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CLUSTERS E DESENVOLVIMENTO REGIONAL NO BRASIL

Paulo R. Haddad Paulo R. Haddad Professor emrito da UFMG, ex-ministro do Planejamento e da Fazenda, presidente do Conselho de Ps-Graduao da UNA. Abstract One of the most intriguing issues in the present process of development of Brazil is the analysis of the persistently unequal life standards in different regions of the country. Although the desire for a modern life standard is common to all Brazilians, some areas have been reaping with more intensity the fruit of national growth. Thence the question: what makes a region grow faster than others, within the same macroeconomic environment, and under rules of the same institutional game? In this article, the author analyses this question, and rather than just look for answers, he will try to identify solutions to this dilemma. Uma das questes mais intrigantes no atual processo de desenvolvimento do Brasil a anlise da persistncia das desigualdades entre as condies de vida nas diferentes regies do Pas. Embora a aspirao a um padro de vida moderno seja comum a todos os brasileiros, algumas reas esto colhendo, com maior intensidade, os frutos do crescimento nacional. Da a questo: o que leva uma regio a crescer mais rpido do que as demais, dentro do mesmo ambiente macroeconmico e com as mesmas regras de jogo no contexto institucional? Neste artigo, o autor analisa a questo, buscando, mais do que respostas, identificar sadas para esse dilema. ... A dimenso dos desequilbrios espaciais de desenvolvimento econmico e social pode ser observada em diferentes escalas urbanas e regionais. Na escala macrorregional, v-se que, apesar de o crescimento das reas menos desenvolvidas (Norte, Nordeste, Centro-Oeste) ter ocorrido acima da mdia nacional, de 1975 a 1990, ainda muito acentuado o diferencial de desenvolvimento humano entre as nossas macrorregies. A partir da anlise do Grfico 1, fica claro que, entre 1970 e 1996, os indicadores que dependem mais de polticas sociais compensatrias tiveram desempenho mais satisfatrio do que o indicador de crescimento econmico relativo. Igualmente, no perodo de 1995 a 1998, bem grande o nmero de unidades da Federao localizadas nas macrorregies menos desenvolvidas e com crescimento (nem sempre significativo) acima da mdia nacional. Dos nove estados do Nordeste,

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apenas Piau e Paraba no conseguiram uma variao percentual no seu PIB superior mdia nacional, neste perodo. Em geral, os estados menos desenvolvidos esto recuperando, ainda que lentamente, o seu hiato de PIB per capita em relao ao valor mdio do Brasil. De qualquer forma, bom no desconhecer alguns pontos bsicos: 1- A existncia de grandes hiatos entre os valores absolutos do PIB das unidades da Federao, uma vez que so estes valores que pesam, em ltima instncia, no tamanho do mercado interno de bens e servios e no padro mdio de vida de cada Estado. Em 1998, por exemplo, o PIB total de So Paulo (324 bilhes de reais) era mais de 2,7 vezes superior ao PIB total do Nordeste (119 bilhes de reais). 2- O PIB e o seu crescimento no so uma medida adequada para indicar as diferenas de padro de vida mdio dos brasileiros vivendo em diferentes regies. No clculo do PIB, estima-se o valor total da produo de bens e servios agregado em cada regio (ou unidade da Federao), sem se retirar deste valor a parcela da renda lquida enviada para outras regies ou pases. 3- Nas macrorregies e nas unidades da Federao que vivenciaram experincias recentes de crescimento econmico acelerado, aprofundaram-se os desequilbrios de desenvolvimento entre as suas prprias sub-regies. curioso observar, por exemplo, que entre as regies economicamente estagnadas ou deprimidas, muitas se encontram localizadas nas economias estaduais mais prsperas, como o Vale da Ribeira, em So Paulo e os vales do Jequitinhonha e do Mucuri, em Minas Gerais. 4- Nos anos 90, o Brasil apresentou grandes avanos no desenvolvimento social. A publicao Sntese dos Indicadores Sociais 2000, do IBGE, mostra que houve melhorias substantivas em quase todos os indicadores, de 1992 a 1999: a mortalidade infantil por mil nascidos vivos (%) caiu de 44,3 para 34,5; a mdia de anos de estudo da populao de 15 a 55 anos subiu de 5,7 (1992) para 6,6 (1999) e, entre outras, a taxa de analfabetismo das pessoas de 15 anos ou mais (%) caiu de 17,2 para 13,3. Todas as macrorregies e unidades da Federao melhoraram, em geral, seus indicadores sociais. Porm, quando comparamos os indicadores de So Paulo com os de Pernambuco (Estado com maior PIB per capita do Nordeste), vemos que, em 1999, a taxa de mortalidade infantil era 2,66 maior em Pernambuco, assim como a taxa de analfabetismo era 3,98 vezes superior. Por sua vez, a mdia de anos de estudo era 1,37 vezes maior em So Paulo, que tambm apresentava 2,61 vezes mais domiclios com saneamento bsico. 5- A Tabela 1 mostra que a melhoria dos indicadores sociais nos anos 90 no foi acompanhada de atenuao das desigualdades sociais. As desigualdades nos planos regional, racial, de renda e sexo praticamente permaneceram inalteradas e o prprio IBGE admite que menos difcil combater a pobreza do que as desigualdades. Em seu relatrio, observamos alguns indicadores do processo de discriminao social no Pas: quanto maior o salrio, maior a diferena entre brancos, negros e pardos. Entre 1992 e 1999, o aumento de um ano de estudo correspondeu a uma elevao de 1,2 salrio no rendimento de brancos e de apenas meio salrio para negros e pardos. Na dcada de 90, houve uma queda generalizada no nmero de famlias vivendo com at meio salrio mnimo per capita, mas, em 1999, ainda se encontravam nessa situao 26,2% das famlias negras e 30,4% das famlias pardas, para 12,7% das famlias brancas. A desigualdade em nvel regional bastante significativa, principalmente quando se observam os dados de 1999, da Regio Nordeste. Observa-se, por exemplo, que a remunerao cresceu substancialmente de 1992 para 1999, perodo em que o Sudeste continuou apresentando o maior valor mdio de rendimento dos ocupados: R$ 631,20, contra R$ 314,70 do Nordeste.

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TABELA 1 Indicadores sociais: relao entre as rendas mdias dos 10% mais ricos sobre os 10% mais pobres Brasil, Pernambuco e So Paulo 1992 e 1999 1992 1999 Brasil 57,18 53,48 Pernambuco 56,14 51,66 So Paulo Fonte: IBGE. Obs.: os valores indicam o nmero de vezes que uma mdia superior outra. 30,87 34,02

Um novo ciclo de expanso importante uma compreenso mais adequada de quais devero ser as tendncias locacionais e distributivas do novo ciclo de expanso da economia brasileira, assim como os seus rebatimentos espaciais. O novo ciclo ir contribuir para a consolidao do processo de reverso da polarizao ou ir reforar a concentrao espacial dos frutos de crescimento? E os seus impactos sobre a redistribuio da renda e da riqueza? evidente que se deseja o crescimento econmico do Brasil, porque ele traz mais empregos, mais renda, mais bens e servios. Quanto mais rpido o ritmo de crescimento, maiores as chances de se inclurem mais famlias brasileiras nos padres civilizados de consumo privado e pblico. Porm, o crescimento econmico uma condio necessria, mas no suficiente para o nosso desenvolvimento, j que este pressupe um processo de incluso social, com uma vasta gama de oportunidades e opes para as pessoas. Alm de empregos de melhor qualidade e de rendas mais elevadas, preciso que todos desfrutem de uma vida longa e saudvel, adquiram conhecimentos tcnicos e culturais, tenham acesso aos recursos necessrios a um padro de vida decente. No pode haver desenvolvimento enquanto houver iniqidades sociais e espaciais crnicas em nosso Pas. Michael Porter1 tem insistido, em suas investigaes sobre as vantagens competitivas das naes, que um equvoco achar que, com o desenvolvimento das modernas tecnologias de transporte e de comunicaes e com a reduo de barreiras artificiais de natureza regulatria entre os pases, a localizao dos empreendimentos tenha perdido a sua relevncia econmica. Aponta inmeros fatores que variam, em grau de disponibilidade, de uma localidade para outra, todos eles decisivos para a apropriao de vantagens competitivas dinmicas. Entre estes fatores, destaca, como qualidades de uma localizao, a presena de trabalhadores qualificados em permanente processo de renovao de conhecimentos; um ncleo de consumidores com nvel de exigncias e de preferncias frente das necessidades de consumidores de outras localidades; uma massa crtica de fornecedores locais de componentes e de servios tercirios e quaternrios que contribuam significativamente para a melhoria da qualidade dos produtos e da eficincia dos processos de produo. Porter mostra, tambm, como importante para as empresas se localizarem em reas onde possam receber fluxos atualizados de informaes especializadas sobre

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tecnologia e caractersticas dos clientes, alm de se inter-relacionarem com outros participantes na promoo de desenvolvimento local. E destaca, simultaneamente, outros fatores, como a eficincia das organizaes empresariais em termos de custos de implantao e de operao dos empreendimentos; o dinamismo das cadeias produtivas em que se inserem e as condies de desenvolvimento das regies em que se localizam. Estas trs dimenses (a da empresa, a da cadeia produtiva e a da regio) configuram, segundo Michael Porter, o conceito de clusters produtivos. No Brasil, de se esperar que o novo ciclo de expanso da economia seja intensivo em cincia e tecnologia na gerao de diferentes produtos, processos e tcnicas de gesto que iro compor a formao do Produto Nacional de uma economia cada vez mais exposta competio externa. Estudos comparativos internacionais sobre os novos padres de localizao dos projetos de investimentos, semelhantes aos que iro dar sustentao a este ciclo de expanso, identificam que as vantagens comparativas das regies para atra-los dependero, relativamente, cada vez menos da disponibilidade de recursos naturais ou de mo-de-obra no qualificada em abundncia (fatores locacionais tradicionais) e cada vez mais da existncia, na regio, de servios tercirios e quaternrios, centros de pesquisa, recursos humanos especializados, ambiente cultural, etc. (fatores locacionais no-tradicionais). Dada a atual geografia de distribuio espacial destes fatores no-tradicionais entre as regies brasileiras, h fortes sinalizaes de que, no novo ciclo de expanso, poder ocorrer uma reconcentrao espacial dos seus benefcios no Sul e no Sudeste do Pas. Como estes fatores locacionais no-tradicionais so do tipo man-made, podendo ser reproduzidos em quantidade e em qualidade ao longo do tempo por meio de aes programticas, amplia-se o grau que dispomos para realizar polticas inter-regionais de natureza compensatria, aumentando o poder de atrao de novos investimentos nas reas mais pobres do Pas, ao longo do novo ciclo de expanso econmica. Para isto, importante que tenhamos uma viso moderna do processo de desenvolvimento regional e urbano, para orientarmos os processos de interveno na direo e intensidade corretas. Como dizia Sneca, no h vento favorvel para quem no sabe para onde quer ir. Endogenia, participao e sustentabilidade As economias regionais no so simplesmente verses em escala menor das economias nacionais. Elas apresentam especificidades que exigem teorias prprias para explicar o seu processo de desenvolvimento. Algumas destas especifidades podem ser mencionadas2: a) em geral, devido a contatos mais estreitos e alteraes mais intensas entre as regies de um mesmo pas do que entre naes soberanas, de se esperar que os efeitos de transbordamento do crescimento e de polarizao sejam mais fortes nas relaes econmicas inter-regionais do que nas relaes internacionais; b) os pases concorrem nos mercados internacionais com base nas vantagens comparativas e as regies de um mesmo pas concorrem, entre si, com base nas vantagens absolutas; c) a ausncia de soberania econmica de certos instrumentos de poltica de desenvolvimento e questes macroeconmicas (emisso de moeda, determinao da taxa de cmbio, etc.) podem constituir uma considervel desvantagem para o desenvolvimento de uma regio; d) as foras polticas que contribuem para a transmisso inter-regional de crescimento so, provavelmente, mais poderosas que as que contribuem para a transmisso internacional.

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So muito intensas as inter-relaes entre o quadro geral das polticas nacionais e as condies de desenvolvimento de regies especficas de um pas. No caso brasileiro, atualmente, vm ocorrendo grandes transformaes que iro afetar profundamente a questo regional e que resultam de cinco programas, interdependentes doutrinariamente: a privatizao, a desregulamentao, a estabilizao econmica, a abertura da economia nacional e a formao de blocos regionais de comrcio. Os dois ltimos programas traro maiores desafios ao desenvolvimento de regies especficas no Brasil, j que iro exp-las a um processo aberto de competitividade com fundamento na eficincia produtiva e nas modernas tcnicas de gesto, particularmente aquelas reas cuja competitividade vem se baseando, fundamentalmente, em incentivos fiscais e na reserva de mercado. A competitividade da regio em seus produtos e servios ser funo de diversos fatores ligados aos custos operacionais das suas unidades produtivas, aos custos de transferncia de insumos e produtos a partir da regio e em direo regio, e estrutura e dinmica dos mercados em que compete. Assim, sempre possvel a uma regio atuar sobre o dinamismo de sua base produtiva atravs de aes planejadas, visando melhorar o seu sistema de transportes e de comunicao, aumentar a produtividade dos fatores nas unidades produtivas, facilitar a introduo de inovaes tecnolgicas no sistema produtivo local ou ampliar a disponibilidade de fatores de produo na quantidade e na qualidade exigidas. Em geral, devem se concentrar esforos operacionais e programticos de desenvolvimento de uma regio no processo de promoo de decises que articulem, de forma consistente, as transformaes produtivas com eqidade social e sustentabilidade ambiental. As transformaes produtivas visam reestruturao do sistema produtivo regional e implantao de projetos de investimentos baseados em vantagens competitivas dinmicas, que se distinguem das vantagens competitivas esprias (aquelas que dependem essencialmente de incentivos fiscais e financeiros permanentes, da sobreexplorao da mo-de-obra, da informalidade econmica, etc.), que no se sustentam a longo prazo numa economia cada vez mais exposta ao processo de globalizao. A articulao com a eqidade social e com a sustentabilidade ambiental visa evitar que o processo de crescimento econmico ocorra de forma predatria sobre o ecossistema regional, comprometendo o desenvolvimento das futuras geraes, e que exclua de seus resultados segmentos significativos da sociedade regional, ampliando as desigualdades sociais e a degradao cultural. A competitividade dinmica das diferentes regies e dos diversos setores produtivos do Pas vem sendo redefinida a partir do processo de integrao e de abertura da nossa economia, dentro da nova diviso internacional do trabalho e dos reflexos profundos da III Revoluo Cientfica e Tecnolgica sobre as nossas estruturas produtivas. A crescente integrao competitiva da economia brasileira nos fluxos internacionais de bens, servios e capitais vem trazendo problemas para algumas atividades econmicas localizadas em reas especficas do Pas, atradas por um amplo e diversificado sistema de incentivos fiscais e financeiros. Com a rpida reduo das tarifas alfandegrias e das barreiras no-tarifrias, este sistema, porm, est definitivamente comprometido como mecanismo eficaz de promoo do desenvolvimento de reas de livre comrcio e de zonas francas. Alm disso, a reduo dos custos fiscais como fator adicional de atrao locacional de empreendimentos industriais para estas reas e zonas deixa de ser relevante quando as mais diversas formas de incentivos fiscais, articuladas com processos de promoo industrial, vo se generalizando entre diferentes regies, estados e municpios do Pas. Experincias recentes de desenvolvimento regional na Amrica Latina do margem a grandes dvidas sobre a capacidade das atividades econmicas que se dirigem a uma

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regio, para se beneficiar de regimes especiais de isenes tarifrias e desoneraes tributrias, em criar estados de desenvolvimento para a sua populao. indispensvel que o processo de desenvolvimento regional esteja apoiado num conjunto de empreendimentos empresariais que demonstrem inequvoca competitividade dinmica no mdio e longo prazos, levando em considerao que a economia brasileira est atualmente mais desregulamentada, mais privatizada e mais aberta concorrncia internacional. Ademais, no se podem menosprezar os impactos econmicos, sociais e polticos dos processos de transformao, desencadeados a partir da III Revoluo Cientfica e Tecnolgica, desde os anos 70, sobre a redefinio da capacidade competitiva de atividades produtivas em regies especficas, a partir das sociedades de informao e de conhecimento. O desenvolvimento de uma regio no longo prazo (e no apenas o seu crescimento econmico) depende da interao dos seguintes processos3 : participao relativa da regio no uso dos recursos nacionais, determinada a partir dos critrios econmicos e polticos prevalecentes no processo de alocao interregional dos recursos; direo e magnitude que o quadro global das polticas econmicas nacionais (macroeconmicas e setoriais) tm sobre a regio; capacidade de organizao social e poltica da regio, ou seja, de transformar os impulsos de crescimento em estados de desenvolvimento, associando aumento da autonomia de deciso da regio, aumento da capacidade regional para reter e reinvestir o excedente econmico gerado pelo crescimento econmico e preservao do meio ambiente. Nas regies perifricas do Brasil, a transformao de um processo de crescimento econmico, tal como ocorreu no passado recente, em estados de desenvolvimento envolve a incorporao, no sistema regional de planejamento, dos conceitos de endogenia regional e de sustentabilidade ambiental. A endogenia um componente bsico da formao da capacidade de organizao social da regio e nasce como uma reao aos modelos de desenvolvimento regional que colocam nfase maior na atrao e na negociao de recursos externos como condio suficiente para a promoo do crescimento econmico de reas especficas. Em um processo de desenvolvimento endgeno, a nfase maior est na mobilizao de recursos latentes na regio, privilegiando-se o esforo, de dentro para fora, na promoo do desenvolvimento da regio. Numa primeira etapa, o modelo de desenvolvimento endgeno mostrou suas maiores potencialidades nos setores de investimentos sociais, quando alguns estados e municpios descobriram as possibilidades de equacionar problemas de habitao popular, nutrio, sade e educao, sem depender das grandes e ineficientes burocracias governamentais ou de programas e polticas pblicas centralizados em Braslia. Assim, passaram a utilizar e organizar os recursos (naturais, empresariais, humanos) disponveis em nvel local ou microrregional. As comunidades se mobilizaram e, com menores custos e maiores inovaes, foram gerando solues novas para velhos problemas sociais, em um incontvel nmero de experincias bemsucedidas. Posteriormente, esta concepo de desenvolvimento se estendeu aos setores de investimentos produtivos, com experincias em que tambm se dava maior nfase ao esforo endgeno das comunidades regionais e locais como base para uma trajetria sustentvel de crescimento. Na execuo destes programas, consideram-se os seguintes aspectos: os empreendimentos incentivados so de pequena e mdia escalas, formando um espao (arranjos produtivos locais ou clusters) onde novos empresrios possam exercer a prtica e o aprendizado da moderna economia de mercado (ver Box 1); os empreendimentos podem se constituir em atividades autnomas na relao direta com o mercado consumidor ou se estabelecer numa multiplicidade de arranjos com grandes empresas que vo desde a subcontratao,

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passando pelos licenciamentos e concesses, articulados com sistemas de produo flexvel; nas regies e localidades em que no h tradio empresarial consolidada, no bastam os incentivos financeiros para que se estruturem novos empreendimentos; indispensvel que haja um sistema de assistncia tcnica organizado (como o do Sebrae), visando apoi-los na soluo de problemas de natureza gerencial, fiscal, trabalhista, financeira, de mercado, de produo e de tecnologia. Esta assistncia, contudo, no pode substituir as incertezas e os riscos tpicos de todo processo de investimento capitalista. Vale dizer: as escolhas do que produzir, de como produzir, de onde produzir, de para quem produzir so de arbtrio prprio dos empresrios, os quais, mesmo com incentivos e estmulos financeiros, so os responsveis ltimos pelos empreendimentos4 . Como nenhuma regio ou municpio pode se desenvolver apenas com seus prprios recursos, h necessidade de se atrarem capacidade empresarial, recursos tecnolgicos e poupana financeira. Hoje, porm, est cada vez mais evidente que este esforo de desenvolvimento tem de brotar a partir das prprias comunidades locais, num movimento de baixo para cima ou de dentro para fora, particularmente em reas menos desenvolvidas do Pas com enormes potencialidades de crescimento. O sucesso das experincias de desenvolvimento endgeno fica muito na dependncia de se criar um ambiente poltico-institucional de participao dos grupos regionais e locais, atravs de consultas formais e informais, no processo decisrio sobre o destino das reas, o que torna o planejamento participativo o complemento indispensvel para se viabilizarem essas experincias. Segundo este estilo, nas diferentes etapas da formulao e da execuo de polticas, programas e projetos de desenvolvimento, deveria haver um sistema de consultas formais e informais aos grupos sociais a serem afetados, direta ou indiretamente, por seus custos e benefcios. Por outro lado, o conceito de desenvolvimento sustentvel, alm do aspecto global de sua manuteno no tempo, apresenta quatro dimenses mais relevantes5 : a) econmica (relativa capacidade de sustentao econmica dos empreendimentos ); b) social (relativa capacidade de incorporao das populaes marginalizadas); c) ambiental (relativa necessidade de conservao dos recursos naturais e da capacidade produtiva da base fsica); d) poltica (relativa estabilidade dos processos decisrios e s polticas de desenvolvimento). Portanto, o conceito, tal como vem sendo utilizado mais recentemente, no abrange apenas a necessidade de manuteno a longo prazo da produtividade dos recursos naturais e de conservao da base fsica de uma regio ou pas, mas fortalece, tambm, a idia de eqidade interpessoal (sustentabilidade social) e intertemporal (sustentabilidade ambiental), num contexto de empreendimentos econmicos que no sejam autofgicos em termos dos recursos escassos disponveis. No resta dvida de que o conceito de desenvolvimento sustentvel tem sua idia-fora centrada na investigao cientfica das relaes dos homens entre si e com a natureza. Seus principais elementos ou dimenses se articulam em torno do uso eficiente e racional dos recursos naturais renovveis e no-renovveis, orientando-se para a melhoria da qualidade de vida da populao, respeitadas as necessidades das geraes futuras6 . No processo de desenvolvimento regional endgeno, a idia-fora a capacidade de organizao social e poltica da regio, a qual se constitui, segundo Boisier, no fator endgeno por excelncia e no elemento crucial para transformar o crescimento econmico em estados de desenvolvimento. A partir da possvel ampliar a magnitude ou proporo de recursos nacionais e internacionais que a regio pode captar em suas diversas modalidades; diagnosticar os impactos das polticas macroeconmicas e setoriais do poder central sobre a economia regional, coordenar aes de polticas compensatrias; etc.

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Ativao social e capitais intangveis A funo de ativao ou animao social se refere ao processo de organizao social e poltica de uma regio, visando mobilizar, endogenamente, energias e recursos latentes at ento no mobilizadas, nas economias locais e microrregionais, por falta de estmulos e incentivos econmicos e psicosociais na coordenao das aes de desenvolvimento. A esses recursos podem se somar outros tradicionais (dos oramentos fiscais dos estados e municpios, dos investimentos privados, das transferncias intergovernamentais, etc.) para gerar efeitos sinergticos sobre o desenvolvimento local e microrregional. Os recursos latentes no se referem convencional capacidade ociosa existente na infra-estrutura econmica e social da regio, mas ao que vem sendo denominado de capitais intangveis (ver Box 2). O objetivo principal da funo de animao ou ativao social ampliar a participao da sociedade civil organizada na concepo, elaborao, acompanhamento e avaliao constantes dos programas e projetos que se implementam na regio e nos seus municpios, e de seus recursos (humanos, culturais, institucionais, etc.) na viabilizao de aes de desenvolvimento econmico e social. Os trs nveis de governo no dispem, com certo grau de autonomia, de recursos financeiros para equacionar os problemas econmicos e sociais de uma regio. A crise social tem se agravado, gerando uma verdadeira avalanche de demandas para o sistema pblico de sade, de educao, de assistncia social, etc. Alm disso, os compromissos dos governos com os servios das dvidas interna e externa, com a vinculao das receitas com despesas especficas e com o pesado custeio do pessoal deixam um volume menor de recursos livres para financiar as polticas sociais compensatrias nas zonas urbanas e rurais da regio. evidente que a situao regional se tornaria extremamente grave, se a soluo dos problemas econmicos e sociais dependesse apenas de recursos fiscais dos trs nveis de governo. Na verdade, preciso redefinir o conceito de recurso de desenvolvimento, para que possamos dispor de um horizonte ampliado para tratar deste tipo de questo. Um caminho nesta direo tem sido a gerao de sinergias de recursos, a partir da formao de parcerias governo-sociedade, gerando resultados surpreendentes para a melhoria das condies de vida de muitos segmentos sociais. Esta gerao de sinergias est na base do sucesso dos principais clusters produtivos observados em diversos pases e regies. Inmeras experincias de cooperao entre governos e entidades da sociedade civil (o chamado Terceiro Setor) tm se acumulado durante as ltimas dcadas, em diferentes pases em desenvolvimento. Nos anos 50, o prof. Albert Hirschman7 , ao visitar alguns pases da Amrica Latina, particularmente a Colmbia, procurou compreender melhor as racionalidades ocultas no processo de desenvolvimento de seus habitantes. Concluiu que este processo dependia no apenas de encontrar as melhores combinaes para alocar recursos e fatores escassos segundo a lgica dos mercados, mas tambm em promover recursos que estavam ocultos, latentes, dispersos ou mal utilizados. Suas idias e as de outros pensadores afins estimularam a busca de formas alternativas de conceber e executar projetos de desenvolvimento econmico e social. Em geral, estes projetos tm algumas caractersticas semelhantes, registradas a partir de um grande nmero de experincias j realizadas e considerando seus fundamentos comuns: envolvem intensa participao de segmentos organizados da sociedade civil, desde sua definio inicial at as diferentes etapas de sua implementao, estimulando a prtica da cidadania responsvel;

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 inicialmente centrados no atendimento das necessidades bsicas da populao mais pobre, identificou-se posteriormente que, por mobilizar aes de baixo para cima, poderia ser adotado para a promoo de micro e pequenos projetos de gerao de renda e de emprego, a partir de nichos de mercado devidamente identificados (produtos diferenciados pela qualidade, produtos substitutivos da economia de subsistncia, produtos gerados em regime de subcontratao, etc). E evoluram, ainda, para uma nova gerao de projetos que organizavam a prestao de servios onde as falhas da economia de mercado se tornavam evidentes: a organizao da oferta de crdito popular (diversas experincias de banco do povo), de sistemas simplificados de abastecimento alimentar em reas perifricas dos grandes centros urbanos, etc.; buscam condies de sustentabilidade ao longo do tempo, para evitar que se tornem exerccios de proselitismo poltico ou campo de frustrao para os seus beneficirios. Estas condies de sustentabilidade podem ser mapeadas a partir de indicadores que avaliam a prtica da ao coletiva das associaes comunitrias, a qualidade das lideranas na sua capacidade de gesto e de mobilizao articulada dos interesses e das emoes da populao-alvo, o grau de endogenia dos grupos sociais especficos na definio de projetos e na ativao de recursos latentes, etc. O resultado geral das experincias de parcerias em programas e projetos de combate pobreza ou gerao de renda e de emprego tem sido muito positivo. So praticamente nulos os ndices de inadimplncia no crdito popular; os projetos tm custos extremamente reduzidos; na dinmica de conceb-los, execut-los e controllos, exercita-se a prtica da cidadania e da emerge um novo quadro de lideranas comunitrias; a metodologia adotada para viabilizar os projetos elimina desperdcios, aglutina recursos dispersos e restringe as prticas de corrupo administrativa. Qualquer projeto de desenvolvimento de mdio e de longo prazos, como destaca Putnam8 , no deve subestimar a mobilizao poltica e a ativao social do Terceiro Setor de nossa economia, numa viso mais criativa e sistemtica para o ajuste numa sociedade que ainda convive com um crescente mal-estar econmico. So impressionantes os nmeros que caracterizam o tamanho, a composio, o pessoal ocupado, as despesas e a renda do Terceiro Setor no Brasil, definido pelas organizaes que no integram o aparelho governamental, estruturadas formalmente, sem finalidade lucrativa, com elevado nvel de participao voluntria, com autogerenciamento e elevado grau de autonomia interna. Compem um vasto universo que pode chegar a mais de 250.000 entidades, incluindo atividades beneficentes, religiosas e assistenciais; esportivas e recreativas; culturais, cientficas e educacionais; associaes e sindicatos de empregados, de empregadores, de profissionais liberais, de autnomos; movimentos sociais, etc. So recursos latentes que, em momentos de crise econmica e social, podem ser mobilizados para a realizao de um imenso nmero de pequenos projetos de natureza compensatria em termos de bem-estar social e de gerao de renda e de emprego. Um engrandecimento desta linha de trabalho, no processo de desenvolvimento regional e urbano, poderia contribuir para nos tirar do clima de apatia e desesperanas que a implementao de ajustes macroeconmicos tradicionais, com sua agenda pesadamente restritiva, usualmente cria no comportamento psicossocial de uma sociedade que tem nsia de progredir e avanar. ... Box 1 CLUSTERS PRODUTIVOS

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Os clusters consistem de indstrias e instituies que tm ligaes particularmente fortes entre si, tanto horizontal quanto verticalmente. Usualmente, a organizao de um cluster inclui: empresas de produo especializada; empresas fornecedoras; empresas prestadoras de servios; instituies de pesquisas; instituies pblicas e privadas de suporte fundamental. A anlise de clusters focaliza os insumos crticos, num sentido geral, que as empresas geradoras de renda e de riqueza necessitam para serem dinamicamente competitivas. A essncia da organizao de clusters a criao de capacidades especializadas dentro de regies para a promoo de seu desenvolvimento econmico, ambiental e social. Dada a novidade do conceito, tanto em termos de anlise como em termos de mecanismo de promoo industrial, vale a pena fixar alguns esclarecimentos. Em primeiro lugar, no faz sentido se falar de um cluster sem contextualiz-lo espacialmente. O cluster de soja no Oeste do Paran diferente do cluster de soja do Oeste da Bahia, entre outros motivos, por causa do nvel organizacional dos produtos, da qualidade da mo-de-obra, da logstica de transporte, dos indicadores de desenvolvimento sustentvel, dos insumos de conhecimentos cientficos e tecnolgicos, etc. Neste sentido, um cluster produtivo no ser competitivo se a regio onde opera no for igualmente competitiva em termos da qualidade de sua infra-estrutura econmica, social e poltico-institucional. Um cluster, embora tenha um ncleo de atividades-chave orientadas para as exportaes interregionais e internacionais, depende, para ser competitivo em escala global, de uma articulao com servios de suporte empresarial (servios de informtica, de manuteno, de testes de qualidade, etc.) e de atividades para o suprimento jusante e para o beneficiamento montante da cadeia produtiva. Uma empresa siderrgica no Vale do Ao ter dificuldades para concorrer num sistema de integrao competitiva se os seus fornecedores de insumos ou se os que beneficiam os diferentes tipos de ao no apresentarem nveis de produtividade e de qualidade organizacional compatveis com os melhores padres internacionais (benchmarking). Neste sentido, as empresas-ncleo de um cluster no sero competitivas se todo o conjunto tambm no o for. O sucesso de um cluster depende de uma boa gesto das externalidades e das economias de aglomerao. No h sustentabilidade de um cluster, se a forma como se relaciona com a natureza (o seu contrato natural) levar a um uso da base de recursos renovveis e no-renovveis que venha a comprometer os nveis de produtividade econmica e de bem-estar social das futuras geraes. Da mesma forma, no h sustentabilidade de um cluster se a forma como se relaciona com a sociedade local e regional onde se insere (o seu contrato social) criar deseconomias sociais de aglomerao (poluio, congestionamento) que afetem adversamente as condies de vida dos habitantes em seu entorno de influncia direta e indireta. Neste sentido, um cluster poder se tornar autofgico se no souber lidar civilizadamente com as relaes comunitrias e as relaes ambientais em sua rea de influncia. Um exemplo a questo emergencial j enfrentada pelo tpico cluster de suinocultura e de avicultura do Oeste Catarinense quanto aos impactos ambientais crticos (contaminao das guas, degradao do solo, proliferao de insetos, doenas endmicas e mau-cheiro contnuo) provocadas pelo manejo inadequado dos dejetos das atividades produtivas. A concepo de um cluster essencialmente holstica, envolvendo um processo de desenvolvimento integrado de um conjunto de atividades produtivas interdependentes, tecnologicamente e espacialmente. Entretanto, a organizao de um cluster no deve se transformar num convite ou numa tentao de se formar uma autarquia regional. Por ser composto por diferentes segmentos produtivos com escalas timas de produo muito diversificadas, um cluster no pode abranger todo o conjunto de atividades num mesmo espao relevante, particularmente quando se

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consideram as possibilidades de suprimento e de beneficiamento em escala internacional. Neste sentido, um cluster produtivo tem que priorizar a sua competitividade dinmica, mesmo que venha a contrariar a interesses mais imediatos, legtimos ou velados, de municpios e regies. A anlise da competitividade dinmica , essencialmente, a busca de excelncia que permita ampliar o efeito diferencial de uma organizao, de um setor produtivo e de uma regio, independentemente de se estar operando com atividades de crescimento mais lento ou mais dinmico em escala nacional ou internacional. evidente que um sistema de incentivos fiscais e financeiros bem orientado poder contribuir para que se acelere, em situaes especficas, o avano da competitividade, particularmente quando se trata do progresso tecnolgico. Os fundamentos da competitividade moderna esto no desenvolvimento cientfico e tecnolgico incorporado nas organizaes pblicas e privadas. Neste sentido, a sustentabilidade de um cluster produtivo tem muito mais a ver com a qualidade do capital humano e intelectual que comanda cada uma das suas atividades, do que com eventos efmeros de natureza macroeconmica (apreciao ou desvalorizao cambial) ou de polticas regionais (sistemas de incentivos em regime de guerra fiscal) que podem gerar competitividades esprias. Fonte: Haddad, P. R. Apontamentos Sobre Uma Gesto Urbana SocialDemocrata. Instituto Teotnio Vilela, Braslia, 2000.

Box 2 OS CAPITAIS INTANGVEIS Muitos analistas dos problemas de regies que acumularam um grande atraso econmico ou que perderam seu dinamismo, esto convencidos que o desenvolvimento no se limita expanso da capacidade produtiva (mais investimentos em projetos de infra-estrutura econmica ou em projetos diretamente produtivos). Celso Furtado afirma que o verdadeiro desenvolvimento , principalmente, um processo de ativao e canalizao de foras sociais, de melhoria da capacidade associativa, de exerccio da iniciativa e da criatividade. Portanto, tratase de um processo social e cultural, e apenas secundariamente econmico. O desenvolvimento ocorre quando, na sociedade, se manifesta uma energia capaz de canalizar, de forma convergente, foras que estavam latentes ou dispersas. Uma verdadeira poltica de desenvolvimento ter que ser a expresso das preocupaes e das aspiraes dos grupos sociais que tomam conscincia de seus problemas e se empenham em resolv-los (A Nova Dependncia, Paz e Terra, 1982). Sergio Boisier tem insistido que o desenvolvimento de uma regio, no longo prazo, depende profundamente da capacidade de organizao social e poltica da regio para modelar o seu prprio futuro (processo de desenvolvimento endgeno), o que se relaciona, em ltima instncia, com a disponibilidade de diferentes formas de capitais intangveis na regio (ver Diagrama 1). DIAGRAMA 1 Formas de Capitais Intangveis Determinantes do Processo de Desenvolvimento Regional Algumas Formas de Capitais Intangveis 1. Capital Institucional Especificao

As instituies ou organizaes pblicas e privadas existentes na regio: o seu

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nmero, o clima de relaes interinstitucionais (cooperao, conflito, neutralidade), o seu grau de modernidade. 2. Capital Humano O estoque de conhecimentos e habilidades que possuem os indivduos que residem na regio e sua capacidade para exercit-los. A traduo de prticas de polticas democrticas, de confiana nas instituies, de preocupao pessoal com os assuntos pblicos, de associatividade entre as esferas pblicas e privadas, etc. O que permite aos membros de uma comunidade confiar um no outro e cooperar na formao de novos grupos ou em realizar aes em comum. Consiste na capacidade real ou latente de toda a comunidade para articular de forma democrtica as diversas formas de capital intangvel disponveis nessa comunidade.

3. Capital Cvico

4. Capital Social

5. Capital Sinergtico

Fonte: S. Boisier Conversaciones Sociales Y Desarrollo Regional. Editorial de la Universidad de Talca, 2000. Boisier menciona, ainda, como capitais intangveis: o capital cultural, o capital cognitivo e o capital simblico. A crena de que estes capitais so insubstituveis, em menor ou maior escala, para a promoo do desenvolvimento regional, nos leva a propor que as agncias de desenvolvimento disponham de linhas de aes programticas no-convencionais, construdas a partir dos conceitos de endogenia, participao e sustentabilidade.

Referncias Bibliogrficas 1 Porter, M.E. A Vantagem Competitiva das Naes. Ed. Campus, 1993. 2 Hirschman, A.O.. Strategy of Economic Development. Yale University Press, 1959. Higgins, B. and Savoie, D. J. Regional Development: Theories and their Application. Transaction Publishers, USA, 1995. 3 Boisier, S. Poltica Econmica, Organizao Social e Desenvolvimento Regional in Haddad, P.R. (org.) Economia Regional: Teorias e Mtodos de Anlise. BNB, Fortaleza, 1989. Boisier, S. El Dificil Arte de Hacer Regin, Centro de Estudios Regionales Andinos, Cusco, 1992. 4 Sobre a evoluo do conceito de clusters, ver Bergman, E. M. and Feser, E.J. Industrial and Regional Clusters: Concepts and Comparative Applications. Regional Research Institute, WVU, 1999. 5 ridas Um Estudo de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste Semi-rido. Fundao Joaquim Nabuco, Recife, 1994. 6 Haddad, P. R. Desenvolvimento Endgeno. Estudo preparado para o Projeto ridas. 7 Hirschman, A. O. Grassroot Development in Latin America. Interamerican Foundation, Washington. 8 Putnam, R. D. Making Democracy Work: Civic Traditions in Modern Italy. Princeton University Press, 1993.

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