ESTRATEGIA DE

GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA,
PARTICIPACIN CIUDADANA Y
DESARROLLO INSTITUCIONAL
DE LA COOPERACIN ESPAOLA PARA
EL DESARROLLO


(Documento en proceso de maquetacin)























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3
INDICE

1. Presentacin

2. Contexto general
2.1. Reforzar el vnculo de las instituciones democrticas con la ciudadana
2.2. Ciudadana y Democracia
2.3. Polticas pblicas y actores sociales
2.4. Globalizacin y desarrollo local
2.5. El acceso al conocimiento y la comunicacin como instrumento para el cambio

3. Justificacin de la Estrategia
3.1. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica
3.2. Mejorar la coordinacin
3.3. Obtener resultados a medio plazo

4. Marco de Intervencin
4.1. Marco metodolgico: objetivos, lneas estratgicas y pautas de intervencin
4.2. Marco geogrfico
4.3. Marco instrumental y de coordinacin

5. Marco de Referencia
5.1. Marco normativo: un enfoque basado en derechos
5.2. Marco institucional internacional

6. Bibliografa y webs de inters




+
I. Presentacin

La gobernabilidad es un concepto difcil de definir y operativizar. Los organismos
internacionales, los institutos de estudio para el desarrollo, las agencias de cooperacin, ofrecen
diversos enfoques sobre el trmino, bien sea enfatizando los aspectos relativos al rendimiento
institucional pblico (Banco Mundial), las relaciones entre los derechos humanos, la democracia
y la reduccin de la pobreza (UE, PNUD, SIDA), las causas institucionales y estructurales que
impiden la reduccin de la pobreza (DFID) o la estabilidad de los gobiernos.

La gobernabilidad es un sector controvertido y diverso, polmico y polismico, pero necesario de
abordar desde la cooperacin internacional por la solidez de su postulado central: el desarrollo
slo se alcanza cuando existen mecanismos adecuados de buen gobierno en las instituciones del
Estado y capacidades para la accin social, econmica y poltica en la ciudadana. Es un sector
polmico porque actividades tales como el apoyo a los sistemas de partido, la formacin de jueces
y magistrados, las asistencias tcnicas para el diseo de un sistema tributario o el apoyo a los
procesos de descentralizacin y la participacin ciudadana son asuntos muy sensibles que afectan,
principalmente, la estructura del poder. Y ms polmico puede llegar a ser si se sigue trabajando
en un mbito donde varios significantes (gobernanza, gobernabilidad o buen gobierno) encubren
a su vez mltiples significados: el World Development Report sealaba en el ao 1997 cuarenta y
cinco medidas para alcanzar mejoras en el buen gobierno. Cinco aos ms tarde estas medidas
eran ciento diecisis.

Y es que es fcil que la agenda del buen gobierno tienda a confundirse cada vez ms con otros
muchos sectores de la agenda del desarrollo, porque no es posible fundamentar una accin en
materia educativa, por ejemplo, si no se da un funcionamiento adecuado de los mecanismos
institucionales pblicos que regulan (no slo solucionan temporalmente) las relaciones entre los
grupos sociales involucrados en esa accin. Por eso, se hace cada vez ms necesario establecer
prioridades y estrategias que guen las polticas de cooperacin en materia de gobernabilidad
democrtica, porque es la institucionalidad quien aporta el marco de regulacin del desarrollo
sostenible.

Esta estrategia pretende analizar los retos principales que tiene la cooperacin espaola en el
sector para dar impulso a las prioridades y lneas de accin definidas en el Plan Director 2005-
2008. El primer reto tiene que ver con el objeto en s mismo de anlisis, la gobernabilidad
democrtica, y consiste en adoptar un concepto comn que sea til para todos los actores y que
sea acorde con lo definido en la agenda internacional de desarrollo. Muchos organismos
internacionales y agencias de cooperacin estn reflexionando sobre este aspecto que antes se
limitaba al fortalecimiento institucional y que, hoy por hoy, empiezan a adoptar una estrategia
en paralelo que consiste en promover tambin el fortalecimiento de la ciudadana.

La consideracin de que la gobernabilidad debe ofrecer resultados en la construccin de
ciudadana y en la reduccin de la pobreza se deriva tambin de una recomendacin del Comit
de Ayuda al Desarrollo (CAD) especfica para Espaa: el desarrollo institucional no debe
convertirse en un fin en s mismo y fracasar al proporcionar beneficios a los ciudadanos a los
que, en definitiva, sirve el sector pblico. El reto futuro de Espaa es asegurar que los objetivos
de cada proyecto estn orientados a resultados y no a procesos, este xito se medir
comprobando qu mejoras se han obtenido en la vida de los ciudadanos, en particular de los ms
pobres.

De ah que en el enfoque de gobernabilidad que adopta esta Estrategia nos remitimos
constantemente al concepto de cohesin social. En primer lugar porque la cohesin social, y ms
concretamente las acciones para acabar con la exclusin, implican cambios en las relaciones de


5
poder, y eso tiene que ver directamente con la construccin de ciudadana y la articulacin de
derechos, que es el enfoque adoptado en esta Estrategia. Y segundo, porque esta perspectiva de
exclusin se ajusta a la realidad de muchos pases que, a pesar de tener indicadores de desarrollo
medio, presentan altos niveles de exclusin con economas y sociedades duales, o pases que a
pesar de presentar una formalidad democrtica aparente, sus instituciones tienen un rendimiento
tal que impide el ejercicio real de los derechos. El enfoque de la ciudadana denuncia
permanentemente la ausencia de derechos y pretende incidir en la creacin de un marco de
legitimidad para actores y polticas sociales.

El segundo reto tiene que ver con mejorar la coordinacin entre quienes, desde una misma
administracin, pretenden apoyar la realizacin de reformas polticas, econmicas y sociales que
son cruciales para una sociedad. Si la coordinacin es importante en cualquier sector de la
cooperacin, es crucial en el sector de la gobernabilidad. Es posible que fortaleciendo
determinadas instituciones desde distintos puntos de vista y enfoques no se contribuya a
fortalecer las bases de la cohesin social y la reduccin de la pobreza, sino ms bien a ampliar el
grado de polarizacin social y sin ningn beneficio para la ciudadana. Por eso es necesario
mejorar la coordinacin entre las instituciones espaolas que hacen gobernabilidad democrtica
buscando no slo mejorar las formas sino tambin el contenido de las propuestas, y de manera
complementaria con las tendencias de la agenda internacional.

Hay un tercer reto pendiente, y es orientar los instrumentos hacia la consecucin de resultados en
el medio plazo. Romper con las condiciones estructurales que provocan la exclusin no es tarea
de un solo gobierno, pero en cambio s puede serlo sentar pactos que perduren y hagan posible la
erradicacin de la pobreza. Los instrumentos pueden estar orientados para obtener tambin
resultados en el mediano plazo en el mbito local, de manera que si las condiciones
institucionales en el nivel central o regional impiden que del apoyo de la cooperacin
internacional se obtengan resultados tangibles, sea conveniente acudir a una lgica municipal o
potenciar aquellas instituciones que estn ms cerca de la ciudadana.

La tarea es clara, as como lo son las condiciones que ponen a una sociedad en el rumbo de la
gobernabilidad democrtica. Por eso no es necesario insistir con nuevos rboles de problemas,
nuevos diagnsticos o propuestas de soluciones integrales. Esta estrategia no puede centrarse en
las condiciones ideales, siendo sus principales retos operativizar un concepto de diversos
significados, establecer prioridades orientando hacia las mejores prcticas existentes y sentar
mecanismos para la coordinacin en aras de mejorar la coherencia de polticas. Y estos retos son
aplicables en todos los mbitos: en las sedes centrales, en el terreno, entre los mltiples actores de
la cooperacin espaola y con los pases socios.

Con este documento no se pretende abordar la totalidad de los temas que son objeto de
Estrategias Sectoriales especficas, en las cuales se ofrecen propuestas ms concretas que orientan
la Cooperacin Espaola en el ejercicio de los derechos sociales, civiles, econmicos y polticos.
El objetivo aqu, como sealbamos antes, es ofrecer posibles vas de actuacin de la cooperacin
que estn orientadas a dar legitimidad a los procesos que mejoran la gobernabilidad democrtica,
la participacin ciudadana y el desarrollo de las instituciones.





6
II. Contexto General

2.1. Reforzar el vnculo de las instituciones democrticas con la ciudadana

Gobernanza, gobernabilidad o buen gobierno, desde el punto de vista de la cooperacin
internacional, son conceptos que definen nuevas prcticas de accin colectiva, nuevas formas de
accin pblica que ya no estn basadas en la dominacin o en la violencia legtima sino en la
negociacin y la asociacin, en principios ticos y morales o en prcticas que se producen en
paralelo con las instituciones clsicas
1
. Bien sea enfatizando la relacin que existe entre los
derechos humanos, la democracia y la reduccin de la pobreza (Unin Europea), priorizando el
rendimiento de las instituciones pblicas (Banco Mundial), buscando las causas institucionales y
estructurales que impiden la reduccin de la pobreza (Department For Internacional Development
-DFID), o bien actuando prioritariamente sobre la estabilidad de los gobiernos, lo cierto es que
este sector tan amplio recoge enfoques muy diversos.

El enfoque tradicional dira que un sistema poltico tiene un dficit de gobernabilidad cuando se
produce una falta de confianza de los ciudadanos/as y de los mercados internacionales en las
instituciones pblicas debido a un mal rendimiento de las mismas. De aqu se deriva un creciente
inters por la transparencia y por la accountability (responsabilidad) en el sector pblico. De este
tronco central surgen diferentes variantes: la gobernabilidad como la habilidad de los gobiernos
para convertir las demandas individuales en accin colectiva o en polticas pblicas mediante
mecanismos de constitucin de coaliciones, la negociacin de intereses ciudadanos o
agrupaciones que forman parte del sistema poltico; o bien con un mayor enfoque en los valores,
las pautas y organizaciones, as como las reglas de accin de los gobiernos; y tambin,
enfatizando los compromisos compartidos y priorizando aspectos como la formacin, gestin y
mantenimiento de coaliciones gubernamentales coherentes y sustentadas en un programa poltico
comn que va ms all de los aspectos polticos y electorales.

Es esta, en definitiva, una perspectiva que asume que la mejora del diseo y de la eficiencia
institucional puede tener efectos directos sobre la calidad de la democracia y sobre la reduccin
de la pobreza. Pero en contextos donde los derechos de la ciudadana son dbiles o inexistentes,
como ocurre en los pases en desarrollo, los esfuerzos encaminados a mejorar las instituciones del
Estado democrtico chocan permanentemente con un mayor alejamiento de los ciudadanos hacia
las mismas, con una percepcin negativa sobre instituciones tales como los poderes legislativos,
los rganos del poder judicial, la administracin pblica o los partidos polticos. De ah que en
muchos pases se mantienen o cobran vigor los pactos intergeneracionales y las reglas del juego
informales, y actan en paralelo a una institucionalidad democrtica legtima que muchas veces
corre el riesgo de verse bloqueada. Estas reglas del juego informales son, por ejemplo, la
economa informal, la seguridad privada, la costumbre para la administracin de justicia, entre
otros
2
. Es decir, como consecuencia del vaco histrico de institucionalidad o del mal
funcionamiento de muchas instituciones, la sociedad ha generado mecanismos alternativos.


1
JOUVE, B. (2005), Cuestiones sobre gobernanza urbana, Fundaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona. Hay muchas definiciones de
gobernanza, una muestra de esa variedad se encuentra en GRINDLE, M. S. (2005) Good Governance Revisited, Harvard
University, Nueva York
2
. Fuertes bolsas de informalidad o exclusin viven al margen del orden generado por y para los actores estratgicos. El horror de la
sociedad al vaco hace que en estos agujeros de institucionalidad formal se desarrollen estructuras informales que pueden llegar a ser
culturales e institucionalizadas y que, en general, conviven con fuertes dosis de anomia, desintegracin social, pobreza, economa de
supervivencia y emprendimientos criminales PRATS, J. Gobernabilidad para el desarrollo. Propuesta de un marco conceptual y
analtico, en En BINETTI, C. y CARRILLO, F. (ed.) Democracia con Desigualdad: una mirada de Europa hacia Amrica Latina.
Banco Interamericano de Desarrollo y Comisin Europea. Washington. Pg. 28. Sobre Institucionalidad Informal, se ha generado
recientemente un debate que ha sido reconocido en seno de la OCDE y del Banco Mundial:
www.oecd.org/dac/governance/informalinstitutions


7
De esta manera, cualquier nuevo esfuerzo de acercamiento y fortalecimiento institucional es visto
con desconfianza por parte de los ciudadanos y, por ende, por la cooperacin internacional que
observa el impacto relativo que pueden tener algunas apuestas institucionales si stas no se
seleccionan con cuidado. Por ejemplo, se presupone que los partidos polticos, las instituciones
del poder judicial o los legislativos estn constituidos en funcin de objetivos especficos y
orientados hacia la finalidad de los principios que caracterizan dicha institucin, pero tambin es
cierto que en el seno de ellos existe siempre una pluralidad de fines, y a veces el verdadero
objetivo de los dirigentes puede ser tan slo el mantenimiento de estas instituciones como fin en
s mismo, sin que ello logre aportar ningn beneficio al conjunto de la ciudadana. Es el caso de
muchos partidos polticos que han evolucionado como clubes de notables ms que como partidos
de masas, y que son totalmente ajenos a la realidad de pobreza y exclusin social que vive la
mayora de la poblacin en los pases en desarrollo.

Por ltimo, este enfoque tradicional no ha tenido en cuenta que el tiempo es una variable
importante. Como seala M. Grindle, muchas de las instituciones del siglo XX tardaron varios
aos en implementarse en sociedades desarrolladas. El sufragio universal no se introdujo en el
Reino Unido sino hasta 1928, en Estados Unidos hasta 1965, en Suiza hasta 1971, desde la
primera adopcin que fue en Nueva Zelanda en 1907. Lo mismo ocurre para algunas instituciones
del Estado de Bienestar (como el seguro mdico) que en algunos pases desarrollados siguen sin
existir
3
. De ah que la pregunta pertinente sea: si esto lleva tiempo, cmo se puede abordar la
perspectiva de un cambio institucional en el medio plazo que sea capaz de abordar las causas que
producen las desigualdades y la pobreza de hoy?

Todo estos elementos han empujado con fuerza un enfoque complementario, que debe actuar en
paralelo al enfoque tradicional del fortalecimiento institucional, y es el enfoque basado en
derechos, segn el cual se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas
para que el punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser
asistidas, sino sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas. El
principal aporte que hace el enfoque basado en derechos a las estrategias de desarrollo es la
vinculacin de los derechos con el empoderamiento de los sectores excluidos y el fortalecimiento
de los mecanismos de responsabilidad mediante el uso de la infraestructura institucional
internacional y nacional en el mbito de los derechos humanos.
4


Este enfoque no excluye al Estado de sus responsabilidades respecto al reconocimiento de
derechos y libertades, ms bien al contrario. Como plantean algunos autores, las estrategias para
el empoderamiento de los sectores excluidos no deben concentrarse solamente en el
fortalecimiento de la sociedad civil, sino tambin en el desarrollo de las instituciones del Estado.
Este es el caso de algunos pases en desarrollo en Amrica Latina, frica, Asia y Europa del Este
que, a travs del fortalecimiento de ciertas instituciones clave como son las Cortes de Justicia,
estn logrando promover una transformacin social conocida como la revolucin de los
derechos
5
.

Esta es la posicin que fue asumida en la Declaracin del Milenio que resalta la necesidad de no
escatimar esfuerzos para promover la democracia y fortalecer el Estado de Derecho, as como
respecto a todos los derechos humanos y las libertades fundamentales, incluido el derecho al
desarrollo. Tambin es la posicin de la Comisin Europea, segn la cual gobernabilidad es el
derecho de los ciudadanos a un camino hacia el desarrollo sostenible, y en este sentido, existe

3
GRINDLE, M. S. (2004) Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing Countries, en Governance: An
International Journal of Policy, Administration and Institutions, Vol. 17, N 4. Octubre, Oxford
4
ABRAMOVICH, V. (2006) Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo, Revista de la
CEPAL, Santiago de Chile
5
DOMINGO, P. (1998) Judicial Independence and Judicial Reform in Latin America en A. Schledler y M. F. Plattner, orgs. The
Self-Restraining State: Power and Accountability in New Democracies, Boulder, Colorado: Lynne Reinner


8
una responsabilidad directa del Estado en la construccin de ciudadana. La Comunicacin de la
Comisin Europea La Gobernabilidad en el Consenso Europeo: hacia un enfoque armonizado
aborda este enfoque desde una perspectiva multidimensional, incluyendo los aspectos polticos,
sociales, econmicos, culturales y medioambientales. La gobernabilidad incluye un amplio rango
de temas tales como el respeto de los derechos humanos y las libertades fundamentales, la
aplicacin del principio de igualdad entre hombres y mujeres, la democratizacin y la
participacin de la ciudadana en el proceso democrtico, el Estado de Derecho y el acceso a la
justicia, la seguridad humana, el acceso a la informacin, la gestin de los flujos migratorios, el
acceso a los servicios bsicos pblicos, la eficacia y transparencia de las instituciones del Estado,
la promocin del desarrollo econmico sostenible y la cohesin social. Todos los niveles de
gobernabilidad local, nacional e internacional- son igualmente relevantes para la Comisin.
6


Desde esta perspectiva, la gobernabilidad no puede reducirse a un componente especfico, sino
que debe estar interrelacionada con varios elementos. Esto requiere realizar acciones que sean
cada vez ms integrales, y a la vez, ser capaces de priorizar y definir de forma precisa los
objetivos que se pretenden alcanzar, as como la aplicacin de los principios contenidos en la
Declaracin de Pars sobre eficacia de la ayuda. Son cinco compromisos desarrollados a travs de
la mutua responsabilidad y que deben ser interpretados a la luz de la situacin especfica de cada
pas socio: 1) Apropiacin, entendida como el compromiso que permite que los pases socios
ejerzan una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinen acciones
de desarrollo. 2) Alineamiento, se refiere al compromiso por el cual los donantes basan todo su
apoyo en las estrategias, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de desarrollo de los
pases socios. 3) Armonizacin, en relacin a las acciones por las cuales los donantes, son
transparentes y colectivamente eficaces. 4) Gestin Orientada a Resultados y 5) Rendicin de
cuentas, significa un compromiso entre donantes y socios de mutua responsabilidad sobre los
resultados del desarrollo, instaurando un proceso de revisiones de evaluacin mutua.

2.2. Ciudadana y Democracia

En el debate sobre la democracia se han destacado diversas corrientes de las cuales proponemos
rescatar dos principales: la primera de ellas define la democracia como un mtodo poltico
institucionalizado, basado en la competencia de partidos para alcanzar las decisiones polticas.
Los ciudadanos utilizan este mtodo para elegir a sus lderes, a la burocracia y a los polticos, y la
supervivencia de la democracia depende en gran medida ms de los compromisos que estas lites
tengan sobre el sistema y de los beneficios que obtengan del mismo. La otra corriente es aquella
que define la democracia como un sistema poltico que se sustenta en la existencia de una
ciudadana previa titular de derechos y obligaciones, sociales, civiles y polticas. Segn sta, el
bienestar colectivo, la ausencia de grandes desigualdades sociales, econmicas o culturales, es
condicin para el ejercicio de la ciudadana, y para algunos es una condicin para la legitimidad
del Estado
7
.

A estos trminos se ha introducido una nueva variable que es la participacin ciudadana
8
. Ahora
bien, centrar los esfuerzos en esta nica dimensin hace que para los pases en desarrollo, el
nuevo debate entre la democracia representativa o la democracia participativa desluzca la riqueza
y la pertinencia del debate anterior: es decir, la necesidad de plantear que el proceso de
construccin de la democracia requiere la extensin de la ciudadana. Porque el sistema social y
econmico en muchos pases sigue articulado sobre la base de la exclusin. Esto ha llevado a

6
COM 2006, 421 final, Governance in the European Consensus on Development: Towards a harmonised approach within the
European Union., 30 de Agosto de 2006. Pg. 5
7
NUN, J. (2000) Democracia, gobierno del pueblo o gobierno de los polticos?, Fondo de Cultura Econmica, Mxico
8
Una muestra de este debate en Espaa se puede encontrar en la revista Claves de la Razn Prctica: SARTORI, G. En defensa de la
representacin poltica, CLAVES N 91; LAPORTA, F. El Cansancio de la Democracia, CLAVES 99; y GARGARELA, R. y
OVEJERO, F. Democracia Representativa y Virtud Cvica, CLAVES N 105.


9
analizar la existencia de sociedades y economas duales donde conviven ciudadanos y ciudadanas
que pueden ejercer plenamente sus derechos y que se benefician de las polticas regulatorias de
un Estado mnimo, junto con otro sector de la ciudadana -el ms numeroso- que no forma parte
de las polticas que definen la identidad o la economa nacional.

Ello ha ocurrido en un entorno en el que la democracia formal en cambio- s ha registrado
mayores avances. Por diversas razones, muchos pases han emprendido el camino de las reformas
encaminadas a la construccin de nuevas reglas del juego poltico: hay formalmente partidos
polticos, hay alta participacin en los procesos electorales, hay alternancia en el gobierno,
libertad de eleccin y de ser elegido, hay instituciones de gobierno que estn legalmente
constituidas, pero persiste una clara divisin entre el Estado y el conjunto de la Sociedad que el
desarrollo de las instituciones formales democrticas per se no ha logrado unir. Cabra sealar, de
una manera ms grfica, que en muchos pases existe el hardware democrtico, pero persiste el
software que impide el ejercicio real de los derechos porque los valores democrticos no han sido
interiorizados en el conjunto de la sociedad.

Prueba de que un cierto grado de dimensin poltica, de polticas sociales y de componente
participativo han quedado marginados de la corriente tradicional de gobernabilidad, la constituye
los indicadores que todava asumen algunas instituciones: 1) las libertades civiles y derechos
polticos, 2) la inestabilidad poltica y la violencia 3) la efectividad del gobierno 4) la carga
regulatoria (entendida como obstculos o excesiva reglamentacin para el comercio exterior y el
desarrollo empresarial) 5) el estado de Derecho, incluidos los derechos de propiedad y 6) la
independencia de la judicatura y el control de la corrupcin.
9


TABLA II: DOS MODELOS COMPLEMENTARIOS DE GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA


La tabla II presenta de manera sinttica dos enfoques que no se plantean como dicotmicos, sino
ms bien complementarios, bajo los cuales encuadrar algunos conceptos que pueden clarificar
ms an la orientacin de esta estrategia hacia la vinculacin de las instituciones con el conjunto
de la ciudadana. Lo que se pretende reforzar es la idea de que una sociedad civil activa, con
medios de comunicacin, partidos, organizaciones empresariales, sindicales y organizaciones de
la economa social que participan junto a la administracin pblica y otras instituciones
democrticas en el diseo y en la implementacin de polticas pblicas para erradicar la pobreza y
para promover la cohesin social, es una garanta de cambio institucional que ha de ser
complementaria a los procesos de reforma donde los ciudadanos han jugado, tradicionalmente, un
papel pasivo. Esta pasividad se debe en gran medida al hecho de que no se han extendido ni se
han hecho efectivos todos los derechos de la ciudadana: los derechos sociales, econmicos,
civiles y polticos.

Siguiendo este argumento, la autoridad del Estado depende no slo del carcter formal de su
autoridad, sino tambin del contenido de su actuacin: por esto debemos distinguir entre una

9
Indicadores desarrollados por el World Bank Institute Kauffmann, Kraay y Zoido-Lobatn; Un anlisis crtico de estos indicadores
se encuentra en ARNDT, C. y OMAN, Ch. Uses and Abuses of Governance Indicators, Centro de Estudios de Desarrollo, OCDE,
2006.
DEMOCRACIA FORMAL DEMOCRACIA DE CIUDADANOS Y
CIUDADANAS
DEMOCRACIA Fin y procedimientos Medio y contenido sustantivo (ciudadana)
PRINCIPIOS Estabilidad y confianza Legitimidad: el Estado social y
democrtico de derecho
ROL CIUDADANO Pasivo Activo en todas las dimensiones
RELACIONES Individuo Gobierno (relacin de
intercambio)
Ciudadano Estado (relacin de derechos)


10
legitimidad formal y una legitimidad sustantiva de la autoridad estatal
10
, o en trminos ms
clsicos, remitirnos al debate entre legitimidad y eficacia. Por tanto, en las acciones que eviten
esta distancia entre lo formal y lo sustantivo, en las acciones que impidan que se ahonde ms la
fractura existente entre el Estado y la sociedad, es donde se situa el concepto de gobernabilidad
que adopta la cooperacin espaola. Porque hoy por hoy la gobernabilidad no se refiere a ningn
rgimen abstracto, sino especfico, y ste es el rgimen democrtico. Es el adjetivo, no el
sustantivo, el que determina el modelo de gobernabilidad, y la cooperacin en este mbito ha de
estar en funcin, principalmente, del modelo de democracia que es posible articular.

Todo esto determina estrategias de cooperacin que deben ir en paralelo y tambin presupone que
para que exista una democracia de calidad sea conveniente prestar atencin no slo a las
instituciones que son legitimas ante la sociedad, desde un punto de vista formal o procedimental,
sino tambin a instituciones y procesos que conduzcan a fortalecer la legitimidad sustantiva y en
la que participan todos los actores del proceso poltico.
11


2.3. Polticas Pblicas y Actores Sociales

En los procesos de reforma poltica, las polticas pblicas y las relaciones que se dan entre los
gobiernos y los actores extragubernamentales son muy diversas. Principalmente, en la literatura
sobre este tema se distinguen dos modelos: aquellas polticas que suponen una reacomodacin y
una reasignacin del sistema de reglas existente, y otras que tienen como objetivo definir en s
mismo el sistema de reglas
12
. Este segundo tipo de polticas tiene por objetivo una redistribucin
del poder, un cambio institucional, y eso es complejo de abordar desde la perspectiva de la
cooperacin internacional. Un modelo muy arraigado de gestin pblica que haya sido
tradicionalmente clientelar, difcilmente puede ser objeto de cambio con el apoyo de la
cooperacin internacional si no se dan las condiciones de apropiacin y de alineamiento con las
estrategias, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de desarrollo de los pases socios.
Estas son condiciones necesarias para que la cooperacin pueda cumplir el papel subsidiario que
le corresponde.

Pero en las ltimas dcadas se han observado cambios en los estilos de gestin que vienen
provocados por la distinta naturaleza de las reformas que se afrontan hoy en da. Las
privatizaciones de los servicios pblicos, el establecimiento de nuevos marcos regulatorios, la
reforma de los sistemas de seguridad social o la flexibilizacin del mercado de trabajo son
algunas iniciativas que involucran a una variedad de actores y agencias a distintos niveles del
sistema de gobierno. Como seala J. C. Torre: La existencia de numerosos partcipes, y con
ellos, tambin de numerosas oportunidades de veto requieren de los lderes de gobierno dosis
mayores de consulta y persuasin a lo largo de la cadena decisoria
13
. Esto lleva directamente a
tener que abordar cul es el sistema de incentivos que conducen a determinados actores clave a
participar en la elaboracin de las polticas pblicas.

En primer lugar, en relacin a la transicin poltica, las lites econmicas estarn principalmente
interesadas en reducir todo tipo de riesgos derivados de una reestructuracin del poder. Uno de
ellos, y de relevancia especial para una Estrategia de Gobernabilidad, es el riesgo que supone para
muchos sectores el mbito de las reformas fiscales. Los estudios relativos al papel de la
cooperacin internacional en la reforma fiscal son an incipientes y no existen suficientes
criterios operativos para saber cmo pueden los donantes internacionales hacer valer el enorme

10
Estos agentes atribuyen legitimidad sustantiva a las disposiciones del Estado en virtud de la relacin que ellos perciben entre tales
disposiciones y la capacidad del Estado para resolver problemas fundamentales de la sociedad PEREZ DAZ, V. (1993) La primaca
de la sociedad civil Alianza Editorial, Madrid. Pg. 83
11
ODONNELL, g. (Ed.) (2004) The Quality of Democracy: Theory and Applications, Univ. of Notre Dame Press.
12
TORRE, J.C. El Proceso Poltico de las reformas econmicas en Amrica Latina, PAIDOS, Buenos Aires, 1998.
13
Ibid. Pg.


11
potencial de gobernabilidad que encierra este epgrafe, si no es mediante las reformas
institucionales y la construccin de capacidades
14
. Pero ser de gran inters desarrollar, en los
prximos aos, todos los instrumentos disponibles para hacer efectivos los pactos fiscales,
incluyendo el dilogo poltico, la coordinacin con otros donantes, el intercambio de experiencias
y la sensibilizacin, la generacin de incentivos entre las lites econmicas para hacer sostenibles
los pactos fiscales, el apoyo presupuestario o la asistencia tcnica, de forma que puedan ponerse
en marcha sistemas que hagan viable poder pagar el precio de la cohesin social. Se trata, en
definitiva, de promover dos estrategias en paralelo. Por un lado, el pacto fiscal que sea capaz de
generar una vinculacin de los ciudadanos con el Estado, en funcin de los intereses propios y del
inters general. Y, por otro lado, la eficiencia de las polticas pblicas a travs de la introduccin
de mejoras sustanciales en los sistemas de gestin.

En segundo trmino, ser preciso saber qu incentivos mueven a los polticos de un pas
determinado para iniciar polticas pblicas que promuevan la cohesin: qu incentivos,
motivaciones o convicciones, tienen los polticos para promover un sistema educativo pblico, un
sistema sanitario o de pensiones, una poltica de empleo o introducir mejoras en los sistemas
pblicos judiciales. Entre sus incentivos es posible que se encuentren el de ganar las elecciones o
el de buscar una nueva base social de apoyo, pero en cualquier caso siempre ser necesario
analizar el verdadero alcance de estos incentivos de cara a una apuesta especfica de la
cooperacin internacional en estos sectores que sea realista. En este aspecto tienen tambin
importancia los partidos polticos, los niveles tcnicos de decisin y la burocracia que disea y
pone en marcha la maquinaria de las reformas.

Y, en tercer lugar, es necesario incentivar a la sociedad civil para participar en el proceso de las
reformas polticas y en la elaboracin de las polticas pblicas, especialmente en lo relativo al
control, la fiscalizacin y la rendicin de cuentas los elementos que guan ese inters. No
obstante, como seala el CAD, es preciso estar alerta frente al riesgo de la proliferacin de
ONGs, sociedades o fundaciones que pueden distorsionar la autntica voz de quienes representan
la sociedad civil. En cualquier caso, las asociaciones para la atencin jurdica gratuita, las ONGs
de lucha contra la corrupcin, las organizaciones sindicales, las organizaciones empresariales, las
organizaciones de la economa social, los medios de comunicacin, las organizaciones que
desarrollan polticas de educacin, salud o vivienda, o las que defienden los derechos de
copropiedad de la tierra para las mujeres, las organizaciones que trabajan por la documentacin
de las personas, el derecho al voto o la libertad de asociacin, constituyen actores que construyen
da a da ciudadana mediante el empoderamiento de colectivos o grupos de inters especfico que
modifican la lgica de actuacin de los gobiernos. A pesar de la importancia de la sociedad civil,
el monto que se destina en general al fortalecimiento de este subsector es bajo comparado con
otros (GRFICO 1) siendo necesario, desde el punto de vista del CAD, reequilibrar los esfuerzos
realizados en el mismo.
15


GRFICO 1: Compromisos para Mejorar la Gobernabilidad (CAD OCDE)


14
Aqu pueden resultar de inters las recomendaciones establecidas en la gua de la OCDE, The Challenge of Capacity Development:
Working Towards good Practice, 2006. Tambin se est trabajando en un grupo especfico Reforma Impositiva en el seno de la
OCDE, un grupo del cual Espaa forma parte, para fortalecer la reflexin y promover acciones en este mbito.
15
CAD OCDE (2007) 21/ An Agenda for Collective Action for Improving Governance to Fight Corruption


12

El enfoque de derechos que se ha adoptado remite constantemente a la inclusin de los grupos de
poblacin que tradicionalmente han estado fuera del juego de la toma de decisiones y del diseo
de las polticas pblicas, en concreto, las mujeres, los pueblos indgenas y la juventud. En los
contextos de inestabilidad, apertura de dilogo, procesos de concertacin y exclusin social las
organizaciones de mujeres han sido un factor de cambio social e institucional. Sus concepciones,
demandas y quehacer han influido los comportamientos de otros actores sociales, han permitido
la incorporacin de nuevos temas en la agenda y han enriquecido las modalidades de hacer
poltica. Han estimulado tambin la creacin de nuevas instituciones en el Estado, por ejemplo, la
participacin de los movimientos de mujeres en la elaboracin de nuevas constituciones, la
participacin de las instancias de gnero en los procesos de modernizacin y cambio institucional
o la reconocida lucha para no profundizar la tradicional divisin sexual del trabajo. Las
organizaciones y redes de mujeres han alcanzado un grado de articulacin nacional, regional y
global que ha sido decisivo en la construccin de un discurso de derechos.
16


La importancia de la participacin de las mujeres en el proceso de construccin de nuevas normas
es crucial para no quedar una vez ms excluidas en la nueva institucionalidad y profundizar el
grado de dualizacin de las sociedades: si las mujeres no estn en los espacios donde se debate
y se construyen las bases de una nueva gobernabilidad, no es seguro que las instituciones
pblicas den cabida a sus diferentes necesidades y valores, las incluyan en procesos de
capacitacin de destrezas y habilidades y les reconozcan el mismo grado de intervencin que a
los dems actores en el terreno pblico
17
. Por eso, en el timing de las reformas, las polticas o
los programas de gobernabilidad

democrtica, el enfoque de gnero y el empoderamiento de la
mujer debe insertarse desde los primeros momentos en los que se construyen las reglas bsicas,
jerarquas y prcticas de las instituciones pblicas, articulando los intereses de gnero con los
intereses ms generales de la gobernabilidad democrtica. Los logros obtenidos por el
movimiento de mujeres en la organizacin y construccin de nuevas agendas as como la
experiencia ganada en la interlocucin con los gobiernos y parlamentos debe traducirse tambin
en una presencia significativa de las mujeres en los procesos de reforma del Estado y en la
elaboracin de polticas pblicas que luchen contra la pobreza y que reduzcan la polarizacin y
las desigualdades sociales, econmicas, polticas y culturales.

En este sentido, una estrategia de gobernabilidad democrtica debe fomentar la existencia de
polticas de equidad de gnero y el acceso de las mujeres a travs de instituciones disean esas
polticas (Secretaras de la Mujer, Consejos o Institutos, Comisiones o Instancias de coordinacin
donde se disean polticas -Comisiones interministeriales, Consejos Nacionales de Poltica
Econmica y Social, etc.); no slo es importante la constitucin de instancias de gnero de
carcter sectorial sino tambin la promocin de programas que faciliten las relaciones
ministeriales y avancen en intersectorialidad en el diseo e implementacin de todas las polticas

16
GUZMN, V. (2003) Gobernabilidad Democrtica y Gnero, una articulacin posible, CEPAL, Santiago de Chile
17
Ibid. Pg. 15


13
pblicas. Es decir, adems de promover la generacin de espacios, legislacin e instituciones
pblicas que atiendan las necesidades especficas de las mujeres (por ejemplo: no violencia, salud
sexual y reproductiva, etc.) es preciso fomentar tambin la incorporacin de un enfoque de gnero
en todas las polticas de Estado (Salud, vivienda, cultura, medioambiente, educacin, etc.).

Por otro lado, es preciso reconocer el dilogo social como una expresin de principio de
pluralismo, elemento bsico del sistema democrtico, el que supone el compromiso de
convivencia poltica entre los distintos sectores de pensamiento, de intereses y de composicin
social. Un sistema negociacin-concertacin permite canalizar las demandas sociales e interpretar
los requerimientos de los diferentes sectores mediante la articulacin de acuerdos. Los gobiernos,
las organizaciones de trabajadores y de empresarios, en sus correspondientes espacios de
actuacin autnoma, pueden impulsar el dilogo, la concertacin contractual y la negociacin
colectiva para la mejora de los niveles de cohesin social, equidad e integracin. La libertad y
autonoma se garantizan en la medida en que en el pas se respeten y apliquen plenamente las
normas internacionales sobre libertad sindical, la libertad de asociacin y el reconocimiento
efectivo del derecho de negociacin colectiva. Estas normas estn contenidas principalmente en
los Convenios nmeros 87, 98, 151 y 154 de la OIT.

Un ltimo punto, que adems ser abordado en los objetivos de esta Estrategia, es el tema de los
partidos polticos. Sobre esta cuestin ser necesario reflexionar y plantear nuevas lneas de
accin futuras de manera especfica y que respondan a preguntas tales como: qu modelos de
formacin deben promoverse? cul es la institucin ms capacitada para llevar adelante estos
proyectos? cules son las expectativas de los partidos en sus alianzas con la cooperacin
internacional y con otros sectores de la sociedad civil nacional? Porque ya es difcil de por s
intentar recuperar la legitimidad de los partidos en el seno de muchas democracias donde existen
profundas desigualdades si adems se mantiene una desvinculacin, ignorancia o una
competencia con otros sectores de la sociedad civil. Antes de eso, es preciso comprender que sin
los partidos no hay Estado democrtico articulado que pueda llevar adelante las reformas
necesarias para el desarrollo social o, al menos, que pueda integrar una voluntad colectiva de
cambio y las polticas econmicas necesarias para reducir las desigualdades.

2.4. Globalizacin y desarrollo local

La globalizacin plantea retos y oportunidades. En el mbito de la gobernabilidad democrtica el
reto es grande: en un contexto globalizado, el autogobierno, el demos, el consenso, la
representacin y la soberana popular se vuelven principios problemticos. Adicionalmente, si se
regionalizan las lites y los intereses empresariales superan las fronteras nacionales qu
incentivos tienen las lites nacionales de los pases en desarrollo para apoyar las polticas pblicas
nacionales de empleo, vivienda, educacin, sanidad y proteccin social? Si se regionalizan los
intereses quin invierte en los pases en desarrollo? Ms an, cules son los nuevos espacios de
regulacin regionales y qu papel cumplen los Estados?

De ah que sea el mbito local (municipal, provincial y regional), precisamente, el que desde un
punto de vista poltico, social y econmico proporciona buenas oportunidades en el medio y largo
plazo en trminos de gobernabilidad democrtica. Asumir esta postura significa aceptar que la
globalizacin es el proceso central detrs del cual se producen cambios sociales, polticos y
econmicos, pero que la trayectoria de las sociedades y de los Estados no est condicionada por
la globalizacin, no est predeterminada y existe un amplio margen de maniobra desde el mbito
nacional, departamental o local. De hecho, existen muchos espacios nacionales para vertebrar
polticas que se ven afectadas por la globalizacin y que tienen efectos sobre lo local. Se debera
apoyar el papel que tienen los Estados, las organizaciones sociales, sindicales y empresariales,
que al verse afectadas por los cambios globales, necesitan reorientar sus intervenciones de
acuerdo a un marco nacional que sea generador de nuevas polticas pblicas. En estos espacios


1+
nacionales y/o regionales debera potenciarse polticas que avancen en los procesos de integracin
regional.

Pero el margen es poltico, porque los Estados pierden poco a poco su capacidad para
monopolizar la regulacin en beneficio de instituciones supra y subnacionales que constituyen
otros tantos lugares de decisin. Esto alimenta la vida local proporcionando oportunidades de
participacin activa en la construccin de las reglas. Por otro lado, desde un punto de vista
sociolgico, globalizacin significa uniformizacin pero tambin puede significar una
hibridacin que conduce al mestizaje de las culturas nacionales y subnacionales, una mezcla en la
que no puede identificarse claramente un proceso de dominacin de una cultura sobre otra.
Lamentablemente, en muchas ocasiones, este mestizaje es en realidad un proceso de prdida de
identidad por la influencia de otros pases o por la imposicin de la cultura del grupo dominante
(que no siempre es el mayoritario) sobre el ms dbil (especialmente en trminos de capacidades
y acceso al poder). Esto plantea la necesidad de articular gobernabilidad en otros mbitos (como
el de la igualdad de gnero y, en este caso, Pueblos Indgenas), y tenerlo siempre presente en la
reduccin de fracturas sociales, la definicin del modelo de Estado, la creacin y/o
fortalecimiento de las instituciones y la promocin de la ciudadana.

Y, por ltimo, desde el punto de vista econmico, la globalizacin no es lo mismo que la
internacionalizacin, es decir la normalizacin de los procesos de trabajo, o la produccin en
masa de productos idnticos. La globalizacin se basa en la diversidad de los productos, la
versatilidad de la demanda, el valor aadido creado por las actividades de investigacin y
desarrollo (I+D), la importancia de los contextos locales de produccin como factor de
competitividad, el cuestionamiento de los grandes grupos y la aparicin de empresas-redes.
18
Por
tanto, en todos los aspectos el mbito local est llamado a cobrar un mayor protagonismo y esta
diversidad puede ser aprovechada en funcin de los objetivos de desarrollo.

Los problemas en el mbito local tambin estn cambiando. En mayor o menor medida, todos los
informes sobre la pobreza y la desigualdad recurren sistemticamente a sealar la brecha urbana y
rural como una de las variables determinantes para el acceso a servicios bsicos de educacin,
salud o infraestructuras. Pero a este desafo estructural se ha aadido una nueva tendencia: la
urbanizacin como un proceso que se extiende a un ritmo especialmente rpido en los pases en
desarrollo. Segn el Banco Mundial haba en 1950 en todo el mundo 300 millones de personas
que vivan en las ciudades. En el ao 2000, esta cifra pas a 1000 millones en los pases
desarrollados y a 2000 millones en los pases en desarrollo, es decir, la mitad de la poblacin
mundial. Los problemas de gobernabilidad que se derivan de estos cambios son mltiples, pero
algunos tienen especial relevancia para la persistencia de la pobreza y la desigualdad: la
priorizacin del desarrollo econmico como sector de poltica pblica preferente para los equipos
municipales, lo cual relega a un plano secundario las polticas sociales; el incremento de
problemas de salud pblica debido al aumento del consumo de drogas, VIH/SIDA y sobre todo la
criminalidad; Los problemas raciales y tnicos no desaparecen, a pesar del desarrollo de una clase
media urbana distinta a la lite nacional.

Esto trae como consecuencia una serie de demandas de intervencin especfica que saturan la
agenda y producen crisis de gobernabilidad. En este sentido, las posibles soluciones que se
plantean a este punto derivan de la conjugacin de varias dinmicas entre las cuales destacan la
cultura poltica, las relaciones sociedad-Estado y la sociedad civil. Se ha observado recientemente
que en determinados procesos de crecimiento exitoso las innovaciones institucionales se han
producido durante el desarrollo de las reformas y no como precondicin para las mismas.
19
Es
decir, que muchas veces el crecimiento se ha alcanzado no porque existan condiciones ideales de

18
JOUVE, B. (2005), Cuestiones sobre gobernanza urbana, Fundaci Carles Pi i Sunyer, Barcelona. Pg. 44
19
RODRIK, D. (2004) Rethinking Growth Policies in the Developing World, W.P. Harvard University


15
partida o se hayan identificado mejor las recetas y los diagnsticos, sino porque existen polticas
pblicas heterodoxas enraizadas en la cultura de cada pas que hacen posible el desarrollo. Este
enfoque priorizara la poltica de lo que es posible (las mejores prcticas) y no las condiciones
ideales. De ah que el apoyo no deba limitarse a la formacin y a las transformaciones de polticas
basadas en esquemas preconcebidos, sino en identificar puntos estratgicos para crear cambios
sostenibles y desarrollo de capacidades. Este argumento implica que la democracia puede tener
lugar en bajos niveles de desarrollo si las variables intermedias estn presentes, sobre todo
culturas polticas que faciliten la tolerancia y sociedades civiles activas.
20

En este sentido algunas experiencias de desarrollo local han sido muy relevantes, entre las que se
destacan las siguientes: la institucionalizacin de los temas conflictivos por parte de las
autoridades
m
s altas de los municipios (por ejemplo, la coordinacin de la poltica pblica de
convivencia y seguridad ciudadana); la circulacin de informacin confiable, el establecimiento
de planes participativos orientados a fortalecer la cultura ciudadana y a resolver, de manera
pacfica y concertada, los conflictos; la creacin de infraestructura administrativa y asignacin de
recursos humanos, tcnicos y financieros; la rendicin de cuentas, evaluacin y seguimiento; la
evaluacin externa y la participacin y capacitacin ciudadana, partiendo de la concepcin de que
la ciudadana es parte de la solucin de los problemas que les afectan.
21

2.5. El acceso al conocimiento y la comunicacin como instrumento para el cambio

Partiendo de la importancia de la comunicacin en el nuevo modelo de sociedad de la
informacin y el conocimiento, y del papel de los medios de comunicacin en la creacin de
capacidades, la reproduccin cultural, la creacin de imaginarios simblicos y la generacin de
opinin pblica, la Cooperacin espaola reconoce la centralidad de la comunicacin en los
procesos de transformacin social y en la construccin de la gobernabilidad.

As, la UNESCO considera que los medios libres e independientes actan como custodios de los
derechos humanos y guardianes contra los abusos de autoridad, suministran a los ciudadanos y
ciudadanas informacin que requieren para ejercer sus derechos democrticos. Los medios
difunden informacin que es crucial para la vida y el desarrollo de las comunidades, por ende
tienen una importancia vital para alcanzar los Objetivos del Milenio.

Dado que los medios de comunicacin son en la actualidad el principal canal formativo para
amplios grupos de la poblacin sin acceso suficiente al sistema de educacin formal, los dficit
democrticos en la produccin de informacin, la carencia de mecanismos participativos de
vigilancia y participacin en la gestin de los medios pblicos de comunicacin, y la ausencia de
educacin crtica en medios tanto para la ciudadana como para los actores de la sociedad civil,
suponen el abandono de unos de los principales formatos de creacin de capacidades
democrticas para la ciudadana.

El uso de los medios de comunicacin para proteger y defender los derechos humanos, o como
recursos estratgicos para favorecer los procesos de organizacin y participacin ciudadana, es
considerado como un enfoque de trabajo que precisa traducirse en proyectos y programas de
cooperacin internacional dirigidos potenciar la presencia de dichos temas en la produccin,
distribucin y consumo tanto en soporte informativo como de ficcin que contribuyan a la cultura
democrtica de los pases y la ciudadana. Por ejemplo, la educacin crtica en medios ya dispone

20
DIAMOND, L. (1992), Economic Development and Democracy Reconsidered, en Reexamining Democracy, Gary Marks y Larry
Diamond (eds.), Sage, Newbury Park
21
Este tipo de medidas han llevado a la ciudad de Bogot, por ejemplo, a reducir en diez aos la tasa de homicidios en un 63%, as
como las muertes por accidente de trnsito (de una tasa de 25 a una de 9.8 por cien mil habitantes de 1995 a 2003). BID, Divisin de
Modernizacin del Estado y Sociedad Civil. Departamento Regional de Operaciones 2. Situacin de Violencia en Centroamrica.
2003


16
de un programa (MENTOR) para el Mediterrneo realizado por la UNESCO con participacin
espaola, y que puede servir de referencia en otras regiones.

La libertad de expresin requiere del acceso a frecuencias radiofnicas y televisivas, a medios
impresos y a Internet como canales comunicativos. Dado que la libertad de expresin no es
patrimonio de quienes actan en calidad de profesionales de la comunicacin sino de la
ciudadana y de sus expresiones organizadas, la equidad de oportunidades para el ejercicio del
derecho a la libertad de expresin y del derecho a la comunicacin es una condicin bsica para
que la ciudadana pueda acceder a frecuencias radioelctricas y otros soportes impresos y
electrnicos desde los cuales convertirse en emisores y creadores de discursos propios que les
permitan ejercer su participacin ciudadana. La Cooperacin Espaola manifiesta un inters por
contribuir a apoyar iniciativas formativas, legislativas y materiales que, en este sentido,
contribuyan al logro de la libertad de expresin real en las dos dimensiones sealadas.

Algunos ejemplos de referencia que se pueden citar a ttulo orientativo son portales de internet
como La iniciativa de comunicacin
22
o la construccin de redes de cooperacin internacional,
como la Asociacin Mundial de Radios Comunitarias, que se consideran buenos ejemplos de
cmo la cooperacin internacional contribuye a sostener iniciativas encaminadas a favorecer
mejores oportunidades para el ejercicio del derecho a la comunicacin.

Otro actor importante son los profesionales de los medios y sus organizaciones gremiales y
sindicales. En este sentido existen numerosas iniciativas como por ejemplo la Red ANDI que
agrupa a profesionales latinoamericanos para un tratamiento responsable y respetuoso de la
infancia en los medios de la regin, o la organizacin Periodismo Social que contribuye a la
formacin y creacin de opinin entre los profesionales para que asuman un rol responsable y
democrtico en el ejercicio de la profesin en diversos temas como pobreza, violencia,
corrupcin, etc..

Por otro lado es importante incorporar la gobernabilidad democrtica a la formacin de
profesionales. Las Universidades en general y las Facultades de Comunicacin en particular
pueden ser escenarios privilegiados para programas vinculados a la incorporacin del tema a la
currcula formativa o a la realizacin de cualquier tipo de actividades de investigacin, difusin y
formativas que contribuyan a la formacin de periodistas y gestores de la industria informativa
con responsabilidad profesional y conciencia de la capacidad transformadora de los medios.

En el caso de la Cooperacin Espaola, en muchos pases, se han financiado campaas de
educacin y sensibilizacin social a travs de medios de comunicacin. Tambin se han
financiado proyectos para conseguir determinados productos comunicativos o se han apoyado
determinadas iniciativas de comunicacin y cultura. Sin embargo, slo se han financiado
proyectos de comunicacin para el desarrollo orientados al fortalecimiento de los medios de
comunicacin comunitaria en algn pas de Centroamrica y apenas se dispone de un documento
que posicione las polticas pblicas de comunicacin en materia de cooperacin internacional.


22
Un portal de Internet dedicado a la comunicacin para el desarrollo, en el que se dan cita experiencias de todo el continente
americano y del mundo. Este portal es financiado por un pool de fundaciones internacionales. Dentro de su contenido, tienen
diferentes secciones dedicadas a proyectos de cooperacin internacional en materia de comunicacin para el desarrollo.
(www.lainiciativadecomunicacion.com)



17
III. Justificacin de la Estrategia

3.1. Un concepto amplio de gobernabilidad democrtica

Si, como se ha tratado de mostrar, en la construccin de desarrollo, de democracia y de
gobernabilidad democrtica, hay pocas cosas que estn predeterminadas, parece razonable pensar
que la estrategia de gobernabilidad tienda a alejarse de las condiciones ideales de partida y
busque reforzar las polticas que funcionan y los actores que las hacen viables. La propuesta es
vincular las condiciones ideales institucionales (separacin de poderes, independencia judicial,
profesionalizacin de la funcin pblica, etc.) con el anlisis de las prcticas reales existentes y el
apoyo a las mejores polticas que puedan reducir la pobreza y puedan generar confianza hacia la
democracia: el poder y la legitimidad de las autoridades para extender los derechos sociales,
civiles y polticos, la capacidad de los entes locales en la construccin de gobernabilidad y la
mejora de las condiciones locales en el medio plazo, el papel de las polticas de equidad y de
gnero en la transformacin de la institucionalidad nacional y el establecimiento de nuevas reglas,
los logros de la sociedad civil en la construccin de democracias o el papel que jueguen las
nuevas lites regionales en la construccin de polticas pblicas nacionales. Desde este enfoque,
no se tratara de ver lo que es importante en el diseo institucional de una democracia modelo,
sino lo que es importante para la cohesin social y lo que funciona en la reduccin de las
desigualdades, la polarizacin social y la erradicacin de la pobreza en un contexto determinado.

Este enfoque de gobernabilidad democrtica, esta bsqueda de una mejor relacin entre el Estado
y la sociedad, se refleja en la bsqueda de tres objetivos: (1) profundizar el rgimen democrtico
(2) institucionalizar las normas y reducir las incertidumbres o, lo que es lo mismo, profundizar el
Estado de Derecho, y (3) mejorar el rendimiento econmico y social.

TABLA III: UN CONCEPTO AMPLIO DE GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
23


Profundizacin del rgimen
democrtico
Institucionalizacin de normas y
reduccin de incertidumbres
Rendimiento Econmico y Social
ESTADO DEMOCRTICO
LEGITIMIDAD DE GOBIERNO E
INSTITUCIONES PBLICAS
ESTADO DE DERECHO SEGURIDAD
Y LIBERTAD PARA EJERCICIO DE
DERECHOS
ESTADO SOCIAL
OPORTUNIDADES A TRAVS
DEL ACCESO A LOS SERVICIOS
BSICOS
Ampliacin del apego a la ley y la
rendicin de cuentas entre poderes y
hacia la ciudadana
Consistencia de las prcticas polticas Beneficios derivados de la lucha
contra la corrupcin y una apropiada
fiscalidad (mayores ingresos -tasas,
impuestos- mayor inversin privada,
etc.)
Reduccin de barreras institucionales
que limitan la participacin poltica y la
movilizacin de los sectores sociales
marginados
Predictibilidad de las normas Resultados econmicos y sociales del
intercambio poltico y sus efectos en
la estabilidad del sistema
institucional
Descentralizacin del poder Aceptacin de la incertidumbre de los
resultados del juego democrtico
Estabilidad macroeconmica y
eliminacin de la pobreza
Establecimiento de medios que
garanticen ms espacio, energa y
autonoma para la sociedad civil
Estructuras polticas que permiten ejercer
adecuadamente la mediacin de intereses y la
resolucin de conflictos
Reduccin de conflictividad social,
posibilidad de pactos social,
organizaciones
empresariales/organizaciones
sindicales/organizaciones de la
economa social
Proteccin efectiva de los derechos
polticos, sociales, econmicos y civiles
de los ciudadanos y ciudadanas
Grado de desarrollo de los partidos polticos
y de los agentes sociales y econmicos
Reduccin de conflictividad social
mediante inclusin de derechos de
minoras.


23
DIAMOND, L., Citado por GUZMN V. (2003) Gobernabilidad democrtica y gnero, una articulacin posible, CEPAL,
Santiago de Chile. Elaboracin propia en cuadros relativos al rendimiento econmico y social.


18
Este enfoque ms amplio de gobernabilidad democrtica est alineado, como se mencionaba al
principio de este documento, con el de la Comisin Europea. En el caso particular de la
cooperacin espaola cobra la dimensin prioritaria de un enfoque de derechos sociales, civiles y
polticos, pasando de los hechos (actividades aisladas para promocionar el buen gobierno) a un
enfoque de derechos (universalidad de los derechos humanos como indicadores de
gobernabilidad). Esto, plantea un segundo desafo, y es la coordinacin.

3.2. Mejorar la coordinacin para mejorar la coherencia de polticas

La coordinacin entre donantes constituye uno de los principios de la declaracin de Pars para la
mejora de la eficacia de la ayuda que debe asumir cualquier estrategia de desarrollo, y para ello es
especialmente crtico encontrar espacios de coordinacin en el mbito nacional. Como se ver en
el Captulo dedicado al Marco de Referencia de esta Estrategia, existe una gran diversidad de
actores en Espaa que operan en el mbito de la gobernabilidad democrtica, ya sea en las
administraciones pblicas como en la sociedad civil. Pero existen al menos dos razones para
lograr que la coordinacin entre los actores nacionales sea prioritaria en este sector.

En primer lugar, por una razn de coherencia y de eficiencia: en el momento en que est en juego
la reforma de la justicia, la fiscalidad o la elaboracin de una estrategia de lucha contra la
pobreza, no pueden existir polticas o programas contradictorios entre s. Esto es crucial para la
cooperacin en materia de desarrollo econmico y social, para el apoyo a los procesos de
descentralizacin o para el diseo de programas que apoyen la consolidacin de un sistema de
partidos, por mencionar algunos casos. Por otro lado, como se expone ms adelante en las pautas
de intervencin, en el caso de la gobernabilidad cada vez ser ms necesario realizar
intervenciones ms amplias que tengan en cuenta tambin a distintos actores de la sociedad civil
y sectores de la administracin pblica, no slo a los gobiernos.

Por tanto, cada vez ser ms necesario realizar programas donde confluyan diversas instituciones:
si una reforma en el sector de la justicia tiene que ver con reformas en otros sectores como la
salud o la educacin, el enfoque de la cooperacin debera tender a ser cada vez ms
multisectorial. En la experiencia recogida por el PNUD por ejemplo, el acceso a la justicia
constituye una cadena en la que hay varios actores interrelacionados: desde el reconocimiento del
agravio por parte de los ciudadanos, la conciencia del derecho, la demanda y la aplicacin del
derecho. Esto permite analizar el sistema de justicia no slo desde el punto de vista de las
instituciones sino tambin desde la ptica de los ciudadanos y las barreras que tienen para lograr
el acceso.

3.3. Obtener resultados a medio plazo

El tercer giro consiste en medir la efectividad de la asistencia internacional en base a los
resultados obtenidos a medio y largo plazo
24
(en trmino de procesos) y no en funcin de los
recursos que se emplean para la promocin de la gobernabilidad. De ah que sea necesario
priorizar las actuaciones identificando las condiciones favorables para la implementacin de
polticas y programas. Tradicionalmente se ha priorizado en la cooperacin la identificacin de
problemas y su anlisis como impedimentos para el cambio. Pero son cada vez ms quienes
reconocen que de esta manera las agendas se vuelven interminables siendo preciso dar prioridad
al modo en que cambian las instituciones y lo que hace posible esas dinmicas de cambio ms
que a las dificultades existentes
25
. No es tan prioritario identificar las cosas que funcionan mal

24
Es importante hacer notar que la nocin de medio y largo plazo se corresponde con perodos largos en cuanto a cambio institucional
se refiere, de entre 3 y 5, y 5 y 10 aos (de forma ilustrativa)
25
Sobre este punto ver GRINDLE, M. S. (2004) Good Enough Governance: Poverty Reduction and Reform in Developing
Countries, en Governance: An International Journal of Policy, Administration and Institutions, Vol. 17, N 4. Octubre, Oxford; y


19
como aquellas que funcionan bien, diferenciando lo primario de lo secundario, el corto plazo del
largo plazo.

Las prioridades necesariamente son distintas para cada pas y tambin para cada mbito
geogrfico, sea local, nacional o regional. En Estados fallidos el establecimiento de la legitimidad
poltica puede ser prioritario (o al menos paralelo) a la reforma del servicio civil. En otros pases
donde existe una suficiente coherencia institucional ser necesario expandir los servicios pblicos
y luchar contra la corrupcin. La estrategia no es la misma para cada regin, pero en todos los
pases es necesario buscar resultados a medio y largo plazo y garantizar procesos que sean
sostenibles. Si las condiciones institucionales en el mbito central o regional impiden que con el
apoyo de la cooperacin internacional no se ofrezcan resultados a la ciudadana de hoy, es preciso
cambiar la lgica de intervencin y buscar cambios positivos para la ciudadana en los municipios
y las mancomunidades, o en aquellas otras instituciones que estn ms cerca de la sociedad. Esto
no quiere decir que se deba abandonar la perspectiva nacional: incidir a nivel local sin realizar
acciones iniciales para incidir a nivel nacional en instituciones y polticas como descentralizacin,
justicia, etc., lleva implcito el riesgo de no lograr una proyeccin ms all del mbito local.


EASTERLY, W. (2006) The Whites Man Burden. Why the Wests Efforts to Aid the Rest have made so much ill and so little good,
Penguin Press, Nueva York


20
IV. Marco de Intervencin

4.1. Marco metodolgico

Objetivo general

Promocin de la calidad de la democracia y respeto de los derechos fundamentales desde una
participacin real y efectiva de la ciudadana, el ejercicio de los derechos humanos y las
capacidades para promover desarrollo.

Objetivos especficos

Fortalecer las administraciones pblicas que mejoren la cohesin social

En los pases en desarrollo el Estado ha sido objeto, a lo largo de las ltimas dcadas, de
varias transformaciones e intentos de reforma que no han podido evitar un incremento
sostenido de la brecha de la pobreza y de las desigualdades sociales. Cada pas ha
buscado su manera particular de salir de las crisis, en muchos casos al margen de las
recetas internacionales, y quienes lo lograron fue porque no slo realizaron reformas
aisladas sobre el aparato estatal o sobre las instituciones polticas, sino tambin hicieron
reformas integrales del modelo de desarrollo que tuvieron en cuenta las instituciones
econmicas y las variables socioculturales propias.

Esta relacin necesaria del Estado, Mercado y Sociedad ha trado de nuevo al Estado al
primer lugar de la escena, con una reforzada responsabilidad como regulador y generador
de infraestructuras econmicas y sociales que hagan posible el desarrollo. Las
Administraciones Pblicas tienen, por tanto, una creciente importancia en el desarrollo y
en la generacin de cohesin social. La Estrategia de Cohesin Social del Consejo de
Europa (2004) subraya la necesidad de clarificar y mantener el rol esencial del Estado y
de otros cuerpos pblicos en el rea de polticas pblicas sociales. El punto principal de
atencin, segn el Consejo, deben ser 1) los sistemas de seguridad social, 2) los servicios
sociales universales y 3) la asistencia social para quien ms lo necesita.

Fortalecer la seguridad pblica, el acceso a la justicia y la promocin de los derechos
humanos

El incremento de la inseguridad ciudadana y del crimen organizado est asociado a
diversos factores, entre ellos la debilidad del Estado de Derecho y de las instituciones
encargadas de proporcionar seguridad pblica. Como consecuencia de esto se ha
producido un aumento de la privatizacin de la seguridad, muchas veces sin control
estatal, colocando en situacin de desigualdad e indefensin a los ciudadanos/as que
carecen de recursos econmicos para obtener esos servicios privados y, por otro lado,
aumentando un vaco de responsabilidades estatales. Esto ha producido a su vez el
incremento de la tenencia por parte de particulares de todo tipo de armas para enfrentar el
entorno de inseguridad, con el efecto de que el clima de violencia e inseguridad vaya
creciendo en espiral. En algunos casos, esta crisis tiene que ver con procesos de
reconversin de fuerzas armadas y de fuerzas paramilitares que salen de un conflicto
armado, pero en otros casos donde no ha habido un conflicto reciente tiene que ver
claramente con las debilidades relativas al Estado de Derecho.

Adicionalmente, es necesario subrayar la relacin entre seguridad y derechos humanos.
Para la cooperacin espaola los derechos humanos son medidores de bienestar, son


21
indicadores de gobernabilidad, y el concepto de seguridad es el que se deriva del respeto
a los derechos humanos. Por tanto las actuaciones deben estar encaminadas a recuperar
un concepto de justicia universal basada en la observancia de los derechos humanos y no
a una interpretacin nacional de la aplicacin de los mismos en funcin de la seguridad
estatal.

El concepto de derechos humanos surgi como un medio para imponer lmites a formas
abusivas de uso del poder por el Estado, como un declogo de aquellas conductas que el
Estado no debera tener. No torturar, no privar arbitrariamente de la vida, no entrometerse
en la vida privada y familiar de las personas, no discriminar. En los ltimos aos, el
cuerpo de principios, reglas y estndares que componen el derecho internacional sobre los
derechos humanos ha fijado con mayor claridad no slo las obligaciones negativas del
Estado, sino tambin un cmulo de obligaciones positivas. Esto significa que ha definido
con mayor precisin no solo aquello que el Estado no debe hacer, a fin de evitar
violaciones, sino tambin aquello que debe hacer para lograr la plena materializacin de
los derechos civiles y polticos y tambin econmicos, sociales y culturales. As, los
derechos humanos no son slo un lmite a la opresin y al autoritarismo, sino tambin un
programa que puede guiar u orientar las polticas pblicas de los Estados y contribuir al
fortalecimiento de las instituciones democrticas, particularmente en procesos de
transicin o en democracias deficitarias o dbiles.
26
En este sentido, para el cumplimiento
de los derechos humanos por parte de los Estados y para que los funcionarios pblicos no
terminen siendo parte del propio conflicto deben contemplarse medidas para la seleccin
de funcionarios pblicos, la educacin en valores y la profesionalizacin de los ejecutores
de las polticas.

El otro eje sobre el cual se estructura este objetivo es el acceso a la justicia. Es necesario
acompaar procesos que promuevan la calidad en la administracin de justicia para
garantizar el adecuado cumplimiento del servicio pblico a prestar a los ciudadanos En
este sentido, el acceso de los ciudadanos es prioritario en la funcin de garanta que sta
tiene respecto de los derechos y libertades fundamentales. Por ms que se doten a
Juzgados y rganos jurisdiccionales de los medios tcnicos ms avanzados y de los
operadores jurdicos ms capacitados, poco se avanzar si la sociedad no ve en este poder
algo cercano, prximo y confiable para la resolucin de conflictos, el ejercicio de sus
derechos y la salvaguarda de sus libertades. Por tanto, ser prioritario apoyar aquellas
acciones que estn enfocadas a garantizar el acceso de los ciudadanos y ciudadanas a la
justicia en condiciones de igualdad, y bajo determinadas circunstancias de los
ordenamientos jurdicos, a la promocin y fomento de instituciones previas al acceso a la
jurisdiccin, para la composicin de los derechos de las partes y la resolucin de
conflictos (conciliacin, mediacin y arbitraje).

Promover la descentralizacin y la participacin ciudadana

Este objetivo constituye uno de los ejes centrales de la estrategia de gobernabilidad, ya
que mediante la descentralizacin y la participacin ciudadana se establecen las
relaciones entre el Estado y la ciudadana y porque es en el mbito local donde ms
claramente se identifica y reconoce el ejercicio de los derechos sociales, civiles y
polticos. Mediante la participacin la visin de los ciudadanos ha ido cambiando de
beneficiario/a a ciudadano/a usuario/a con derechos cuya opinin debe ser tomada en
cuenta en la definicin de las polticas pblicas. La descentralizacin transfiere poder,
responsabilidad y recursos constituyendo en buena medida un antdoto a la concentracin
del poder y a la tentacin del autoritarismo.

26
ABRAMOVICH, V. Ibid. Pg. 3


22

En esta perspectiva es donde se insertan las actuaciones de la cooperacin espaola en la
lucha contra la corrupcin, como un fenmeno que no puede combatirse slo con el
fortalecimiento de instituciones en el mbito central o el refuerzo del papel de la justicia
(Fiscalas, Comisiones Anticorrupcin, etc.) sino que debe ser reforzada en el contexto de
una prctica que penetra las instituciones formales e informales y por tanto tambin la
cultura ciudadana donde los medios de comunicacin y las organizaciones de la sociedad
civil juegan un papel decisivo. Esta lnea se presenta como una estrategia oportuna para la
complementariedad con otros donantes.
27


Unido a esto, la fortaleza de la democracia depende mucho del papel que cumplen los
partidos polticos en lo que respecta a la formacin en valores y cultura democrtica. En
muchos pases los partidos polticos son las instituciones peor valoradas, junto con las
Asambleas Legislativas. Esto es debido, en parte, a la asociacin directa entre poltica y
corrupcin, pero tambin lo es por la tendencia existente a considerar los procesos
electorales y las tcnicas legislativas como juegos de suma cero, donde quien gana las
elecciones pretende eliminar a quien las pierde. Resulta extremadamente difcil ejercer
una oposicin razonable cuando el gobierno concentra sus esfuerzos, en los primeros
aos de su mandato, en tratar de minar por todos los medios las estrategias de
supervivencia de la oposicin. Esto tiende a crear un ambiente de desencanto
generalizado sobre los polticos y la poltica.

De ah que la propuesta de la cooperacin espaola en este sentido sea promover la
concertacin y el dilogo en contextos donde la reduccin de la pobreza y el
fortalecimiento de la cohesin social han de ser objetivos prioritarios.
28
Un objetivo
primordial del dilogo social es promover el logro de consensos y la participacin
democrtica entre las principales partes interesadas en el mundo del trabajo. Las
estructuras y los procesos de dilogo social encierran el potencial necesario para resolver
importantes cuestiones econmicas y sociales, estimulan la buena gestin de los asuntos
pblicos, promueven la paz y la estabilidad en los mbitos social y profesional e impulsan
el progreso econmico.

Esto tiene tambin un amplio espacio de aplicacin desde el punto de vista local. El
renovado escenario de descentralizacin y mayor protagonismo de la poltica local en
todo el mundo ha trado consigo la aparicin de nuevos liderazgos que se van insertando
(y a veces incluso desplazan) al sistema tradicional de partidos. Las bases sociales,
econmicas y culturales locales configuran un espacio poltico sobre el cual es posible
construir nuevos modelos de convivencia y de cohesin social en sistemas que
tradicionalmente han sido centralistas y excluyentes. Esto plantea mltiples desafos para
la cooperacin espaola, en lo que se refiere al apoyo a la conformacin del tejido
socioeconmico, la planificacin y gestin de los servicios pblicos y la sostenibilidad
financiera de los entes locales.


27
El Banco Mundial present en el GOVNET/CAD Junio 2006 su programa de lucha contra la corrupcin ideado para frica y
reclam la ayuda de los donantes para establecer una divisin del trabajo efectiva. Peda concretamente que los donantes bilaterales
apoyaran a actores como la Sociedad Civil o los medios de comunicacin, que no podan ser financiados por el Banco, pero que eran
imprescindibles para la creacin del ambiente propicio para luchar contra este problema.
28
Por sealar un ejemplo, en el caso de la regin andina existe un acuerdo generalizado en torno a la necesidad de alcanzar polticas
concertadas para aspectos muy sensibles de las reformas sociales: la necesidad de fortalecer las democracias andinas combinada con
la de establecer consensos en algunos mbitos de las reformas estructurales, especialmente en aqullos relacionados con la
flexibilizacin del mercado de trabajo o la reestructuracin de los sistemas de seguridad social y de pensiones, ha significado la
bsqueda y, en algunos casos, el acuerdo en torno a diversos procesos de dilogo social AECI 2006 Plan Regional Gobernabilidad
Pases Andinos



23

TABLA IV. RESUMEN DE OBJETIVOS, LNEAS ESTRATGICAS Y ACTUACIONES
PRIORITARIAS

PRINCIPIOS OBJETIVOS
ESTRATGICOS
LNEAS DE INTERVENCIN
ESTADO SOCIAL:
OPORTUNIDADES A
TRAVS DE ACCESO A
SERVICIOS BSICOS
Fortalecer las
administraciones pblicas
que mejoren la cohesin
social:
Promocin de la cohesin social
ESTADO DE DERECHO:
SEGURIDAD Y LIBRE
EJERCICIO DE LOS
DERECHOS
Fortalecer la seguridad
pblica, el acceso a la
justicia y la promocin de
los derechos humanos

Fomento del acceso a la justicia

Fomento de los sistemas pblicos de seguridad
jurdica y econmica

Promocin de los mecanismos pblicos para el
fortalecimiento de la seguridad ciudadana

Promocin y defensa de los derechos humanos
ESTADO DEMOCRTICO:
LEGITIMIDAD DE
GOBIERNO E
INSTITUCIONES PBLICAS
Promover la
descentralizacin y la
participacin ciudadana
Promocin de la democracia representativa,
participativa y el pluralismo

Descentralizacin y fortalecimiento de los entes
locales

Lneas Estratgicas y Actuaciones Prioritarias

Promocin de la cohesin social

El fortalecimiento de las capacidades para la planificacin y formulacin de
polticas inclusivas con enfoque de gnero, la implementacin de reformas y
profesionalizacin del servicio pblico que estn insertas en un amplio consenso,
prioritariamente en los sectores de la salud, educacin, la justicia, la fiscalidad y
el empleo.
Reforzar asistencia tcnica en la administracin pblica para que el Estado tenga
capacidad de realizar polticas activas y programas de transferencias de rentas
para los ms pobres como impulso de la cohesin social, prioritariamente, junto a
la promocin de cambios a ms largo plazo en las polticas impositivas.
El apoyo a polticas y programas dirigidos a eliminar las desigualdades de
gnero. Este apoyo tambin incluye la formacin y la creacin de incentivos para
involucrar a las mujeres en las instituciones pblicas que disean estas polticas:
Secretaras de la Mujer, Consejos o Institutos, Comisiones o Instancias de
coordinacin. Se deben apoyar programas de carcter nacional que faciliten las
relaciones interministeriales y profundicen la coordinacin intersectorial en el
diseo e implementacin de polticas pblicas, as como la mediacin entre el
Estado y la sociedad civil, en particular para el planteamiento de acuerdos
nacionales en torno a la equidad de gnero y la promocin de acciones positivas a
favor de la igualdad entre hombres y mujeres.
El fomento del reconocimiento y respeto de los derechos humanos en las
estructuras de las administraciones pblicas. El concepto de servicio pblico y
funcin pblica debe reforzarse con programas de formacin integral y
sensibilizacin articulados en torno a los derechos humanos institucionalizando


2+
la participacin y el reconocimiento de derechos y deberes. Entre ellos tiene
especial inters la no discriminacin en la provisin de servicios desde las
administraciones pblicas hacia los ciudadanos.

Fomento del acceso a la justicia

Apoyo a polticas y programas que garanticen el acceso a la jurisdiccin de
quienes no tienen recursos mediante el refuerzo de las Defensoras Pblicas.
Apoyar polticas y programas de resolucin alternativa de conflictos (mediacin
y conciliacin) con carcter potestativo u obligatorio, dependiendo de la materia,
derechos y conflictos en juego.
Acercar la justicia al ciudadano/a bajo los criterios de igualdad, desarrollo de los
derechos fundamentales y participacin en la administracin de justicia. Las
acciones se centrarn en el fomento de la inmediacin y oralidad de los
procedimientos en consonancia con el idioma.
Apoyar medidas de eficiencia y agilizacin de procesos.
Apoyar medidas para reconocimiento mdico forense, especialmente en los casos
de maltrato infantil y violencia de gnero, con el fin de poder tipificar las
lesiones y realizar las investigaciones judiciales pertinentes.
Proteger los derechos de las minoras mediante la promocin de mecanismos
para la coordinacin de jurisdicciones.
Apoyo a las organizaciones de la sociedad civil que promuevan el acceso gratuito
a la justicia y que velen por la independencia del poder judicial.

Fortalecimiento de las instituciones pblicas que velen por la seguridad jurdica y
econmica.

Creacin y en su caso mejora de los mecanismos que garanticen la proteccin y
el reconocimiento de los derechos de propiedad especialmente de la poblacin
ms desfavorecida- como los sistemas de notariado y registros pblicos (civiles,
mercantiles y registros de la propiedad).

Fortalecimiento de instituciones pblicas que velen por la seguridad ciudadana

Creacin de polticas y programas regionales para el control de tenencia de
armas.
Apoyo a organizaciones de la sociedad civil especializadas en seguridad
democrtica que velen por la construccin de polticas y elaboracin de
normativas de seguridad pblica.
Apoyo a los sistemas de formacin, seleccin y educacin en valores de
funcionarios pblicos de seguridad, as como instalacin y fortalecimiento de
mecanismos internos y externos para la fiscalizacin de su accionar (Oficinas de
Responsabilidad Profesional, etc.)
Apoyo a las capacidades para desarrollar su funcin de prevencin y control de
los delitos violentos.

La promocin y defensa de los derechos humanos

Apoyo a las organizaciones pblicas de defensa de los derechos humanos tales
como las Procuraduras Generales o Procuraduras de Defensa de los Derechos
Humanos.


25
Apoyo a las polticas y programas que fomenten la diversidad cultural y una
cultura de tolerancia que incorpore activamente a las minoras tnicas y
culturales en la vida pblica, con enfoque de gnero y especficamente en las
estructuras administrativas del Estado.
Defensa de los derechos a la alimentacin y el agua potable como derechos
universales que deben ser garantizados por los Estados, en el marco de una
defensa de los Derechos Econmicos, Culturales y Sociales.
Apoyo programas especficos para la poblacin refugiada, desplazada o
desmovilizada.

Promocin de la democracia participativa, representativa y el pluralismo poltico

Fortalecer los mecanismos para la rendicin de cuentas y la participacin
ciudadana en el manejo de los presupuestos en el mbito central y local, los
medios de comunicacin y las organizaciones de la sociedad civil que supervisan
y/o mejoran con sus actividades el grado de eficiencia de las polticas pblicas
para la reduccin de la pobreza, el fomento de la cohesin social y la lucha contra
la corrupcin. En este punto se incluyen tambin los esfuerzos por lograr que los
activos transferidos por medio de la corrupcin se restituyan de conformidad con
lo dispuesto en la Convencin de las Naciones Unidas contra la corrupcin.
Apoyo a los procesos de dilogo y concertacin de polticas pblicas entre
gobiernos, organizaciones empresariales, sindicales y organizaciones de la
economa social para el diseo y puesta en marcha de reformas polticas,
econmicas o sociales sustantivas encaminadas al fortalecimiento de la cohesin
social y la reduccin de la pobreza mediante la promocin del trabajo digno.
Apoyo a los procesos de dilogo y concertacin de polticas y agendas nacionales
entre los partidos polticos, y la celebracin de elecciones que, en condiciones de
pobreza y desigualdad, ayuden a reforzar la legitimidad de los sistemas polticos.
Fortalecimiento de la capacidad de las instituciones electorales competentes
(Tribunales Supremos Electorales, Registros de Ciudadanos, documentacin,
etc.) as como la generacin de sensibilidad y compromisos para la participacin
ciudadana en procesos electorales.

Descentralizacin y fortalecimiento de los entes locales

Fortalecimiento del tejido asociativo socioeconmico local, as como la
participacin en las instituciones de planificacin de polticas locales, tales como
consejos de desarrollo o los comits locales y departamentales, promoviendo el
liderazgo y las redes sociales.
Planificacin y gestin de servicios pblicos, prioritariamente en los mbitos de
la ordenacin territorial, los usos del espacio pblico, la habitabilidad bsica o los
desplazamientos urbanos. En estas actuaciones se incluyen tambin el apoyo a
los mecanismos de gestin mancomunada de los servicios municipales.
Apoyo para el establecimiento de marcos legales que garanticen y regulen la
descentralizacin en todos los niveles de descentralizacin subestatal, as como a
las instituciones que la supervisen y la hagan operativa (por ejemplo las
Comisiones o Secretaras Presidenciales, entre otros) tanto en lo especfico como
en la necesaria coordinacin insterinstitucional e interministerial. Se incluye la
capacitacin para promover esa descentralizacin de poder, responsabilidad y
recursos.
Apoyo a los procesos de sostenibilidad financiera de los entes locales.


26
Cruce sectorial con prioridades horizontales

Objetivos
Estratgicos
Gobernabilidad
Gnero
- Sostenibilidad
Medioambiental
Respeto diversidad cultural Derechos Humanos Lucha contra la pobreza
Administracin
pblica para la
cohesin social

- Apoyo a polticas y programas
dirigidos a eliminar las
desigualdades de gnero, incluyendo
la formacin y la creacin de
incentivos para el acceso de las
mujeres a las instituciones pblicas
que disean estas polticas:
Secretaras de la Mujer, Consejos o
Institutos, Comisiones o Instancias
de coordinacin.
- Fortalecimiento de las relaciones
interministeriales y profundizacin
de la coordinacin intersectorial en
el diseo e implementacin de
polticas pblicas, as como la
mediacin entre el Estado y la
sociedad civil, en particular para el
planteamiento de acuerdos
nacionales en torno a la equidad de
gnero.
- Fortalecimiento de las
capacidades para la
planificacin y formulacin de
polticas sociales
(prioritariamente en los
sectores de la salud, vivienda,
obras pblicas, educacin) que
incorporen la visin de
sostenibilidad medioambiental.
- Creacin y/o fortalecimiento de
instituciones (o dependencias
dentro de estas) para la
atencin especfica de la
sostenibilidad medioambiental.
- Fortalecimiento de la relacin
interinstitucional e
interministerial para la
incorporacin de la visin
estratgica de sostenibilidad
medioambiental.

- Fortalecimiento de las capacidades
para la planificacin y formulacin de
polticas sociales (prioritariamente en
los sectores de la salud, educacin, la
justicia, la fiscalidad y el empleo) que
incorporen la visin y necesidades
especficas de los grupos tnicos.
- Formacin y creacin de incentivos
para el acceso de miembros de grupos
tnicos a las instituciones pblicas que
disean estas polticas.
- Creacin y/o fortalecimiento de
instituciones para la atencin especfica
de los grupos tnicos (incluyendo la
defensa de sus expresiones culturales).

- Fortalecimiento de conocimientos
y capacidades en las instituciones
pblicas en materia de DD.HH.
- Fortalecimiento de la relacin
interinstitucional e interministerial
para la incorporacin de la visin
estratgica de derechos humanos,
polticos, sociales, econmicos y
civiles.

- Fortalecimiento de las instituciones
pblicas para el anlisis y
procesamiento de informacin
relacionada con la pobreza que
brinde bases estadsticas para la
generacin de lneas basales e
indicadores (Instituto Nacional de
Estadstica, etc.).
- Fortalecimiento de las capacidades
para la planificacin y formulacin
de polticas sociales
(prioritariamente en los sectores de
la salud, vivienda, obras pblicas,
educacin, empleo) que incorporen
la visin de lucha contra la pobreza.
- Fortalecimiento de la relacin
interinstitucional e interministerial
para la incorporacin de la visin
estratgica de lucha contra la
pobreza.
- Mejora de la capacidad de
recaudacin tributaria, con el fin de
garantizar al Estado recursos para la
inversin social.
















- Apoyar medidas para
reconocimiento mdico forense,
especialmente en los casos de
maltrato infantil y agresiones
sexuales, con el fin de poder tipificar
las lesiones y realizar las
investigaciones judiciales
pertinentes.
- Fortalecer la capacidad de los
cuerpos de seguridad para atender
los delitos contra las mujeres y llevar
registros especficos adecuados.
- Promover la incorporacin de las
mujeres a los cuerpos de seguridad.
- Emisin de legislacin especfica
- Fortalecimiento de la capacidad
de los organismos de seguridad
para accionar en delitos contra
el medio ambiente.
- Tipificacin en el Cdigo Penal
de delitos contra el
medioambiente.
- Fortalecimiento de la capacidad
de los organismos de justicia
para sancionar delitos contra la
sostenibilidad medioambiental.
- Suscripcin de tratados y/o
convenios internacionales
favorables para la defensa de
los derechos humanos
- Capacitacin a cuerpos de seguridad
sobre caractersticas de los grupos
tnicos.
- Integracin de miembros de los grupos
tnicos en los cuerpos de seguridad (a
todo nivel), especialmente en las zonas
en donde hay presencia mayoritaria de
estos grupos.
- Legislacin especfica que a favor de la
diversidad tnica y cultural.
- Juzgados prximos, asistencia legal
efectiva, procesos acorde al idioma.
- Institucionalizacin de formas propias
de impartir justicia.
- Acceso de integrantes de grupos tnicos
- Formacin y capacitacin a los
cuerpos de seguridad del Estado
(incluyendo al Ejrcito) en
Derechos Humanos.
- Crear y/o fortalecer dependencias
especficas en los cuerpos de
seguridad del Estado para atender
amenazas y/o agresiones contra
defensores/as de los DD.HH.
- Fortalecimiento de las
instituciones de justicia para la
aplicacin de legislacin
favorable a los DD.HH.
- Firma de tratados y/o convenios
internacionales para la defensa de
- Extensin de la seguridad ciudadana
a los ncleos de poblacin (urbana y
rural) en situacin de pobreza.
- Revisin del marco legal para
garantizar la regularizacin de la
propiedad privada y comunitaria,
especialmente en temas de tierras y
vivienda.
- Garantizar el acceso pronto y
efectivo a la justicia de la poblacin
en situacin de pobreza (Defensoras
pblicas, etc.).
- Suscripcin de tratados y/o
convenios internacionales de
derechos humanos relacionados con


27

Seguridad pblica,
acceso a la justicia
y derechos
humanos

para promover la equidad de gnero
y evitar la violencia contra las
mujeres.
- Fortalecimiento de las instituciones
de justicia para la aplicacin de leyes
a favor de las mujeres (Defensoras
de la mujer, Juzgados de familia,
etc.).
- Apoyo a las organizaciones que
velan por los derechos humanos de
las mujeres.
- Suscripcin de tratados y/o
convenios internacionales favorables
a los derechos humanos de las
mujeres.
vinculados a la sostenibilidad
medioambiental.
a las diferentes instituciones (Juzgados,
etc.) y en los diferentes niveles.
- Creacin y/o mejora de los mecanismos
que garanticen la proteccin y el
reconocimiento de los derechos de
propiedad de los grupos tnicos
(incluyendo la propiedad comunal)
como los sistemas de notariado y
registros pblicos (civiles, mercantiles
y registros de la propiedad).
- Capacitacin y formacin a liderazgo y
poblacin sobre derechos humanos (en
general y especficos).
- Apoyo a la creacin y/o fortalecimiento
de organizaciones que velen por la
defensa de los derechos humanos de los
grupos tnicos.
- Suscripcin de tratados y convenios
internacionales favorables para la
defensa de los derechos humanos de los
grupos tnicos.
los DD.HH y adecuacin de las
legislaciones nacionales a esos
compromisos.
- Fortalecimiento de espacios
supranacionales para la defensa de
los DD.HH.
- Fortalecimiento de organismos e
instituciones pblicas para la
promocin y defensa de los
DD.HH (Procuraduras, etc).
la lucha contra la pobreza.

Descentralizacin
y participacin
ciudadana

- Fortalecimiento de organizaciones
de mujeres.
- Incorporacin de organizaciones de
mujeres a los espacios de encuentro e
incidencia entre organizaciones de la
sociedad civil y gobierno
(especialmente a nivel municipal).
- Formacin y capacitacin en
participacin ciudadana al liderazgo
y poblacin femenina, desde una
perspectiva que contemple sus
necesidades especficas.
- Acceso de los grupos de mujeres a
los medios de comunicacin.
- Propiciar acciones que faciliten la
participacin de las mujeres en los
procesos de elecciones
(Documentacin/Registro, Mesas de
votacin mviles, mejora de vas de
acceso, etc.).
- Formacin y capacitacin del
liderazgo poltico femenino.
- Establecimiento de medidas de
afirmacin positiva que posibiliten el
acceso de las mujeres a los espacios
- Fortalecimiento de las
capacidades locales
(municipales,
mancomunidades,
departamentales) para la
gestin y conservacin de los
recursos naturales.
- Fortalecimiento de la
comunicacin y coordinacin
entre instituciones centrales y
descentralizadas que trabajan
conservacin medioambiental.
- Sensibilizacin y capacitacin
a lderes y poblacin sobre
conservacin medioambiental.
- Creacin y/o fortalecimiento
de organizaciones sociales que
trabajan el tema de
conservacin medioambiental.
- Planificacin y gestin de
servicios pblicos,
prioritariamente en los mbitos
del ordenamiento territorial, el
urbanismo y la proteccin de
reservas naturales. En estas
- Vinculacin entre polticas de
descentralizacin y fortalecimiento del
poder local en comunidades y regiones
con presencia significativa de grupos
tnicos.
- Respeto y fortalecimiento de las formas
de organizacin propias.
- Creacin y/o fortalecimiento de
espacios de encuentro e incidencia entre
organizaciones y gobierno
(especialmente a nivel municipal).
- Formacin y capacitacin en
participacin ciudadana a su liderazgo y
poblacin, desde una perspectiva
respetuosa de su identidad.
- Acceso de los grupos tnicos a los
medios de comunicacin.
- Propiciar acciones que faciliten la
participacin de los grupos tnicos en
los procesos de elecciones
(Documentacin/Registro, Mesas de
votacin mviles, mejora de vas de
acceso, etc.).
- Formacin y capacitacin de su
liderazgo poltico.
- Fortalecimiento de las
capacidades locales (municipales,
departamentales) para la
promocin y defensa de los
DD.HH.
- Fortalecimiento de la
comunicacin y coordinacin
entre instituciones centrales y
descentralizadas que trabajan en
DD.HH.
- Sensibilizacin y capacitacin a
lderes y poblacin sobre DD.HH.
- Creacin y/o fortalecimiento de
organizaciones sociales que
trabajan el tema de DD.HH.
- Descentralizacin de organismos
e instituciones pblicas que velan
por la observancia de los DD.HH
(Procuradura de los DD.HH, etc.)
y fortalecimiento de sus
capacidades a nivel local.
- Formacin y capacitacin a
partidos polticos en Derechos
Humanos, con nfasis en derechos
cvicos y polticos.
- Democratizacin de los espacios
locales de planificacin del
desarrollo (municipales,
departamentales) para que
incorporen la participacin de
organizaciones ciudadanas en la
elaboracin de planes de desarrollo,
presupuestos municipales y
priorizacin de obra pblica.
- Transferencia de recursos del
gobierno central a los gobiernos
departamentales y municipales para
la prestacin de servicios bsicos y
promocin de iniciativas para la
reduccin de la pobreza.
- Descentralizacin y fortalecimiento a
nivel local de instituciones pblicas
relacionadas con la lucha contra la
pobreza, especialmente con el
desarrollo econmico local.
- Coordinacin entre instituciones
centrales y descentralizadas para la
planificacin y ejecucin de polticas
pblicas de lucha contra la pobreza.
- Promocin de la descentralizacin de


28
de decisin poltica.
- Facilitar el acceso de las mujeres a
instituciones y espacios relacionados
con los partidos polticos (Registro
ciudadano, Tribunal Electoral, etc.).
- Apertura y/o fortalecimiento de
espacios de encuentro ente
organizaciones polticas
culturalmente diversas
(especialmente para la concertacin
en temas como identidad nacional,
proyecto de pas, etc.).
actuaciones se incluyen
tambin el apoyo a los
mecanismos de gestin
mancomunada de los servicios
municipales, especialmente del
agua y saneamiento.

- Fortalecimiento y promocin de
organizaciones polticas propias.
- Facilitar el acceso de integrantes de
grupos tnicos a instituciones y
espacios relacionados con los partidos
polticos (Registro ciudadano, Tribunal
Electoral, etc.).
- Apertura y/o fortalecimiento de
espacios de encuentro ente
organizaciones polticas culturalmente
diversas (especialmente para la
concertacin en temas como identidad
nacional, proyecto de pas, etc.).

las Universidades, de forma que haya
extensiones que permitan la
formacin del recurso humano a
nivel departamental.
- Creacin y/o fortalecimiento de
organizaciones econmicas y
sociales que trabajen el tema de
lucha contra la pobreza,
especialmente de las relacionadas
con la actividad econmica
(cooperativas, asociaciones de
productores, organizaciones
empresariales y sindicales, etc.).
- Apertura y/o fortalecimiento de
espacios de encuentro entre partidos
polticos para el diseo de polticas
consensuadas de lucha contra la
pobreza.
- Posibilitar el acceso de la poblacin
en situacin de pobreza (reas
urbana y rural) a la documentacin
para ejercer el derecho al voto y a los
centros electorales en los que
emitirn sufragio.



29

Pautas de intervencin

Mejorar la gobernabilidad implica involucrarse con otras instituciones adems de los
Gobiernos centrales. Es un sector que requiere altos compromisos polticos en todos los
niveles. Se debe pensar por tanto en involucrar tambin a los Parlamentos, los Partidos y
Sindicatos, los Medios de Comunicacin, los Entes Locales y la Sociedad Civil. Por eso es
preciso realizar intervenciones ms amplias, ya que las instituciones se apoyan en un
entorno institucional y social ms complejo. Esto tiene que ver con la bsqueda de
consensos sociales que legitimen las polticas y programas que se pretenden apoyar, as
como el acompaamiento de procesos que abran ventanas de oportunidad para el
desarrollo de polticas pblicas.

Una visin integral en el sistema de formacin y de reformas para la cohesin social, en el
mbito de la salud, la educacin, el empleo, la fiscalidad y la justicia, prioritariamente. De
poco sirve crear nichos de calidad en un sistema que, en su conjunto, est deslegitimado. La
prioridad de la reduccin de las desigualdades sociales y lucha contra la pobreza exige
intervenir en todos los niveles y no en sectores especficos.

El reconocimiento de la heterogeneidad y de la diversidad. Tanto la formacin como las
asistencias tcnicas en materia de participacin ciudadana, descentralizacin y
administracin pblica han de desarrollar modelos de trabajo y metodologas que sean
acordes con la realidad de cada pas. Los tradicionales modelos regionales deben ser
adaptados a las realidades nacionales, regionales o locales, a la diversidad cultural y a la
incorporacin de las minoras tnicas.
29


El fomento de las tecnologas de informacin y comunicacin, como herramienta
transversal para el logro del desarrollo inclusivo y sostenible, as como de las polticas,
programas y proyectos que supongan avances en trminos de Investigacin y Desarrollo
(I+D+i)

Promover las experiencias de cooperacin sur sur. Por ejemplo, en el caso de la
cooperacin poltica partidaria, es conveniente que los partidos intercambien experiencias
regionales tambin con partidos no europeos. En este sentido resulta prioritario incentivar
este modelo de cooperacin el cual adicionalmente contribuye a tener efectos sobre la
integracin regional.

4.2. Marco geogrfico

La heterogeneidad poltica, social e institucional de todos los pases en los que interviene la
Cooperacin Espaola, as como la dificultad de alcanzar el impacto deseado en el medio y largo
plazo con actuaciones aisladas, pone en relieve la necesidad de priorizar geogrficamente las
intervenciones adoptando principalmente dos criterios:

Primer criterio: coordinacin, complementariedad y armonizacin de polticas:

Los principios generales para la planificacin geogrfica en el mbito de la
gobernabilidad sern la coordinacin, armonizacin y complementariedad de polticas.
En este sentido, sern tomadas en consideracin las lneas estratgicas definidas por la
Unin Europea que se derivan de la Comunicacin de la Comisin Europea 2006 La

29
Esta es una recomendacin tambin recogida en los documentos de trabajo preparativos de la nueva Estrategia PNUD 2008 - 2011.
UNDP strategic plan, programming arrangements and bienal budget, 16.01.2007


30
Gobernabilidad en el Consenso Europeo sobre el Desarrollo, aprobada por el Consejo
de Ministros de la UE con el compromiso de introducir en las cooperaciones bilaterales
las lneas de actuacin y prioridades geogrficas establecidas en la misma y que se
especifican a continuacin:

o La mejora de la estructura institucional en frica es crucial para el crecimiento
econmico y el desarrollo. En algunos pases los procesos de democratizacin son
dbiles, inciertos y se limitan al mbito de una serie de instituciones poco
representativas en un contexto de ausencia de libertades y derechos democrticos.
No obstante, en los ltimos aos ha habido progresos en materia de gobernabilidad,
en un intento de garantizar la transparencia de los comicios electorales, el respeto de
los derechos humanos, la ausencia de corrupcin, o unos mayores ndices de
representacin de las mujeres en cargos de responsabilidad poltica
30
. Para tal fin,
han sido creadas diferentes instituciones y comisiones en la mayor parte de los
pases de la regin lo que implica un paso hacia delante en el proceso de
profundizacin y consolidacin de sus sistemas democrticos ms all de la mera
celebracin de elecciones multipartidistas.

La existencia del African Peer Review Mechanism supone un instrumento eficaz
para la armonizacin, la coordinacin y el alineamiento de las polticas en la Regin
Africana. Las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias para cada pas debern
integrarse a las identificadas por los Peer Reviews correspondientes, siendo
prioritarias las actuaciones correspondientes a (1) la descentralizacin y
fortalecimiento de los entes locales para la provisin de servicios y (2) la promocin
de los mecanismos pblicos para el fortalecimiento de la seguridad ciudadana. As
mismo, sern complementarias las lneas de intervencin definidas en esta estrategia
relativas a (1) la promocin de la cohesin social, (2) acceso a la justicia y (3)
promocin y defensa de los derechos humanos.

o La Poltica Europea de Vecindad constituye un referente clave para la construccin
de las prioridades estratgicas de la cooperacin espaola en la Regin del
Mediterrneo. Esta poltica se construye en torno a un compromiso mutuo sobre
valores comunes, principalmente en el mbito del Estado de Derecho, el respeto a
los derechos humanos incluyendo los derechos de las minoras, la promocin de las
relaciones de buena vecindad y los principios del mercado econmico y el desarrollo
sostenible. En este sentido, es prioritario apoyar las lneas de (1) promocin de la
democracia representativa, participativa y el pluralismo, y (2) el acceso a la justicia.
Sern lneas estratgicas complementarias (1) el fomento de los sistemas pblicos de
seguridad jurdica y econmica, (2) la descentralizacin y el fortalecimiento de los
entes locales y (3) la promocin y defensa de los derechos humanos.

o En Amrica Latina, el principal problema que amenaza la regin, si bien con
distinta intensidad, es la profundizacin de las brechas sociales, la creciente
desigualdad y la inseguridad ciudadana. De ah que el fortalecimiento de la cohesin
social haya ido vertebrando hasta la fecha los principales compromisos de las
Cumbres de Jefes de Estado y de Gobierno de Europa y Amrica Latina
(Guadalajara 2004 y Viena 2006), y se ha reforzado en las Conferencias y Cumbres
Iberoamericanas. En este contexto se sealan como lneas prioritarias (1) el
fortalecimiento de la administracin pblica para la cohesin social y (2) la
promocin de los mecanismos pblicos para el fortalecimiento de la seguridad

30
ALBERDI, J. y BIDAURRAZAGA, E. (2002), Cooperacin internacional, construccin de la paz y democratizacin en el frica
Austral, Cuadernos de Trabajo HEGOA, n 34, Bilbao


31
ciudadana, especialmente en aquellos aspectos que fortalecen la integracin
mediante programas y polticas regionales. Se contemplan como lneas
complementarias (1) la promocin de la democracia participativa y el pluralismo
poltico (2) el fomento del acceso a la justicia y (3) la promocin y defensa de los
derechos humanos.

o Los instrumentos temticos como la Iniciativa Europea de Democratizacin y
Derechos Humanos pueden jugar un papel importante que permitan fortalecer la
sociedad civil y los procesos de dilogo en curso en Asia. En este sentido la
estrategia de la Unin Europea y de Espaa puede respaldar los compromisos
actuales de la OSCE. Los temas relacionados con la gestin pblica en sectores
como agua potable, y el dilogo sobre la gobernabilidad medioambiental, pueden
consolidar un modelo de cooperacin con Asia como se ejemplific en Abril de
2006 en la conferencia de Asia Central y de la Unin Europea en Almaty. Por tanto,
sern prioritarios (1) el fortalecimiento de los instrumentos de Derechos Humanos y
(2) la lnea estratgica de fortalecimiento de la cohesin social.

o Para los denominados Estados Frgiles, se establece como objetivo prioritario la
reconciliacin nacional y la construccin de instituciones que garanticen la
seguridad, principalmente mediante el fortalecimiento del tejido social y la
participacin en el establecimiento de las nuevas reglas del Estado. En este sentido,
tendrn prioridad las lneas relativas a la promocin de la democracia representativa
y el pluralismo, as como el fortalecimiento de los entes locales. En este captulo
ser necesario promover un multilateralismo activo.

Segundo criterio: logros, oportunidades y prioridades establecidas en Documentos de
Estrategia Geogrficos

En general, el diagnstico regional es til para trazar lneas estratgicas pero no
excluyente. Es necesario adaptar estos criterios a los logros y oportunidades del pas o
regin, as como las capacidades reales de los socios de implementar polticas que
cumplan con los objetivos de reducir la pobreza y las desigualdades sociales. Respecto a
este criterio se analizan a continuacin los diferentes Documentos Estrategia Pas de la
Cooperacin Espaola que han seleccionado entre sus objetivos prioritarios el sector de
Gobernabilidad Democrtica.


TABLA V. PASES PRIORITARIOS EN CUYOS DOCUMENTOS ESTRATEGIA PAS (DEP) SE HA
SELECCIONADO COMO OBJETIVO PRIORITARIO EL SECTOR GOBERNABILIDAD DEMOCRTICA
Pas Prioridad Lnea estratgica INSTRUMENTOS y ACTORES
2 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Angola

Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Proyectos y Asistencia Tcnica DGCAAEO,
PNUD a travs de SGCMyH, Becas
DGCulturales, Ministerio de Justicia e
Interior, Escuela Diplomtica, Fondos Propios
Intermon Oxfam
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
3 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Argelia



Fortalecimiento del Estado de Derecho.
CERAI, CRE, ACPP, SI, CUME, CIREM,
PAZ Y SOLID., Otras, Generalitat de
Catalua, Ministerio de Administraciones
Pblicas, Ministerio de Justicia, Tribunal de
Cuentas, Congreso de los Diputados



32
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
3 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Bolivia




Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Convenios y Proyectos SGCMyH, Programa a
travs de PNUD, Proyectos a travs de BID,
BM y UE, Proyectos Comunidades
Autnomas y Entes Locales, Instituto de
Estudios Fiscales, Tribunal de Cuentas,
Ministerio de Administraciones Pblicas,
INAP, FEMP, Tribunal Constitucional, CGPJ,
Fiscala General, CEMCI,
1 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Cabo Verde

2 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Programas/Proyectos y Asistencia tcnica
DGCAAEO, Proyectos SGCMyH,
Comunidad Autnoma de Canarias (ONGD) y
CCAA Directa (Canarias, Galicia EGAP),
Ministerio del Interior (Secretara de Estado
de Seguridad), Asistencias tcnicas y
formacin policial, Fondo Gallego,
Universidad Politcnica de Madrid
1 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Ecuador

Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Programa DGIBEROAMRICA, SGCMyH,
Programa a travs de PNUD y Programa a
travs de la OEA/CICAD , Consejo General
del Poder Judicial, Comunidades Autnomas
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
El Salvador
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
DGIBEROAMRICA, Apoyo Financiero
(FAD), SGCMyH, Ministerio de Economa y
Hacienda (en trmite), Universidades, MIR,
SES (AT), Comunidades Autnomas y Entes
Locales
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
2 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Filipinas


4 LE 1.a. Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
DGCAAEO, PNUD a travs de SGCMyH,
Caritas Inered, Manos Unidas, ONGD a travs
de SGCMyH, MAEC (No SECI), Fondos
propios ISCOD

1 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Guatemala


4 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
DGIBEROAMRICA *Modernizacin del
Estado y Polticas Sectoriales *Programa de
Fortalecimiento Municipal, PNUD
(SGCMyH), Comunidad Autnoma Andaluza,
Organizaciones Empresariales (30%),
Ministerio del Interior (Secretara de Estado
de Seguridad), Ministerio de Trabajo y
Asuntos Sociales, Consejo General del Poder
Judicial, programa conjunto AECI,
Asistencias tcnicas, Ministerio de Industria
Turismo y Comercio, Otras Comunidades
Autnomas
1 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
2 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Honduras


Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Programa DGIBEROAMRICA, Proyectos
BID, BM y UE, Convenios y Proyectos
SGCMyH, Proyectos Gabinete Tcnico,
Proyectos Comunidades Autnomas,
Asistencias Tcnicas Ministerio de
Administraciones Pblicas, Proyectos ONGD,
Asistencias tcnicas INAP, FEMP, Congreso
Diputados, Tribunal Constitucional, Fiscala
General del Estado, CEMCI, Consejo General
del Poder Judicial (asistencia tcnica)


33
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Marruecos


Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Convenios y Proyectos DGCAAEO,
SGCMyH, Comunidades Autnomas y Entes
Locales, Ministerio de Justicia, Ministerio de
Interior, DG de Instituciones Penitenciarias,
Partidos Polticos, Congreso de los Diputados,
Senado, Junta Electoral Central, Sindicatos,
Consejo General del Poder Judicial, Tribunal
Constitucional, Fiscala General del Estado,
Consejo General de la Abogaca, FEMP,
INAP, FIIAPP
1 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
3 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Mauritania


Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Asistencias tcnicas y Programa DGCAAEO,
SGCMyH (Fondo Global, Convenio y
Proyecto), Comunidades Autnomas y Entes
Locales, Ministerio de Justicia

1 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
DGCAAEO, ONGD a travs de SGCMyH,
Comunidades Autnomas y Entes Locales,
Asistencias tcnicas de profesionales y
empresas, Ministerio de Economa y
Hacienda, ONGDS fondos propios
2 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Mozambique
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Programas, Proyectos y Cooperacin
tcnica DGCAAEO, ONGD a travs de
SGCMyH, Comunidades Autnomas y Entes
Locales, Asistencias tcnicas de profesionales
y empresas, Ministerio de Economa y
Hacienda, ONGDS fondos propios, Consejo
General del Poder Judicial, Universidades,
CEMCI y otras organizaciones especializadas
en el sector.
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Nicaragua


Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Proyectos y Programas
DGIBEROAMRICA, SGCMyH, Proyectos
Comunidades Autnomas, Fundaciones
Partidos Polticos, Asistencia Tcnica y
formacin Ministerio de Justicia, Ministerio
del Interior, Ministerio de Economa, Consejo
General del Poder Judicial, Tribunal de
Cuentas
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Paraguay


2 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:

Actuaciones bilaterales
DGIBEROAMERICA, PNUD y OIT
(SGCMyH) Convenios y Proyectos
SGCMyH, Posibles actuaciones multilaterales
PNUD y CIDH de la OEA, Comunidades
Autnomas y Entes Locales, Ministerio de
Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de
Economa y Hacienda, Ministerio de
Industria, Comercio y Turismo, Ministerio del
Interior, Ministerio de Administraciones
Pblicas, INAP, Instituto de la Mujer,
Sindicatos, Universidades, Consejo General
del Poder Judicial, Congreso, FIIAPP, FEMP,
IEF, Agencia Tributaria,
1 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Per


Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Programa OIT, Programa AGORA
Democrtica, Apoyo al Acuerdo Nacional
CAN-PNUD-BID) Red Iberoamericana de
Defensora / Cumbres, Programa Cumbres,
SGCMyH, Ministerio de Trabajo y Asuntos


3+
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Sociales (Dilogo Social), Ministerio de
Justicia, Ministerio de Medioambiente,
Ministerio de Administraciones Pblicas,
INAP, MAEC (no SECI), ONGD (sobre todo
Derechos Humanos), Comunidad Madrid,
Murcia, La Rioja, Fundaciones sindicales,
Congreso de los Diputados, Colegio de
Abogados de Espaa, Universidades, CGPJ,
Universidades.
1 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
3 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Repblica
Dominicana


Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Proyectos y Programas
DGIBEROAMRICA, SGCMyH, Gabinete
Tcnico, Gobierno de Navarra, Comunidad de
Madrid, FIIAPP, Proyectos Comunidades
Autnomas, Fundaciones Partidos Polticos,
Asistencia Tcnica y formacin Ministerio de
Justicia, Ministerio del Interior, Ministerio de
Trabajo, Ministerio de Administraciones
Pblicas, Ministerio de Economa, Consejo
General del Poder Judicial, Tribunal de
Cuentas, FEMP, Fiscala General, Sindicatos,
Agencia Tributaria, Tribunal de Cuentas
Senegal
1 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
Programas, Proyectos, y Cooperacin Tcnica
DGCAAEO, Cooperacin Tcnica
Comunidades Autnomas (Directa)
1 Fortalecimiento del Estado de Derecho.
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
2 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
3 Promocin de la democracia,
representativa y participativa, y del
pluralismo poltico
Territorios
Palestinos





Fortalecimiento del Estado de Derecho.
DGCAAEO, SGCMyH, Ministerio del
Interior, Ministerio de Industria, Turismo y
Comercio, Comunidades Autnomas y Entes
Locales, Apoyo Presupuestario Gabinete
Tcnico, ONGD (Fondos propios), Partidos
Polticos

Vietnam 1 Desarrollo de la Administracin al
servicio de la ciudadana y buena gestin
de los asuntos pblicos:
DGCAAEO, SGCMyH, Apoyo
presupuestario (Gabinete Tcnico)

4.3. Marco instrumental y de coordinacin

Instrumentos

Tal y como establece el Plan Director La seleccin de los instrumentos y el equilibrio entre la
cooperacin directa y la llevada a travs de OOII sern resultado del anlisis de las necesidades
de cada pas, determinadas mediante el dilogo entre el gobierno y otros actores implicados
(donantes, OOII y sociedad civil) y fijadas en las correspondientes estrategias pas. No obstante,
desde esta Estrategia es necesario sealar algunas pautas en relacin a cuatro instrumentos:

Programas, proyectos, asistencia tcnica y nuevos instrumentos
Colaboracin y financiacin pblica a ONGD
Actuaciones en materia de deuda externa
Educacin para el desarrollo y sensibilizacin social

Respecto a los Programas y Proyectos, se buscar que trasciendan la estructura institucional y
generen espacios de participacin amplios (entre sectores sociales, econmicos y polticos) para
el anlisis especfico, la discusin y la construccin de polticas inclusivas. Se debe partir del
hecho de que existen en los pases en desarrollo sectores polticos y econmicos que condicionan


35
de manera importante la definicin del modelo de Estado y el diseo y ejecucin de polticas
pblicas. Por ello, es necesario considerarlos como actores relevantes y promover su participacin
en actividades especficas. Los Programas han de ser integrales en lo que respecta a la
participacin de diversas instituciones, actores y sectores que han de ser abordados. Tambin han
de ser concretos en sus objetivos y resultados esperados, con el fin de que puedan ser evaluados y
servir de lecciones aprendidas para futuras intervenciones. Dado que el sector requiere un nfasis
especial en los procesos, se valorar especialmente las iniciativas de programacin plurianual.

La Declaracin de Pars establece un nivel de compromisos a cumplir por parte de los pases
donantes y los pases socios antes del ao 2010. Son cinco compromisos desarrollados a travs de
la mutua responsabilidad y que deben ser interpretados a la luz de la situacin especfica de cada
pas socio: 1) Apropiacin, entendida como el compromiso que permite que los pases socios
ejerzan una autoridad efectiva sobre sus polticas de desarrollo y estrategias y coordinen acciones
de desarrollo. 2) Alineamiento, se refiere al compromiso por el cual los donantes basan todo su
apoyo en las estrategias, instituciones, sistemas y procedimientos nacionales de desarrollo de los
pases socios. 3) Armonizacin, en relacin a las acciones por las cuales los donantes, son
transparentes y colectivamente eficaces. 4) Gestin Orientada a Resultados y 5) Rendicin de
cuentas, significa un compromiso entre donantes y socios de mutua responsabilidad sobre los
resultados del desarrollo, instaurando un proceso de revisiones de evaluacin mutua y ante sus
propias sociedades.

Vinculado a este punto, merecen especial atencin los Programas de Twinning o
Hermanamientos. Esta iniciativa, creada por la Comisin Europea en 1998, constituye el eje de
los proyectos de reforma institucional y modernizacin administrativa de los pases candidatos al
acceso a la UE. La metodologa, la experiencia acumulada y la capacidad de gestin de la
Fundacin FIIAPP, ha hecho posible incorporar a la cooperacin internacional a instituciones
tales como el Consejo General del Poder Judicial, el Defensor del Pueblo, la Polica Nacional, la
Guardia Civil, el Secretariado Nacional Gitano, o diversos Centros de Estudios e Institutos
pblicos, as como administraciones pblicas que van desde la Agencia Tributaria, la Agencia de
Proteccin de Datos y todos los Ministerios del gobierno de Espaa. Esta capacidad de
movilizacin del servicio pblico ha incluido tambin a las Comunidades Autnomas, quienes
han dispuesto de un instrumento de cooperacin internacional donde trasladar gran parte de su
experiencia y conocimiento en materias que hoy en da son competencias autonmicas. De ah
que sea conveniente analizar las posibilidades de utilizar este instrumento en otros mbitos
geogrficos no necesariamente vinculados a la incorporacin a la UE, aplicando las pautas de
intervencin que se especifican en la seccin III, epgrafe 3.1.5 de esta Estrategia -intervenciones
ms amplias, reformas integrales, heterogeneidad y diversidad, uso de las TICs (e-twinning),
cooperacin sur-sur. Adicionalmente, igual que ocurre con las asesoras tcnicas, no puede
obviarse la importancia de las Universidades como fuente de recursos intelectuales y tcnicos
para la formulacin y/o fiscalizacin de polticas pblicas y como responsables de la formacin
de nuevos liderazgos. De ah la conveniencia de valorar en los Programas de Twinning una nueva
modalidad que incluya la creacin y el intercambio de conocimiento (I+D+i).

En lo que respecta a los nuevos instrumentos (enfoque sectorial, apoyo presupuestario) es
importante considerar que una de las claves de la mejora de la gobernabilidad democrtica
consiste en alcanzar un amplio grado de participacin de los sectores sociales y econmicos
involucrados en el desarrollo de las polticas pblicas. De ah que, el enfoque sectorial o el apoyo
presupuestario no parezcan a simple vista los instrumentos ms adecuados para la mejora de
procesos incluyentes a no ser que se promuevan en paralelo mecanismos de participacin tales
como Consejos participativos o auditorias sociales. No obstante, la Cooperacin Espaola debe
tender a poner en prctica estos instrumentos estableciendo los cruces entre los programas y
proyectos de cooperacin que est desarrollando en forma bilateral o multilateral y buscando
coherencia y complementariedad entre las diferentes acciones e inversiones, en un marco de


36
integralidad. Adems deben ser determinantes los indicadores cualitativos y cuantitativos que
midan la voluntad poltica, eficiencia y eficacia de los poderes pblicos en el desarrollo y
aplicacin de polticas que mejoren la gobernabilidad democrtica, el desarrollo institucional y la
participacin ciudadana.

En el sector de la gobernabilidad las actividades de sensibilizacin y capacitacin tienen mucha
importancia. El intercambio de experiencias y conocimientos entre personas expertas y
funcionarios pblicos es de gran valor para el aprendizaje mutuo y para el desarrollo de buenas
prcticas y tambin para la fiscalizacin de las polticas pblicas, pero estas actividades no deben
determinar toda la agenda. Por un lado, es necesario orientar el papel de la Cooperacin Espaola
como facilitadores de espacios, y tambin cuidar que no sean slo las lites quienes tengan
mejores oportunidades para acceder a la capacitacin y la formacin. Es preciso que los procesos
de sensibilizacin tengan en cuenta el elemento de cohesin de grupo y generar promociones de
lderes, hombres y mujeres, que no estn aislados del hecho social: la pobreza y la desigualdad.
En este sentido, dada la importancia del poder local y dado el hecho de que es difcil que se
diseen y ejecuten polticas pblicas viables y efectivas slo desde el gobierno central, el
esfuerzo de la Cooperacin Espaola tambin debe considerar a los actores regionales y
municipales en las actividades de sensibilizacin y capacitacin, con el fin de que puedan
incorporase con xito a dicho proceso. Ser necesario promover espacios regionales
(departamentales) para el anlisis, discusin y propuesta de polticas pblicas y para el
reconocimiento de los derechos humanos y de las libertades democrticas. As mismo, es
necesario vincular en todo momento a los medios de comunicacin en las actividades de
sensibilizacin y capacitacin, de manera que contribuyan a generar un clima de confianza y
legitimidad en la poltica, en la institucionalidad y en el Estado Social, Democrtico y de
Derecho.

La colaboracin y financiacin a ONGD, y especialmente a las ONGs especializadas en
derechos humanos, es uno de los elementos que tradicionalmente ha tenido un peso especfico
menor en el modelo de cooperacin espaola para la gobernabilidad democrtica, comparado con
el papel que han jugado otras instituciones o servicios de la administracin pblica. Precisamente
es este un aspecto que debe tomar una relevancia mayor porque las ONGs, las asociaciones o las
fundaciones de partidos y sindicatos, las organizaciones de mujeres, contribuyen decididamente a
la creacin de una cultura ciudadana incluyente, participativa y activa en la defensa de los
derechos humanos. Es, por tanto, el principal activo de la democracia. En este sentido es un
elemento crtico para el xito de los Programas de gobernabilidad la participacin de la sociedad
civil en el diseo e implementacin de los mismos, ya que de lo contrario la cooperacin estara
actuando en un mbito sectorial (exclusivamente poltico o tcnico) que podra llegar a no tener
mucha relacin con la realidad del contexto social.

Por ltimo, es necesario considerar como uno de los instrumentos claves para la estrategia de
gobernabilidad las actuaciones en materia de deuda externa. La deuda no puede convertirse en
uno de los factores que determina estructuralmente el desarrollo de un pas, y esto es relevante no
slo en el caso de los pases altamente endeudados sino tambin en aquellos otros pases de renta
media cuyos niveles de deuda hacen imposible acometer polticas pblicas que podran activar en
el corto plazo un proceso de cambio social. Este instrumento debe ser manejado con una doble
cautela: en primer lugar, actuando de manera coordinada con otros pases para asegurar la
coherencia de polticas en los procesos de condonacin de deuda y, segundo, asegurando que los
procesos de condonacin tienen como contrapartida una actuacin determinante en el impulso de
las polticas pblicas ms urgentes encaminadas a la reduccin de la pobreza y las desigualdades.

Marco para coordinacin de actores



37
Las Administraciones Pblicas en Espaa han cumplido un papel muy importante en la
promocin de la gobernabilidad democrtica. En los ltimos aos, fruto del proceso de cohesin
social europeo, la experiencia de las Comunidades Autnomas ha cobrado tambin una nueva
dimensin y debe ponerse de relieve en cualquier estrategia de cooperacin, pero especialmente
en el sector de la participacin ciudadana y el desarrollo institucional. Por otro lado, son muchas
las instituciones que desde el mbito central realizan actividades vinculadas con el
fortalecimiento de la gobernabilidad democrtica: la Agencia de Proteccin de Datos, el Consejo
Econmico y Social, el Consejo General del Poder Judicial, la Fiscala General del Estado, el
Instituto Nacional de Administracin Pblica, el Instituto de Estudios Fiscales, la Intervencin
General del Estado y el Instituto Nacional de Estadstica, el Ministerio de Cultura, el Ministerio
de Educacin y Ciencia, el Ministerio de Economa y Hacienda a travs de la Agencia Estatal de
Administracin Tributaria, el Ministerio de Administraciones Pblicas, el Ministerio de Fomento,
el Ministerio del Interior, el Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, el Ministerio de
Sanidad y Consumo y el Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, el Tribunal Constitucional y
el Tribunal de Cuentas, entre otros.

De modo que es importante, de cara a conseguir una mejor coordinacin en un sector tan sensible
que afecta a la construccin del Estado democrtico y las reglas de convivencia ciudadana, que
todos los actores que construyen esta poltica en Espaa asuman la responsabilidad de poner en
marcha un modelo de trabajo conjunto cuyo funcionamiento est basado en la colaboracin y la
creacin de alianzas para lograr el mayor impacto y coherencia institucional. En este sentido, se
trabajar en el fortalecimiento de los mecanismos de coordinacin, como podra ser la creacin de
Mesas Sectoriales de Coordinacin, lideradas por la Secretara de Estado de Cooperacin, a
travs de la Direccin General de Planificacin y Evaluacin de Polticas para el Desarrollo, y
que se deriven formalmente de los consejos consultivos (Consejo de Cooperacin, Comisin
Interministerial y Comisin Interterritorial, incluida la red GEDEA), siendo su finalidad dar
seguimiento a los tres objetivos previstos en la Estrategia de Gobernabilidad para garantizar la
coherencia y la complementariedad de las actividades que se desarrollen en este sector. Este
mecanismo de coordinacin garantizara un primer nivel de corresponsabilidad en la toma de
decisiones que debe tener muy en cuenta las iniciativas y compromisos que se derivan del mbito
multilateral.

En un segundo nivel, y en la ptica de la ejecucin, corresponde a la Agencia Espaola de
Cooperacin Internacional dotar a la Cooperacin espaola de un marco de coordinacin
interorgnico e interinstitucional que d coherencia a las actuaciones en cada pas y a los
Programas ya definidos, as como adaptar estos programas a los objetivos y orientaciones
definidos en esta Estrategia, fijando Planes Operativos Anuales, adaptando objetivos, recursos y
prioridades temticas y geogrficas para cada ao y definiendo los Modelos de Gestin para cada
proyecto y programa. Varios programas sectoriales han sido diseados y estn puestos en marcha:
geogrficos (Plan Regional de Gobernabilidad Amrica Latina, Plan Regional de Gobernabilidad
Pases Andinos, Programa de Gobernabilidad Mediterrneo -en proceso de elaboracin-),
Programa Iberoamericano de Formacin Tcnica Especializada (PIFTE) y Programa de
Cooperacin Horizontal de Apoyo al Municipalismo y al Mundo Local (Programa MUNICIPIA).

El Programa MUNICIPIA ha sido constituido como iniciativa para mejorar las capacidades
institucionales, polticas, sociales y econmicas del mbito municipal aprovechando la gran
experiencia en liderazgo del desarrollo de los entes locales espaoles. MUNICIPIA es un punto
de encuentro de los cientos de municipios espaoles que hacen cooperacin y de los Fondos de
Solidaridad junto a la Administracin Central para articular intervenciones de un alto impacto
institucional en la consolidacin de la descentralizacin del estado y la satisfaccin de las
necesidades humanas desde su esfera administrativa ms prxima. En este sentido la intervencin
de la cooperacin municipal va a tener una nueva dimensin mas ambiciosa y esperamos que de
mayor impacto en el prximo periodo.


38

La Fundacin Internacional Iberoamericana para Administracin y Polticas Pblicas
(FIIAPP) es un actor de la poltica de cooperacin espaola en el sector de gobernabilidad
democrtica capaz de movilizar conocimiento y gestin pblica en aquellos sectores relacionados
con la construccin de ciudadana, instituciones, democracia, buen gobierno y promocin de
polticas pblicas. En el mbito del fortalecimiento institucional, FIIAPP ha desarrollado dos
programas novedosos que han potenciado el perfil europesta de la Cooperacin Espaola: el
programa de hermanamientos y el Programa EUROsociAL. Adicionalmente, el servicio que
presta a todas las administraciones pblicas involucradas en el sector y que realizan actividades
de cooperacin internacional (incluyendo las Administraciones Autonmicas) convierte a esta
Fundacin en un actor estratgico en el sector de la gobernabilidad.

Por ello, y sumado al papel instrumental que cumple en relacin a diversos actores, la Estrategia
de Gobernabilidad otorga a esta institucin un papel relevante al servicio de la Secretara de
Estado de Cooperacin y en colaboracin con la Direccin General de Planificacin y Evaluacin
de Polticas para el Desarrollo (DGPOLDE), en la gestin de conocimiento y promocin de
buenas prcticas en lo relativo a sector de la gobernabilidad democrtica. En el mbito de la
ejecucin, la FIAAPP participar activamente en la coordinacin de aquellas tareas en las que la
Fundacin ha venido trabajando en los ltimos aos: el rea de Cohesin Social, el rea de la
Formacin y el Liderazgo Pblico y el desarrollo de los programas de Asistencia Tcnica Pblica
de la Cooperacin Espaola y de las Administraciones Pblicas Espaolas.

Por ltimo, las Universidades, ONGs, Fundaciones de partidos, los Centros de Estudios, las
organizaciones empresariales, sindicales y de la economa social, en el mbito de la
gobernabilidad, los derechos humanos, la descentralizacin y participacin ciudadana, la
democratizacin o la lucha contra la corrupcin son actores centrales en el concepto de
gobernabilidad democrtica que defiende esta Estrategia. Las organizaciones sindicales y
empresariales aportan un valor aadido a la Cooperacin Espaola promoviendo programas de
apoyo a la promocin de los derechos potenciando la capacidad tcnica y organizativa de
organizaciones sindicales en los pases en desarrollo para la consolidacin de marcos laborales
estables, en los que se respeten los derechos de los trabajadores y se fomente el dilogo social y la
negociacin colectiva. Tambin ser importante, para la consecucin de los objetivos definidos en
esta Estrategia, dar pasos innovadores con Programas y proyectos que aporten un valor aadido
desde el punto de vista de la investigacin y el desarrollo (I+D), haciendo de la cooperacin
espaola en el sector de la gobernabilidad democrtica un mbito de calidad y prestigio
reconocido internacionalmente.



39


ESTRATEGIA DE GOBERNABILIDAD - MARCO PARA COORDINACIN DE ACTORES
PRIMER NIVEL: PLANIFICACIN Y DISEO
SEGUNDO NIVEL: EJECUCIN Y
SEGUIMIENTO

DGPOLDE (Apoyada por FIIAPP, AECID y otros actores) AECID
OBJETIVOS
ACTORES
MULTILATERALES
ACTORES Cooperacin Espaola OBJETIVOS
SECTORIAL
AECID (SEDE)
TERRENO
AECID (OTCS)

ADMINISTRACIN
PBLICA PARA LA
COHESIN SOCIAL
Grupo de Trabajo Tax
and Acountability OCDE,
SEGIB y Cumbre UE -
FONDO
GOBERNABILIDAD
PNUD (Africa),
PROGRAMA
REGIONAL DE EMPLEO
PNUD (Africa)
Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales, Ministerio de
Administraciones Pblicas, INAP, Ministerio de
Economa, Instituto de Estudios Fiscales, Instituto
Nacional de Estadstica, Agencia Espaola de
Administracin Tributaria, Intervencin General del
Estado, Tribunal de Cuentas, CEDDET, Agencia
Espaola de Proteccin de Datos, Agencia de
Evaluacin de Polticas Pblicas, Comisin Nacional de
la Energa, Comisin del Mercado de las
Telecomunicaciones, Tribunal de Defensa de la
Competencia, Comisin Nacional de Mercado de
Valores, Consejo Econmico y Social, CEOE, UGT,
CCOO, CEPES, Programa EUROsociAL
Definicin de
Programas en el
sector Cohesin
Social
PROGRAMAS
PAS Y
PROGRAMAS
REGIONALES

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SEGURIDAD PBLICA,
ACCESO A LA
JUSTICIA Y DERECHOS
HUMANOS
Grupo de Trabajo
Derechos Humanos
OCDE, Grupo UE -
IDHR, FONDO
GOBERNABILIDAD
PNUD (Amrica Latina),
Fondo OEA (Amrica
Latina), Conferencia de
Ministros de Justicia de
Pases Iberoamericanos
Ministerio de Justicia, Fiscala General del Estado,
Consejo General del Poder Judicial, Tribunal
Constitucional, Colegio de Abogados, Colegio de
Registradores de la Propiedad y Mercatiles de Espaa,
Consejo General del Notariado, Consejeras de Justicia
de Comunidades Autnomas, Defensor del Pueblo,
Ministerio del Interior (Secretara de Estado de
Seguridad - Guardia Civil y Polica Nacional - DG
Instituciones Penitenciarias), ONGs Derechos Humanos,
Cortes Generales, Oficina de Derechos Humanos del
MAEC
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Definicin de
Programas en el
sector Justicia
PROGRAMAS
PAS Y
PROGRAMAS
REGIONALES



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DESCENTRALIZACIN
Y PARTICIPACIN
CIUDADANA
Grupo de Donantes En
Gobernabilidad Local y
Descentralizacin UE /
KFW, otros. FONDO
GOBERNABILIDAD
PNUD
Programa Municipia, Ministerio de Administraciones
Pblicas (DG Administracin Local), Ministerio de la
Presidencia (Centro de Estudios Polticos y
Constitucionales), Fundaciones de Partidos Polticos con
representacin parlamentaria, Cortes Generales, Juta
Electoral Central, Ministerio del Interior de Espaa- DG
de Poltica Interior, Ministerio de la Presidencia
(Secretara de Estado con las Cortes, Centro de Estudios
Polticos y Constitucionales y Oficina del Censo
Electoral)

Definicin de
Programas en el
Sector
Descentralizacin
y Participacin
Ciudadana (Por
ejemplo:
POGRAMA
MUNICIPIA)
PROGRAMAS
PAS Y
PROGRAMAS
REGIONALES

EVALUACIN






+1


V. Marco de Referencia:

5.1 Marco normativo: un enfoque basado en derechos

El enfoque basado en derechos considera que el primer paso para otorgar poder a los sectores
excluidos es reconocer que ellos son titulares de derechos que obligan al Estado. Al introducir
este concepto se procura cambiar la lgica de los procesos de elaboracin de polticas, para que el
punto de partida no sea la existencia de personas con necesidades que deben ser asistidas, sino
sujetos con derecho a demandar determinadas prestaciones y conductas.
31
El principal aporte que
hace el enfoque basado en derechos a las estrategias de desarrollo es la vinculacin de los
derechos con la entrega de poder a los sectores excluidos y el fortalecimiento de los mecanismos
de responsabilidad mediante el uso de la infraestructura institucional internacional y nacional
en el mbito de los derechos humanos.

Los Derechos Humanos

Los Derechos Humanos constituyen un marco normativo internacionalmente compartido y
aceptado. La legislacin internacional de derechos humanos ha evolucionado para proteger y
salvaguardar la integridad y dignidad de la persona mediante el establecimiento de obligaciones
legales sobre los Estados. Los derechos civiles, polticos, econmicos, sociales y culturales hacen
referencia a diferentes e indivisibles aspectos de la dignidad humana y la seguridad. Los
Derechos Humanos, en s mismos, son universales: son los mismos para todas las personas y en
todos los lugares.

La Declaracin Universal sobre Derechos Humanos es la base para todos los tratados
internacionales sobre derechos humanos desarrollados en los ltimos cincuenta aos. Hoy en da,
todos los Estados Miembros de las Naciones Unidas han ratificado al menos uno de los tratados
ms relevantes sobre derechos humanos, y el 80% han ratificado ms de cuatro tratados. A nivel
nacional, los derechos humanos estn garantizados en las Constituciones Nacionales, y
comprometen a las autoridades del Estado a respetar, proteger y cumplirlos en sus polticas y
toma de decisiones. Las instituciones nacionales tales como los Parlamentos, Defensores del
Pueblo, as como las organizaciones de la sociedad civil juegan un papel vital para supervisar la
implementacin de los derechos humanos y hacer responsables a los gobiernos.


TABLA VII. Tratados Internacionales ms relevantes en Derechos Humanos
Tratados Fecha de adopcin Estados Miembros
Convencin Internacional sobre la Eliminacin de Todas
las Formas de Discriminacin Racial

1965 170
Pacto Internacional de Derechos Civiles y Polticos

1966 156
Pacto Internacional sobre Derechos Econmicos, Sociales
y Culturales

1966 153
Convencin sobre la Eliminacin de Todas las Formas de
Discriminacin Contra la Mujer

1979 183

31
ABRAMOVICH, V. (2006) Una aproximacin al enfoque de derechos en las estrategias y polticas de desarrollo, Revista de la
CEPAL, Santiago de Chile


+2
Convencin contra la Tortura y Otros Tratos o Penas
Crueles, Inhumanos o Degradantes

1984 141
Convencin sobre los Derechos del Nio

1989 192
Convencin internacional sobre la proteccin de los
derechos de todos los trabajadores migrantes y de sus
familiares
1990 34

Una mencin especial merece la Convencin de Naciones Unidas contra la Corrupcin
(UNCAC), firmada por 130 pases en diciembre de 2003 y que representa un consenso
internacional sobre los que los Estados deben hacer en cuestiones de corrupcin,
penalizacin, cooperacin internacional y recuperacin de activos.

La Cumbre Mundial del 2005 y la Declaracin del Milenio

El Documento Final de la Cumbre Mundial del 2005 (A/RES/60/1 de 24 de Octubre)
reconoce en los prrafos 135 y 136 lo siguiente: "135. Reafirmamos que la democracia es
un valor universal basado en la voluntad libremente expresada de los pueblos de
determinar su propio sistema poltico, econmico, social y cultural y su participacin
plena en todos los aspectos de su vida. Reafirmamos tambin que, si bien las
democracias comparten caractersticas comunes, no existe un modelo nico de
democracia, y que ste no pertenece a ningn pas o regin, y reafirmamos la necesidad
de respetar debidamente la soberana y el derecho a la libre determinacin. Destacamos
que la democracia, el desarrollo y el respeto de todos los derechos humanos y las
libertades fundamentales son interdependientes y se refuerzan mutuamente. 136.
Renovamos nuestro compromiso de apoyar la democracia fortaleciendo la capacidad de
los pases para aplicar los principios y las prcticas democrticos y resolvemos
fortalecer la capacidad de las Naciones Unidas para prestar asistencia a los Estados
Miembros que la soliciten..." Esta Resolucin de los jefes de Estado y de Gobierno define
la democracia como un valor universal, aunque expresado a travs de arquitecturas
diversas; y determina que la asistencia internacional debe de ser respetuosa con el
principio de soberana.

Desde la perspectiva de la Declaracin del Milenio, es imprescindible no perder de vista
un enfoque ms amplio desde la cual contemplarlos, y en particular en lo que se refiere a
la equidad, cohesin social y gobernabilidad democrtica. El Plan Director hizo de la
Declaracin del Milenio y los ODM el principal referente, aunque no el nico, de la
poltica espaola de cooperacin para el desarrollo, cuyo objetivo final es la erradicacin
de la pobreza. Para ello, el Plan Director plante como objetivo estratgico con prelacin
relativa sobre los otros seis objetivos restantes el aumento de las capacidades humanas,
estableciendo como prioridad sectorial la cobertura de las necesidades bsicas
(delimitadas estas en trminos ms amplios que la propia definicin de servicios sociales
bsicos del CAD, incorporando la lucha contra el hambre con un enfoque de soberana
alimentaria, educacin, salud, proteccin de colectivos vulnerables, habitabilidad bsica y
acceso al agua potable y saneamiento bsico).

Esta prioridad, de acuerdo con el planteamiento expresado en el Plan Director y en la
Estrategia Sectorial correspondiente, es necesario contemplarla desde un enfoque
inclusivo de cohesin social y mejora de la equidad, con la participacin activa de la
poblacin, como eje sustantivo en el avance hacia una mejor gobernabilidad democrtica;
enfoque con el cual se aleja el peligro de enfocar la cobertura de las necesidades bsicas
con un planteamiento asistencial y paliativo de los costes sociales y la ineficiencia del
sistema, orientndolo de forma clara hacia el desarrollo como visin final de la lucha
contra la pobreza.


+3

La Unin Europea

A partir de los aos 80, el objetivo global de los programas de asistencia tcnica de la
Unin Europea en el mbito de la democracia y los derechos humanos buscaba, por un
lado, fomentar los derechos humanos y la democracia en s y, por otro lado, favorecer la
idea de que la promocin de los derechos humanos y la democracia constituyen una parte
esencial del proceso de desarrollo econmico y social sostenible.

En el Consejo Europeo de Copenhague celebrado en junio de 1993 se especific, entre
los requisitos para los pases que presentaran una solicitud de adhesin a la Unin
Europea, que dichos pases deban haber logrado la estabilidad de las instituciones
garantizadoras de la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y el
respeto y la proteccin de las minoras. En las orientaciones decididas por la Comisin en
octubre de 1999 para la realizacin del Programa Phare durante el perodo 2000 2006 se
insiste en que estos criterios continan siendo vlidos con respecto a la concesin de la
ayuda preadhesin.

La importancia concedida por las autoridades polticas de la Unin a la proteccin de la
democracia y los derechos humanos se refleja en los Tratados. El artculo 177 del tratado
constitutivo de la Unin Europea estipula que la poltica comunitaria en el mbito de la
cooperacin al desarrollo contribuir al objetivo general del desarrollo y consolidacin de
la democracia, del Estado de derecho, as como al objetivo de respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales. Adems, en el artculo 11 del Tratado de la
Unin Europea se establece que, entre los objetivos de la Unin en materia de poltica
exterior y de seguridad comn, se encuentra el desarrollo y la consolidacin de la
democracia y del Estado de Derecho. Igualmente, el artculo 5 del IV Convenio revisado
de Lom trata ampliamente de la cuestin de los derechos humanos y la democracia.

Todos los reglamentos principales geogrficos (Phare, Tacis, PVDALA, MEDA) y
aquellos que afectan a varios mbitos, como los temas relacionados con la equidad de
gnero en el mbito de la ayuda exterior, contienen disposiciones relativas a la
financiacin de medidas de desarrollo y consolidacin de la democracia y el Estado de
Derecho y a la promocin del respeto de los derechos humanos y las libertades
fundamentales.

Igualmente, el Reglamento del Consejo sobre operaciones cofinanciadas con
organizaciones no gubernamentales europeas tiene especialmente en cuenta las
operaciones relacionadas con el fortalecimiento de la sociedad civil y la promocin y
defensa de los derechos humanos y la democracia. El reglamento relativo a la
cooperacin descentralizada tiene por objeto contribuir a la diversificacin y refuerzo de
la sociedad civil y arraigo de la democracia en los pases en desarrollo.

En el ao 2003 la Comisin Europea elabora una Comunicacin sobre Gobernabilidad
democrtica que fue adoptada por el Consejo y en la que define la gobernabilidad como
la habilidad del Estado para servir a sus ciudadanos. Se refiere a las reglas, procesos y
comportamientos a travs de los cuales se articulan los intereses, se gestionan los recursos
y se ejerce el poder en la sociedad. A pesar de su naturaleza abierta y amplia, la
gobernabilidad es un concepto lleno de sentido en relacin a la gran variedad de aspectos
que atiende sobre el funcionamiento de cualquier sociedad y sistemas polticos y sociales.
Puede describirse como una medida bsica de estabilidad y desempeo de una sociedad.
Este concepto es recientemente ampliado en la Comunicacin sobre Gobernabilidad en el
Consenso Europeo de Desarrollo (COM 2006) 421 que tena varios objetivos: por un


++
lado, pretende buscar una aproximacin comn en un sector de importancia estratgica
para mejorar la calidad de la ayuda; por otro lado, intenta elaborar una posicin que
identifique e inserte a la Unin Europea en el debate internacional sobre gobernabilidad
democrtica y frente a otros organismos e instituciones internacionales; y por ltimo,
busca introducir una iniciativa especfica para los pases ACP en funcin de su buen
rendimiento en gobernabilidad e introducir un sistema de indicadores para la
programacin de los FED
32
.

Un concepto ms amplio de gobernabilidad como el que se propone en la Comunicacin
2006 reconoce expresamente el derecho de los ciudadanos a tener un camino que
conduzca hacia el desarrollo sostenible, y centra la atencin no slo sobre el rendimiento
de las instituciones sino tambin sobre la dbil legitimidad que tienen las instituciones si
no garantizan el acceso a determinados servicios bsicos, el reconocimiento de los
derechos polticos, el reconocimiento expreso de la igualdad de gnero como un elemento
troncal de la gobernabilidad democrtica, o la seguridad que proviene del respeto y
garanta universal de los derechos humanos. Los objetivos de esta Comunicacin que
inicialmente fue formulada para los pases ACP se extienden a otras regiones, tal y como
qued manifiesto en el artculo 1 de las conclusiones del Consejo.

La Ley 23/1998 de 7 de julio de Cooperacin Internacional para el Desarrollo y el Plan
Director de la Cooperacin Espaola 2005 - 2008

Es la primera referencia jurdica para las polticas de la cooperacin espaola en el
mbito de la gobernabilidad. El Artculo 2 afirma que la Cooperacin Espaola actuar de
acuerdo con el principio de defensa y promocin de los derechos humanos, las libertades
fundamentales, la paz, la democracia y la participacin ciudadana en condiciones de
igualdad entre mujeres y hombres. En el artculo 3 establece como objetivo favorecer la
instauracin y consolidacin de regmenes democrticos y el respeto de los derechos
humanos y de las libertades fundamentales y el artculo 7 menciona el fortalecimiento
de las estructuras democrticas, de la sociedad civil y apoyo a las instituciones,
especialmente las ms prximas al ciudadano

En el ao 2003 Espaa elabor la primera estrategia en el sector de la gobernabilidad
democrtica (Estrategia de la Cooperacin Espaola para la Promocin de la
Democracia y el Estado de Derecho). El concepto de democracia que promova era el
desarrollo de un Estado social y democrtico de derecho y orientaba, con un enfoque de
reforma institucional, las lneas estratgicas y actuaciones prioritarias que hicieron ms
relevantes las reas de reforma judicial, seguridad ciudadana, reforma tributaria y
descentralizacin administrativa.

El Plan Director de la Cooperacin Espaola 2005 2008 adopt un cambio hacia un
sentido ms amplio de la gobernabilidad donde, ms que la reforma institucional,
adquiere ms importancia el fortalecimiento de la legitimidad democrtica a travs de la
participacin ciudadana, el impulso de los derechos sociales y las garantas de seguridad
para el ejercicio de las libertades. El captulo Gobernabilidad Democrtica, Participacin
y Desarrollo Institucional, trasluce un claro sentido de la responsabilidad pblica y una
voluntad de reforzar las responsabilidades del Estado y de la sociedad civil en la
construccin de procesos concertados de gobernabilidad democrtica ms all de lo que
antes era observado desde el punto de vista de la arquitectura o el diseo institucional.

32
Esta iniciativa especfica podra tericamente considerarse una forma de condicionalidad incentiva, un refuerzo positivo que tiene
por objeto incrementar la eficacia de la ayuda concentrndola en aquellos pases que muestran un compromiso determinado para
mejorar la gobernanza. Santiso (2001) distingue la condicionalidad punitiva, incentiva y asignativa.


+5
Existe por tanto en el Plan Director una visin embrionaria de lo que ser un enfoque de
derechos para dotar de contenido a la democracia, y que se agrupa en torno a tres
variables genricas:

Seguridad y libertad en el ejercicio de los derechos: Estado de Derecho.
Garantizar oportunidades a travs del acceso a los servicios bsicos. Abarca
los aspectos relacionados con la desigualdad, el Estado Social y la eficiencia
de las polticas pblicas.
Promover la legitimidad del gobierno y las instituciones pblicas, mediante la
participacin, el dilogo social, el fomento del pluralismo poltico y la
descentralizacin. Abarca los aspectos relacionados con la Democracia y el
desarrollo de capacidades locales y recursos apropiados.

Como se mencionaba en la introduccin, las recomendaciones del CAD en el
Development Cooperation Review 2002 para Espaa decan que el reto futuro de Espaa
es asegurar que los objetivos en cada proyecto estn orientados a resultados y no a
procesos, este xito se medir comprobando las mejoras obtenidas en la vida de los
ciudadanos, en particular de los ms pobres. El enfoque adoptado en el Plan Director
permite orientar esta estrategia en el sentido de la recomendacin realizada por el CAD y
de la poltica europea definida en la Comunicacin 2006, buscando un modelo de
gobernabilidad democrtica que responda a las necesidades reales de los ciudadanos ms
que a la evolucin formal de las instituciones.

Cuantitativamente este sector se ha caracterizado por tener unos recursos escasos y muy
dispersos de los que participan diversos actores. No obstante, en las previsiones del 2006
se estima que se habr duplicado en un 55% respecto a 2004 la ayuda destinada en el
captulo de Gobierno y Sociedad civil. Esto significa un 12,29% del total de la AOD
(Contribuciones distribuibles sectorialmente).



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+7
23010 Poltica energtica y gestin administrativa. 350.090 198.000 588.979 328.405 152.815 0 -350.090 -100,00%
24010 Poltica financiera y gestin administrativa. 302.910 0 287.025 14.722.387 2.314.529 730.827 427.917 141,27%
31110 Poltica agraria y gestin administrativa. 1.072.473 49.920 403.166 65.407 736.072 5.014.097 3.941.624 367,53%
31210 Poltica forestal y gestin administrativa. 0 0 102.478 60.086 86.978 426.474 426.474 -
31310 Poltica pesquera y gestin administrativa. 1.323.402 162.518 1.169.657 2.881.141 2.493.800 3.633.261 2.309.859 174,54%
32110 Poltica industrial y gestin administrativa. 796.341 121.800 1.403.024 988.626 1.458.334 812.302 15.961 2,00%
32210 Poltica minera y gestin administrativa. 0 60.000 60.000 0 125.000 0 0 -
32310 Poltica construccin y gestin administrativa. 1.376.358 520.820 0 3.941.434 389.261 1.392.641 16.283 1,18%
33110 Poltica comercial y gestin administrativa. 52.644 180.304 439.844 661.172 789.032 182.428 129.784 246,53%
33210 Poltica turstica y gestin administrativa. 2.358.651 2.428.858 2.546.841 4.491.535 4.477.570 6.603.236 4.244.585 179,96%
41010 Poltica medioambiental y gestin administrativa 2.064.822 3.410.023 4.132.364 8.174.394 9.399.380 11.816.679 9.751.857 472,29%
11110 Poltica educativa y gestin administrativa 4.805.286 6.299.438 10.646.799 8.225.921 19.467.151 17.894.349 13.089.063 272,39%
12110 Poltica sanitaria y gestin administrativa 3.129.066 5.209.762 4.821.732 9.851.402 7.219.691 11.789.550 8.660.484 276,78%
13010 Poltica sobre poblacin y gestin administrativa 24.040 0 127.311 67.172 111.644 1.967.701 1.943.661 8084,95%
14010 Poltica recursos hidrolgicos y gestin administrativa 480.810 828.396 1.342.211 2.422.558 5.378.396 10.517.193 10.036.383 2087,39%

TOTAL GENERAL 117.322.133 140.107.510 146.740.913 199.363.977 200.609.739 262.581.278 145.259.145 123,81%



DGPOLDE, marzo de 2007


+8
Las Comunidades Autnomas

En general, todas las Comunidades Autnomas hacen referencia entre sus objetivos,
prioridades y principios al sector de la gobernabilidad democrtica, ya sea mediante el
fortalecimiento del tejido asociativo, la promocin de garantas de estabilidad y
participacin democrtica en el marco del respeto a los derechos humanos o el apoyo a la
sociedad civil y el fortalecimiento de la administracin descentralizada. A continuacin
se presentan algunas de las referencias principales que existen en cada Comunidad
Autnoma relativas a este sector:

Comunidad
Autnoma
Ley, Orden o Decreto Planes de Cooperacin

ANDALUCA Ley 14/2003, de 22 de diciembre, de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo. Art. 3 Objetivos,
Art. 4 Prioridades

Decreto 172/2005, de 19 de julio, por el que se regula
el Consejo Andaluz de Cooperacin Internacional para
el Desarrollo, la Comisin de Cooperacin para el
Desarrollo y el Registro de Agentes de la Cooperacin
Internacional para el Desarrollo

Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo, y los principios de
coherencia y complementariedad previstos en la
normativa de aplicacin de la Unin Europea

ARAGN Ley Cooperacin al Desarrollo 10/2000 de 27 de
diciembre. Art. 2 Principios y criterios, Art. 3
Objetivos, Art. 7 Prioridades, Art. 15 Funciones

I Plan Director de la
Cooperacin Aragonesa para el
Desarrollo 2004-2007

I Plan Anual de la Cooperacin
Aragonesa para el Desarrollo
2005
ASTURIAS Decreto 204/2003, de 2 de octubre, de atribuciones,
organizacin y funcionamiento de la Agencia Asturiana
de Cooperacin al Desarrollo. Art. 2 Naturaleza y
fines
Plan Cuatrienal de Cooperacin
Asturiana al Desarrollo 2004-
2007 (Anteproyecto)
BALEARES Ley 9/2005, de 21 de junio, de Cooperacin para el
Desarrollo. Exposicin de motivos, Art. 3 Valores
que fundamentan las actuaciones de cooperacin para
el desarrollo, Art. 9 Prioridades sectoriales, Art. 11
Prioridades transversales, Art. 18 Instrumentos de la
cooperacin para el desarrollo, Art. 19 Definicin de
los instrumentos de cooperacin para el desarrollo

CANARIAS Ley de Cooperacin Canaria (En proceso de
elaboracin)
Plan Director (En proceso de
elaboracin)
CANTABRIA Orden REL 20/2005, de 8 de abril, por la que se
aprueban las bases generales y se convocan ayudas en
materia de Cooperacin para el Desarrollo y la
Solidaridad con los Pases Empobrecidos. Art. 3
Requisitos de los proyectos de cooperacin y de las
microacciones, Art. 4 Requisitos de las acciones de
sensibilizacin, Artculo 10 Baremo

CASTILLA Y LEN DECRETO 56/2005, de 14 de julio, por el que se
aprueba el Plan Estratgico del Sistema de Accin
Social de Castilla y Len

Decreto 267/2000, de 14 de diciembre, por el que se
crea el Consejo de Cooperacin al Desarrollo de
Castilla y Len

Decreto 4/2004, de 8 de enero, por el que se modifica
el Decreto 267/2000, de 1 de diciembre, por el que se
crea el Consejo de Cooperacin al Desarrollo de
Castilla y Len

Resolucin de 30 de diciembre de 2004, de la Gerencia
de Servicios Sociales de Castilla y Len, por la que se



+9
convocan ayudas para la Cooperacin al Desarrollo
para el ao 2005

Ley de Castilla y Len reguladora de la cooperacin al
desarrollo. 10.10.2006
CASTILLA-LA
MANCHA
Ley 3/2003, de 13 de febrero, de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo. Art. 2 Principios
inspiradores, Art. 3 Prioridades de Actuacin, Art. 5
Modalidades, Art. 6 La Educacin para el
Desarrollo y la Sensibilizacin de la sociedad
castellano-manchega

Orden de 20 de diciembre de 2004, de la Consejera de
Bienestar Social, por la que se regulan las bases y se
convocan subvenciones destinadas a Proyectos de
Acciones Humanitarias y de Emergencia

Decreto 247/2004, de 31 de agosto, de organizacin,
composicin y funcionamiento del Consejo Regional
de Cooperacin para el Desarrollo

CATALUA Ley de Cooperacin 26/2001, de 31 de diciembre. Art.
3 Valores

Decreto 201/1995, de 11 de julio, de creacin del
Consejo Asesor de Cooperacin al Desarrollo

Ley Catalana de Fomento de la Paz, aprobada el ao
2003.
Plan Director de Cooperacin al
Desarrollo 2007 - 2010

Plan Anual 2006 y 2007 (Plan
Anual 2008 en fase de
aprobacin)

Plan Interdepartamental de
Inmigracin 2001-2004
COMUNIDAD
VALENCIANA
Ley 23/1998, de 7 de julio, de Cooperacin al
Desarrollo
Plan Director de la Cooperacin
Valenciana 2004-2007

Plan Anual de Cooperacin para
el Desarrollo de la Generalitat
Valenciana 2005
EXTREMADURA Ley de Cooperacin 1/2003, de 27 de febrero. Art. 1
Objeto y mbito de aplicacin, Art. 3 reas
preferentes de actuacin
Plan Director 2004-2007

Plan Anual 2005
GALICIA http://cooperaciongalega.org/index.php?idt=38&i18n=1
LA RIOJA Ley de Cooperacin para el Desarrollo 4/2002, de 1 de
julio. Art. 2 Principios rectores, Art. 7 Prioridades
sectoriales
I Plan Director de Cooperacin
para el Desarrollo de La Rioja
2004-2008
MADRID Ley de Cooperacin 13/1999, de 29 de abril. Art. 3
reas de actuacin preferente
Plan General de Cooperacin
para el Desarrollo de la
Comunidad de Madrid 2005-
2008

Plan General de Cooperacin
para el Desarrollo de la
Comunidad de Madrid 2001-
2004

Plan Estratgico de Actuacin en
Educacin para el Desarrollo,
Comunidad de Madrid 2003-
2006
MURCIA Orden de 14 de abril de 2005 de la Secretara General
de la Presidencia y Relaciones Externas, por la que se
establecen las bases reguladoras de las subvenciones a
organizaciones no gubernamentales de desarrollo, para
la ejecucin de proyectos de cooperacin internacional
al desarrollo y acciones de educacin y sensibilizacin
para el desarrollo. Art. 11 Criterios de valoracin

Orden de 14 de abril de 2005 de la Secretara General
de la Presidencia y Relaciones Externas, por la que se
establecen las bases reguladoras de las subvenciones a
organizaciones no gubernamentales de desarrollo, para
la ejecucin de proyectos de ayuda de emergencia

Borrador del Anteproyecto de Ley de Cooperacin
Internacional para el Desarrollo de la Comunidad
Plan Director Regional de la
Cooperacin en la Regin de
Murcia (En proceso de
elaboracin)


50
Autnoma de la Regin de Murcia (En proceso de
tramitacin)
NAVARRA Ley Foral de Cooperacin al Desarrollo 5/2001, de 9 de
marzo. Exposicin de motivos, Art. 2 Objetivos de la
cooperacin, Art. 3 Principios rectores, Art. 6 -
Prioridades sectoriales

Ley 23/1998, de 7 de julio, de cooperacin al desarrollo

Ley Foral 5/2001, de 9 de marzo, de Cooperacin al
Desarrollo

Decreto Foral 92/1992, de 9 de marzo, de subvenciones
en materia de cooperacin al desarrollo

Decreto Foral 100/2002, de 13 de mayo, por el que se
desarrolla el Consejo Navarro de Cooperacin al
Desarrollo
Programa de Cooperacin
Internacional al Desarrollo y
Objetivos 2005
PAS VASCO Proyecto de Ley Vasca de Cooperacin para el
Desarrollo. Art. 1 Objeto de la Ley, Art. 3
Principios orientadores de la poltica de cooperacin
para el desarrollo, Art. 4 Objetivos de la cooperacin
para el desarrollo, Art. 5 Prioridades sectoriales, Art.
7 Valores transversales en las actuaciones de
cooperacin al desarrollo
Plan Director de Cooperacin
para el Desarrollo 2005-2008
(Borrador)

5.2 Marco institucional internacional


UNION EUROPEA: Democratizacin y Derechos Humanos
Documentos y Estrategias ms recientes
Comunicacin de Democratizacin, Estado de
Derecho, respeto a los Derechos Humanos y Buen
Gobierno (UE, 1998).

Comunicacin sobre Gobernabilidad y Desarrollo,
COM (2003) 615

Comunicacin sobre Gobernabilidad en el Consenso
Europeo de Cooperacin COM (2006) 421 final

Instrumento Europeo para la Democracia y los
Derechos Humanos (UE, 2007-2013).

Enfoques y lneas de intervencin
Gobernabilidad: Gestionar los asuntos pblicos de una
manera transparente, responsable, participativa y equitativa
observando el debido respeto a los derechos humanos y el
estado de derecho. La gobernabilidad tiene que ver con la
habilidad del Estado para servir a sus ciudadanos.

CAPACIDADES INSTITUCIONALES
Capacidades
especficas de
gobernabilidad
En la Direccin General de Desarrollo hay dos personas con un mandato especfico y responsables
directas de gobernabilidad

AIDCO ha creado una nueva unidad (E4-Gobernabilidad Derechos Humanos y Gnero) que se
dedica especialmente a los temas de gobernabilidad tanto en trminos geogrficos como temticos
Transversales Muchas de las unidades sectoriales geogrficas trabajan de una manera directa con temas de
gobernabilidad. Por ejemplo, en RELEX la Unidad D2 sobre la Poltica Europea de Vecindad tiene
personal dedicado a los temas de derechos humanos, la reforma del sector justicia y la cooperacin
judicial. Si para cada regin (ALA, MEDA, Oriente Medio, Asia, Europa del Este y ACP) los Desk
Officers se encargan de algunos temas de gobernabilidad en sus respectivas regiones y/o pases.
Capacidades
ligadas a
instrumentos
Adicionalmente, el personal esta involucrado en la promocin de la gobernabilidad en su trabajo a
travs de otros instrumentos de Comisin Europea tales como EIDHR (European Instrument for
Democracy and Human Rights), gestionado por AIDCO, y el mecanismo de respuesta rpida,
gestionado por RELEX.
Delegaciones Como resultado de la desconcentracin, el personal de las delegaciones est cada vez ms
involucrado en la gestin y en los procesos de decisin que tengan que ver con la estrategia pas y
con la identificacin e implementacin de los programas. El nmero de personas ligadas al sector de
la gobernabilidad vara de una delegacin a otra. A veces no hay unidades especializadas en
gobernabilidad ni consejeros, pero cada vez ms la desconcentracin ha conducido a un incremento
sustancial de las capacidades en esta materia.
Comit de Ayuda para el Desarrollo/ Organizacin para la Cooperacin y Desarrollo Econmico
( CAD/OCDE)


51

An Agenda for Colective Action Against Corruption
(2006)51

Action-Oriented Policy Paper on Human Rights and
Development (2006)

The Challenge of Capacity Development: Working
Towards Good Practice (2006)

Integrating Human Rights into Development: Donor
Approaches, experiences and challenges (2006)

Security System Reform and Governance: Policy and
Good Practice, Policy (2006)


Buen Gobierno: Reforma estructural, fortalecimiento del
sistema legal y del acceso a la justicia y de la seguridad,
impulso de las reformas administrativas y de las empresas
pblicas, asistencia tcnica a gobiernos locales, apoyo
tcnico a proyectos de defensa de los derechos humanos,
participacin en los proyectos y metodologas de evaluacin
de la participacin, corrupcin y gastos militares.

Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo ( PNUD)
La democracia en Amrica Latina: hacia una
democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004)

Measuring Democratic Governance: A framework for
selecting pro-poor and gender sensitive indicators
(2006)
Gobernabilidad y derechos humanos:
La gobernabilidad es el sistema de valores, polticas e
instituciones a travs de las cuales una sociedad gestiona sus
asuntos econmicos, polticos y sociales mediante las
interacciones con y entre el Estado, la sociedad civil y el
sector privado. Es la forma en que la sociedad se organiza
para tomar e implementar decisiones logrando el mutuo
entendimiento, acuerdo y accin. Comprende los
mecanismos y procesos para que los ciudadanos y los grupos
articulen sus intereses, medien sus diferencias y ejerzan sus
derechos y obligaciones legales.
Banco Mundial / BID
The Politics of Policies: Economic and Social Progress
in Latin America (2006)

Strengthening Bank Group Engagement on
Governance and Anticorruption (2006)
Tradiciones e instituciones mediante las cuales se ejerce la
autoridad para el bien comn. Esto incluye (1) los procesos
por los que se elige a la autoridad, se la supervisa y se la
sustituye, (2) la capacidad del gobierno para gestionar con
eficacia sus recursos e implementar polticas con calidad, y
(3) el respeto de los ciudadanos y el Estado hacia las
instituciones que gobiernan las interacciones econmicas y
sociales.
Agencia Internacional para el Desarrollo EE.UU. (USAID)
La capacidad de un gobierno para desarrollar un proceso de gestin efectivo y eficiente. reas de intervencin:
Reforma judicial, elecciones, participacin ciudadana, y fortalecimiento de la capacidad gubernamental.
Departamento para el Desarrollo Internacional Reino Unido (DFID)
Making governance work for the poor (2006) La gobernabilidad no es posible si no se erradica la pobreza.
Mal gobierno asociado a la pobreza y al conflicto. reas de
intervencin: Transformacin de los sistemas polticos, la
estabilidad macroeconmica y de la inversin, seguridad
nacional, responsabilidad y honestidad de los gobiernos.
Agencia para la Cooperacin al Desarrollo Noruega (NORAD)
Estrategia NORAD para el 2000-2005 NORAD
invierte en el futuro (1999).

Plan de Accin NORAD para buen gobierno y contra
la corrupcin 2000-2001 (NORAD, 2000).

Gua para la Evaluacin de Derechos Humanos
(NORAD, 2001).
Alcanzar responsabilidad, transparencia, participacin,
estado de derecho, y capacidad y competencia de los actores
para implementar las medidas. Objetivo prioritario: frenar la
corrupcin. Protagonismo del pas receptor, concertacin del
proceso de desarrollo entre los distintos agentes, largo plazo,
equiparacin de lo estructural y social a los asuntos
macroeconmicos y financieros.




52
VI. Bibliografa y webs de inters

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Comisin de las medidas de la Unin Europea en favor del desarrollo de los derechos
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5+
Algunas pginas webs de inters, sistemas de informacin y secciones de gobernabilidad de
organismos multilaterales son:

Para un invetario de iniciativas en materia de gobernabilidad consultar METAGORA,
OCDE: http://www.metagora.org/html/activities/act_inventory.html
Para indicadores de gobernabilidad: World Bank Institute Kauffmann, Kraay y Zoido-
Lobatn: www.worldbank.org/wbi/governance/
Otros tambin son: Transparency Internacional y el ndice de Percepcin de Corrupcin,
Freedom House; International Country Risk Guide (ICRG). Un anlisis detallado con
referencias para consulta se encuentra en ARNDT, C. y OMAN, Ch. Uses and Abuses of
Governance Indicators, Centro de Estudios de Desarrollo, OCDE, 2006.
Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD): www.undp.org/governance/
Fundacin Internacional Iberoamericana de Administracin y Polticas Pblicas
(FIIAPP): www.fiiapp.org
Fundacin Carolina: www.fundacioncarolina.es
Centro de Estudios Jurdicos (CEJ): www.cej.justicia.es
GovernAsia, sistema de informacin sobre gobernabilidad en Asia: www.governasia.com
Instituto Internacional de Gobernabilidad de Catalua: www.iigov.org
Sistema Integrado y Analtico de Informacin sobre Reforma del Estado, Gestin y
Polticas Pblicas, SIARE, del Centro Latinoamericano de Administracin para el
Desarrollo, CLAD: www.clad.org.ve
Fundacin para el Desarrollo Local en Centroamrica FUNDEMUCA:
www.demuca.or.cr
Conferencia Centroamericana por la Descentralizacin del Estado y el Desarrollo Local,
CONFEDELCA: www.confedelca.org