Controle social e direito de acesso informao consideraes a partir da poltica de Assistncia Social

Social control and right of access to information considerations from the social assistance policy

MARIA BEATRIZ HERKENHOFF DESIRE CIPRIANO RABELO

RESUMO O ensaio prope a relao entre o controle social democrtico e o direito de acesso s informaes do Estado, em especial nos conselhos gestores da poltica de Assistncia Social. Foi construdo a partir da reviso crtica de literatura de Assistncia Social e de Comunicao Social, do levantamento de documentos de organizaes governamentais e no governamentais e de dados de pesquisas. A partir da argumentao lgica, busca contribuir articulando conhecimentos e propostas de reas distintas em prol da gesto pblica democrtica, da garantia dos espaos e direitos conquistados pela sociedade brasileira e pelos usurios da Assistncia Social em particular. Palavras-chave Poltica de Assistncia Social. Controle social democrtico. Direito de acesso informao pblica. ABSTRACT This essay proposes the relation between the social democratic control and the right of access to state-held information, particularly in the councils of social Assistance Policy. Is has been based on the critical review of the literature, governmental and nongovernmental organizations documents, and the researches data. Based on the logical argumentation, the paper seeks to contribute articulating knowledge and proposals from different areas in support of the democratic governance, the spaces and the rights conquered by Brazilian society and by the users of social care in particular. Keywords Social assistance policy. Democratic social control. Access to state-held information.

Assistente social, doutora em Servio Social (PUCMG), professora do Departamento de Servio Social e coordenadora do Programa de Ps-Graduao em Poltica Social da UFES. Membro do Ncleo de Estudos em Movimentos e Prticas Sociais (DSSoUFES), Esprito Santo, Vitria ES, Brasil. E-mail: mariabeatrizh@uol.com.br Jornalista. Mestre em Educao e Doutora em Comunicao Social pela UMESP. Professora do Departamento de Servio Social e do Programa de Ps-graduao da Universidade Federal do Esprito Santo, Vitria ES, Brasil. E-mail: desiree_ufes@yahoo.com.br Submetido em: janeiro/2011. Aprovado em: maio/2011.

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presente ensaio se prope a estabelecer uma relao entre os estudos e debates sobre o direito de acesso s informaes pblicas e o controle social democrtico, em especial na Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS). Apesar de preocupaes e propostas comuns entre esses temas, apenas pontualmente eles tm se encontrado. Nossa premissa: as propostas e prticas acumuladas por instituies, grupos e tericos da rea de Comunicao podem contribuir com o aperfeioamento do carter descentralizado e participativo da PNAS. Portanto, ao traar intercesses entre os campos da Assistncia Social e da Comunicao Social (onde se inscreve a defesa do direito de acesso informao pblica), buscamos potencializar os esforos, tericos e prticos de ambas as reas, para consolidar o modelo de democracia institudo no Brasil a partir da Constituio de 1988. Para esta anlise, debruamo-nos sobre os conselhos gestores de Assistncia Social espaos emblemticos onde a negao do direito de acesso informao compromete o seu potencial na gesto das polticas pblicas. Mas as reflexes aqui desenvolvidas aplicam-se tambm aos vrios espaos e mecanismos de controle social onde exercida (ou busca-se exercer) a democratizao do poder. Por sua conexo direta com o controle social democrtico, neste trabalho trataremos especialmente do acesso s informaes para a tomada de decises um direito que o Estado nem sempre est disposto a assegurar. Contudo, documentos e orientaes pontuais divulgadas, a partir de 2002, por rgos do governo brasileiro revelam que o Estado no totalmente impermevel a esta questo. O controle social da sociedade sobre as aes do Estado garantido pela Constituio brasileira, est previsto na Lei Orgnica de Assistncia Social e regulamentaes posteriores da rea. Neste trabalho, a compreenso de Estado e sociedade civil baseia-se na perspectiva gramsciana. A reflexo sobre os conselhos gestores (em geral e na assistncia) se dar a partir dos trabalhos de Bravo (2006), Campos (2006, 2009), Carvalho (1998), Raichelis (1998, 2009), Pontual (2008) e Teixeira (2000) e das orientaes do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Documentos de organizaes nacionais e internacionais ajudaram-nos a compreender as perspectivas tericas e estratgias que vm sendo adotadas a favor da garantia do direito de acesso s informaes pblicas. Lpez (2004) aponta as dificuldades do Estado para efetivar a comunicao pblica democrtica.

Controle social na PNAS e acesso informao

O termo controle social admite diferentes acepes. Cabe ao Estado tarefas de controle social, na perspectiva de monitoramento, de desenhar estratgias que compem o processo de gesto e objetivam supervisionar o modo como os servios so implementados pela rede socioassistencial, avaliando sua qualidade e efetividade. Nesse sentido, o controle por parte do Estado fundamental, uma vez que cabe a ele a primazia na conduo da poltica (CAMPOS, 2009). J o controle social a partir da sociedade pode ser compreendido como um conjunto de aes de natureza sociopolticas e tcnico-operativas, desenvolvidas pela sociedade civil, com vistas a exercer influncias sobre as aes governamentais (CAMPOS, 2009, p. 23). Na definio de controle social da sociedade sobre o Estado, uma referncia terica fundamental tem sido o conceito gramsciano de Estado ampliado (GRAMSCI, 2000). Para o autor, Estado e sociedade civil formam uma unidade orgnica, sendo a sociedade civil e a sociedade poltica distines metodolgicas. Segundo o autor, os modernos Estados capitalistas so constitudos no apenas pelos aparatos de represso, conteno e controle dos conflitos sociais, mas tambm de aparatos de produo e reproduo de consensos (escolas, institutos culturais, mecanismos e polticas de produo e reproduo da vida social). A sociedade poltica constituda pelos aparelhos repressivos do Estado e todo o seu aparato de conteno e controle dos conflitos sociais e a sociedade civil se constitui dos
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aparatos de produo e manuteno de consensos, espao, portanto, de disputa pela hegemonia social e poltica entre as classes. Tomando a concepo gramsciana como referncia, a criao de canais de participao popular e o exerccio do controle social na gesto de polticas pblicas se constituiro espao e processo de disputa entre as classes pela hegemonia na sociedade civil e no Estado (CORREIA, 2006). Algumas vezes o Estado incorpora reivindicaes das organizaes da sociedade, amenizando os conflitos de classe e, simultaneamente, possibilitando o exerccio do controle democrtico sobre suas aes. Nesse sentido ele contraditrio ora de uma classe, ora de outra est balizado pela referida correlao de foras. Na perspectiva das classes subalternas, o controle social deve se dar no sentido dessas formarem cada vez mais consensos na sociedade civil em torno do seu projeto de classe (CORREIA, 2006, p. 118). Entendido como a capacidade da sociedade civil de interferir na gesto pblica, orientando as aes do Estado na direo dos interesses da coletividade, banindo prticas fisiolgicas e clientelistas (CORREIA, 2000), o controle social s pode ser efetivado quando h uma relao direta com vrios elementos da comunicao. Entre eles: acesso s informaes em formato adequado, qualificao para lidar com as informaes, capacidade argumentativa, regras claras nos espaos de negociao. Para o controle social democrtico da Poltica Nacional de Assistncia Social (PNAS) est prevista a participao da populao, por meio de organizaes representativas, na formulao das propostas e no controle das aes em todos os nveis. Os espaos privilegiados de participao so os conselhos e conferncias, embora outras instncias somem fora a esse processo (BRASIL, 2004, p. 34). Assim, sem a presena ativa da sociedade civil, a PNAS no se realiza em conformidade com os princpios e as diretrizes que a orientam. Dito de outra forma, sem a participao militante e politicamente qualificada da sociedade civil, o paradigma expresso na LOAS desdenhado (CAMPOS, 2006, p. 118). A despeito do avano que representara no campo democrtico, a experincia dos conselhos gestores revelou vrias fragilidades. Dentre elas, a falta de capacitao tcnica, especialmente dos representantes da sociedade civil geralmente despreparados para contribuir com questes administrativas ou oramentrias, terminam por submeter-se s decises dos que apresentam maior domnio intelectual (CARVALHO, 1998; RAICHELLIS, 1998; PONTUAL, 2008). Outros problemas recorrentes so conselhos esvaziados do contedo democrtico, sem poder efetivo de deliberao, marcados pela rotina e burocracia; e a grande rotatividade e falta de conhecimento dos representantes governamentais sobre sua funo nestes espaos (RABELO et al., 2009). A fragmentao e a setorializao das polticas pblicas geram a multiplicao dos conselhos, dificultando ainda mais a participao qualificada dos movimentos sociais e usurios. O que agravado pelo desconhecimento dos representantes de usurios sobre o seu papel no conselho e a poltica a respeito da qual convidado a deliberar (RABELO et al., 2009; SILVA et al., 2008). Considerando tais dificuldades, Bravo (2006, p. 93) pondera que os conselhos no podem ser supervalorizados nem subvalorizados e alerta: essenciais para a socializao da informao e a formulao de polticas sociais *+ tm que ser visualizados como uma das mltiplas arenas em que se trava a disputa hegemnica do pas. A falta de cultura poltica que favorea a partilha do poder agravada pelo despreparo do Estado para tornar acessveis sociedade as informaes, os procedimentos, as decises de governo, e tambm para estabelecer relaes de parceria com a sociedade (CARVALHO, 1998, p. 16). Sem acesso mnimo a essas informaes, os conselhos deixam de atuar na negociao e cogesto da poltica, reduzindo-se a espaos de luta social reivindicativa como os demais movimentos sociais (CARVALHO, 1998, p. 16). Fazendo o balano de quase duas dcadas dos conselhos de polticas pblicas, Raichelis (2009) conclui que, no campo da Assistncia Social, eles funcionam bem onde a sociedade civil organizada e onde se consegue combinar esses espaos institucionalizados de debate e negociao com outras modalidades de mobilizao poltica buscando o cumprimento de acordos ou pactuaes que no esto sendo implementados pelos gestores (RAICHELIS, 2009, p. 16).
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Em 2005, a Norma Operacional Bsica NOB/SUAS reafirmou o carter democrtico e participativo de gesto e de controle social como um dos princpios organizativos do Sistema nico de Assistncia Social (SUAS) o que implicava a necessidade de
[...] publicizao de dados e informaes referentes s demandas e necessidades, da localizao e padro de cobertura dos servios de Assistncia Social; canais de informao e de deciso com organizaes sociais parceiras, submetidos a controle social, por meio de audincias pblicas; mecanismos de audincia da sociedade, dos usurios, de trabalhadores sociais [...] (BRASIL, 2005, p. 14).

Nessa mesma linha, Pastor (2007, p. 227) lembra que democratizar a gesto da poltica de Assistncia Social possibilitar acesso informao como condio de acesso aos prprios direitos socioassistenciais. Nas palavras da autora, o acesso e compartilhamento das informaes com todos os envolvidos, especialmente os usurios, sobre os rumos tomados pela poltica para consolidar-se como pblica, amplia o prprio acesso aos direitos socioassistenciais e contribui com a prpria histria de democratizao da nossa sociedade sobre as decises dos rumos da poltica (PASTOR, 2007, p. 227). Uma das formas do Estado enfrentar essa demanda foi a criao da Rede SUAS, disponibilizando aos gestores, tcnicos, entidades, sociedade civil e usurios dados e informaes em ambiente Web para acesso de todos os envolvidos nas operaes de gesto e controle social e sociedade em geral [...] (TAPAJS; RODRIGUES, 2007, p. 90). Assim, alm de servios de qualidade, prev-se que os usurios da Assistncia Social tenham direito informao. Condio para o exerccio da autonomia, a informao potencializadora do acesso aos servios, programas, projetos e benefcios, possibilitando a progressiva participao dos usurios e da sociedade organizada na estrutura descentralizada, participativa e democrtica do SUAS (BRASIL, 2007, p. 14). No Brasil, a poltica de sade j identificou, h alguns anos, a necessidade de novas formas de fazer e entender a Comunicao para o fortalecimento da participao e do controle social no Sistema nico de Sade (SUS) (CARDOSO, 2007). E reconheceu-se que o xito do SUS dependia do dilogo permanente com a comunicao, investindo no debate sobre o processo de construo de uma sociedade democrtica, equitativa, descentralizada, comprometida com o controle social e com o respeito cidadania" (MORAES, 2007, p. 61). Das conferncias nacionais da rea, nasceu o Pacto pela Democratizao e Qualidade da Comunicao e Informao em Sade (CARDOSO, 2007, p. 48), do qual destacamos alguns pontos de interesse para este trabalho:
Garantir permanente comunicao entre os conselhos e conselheiros das esferas municipal, estadual e nacional, o que inclui infraestrutura (espao fsico e equipamentos), pessoal e veculos prprios de comunicao [...]; Divulgar com antecedncia as datas de reunio dos Conselhos, esclarecer as suas atribuies e estimular a participao da populao [...]; Divulgar as deliberaes dos conselhos, conferncias, fruns e plenrias [...]; Informar a populao sobre o papel do Ministrio Pblico, PROCON e dos rgos e conselhos fiscalizadores das profisses.

A leitura desses pontos revela a variedade de enfoques que emergem da relao controle social e comunicao, considerada aqui em seus vrios aspectos. Questes recorrentes: (a) falta de debates e reflexo conjunta entre representantes e representados; (b) escassa articulao entre os membros dos conselhos e entre os conselhos e outras instncias de controle social; (c) invisibilidade dos conselhos na mdia; (d) restries de acesso s informaes pblicas, essenciais para a tomada de decises. Tais enfoques, em maior ou menor grau, tm sido abordados nas produes tericas e aes vinculadas poltica de Assistncia Social. Ou seja, os problemas foram diagnosticados, mas as mudanas desejadas ocorrem em ritmo lento considerando os desafios do controle social na perspectiva da sociedade democrtica. Brevemente, abordaremos cada uma dessas questes.

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Sobre a relao entre representantes e representados, Teixeira (2000, p. 108) lembra a importncia dos conselhos na consolidao de uma cultura de participao e de uma tica de responsabilidade pblica. E sugere que as prprias organizaes que esto cobrando transparncia dos governos tambm prestem informaes e contas aos seus associados e ao pblico em geral. Porm, absorvidas pela luta travada no interior dos conselhos, as lideranas terminam sem tempo para se informar e mobilizar suas bases sociais. O resultado a fragilizao da capacidade de presso social que garantiria sua fora e representatividade dos conselheiros nas negociaes (CARVALHO, 1998, p. 21). Sem mobilizao, a fora dos conselhos limitada. Por isso, o conselho precisa ser mobilizado e mobilizador (CAMPOS, 2006, p. 115). Pesquisa realizada nos conselhos municipais da Grande Vitria (ES) ouviu, dos representantes da sociedade civil, que as questes em pauta no conselho so debatidas apenas com a diretoria da organizao. Menos da metade dos entrevistados havia sido escolhida para o cargo por assembleias, predominando indicaes feitas pela diretoria (muitas vezes, o prprio dirigente assume a funo) (RABELO et al., 2009). Situao observada tambm em outros estudos: os fluxos informao/comunicao no so contnuos ou de grande abrangncia, ficando restritos s reunies de diretoria (BRAVO, 2006), sendo que os conselheiros tm poucos contatos e vnculos frgeis com a base representada (SILVA et al., 2008). Mesmo quando h um esforo para transmitir informaes, verificouse que a maior parte das entidades apenas repassa questes de interesse da prpria categoria profissional ou questes mais polmicas (BRAVO, 2006, p. 89). J a segunda linha de debate trata da falta de articulao entre os conselhos e desses com as demais instncias de controle social. Os materiais analisados, especialmente os de capacitao, sugerem aos conselheiros que conheam e se articulem com Ministrio Pblico, PROCOM, Tribunal de Contas, entre outros rgos, visando o cumprimento da PNAS (CNAS/MDS, 2006). Ou seja, contar com o apoio de outros rgos essencial para garantir as plenas condies de ao dos conselhos. A pouca visibilidade dos conselhos e a sua dificuldade de agendar a sociedade e os meios de comunicao de massa para as questes de interesse pblico constituem-se na terceira linha de preocupaes comuns nos estudos de controle social e comunicao. A cartilha Orientao acerca dos conselhos e do controle social da poltica dedica um captulo ao tema acesso informao (fundamentando-se no Artigo 5 XXXIII da Constituio). E orienta os representes da sociedade civil a desempenharem um papel ativo, levando informaes importantes para serem debatidas nas audincias pblicas ou nos meios de comunicao (rdio, jornal etc.) (CNAS/MDS, 2006, p. 25). No Brasil, devido concentrao e aos vnculos com o poder, historicamente as grandes redes de comunicao tm se mostrado fechadas s iniciativas que questionam os poderes estabelecidos. Assim, no de se estranhar a invisibilidade dos conselhos gestores nos noticirios. E neste cenrio inspito, merece ateno o projeto A Imagem dos Conselhos na Mdia Anlise e construo, criado em 2003 a partir da parceria entre Andi e Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda) (ANDI, 2010). O projeto visa justamente enfrentar o desconhecimento dos governantes e da sociedade civil sobre o tema controle social democrtico situao que pode ser estendida aos conselhos de outras reas e no apenas aos da criana e adolescncia. Das oficinas regionais para os conselheiros nasceu o Guia Mdia e Conselhos que orienta como produzir e fazer circular informaes que do transparncia s aes, ampliam a noo de controle social e contribuem com o processo de conquista da legitimidade poltica da atuao dos conselhos de direitos e tutelares [...] construindo uma relao saudvel com a imprensa baseada em princpios ticos e na democratizao do acesso informao e ao debate pblico *...+ (ANDI; CONANDA, 2003, p. 3). I Finalmente, a ltima linha de debate trata das dificuldades dos conselhos para acessar as informaes produzidas pelo Estado, as quais, por seus aspectos, so fundamentais para a tomada de decises tema que trataremos com mais detalhes no prximo item. Embora apontem diferentes estratgias de enfrentamento, as quatro linhas so interdependentes. Pouco adianta garantir acesso informao, canais de interlocuo e partilha de
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poder com Estado se for restrita a capacidade dos cidados de debater questes, identificar demandas e fazer propostas. Alm disso, alerta Oliveira (2007, p. 31), as profundas desigualdades materiais e simblicas da sociedade se reproduzem no interior dos conselhos reiterando a verticalidade do poder e dificultando a comunicao entre os seus membros e, por consequncia, a prtica do controle pblico *...+.

Direito de acesso s informaes pblicas

Debates, estudos e propostas que estabelecem a relao entre comunicao e democracia no so novidade. Em 1980, a Organizao das Naes Unidas para a Educao, Cincia e Cultura (Unesco) lanou o documento Um mundo e muitas vozes comunicao e informao na nossa poca. A partir de uma ampla anlise sobre os sistemas de comunicao de vrios pases, a comisso presidida por Sean MacBride props uma Nova Ordem Mundial de Informao (Nomic), provocando fortes reaes nos pases desenvolvidos. No Brasil, a discusso do relatrio MacBride ficou restrita s universidades e organizaes de comunicao vinculadas s igrejas crists, sobretudo a catlica. Era um perodo de muitas experincias de comunicao popular, impulsionadas pela Teologia da Libertao e movimentos de esquerda. Nos anos de 1980, o Frum Nacional de Democratizao pela Comunicao entra neste debate para questionar as polticas de concesses de rdio e televiso no Brasil. No final do sculo XX e incio do sculo XXI, a popularizao das modernas tecnologias de comunicao e informao deram novo impulso ao tema. Em todo o mundo surgem organizaes que, atuando em rede, passam a reivindicar o Direito Comunicao. Se a Constituio de 1988 garantiu a todo cidado o direito de receber dos rgos pblicos informaes de interesse particular ou de interesse coletivo ou geral (inciso XXXIII do Artigo 5 da Constituio), a regulamentao ainda est por ser finalizada. Em fevereiro de 2010, a Comisso Especial da Cmara dos Deputados proferiu o parecer ao Projeto de Lei n 219, de 2003, que regulamenta o inciso XXXIII do art. 5 da Constituio Federal, dispondo sobre prestao de informaes detidas pelos rgos da Administrao Pblica (CMARA DOS DEPUTADOS, 2010). Em 2009, a Comisso convocou diversas entidades para audincias pblicas.II Deste processo resultou um substitutivo bastante detalhado e abrangente, muito mais ousado do que o projeto enviado pelo Executivo, e que acolhe a maior parte das sugestes das muitas entidades que participaram do seu processo de elaborao (LOPES, 2010, s.p.). Finalmente, em abril de 2010, a Cmara aprovou o projeto de lei de acesso s informaes pblicas e o texto seguiu para o Senado, para ser debatido e aprovado. O fato ilustra como o direito de acesso s informaes pblicas ainda tratado no Brasil. A cultura e a prtica de sonegao de informaes oficiais se estendem ao passado e a troika inexpugnvel da nossa histria seria composta pela Guerra do Paraguai, pelo processo de demarcao das fronteiras internacionais e pela ditadura militar (1964-1985) (ANDI; art. 19, 2009, p. 31). A informao segue como instrumento de poder (para garantia de privilgios) e uma arma (usada por polticos para ameaar seus adversrios). Contraditoriamente, o Brasil pioneiro no desenvolvimento de sistemas de transparncia de informaes pblicas, inclusive sobre os complexos dados oramentrios. Se ainda frgil o aparato legal-burocrtico para garantir o acesso aos documentos e registros nas mos do Estado, frentes distintas pressionam por mudanas. A primeira delas vem das iniciativas pontuais que buscam assegurar, por dispositivos legais ou determinao judiciria, o acesso s informaes especficas. Uma segunda frente, na qual se destaca o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, busca modificar os marcos legais. A terceira fonte de presso origina-se nas prprias instituies pblicas e defende a abertura de parte dos registros e dados do governo federal (ANDI; art. 19, 2009). Caberia acrescentar uma quarta frente: movimentos e organizaes da sociedade civil (OSC) e as intergovernamentais.

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Na demanda pelo direito de acesso, distintas organizaes e movimentos ampliam e qualificam suas aes articulando-se, inclusive, em nvel internacional. No Brasil, alm da j citada Andi, o Frum de Direito de Acesso a Informaes Pblicas, composto por mais de 20 entidades, desde 2003 defende o direito de acesso; a garantia legal deste acesso e do tratamento adequado das informaes pblicas, com sistemas de gerenciamento, preservao e disseminao de informaes em poder do Estado e sobre o Estado (FRUM, 2010). Em 1999, a organizao Artigo 19III lanou o estudo O direito do pblico a estar informado: Princpios sobre a legislao de liberdade de informao, baseado nas normas, prticas e princpios regionais e internacionais. O material orienta os governos sobre como democratizar as informaes oficiais com recomendaes tipo: a legislao sobre liberdade de informao deve ser orientada pelo princpio de mxima divulgao; [...] Organismos pblicos devem estar obrigados a publicar informao considerada essencial; [...] As reunies de organismos pblicos devem ser abertas ao pblico [...] (ANDI; art. 19, 2009, p. 21-25). Um exemplo de parceria o relatrio Acesso informao e controle social das polticas pblicas, publicado em conjunto pela AndiIV e Artigo 19, em 2009. Segundo o documento, o incio das mudanas se d aps a Segunda GuerraV e, entre 1950 e 1980, nove pases adotaram leis de acesso. Embora nem sempre com os resultados desejados, tal perodo pode ser considerado como o nascimento da advocacy pelo acesso a informaes oficiais (ANDI; art. 19, 2009, p. 27). Nos anos seguintes, vrios pases aprovam dispositivos constitucionais especficos e, aos poucos, o movimento alcana as organizaes intergovernamentais. Em 1997, o Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) adota a denominada Poltica para liberao de informao assumindo que a informao a chave para o desenvolvimento humano sustentvel e tambm para a prestao de contas (accountability) (ANDI; ARTIGO 19, 2009, p. 27-28). Outro esforo nesse sentido vem de entidades intergovernamentais, como a Organizao para a Cooperao e o Desenvolvimento Econmico (OCDE). Ela prega que, alm dos princpios e instituies formais, a democracia participativa baseia-se em interaes permanentes entre governos e cidados. Baseada nas experincias de diversos pases, a OCDE lanou o manual O cidado como parceiroVI. Com foco nos governantes, associados e no associados, a obra oferece um mapa prtico para elaborao de estruturas slidas para informar, consultar e engajar cidados no processo de formulao de polticas pblicas (OCDE, 2002, Prefcio). Alm dessas organizaes multilaterais, a Unesco segue reafirmando sua posio e esforos em prol da liberdade de informao. Segundo um estudo comparativo feito pela organizao, no incio do sculo XXI mais de 80 pases j dispunham de algum tipo de lei garantindo este direito, um fundamento essencial democracia em todos os nveis:
As sociedades democrticas dispem de ampla gama de mecanismos participativos, desde as eleies regulares at os rgos de vigilncia mantidos pelos cidados, por exemplo, nas reas de educao pblica e servios de sade, e at os mecanismos para a apreciao de projetos de polticas, leis ou programas de desenvolvimento. A participao efetiva, em todos esses nveis, depende de maneira razoavelmente bvia, do acesso s informaes, inclusive informaes mantidas por rgos pblicos (MENDEL, 2009, p. 4).

Cultura do Estado versus comunicao democrtica

Para o pleno exerccio do controle social no basta apenas garantir o acesso s informaes. necessrio, tambm, romper estruturas e culturas cristalizadas. Seja entre os cidados (no nosso caso, os usurios da assistncia) ou nas prprias organizaes do Estado. Para discutir este ltimo ponto recorremos a Lpez (2004) cujos estudos e propostas, desenvolvidos na Amrica Latina, aproximam-se de nossa realidade. Para ele, a Comunicao Pblica nas organizaes do Estado conceito e ferramenta
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para a construo democrtica da sociedade. Ela atualiza, em sntese, a luta dos sujeitos por intervir na vida coletiva e em convergir para os processos polticos concernentes convivncia com o outro e por participar da esfera pblica (LPEZ, 2004, p. 15). O autor alerta-nos sobre como a cultura das organizaes pblicas, com suas prticas cotidianas e normas de sociabilidade, pode afetar a comunicao do Estado. So os riscos da prtica comunicativa democrtica. O primeiro deles a prpria concepo de comunicao do Estado geralmente tratada apenas como uso dos meios massivos, para veicular/fortalecer a imagem e feitos dos polticos (e apenas poucas vezes para a prestao de contas). Outro risco a cultura de informao dbil. De forma geral, inexiste nos rgos pblicos a prtica de registro permanente e sistematizado do que suscetvel a converter-se em informao. Resumida a atos burocrticos, a documentao no vista como essencial para compreender os processos da sociedade ou para facilitar e qualificar as aes da instituio. Um terceiro risco contra a comunicao pblica democrtica a noo de temporalidade forma como os servidores pblicos se colocam diante das administraes, considerando o perodo de cada uma delas e suas propostas especficas. Falta s organizaes pblicas e, logo, aos servidores, um fator de coeso, elementos comuns e permanentes essenciais para a construo de um sentido compartido e de um projeto de sustentabilidade de mdio e longo prazos (LPEZ, 2004, p. 18). Alm disso, os patrimnios polticos estabelecidos e respeitados por tradio e pelo jogo de interesses provocam desnimo, ceticismo ou inao dos servidores diante dos processos de modernizao, especialmente porque tais mudanas no tm garantias de permanncia. Trata-se do risco da inrcia (LPEZ, 2004, p. 20). Finalmente, o ltimo risco resulta da relao com os meios massivos uma relao permeada de suspeitas e interesses de ambas as partes. Quem j atuou como gestor, tcnico ou pesquisador nas organizaes do Estado, ou mesmo quem lida com essas instituies na condio de usurio, reconhece imediatamente as situaes acima descritas. Por isso, para Lpez (2004), o fortalecimento da gesto democrtica exige a transformao da cultura organizacional das entidades do Estado. No se trata, pois, de uma questo meramente instrumental: garantir o acesso s informaes pblicas, a transparncia e a prestao de contas implica transformaes mais profundas, na prpria cultura. No Brasil, como vimos, as presses pelo direito de acesso tambm se originam do interior das instituies pblicas. Em seus dois mandados, o governo Lula realizou algumas aes efetivas (ainda que tmidas) nesse sentido, ao mesmo tempo em que alguns gestores e tcnicos construam referncias terico-polticas sobre a questo. O ex-chefe da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica no primeiro mandato, Luiz Gushiken, por exemplo, props os oito princpios da Comunicao Pblica:VII
1. Cidado tem direito informao, que base para o exerccio da cidadania; 2. Dever do Estado de informar; 3. Zelo pelo contedo informativo, educativo e de orientao social; 4. Comunicao pblica no deve se centrar na promoo pessoal dos agentes pblicos; 5. Promover o dilogo e a interatividade; 6. Estmulo do envolvimento do cidado com as polticas pblicas; 7. Servios pblicos tm de ser oferecidos com qualidade comunicativa; 8. Comunicao pblica tem de se basear na tica, na transparncia e na verdade (GUSHIKEN, 2006, s.p.).

Na mesma linha, o Sistema Radiobras investiu no desenvolvimento de padres formais e critrios de qualidade da Comunicao Pblica e no debate sobre o prprio papel da instituio no contexto democrtico e de grandes possibilidades tecnolgicas. Pimentel e Savazoni (2007) adiantam uma das concluses desse percurso, marcado por avanos e contradies:
A Comunicao Pblica feita para o pblico. Para o cidado brasileiro. Parece simples. Mas no . O avano da democracia brasileira depende de uma reviso no pensamento que ainda impera nos circuitos do poder, como o atual debate sobre Comunicao Pblica e estatal vem demonstrando: no s o Estado que se comunica com a sociedade, mas tambm a sociedade que se comunica com o Textos & Contextos (Porto Alegre), v. 10, n. 1, p. 82 - 93, jan./jul. 2011 |

Desire Cipriano Rabelo 90 Estado e o governo, num processo permanente de retroalimentao, gerando o ambiente em que o debate pblico se desenvolve em benefcio da coletividade (PIMENTEL; SAVAZONI, 2007, s.p.).

Reflexes finais
Ao longo do texto, buscamos estabelecer a relao entre o exerccio do controle social democrtico e o direito de acesso s informaes pblicas. Discutindo a poltica de Assistncia Social, assumimos que se os conselhos devem ser compreendidos como espaos de disputa de ideias, de pactuao, de deliberao e fortalecimento do SUAS (TAPAJS; RODRIGUES, 2007, p. 18), a participao dos representantes da sociedade civil depende, em grande parte, das informaes a que tm acesso. Contudo, a autonomia dos conselhos tem sido comprometida, entre outras razes, pela sonegao de informaes, principalmente as relativas previso e execuo oramentria [...] desrespeito ao tempo necessrio para os conselheiros apreciarem e deliberarem sobre relatrios e projetos (RAICHELIS, 2009, p. 17). Trata-se de uma situao que se repete em todos os nveis. o caso do Conselho Nacional de Assistncia Social (CNAS), onde, segundo os conselheiros, a secretaria executiva disponibiliza as informaes sempre em cima da hora, no permitindo o tempo hbil para as anlises. Da que a atitude recorrente da secretaria levanta a suspeita de que o atraso uma manobra poltica para evitar discusses aprofundadas sobre certas matrias (CHAGAS et al., 2003, p. 22). Na concluso dos autores do estudo, o papel do CNAS como cogestor do oramento era pequeno. Da a sugesto de que tal situao precisa ser enfrentada: Mudanas nos procedimentos de deliberao, definio de prazos e fluxos de informao sobre a elaborao e a execuo oramentria so imprescindveis *...+ (CHAGAS et al., 2003, p. 48). De fato, difcil participar da formulao de projetos e propostas sem ter acesso ao raciocnio do rumo das polticas no mbito do governo, por exemplo, sob a forma de pr-projeto, bem como s informaes que deram sustentao a esse raciocnio (MENDEL, p. 4, 2009). Na mesma linha, sobre os requisitos necessrios para que o conselho possa contribuir com o modelo de gesto previsto na poltica de assistncia, Campos (2006, p. 115) enumera o acesso regular s informaes, metas, rede de servios local, valores dos per capita destinados s aes assistenciais, qualidades dos servios, contrapartidas dos demais entes da Federao, entre outros. E o estudo de Pastor (2007, p. 226) confirma que um dos elementos indicados pelos conselheiros como expresso da democratizao a possibilidade dos usurios acessarem informaes e conhecerem os prprios direitos sociais. Como visto, uma das respostas do Estado brasileiro a essa demanda foi a criao da RedeSuas pela associao dos instrumentos e condies tecnolgicas de produo, recebimento, armazenamento e entrega de dados e informao, com as operaes de gesto, financiamento e controle social das polticas pblicas (TAPAJS; RODRIGUES, 2007, p. 8). Por isso, a orientao do CNAS para que os conselheiros, em todos os nveis, tenham conhecimento do login e senha do seu conselho, o que permite ainda o acesso s informaes importantes para o exerccio do controle social (CNAS/MDS, 2006, p. 46). Em vrios aspectos, a RedeSuas ainda no cumpriu seu objetivo de possibilitar, aos atores envolvidos na gesto e controle social e sociedade em geral, o pleno acesso e uso dos fluxos de informaes necessrios para a execuo das polticas sociais. Vrias questes (ou assimetrias) podem comprometer o acesso e uso dos dados da RedeSuas. Na regio da Grande Vitria, por exemplo, foi alta a incidncia de resposta indicando o desconhecimento e pouco uso da RedeSuas pelos conselheiros. Durante a pesquisa, o contato direto com os representantes da sociedade civil evidenciou a grande dificuldade de leitura e compreenso do questionrio com perguntas diretas e fechadas relativas PNAS (RABELO et al., 2009). Ou seja, a defesa do direito de acesso e uso das informaes deve ser problematizada, considerando-se diferentes aspectos. Tratando
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da proliferao das redes de informao na Internet cujo foco so as questes sociais, Tapajs (2008) alerta que h muito a ser conhecido e inventado neste mbito:
mister concentrar-se no imperioso potencial (ou dilema) democrtico da sociedade da informao, at porque esta traz consigo algumas caractersticas e alguns potenciais essenciais: oportunizao de novos graus de vigilncia, quebra de barreiras culturais, religiosas e tnicas, o surgimento de novas inteligncias e o aumento do nmero e qualidade de informaes, bem como a sua busca sistemtica, como forma de assegurar os interesses dos grupos presentes nos processos de deliberao poltica (TAPAJS, 2009, p. 60).

Evidentemente, a situao mais dramtica nos conselhos de Assistncia Social, onde usurios com presena organizada so minoritrios e representam uma parcela numericamente inexpressiva quando comparados grande legio de usurios atomizados em atendimentos individuais (CAMPOS, 2009, p. 22). Socialmente vulnerveis, os usurios do SUAS encontram mais dificuldades para garantir voz e vez nos espaos de deliberao da poltica. Por isso h muitos riscos: o primeiro deles o de cooptao poltica que se expressa na incluso subalterna; o segundo a incorporao artificial que desconsidera a representatividade dos atores e exponencia o simbolismo da presena (CAMPOS, 2009, p. 23). Na valorizao do simbolismo da presena talvez esteja a explicao para a dificuldade da explicitao de conflito e embates, adiando-se, dessa forma, o protagonismo das organizaes e movimentos sociais no campo da poltica de Assistncia Social. Na regio da Grande Vitria, a observao das reunies (e das condies dos locais onde elas aconteciam) confirmou situaes relatadas em outras pesquisas. Por comodidade do poder pblico ou dificuldade dos representantes da sociedade civil, os grandes confrontos so escamoteados. Ainda assim, os entrevistados declararam grande satisfao em relao entrega de material, prazos para leitura, condies de debate, entre outros (RABELO et al., 2009). Considerando que o Brasil est prestes a consolidar uma legislao que atenda (mesmo que parcialmente) ao direito de acesso informao pblica, encontramos um otimismo que deve ser tratado com cuidado. Trata-se, no dizer de Lopes (2010, s/p), de duas euforias que convergem nesse tema, a tecnolgica e a legislativa. A viso mtica de que a tecnologia a panaceia para a plena transparncia governamental uma ameaa, diz o autor. A outra ameaa: no se dar conta de que a aplicabilidade real dos textos legais pode ser superestimada (LOPES, 2010, s.p.). Ou seja, ainda que garantidas as condies tecnolgicas e as bases legais, isso no suficiente para o pleno exerccio do controle social. Por crena e profisso, Lopes considera que o papel da imprensa ser fundamental para a garantia do direito informao pblica. Assim, a garantia e o exerccio do direito de acesso s informaes pblicas para o controle social um processo complexo. No caso da PNAS, embora reconhecendo o potencial da Rede Suas na universalizao de dados, ela apenas um dos canais que possibilitam o acesso aos dados do Estado. Existem outros instrumentos e, para alm deles, h uma cultura a ser transformada. Portanto, ser muito difcil avanar na gesto participativa sem o correspondente avano da cultura gerencial e de reforma do Estado (LPEZ, 2004; NOGUEIRA, 2004). Tratando o controle social como um conjunto de aes de natureza scio-poltica e tcnicooperativa, Campos (2009) identificou trs dimenses distintas e indissociveis: a poltica, a tcnica e a tica. Dimenses tambm essenciais na consolidao do direito informao: mobilizar a sociedade para exigir mudanas efetivas do Estado; capacit-la para atuar nos espaos de debate, formulao e proposio de polticas; e, finalmente, construir novos valores e de novas referncias fundadas nos ideais de solidariedade, da soberania e da justia social (CAMPOS, 2009, p. 22). Por se tratar de Comunicao Pblica, desenvolvida nas organizaes do Estado ou espaos institucionalizados, na perspectiva de uma sociedade democrtica, necessrio se faz avanar nos conceitos e prticas. Se a plena democracia implica garantir condies efetivas para o controle social
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exercido pelos conselhos de polticas e outros fruns de controle, preciso reconhecer e assegurar o direito informao pblica dos sujeitos sociais que neles atuam. Nesse sentido, urgente estreitar as conexes os debates e aes desenvolvidas por reas aparentemente distintas, como a Comunicao e a Assistncia Social. Trata-se, pois, de buscar articulaes, otimizando conhecimentos e, sobretudo, foras em prol de uma gesto pblica democrtica, da garantia dos espaos e direitos conquistados pela sociedade brasileira e pelos usurios da assistncia em particular. Uma sociedade democrtica e justa, onde todos tenham voz e vez, no um caminho para ser feito sozinho, mas uma construo coletiva. De outra forma, ser apenas um sonho que se sonha s.

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O mesmo projeto realizou uma pesquisa quali-quantitativa em 54 jornais brasileiros sobre como os diversos tipos de conselhos so retratados em matrias com foco na criana e no adolescente. Os resultados, divulgados no livro Ouvindo os conselhos revelam as dificuldades dos conselhos para dar respostas efetivas quando procurados pela imprensa ou, ainda, agendar temas de interesse pblico (ANDI, 2010). II Dentre elas, as associaes dos procuradores da Repblica, do Ministrio Pblico e dos Magistrados do Brasil, alm de Associao Nacional dos Jornais, Associao Brasileira de Jornalismo Investigativo e Associao Brasileira de Imprensa. Tambm participaram desses trabalhos o Arquivo Nacional, a Universidade de Braslia e as ONGs Transparncia Brasil e Artigo 19, alm da Unesco. III Fundada em 1987, em Londres, desenvolve programas na promoo da liberdade de expresso e do acesso informao em diferentes continentes. No Brasil, mantm um escritrio regional e desenvolve projetos como Campanha e Capacitao em Acesso Informao e Fora do Acesso (art. 19, 2010). IV O foco inicial da Andi era a mobilizao e qualificao dos profissionais de jornalismo visando a promoo e defesa dos direitos da criana e do adolescente na mdia. Mais tarde, a entidade volta-se para a questo da participao da sociedade na formulao de polticas pblicas, o que implicou discutir o direito de acesso. V Contudo, em 1776, a Lei de liberdade de imprensa da Sucia j inclua um captulo especfico sobre a natureza pblica dos documentos oficiais (ANDI; art. 19, 2009). VI No Brasil, a obra foi traduzida e distribuda pelo Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto. VII Inserimos aqui apenas os ttulos de cada tpico.

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