187

PESQUISA APLICADA

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales de Seguridad en el municipio de La Plata
Julio Sarmiento
Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina

Ramiro Segura
Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina

Claudia Tello
Facultad de Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata, Argentina

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales de Seguridad en el municipio de La Plata
Resumen: El artculo presenta resultados de una investigacin sobre la participacin ciudadana en polticas de seguridad, desarrollada en el municipio de La Plata, Buenos Aires, Argentina1. El trabajo se centra en el anlisis de las prcticas de participacin observadas en los foros vecinales de seguridad y en la significacin que los foristas le asignan a las mismas. Cabe aclarar que para el desarrollo de la investigacin se recurri a tcnicas cualitativas de recoleccin y anlisis de datos, como la observacin participante, entrevistas a informantes clave y entrevistas a foristas. Una conclusin importante a la que se arriba es que la participacin no aprovecha todas las posibilidades de la poltica pblica, en tanto en los foros se expresa una ciudadana limitada. Un ejemplo de ello es la autoidentificacin de los foristas como vecinos, una categora ms bien despolitizada y moral. Finalmente, se espera que el artculo pueda convertirse en un aporte, desde un estudio emprico, al debate sobre la significacin poltica de la participacin de la sociedad civil en polticas pblicas Palabras clave: polticas de seguridad pblica, participacin, ciudadana.

Cidadania, sociedade civil e participao em polticas pblicas. A experincia dos Foros Vecinales de Seguridad no municpio de La Plata
Resumo: O artigo apresenta os resultados de uma pesquisa sobre a participao cidad em polticas de segurana, desenvolvida no municpio de La Plata, Buenos Aires, Argentina. O trabalho concentra-se na anlise das prticas de participao observadas nos foros vecinales de seguridad e na significao dada pelos integrantes dos fruns a estas prticas. Cabe esclarecer que, para o desenvolvimento da pesquisa, recorreu-se a tcnicas qualitativas de coleta e anlise de dados, tais como a observao participante, entrevistas a informantes-chave e entrevistas a integrantes dos fruns. Uma concluso importante desta pesquisa refere-se participao no valer-se de todas as possibilidades da poltica pblica, de modo que expressa nos fruns uma cidadania limitada. Um exemplo disso a auto-identificao dos integrantes dos fruns como vizinhos, uma categoria, por assim dizer, despolitizada e moral. Finalmente, espera-se que o artigo possa representar uma contribuio, como estudo emprico, ao debate sobre a significao poltica da participao a sociedade civil nas polticas pblicas. Palavras-chave: polticas de segurana pblica, participao, cidadania.

Citizenship, Civil Society and Participation in Public Policies. The Experience of the Community Safety Forums in the Municipality of La Plata
Abstract: The article presents results of a study about citizen participation in public safety policies in the municipality of La Plata, Buenos Aires, Argentina. The work focuses on the analysis of the participation practices observed in Community Safety Forums and on the meaning that the forum members attribute to these forums. The study utilized qualitative data collection and analysis techniques, such as participant observation, interviews with key informants and interviews with Forum members. One important conclusion is that the participation does not take advantage of all the public policy possibilities, and that the forums thus express a form of limited citizenship. An example of this is the self-identification of the forum members as neighbors, a category that can be seen as moral and depoliticized. Finally, it is hoped that the article can support empiric research and the debate about the political meaning of participation of civil society in public policies. Key words: public safety policies, participation, citizenship.

Recebido em 03.04.2007. Aprovado em 14.08.2007. Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

188

Julio Sarmiento, Claudia Tello e Ramiro Segura

El debate sobre la participacin en polticas pblicas Autorregulacin o ms democracia? Durante la ltima dcada se han multiplicado las experiencias de polticas pblicas que recurren a la participacin de la sociedad civil como uno de sus rasgos distintivos. A su vez, y aguijoneado por esas experiencias, se ha encendido un interesante debate poltico-acadmico sobre la significacin poltica ltima de esta nueva orientacin de las polticas pblicas. Si se graficara esta discusin de manera espacial, podra sostenerse que es posible visualizar dos polos bien diferenciados respecto del sentido poltico de la participacin de la sociedad civil con algunas posiciones intermedias tambin significativas. En efecto, en el debate es posible distinguir aquellos que entienden que la apelacin a la participacin de la sociedad civil en las polticas pblicas es un componente ms del ideario neoliberal. Desde esta posicin, se argumenta que el neoliberalismo ha promovido una vuelta al Estado mnimo, por una parte, y, por la otra, ha otorgado centralidad al mercado autorregulado como espacio privilegiado para orientar el desarrollo y para la provisin de bienes colectivos significativos para el bienestar, que anteriormente eran provistos de manera universal mediante la oferta estatal. En ese marco, la apelacin a la participacin operara como una especie de resumidero al que va a parar todo lo que no debe tratar de manera directa el Estado y sus agencias, y todo lo que no puede ser procesado por el mercado. Un buen ejemplo, en ese sentido, lo constituye para los que defienden esta lectura sobre la participacin las polticas sociales dirigidas a los pobres. Aqu, la interpretacin es que, detrs de la apelacin a la participacin de los beneficiarios en la poltica social, se encuentra la idea de que el Estado no puede por la escasez de recursos y no debe por su carcter ineficiente atender las necesidades de los sectores pobres, salvo en situaciones especiales caracterizadas por el riesgo y que constituyan una amenaza a la subsistencia de esos grupos sociales. Ms bien seran los pobres los que deben procurarse los medios para asegurarse sus necesidades. El Estado slo debe acompaar y fortalecer, mediante la poltica social, las iniciativas que provengan de ese sector. As, la participacin slo sera un instrumento posible de la autorregulacin social o un mecanismo a travs del cual operaria la desresponsabilizacin social del Estado y no una herramienta de los pobres para discutir una distribucin diferente de la riqueza, el poder o de los bienes sociales administrados por el Estado. En el polo opuesto se ubican quienes defienden activamente la participacin de la sociedad civil en materia de polticas pblicas, como una manera de promover la democratizacin del Estado y el

fortalecimiento de la ciudadana. Para los que sostienen esta posicin, la participacin de la sociedad civil en polticas pblicas no ha sido una graciosa concesin del Estado, sino una conquista de los movimientos sociales y un resultado del despertar de la sociedad civil que reclama, a travs de las organizaciones que se ha dado, un lugar en la toma de decisiones que hacen al futuro comn de una sociedad. As, se habra operado un ensanchamiento de la esfera pblica con la emergencia de nuevos actores legtimos movimientos y organizaciones sociales y enriquecido la agenda pblica con nuevas demandas y perspectivas de abordaje de los temas pblicos. Para los defensores de esta mirada, la participacin de la sociedad civil introduce un cambio cualitativo en la democracia al promover, de la mano del fortalecimiento de la ciudadana, el pasaje de una democracia representativa a una crecientemente participativa. Entre esos polos opuestos se ubican quienes entienden y defienden la participacin como un medio para movilizar recursos que anidan en la sociedad civil capacidades organizacionales, saberes y de ese modo alcanzar los objetivos de la poltica pblica, adems de observar en la participacin un medio para tonificar a la misma con una mayor legitimidad. En este caso, los ejemplos pueden ser las propuestas para el desarrollo local participativo o las tendientes a fortalecer y recuperar para la poltica pblica el capital social de una comunidad. Tambin en una posicin intermedia es posible encontrar a quienes cuestionan la apelacin a la participacin de la sociedad civil, en tanto sta ha ido acompaada en muchos casos, y en especial en Amrica Latina, de prcticas clientelares o de cooptacin, por parte del Estado, de actores sociales, en un marco de profundas desigualdades y de escasez de recursos para sostener la movilizacin social o poltica. Para los que acuerdan con esta visin, se han puesto en marcha, en nombre de la participacin de los beneficiarios, en especial en el marco de las polticas sociales, redes oficiales de asistencia que utilizan a las organizaciones comunitarias para inyectar unos pocos recursos que garanticen el control del conflicto social y aseguren la movilizacin dependiente de los pobres. Como puede observarse, no hay una posicin unvoca respecto de la evaluacin de la participacin de la sociedad civil en polticas pblicas. Presentndose en ocasiones un debate demasiado ideologizado, con posiciones apriorsticas, que no contribuye a echar luz sobre las experiencias concretas de participacin2. Justamente, parte de la intencin de nuestro trabajo de investigacin es indagar sobre los alcances y limitaciones, restricciones y potencialidades de la participacin de la sociedad civil en una poltica p-

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales...

189

blica concreta: los foros de seguridad de la provincia de Buenos Aires.3 Metodologa Los estudios empricos sobre la participacin se han centrado bsicamente en dos aspectos. Por un lado, la estructura de oportunidades que brinda el sistema poltico, el Estado o sus agencias, observando los dispositivos institucionales, las prcticas efectivas u orientaciones valorativas respecto de la participacin de la clase poltica o los ejecutores de polticas pblicas. Por otro lado, se ha prestado atencin a las prcticas, valores, representaciones, de quienes participan, entendiendo que este aspecto es fundamental para comprender buena parte de la prctica concreta de la participacin. Si bien nuestra investigacin incluye el estudio de ambos aspectos es decir, la formulacin, diseo e implementacin de la poltica de los foros de seguridad, as como tambin las prcticas y las significaciones asignadas por los foristas a la participacin en este artculo nos detenemos en la ltima cuestin mencionada. Cabe aclarar que nuestra labor se restringe a los foros operantes en el mbito del municipio de La Plata y que el material emprico sobre el que se trabaj ha sido resultado de observaciones, entrevistas a informantes clave y entrevistas a foristas. En la actualidad, de los quince foros vecinales que deberan funcionar en el municipio de La Plata slo se encuentran activos diez. Las entrevistas se realizaron en siete de los foros. En cada uno de ellos se hicieron entrevistas en profundidad a foristas. La muestra se seleccion teniendo en cuenta dos criterios. Un criterio fue la ubicacin geogrfica de los foros, distinguiendo entre aquellos que pertenecen al casco urbano de la ciudad y los ubicados en la periferia urbana. El otro criterio fue el estilo de liderazgo presente en cada foro, identificando foros personalistas y colegiados. Mientras el primer criterio estuvo presente desde el inicio de la investigacin, el segundo fue adoptado luego de entrevistas realizadas a informantes clave de la Subsecretara de Participacin Comunitaria. Los ejes de las entrevistas a los foristas fueron bsicamente tres: a) una reconstruccin del proceso de formacin del foro y de las principales acciones desplegadas; b) la significacin dada a la participacin; c) las representaciones de la seguridad, la inseguridad y la violencia. Las observaciones se hicieron en cuatro de los foros analizados, ubicados uno en el casco urbano y tres en barrios perifricos. En todos los casos se hicieron anotaciones de campo y se grabaron las reuniones con consentimiento de los foristas. En tres

de los foros, se observ el proceso de elaboracin del mapa vecinal de prevencin del delito. Asimismo, se observaron reuniones internas de los foros, de los foros con personal del Ministerio de Seguridad encargado del Programa y/o con Jefes Policiales de las comisaras respectivas. Se realizaron entrevistas a informantes clave, como fue expresado arriba, de la Subsecretara de Participacin Comunitaria, con el fin de relevar informacin para la seleccin de los casos a estudiar, y tambin se incluyeron cuestiones referidas al diseo e implementacin de la poltica de participacin comunitaria en los foros de seguridad. Para el anlisis de las representaciones vinculadas a los conceptos de Participacin, Seguridad, Inseguridad, Violencia y trminos relacionados, se aplicaron sobre los textos resultantes de la desgrabacin de entrevistas las operaciones analticas que propone la Semitica de Enunciados de Magarios de Morentin (1996), metodologa ya aplicada en otras investigaciones, y se contrast con los datos construidos a partir de las observaciones. Se sistematizaron los diferentes tipos de acciones emprendidas por los foros, encontrndonos en la actualidad tratando de crear una tipologa que nos sirva para profundizar el anlisis. De lo expuesto, se desprende que el presente artculo slo recoge algunos avances de una investigacin en curso. Por ltimo, debemos sealar que los procedimientos desplegados a lo largo de la investigacin respetaron los principios ticos de la declaracin de Helsinki, contndose con el consentimiento informado de los actores sociales con quienes desarrollamos el trabajo, una vez que fueron explicitados las finalidades y los mtodos de la investigacin. Adicionalmente, aplicando principios ticos con vistas a asegurar el anonimato de nuestros informantes, en este artculo no se dan nombres propios de los informantes ni referencias espaciales o institucionales muy precisas que podran identificarlos. La institucionalizacin de la la poltica de seguridad de Buenos Aires: los foros y ministeriales sustentados en comunitaria participacin en la provincia de los programas la participacin

En el ao 1997, en el marco de una fuerte crisis de seguridad, el entonces gobernador Eduardo Duhalde decide la intervencin civil de la Polica de la Provincia de Buenos Aires. En paralelo a la intervencin, funcionar el Instituto de Poltica Criminal, que bajo la direccin del Dr. Carlos Arslanin cobijar la labor de un conjunto de especialistas que tendr por objetivo proponer una reforma integral4 de la poltica de seguridad de la

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

190

Julio Sarmiento, Claudia Tello e Ramiro Segura

polica de proximidad y otras experiencias en difeprovincia. El trabajo de estos expertos cristaliza, no rentes lugares del mundo vinculadas con la sin modificaciones introducidas por los poderes prevencin7. Ejecutivo y Legislativo, en la sancin de las leyes de Seguridad Publica (12.154) y de Organizacin de las La reforma intenta justamente poner fin a la Policas de la Provincia de Buenos Aires (12.155)5, autonoma y autogobierno de las fuerzas de seguridad provincial y pensar a la seguridad pblica como algo en el ao 1998. ms que una preocupacin slo policial. Por ello, la La ltima de estas leyes desarticula definitivaLey de Seguridad Pblica implic frente al modelo mente la anterior Polica Bonaerense, al generar una tradicional un cambio sustantivo de concepcin. fuerte descentralizacin va la creacin de Segn la Ley, tres son los tipos de foros: vecinales jefaturas departamentales que coinciden con los de que coinciden con el mbito de actuacin de cada partamentos judiciales y una diferenciacin funcomisara; municipales que nuclean a los foros cional entre distintas policas: de seguridad, de vecinales que operan en el territorio de cada municipio investigaciones y vial. de la provincia; y, finalmente, departamentales A su vez, la Ley de Seguridad Pblica introduca cuya incumbencia coincide con la jefatura una innovacin significativa: la participacin departamental policial respectiva. comunitaria en la poltica de seguridad. Es ms, se Si bien cada uno de estos tipos de foros tiene funcreaba una nueva institucionalidad para la ciones y misiones diferenciadas, en trminos participacin, reconocida expresamente por la ley: los generales lo que se busca desde la normativa vigente foros de seguridad. es la cogestin de la poltica de seguridad de la La reforma del sistema de seguridad de la provincia entre Estado sociedad civil y el control provincia se da en un contexto en el que miembros de gestin externo.8 de las fuerzas de seguridad provincial aparecan implicados en la comisin de delitos de importante Inicialmente, la reforma no alivi de manera trascendencia pblica. Ello tras dcadas de autonoma inmediata el problema de la seguridad en la provincia. y autogobierno de la Polica Bonaerense, en las cuales A su vez, cambios en la gestin gubernamental no le la seguridad era definida slo como una cuestin otorgaron continuidad a la nueva poltica y hasta se meramente policial y la respuesta dominante frente pusieron en marcha orientaciones de polticas conal incremento del delito era nicamente punitiva, sea trarias al espritu de la Ley de Seguridad, como por por mayor represin, por ms presencia policial en ejemplo durante la gestin de Aldo Rico al frente del las calles o por endurecimiento del cdigo penal6. Ministerio de Seguridad provincial. En el ao 2003, y en el Pero a su vez, la reforma marco de una nueva crisis de se da en un marco de fuerte seguridad, el Dr. Carlos discusin sobre los sistemas ... lo que se busca desde la Arslanin asumi nuevamente de seguridad en diversos lunormativa vigente es la como Ministro de Seguridad9. gares del mundo. De hecho, al momento de la reforma As, volvieron a la gestin cogestin de la poltica de coexistan claramente, al mefuncionarios que haban nos, dos paradigmas sobre la impulsado e implementado la seguridad de la provincia entre aplicacin de la reforma. Con seguridad pblica: de un lado estaban quienes propiciaban ellos cobr una nueva Estado sociedad civil y el la tolerancia cero y el refordinmica la participacin zamiento punitivo del estado comunitaria en la poltica de control de gestin externo. como estrategia central de seguridad. control sobre el delito, enfaLa gestin actual del Mitizando que el mantenimiento del orden pblico deba nisterio impulsa la participacin comunitaria ser el principio orientador del accionar de las fuerzas bsicamente con la intencin de actuar sobre dos ejes de seguridad; del otro lado, se ubicaban quienes fundamentales: el control de gestin del servicio polisostenan que los derechos humanos no deban ser cial y la prevencin social y situacional del delito. Esos un lmite del accionar policial, sino el norte que guiara ejes se implementan a travs de dos programas: el su accionar, por lo que se propiciaba el abandono de Programa de Control y Evaluacin de Respuesta, la nocin de orden pblico. Asimismo, desde esta lCalidad y Actitud del servicio policial (Programa CERtima posicin, se sostena la importancia central de la CA) y el Programa de Respuestas Mltiples (PRM). prevencin social y situacional del delito, como forEl primero de los programas tiene por objetivos ma de reducir las condiciones sociales que lo que los foros puedan: enriquecer el diagnstico de posibilitaban y las estructuras de oportunidad que lo seguridad local; planificar acciones de prevencin; propiciaban. Es en este contexto donde hay que ubicar, realizar acciones de monitoreo y control del servicio por ejemplo, el despliegue de las experiencias de la policial; implementar un sistema de evaluacin del
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales...

191

servicio policial; realizar propuestas de mejoramiento del servicio policial. Un componente significativo del Programa CERCA es la realizacin del mapa de prevencin del delito. Este es un instrumento por el cual, y a travs de una metodologa participativa, el foro identifica tanto conflictos sociales como caractersticas fsicas del barrio (falta de iluminacin, terrenos baldos descuidados, la falta de accesibilidad a los barrios, etc.) que puedan convertirse en condiciones propicias para la comisin de delitos. Luego, se acuerdan estrategias para su resolucin, entre el foro, el Ministerio de Seguridad (2004), las autoridades policiales y otros actores, como el municipio respectivo y, en ocasiones, empresas de servicios pblicos. Estos acuerdos quedan expresados en un acta compromiso que se evala peridicamente con el objeto de seguir su cumplimiento. Por su parte, el Programa de Respuestas Mltiples identifica y moviliza recursos estatales del rea de poltica social, con el fin de propiciar la intervencin de organizaciones comunitarias que tienen por objetivo actuar sobre la prevencin del delito a travs de la promocin del desarrollo y la integracin social, en especial de jvenes y de adolescentes. Los foros vecinales en el municipio de La Plata: una breve descripcin sociolgica Segn la Ley de Seguridad, es el Intendente de cada municipio quien, a travs de algun rea del gobierno local, convoca en la jurisdiccin de cada comisara a la conformacin de los foros. Tambin segn la ley, los foros deben ser constituidos por representantes de instituciones y organizaciones comunitarias con cierta trayectoria de trabajo en el territorio y que se encuentren interesadas en los temas asociados a la seguridad pblica. En el caso de La Plata, y segn se desprende de nuestro relevamiento, ste no ha sido el proceso de conformacin de la mayora de los foros. Por el contrario, es posible observar una gran diversidad en las modalidades de convocatoria y conformacin de los foros. As, hemos detectado foros que se constituyeron en respuesta a la iniciativa de vecinos no nucleados necesariamente en organizaciones comunitarias que, preocupados por la situacin de inseguridad en sus barrios y en bsqueda de soluciones, se toparon con esa institucionalidad y decidieron movilizar a las organizaciones comunitarias para la conformacin de los foros. En otras ocasiones, vecinos que de alguna forma venan trabajando en temas asociados a la seguridad como por ejemplo, violencia familiar conocieron los alcances de la Ley e impulsaron la constitucin del foro en su mbito barrial.

En uno de los casos, la convocatoria a la constitucin fue iniciativa de un dirigente poltico barrial que responda al gobierno local, pero que en el proceso de constitucin y organizacin definitiva fue no sin conflicto desplazado por las organizaciones que respondieron a la convocatoria, en nombre de la autonoma del foro. A su vez, la gestin actual del Ministerio de Seguridad ha impulsado la convocatoria a la constitucin de algunos foros en aquellas jurisdicciones de comisaras que no lo tenan. En estos casos, la mecnica ha sido generalmente la de organizar reuniones con instituciones vecinales, dar a conocer la Ley de Seguridad Pblica y propiciar la creacin del foro con las organizaciones que responden a la convocatoria y se muestran interesadas en el tema. De la descripcin realizada se desprende que no hay una matriz comn en el proceso de constitucin de los foros en el mbito territorial donde realizamos nuestra investigacin, aunque s existe un rasgo compartido por casi todos los casos que es la bsqueda de autonoma respecto del poder local y del Ministerio desde el inicio mismo de la organizacin foral. Es decir, los foros se presentan a si mismos, con independencia del modo de convocatoria, como espacios autnomos desde su ms temprana organizacin. Incluso esa autonoma se ha visto reflejada en el impulso de un espacio propio de los foros y foristas, el interforo, en momentos en que la gestin del Ministerio por ejemplo bajo la conduccin de Aldo Rico prcticamente desconoci a los foros como espacios para la cogestin de la seguridad pblica y en que, al decir de un forista de Villa Elvira, la creacin de ese espacio fue ...un intento de los foros de resguardar y apropiarse el espritu de la Ley de Seguridad Pblica y mantener la vigencia de la participacin comunitaria. En la actualidad, ese espacio est siendo revivificado como un mbito donde tratar temas y problemas asociados al funcionamiento de los foros, adems de compartir experiencias y dotar de mayor poder de negociacin a los foros, respecto de la autoridad ministerial o respecto de las instancias policiales, como por ejemplo la Jefatura Departamental de la polica a la que pertenece el municipio de La Plata. As como no hay una matriz comn en el proceso de conformacin de los foros, tampoco la hay respecto de su funcionamiento. Por ejemplo, existen foros liderados por una sola persona o que son casi unipersonales; foros que se manejan en su conduccin de una manera colegiada o donde la conduccin es compartida por ms de dos personas. Hay foros que funcionan de manera centralizada en un lugar determinado y foros que actan descentralizadamente, promoviendo reuniones en lugares diferentes como

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

192

Julio Sarmiento, Claudia Tello e Ramiro Segura

modo de cubrir toda la espacialidad que abarca la jurisdiccin del foro. Si bien no hemos ahondado en la investigacin sobre las causas de esta diversidad, una hiptesis plausible, y que coincide con los datos obtenidos hasta el momento, es que un determinante fundamental de la misma es la desigual disponibilidad de capital social10 en los diferentes territorios. As, donde existe una mayor densidad organizacional y las instituciones comunitarias son ms fuertes y arraigadas, predomina un estilo de liderazgo y de conduccin menos personalizado. Desde la perspectiva de la composicin social, los foros tambin muestran una importante diversidad asociada sin duda a la expresin territorial de las desigualdades sociales. En efecto, hay foros que en su conformacin muestran un predominio de profesionales y personas dedicadas a la actividad comercial, en tanto en otros participan mayoritariamente personas asalariadas o incluso personas desempleadas. Donde s se expresa un rasgo compartido o los foros muestran cierta homogeneidad es en la composicin etaria: la mayora de las personas que participan de los foros son adultos de mediana edad, siendo notable la ausencia de jvenes. Finalmente, respecto del tipo de organizaciones comunitarias que participan de los espacios forales, se observa una gran heterogeneidad institucional: asociaciones de comerciantes, clubes barriales, cooperadoras escolares, comedores comunitarios, asociaciones comunitarias que realizan tareas asistenciales, etc. Un rasgo comn a todos los foros es la ausencia de organizaciones reivindicativas, como los movimientos de desocupados o de derechos humanos. La participacin en los foros: identidad, prcticas y conflictos Un punto de partida para analizar la participacin, anlisis que obviamente no pretendemos agotar con este artculo, es como se auto-identifican los foristas. Es comn en las entrevistas o en las reuniones de los foros escuchar ...los que estamos ac somos todos vecinos, ...los vecinos queremos..., ...como dice el vecino..., etc. En efecto, la categora con la cual se nombran los foristas a s mismos es la de vecinos. Los foristas de City Bell, al preguntrsele por los orgenes del foro en dicha localidad, nos dijeron: nosotros nos conocamos porque somos vecinos, nada ms y lo hacemos [trabajar en el foro] por vocacin de vecinos. El vecino que participa en el foro lo hace para mejorar su barrio y, como sostuvo la presidenta de uno de los foros del casco urbano, trabajar para los

vecinos. As, los vecinos son sujeto y objeto de participacin. Al respecto, un integrante del foro del barrio perifrico de Altos de San Lorenzo seal: el objetivo del foro es que el vecino logre ir a la comisara a hacer la denuncia, sin ningn temor, ese es el objetivo, pero para eso hay que trabajar muchsimo entre los vecinos para lograr sacar esos miedos. Si se escudria un poco esta forma de identificacin, es posible encontrar la categora moral del buen vecino, antes que una nocin que seale a quienes habitan un espacio fsico comn, el barrio. Por lo mismo, no todos los residentes de un barrio son considerados vecinos y el criterio de residencia, si bien necesario, resulta insuficiente: ser vecino remite a dimensiones morales y de reconocimiento. Por suerte en el ministerio tienen eso [en cuenta]: si es reconocido como vecino eso se considera y puede tener voz y voto, aunque no tenga una institucin, eso est bien, nos deca la mencionada presidenta de un foro cntrico de la ciudad, dejndonos entrever la significacin implcita en ser considerado vecino. Esa forma de nombrarse es interesante tambin porque en principio los foros, como fue dicho antes, son espacios que se constituyen a partir de representantes de organizaciones barriales, sin embargo la nocin de vecino licua la idea misma de la representacin. As, quienes participan en los foros lo hacen antes que como representantes de alguna organizacin con un peculiar trabajo barrial o comunitario, como vecinos, categora que en el discurso adquiere un carcter casi virginal e inmaculado. Lo que por un lado parece recrear el gora de la polis griega introduciendo un mecanismo de overreac funcionamiento de democracia directa pero, por el hing? otro, inhibe la recuperacin del capital social que pueden portar las organizaciones comunitarias. A esta categora identificatoria se lo oponen los otros: por un lado el delincuente y por el otro el poltico. El delincuente ha sido arrojado a ese lugar (el delito), bien por no haber logrado una trayectoria que lo integre socialmente, basada en el trabajo o en la educacin, o bien porque no comparte los cdigos morales de la sociedad11. El poltico, en cambio, es quien no hace nada o lo que hace lo hace en miras de un rdito personal, como acumular poder para s o ...llevar agua para su molino. Se observan en este punto varios desplazamientos significativos en la relacin con la poltica y los polticos. Un forista de Altos de San Lorenzo seal: Yo estuve militando polticamente en muchas oportunidades, pero nunca mezcl los tantos y ac [por el foro] han venido de todos los mbitos. Yo soy peronista de toda la vida, l [se refiere a otro integrante del foro] es radical, pero ac eso no tiene nada que ver, somos vecinos. As, a diferencia de las identificaciones polticas, la categora vecino parece no admitir ni heterogeneidad ni fisuras, como aquellas

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales...

193

que podran asignarse a la existencia de inters en En cuanto a los conflictos o tensiones que recorren conflicto o a diferentes visiones del mundo social. la participacin comunitaria, el ms mencionado es Por el contrario, es una nocin homognea que pareel que opone a los foros con el poder gubernamental ce expulsar de s a la poltica, o ir ms all (superar) local. Segn los foristas, desde el poder las diferencias polticas, al menos las partidarias. gubernamental local se han desplegado un conjunto Es claro el esfuerzo reflexivo de los foristas por de estrategias tendientes a quebrar el espacio foral, desmarcarse de la poltica partidaria. Tratamos de a desconocerlo o a cooptarlo. no hacerlo [las reuniones del foro] en lugares Respecto de esta cuestin, los foristas entienden partidarios, nos contaba un forista del centro. El que el poder gubernamental local observa a los foros foro es independiente de lo partidario, nosotros como un espacio que puede competirle polticamente hacemos la poltica de seguridad para nosotros o que teme que se constituya en una amenaza para mismos, sostuvo el presidente del foro de un barrio el control que aquel ejerce a nivel territorial. As, la perifrico en una reunin de evaluacin que tuvimos Secretaria de uno de los foros de la periferia nos la posibilidad de observar, en la que estaban presendeca ...el municipio no quiere que los foros funtes los integrantes del foro, el comisario, el delegado cionen..., y continuaba ese pesimista que va y municipal y muchos vecinos. Este esfuerzo por destira abajo la reunin, es solamente cuestin de acerdesmarcarse de las categocarse a l y preguntarle de ras propias de la poltica donde viene y uno enseguida, ... la categora vecino parece partidaria es un modo de como en una lnea, en dos sediferenciarse de los polticos viene no admitir ni heterogeneidad ni gundos, sabe de dondede ese y a la vez (se espera, no siemla mano (refirindose pre se logra) es una forma de modo a la municipalidad). fisuras, como aquellas que conseguir mayor participaEs justamente en el marcin por parte de los vecinos. co de esa estrategia que los podran asignarse a la Una forista nos contaba que foristas ubican acciones del entre los obstculos para la municipio como la conforexistencia de inters en consolidacin de los foros macin de la Comisin de conflicto o a diferentes visiones Seguridad Ciudadana o la est el descreimiento de los vecinos que miran atrs de instalacin de casetas para del mundo social. eso [convocar a la particilos policas. Es decir como pacin en los foros] algn obdispositivos tendientes a quijetivo poltico. Desmarcarse tar protagonismo a los foros, de tal tipo de objetivos es, desde la perspectiva de los adems de ser diseados y ejecutados sin la particin foristas, una condicin necesaria para obtener el apoyo de los mismos. y la participacin de los dems vecinos. Si bien este conflicto parece indicar una tensin Una forista del barrio de Los Hornos lo sostuvo entre ciertas prcticas que contribuyen a una mayor con total claridad, es importante recalcarlo: que el democratizacin de las polticas pblicas y el monopolio foro no cobra, que es una poltica social y no de las mismas que quiere reservarse el poder poltico partidaria. Se evidencia aqu el desplazamiento cenlocal, los foristas no extraen, por el momento, todas tral que ha sealado Frederic (2005) en su trabajo las conclusiones del caso. Es decir, como se ver ms defined sugerentemente titulado Buenos vecinos, malos adelante, la posible potencialidad de la participacin by polticos: desplazamiento en los barrios de lo poltico comunitaria se encuentra inhibida por el tipo de whom? partidario a la militancia social. prcticas que se llevan adelante en el espacio foral. Tambin es necesario remarcar que son los En cuanto a las prcticas de participacin, el punto vecinos quienes sufren la inseguridad y la falta de de entrada al anlisis de la cuestin elegida para este accionar de la justicia, de la polica o de los funcionarios. artculo es el de centrarnos en el tipo de acciones En ese sentido, la nocin primitiva de vecino alude a desarrolladas por los foros. quien se encuentra desprotegido frente al aumento de Salvo en uno de los foros que viene desplegando la inseguridad, que siempre se refiere a delitos contra acciones de prevencin social del delito, fundamenlas personas o contra la propiedad, dejndose de lado talmente en temas de violencia familiar como otras formas de inseguridad como las referidas a la capacitaciones, charlas, reuniones inclusive gener violencia familiar que pese a ser estadsticamente un mbito para acompaar a vctimas de maltrato una de las agresiones ms denunciadas, casi nunca es familiar , y que es uno de los ms antiguos de La nombrada como delito o tematizada como hecho de Plata, el resto han centrado sus actividades en violencia por los foristas o las que tienen que ver con cuestiones referidas al accionar policial. la falta de empleo o el acceso a bienes sociales, es Respecto a ese punto, es posible mencionar iniciatidecir la inseguridad social12. vas como: propuestas para el reordenamiento de las
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

194

Julio Sarmiento, Claudia Tello e Ramiro Segura

cuadrculas de las seccionales policiales, establecimiento de mecanismos de control vecinal sobre el patrullaje policial, demandas para una mayor integracin del accionar policial entre comisaras que limitan jurisdiccionalmente, pedidos para la creacin de nuevas seccionales policiales o destacamentos y reclamos para una mayor presencia policial en las calles. Tambin resulta comn que los foros funcionen como espacios de mediacin entre los vecinos que sufren algn delito y las autoridades policiales. Asimismo, los foros promueven reuniones peridicas entre los vecinos y la polica de la jurisdiccin para que las autoridades de esta ltima escuchen las demandas vecinales y expliquen a los vecinos sus planes en materia de seguridad. De la apretada descripcin realizada de las acciones de los foros, se puede sealar que los mismos no hacen uso de todas las posibilidades que brinda la Ley de Seguridad Pblica y la poltica promovida oficialmente por el Ministerio de Seguridad. En efecto, la prevencin social y situacional del delito no es abordada de manera sistemtica por la mayora de los foros. Ms bien, como se vio, estos se centran en el accionar represivo del Estado. A su vez, ms que un espacio para cogestionar con el Estado la poltica de seguridad, los foros funcionan como mbito de amplificacin de las demandas barriales y como lugar de mediacin entre los vecinos y la polica. Respecto de esta ltima cuestin referidas a demandas de mayor presencia punitiva del Estado , en las entrevistas y observaciones hemos podido recoger frases, como esto es tierra de nadie; la polica no es la culpable, si el polica hace lo echan por que hace, si no hace lo echan por que no hace; otro problema es el de los menores, si hacen algo no se los puede tocar porque los protegen los Jueces. Es necesario seguir explorando el estudio de los foros para poder extraer conclusiones ms firmes sobre el hiato entre las potencialidades que parece encerrar el dispositivo institucional para la participacin comunitaria en seguridad en la provincia de Buenos Aires y la participacin efectiva. Sin embargo, una primera aproximacin nos permite sealar la significacin que tendra la cultura poltica 13 para poder explicar esa brecha. En esa direccin, y pese a que los foristas destacan la significacin de los foros como espacios de participacin al respecto el Presidente del foro de Altos de San Lorenzo sostuvo: los foros son instrumentos para controlar y para poder forzar decisiones, y la Secretaria del mismo foro argumentaba en la entrevista: el foro es una herramienta valiosa, que al tener una ley que lo sustenta, va ms all de todo partidismo, podramos afirmar que en ellos se ejerce una ciudadana limitada, predominando una modalidad delegativa14. Es decir, predomina un ejercicio de la

ciudadana que tiende a implicarse poco en la cogestin de la poltica de seguridad y que centra su accionar en demandar sobre los poderes pblicos, antes que imaginar formas de participacin ms activas que la lleven a formar parte de la toma de decisiones respecto de la seguridad ciudadana. De todas formas, se podra argir que los foros estn comenzando de manera embrionaria, a partir de ciertas prcticas de responsabilizacin vertical de las autoridades policiales y ministeriales, un ejercicio de accountability que puede rematar en el ensanchamiento de los lmites actuales de la participacin y en el ejercicio de una ciudadana15 ms amplia. Conclusiones Al comienzo de este trabajo aludamos al debate que ha generado la apelacin a la participacin de la sociedad civil en materia de polticas pblicas y sealbamos la necesidad de enfocar la cuestin desde estudios empricos, antes que desde posiciones abstractas y apriorsticas, sobre todo si lo que se quiere saber son los alcances y las limitaciones especficas de la participacin. Es ms, consideramos que no hay que rehuir aquel debate sino enriquecerlo a partir de estudios concretos sobre los dispositivos institucionales diseados para la participacin y la investigacin sobre las representaciones sociales y prcticas efectivas de participacin de la sociedad civil. En este artculo nos centramos especficamente en el segundo de los aspectos. En ese sentido nos parece importante sealar como conclusin general que la participacin no opera en el vaco social sino que se encuentra imbricada y condicionada por las relaciones sociales ms generales de una sociedad y que no es independiente del universo de significaciones que sobre el Estado y lo pblico portan los sujetos. As sostenemos, luego de nuestro anlisis, que uno de los lmites significativos que tiene la actual experiencia de participacin comunitaria en materia de polticas de seguridad de la provincia de Buenos Aires, al menos en el municipio de La Plata, es el peculiar complejo de orientaciones valorativas que guan las prcticas de los sujetos, y que como tal no es autnomo de las tradiciones hegemnicas en que se ha expresado la participacin, la cultura poltica y el ejercicio de la ciudadana en nuestro pas. Son a nuestro entender esas orientaciones valorativas y esas tradiciones, junto a otras cuestiones no menos significativas, como la manera en que es ejercido el poder poltico, las que condicionan una participacin y ciudadana limitada. Aquellas se expresan tanto en la apelacin a la nocin despolitizada de vecino como en las

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

Ciudadana, sociedad civil y participacin en polticas pblicas. La experiencia de los Foros Vecinales...

195

prcticas efectivas de participacin centradas fundamentalmente en las demandas hacia el Estado y en la modesta implicacin en el desarrollo de una agenda ms amplia sobre la seguridad pblica y en el despliegue de una cogestin ms activa en la poltica pblica de seguridad. Sin embargo, pese al arraigo de las orientaciones valorativas y el peso de las tradiciones, tambin observamos el desenvolmiento de prcticas que pueden ensanchar, al menos en el mbito de los foros, el ejercicio de la ciudadana. Eso depender, en buena medida, del aprendizaje de los sujetos y de la apropiacin efectiva del alcance de esa poltica pblica. Referencias
CASTEL, R. La inseguridad social Qu es estar protegido? Buenos Aires: Manantial, 2004. CHINCHILLA, L.; RICO, J. La prevencin comunitaria del delito. Perspectivas para Amrica Latina. Centro para la Administracin de Justicia. Universidad Internacional de Florida. Florida, 1997. FREDERIC, S. Buenos vecinos, malos polticos. Moralidad y poltica en el Gran Buenos Aires. Buenos Aires: Prometeo, 2005. LECHNER, N. Tres formas de coordinacin social. Revista de la CEPAL, Santiago de Chile, n. 61, abril, 1997. MAGARIOS DE MORENTIN, J. Los fundamentos lgicos de la semitica y su prctica. Buenos Aires: Edicial, 1996. MARTEAU, J. F. Azul casi negro: la gestin policial en Buenos Aires. Notas para una poltica policial democrtica. En BRICEO-LEN, R. (Comp.). Violencia, sociedad y justicia en Amrica Latina. Buenos Aires: CLACSO, 2002. MINISTERIO DE SEGURIDAD. Cuadernos del Foro N. 1. Subsecretara de Participacin Comunitaria. Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, La Plata, 2004. O DONNELL, G. Estado, democratizacin y ciudadana. Revista Nueva Sociedad, Caracas: Editorial Nueva Sociedad, n. 128, 1993. ______. Otra institucionalizacin. Revista Agora, Buenos Aires, n. 5, p. 5-28, 1996. ROBOTNIKOF, N. La caracterizacin de la sociedad civil en la perspectiva del BID y del BM. Revista Perfiles Latinoamericanos, FLACSO. Mxico, v. 8, n.15, p. 29-31, 1999. SAIN, M. Seguridad, democracia y reforma del sistema policial en la Argentina. Buenos Aires: FCE, 2002.

SARMIENTO, J. Ensanchando los lmites: la sociedad civil y las polticas pblicas para el desarrollo sustentable. En: Movimientos sociales, representacin poltica y transformaciones sociales: desafos a la investigacin y a la intervencin en Trabajo Social. Escuela Superior de Trabajo Social-UNLP, La Plata, 2002. 1 CD-ROM. ______. El problema de la inseguridad. Documento Interno. Ncleo de Estudios Socioculturales. Escuela Superior de Trabajo Social. La Plata, UNLP, 2005. WOLFE, A. Trs caminhos para o desenvolvimento: mercado, Estado e sociedade civil. Desenvolvimento, Cooperao Internacional e as ONGs. Rio de Janeiro, IBASE, PNUD, 1992.

Notas
1 Versin revisada de la ponencia presentada a las VI Jornadas de Investigacin en Trabajo Social y III Jornadas de Extensin Universitaria La produccin de conocimientos en ciencias sociales y su aporte a la construccin de un proyecto de sociedad. Facultad de Trabajo Social. Universidad Nacional de La Plata. La Plata, 14 y 15 de septiembre de 2006. 2 Sobre las diferentes posiciones en la discusin acerca de la participacin de la sociedad civil en materia de polticas pblicas, puede consultarse: Lechner (1997); Rabotnikof (1999); Sarmiento (2002); Wolfe (1992). 3 El estudio de los foros de seguridad se inscribe en el marco de la investigacin de la poltica de seguridad de la Provincia de Buenos Aires, que a su vez forma parte de un proyecto ms amplio denominado Seguridad/Inseguridad y Violencia en la Provincia de Buenos Aires. Un estudio de las representaciones sociales y de las polticas de seguridad. Directora: Lic. Virginia Ceirano. Ncleo de Estudios Socioculturales, Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata. Acreditado por el Programa de Incentivos a la Investigacin (SPU-UNLP). 4 El proceso de reforma puede leerse en Sain (2002). 5 Ambas leyes estn disponibles en la web. La ley de Seguridad Pblica 12.154 se encuentra en el sitio del gobierno de la provincia de Buenos Aires (http://www.gob.gba.gov.ar/ Legislacin/Legislacin/I-12154.htlm) y la ley Organizacin de las Policas de la Provincia de Buenos Aires 12.155 en el sitio del Ministerio de Seguridad de la provincia de Buenos Aires (http://www.mseg.gba.gov.ar/Leyes). 6 Una caracterizacin del sistema de seguridad provincial y su crisis puede verse en Sain (2002).

Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007

196

Julio Sarmiento, Claudia Tello e Ramiro Segura

7 Ver al respecto Marteau (2002), Chinchilla y Rico (1997), Sarmiento (2005). 8 Ms adelante se describe cmo se integran los foros vecinales, que son el objeto de nuestro trabajo en el momento actual de la investigacin. 9 Carlos Arslanian ya haba sido Ministro de Seguridad entre abril de 1998 y agosto de 1999. Como fue ya expresado, la reforma del sistema de seguridad de la Provincia de Buenos Aires y la apelacin a la participacin comunitaria en la poltica de seguridad provincial fue impulsada por la Intervencin Civil de la Polica Bonaerense, bajo la gestin de Luis Lugones, y continuada bajo la primera gestin del Ministro Arslanian. 10 Si bien hay diversas definiciones del capital social, aqu la usamos en el sentido de la densidad organizacional de la comunidad y su historia en materia de participacin social y poltica. 11 En efecto, en los relatos de los foristas las explicaciones acerca de las causas de la inseguridad y el delito se colocan en un continuo cuyos polos extremos son, por un lado, las argumentaciones que enfatizan dimensiones socioeconmicas, como el desempleo y la pobreza, y por otro lado, las argumentaciones de tipo culturalista, que centran la explicacin en la falta de educacin, problemas morales, etc. Nos es extrao que un mismo actor alterne entre ambas posiciones. 12 Sobre la inseguridad social ver Castel (2004). 13 Entendida de manera amplia y referida a los valores dominantes sobre lo pblico, as como las tradiciones de participacin e involucramiento en la esfera pblico-poltica presentes en la sociedad. 14 Sobre la idea de delegacin ver ODonnell (1993, 1996). 15 Usamos la nocin de ciudadana de una forma que trasciende la idea estrecha de una mirada de derechos y obligaciones, es decir la entendemos como un conjunto de prcticas sociales que refieren a la implicacin en lo pblico y el control sobre los actos de gobierno.

Ramiro Segura Antroplogo Cursante del Doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad Nacional de General Sarmiento y el Instituto de Desarrollo Econmico y Social. Becario Centro de Investigaciones Etnogrficas, Universidad Nacional de San Martn. Docente de Antropologa de la Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata Universidad Nacional de La Plata Facultad de Trabajo Social Calle 9 esq. 63 CP 1900 La Plata, Buenos Aires, Argentina.

Julio Sarmiento Politlogo Candidato a Doctor en el Estudio de las Sociedades Latinoamericanas Profesor Adjunto de Sociologa de la Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata. Claudia Tello Antroploga Profesora Titular de Antropologa Social II de la Facultad de Trabajo Social, Universidad Nacional de La Plata
Rev. Katl. Florianpolis v. 10 n. 2 p. 187-196 jul./dez. 2007