento que o grupo tem de seus membros fornece o seguro adicional necessrio em lugar de fianas. Quanto ao setor de microfinanas do Brasil, o estudo encontrou uma acelerao recente notvel desse setor a partir do final dos anos 90, devido a uma srie de fatores. Primeiro, houve um apoio poltico novo para o setor que levou a uma srie de mudanas legais e regulamentares favorecendo a expanso das microfinanas, introduzindo formas institucionais novas, as OSCIPs (Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico) e as SCMs (Sociedades de Crdito ao Microempreendedor), e flexibilidade de financiamento expandida. Antes de 1999, as microfinanas no Brasil s podiam ser concedidas por ONGs (organizaes no-governamentais sem fins lucrativos), restringindo o seu financiamento a donativos e limitando tecnicamente as prticas de emprstimo a tetos irreais de taxas de juros sob a Lei de Usura do Brasil. Segundo, uma nova experincia de microcrdito de larga escala foi lanada: o programa CrediAmigo, que incorpora muitos princpios da boa prtica de microfinanas. E terceiro, um apoio financeiro ativo do governo foi estendida a instituies de microfinanas emergentes, atravs de crdito oferecido pelo BNDES.

Figura 6 Brasil: crescimento da carteira de emprstimos e da base de clientes dos principais fornecedores de microfinanciamento

Nota: em 2002, foram utilizados os dados de junho de 2001 para trs IMFs (Banco do Povo de So Paulo, RioCred e SindCred), na falta de dados de 2002. Fonte: estimativas da equipe do banco com base em dados do BNDES, BNB e de instituies individuais.
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Apesar dessa acelerao rpida, a penetrao das microfinanas hoje no Brasil permanece fraca, especialmente se comparada aos pases vizinhos. A taxa de crescimento da carteira de pequenas IMFs individuais (ou seja, outros microfinanciamentos que no a operao CrediAmigo do BNB) no tem sido notadamente alta, e grande parte do esforo de crescimento deve-se mais ao estabelecimento de novas empresas do que a uma expanso rpida das empresas existentes. Indicadores de crescimento para as carteiras das IMFs apoiadas pelo BNDES mostram um crescimento anual nominal de 22% ao ano, muito mais baixo para IMFs maiores. O crescimento lento de IMFs independentes do Brasil, apesar da aparente e grande demanda no-atendida, paradoxal. Entre os fatores responsveis poderiam estar as dificuldades encontradas pelas IMFs independentes para expandir o alcance ao cliente sem uma rede de agncias ou produtos de poupana. Tambm deve-se observar que a presena de algumas assim chamadas instituies de microfinanas no Brasil (dirigidas principalmente por governos municipais para atingir objetivos sociais, como emprego) fornece um crdito altamente subsidiado que poderia afetar a expanso das microfinanas orientadas para o mercado. Quanto ao desempenho, os indicadores de emprstimos inadimplentes so mdios (possivelmente com certo aumento da tendncia para IMFs apoiadas pelo BNDES) e as provises para emprstimos podem ser um pouco baixas. Mas a sustentabilidade financeira tem sido boa, talvez devido ao financiamento de baixo custo. Os indicadores de eficincia em termos de emprstimos por administrador de emprstimos, apesar de baixos, tm se elevado. Indicadores de impacto do volume de emprstimos indicam que o alcance est chegando ao segmento de pequenos clientes. A expanso das IMFs vem sendo fortemente motivada pelo apoio do setor pblico, atravs da presena substancial dos bancos pblicos BNB e BNDES. Instituies de microfinanas tambm contam substancialmente com linhas de crdito governamentais de custo relativamente baixo em comparao s taxas de mercado. A converso nas novas formas institucionais, como as SCMs, a despeito de aumentar o acesso a financiamento por atacado, considerada menos atraente devido s implicaes dos novos requisitos da regulamentao, para oferecer tanto informaes de prudncia como informaes sobre os quocientes de noprudncia. H tambm implicaes fiscais que sujeitam as SCMs a toda a gama de tributao do setor financeiro. As IMFs no Brasil esto sujeitas a requisitos de regulamentao e divulgao de informaes que podem ser mais rigorosos do que os modelos de comparao, j que o mbito de suas atividades no prev o recebimento de depsitos. Contudo, caso o Brasil contemple a introduo de produtos de poupana ou captao de depsitos, tais regulamentaes precisaro ser mantidas e mais finamente ajustadas. Quanto a sugestes para o futuro, primeiro, deve ser frisado que, se o setor de microfinanas do Brasil continuar no caminho de franca expanso no futuro, suas instituies poderiam fazer um uso mais extenso de prticas comprovadas de microfinanas. Apesar do uso extenso dessas prticas pelo CrediAmigo, IMFs pequenas parecem no seguir esses princpios. A partir de junho de 2003, o governo introduziu uma srie de novas medidas para dar apoio ao microfinanciamento. Embora a ampla direo do apoio seja bem-vinda, as medidas baseadas nos tetos de taxas de juros para o microcrdito ou o direcionamento dos recursos bancrios para o microfinanciamento (com a alternativa da colocao como reservas sem remunerao) tambm podem causar um impacto negativo sobre o mercado financeiro. Os tetos de taxas de juros para microfinanciamento desestimulam o microcrdito privado e o emprstimo bancrio direcionado um imposto implcito que incide sobre o sistema financeiro. Em seguida, para atrair mais financiamentos bancrios de atacado e incorporar melhor boas prticas de microfinanas nas IMFs, o Brasil poderia considerar formas organizacionais que permitam parcerias com grandes bancos, que poderiam ajudar no treinamento de administradores de emprstimos, no monitoramento de indicadores de qualidade e na incorporao de boas prticas. As propostas recentes para o esta-

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Brasil: acesso a servios financeiros

belecimento de uma subsidiria de microfinanciamento no Banco do Brasil (Banco Popular) so o primeiro passo. O BNDES tambm poderia considerar uma forma mais indireta de apoio s IMFs do que o modelo atual, atravs do fornecimento de crdito de atacado para bancos comerciais privados que, ento, se ligariam aos grupos de ajuda mtua, diretamente ou atravs de ONGs. Uma outra forma possvel de atrair bancos comerciais para as microfinanas, em uma fase inicial, como no modelo NABARD (National Bank for Agriculture and Rural Development, Banco Nacional para a Agricultura e o Desenvolvimento Rural) na ndia, poderia ser atravs do uso de limites correntes ao crdito direto para emprstimos rurais e imobilirios para esquemas apropriados de microfinanas. O setor de microfinanas do Brasil poderia tambm contemplar captaes de depsitos no futuro, uma vez que esteja suficientemente slido, no apenas para expandir sua base de financiamento se o expanso em larga escala for contemplado, mas tambm para oferecer produtos de poupana necessrios e expandir a interligao com o cliente. O Brasil no permite nenhuma forma de captao de depsito para as IMFs, e financiamentos de atacado do sistema bancrio so limitados. As microfinanas no Brasil podem precisar de uma janela regulamentar separada, mas as razes para as vrias janelas regulamentares atuais de ONGs, OSCIPs e SCMs podem ser motivadas, em parte, pela necessidade de contornar outras regulamentaes que precisam de reviso, como a Lei de Usura. No futuro, uma simplificao desse quadro pode ser desejvel. A harmonizao (e talvez, no final, a integrao) do quadro para IMFs regulamentadas com o sistema bancrio pode tambm ser considerada. Dentro das normas regulamentares atuais, as SCMs tm exigncias de capital de entrada muito baixas tanto em relao a outros pases como em relao ao prprio sistema bancrio do Brasil. Isso poderia gerar um problema de superviso se o nmero de SCMs se expandir significativamente. Especialmente tendo em vista a atual natureza de no captao de depsitos das IMFs do Brasil, isso poderia ser revisado. De forma oposta, os graus de alavancagem financeira parecem relativamente altos, mesmo comparados a outros pases, que com freqncia usam os mesmos graus de adequao do capital dos bancos. Finalmente, se janelas de regulamentao separadas forem mantidas, modelos de superviso compartilhada, delegada e independente poderiam ser considerados. Com relao s cooperativas de crdito, uma primeira observao geral que o sistema de cooperativas de crdito brasileiro fez avanos importantes, principalmente desde a metade dos anos 1990, devido especialmente permisso de que as cooperativas de crdito centrais participassem como proprietrias em bancos cooperativos. Isso permitiu a rpida expanso das cooperativas de crdito, combinada com o crescimento do profissionalismo na gesto, informaes, contabilidade, treinamento de funcionrios e incentivos das cooperativas e padres de prudncia internamente administrados. Os incentivos para as cooperativas individuais se filiarem a cooperativas centrais eram altos, pois os graus de alavancagem financeira para cooperativas filiadas estavam fixados em nveis muito mais altos do que para as cooperativas individuais. No passado, isso pode ter mitigado as exigncias de capital inicial extremamente baixas, ainda mais baixas do que para as instituies de microfinanas. Os membros de cooperativas filiadas ou centrais se beneficiam da expanso da variedade de servios financeiros (como Internet Banking, cartes de crdito, Cdulas de Produto Rural, seguros e servios de custdia), alm de produtos de emprstimo e poupana mais acessveis, e, na maioria dos casos, eles puderam contar com uma superviso de prudncia mais confivel dos recursos que investiram na cooperativa. Apesar de tais avanos, observa-se que algumas cooperativas, especialmente as rurais, continuam canalizando crdito dirigido ao setor rural, geralmente a taxas abaixo do mercado, s vezes com margens no

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atraentes e com desobrigao regulamentar quanto aos graus de alavancagem financeira. Os bancos tm direito a pagamentos de equalizao nesses programas para compensar o repasse de emprstimos a taxas inferiores s do mercado. As cooperativas de crdito tem estado em desvantagem nesse ponto. Os impedimentos legais e regulamentares de dcadas passadas (notadamente nas dcadas de 1960 e 1970) resultaram em um sistema que fica atrs do de outros pases. Os graus de penetrao permanecem extremamente baixos em comparao com o mbito internacional. Uma restrio expanso tem sido a exigncia alta de liquidez, consideravelmente mais alta do que normas de prudncia defendidas pelos padres internacionais. Isso pode ser diminudo pelas novas regulamentaes introduzidas em meados de 2003. Outras regulamentaes de prudncia recentemente introduzidas poderiam melhorar a solidez do setor, mas aumentaro as exigncias de superviso de recursos. Entre os avanos baseados em divulgaes de noprudncia no lado regulamentar esto a incluso de clientes de cooperativas com emprstimos acima de R$ 5.000,00 no sistema de informaes de crdito do Banco Central (Central do Risco) e avaliaes do Conselho de Administrao das cooperativas. Outra restrio expanso freqentemente citada a restrio de associao, tanto geogrfica como por ocupao. O relaxamento dessa restrio foi introduzido recentemente, principalmente em regies remotas. Contudo, as restries para a associao existem na maioria dos sistemas de cooperativas de crdito de pases desenvolvidos, e considera-se que sejam uma garantia baseada na responsabilidade coletiva ou garantia de reputao. Os relaxamentos recentes devem ser cuidadosamente monitorados em termos do impacto causado na segurana e solidez do sistema de cooperativas. Nesse contexto, considera-se adequadas as exigncias de capital mnimo mais altas para as novas cooperativas de livre admisso. Como no caso das microfinanas, com o tempo a harmonizao da regulamentao financeira para o setor de cooperativas de crdito com outras instituies financeiras seria desejvel. Isso promoveria a concorrncia e reduziria o risco maior percebido, associado falta de acesso a uma linha de crdito para liquidez e seguro de depsito. No entanto, alguns aspectos especiais que diferenciariam o quadro regulamentar precisam ser levados em considerao. H necessidade de examinar as normas, regulamentaes e incentivos que regem os programas pblicos de crdito rural canalizados atravs de cooperativas de crdito. Polticas como as que dobraram a alavancagem financeira permitida no caso de financiamento usando programas pblicos de crdito rural, como PRONAF (Programa Nacional de Fortalecimento da Agricultura Familiar), reforaram incentivos que podem minar o esprito cooperativo e a sustentabilidade das cooperativas. A revogao dessa linha de crdito com novas regulamentaes introduzidas em junho de 2003 foi uma mudana desejada. Alm disso, deve-se pensar em examinar o grau em que as posies de mercado relativas do Banco do Brasil versus cooperativas de crdito rural menores explicam as suas participaes relativas na margem dos emprstimos do PRONAF, e que medidas podem ser tomadas para melhor relacionar a margem ao risco de crdito e despesas administrativas nessas transferncias pblicas. Isso mina a noo de propriedade dos membros e reduz os incentivos para reembolsar. H tambm uma necessidade de examinar os padres de capital atuais, que so bem mais baixos que aqueles para instituies de microfinanas no Brasil e em outros pases. Apesar de facilitarem o acesso amplo a servios financeiros cooperativos, esses padres podem tambm implicar a proliferao de instituies financeiras formais pequenas, com um alto custo para a entidade fiscalizadora, especialmente em um pas do tamanho do Brasil. Finalmente, quanto superviso, h uma necessidade de manter um equilbrio prudente entre superviso direta e delegada das cooperativas de crdito. O sistema atual de delegao parece ser benfico, mas se o setor continuar a crescer, uma delegao formalizada poder ser necessria, e um quadro adequado para isso ter de ser selecionado. O estabelecimento de uma unidade de superviso especial para essas instituies, seguindo-se s novas regulamentaes, uma mudana desejada.

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Finalmente, para os setores tanto de microfinanas como de cooperativas de crdito, sugere-se que a disponibilidade de uma srie de inovaes tecnolgicas pode aumentar bastante a produtividade e a capacidade de fornecimento e reduzir o risco nas transaes de microfinanas. Isso inclui, particularmente, o uso de dispositivos como PDAs (Personal Digital Assistant, assistente pessoal digital), palmtops e cartes inteligentes, que ajudam os administradores de crdito em campo a avaliar as aplicaes, registrar informaes de clientes, sincronizar as informaes de campo e da direo geral, o que pode facilitar o microemprstimo. As aplicaes dessas novas tecnologias s instituies de microfinanas so discutidas com exemplos de outros pases em um anexo da Parte 2, e uma explorao de adaptaes possveis ao contexto brasileiro sugerida. Alm disso, a coleta e manuteno regulares de mais informaes deve ser fortalecida. Aliviar a carncia atual de dados confiveis e consolidados nesses setores seria um primeiro passo para fortalecer a superviso. Informaes mais detalhadas poderiam ser obtidas, de forma proveitosa, para fins de superviso e desenvolvimento do mercado, sobre o desempenho das instituies de microfinanas e cooperativas de crdito e determinantes desse desempenho (por exemplo, dados de estruturas de custos administrativos em diferentes contextos geogrficos, perfis de riscos de clientes por local e tipos de empresas etc.). Embora se espere que essas medidas ajudem a aumentar a contribuio desses setores, deve-se reconhecer que a contribuio total pequena, especialmente para o setor de microfinanas, de modo que seria difcil de arcar com uma grande presso pela expanso do acesso. Especialmente no caso das microfinanas, a expanso em larga escala seria difcil sem a parceria com bancos pblicos ou privados. Alm disso, se o acesso do governo ao crdito privilegiado deve ser evitado, a captao de depsitos dever ser seriamente considerada, com seus riscos concomitantes e garantias, como discutido nesta seo. A expanso da interligao com o cliente outra razo para considerar essa opo. O setor cooperativo, em contraste, j bem maior do que o das microfinanas e j est em posio de mobilizar depsitos. Desta forma, da perspectiva da escala, o setor cooperativo tem um potencial maior. Restries alavancagem financeira e liquidez constituem um conjunto de restries, e pode ser mais aconselhvel hoje atuar sobre elas do que contra as restries associao, onde o aspecto de seguro coletivo dos sistemas de unio de crdito ficaria ameaado. 3.3 Estendendo o alcance dos bancos privados Os 175 bancos privados do Brasil representam a maioria esmagadora de suas 191 instituies bancrias comerciais em nmeros, e hoje tambm no fornecimento de grandes grupos de servios financeiros. A funo desses bancos nas atividades de depsitos e emprstimos cresceu at atingir uma posio dominante durante a ltima dcada, de 42% do total de depsitos em 1994 para 52% em 2001, e de 44% do total de emprstimos para 56% no mesmo perodo. Quatro desses bancos privados so substancialmente maiores do que os outros: O Bradesco com 9% do total de ativos bancrios em junho de 2001, o Ita com 7%, o Santander com 6% (com a aquisio do Banespa) e o Unibanco com 5%. Entretanto, os dois maiores bancos de varejo pblicos brasileiros o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal ainda contam com cerca de 40% dos depsitos (20% e 19 %, respectivamente, em dezembro de 2001) e trs bancos federais (inclusive o banco de atacado BNDES, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal) contam com cerca de 31% do total de emprstimos (13%, 6% e 11% do total de emprstimos bancrios, respectivamente). At que ponto esses bancos privados reduzem a escala de seus servios, isto , contribuem para o fornecimento de servios financeiros s camadas mais pobres da sociedade brasileira? Esta questo abordada na Parte 3 do estudo, em diversos aspectos: o fornecimento de servios de pequenos depsitos e pequenos emprstimos, as condies para a abertura de contas bancrias, especialmente em termos de documentos, depsitos mnimos, custos e taxas, alm dos canais de fornecimento. O papel das novas tecnologias no fornecimento de servios financeiros para clientes menores e menos abastados discutido avaliando-se o uso atual dessas tecnologias no Brasil e atravs da apresentao de exemplos de outros pases. Finalmente, a experincia de bancos em outros pases que conseguiram alcanar os clientes menos abastados descrita em um anexo.
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Figura 7 Brasil - Estrutura dos depsitos agregados (dezembro de 2001)

Fonte: Clculos do Banco Mundial com base em dados do Banco Central do Brasil Fundo Garantidor de Crditos. Primeiro, a anlise revela que os bancos comerciais privados no Brasil j desempenham um papel importante no fornecimento de servios financeiros para clientes pequenos. Como tal, a margem para uma expanso maior promissora. Portanto, o tamanho das transaes pequenas em si no parece ser uma barreira absoluta para a entrada dos bancos privados nesse segmento. Todavia, h um alto grau de segmentao nos tipos de servios bancrios que os bancos privados desejam fornecer. No caso dos depsitos, eles esto mais inclinados a entrar nos segmentos possivelmente mais lucrativos do mercado, como o de depsitos vista, que de acordo com a lei no tm remunerao, ou o de depsitos em cadernetas de poupana, nos quais a remunerao muito menor do que as taxas interbancrias em vigor. Este parece ser o caso, apesar das exigncias de crdito dirigido para essas categorias de depsitos. Os bancos privados no esto muito interessados em atender s necessidades de depsitos a prazo dos pequenos clientes, que so remunerados com taxas mais prximas da taxa interbancria, presumivelmente porque suas vantagens, em comparao com ativos seguros como ttulos governamentais, diminuem. Assim, as necessidades de transaes e de guarda segura de valores so atendidas, embora as necessidades de retornos e investimentos sejam menos atendidas. H uma variao considervel entre os planos de negcios individuais dos bancos privados em termos de alcance, quer sejam totalmente nacionais ou parcialmente estrangeiros. Um corolrio importante que os bancos pblicos no so os principais fornecedores de servios para pequenos correntistas; entretanto, eles fornecem servios neste segmento para correntistas mais interessados em investimentos e retornos atravs de depsitos a prazo, em comparao com aqueles cujas necessidades se concentram em transaes ou na preservao com segurana do valor de suas poupanas. Os indcios so de que os clientes de baixa renda no apresentam uma forte preferncia pelos bancos pblicos.

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Figura 8 Brasil - Estrutura dos depsitos abaixo de R$ 5.000 por tipo, instituio, quantidade de clientes e valor (dezembro de 2001)

Fonte: Clculos do Banco Mundial com base em dados do Banco Central do Brasil Fundo Garantidor de Crditos. Constata-se que as tarifas e custos so importantes. Examinando os preos das transaes bancrias, embora as tarifas de um pacote bsico de servios bancrios no paream altas, eles poderiam, no obstante, constituir uma proporo significativa (de 1% a 2% ao ms) da renda de um indivduo menos favorecido. Em termos da variao institucional dos custos de transaes, embora as tarifas mdias dos bancos privados, especialmente os estrangeiros, possam ser superiores s dos bancos federais, a diferena no significativa em relao a bancos pblicos e privados equivalentes. Alguns grandes bancos privados so to competitivos, em termos de preos e de faixa de servios, quanto os bancos federais, e em outros casos as tarifas de servios de alguns bancos federais podem ser bem altas. As tarifas das transaes parecem constituir um obstculo maior para os servios bancrios pessoais do que para o fornecimento de crdito a empresas; as altas taxas de juros so o fator mais importante para as empresas, especialmente as pequenas. Outra constatao que alguns servios bancrios especficos parecem estar mais uniformemente disponveis entre os diferentes bancos (como o uso de caixas eletrnicos e mquinas de cartes de dbito), enquanto outros tendem menos a aparecer em pacotes bsicos de servios sem taxas extras e podem apresentar preos mais competitivos entre as instituies (tales de cheques, linhas de crdito para saques a descoberto, fornecimento de extratos impressos e ordens de dbito). A escolha dos canais de fornecimento dos servios bancrios, alm da escolha entre bancos e instituies no-bancrias, parece ser afetada pelas exigncias regulamentares, que elevam os custos do estabelecimento de servios bancrios, especialmente de agncias. O crescimento dos correspondentes bancrios ocorreu parcialmente em resposta a isso, mas esses correspondentes tambm ajudam a difundir custos fixos. No futuro, a concorrncia entre franquias correspondentes e bases ainda mais amplas de seus servios (incluindo a distribuio de ttulos governamentais, por exemplo) poderiam ajudar a garantir a manuteno

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de sua margem competitiva. No entanto, os preos de outros tipos de servios, como redes de cartes bancrios, tambm podem ser afetados pela concorrncia limitada em sua prestao. So necessrias solues diferenciadas para a resoluo dessas questes. As novas tecnologias baseadas na conectividade telefnica (telefone e Internet) so amplamente empregadas no Brasil, mas no para servios aos segmentos de renda inferior. A teleconectividade no Brasil relativamente pequena em termos mdios, embora haja muitos indivduos prsperos que utilizam o recurso de Internet Banking. Muitos pases, inclusive o Brasil, esto realizando um esforo consciente para incentivar o acesso mais universal aos servios de telecomunicao, bem como seu uso, atravs de subsdios sem distores e direcionados, e j existem vrios exemplos de boa prtica. Novas medidas adotadas recentemente que exigem que os bancos ampliem o microfinanciamento utilizando seus recursos de depsito vista. Essa forma de medida , contudo, tambm um imposto implcito que incide sobre o sistema financeiro. Discuta-se em outras partes do relatrio, outras medidas, como exigncias de divulgao, garantias ou incentivos fiscais iniciais, que so mais amplamente empregadas internacionalmente. Outra nova medida adotada recentemente, a conta bsica ou mnima, , entretanto, amplamente utilizada em muitos pases. Diversas boas prticas adicionais foram identificadas pelos bancos em outros pases para promover a extenso do alcance de seus negcios, que poderiam ser levadas em conta pelos bancos no Brasil. Um primeiro grupo dessas prticas depende do desenvolvimento de produtos apropriados, inclusive contas bsicas com preos apropriados, contas-salrio patrocinadas pelos empregadores e a adoo de tecnologias como a classificao de crdito, que podem ajudar no alcance aos clientes pequenos. Um segundo mtodo depende do desenvolvimento de parcerias com instituies de microfinanciamento, ou com outros parceiros como organizaes comunitrias. H ainda um terceiro mtodo baseado na diferenciao da imagem. O treinamento em finanas da populao-alvo seria bastante vantajoso e pode ser realizado conjuntamente com programas de alcance. Finalmente, diversas medidas no ambiente em geral poderiam ajudar o sistema bancrio em termos de alcance. Essas medidas sero abordadas na Parte 6, que lida com a infra-estrutura institucional, e na Parte 7, que discute como o governo poderia ajudar no alcance, facilitando as exigncias de ingresso para os novos clientes bancrios, reduzindo a arbitragem reguladora atual entre os diferentes segmentos do setor financeiro, atravs de algumas medidas para reduo dos custos gerais indiretos impostos ao sistema bancrio e por meio de programas de apoio ativo ao alcance bancrio. 3.4 Parcerias com instituies no-bancrias Embora as estatsticas sobre o sistema financeiro indiquem uma grande concentrao de ativos no sistema bancrio (entre 90% e 95%), esses dados podem enfatizar demais a importncia do sistema bancrio. Os ativos do sistema bancrio, conforme representados abaixo, consolidam os dados dos vrios bancos do Brasil, e na medida em que departamentos desses bancos tambm se envolvem em atividades no-bancrias, estas seriam refletidas sob os ativos bancrios. Alm disso, algumas atividades que fornecem financiamento aos consumidores e produtores, na forma de financiamento de operaes comerciais, crdito de curto prazo ou atravs de factoring (compra de ttulos a receber das empresas para posterior cobrana junto aos devedores), so consideradas atividades comerciais e, portanto, no esto includas nas estatsticas acima sobre intermediao financeira. Por exemplo, o desconto de faturas, includo nos dados sobre crdito, representou cerca de R$ 6 bilhes em 2001, enquanto a carteira de factoring estimada no final de 2001 foi de R$ 27 bilhes, sendo que o factoring representou um percentual de 2,3% do PIB do Brasil. As contas a receber em cartes de crdi-

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to somente so includas nas estatsticas acima na medida em que podem ser refinanciadas pelos bancos. A carteira das financeiras foi de 0,4% do PIB, representando um valor de R$ 4,4 bilhes, em comparao com uma carteira de crdito ao consumidor agregada de R$ 70 bilhes para todo o sistema financeiro. E a carteira de leasing a receber do Brasil representou 1% do PIB no final de 2001, com uma carteira de R$ 11,6 bilhes. Em muitos pases, as atividades no-bancrias, especialmente o financiamento de operaes comerciais, factoring e o leasing de equipamentos, tm sido fontes valiosas de acesso financeiro. A Parte 4 do estudo avalia suas contribuies atuais e futuras a esse acesso. Constata-se amplamente que uma legislao fraca de falncias e transaes garantidas, que complica o uso de garantias no Brasil, cria incentivo para formas de financiamento (factoring, leasing, financiamento de operaes comerciais) diferentes do crdito direto, que reduzem o risco garantindo o reembolso contra as contas a receber ou atravs da reserva de domnio, e utilizando instrumentos legais auto-executveis. Alm disso, essas instituies no enfrentam muitos dos altos custos de entrada dos bancos, e algumas instituies nobancrias, como empresas de factoring e financeiras, esto melhor equipadas para lidar com os altos custos operacionais para clientes de baixa escala. Assim, elas puderam desempenhar um papel importante, embora o factoring e o financiamento de operaes comerciais forneam apenas capital de giro e no possam atender s necessidades de investimentos. O leasing poderia potencialmente contribuir para o financiamento de investimentos, mas tem sido pouco utilizado com essa finalidade. As contribuies desses setores ficaram abaixo de seu potencial, em parte porque suas prprias bases legais esto fragmentadas e, s vezes, so questionadas quanto legitimidade. O factoring no possui uma legislao que governe esse tipo de servio e as leis de leasing so fragmentadas. O tratamento recebido em contenciosos civis foi considerado arbitrrio em algumas ocasies. Nos dois casos, permanece a confuso entre essas atividades e o crdito bancrio normal. Portanto, no caso do leasing, s vezes se conclui que ele basicamente semelhante aos emprstimos. Alm disso, as distines entre os leasings financeiro e operacional s vezes no so claras. No caso do factoring, o desconto da fatura ou de cheques pr-datados considerado equivalente compra de contas a receber. At que uma distino melhor entre esses novos contratos seja estabelecida, ser difcil expandir esses setores no Brasil. Examinando mais atentamente os segmentos individuais, o maior potencial parece estar na relativamente negligenciada rea de factoring, que d uma contribuio real considervel atualmente em termos de financiamento e servios para pequenas empresas e poderia ser fortalecido e legitimado para estender seu alcance. No momento, a distino entre o factoring genuno e o desconto de faturas ou cheques no suficientemente clara na prtica. A consolidao da estrutura legal dispersa do setor de factoring poderia contribuir para isso. Um projeto de lei proposto sobre factoring que est pendente no Congresso h anos foi parcialmente votado em dezembro de 2002. Sua aprovao final beneficiaria o setor. A estrutura legal tambm deveria esclarecer as distines entre o financiamento com direito de regresso e o financiamento sem direito de regresso por fatores. O financiamento com direito de regresso, embora no seja proibido, no foi reconhecido na jurisprudncia legal. A falta de regresso nos casos de transaes fraudulentas por clientes custa caro para as empresas de factoring. Tambm em termos regulamentares, o tratamento fiscal do factoring necessita de anlise. Atualmente, o factoring est sujeito a todos os impostos sobre transaes financeiras e comerciais. H um processo em tramitao no Supremo Tribunal Federal para a resoluo desse problema. Permitir que as empresas de factoring tenham acesso mais amplo ao financiamento, por exemplo, atravs da emisso de papis de curto prazo ou debntures, o que atualmente no permitido s entidades de factoring que no sejam constitudas sob a forma de sociedade por aes. Isso poderia ser facilitado se o projeto de lei proposto tivesse sido aprovado. E o factoring internacional poderia ser facilitado atravs da atenuao de certas restries utilizao de contas em moeda estrangeira.

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O setor de leasing flutuou notadamente no Brasil durante a ltima dcada. A arbitragem reguladora do sistema fiscal influenciou consideravelmente seu desenvolvimento e colaborou para seu grande avano, especialmente no leasing de veculos ao consumidor, no final dos anos 90. Mais mudanas no sistema fiscal, junto com o impacto da desvalorizao sobre os emprstimos indexados em dlar, alm do ativismo judicial que tendia a proteger o arrendatrio, levaram sua subseqente contrao e ao afastamento dos arrendadores em relao ao leasing individual. O leasing pouco usado para o financiamento de investimentos em empresas pequenas. Trata-se de uma atividade destinada principalmente a empresas grandes, nas quais a obsolescncia do equipamento e/ou a contratao de manuteno para leasing operacional tornam essa opo atraente para o financiamento de investimentos. Para indivduos, o leasing foi amplamente empregado pelos mais favorecidos, principalmente para a aquisio de veculos. O leasing est muito alm do alcance dos segmentos de consumidores menos favorecidos ou das pequenas empresas, tendo portanto atualmente uma importncia imediata limitada em termos de expanso de acesso. O crescimento relativamente pequeno do leasing de maquinrio e equipamento tambm foi atribudo disponibilidade de fontes alternativas de financiamento (como as linhas de crdito FINAME do BNDES), que oferecem um prazo maior (de 3 a 5 anos). O setor tambm pode se beneficiar de esclarecimentos em sua estrutura legal e fiscal. A estrutura legal do leasing dispersa e, para muitas finalidades, o leasing se enquadra no Cdigo Civil. Uma legislao exclusiva para o leasing est sendo preparada e deve ser enviada ao Congresso. Ela ser importante no esclarecimento da estrutura das operaes de leasing. As vantagens fiscais do leasing no so percebidas facilmente pelas empresas menores, pois isso exigiria o uso de formulrios fiscais mais complexos (lucro real) que permitem dedues detalhadas por itens, em vez de formulrios simplificados (baseadas no lucro presumido). O regime fiscal para o leasing tambm complicado pelo tratamento do valor residual. Se forem baixos, os leasings s vezes no so reconhecidos e so tratados como emprstimos. O setor est buscando esclarecimentos legais por meio de um processo pendente e seu resultado influenciar consideravelmente o grau em que o setor recuperar sua atratividade. Tambm parece haver uma necessidade de esclarecer e corrigir as prticas contbeis relativas ao leasing. No Brasil, os leasings financeiros so escriturados como leasings operacionais, permitindo a aquisio de bens de capital sem elevar a taxa de alavancagem (endividamento). Entretanto, esse tratamento contbil no ortodoxo. As parcerias entre intermedirios financeiros e empresas comerciais poderiam constituir uma alternativa vivel para a promoo do leasing operacional para empresas menores. Isso seria promovido por mais concorrncia nos segmentos industriais que poderiam constituir os arrendatrios. Finalmente, as financeiras so uma alternativa importante para o crdito ao consumidor em nveis de baixa e mdia renda, oferecendo ao consumidor a vantagem de acesso mais fcil do que as contas bancrias. Hoje, as financeiras independentes representam um segmento muito pequeno do mercado, j que muitas delas fazem parte de bancos mltiplos e de conglomerados financeiros mais abrangentes. Para instituies financeiras como bancos, as subsidirias das financeiras oferecem um caminho para a diferenciao de produtos, bem como recursos financeiros de custo menor (j que no h nenhum recolhimento compulsrio). Entretanto, a conseqncia que o acesso aos financiamentos escasso para as financeiras que operam de forma independente, j que elas no so instituies de captao de depsitos. A maioria de seus servios poderia ser fornecida por bancos mltiplos atualmente.

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3.5 Canais para financiamentos especializados Uma grande parte da questo do acesso financeiro que tem chamado a ateno dos elaboradores de polticas so os problemas de acesso a servios financeiros especializados, em setores nos quais particularmente difcil atrair financiamento privado. Duas reas do sistema financeiro que se destacam neste contexto so os servios financeiros rurais e o acesso a financiamentos imobilirios. Uma parte substancial do sistema de crdito direcionado ou destinado no Brasil provm da necessidade de solucionar essas necessidades de crdito especializado. A Parte 5 examina a evoluo de uma dessas reas, o financiamento rural. Ela avalia as razes e os custos do sistema atual, alm de discutir o grau em que esse sistema atende aos objetivos de alcance e sustentao. Tem-se observado que o financiamento rural enfrenta dificuldades especiais e, portanto, merece solues especiais. Primeiro, h problemas geogrficos de acesso em reas rurais remotas. A esses problemas combinam-se taxas de pobreza geralmente altas, baixas densidades populacionais, mercados isolados, riscos altamente covariantes, oportunidades limitadas de diversificao dos riscos, variaes sazonais acentuadas na renda e na demanda por recursos financeiros e seu suprimento, alm da falta de garantias tradicionais. Todos esses fatores resultam em altos custos das transaes e em um risco percebido maior no fornecimento de servios financeiros nas reas rurais. Argumenta-se que, como resultado, o crdito para os mercados rurais racionado, no sentido de que os credores tendem a limitar a quantidade, mesmo que os preos sejam flexveis. A resposta do Brasil ao desafio do financiamento rural foi semelhante de diversos pases: direcionamento do crdito, com uma combinao de controles quantitativos (na forma de emprstimos obrigatrios para a agricultura) e controles de preos (emprstimos abaixo das taxas de juros do mercado). No Brasil, assim como em muitos outros pases, o crdito seletivo ou dirigido tem sido canalizado em grande parte atravs de entidades financeiras pblicas, diretamente ou por meio de esquemas de repasse com entidades financeiras privadas. Os maiores bancos do Brasil, o Banco do Brasil e a Caixa Econmica Federal, atuaram como os veculos principais para a canalizao do crdito aos setores rural e imobilirio, respectivamente. Tambm existem programas compulsrios do setor privado para crdito dirigido: 25% dos depsitos vista (sem remunerao de acordo com a lei) devem se destinar ao financiamento rural e 65% dos depsitos em cadernetas de poupana so destinados aos emprstimos imobilirios. O crdito dirigido encolheu, desde meados de 2000, como parte da reestruturao financiada pelo governo dos bancos federais, que removeu um volume substancial de crdito dirigido de seus registros em troca da dvida pblica. Mas, apesar do declnio de cerca de 54% do crdito total, em junho de 2000, para cerca de 38% em maro de 2002, o volume de crdito dirigido permanece alto.

Figura 9 Tendncias e composio do crdito dirigido (200002)

Fonte: Equipe do Banco Mundial, com base em dados do Banco Central do Brasil.

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Figura 10 Fontes de recursos para financiamento do setor agrcola emprstimo obrigatrio aumentado

Fonte: Moyss Kessel: O Crdito Rural no Brasil, Nota Tcnica, BCB-DEPEC, 2001. A anlise detectou que o sistema financeiro rural brasileiro atualmente o oposto da melhor prtica: possui alcance limitado a um alto custo, em vez de alcance em massa a um baixo custo. A maioria dos domiclios rurais ainda no tem nenhum acesso aos servios financeiros formais. O crdito permanece altamente concentrado, com 3/4 de todos os clientes recebendo menos de 6% do crdito, enquanto 2% dos contratos representaram 57% de todo o crdito. Os programas e as instituies do setor pblico desempenham um papel predominante no sistema de crdito rural nacional, diminuindo o fornecimento privado de crdito s taxas do mercado. Os recursos fornecidos livremente pelo setor privado caram para cerca de 5% do crdito rural formal.

Figura 11 A maior parte do crdito agrcola obtida por uma minoria de agricultores

Fontes: Banco Central do Brasil (2000), Anurio Estatstico do Crdito Rural, BCB; e Moyss Kessel (2001), O Crdito Rural no Brasil, Nota Tcnica, BCB-DEPEC.

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Para se afastar do panorama atual, o Brasil precisa implementar um programa de transio gradual, porm confivel, para taxas de juros determinadas pelo mercado em todas as operaes de crdito e poupana rural. Embora a remoo da noite para o dia possa criar pelo menos um declnio transitrio na alocao de recursos para o setor rural e talvez no seja politicamente aceitvel, (i) poderia haver aumentos nas taxas de juros dos programas mais fortemente subsidiados (como o PRONAF, cujos abatimentos enormes para reembolsos no prazo resultam em taxas de juros nominais altamente negativas). (ii) Outra rea em que taxas graduais poderiam ser aplicadas est relacionada exigncia de emprstimo direcionado de 25%. (iii) Em vez de pagamentos de equalizao, os bancos comerciais poderiam concorrer com taxas de administrao a preos competitivos para administrar os fundos subsidiados. Seria dada a preferncia para aqueles que exijam menos equalizao ou taxas mais baixas. Paralelamente, os subsdios restantes poderiam ser explicitamente monitorados e orados, mudando-se seu enfoque das taxas de juros para os custos da transao. Os subsdios tm sido amplamente captados por fazendeiros abastados e por empresas sem vnculos com a agricultura, para os quais no h justificativa de subsdio de crdito por motivos de patrimnio ou eficincia. O impacto lquido foi o aumento dos preos das terras, medida que os subsdios foram capitalizados no valor da terra, alm da promoo de uma distribuio de renda rural mais regressiva. Em vista do fato de que, em ltima anlise, recursos pblicos financiam programas como CrediAmigo e PRONAF, h uma necessidade urgente de aplicar uma abordagem mais uniforme no estabelecimento de taxas de juros de emprstimos nesses programas. O Brasil poderia tentar atacar as restries s informaes e seguros a fim de reduzir os riscos nos emprstimos rurais. H um bom potencial de promover uma srie de instrumentos financeiros inter-relacionados para o gerenciamento de riscos: o gerenciamento de riscos de preos para commodities agrcolas, seguro com ndice baseado em rea e conhecimentos de depsitos. Esses instrumentos permitem que os agricultores aumentem seu grau de especializao e adotem estratgias de produo com risco mais alto e maior retorno. Em um contexto mais amplo, o fortalecimento do financiamento rural requer uma ateno aos mesmos problemas que afetam a intermediao financeira em geral: a resoluo dos problemas das margens altas, custos administrativos altos e lucros relativamente altos dos bancos operando no Brasil, em comparao com economias equivalentes, combinados com a alta tributao do setor financeiro.

Figura 12 Brasil: spreads na intermediao bancria

Fonte: Banco Central do Brasil, 2002, Economia Bancria e Crdito Avaliao de 3 anos do projeto Juros e Spread Bancrio, Braslia.
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3.6 Instalao da infra-estrutura institucional As leis substantivas relativas proteo legal e judicial dos direitos do credor no Brasil no so muito diferentes daquelas encontradas em outros pases de direito civil francs e geralmente so consideradas adequadas pelos credores. Entretanto, os procedimentos legislativos so retardados, com recurso a sucessivas apelaes e liminares, o que diminui o valor da proteo legal. Alm disso, as decises judiciais sobre questes de crdito so percebidas como sendo pr-devedor, refletindo o ativismo social judicial, s vezes desconsiderando o que est previsto na lei ou no contrato. Conseqentemente, a jurisprudncia e os padres de comportamento judicial desempenham um papel to ou mais importante que a prpria lei na regulamentao das questes de crdito. Especialmente para pequenos emprstimos, os processos judiciais so evitados o mximo possvel, devido incerteza, s despesas e natureza demorada dos processos judiciais. Em vez disso, depende-se da cobrana extrajudicial por meio de empresas de cobranas, apesar das vantagens fiscais no procedimento atravs do sistema judicial. O uso de instrumentos de crdito auto-executveis que podem ajudar a limitar os procedimentos judiciais tambm so populares. Entretanto, estes so mais comuns para contratos maiores do que para pequenos emprstimos no varejo. Os juizados de pequenas causas tampouco podem ser usados para esta finalidade, porque somente pessoas fsicas podem iniciar processos nesses tribunais. Em vez disso, os bancos dependem de empresas de cobrana e do poder impositivo das listas negras, atravs das quais o acesso de devedores ao crdito ou mesmo ao uso de cheques efetivamente negado. No entanto, os produtos de emprstimo ao consumidor mais populares no so instrumentos auto-executveis (linhas de crdito para saques a descoberto ou cheque especial). Isso se deve principalmente formalidade das exigncias para o reconhecimento de um emprstimo contratado (incluindo assinaturas e testemunhas). A facilidade de estender os emprstimos informais aos consumidores atravs de caixas eletrnicos contrabalana, para as instituies financeiras, a perda de sua natureza auto-executvel. As provises para prejuzos nos emprstimos refletem-se em margens mais altas. As reas potenciais de reforma que poderiam fortalecer os direitos do credor incluiriam, em primeiro lugar, esforos para trabalhar com os juzes e a sociedade em geral, com a finalidade de mostrar que as decises que beneficiam um determinado devedor em um caso especfico tm grandes repercusses que prejudicam os devedores como um todo, em um nvel mais amplo. Como um processo poltico, necessrio lidar com o ativismo judicial na arena poltica, criando um pblico favorvel ao cumprimento rigoroso dos contratos de crdito. Tambm desejvel uma cultura judicial para fins de estabelecimento de uma melhor compreenso dos instrumentos financeiros especficos, como instrumentos auto-executveis e Cdulas, para criar mais uniformidade na jurisprudncia. Alm disso, a auto-execuo de instrumentos usados para pequenos tomadores de emprstimo no contexto moderno pode ser reforada: por exemplo, as linhas de crdito para saques a descoberto oferecidas via caixa eletrnico ou as duplicatas de pequenas empresas. Alinhado com a nova tecnologia, o reconhecimento legal dessas dvidas (que no momento no possvel devido falta de assinatura e entrada computadorizada) poderia ser explorado. Uma rea promissora de reformas a curto prazo est na mudana dos cdigos processuais para acelerar os julgamentos, uma iniciativa que provavelmente seria apoiada pela magistratura. Os juzes em grande parte concordam que a lentido da justia poderia ser substancialmente reduzida com uma reforma dos cdigos processuais para diminuir as possibilidades de adiamento de uma deciso ou de processos de apelao. Alm disso, para reduzir os custos e o tempo da execuo judicial da dvida, os Juizados Especiais (pequenas

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causas) poderiam ser abertos para pequenos crditos. Esses juizados, que julgam exclusivamente questes de valores baixos, operam com procedimentos muito mais simples, no requerem que as partes sejam representadas por um advogado e no possvel apelar de suas decises. Para isso, seria preciso alterar a lei que criou os Juizados Especiais, para permitir que os bancos e outras instituies financeiras atuem como reclamantes, ou uma nova lei para criar juizados de pequenas causas capazes de julgar cobranas de pequenas dvidas. Os novos tribunais propostos poderiam ser projetados para combinar servios pr-devedor liquidao de pequenos emprstimos, para torn-los social e politicamente aceitveis. Finalmente, as atuais baixas fiscais contra lucros de pequenas causas no-cobradas poderiam ser avaliadas em um contexto mais amplo, pois podem estar transmitindo sinais distorcidos aos devedores e s instituies financeiras para o reembolso da dvida. A prtica internacional na criao de tratamentos fiscais mais compatveis com incentivos para pequenas causas pode ser avaliada. O uso de garantias tambm dificultado pelos procedimentos atuais de criao e aperfeioamento de direitos de segurana. H uma srie de cartrios diferentes e poucos locais interligados. Em alguns casos, os sistemas de registro so demorados, quando a transcrio manual de grandes escrituras e documentos necessria, e os sistemas de recuperao so complicados pela falta de arquivamento e indexao eletrnica. Finalmente, os custos de arquivamento tendem a ser regressivos, afetando desproporcionalmente as pequenas transaes. Essas dificuldades impedem o desenvolvimento de transaes garantidas. Tambm se alega que, apesar dos aperfeioamentos recentes, ainda h um grande nmero de cartrios que foram concedidos a pessoas base de concesses, s vezes transmitidas por geraes, sem a aplicao dos critrios de certificao apropriados. As medidas que levariam a um aperfeioamento do processo incluem a adoo de sistemas eletrnicos de arquivamento, recuperao e indexao em todos os cartrios do pas; o estabelecimento de redes para a interligao dos cartrios, inicialmente, se necessrio, atravs de projetos-piloto dentro de cidades, regies ou estados e, finalmente, atravs das regies e dos diferentes tipos de cartrios necessrios para diferentes tipos de garantias (por exemplo, penhores versus hipotecas, atualmente sob cartrios diferentes). H uma possibilidade de restries legais a tal rede, e quaisquer modificaes que possam ser requeridas na estrutura legal, nos nveis federal e estadual, para acompanhar tal processo de interligao dos cartrios devem ser exploradas. Alm disso, prazos para o tempo de giro dos Cartrios de Registro de Ttulos e Documentos poderiam ser adotados, o que encurtaria o tempo necessrio para esses processos e poderia incentivar a adoo de tecnologias modernas. E em paralelo, as exigncias de documentao para transaes garantidas de imveis poderiam ser examinadas, para avaliar a margem de simplificao ou consolidao. O perodo atual de cinco dias e os custos necessrios para a realizao de uma pesquisa e certificao poderiam ser reduzidos por uma pesquisa da Web auto-orientada. Deveriam ser feitos esforos para atacar as estruturas de tarifas regressivas de cartrios e tabelies, que no momento acarretam custos desproporcionalmente altos para transaes menores. Uma soluo pode ser remover os limites superiores da escala e, se necessrio, usar a receita para reduzir os custos de transaes em pequena escala. Finalmente, a extenso em que os servios notariais e de registro ainda esto operando base de concesses poderia ser examinada pelos rgos de superviso judicial e o grau em que isso tende a permanecer um problema de longo prazo poderia ser avaliado. possvel investigar medidas que poderiam ser adotadas na estrutura legal atual para melhorar o impacto a curto prazo dessas providncias. Especialmente em vista das dificuldades de execuo de garantias e de estabelecimento dos direitos do credor, relatrios de crdito melhores podem perfeitamente ser um caminho mais importante para o Brasil melhorar a segurana dos emprstimos a pequenos tomadores de emprstimo. Em muitos pases, inclusive nos

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EUA, a experincia demonstrou que havia uma associao entre o aumento de crdito para pequenos empreendedores e a introduo de relatrios de crdito. O Brasil j possui sistemas bsicos eficazes, tanto pblicos como privados, para relatrios de crdito, e a concorrncia nesse setor est se desenvolvendo. No entanto, algumas reas necessitam de aperfeioamento. A primeira o grau limitado em que as informaes positivas so usadas nos histricos de crdito, o que por sua vez se deve, em parte, s restries legais ao compartilhamento dessas informaes e s dificuldades prticas no estabelecimento de esquemas de compartilhamento de informaes. H sinais de que isso est evoluindo agora no contexto de associaes comerciais (por exemplo, para todas as financeiras, atravs de uma nova iniciativa, a Acrefi Positivo), e essa iniciativa deve ser fortemente apoiada. Os dispositivos na lei de sigilo bancrio que se referem a essas restries, bem como as diretrizes de notificao, poderiam ser reavaliados em relao s normas internacionais para garantir o equilbrio apropriado entre a proteo de informaes pessoais e o compartilhamento de informaes que poderiam ajudar todos os tomadores de emprstimo. Tambm poderiam ser reconsideradas as atuais restries de tempo sobre as informaes, que limitam os dados de crdito a cinco anos. O Brasil atpico nesse aspecto. Para melhorar as informaes positivas disponveis, regulamentaes relacionadas disseminao/coleta de dados de pagamento dos servios pblicos essenciais tambm poderiam ser examinadas, para tentar permitir que os dados desses setores entrem em relatrios de crdito. As tarifas de empresas prestadoras de servios pblicos tambm poderiam ser estruturadas para que os prestadores de servios possam levar em conta a posio de crdito e a capacidade de pagamento ao fornecerem os servios. Poderia ser importante reconhecer o valor dessas informaes positivas para consumidores de baixa renda que no tivessem o histrico de crdito formal. Paralelamente a esses esforos, poderiam ser feitos outros esforos para preparar orientaes estratgicas uniformes para a Central de Risco, no Banco Central do Brasil, incluindo dados que poderiam ser coletados. O acesso a outros bancos de dados pblicos, como o CADIN, que atualmente limitado, tambm poderia ser examinado. Essas medidas precisariam ser combinadas a uma cultura judicial / programas de alcance sobre os benefcios de relatrios de crdito, e registros de jurisprudncia a esse respeito poderiam ser preparados para promover a aplicao coerente de leis novas e atuais. Programas de alcance para consumidores tambm devem ser lanados, especialmente para consumidores de baixa renda, para que eles se conscientizem de seus direitos, entendam melhor como o crdito funciona e tambm compreendam suas obrigaes. As normas de proteo ao consumidor poderiam ser avaliadas em relao prtica internacional, e algumas reas em que a prtica atual possa divergir dessas normas por exemplo, com relao notificao do acesso a um registro de crdito e tomada de aes adversas com base nesses registros, limites comercializao de informaes ou alterao de dados incorretos poderiam ser investigados. 3.7 Envolvimento do governo At que ponto os mercados finalmente resolvero o problema da excluso financeira, sem a interveno do governo? Como os captulos anteriores demonstraram, o papel e a presena do governo so generalizados. A natureza de sua regulamentao das entidades financeiras afeta fortemente os servios que estas podem oferecer e a convenincia desses servios para os financeiramente excludos. Muitos observadores acreditam que o governo precisa desempenhar um papel mais proativo, que vai do apoio financeiro ao estabelecimento indireto dos incentivos apropriados para que as instituies financeiras formais expandam o acesso. Alguns observadores destacam que os governos exercem uma influncia particularmente significativa sobre os bancos, devido ao status especfico destes ltimos. A posio econmica estratgica dos bancos, aliada s autorizaes para operao concedidas pelo governo e ao seguro de depsito garantido, os coloca em uma posio de serem mais responsveis socialmente do que os empreendimentos comuns. Mas as responsabilidades sociais podem entrar

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em conflito com os lucros privados. At que ponto o governo deve exercer sua influncia ou autoridade sobre o sistema bancrio para alcanar objetivos sociais? Essas questes sero amplamente discutidas no captulo de concluso, com base em grande parte na experincia dos principais pases desenvolvidos. Como introduo, observa-se que o acesso financeiro no pode ser considerado independentemente da profundidade geral dos servios financeiros, sendo que essa profundidade influenciada pelo espectro das polticas governamentais, o que pode incluir aquelas que esto fora do setor financeiro. A primeira seo do captulo atual, portanto, examina a influncia dessas polticas. Estas incluem, principalmente, a poltica macroeconmica, que tem grande influncia sobre o aprofundamento do sistema financeiro. A estabilidade macroeconmica, com uma boa gesto fiscal, ajuda a estabelecer o ambiente para o crescimento sem inflao e fornece um ambiente propcio para a ampliao do sistema financeiro. As necessidades de tributao e financiamento do governo constituem o ncleo desse ambiente que afeta o sistema financeiro. Em segundo lugar, as polticas governamentais em uma srie de reas reguladoras tambm afetam o sistema financeiro. Por exemplo, a abertura de agncias bancrias afetada no apenas pelos regulamentos pertinentes aos bancos e outros intermedirios financeiros, mas tambm pelas foras competitivas predominantes e as leis trabalhistas. Esses fatores afetam as taxas de juros e as margens e, portanto, os custos da intermediao financeira. No contexto do Brasil de hoje, est claro que as polticas macroeconmicas com elevada necessidade de financiamento, financiados pela emisso de dvida interna, detida em grande parte pelo sistema financeiro, colaboraram para a diminuio dos emprstimos ao setor privado. Isto tem sido combinado elevada tributao do sistema financeiro domstico, explcita e implcita (atravs do recolhimento compulsrio elevado) e o conseqente desestmulo s transaes financeiras e ampliao do sistema financeiro. Tambm houve uma alta proporo de crdito dirigido em relao ao crdito total, que tendeu a elevar o custo do crdito livremente alocado.

Figura 13 Brasil: tendncias nas necessidades de reservas e margens

(janeiro de 1995 a maro de 2003)

Fonte: Grfico criado com dados do Banco Central do Brasil. Ao avaliar a contribuio de segmentos diferentes do sistema financeiro ao acesso, fica evidente que houve um impacto irregular das polticas reguladoras sobre as diferentes partes do sistema financeiro, com a conseqente arbitragem regulamentar entre os vrios segmentos. Isso explica pelo menos uma parte do sucesso relativo de alguns segmentos do sistema, em relao a outros. Para o sucesso geral no aperfeioamento do acesso, uma maior harmonizao desse impacto regulador desejvel.

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A poltica reguladora em outras reas afeta indiretamente o sistema financeiro, especialmente as polticas de mercado de trabalho, que acrescentam uma carga considervel aos custos de contratao no setor financeiro formal e, assim, oferecem incentivos para o desenvolvimento de segmentos do setor financeiro fora desse sistema. Um outro exemplo, no detalhado aqui, a poltica de concorrncia. A maior ateno concorrncia em alguns segmentos do setor financeiro formal pode ampliar a base de apoio para o acesso expandido. Dado o cenrio macroeconmico e regulador, a segunda parte deste captulo sugere que, no obstante, polticas favorveis expanso do acesso aos servios financeiros podem ser, e tm sido, adotadas em vrios pases. Com base em grande parte na experincia dos pases desenvolvidos, especialmente do Reino Unido, EUA e Canad, uma srie de polticas favorveis ao acesso so analisadas. As lies mais amplas que emergem dos exemplos entre os pases so: O apoio do governo, atravs de legislao ou regulamentaes que assumem a forma de proteo ao consumidor, (por exemplo, para a preveno da discriminao ou de prticas predatrias, para melhor divulgao de prticas de emprstimo e para coleta regular de dados de qualidade sobre essas prticas) so fatores crticos para criar uma boa poltica e para alterar o comportamento das instituies. Muitos pases desenvolvidos possuem uma srie de exigncias de relatrios peridicos sobre os parmetros relacionados ao acesso financeiro, que o Brasil poderia examinar. Em muitos casos, esses dados foram combinados ao apoio analtico da pesquisa acadmica ou de departamentos de pesquisa de bancos centrais ou agncias ministeriais dos pases em questo. Essas polticas voltadas para a divulgao, alm de abranger medidas de acesso, tambm podem ajudar no direcionamento apropriado do acesso a exemplo do ndice de Privao Mltipla do Reino Unido. As leis sobre divulgao financeira, e a persuaso moral implcita, so ferramentas poderosas na moldagem do comportamento das instituies financeiras, especialmente se houver um alinhamento dos incentivos financeiros e no-financeiros para reforar a legislao. Os dispositivos para a melhor divulgao de emprstimos para comunidades ou setores especficos foram ferramentas poderosas no aperfeioamento do acesso, conforme demonstrado pela Lei de Reinvestimento na Comunidade dos EUA. Desde ento, muitos pases tentaram imitar essa lei (por exemplo, a frica do Sul), e em outros a ameaa desse tipo de legislao aumentou os esforos voluntrios dos bancos privados para expandir a divulgao e o acesso (por exemplo, no Reino Unido e no Canad). Os bancos do Reino Unido comearam neste ano (2003) a publicar estatsticas sobre emprstimos para a comunidade. Como foi recentemente reconhecido no Brasil, h um argumento a favor do fornecimento obrigatrio de alguma forma de servios bancrios bsicos. Essa uma prtica amplamente difundida. H muitos exemplos desses programas, desde as leis bancrias de fornecimento de servios de corda de salvamento (mnimos) em muitos estados dos EUA s exigncias de contas bsicas no Canad. Os bancos do Reino Unido tambm comearam a oferecer contas bsicas, embora sem exigncias legais formais. Essas contas bsicas enfatizam, em primeiro lugar, o acesso aos mecanismos de transferncia de dinheiro e ao sistema de pagamentos e, em segundo lugar, aos recursos de depsito. Servios como o fornecimento de cheques e crdito no precisam fazer parte de uma conta bsica. Os recursos de crdito oferecidos em conjunto com as novas contas bsicas no Brasil devem continuar sob reviso. Os preos e os custos operacionais dessas contas tambm precisam ser constantemente monitorados. O estabelecimento de uma conta gratuita pode se tornar dispendioso ao longo do tempo. As transferncias eletrnicas de fundos para pagamentos federais e o programa Primeiras contas, da maneira como foi introduzido nos EUA, poderiam acelerar a reduo do nmero dos sem-banco. O Brasil tambm prope transferir os pagamentos federais para essas contas.

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O incentivo s parcerias, em primeiro lugar, de instituies financeiras formais com fornecedores de crdito comunitrios, para empregar canais de fornecimento alternativos, pode ser muito produtivo. H Instituies Financeiras de Desenvolvimento da Comunidade em alguns dos casos de pases discutidos (Reino Unido) com um papel bem diferente dos bancos de desenvolvimento pblicos tradicionais. Em geral, essas agncias so pequenas, no visam o lucro e oferecem um vnculo dedicado entre o beneficirio dos servios financeiros e o governo. Em segundo lugar, parcerias seguras entre os setores pblico e privado, estabelecidas com base em entendimentos compartilhados de seus diferentes papis e o que cada um traz para qualquer transao, tambm so valiosas. Esse apoio institucional precisa estar envolvido nos esforos de alcance financeiro. Isso inclui no apenas agncias de administrao comercial e de administrao de fundos, como tambm agncias no lucrativas e de investimento na comunidade que trabalham em conjunto com as comunidades-alvo e podem avaliar suas necessidades e sua qualificao. Em termos de apoio financeiro, a maioria dos exemplos bem-sucedidos de apoio ao crdito para produtos que atendem s populaes menos favorecidas envolvem o apoio indireto do governo, em que os fornecedores de crdito privados ainda compartilham os riscos. O Fundo de Instituies Financeiras de Desenvolvimento da Comunidade dos EUA um exemplo. O Programa de Microemprstimos da Administrao de Pequenas Empresas (SBA) outro exemplo, no qual a SBA disponibiliza os recursos financeiros para credores baseados na comunidade (intermedirios), que, por sua vez, repassam esses recursos a pequenas empresas e indivduos qualificados. O fornecedor local lida com todo o processo de decises e subscrio. Essas iniciativas podem ser associadas a polticas para a promoo do acesso pelas instituies financeiras aos mercados de crdito secundrio. Essas atividades podem ser criadas para complementar as atividades do setor privado, em vez de concorrer com elas. A poltica reguladora indireta que afeta a concorrncia no setor financeiro tambm pode afetar o acesso, mesmo que isso no fique evidente imediatamente. A estrutura bancria do Brasil, dominada por um pequeno nmero de instituies, apresenta alguma semelhana com a do Reino Unido, onde uma anlise recente das questes de concorrncia particularmente relativas a seus quatro maiores bancos revelou, por exemplo, o pagamento de taxas de servio para o acesso a transferncias de fundos. O impacto da concorrncia em outras reas de acesso aos servios financeiros tambm foi detalhado e indicado em outros pases. Uma avaliao completa do status da concorrncia em relao extenso do alcance dos bancos sugerida neste contexto. Finalmente, a funo dos programas de cultura e treinamento em finanas tambm fundamental. Neste contexto, os programas que oferecem incentivos para o apoio familiar ao planejamento financeiro so dignos de nota.

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