IV Encontro Internacional da Associao Keynesiana Brasileira (AKB)

O papel dos bancos pblicos no Brasil: uma anlise da atuao do BNDES nos 20001 Antonio Corra de Lacerda (PUC-SP) 2 Alexandre da Silva de Oliveira (PUC-SP) 3

Resumo: o artigo aborda o papel dos bancos pblicos no Brasil, especialmente quanto atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) nos anos 2000. Discute-se, a partir da abordagem keynesiana, a atuao anticclica dos bancos pblicos ampliando os recursos para o financiamento dos investimentos produtivos e seus efeitos de na expanso do emprego, renda e arrecadao tributria. Em contraponto aos argumentos associados viso ortodoxa, conclui-se que a proatividade dos bancos pblicos, com destaque para o BNDES, em especial na crise do final da dcada de 2000 foi fundamental para minimizar os efeitos adversos. O custo das suas operaes de financiamento para o errio menor do que os benefcios gerados, levando em conta os efeitos multiplicadores dos investimentos realizados, assim como a elevao da demanda agregada, emprego e renda e arrecadao tributria. Palavras-Chave: BNDES, financiamento pblico, economia brasileira. Abstract: The article focuses the public banks role in Brazil, especially regarding the activities of Brazilian National Bank for Economic Development (BNDES) in 2000s. It is argued, from the Keynesian approach, the public banks performance countercyclical expanding the resources for the productive investments financing and their effects on the employment, income and tax revenues increases. In contrast to the orthodoxs arguments, it is concluded that the proactivity of the public banks, especially the BNDES, in particular the crisis of 2000s was crucial to reduce adverse effects. The financing operations cost to the state treasury is smaller than the benefits, taking into account the multiplier effects of investments, as well as the increase in aggregate demand, employment and income tax burden. Key-Words: BNDES, Treasury Policy, Brazilian economy. Jel Classification: E63 Treasury Policy, G24 Investment Banking.

Artigo submetido ao IV Encontro Internacional de 2011 da Associao Keynesiana Brasileira rea: Macroeconomia e Poltica Econmica. 2 Professor-doutor do departamento de economia e coordenador do Grupo de Pesquisas Desenvolvimento e Poltica Econmica (DEPE), da Faculdade de Economia e Administrao da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Doutor pelo Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp) e Diretor do Centro Internacional Celso Furtado de Polticas para o Desenvolvimento. e-mail: aclacerda@pucsp.br 3 Economista e Mestrando em Economia do Programa de Estudos Ps-Graduados em Economia Poltica e membro do Grupo de Pesquisas Desenvolvimento e Poltica Econmica (DEPE) da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo (PUC-SP). Web-site: http://www.pucsp.br/depe. e-mail: alexpuc2004@yahoo.com.br.

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Introduo O artigo aborda o papel anticclico dos bancos pblicos no Brasil, com foco em uma anlise dos custos e dos benefcios da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) nos anos 2000. Discute-se, a partir de uma abordagem keynesiana, a atuao anticclica dos bancos pblicos amplia os recursos financeiros para o investimento produtivo, o que reduz o efeito de crises econmicas e impulsiona o aumento do emprego, renda e arrecadao do governo. J no longo prazo, amplia a oferta agregada acima da demanda da economia. O objetivo realizar um contraponto aos argumentos associados viso ortodoxa de que, a atuao dos bancos pblicos causa desequilbrios macroeconmicos, como aumentos de inflao de curto prazo, desajustes das contas pblicas, provocados por subsdios governamentais e um desestmulo ao financiamento privado, domstico e externo no pas. Em linhas gerais, a abordagem terica ortodoxa sustenta que uma atuao preponderante do BNDES gera presses inflacionrias de curto prazo de um lado, como tambm provoca um aumento das despesas pblicas de outro, pois gera custos excessivos relacionados aos emprstimos do Tesouro Nacional ao BNDES, abaixo dos custos financeiros observados nos mercados financeiros e de capitais. Ou seja, h um desestmulo ao desenvolvimento de outras modalidades de financiamento de investimentos, principalmente, dos mercados de capitais e o financiamento externo. Ao contrrio da abordagem citada acima, o contraponto proposto nesse artigo de que os bancos pblicos impulsionam o investimento produtivo que, pelo efeito multiplicador keynesiano amplia o emprego, renda e a arrecadao do governo. O custo fiscal da atuao do BNDES muito menor que os benefcios gerados, uma vez que o governo tem suas receitas ampliadas pelo aumento da arrecadao de impostos incidentes sobre uma maior demanda agregada. Acrescente-se ainda que o Tesouro Nacional recebe adicionalmente os dividendos, j acionista majoritrio do banco. Sendo assim, o pas tem o benefcio macroeconmico da ampliao Produto Interno Bruto (PIB), do emprego, renda e um resultado positivo nas contas pblicas. O artigo tem a seguinte estrutura. Na seo 1 realizado um breve histrico da importncia do BNDES para o financiamento pblico. Na seo 2 apresentado seu papel anticclico na crise econmica de 2009. Na seo 3 apresentada uma anlise sobre a estrutura de captao de recursos do banco junto ao Tesouro Nacional e os custos criados em tais operaes e os desdobramentos para a economia brasileira. Na seo 4 apresentada uma reviso da importncia dos mercados de capitais e o financiamento externo como alternativas ao financiamento do Tesouro Nacional.

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1. Breve histrico do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) Nessa seo apresentada a importncia do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES). O banco, fundado em 1952, tem exercido um papel relevante para os investimentos em infraestrutura no Brasil, sendo um dos principais instrumentos de operacionalizao financeira dos planos de desenvolvimento econmico do pas4. A partir do Plano de Metas (1957-1961), ainda como Banco Nacional de Desenvolvimento (BNDE), Lessa ressalta o papel fundamental do banco Este banco de investimento, ponto de passagem praticamente obrigatrio dos programas governamentais, previa, igualmente, uma melhor compatibilidade dos programas e decises assumidos setorialmente, ao manipular sua massa de poderes segundo critrios econmicos superiores aos alcanveis nas unidades isoladas. Preencheu assim, o BNDE, de forma declarada, a funo de centro de anlise de programas governamentais, constituindo-se por mais esta razo, na pea bsica da filosofia do Plano de Metas. (LESSA, 1982, p. 105). O BNDES exerceu e exerce um papel importante no total de crdito concedido aos setores produtores vinculados agricultura, indstria, comrcio e a infraestrutura no Brasil com o desenvolvimento de tcnicas eficientes de elaborao e estudos de projetos no sentido de ampliar a disponibilidade de recursos financeiros para setores produtivos. Com a abertura econmica dos anos 1990, no lugar do fomento aos investimentos produtivos, ele passou a ter papel preponderante em outras funes. Nessa dcada, o BNDES foi o rgo gestor do processo de privatizao na esfera federal, alm de exercer papel de supervisor do processo. Neste sentido, o banco representou um importante papel para o Programa Nacional de Desestatizao (PND) de 1990, pois foi designado gestor do Fundo Nacional de Desestatizao (FND), com as principais atribuies associadas licitao, contratao, coordenao e superviso das operaes de venda das empresas pblicas ao capital privado. J nos anos 2000, a economia internacional 5 registrou crescimento acelerado da produo, comrcio e dos fluxos de capitais. No ambiente domstico, os pressupostos do Plano Real6 foram adotados e implementados ao longo dos dois mandatos do governo FHC de 1994 a 2002, assim como foi mantido e aprimorado pelos dois mandatos do governo Lula de 2003 a 2010. A partir da consolidao dos fundamentos macroeconmicos, e com a retomada do Estado como principal indutor e regulador do crescimento econmico e o novo ciclo de investimentos em infraestrutura, o BNDES voltou a ter um papel de destaque, com a

Rego e Marques destacam a importncia do BNDES para a infraestrutura brasileira: a criao do BNDE, em 1952, financiado atravs de um adicional sobre o imposto de renda, foi fundamental para o financiamento de projetos de infraestrutura de transportes e energia e, posteriormente, de projetos de implantao industrial. (REGO; MARQUES, 2001, p. 82). 5 O quadro de expanso da economia mundial, com um crescimento de 5,0% a.a. entre 2002 e 2007, contribuiu para a significativa diminuio da vulnerabilidade externa da economia brasileira no perodo, apoiada pelo arcabouo de poltica macroeconmica ou o trip: cmbio flutuante, responsabilidade fiscal e metas de inflao. Este conjunto de medidas tornou a economia mais moderna a eventuais perodos de choques adversos que passaram a ser passveis de correes, por meio de instrumentos de poltica econmica. 6 A partir de 1994 passou-se a utilizar uma ncora cambial como instrumento da poltica estabilizadora de preos, uma vez que a volatilidade/valorizao cambial decorrente dessa estratgia resultou na reduo das exportaes e o aumento das importaes. (Rego e Marques, 2001, p. 215). Com a estabilidade macroeconmica obtida a partir da adoo do Plano Real em 1993/94 baseada na ancoragem cambial, e a continuidade da estabilizao, por meio da adoo do sistema de metas de inflao, a partir de 1999, apesar de provocar um crescimento menor para o pas com crescimento mdio de 2,5% entre 1994 e 2009.

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ampliao de sua oferta de crdito aos projetos de investimentos produtivos e em infraestrutura7. 2. O papel do financiamento do BNDES na conduo da poltica econmica brasileira na crise econmica internacional 2009 Nesta seo apresentado o papel do financiamento do BNDES na conduo da poltica econmica brasileira durante a crise econmica internacional de 2009. Para isso, na subseo 2.1. realizado um breve histrico do processo e dos aspectos tericos da crise econmica internacional de 2009. Na sequncia, apresentada a importncia do financiamento dos bancos pblicos na crise na seo 2.2.. Por fim, apresentado o papel do BNDES em uma comparao internacional. 2.1.Um breve histrico e os aspectos tericos da crise econmica internacional de 2009 A crise econmica internacional, originada nos mercados de crdito de alto risco, chamado de subprime nos EUA que eclodiu em meados de 2007, adquiriu propores tais, que passou de uma crise de crdito clssica para uma crise de confiana nos mercados financeiros. Com a crescente interconexo existente entre as finanas internacionais e entre essas e os setores produtivos a crise propagou-se intensamente, afetando o desempenho dos principais indicadores de atividade dos pases. As incertezas associadas aos balanos dos grandes bancos norte-americanos, especialmente acerca da situao de seus ativos, levaram a um congelamento dos mercados interbancrios. Na dvida, os investidores internacionais preferiram reter seus recursos em caixa, ou ativos considerados seguros e de elevada liquidez, papel exercido pelos ttulos do tesouro norte-americano. A desconfiana mtua entre os bancos e destes para com as empresas e pessoas fsicas tem levado a uma situao de preferncia pela liquidez. Segundo Keynes, a preferncia pela liquidez pode ser definida da seguinte forma: (...) is given by schedule of the amounts of his resources, valued in terms of money or of wage-units, which he will wish to retain in the form of money in different sets of circumstances (). (Keynes, 1936, p. 149). Sendo assim, as instituies financeiras, elevaram seus critrios de concesso de crdito e spreads8 abruptamente, restringindo a oferta de divisas, culminando no empoamento de crdito nos mercados internacionais, alm de encarecer o custo de financiamento em todo o mundo. Para reverter este processo e reativar o sistema financeiro internacional, as principais autoridades monetrias dos pases desenvolvidos utilizaram-se de injees macias de liquidez nos mercados, principalmente, por meio de emprstimos, financiamentos, inclusive com a nacionalizao, especialmente na Europa, de carteiras de crdito e operaes
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Segundo artigo sobre os problemas e desafos do financiamiento para os pases da Amrica Latina, da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL): La apertura de los mercados de servicios de infraestructura y la venta de las empresas estatales permitieron el ingreso de empresas extranjeras portadoras en muchos casos de nuevas tcnicas de produccin, tecnologas y modalidades de organizacin empresarial, que resultaron determinantes para la modernizacin de la infraestructura y de los servicios producidos localmente. Por cierto, esta modernizacin resulta crucial para obtener mayores ganancias de competitividad sistmica y atraer nuevas corrientes de inversin a los dems sectores productivos. (ROZAS, 2010, p. 60). 8 O conceito amplo de Spread a diferena entre a taxa de aplicao nas operaes de financiamento e a taxa de captao de recursos pelas instituies financeiras.

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financeiras de instituies financeiras que detinham os chamados crditos txicos. Houve tambm a reduo e at mesmo a extino de garantias impostas s instituies financeiras pelas autoridades monetrias, sendo que estas assumiram a responsabilidade de emprestador de ltima instncia. Neste contexto, a abordagem ps-keynesiana de Hymam Minsky 9 tratou da questo da fragilidade financeira do capitalismo, por meio da sistematizao de um arcabouo terico que abarcou fundamentalmente o reconhecimento da importncia da formao das expectativas dos agentes no sistema creditcio e nas decises de investimento. Segundo esta abordagem, as expectativas dos agentes esto associadas s incertezas que norteiam o perfil presente e futuro da rentabilidade e do risco dos projetos de investimentos, reconhecendo o impacto sobre o balano das empresas das decises de investimento. Este processo tem conduzido a uma queda dos preos dos ativos. O colapso dos preos dos ativos, as restries dos mercados de crdito e a consequente queda do investimento provocaram um processo deflacionrio com consequncias graves para os setores reais da economia internacional. No contexto de uma economia aberta, a fragilidade financeira pode ser entendida como a tendncia inerente ao comportamento dos agentes econmicos numa economia capitalista moderna, em ampliar a participao do financiamento externo nas suas aquisies de ativos de capital (investimento), o que por sua vez, torna-os mais suscetveis ao comportamento da economia, principalmente do instvel e voltil mercado financeiro personificado na taxa de juros. A fragilidade financeira das estruturas de capital como a relao entre o servio da dvida e o faturamento lquido necessrio para o servio do estoque desta mesma dvida. No caso de no haver receita suficiente para fazer frente s obrigaes contradas, recorre-se ao refinanciamento, e se por ventura haja dificuldades em rolar a dvida, o agente econmico endividado pode recorrer liquidao de ativos como fonte interna de recursos. Neste sentido, o conceito de fragilidade financeira mostra uma interdependncia com a estrutura de capital das empresas e, principalmente, com a estratgia de investimento e gerenciamento desta estrutura. Isso, alm de condicionar os novos investimentos, pode gerar obrigaes futuras que, devido s incertezas e volatilidade dos mercados financeiros, pode vir a superar a capacidade de gerao de caixa. Dessa forma, o grau de fragilidade financeira no somente analisado por meio da composio da carteira de investimentos das unidades econmicas, mas, principalmente, pela capacidade de gerao de caixa desta carteira. Em outras palavras, nos perodos de prosperidade do ciclo econmico, a demanda por financiamentos adicionais crescente e a deciso final fica com os agentes financiadores (banqueiros e empresrios do setor financeiro). Esta deciso estar calcada nas expectativas de retorno dos investimentos, que em perodos de prosperidade so comumente reavaliadas positivamente. Sendo assim, essa tendncia cclica e quase natural das economias capitalistas se caracteriza por perodos recorrentes de fragilidade financeira que s vem reforar o carter instvel da economia. A crise econmica de 2007-2009 resultou em graves efeitos, como a contrao do crdito em escala internacional, a queda do produto interno bruto (PIB) das economias desenvolvidas, alm da queda abrupta do comrcio internacional, que se reduziu de US$ 27,1 trilhes em 2007 para US$ 24 trilhes em 2008, de acordo com os dados da Organizao Mundial do Comrcio (OMC).

Economista norte-americano, expoente da tradio ps-keynesiana, que tratou, entre outros temas da hiptese da instabilidade financeira do capitalismo.

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A crise financeira internacional e a volatilidade dos mercados globais evidenciam a importncia e o papel anticclico dos bancos pblicos. Eles tm o papel crucial de aumentar a oferta de crdito, diante do cenrio de empoamento e aumento do custo dos emprstimos, exercendo uma funo de atenuar os efeitos recessivos. Os pacotes de ajuda aos sistemas financeiros implementados pelos pases, minimizaram os efeitos da crise de liquidez que assolou os mercados financeiros internacionais, impedindo uma maior gravidade sobre seus indicadores, mas no impediram que a crise de confiana se instalasse no mercado interbancrio, congelando o mercado de crdito internacional. Os efeitos j se fazem sentir na economia real, visto que h um cenrio de recesso das principais economias, como dos Estados Unidos, Europa e sia em 2009. No que se refere ao crdito, estudo realizado pelo BID (Banco Interamericano de Desenvolvimento), destacou que os emprstimos realizados por bancos pblicos so 84% mais anticclicos do que os bancos privados. Ou seja, os bancos pblicos contraem menos os emprstimos em perodos recessivos e o aumentam em menor proporo em perodos de expanso. Com isso, estabilizam o volume de crdito, desempenhando um papel anticclico na economia. O comportamento anticclico do crdito ofertado por instituies financeiras pblicas foi detectado em uma amostragem de emprstimos bancrios de 27 pases desenvolvidos e 92 pases em desenvolvimento, no perodo 1995-2002, no qual se constatou que a anticiclicidade do crdito bancrio pblico tende a ser maior nos pases em desenvolvimento relativamente aos pases em desenvolvimento. 2.2.O papel do financiamento dos bancos pblicos na crise: o caso do BNDES No Brasil, os bancos pblicos responderam por cerca de 34% do crdito total, uma participao relevante em termos internacionais. No entanto, especialmente em momentos de crise, visando melhor exercer seu papel anticclico, os bancos pblicos devem melhorar suas condies de emprstimos, reduzindo os spreads - diferena entre o custo de captao e a taxa de juros cobrada pelos bancos na concesso de recursos - para diminuir o custo de financiamento para empresas e consumidores. Em 2009, o governo federal realizou um aporte de R$ 100 bilhes para o BNDES, por meio do Tesouro Nacional, para evitar a carncia de recursos, que causaria a postergao e mesmo cancelamento de projetos de investimentos o que afetaria negativamente o nvel da produo. Com este funding adicional de recursos financeiros, o BNDES incrementou seus desembolsos de recursos em 50% entre 2008 e 2009, com um aumento de R$ 90,8 bilhes para R$ 136,4 bilhes, respectivamente. Os desembolsos totais do BNDES para os setores produtivos se expandiram significativamente, de uma mdia de R$ 36,5 bilhes entre 2001-2005 para R$ 168,4 bilhes em 2010, o que representou uma participao de cerca de 20% na Formao Bruta de Capital Fixo (FBCF) total do Brasil. No que se refere distribuio setorial deste total de desembolsos, cerca de 48% foram destinados ao comrcio e servios. A indstria de transformao brasileira recebeu aproximadamente 44% dos recursos advindos do BNDES para o fomento de investimentos em novas plantas de fabricao e ampliao da capacidade produtiva do pas. J os setores de agropecuria e a indstria extrativa corresponderam, em mdia a 8% dos desembolsos do BNDES nos anos 2000, com participao isolada de 6% e 2%, respectivamente (Tabela 1).

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Tabela 1. Brasil: desembolsos totais e por setor do BNDES (R$ Milhes, preos correntes)
Setor Agropecuria Indstria Extrativa Indstria Transformao Comrcio/Servios Total 2001-2005 (Mdia) 4.570,6 276,8 16.874,0 14.862,0 36.583,4 2006 3.422,6 1.457,9 25.663,0 20.774,5 51.318,0 2007 4.997,8 1.050,5 25.395,4 33.448,0 64.891,7 2008 5.594,5 3.310,7 35.710,3 46.262,5 90.878,0 2009 2010

6.855,7 10.126,3 3.219,3 1.513,6 60.302,2 77.255,2 65.979,1 79.527,8 136.356,3 168.422,9

Fonte: Elaborao prpria, com dados do BNDES. Dentro deste quadro, a infraestrutura tornou-se um dos principais setores de destino dos emprstimos do BNDES. Os desembolsos para estes setores aumentaram cerca de seis vezes entre 2000-2010, com um crescimento de R$ 9,0 bilhes em 2000 para R$ 52,4 bilhes em 2010. A evoluo dos desembolsos foi mais significativa para os setores mais carentes de investimentos em infraestrutura. Para estes setores que englobam transportes terrestres, aquavirio e areo, os desembolsos subiram de 16 vezes, de R$ 1,7 bilho em 2000, para R$ 27,2 bilhes, com expanso de 1.500,0%. Outro setor de destaque foi o de Energia Eltrica, com desembolsos 10 vezes maiores em 2010 em comparao a 2000, com desembolsos de R$ 13,6 bilhes em 2010 e R$ 1,4 bilho em 2000. Para o Brasil, segundo o IBGE, a FBCF registrou um crescimento mdio anual de 13% a.a. em 2000-2009, com uma mdia de R$ 351,7 bilhes no perodo. Apesar dos efeitos da crise econmica internacional, a FBCF superou R$ 520 bilhes em 2009. Enquanto o BNDES ampliou em seis vezes o seu volume de dispndio de financiamento para investimentos, na indstria, agricultura e infraestrutura, de R$ 23,0 bilhes em 2000, para R$ 136,4 em 2009, o valor de mercado das aes de empresas negociadas na Bovespa cresceu, no mesmo perodo, de pouco mais de 30,0% para mais de 90,0% do PIB (Produto Interno Bruto). Ou seja, uma evidncia que a atuao do banco no atrapalhou, mas, pelo contrrio, estimulou a evoluo do mercado de capitais brasileiro. Mas, isso no significa que no haja ainda muito a evoluir no mercado de capitais como instrumento amplo de financiamento dos investimentos, inclusive com o lanamento de debntures e alternativas de funding para as empresas. A partir do quadro de crise financeira do Estado brasileiro em geral, e, das estatais, em particular, surgem as primeiras propostas de parceria entre os setores pblicos e privado, nas quais se destacam a privatizao, a concesso de servios e o project finance10. Esse novo modelo, balizado com a crescente participao da iniciativa privada, no dispensa as funes que podem e devem ser assumidas pelo Estado: a de facilitador dos investimentos (ao invs de investidor direto); e a de supridor de recursos nos setores de baixa rentabilidade privada, mas com elevada rentabilidade social, como a regulao e a fiscalizao dos servios pblicos em defesa do consumidor.

Fortuna define o Project Finance ou Financiamento de projetos como uma operao financeira estruturada que permite dividir o risco entre o empreendor e o financiador, os quais sero remunerados pelo fluxo de caixa do empreendimento, motivo da operao, aps sua implantao. extremamente til na implantao e expanso de negcios, principalmente naqueles que exigem elevados investimentos [como na infraestrutura, por exemplo]. (FORTUNA, 2001, p.223-224). Os grifos so meus.

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Um dos grandes desafios reduzir os juros reais praticados na economia brasileira, ainda um dos mais elevados do mundo, apesar da melhora dos fundamentos econmicos no ltimo decnio. No h estmulos aos bancos a assumirem riscos excessivos no financiamento produtivo de longo prazo, dada uma taxa de juros por ttulos da divida pblica com maior liquidez e rendimentos financeiros. 2.3. O BNDES em uma comparao internacional No que se refere a uma comparao internacional, o BNDES um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo. Sendo assim, a instituio financeira uma experincia muito particular de banco de desenvolvimento. Pelo critrio de ativos totais, o BNDES, com um total de US$ 222 bilhes superado apenas pelo BIRD, com US$ 275 bilhes e o banco de desenvolvimento da China (China DB), com US$ 546 bilhes. O banco brasileiro se destaca com o maior lucro liquido, com US$ 3,8 bilhes (tabela 2). Tabela 2. Comparao internacional: principais indicadores dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo (US$ bilhes, preos correntes de 2009) US$ milho BNDES BID BIRD CAF China DB Ativos totais 222,050 84,006 275,420 15,887 545,886 Patrimnio Lquido 15,867 20,674 40,037 5,287 49,786 Lucro Lquido 3,868 794 3,114 235 2,971 Carteira de Crdito 162,917 58,049 105,698 11,687 414,086 Capitalizao 7,1% 24,6% 14,5% 31,9% 9,1% Retornos s/ ativos 2,3% 1,0% 2,4% 2,4% 0,6% Retorno s/ PL 29,0% 4,0% 8,0% 4,7% 6,0% Desembolsos 78,910 11,424 18,564 4,584 167,244 Desembolsos (% PIB, 5,0% 3,0% 2009) Fundado em: 1952 1959 1945 1968 1994 Fonte: extrado da apresentao Apoio do BNDES Infraestrutura (2010, p. 7), da Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica Federativa do Brasil. No que se refere aos desembolsos11 dos bancos direcionados para o financiamento da produo e da infraestrutura, o BNDES com US$ 79 bilhes superado apenas pelo banco de desenvolvimento chins China DB, com US$ 167,2 bilhes. Apesar disso, em comparao dos desembolsos com relao ao PIB dos pases, o BNDES torna-se o primeiro colocado, com cerca de 5,0% do PIB brasileiro de 2009, superado o banco de desenvolvimento chins, com 3,0% do PIB chins de 2009. Este indicador denota que o Brasil direciona mais recursos produo e a infraestrutura do que a China. Com isso, o BNDES configura-se com um dos maiores bancos de desenvolvimento do mundo e de importncia domstica, sendo que sua participao na FBCF brasileira cresceu de 8,4% em 2006 para 18,6% em 2009. O papel do banco de desenvolvimento brasileiro passou a representar um (a) aumento da taxa de investimento da economia, com maiores investimentos em ampliao da capacidade (greenfield); (b) expanso da infraestrutura, sendo que o BNDES tem grande
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No foi calculada a relao desembolsos/PIB para os outros bancos de desenvolvimento devido a estes outros bancos concederem linhas de crdito para diferentes pases, o que impossibilita o calculo da proporo com os produtos de cada pas.

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importncia no financiamento de projetos do PAC; (c) atuao anticclica no sentido de sustentar a expanso do crdito e; (d) contribuio para o aumento das exportaes, crescimento do emprego, produtividade e renda. Apesar de os recursos financeiros do BNDES representarem em mdia 20% da FBCF brasileira entre 2000-2010, estes recursos contriburam para a expanso dos investimentos em FBCF, sendo que, em proporo do PIB no Brasil, de acordo com os dados do IBGE atingiram uma mdia anual de 17,0% entre 2000-2010, sendo que nos demais pases do BRIC12, est taxa foi, em mdia, o dobro. O BNDES desempenhou seu papel anticclico e estimulou o animal spirits dos empresrios no Brasil nos anos 2000. Constatou-se que os desembolsos de recursos financeiros do banco para os setores produtivos e de infraestrutura, que aumentaram em mdia 18% a.a. entre 2000-2010, impulsionaram o aumento da taxa de investimentos em proporo ao PIB no pas, de 16,5% em 2000 para 19% em 2010. Sendo assim, a importncia do BNDES para o financiamento dos investimentos produtivos no Brasil vai alm do volume de recursos previsto no oramento do banco, sendo que uma fonte de crdito em moeda local, com juros em condies mais competitivas. O banco um importante instrumento estatal, no que se refere a atividade de coordenao e de financiador de obras e projetos em infraestrutura, e contribui para o novo ciclo de crescimento econmico iniciado nos anos 2000 13. 3. Uma anlise dos custos e dos benefcios do BNDES para a economia brasileira nos anos 2000 No final dos anos 2000 observou-se, em decorrncia da necessidade de ampliao dos aportes do financiamento dos bancos pblicos, uma elevao expressiva das transferncias de recursos financeiros ou capitalizaes do Tesouro Nacional para o BNDES que totalizaram R$ 180 bilhes at 2010. Em defesa deste processo, foi realizado um estudo14 pelo BNDES, que concluiu que o emprstimo concedido pelo Tesouro Nacional ao Banco gera impactos positivos nas contas pblicas, principalmente, por meio dos pagamentos de dividendos realizados pelo banco ao Tesouro Nacional. O objetivo central do estudo citado foi dimensionar parte dos benefcios do emprstimo do Tesouro. Mas cabe ainda lembrar que a operao tem outros efeitos econmicos e sociais significativos. Os recursos permitiram ao BNDES reforar sua capacidade de conceder crdito em um momento de crise internacional aguda, o que resultou

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Segundo o IMF, A FBCF cresceu na China, ndia e Rssia, em mdia 10,5% a.a., 7,7% a.a. e 6,6% a.a., respectivamente. 13 Em dezembro de 2010, o Ministrio da Fazenda do Brasil anunciou um pacote para estimular o crdito de longo prazo, que contemplou a (1) reduo tributria sobre os mercados de capitais, (2) financiamento da infraestrutura, a desonerao do Imposto de Renda incidente sobre debntures emitidas por Sociedades de Propsito Especfico (SPE) para projetos no setor, (3) emisso de debntures para no residentes no pas com menores tributos, (4) direcionamento de trs pontos percentuais dos depsitos compulsrios, do Banco Central do Brasil, sobre depsitos a prazo para criar um fundo para aumentar a liquidez no mercado secundrio de ttulos privados, (5) regulamentao, pela Comisso de Valores Mobilirios (CVM), da oferta pblica das chamadas letras financeiras, que so instrumentos de captao dos bancos em prazos mais longos, (6) mudana no tratamento tributrio das negociaes de crditos privados lanados como prejuzo pelas instituies financeiras - com diferimento do IRPF e da CSLL devidos (40%), (7) modificao no IOF que incide sobre operaes de cmbio de fundos de investimentos em participaes (FIPs) e fundos mtuos de investimentos em empresas emergentes (FMIEE) e (8) permisso para contabilizao de crditos securitizados no enquadramento de depsitos de poupana, que de 65%. 14 A apresentao Benefcios dos Emprstimos do Tesouro ao BNDES apresentado em 19.08.2010 demonstra as principais concluses do BNDES acerca do tema.

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em uma continuidade na oferta de recursos que viabilizaram os investimentos anticclicos, o que contribuiu para manter um nvel de empregos, renda e consumo no pas. O trabalho citado indica que, dado o cenrio de convergncia das taxas Selic, definidas pelo Banco Central do Brasil em 10,75% a.a. e a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP)15 em 6% a.a., ambas de dezembro de 2010, o banco teria um lucro ao final do emprstimo do Tesouro da ordem de R$ 37,1 bilhes ao trmino do emprstimo. Dado que o Tesouro Nacional o acionista majoritrio do BNDES, seus lucros retornam sociedade do pagamento de dividendos Unio. Outro retorno apontado pelo estudo indica que a arrecadao de impostos da Unio deve crescer em mais de R$ 40 bilhes, em funo da elevao dos financiamentos realizados pelo banco. Conforme Gerardo (2010), a anlise do impacto fiscal dos R$ 180 bilhes, emprestados pela Unio ao BNDES, deve ser calculada com base na diferena de taxas entre, de um lado, do custo mdio da dvida pblica federal e, de outro, a remunerao do emprstimo pactuada somada aos ganhos brutos do banco com os recursos obtidos com a operao, acrescido do impacto fiscal oriundo do saldo dos emprstimos concedidos pelo BNDES no mbito do Programa de Sustentao dos Investimentos (PSI). Esquematicamente, o impacto fiscal para o perodo (t) seria:
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IFBNDES(t): impacto fiscal no ano t do emprstimo concedido pelo Tesouro ao BNDES; SDBNDES(t): valor do saldo devedor do emprstimo no ano t; iTN(t): custo mdio da dvida pblica federal no ano t; iBNDES(t): taxa de juros mdia paga pelo BNDES ao Tesouro no ano t; iSPREAD(t): spread mdio cobrado pelo BNDES pelos desembolsos efetuados no ano t; SEBNDES PSI(t): saldo mdio dos emprstimos concedidos no mbito do PSI; iPSI(t): taxa de juros mdia cobrada pelo BNDES pelos desembolsos efetuados no mbito do PSI no ano t; iTJLP(t): taxa de juros de longo prazo no ano t. Ainda segundo este autor, os emprstimos concedidos pelo Tesouro Nacional ao causam um efeito negativo sobre as contas pblicas, o que cria a necessidade de aumentos dos supervits primrios do governo. H necessidade de elevao do nvel supervit primrio, pois as taxas as quais os emprstimos foram concedidos ao BNDES, em geral, so inferiores ao custo mdio da dvida pblica16. Com estes parmetros e o valor do emprstimo como proporo do PIB, o supervit primrio adicional requerido calculado, seria de aproximadamente 0,25% do PIB em 2010, sem se considerar outras variveis e seus impactos fiscais. Segundo a mesma fonte, outros dois efeitos sobre o resultado primrio gerado pelos emprstimos discriminados so os seguintes. Primeiro, a elevao da receita primria oriundas de dividendos obtidas pela instituio financeira, pois o spread cobrado pelo BNDES se reflete em lucros mais elevados e que ser, em certa proporo, repassado ao
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A TJLP foi instituda pela MP no 684, de 31 de outubro de 1994, sendo definida como o custo bsico dos financiamentos concedidos pelo BNDES. Posteriores alteraes ocorreram por meio da MP no 1.790, de 29 de dezembro de 1998, e da MP no 1.921, de 30 de setembro de 1999, convertida na Lei no 10.183, de 12 de fevereiro de 2001. A TJLP tem perodo de vigncia de um trimestre-calendrio, sendo calculada a partir dos seguintes parmetros: i) meta de inflao calculada pro rata para os 12 meses seguintes ao primeiro ms de vigncia da taxa, inclusive, baseada nas metas anuais fixadas pelo Conselho Monetrio Nacional (CMN); e ii) prmio de risco. Em junho de 2009, o CMN aprovou a reduo da TJLP para 6% a.a. 16 De acordo com os Relatrios Mensais da Dvida Pblica do Tesouro Nacional.

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Tesouro Nacional. Segundo, elevar as despesas primrias, pois os emprstimos concedidos no mbito do PSI, com taxas de juros entre 4,5% e 5,5% sero equalizadas pelo Tesouro Nacional, at o limite de R$ 134 bilhes, conforme estabelecido na Medida Provisria no. 501/2010. Essas operaes explicitam as limitaes dos mecanismos de financiamento de longo prazo no pas. O principal banco de fomento brasileiro no tem como captar recursos para suas operaes, que no seja por meio de uma emisso de ttulos do Tesouro. Refora ainda a importncia e os limites dos mecanismos de poupana compulsria funding dos bancos pblicos, sobretudo, do BNDES, em face de uma expanso da demanda de recursos em um ciclo sustentado de investimento. Em quarto lugar, desde 2008, o BNDES vem procurando ampliar suas fontes de funding por meio de captaes externas. Em janeiro de 2010, concluiu uma emisso de US$ 1 bilho no mercado internacional de bnus, com vencimento em julho de 2020. A operao resultou em juros de 5,634% a.a, o que representou prmio sobre os ttulos do Tesouro americanos de 1,875% a.a., a menor taxa obtida pelo banco em emisso de ttulos internacionais. Nessa mesma linha de argumentao, Bacha (2007, p. 266-268) afirma que s uma questo de tempo para que as instituies pblicas brasileiras se tornem irrelevantes. Como os bancos pblicos s tm presena marcante em pases que esto nos estgios iniciais de desenvolvimento, esse autor argumenta que a normalizao da vida financeira do pas, expressa no controle da inflao, queda dos juros, alongamento dos prazos, abertura para o exterior, obteno de nvel superior de grau de investimento e desenvolvimento de mercado de capitais, resultar na irrelevncia ou desaparecimento dos bancos pblicos brasileiros, semelhana do que ocorreu no Mxico e na Coria 17. At que esse momento chegue, Bacha prope a incorporao dos bancos regionais de desenvolvimento, que so tradicionais vtimas de uso poltico, ao Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES) e a abertura do capital acionrio da Caixa Econmica Federal (CEF) para melhorar sua governana corporativa ou alternativamente sua incorporao ao BB; o aperfeioamento da governana corporativa do Banco do Brasil (BB) e a separao completa de suas funes de banco comercial e de agente do Tesouro; j o BNDES perderia o acesso aos fundos de poupana compulsria e ampliaria sua parceria com os bancos privados na aplicao dos recursos. Outra crtica pode ser observada em Almeida (2011). Segundo o autor, h deciso de renovar e ampliar o Programa de Sustentao dos Investimentos (PSI) 18 conta com o apoio de toda a classe empresarial e foi uma deciso do governo (o BNDES apenas o agente do programa). Como se sabe, o Tesouro Nacional incorre em dois custos para viabilizar o PSI. Primeiro, h o custo financeiro representado pelo custo que o Tesouro paga para se endividar (SELIC) e repassar o recurso para o BNDES e/ou seus agentes financeiros (TJLP). Explica que quando o Tesouro Nacional repassa ttulos para o BNDES, nas operaes de emprstimos
Ao contrrio do que afirma Bacha, os bancos pblicos na Coreia esto longe de ser irrelevantes. No obstante, a profunda transformao do sistema financeiro coreano, aps a crise de 1997, que incluiu a privatizao de parte dos bancos comerciais pblicos, vrios bancos especializados foram mantidos e assumiram novas funes. Como mostra Cintra (2007), esse foi o caso do Korea Development Bank (KDB), criado originalmente para financiar setores industriais estratgicos, mas que atualmente opera como banco comercial, de investimento e internacional. Igualmente, alm de atividades de reestruturao defensivas de dvidas do setor corporativo no financeiro, o KDB atua informalmente como de prestamista de ltima instncia do sistema bancrio, dado que o Banco da Coreia, quando adotou o regime de metas de inflao, deixou de desempenhar aquela funo. Tambm de acordo com Cintra, os bancos pblicos especializados ampliaram sua participao nos emprstimos do sistema bancrio coreano de 36,75% em 2002 para 39,64% em 2006. 18 Programa institudo pelo BNDES em Julho de 2009 como parte das medidas do governo para mitigar os efeitos da crise financeira internacional sobre a economia brasileira contribuiu para estimular a produo, aquisio e exportao de bens de capital e a inovao tecnolgica, atravs dos subprogramas BNDES PSI: Bens de Capital, Inovao e Exportaes.
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j to conhecidas, o BNDES fica com um titulo que rende SELIC e passa a dever ao Tesouro uma divida corrigida por TJLP. Assim, enquanto no empresta esses recursos, o BNDES fica com o diferencial de juros e, assim, o seu lucro aumenta de forma artificial. O BNDES um banco importante para o Brasil e para o financiamento da atividade produtiva. Assim, espera-se que a maior parte do lucro desse banco decorra de sua atividade fim que emprestar para empresas em atividade produtivas e no de aplicaes em ttulos e valores mobilirios, em especial, aplicaes em ttulos pblicos como parece ser o caso nos ltimos dois anos. Segundo o Ministrio da Fazenda do Brasil, o saldo dos emprstimos do Tesouro para bancos pblicos passou de R$ 9,6 bilhes, em 2006, para R$ 310 bilhes nesse inicio de 2011. Desde total, o BNDES tem nvel de recursos prprios entre R$ 60 bilhes e R$ 65 bilhes por ano. O BNDES tambm necessitar captar no mercado por meio, principalmente, de instrumentos como debnture, pode captar no mercado internacional e tambm ter que andar com as prprias pernas. Mas no vamos descuidar da infraestrutura. Ento, o BNDES ficar mais focado na infraestrutura e o setor privado poder entrar, por exemplo, no financiamento industrial de longo prazo, de exportaes, construo civil, produtos manufaturados. Em contraponto s criticas apontadas, temos a abordagem da AKB (2009) e de Lacerda (2010), que registram os fatores positivos da operao de emprstimos do Tesouro Nacional ao BNDES, indicando que, aparentemente haveria na operao uma diferena de 4,75 %, que se configuraria em subsdio da ordem de R$ 8 bilhes ao ano a ser coberto pelas contas pblicas. Mas o raciocnio aqui tem que ser dinmico e no esttico, em uma viso mais econmica do que meramente contbil. O primeiro ponto a ser destacado que se trata de emprstimos de longo prazo, de 30 ou mais anos. muito pouco provvel que a diferena atual entre Selic e TJLP prevalea nesse longo perodo. A tendncia que elas se aproximem, pois as taxas de juros bsicos devem ser reduzidas. Segundo, vale analisar o papel dos bancos pblicos. Eles existem como atividade de fomento, financiando investimentos em infraestrutura, indstria e agropecuria, algo que os bancos privados nem sempre esto dispostos a faz-lo. Outro aspecto importante que, no mundo cada vez mais globalizado, nossas empresas concorrem com outras, que tm condies de financiamento incomparavelmente mais favorveis. O crdito uma das funes bsicas para o crescimento econmico, embora, vale destacar que, da mesma forma, a confiana tambm um elemento determinante. No primeiro ponto, do crdito, os bancos pblicos podem ajudar muito. No segundo tema, a confiana dos agentes econmicos algo mais subjetivo, que depende das expectativas, do convencimento de todos, consumidores e empresrios quanto o desempenho futuro da economia. Empresas sul-coreanas e chinesas, por exemplo, contam com financiamentos pblicos a custo praticamente zero e tm as suas atividades apoiadas com subsdios e incentivos porque so vistas como estratgicas para o desenvolvimento e insero internacional destes pases. A questo que as altas taxas de juros praticadas no mercado domstico brasileiro inibem os investimentos produtivos. Elas so um verdadeiro convite ao cio. Porque algum investiria na produo para ganhar menos do que receberia adquirindo ttulos da dvida pblica, sem muito esforo e quase sem risco. Os prprios bancos privados tendem a no se interessar por operaes de crdito, porque muito mais cmodo e seguro financiar o Estado. No Brasil, os bancos pblicos tambm tm a funo de corrigir parcialmente essa anomalia. Mas as contas pblicas tambm so favorecidas com o resultado das operaes realizadas pelos bancos pblicos. Primeiro porque h um efeito multiplicador dos investimentos, que vamos considerar, de forma conservadora, da ordem de duas vezes. Os R$ 180 bilhes adicionais de capacidade de emprstimos do BNDES geram potencialmente R$ 360 bilhes 12
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de atividade econmica, que propiciam uma receita tributria da ordem de R$ 72 bilhes, considerando, tambm de forma bastante conservadora, um carga tributria mdia de 20%. O segundo aspecto que a atividade do BNDES lucrativa. Somente em 2009 gerou o lucro lquido de R$ 6,7 bilhes, depois do pagamento de Imposto de Renda. O Tesouro Nacional beneficirio de grande parte desse lucro, na forma de dividendos. Apesar das crticas ortodoxas de que os subsdios do Tesouro ao BNDES causam dois efeitos (i) desequilbrios das contas pblicas e (ii) ocupao do banco pblico no lugar dos bancos privados no Brasil, preciso mencionar que o Tesouro o maior acionista do BNDES, o que provoca uma contrapartida do banco para as contas pblicas, por meio do pagamento de dividendos ao Tesouro Nacional. Segundo estimativas, o total de pagamentos do BNDES ao Tesouro, por meio de dividendos est situado entre R$ 40 a R$ 50 bilhes. Tabela 3. Brasil: dividendos pagos pelo BNDES ao Tesouro Nacional
Perodo 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Total Em R$ Milhes, em preos correntes 599,9 444,4 606,6 264,9 1.428,9 3.991,7 923,6 6.016,0 14.450,0 10.130,0 38.856,0

Fonte: Elaborao prpria com dados do Tesouro Nacional. Um terceiro ponto, de difcil mensurao o custo da no realizao de investimentos. O BNDES praticamente dobrou a sua participao no financiamento de investimentos na infraestrutura e indstria nos ltimos quatro anos, de 21%, em 2005, para quase 40% do total, em 2009. Se no houvesse o apoio dos bancos pblicos muitos projetos no seriam realizados, especialmente na infraestrutura, representando uma restrio ao crescimento da atividade, do emprego, da renda e da receita tributria. Algo danoso para o pas. Ou seja, no h subsdio nas operaes do BNDES, nem no conceito clssico da OMC (Organizao Mundial do Comercio), porque os juros praticados, embora mais baixos do que a mdia do mercado brasileiro ainda esto muito acima dos concorrentes internacionais, nem representam nus para as contas publicas, uma vez que a receita gerada para o governo supera em muito o custo implcito na operao. A crise internacional valorizou o papel crucial desempenhado pelos bancos pblicos no Brasil, que representaram um importante instrumento de poltica macroeconmica anticclica. Foi um determinante contraponto escassez de crdito de financiamento e, portanto, um dos principais fatores que diferenciaram a economia brasileira de outros pases em desenvolvimento que no puderam contar com instrumentos equivalentes. A atuao contracclica dos Estados Nacionais requer investimentos fixos e em infraestrutura, sendo que no Brasil, h a importante atuao do BNDES, viabilizando o crescimento econmico, com desdobramentos sobre a atividade industrial do pas ou regio, como meios de transporte, saneamento bsico, e redes de energia eltrica e de 13
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telecomunicaes, com a eficaz atuao estatal na regulamentao de preos e qualidade de servios ofertados. 4. Alternativas de funding para os investimentos produtivos e em infraestrutura Os anos 2000 foram marcados pela expanso dos fluxos financeiros e de capitais internacionais, que cresceram em mdia duas vezes e meia mais rpido do que o produto global19. Segundo o Frum Econmico Mundial (2010), o desenvolvimento da infraestrutura domstica uma prioridade dos Estados capitalistas, sendo que estes passaram a financiar este desenvolvimento, com a transferncia de recursos pblicos e com a importante contribuio do setor privado, no sentido suprir a demanda global por investimentos fixos, que sempre supera a capacidade dos governos. De acordo com o World Economic Forum (WEF), os mercados financeiros e de capitais desempenham um papel importante na oferta de recursos para os investimentos produtivos mediante participao acionria ou aquisio de ttulos de dvida de longo prazo ou de cotas de fundos de private equity. Os ativos totais dos fundos de penso so estimados em US$ 24 trilhes at 2010. Para obras e projetos de infraestrutura que envolve tecnologias, e, por consequncia, riscos elevados, h uma salvaguarda por parte do setor pblico, no que se refere a responsabilidade pelo financiamento. Nesse sentido, uma importante fonte de financiamentos para investimentos fixos so os fundos soberanos que, segundo estimativas do WEF, pode haver cerca de US$ 3,5 trilhes. A oferta destes recursos contribui para o financiamento, principalmente, dos mercados de pases em desenvolvimento e, particularmente, dos pases do BRIC20. Nesse sentido, o financiamento privado se tornou uma forma de viabilizao dos investimentos produtivos e a promoo do crescimento econmico dos pases. Contudo, para os pases atrarem estes financiamentos, so necessrias estruturas legais e institucionais compatveis com as verificadas nos pases desenvolvidos, para resguardar contratos e acordos. Na Carta IEDI (2010), analisa-se as concluses e tendncias destacadas pelo WEF (2010), com destaque para: a) custos de dvidas mobilirias privadas: impactam significativamente os custos de captaes para os investimentos. Mas, o mercado de capitais uma fonte de importante de financiamento de investimentos produtivos, com caracterstica de longo prazo; b) fundos institucionais e especializados: concentram as operaes com a melhor relao retorno e do risco. Os investidores atribuem uma importncia elevada aos gestores das carteiras e a experincia em gerenciamento de ativos em projetos de investimentos; c) fonte de financiamento de investidores de varejo: o WEF atribui o maior potencial de expanso destes fundos, contribuindo para a massificao das linhas de financiamento para os investimentos produtivos. e) fontes governamentais: os investimentos fixos e em infraestrutura so considerados importantes instrumentos contracclicos e so implementados por meio de parcerias pblicoprivadas (PPPs), como tambm os bancos pblicos de fomento;
No Brasil, houve um processo semelhante de queda dos juros de 20,0% em 2000 para 8,8% ao final de 2009. Este um resultado da expanso da economia brasileira, acompanhada pela queda dos juros internacionais, alm da expanso do fluxo de comrcio global. A queda dos juros significou um estmulo aos investimentos produtivos. Com este estmulo, h ampliao da demanda, que cria mais empregos, renda e consumo. 20 De acordo com a UNCTAD, Em contraposio, haver mais oportunidades de investimento nas economias emergentes que tm regimes polticos, jurdicos e econmicos cada vez mais estveis. Esse efeito de envio/recepo pode ser atenuado pelo desejo de compensar os dficits oramentrios mediante a venda de ativos de infraestrutura, o que manteria o interesse em mercados estabelecidos.
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f) recursos oramentrios: os pases desenvolvidos redirecionam recursos oramentrios projetos de infraestrutura em pases em desenvolvimento, como forma de aplicao e poltica de ajuda externa, para promover boas relaes internacionais. Nos anos 2000, houve um aumento da participao privada nestes investimentos. Contudo, por exemplo, as estimativas apresentadas pelo World Economic Forum, indicam que os investimentos globais privados em infraestrutura somavam cerca de US$ 1 trilho, sendo um volume inferior ao necessrio para atender a demanda anual global, que se aproximam de US$ 3 trilhes. Neste caso, para que o financiamento privado da infraestrutura seja uma boa opo, necessrio avaliar a solidez e a sustentabilidade das diferentes possibilidades de financiamento durante toda a vida do ativo. Ainda segundo a WEF, para a viabilizao de novos investimentos produtivos, so necessrias algumas condies: a) criao de ambientes polticos, jurdicos e econmicos propcios ao investimento; b) estabelecimento de programas contnuos de investimento; c) instituio de arcabouo contratual e regulatrio minucioso para resolver quaisquer problemas de forma eficaz e justa; d) criao de fruns para as partes interessadas compartilharem experincias; e) envolveram o pblico em todas as fases. De modo a eliminar a sria e persistente diferena de percepo entre o setor pblico e o setor privado no que se refere ao financiamento da infraestrutura, o ponto de partida do relatrio a proposio de uma definio comum que seja relevante do ponto de vista do financiamento privado. Nessa perspectiva, os elementos-chave para a caracterizao das oportunidades de infraestrutura so: a intensidade do capital, existncia de ativo tangvel para operar e manter, e expectativa de gerao de receita no longo prazo. Tambm so importantes, do ponto de vista do financiamento, as distines relativas ao tipo de projeto ou empresa (infraestrutura social versus econmica), a abordagem contratual (por exemplo, parceria, concesso, privatizao etc.), as fases ou estgios do desenvolvimento do ativo fsico (j existente ou novo) e estgio de desenvolvimento do mercado (novo e inovador versus novo e testado). Tais caracterizaes atendem de forma mais precisa s principais preocupaes dos financiadores privados no que se refere obteno dos retornos previstos e probabilidade de reembolso do emprstimo. No que se refere aos tipos de projetos, os de infraestrutura social envolvem a construo e/ou operao de ativos de infraestrutura para apoiar a prestao de servios pblicos, como as instalaes de postos de sade, escolas e prises. Normalmente, esse tipo de infraestrutura permanecer sob-responsabilidade das autoridades pblicas, que continuar a pagar por sua operao, com recursos obtidos da tributao nacional.

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Concluses O artigo abordou o papel anticclico dos bancos pblicos no Brasil, com foco em uma anlise dos custos e dos benefcios da atuao do Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) nos anos 2000. A hiptese, alinhada com a abordagem keynesiana que, no curto prazo, a atuao anticclica dos bancos pblicos amplia os recursos financeiros para o investimento produtivo, o que reduz o efeito de crises econmicas e impulsiona o aumento do emprego, renda e arrecadao do governo. Na seo 1 foi resgatado um breve histrico da atuao do banco na industrializao brasileira, destacando o seu papel no financiamento da substituio de importaes e criao de mecanismos de fomento produo e exportao. Na seo 2 foi destacado principalmente o seu papel anticclico na crise econmica de 2009, o que foi determinante para que o efeito da crise fosse amenizado no Pas e, alm disso, fosse viabilizado um crescimento mais robusto, j em 2010. Na seo 3 foi apresentada uma anlise sobre a estrutura de captao de recursos do banco junto ao Tesouro Nacional, os custos criados em tais operaes e os desdobramentos para a economia brasileira. Na seo 4 foi destacada a importncia dos mercados de capitais e o financiamento externo como alternativas ao financiamento pblico. Constatou-se que houve ampliao dos desembolsos de recursos financeiros do banco para os setores produtivos e de infraestrutura, o que estimulou o animal spirits dos empresrios no Brasil nos anos 2000. No perodo de 2000-2010, o desembolso do BNDES para os investimentos produtivos aumentou em mdia 18% a.a., o que contribuiu para impulsionar o aumento da taxa de investimentos em proporo ao PIB no pas, de 16,5% em 2000 para 19% em 2010. O resultado foi que houve um aumento da taxa de crescimento mdio do PIB de 3,5% a.a entre 2000-2010, superior a taxa de 1,5% a.a. da dcada antecedente e um aumento da arrecadao tributria, que cresceu em mdia o dobro do PIB no perodo. Os indicadores acima denotam o efeito multiplicador keynesiano com impactos positivos nos principais indicadores macroeconmicos, como o PIB, inflao e emprego no Brasil,especialmente na segunda metade dos anos 2000. Apesar das crticas de que os subsdios do Tesouro ao BNDES causariam desequilbrios das contas pblicas e inibiriam a atuao do mercado privado, o fato que a atuao do BNDES foi fundamental na crise como fonte de financiamento governamental domstica em um momento de restrio da liquidez internacional. Alm disso, o custo da atuao do banco gerado para o Tesouro Nacional, devido diferena de taxa de juros de captao e de emprstimos do banco muito menor do que os benefcios criados, como a maior demanda agregada, aumento da arrecadao do governo e o aumento dos dividendos pagos pelo BNDES ao Tesouro Nacional. No longo prazo necessria a coordenao e articulao das polticas pblicas brasileiras, no sentido de combinar o potencial do financiamento pblico, com outras fontes de financiamento, com o estmulo ao desenvolvimento dos mercados de capitais domsticos e a atrao de financiamento externo.

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