Políticas e Instituciones para El Desarrollo Económico Territorial. Caso de Colombia, 2008 CEPAL

R
desarrollo territorial
olticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en Amrica Latina y el Caribe. El caso de Colombia
Carlos Jorge Caicedo Cuervo
Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES) Santiago de Chile, julio de 2008
Este documento fue preparado por Carlos Caicedo Cuervo, economista, especialista en evaluacin social de proyectos, magster en planificacin y administracin del desarrollo regional, profesor de ctedra en el Centro Interdisciplinario de Estudios Regionales (CIEDR) de la Universidad de los Andes, Bogot, Colombia, en el marco de las actividades del programa Modernizacin del Estado, desarrollo productivo y uso sostenible de los recursos naturales (GER/04/002), ejecutado por CEPAL en conjunto con la Deutsche Gesellschaft fr Technische Zusammenarbeit (GTZ). Las opiniones expresadas en este documento, que no ha sido sometido a revisin editorial, son de exclusiva responsabilidad del autor y pueden no coincidir con las de la Organizacin.
Publicacin de las Naciones Unidas ISSN versin impresa 1994-7364 ISSN versin electrnica 1994-7372 ISBN: 978-92-1-323143-2 LC/L.2836-P LC/IP/L.284 N de venta: S.07.II.G.54 Copyright Naciones Unidas, julio de 2008. Todos los derechos reservados Impreso en Naciones Unidas, Santiago de Chile La autorizacin para reproducir total o parcialmente esta obra debe solicitarse al Secretario de la Junta de Publicaciones, Sede de las Naciones Unidas, Nueva York, N. Y. 10017, Estados Unidos. Los Estados miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducir esta obra sin autorizacin previa. Slo se les solicita que mencionen la fuente e informen a las Naciones Unidas de tal reproduccin.
CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3
Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en
ndice
Presentacin ........................................................................................7 Introduccin ......................................................................................11 1. Las polticas de desarrollo econmico territorial........................15 2. La vigencia del discurso favorable al desarrollo econmico territorial..................................................................23 2.1. El desarrollo econmico territorial en el marco constitucional.............................................................24 2.2. El desarrollo econmico territorial en los planes nacionales de desarrollo 19902006 ....................................30 3. Del discurso a la poltica pblica: el universo de las polticas de desarrollo econmico territorial .........................41 3.1. Definicin de los sectores potenciales del desarrollo econmico territorial ...........................................42 3.2. Criterios metodolgicos para el anlisis de informacin..........43 3.3. Universo sectorial e institucional de las polticas ................45 3.4. Continuidad y cambios institucionales y de polticas ..........52 3.5. Dimensiones estratgicas del desarrollo econmico territorial...........................................................61 4. De la poltica pblica a la prctica institucional: lo sectorial......67 4.1. Criterios metodolgicos para el anlisis de informacin........67 4.2. Articulacin y desarticulacin entre sectores.......................68 4.4. Distribucin y delimitacin de competencias entre niveles territoriales ...............................................................76 5. De la poltica pblica a la prctica institucional: lo territorial ...85 5.1. Criterios metodolgicos .......................................................85 5.2. Asignacin presupuestal de la inversin ..............................86
5.3. Delimitacin de lo territorial por sectores potenciales del desarrollo econmico territorial ..........................................................................................................87 6. Desde lo local: autonoma y posibilidades de protagonismo territorial..............................91 6.1. Criterios metodolgicos para el anlisis de la informacin ...............................................92 6.2. Naturaleza poltica de las instancias territoriales de gobierno y mecanismos de control poltico...............................................................................................................93 6.3. Condiciones fiscales prevalecientes en los entes territoriales.............................................97 7. Conclusiones ......................................................................................................................107 Bibliografa ...................................................................................................................................117 Serie desarrollo territorial: nmeros publicados.......................................................................119 ndice de mapas POLTICAS GENERALES CON IMPLICACIONES ESPACIALES .....................................19 Mapa 1 Mapa 2 POLTICAS REGIONALES ..........................................................................................20 Mapa 3 POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL O LOCAL ..........................21 ndice de tablas Tabla 1 Tabla 2 Tabla 3 Tabla 4 Tabla 5 Tabla 6 Tabla 7 Tabla 8 Tabla 8 Tabla 10 Tabla 11 Tabla 12
CONSTITUCIN POLTICA: LOS SUJETOS DEL DESARROLLO ....................................25 CONSTITUCIN POLTICA: ORGANIZACIN TERRITORIAL ............................................... 26 CONSTITUCIN POLTICA: RGIMEN ECONMICO ............................................................. 27 CONSTITUCIN POLTICA: OTRAS COMPETENCIAS TERRITORIALES............................. 28 PLANES NACIONALES DE DESARROLLO ..................................................................37 ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS A LA INFRAESTRUCTURA ...........................46 ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO DE TERRITORIO Y USO DE SUELO .....................................................................................................47 ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS AL FOMENTO PRODUCTIVO Y DESARROLLO EMPRESARIAL...................................................................................48 ORGANISMOS PBLICOS Y MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD .....................49 DESCENTRALIZACIN ESPECIALIZADA ...................................................................50 NIVELES DE GOBIERNO Y PROCESOS DE PLANEACIN PARTICIPATIVA ..................74 CONSTITUCIN POLTICA, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE DESARROLLO ECONMICO SEGN NIVELES DE GOBIERNO ...............................95
ndice de diagramas Diagrama 1 LA REVOLUCIN PACFICA 1990-1994 ......................................................................32 Diagrama 2 EL SALTO SOCIAL 1994-1998 .....................................................................................33 Diagrama 3 CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ 1998-2002 ..........................................................34 Diagrama 4 HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002-2006 ...........................................................35 Diagrama 5 EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN ................................................................73 Diagrama 6 EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA .....................................................75 Diagrama 7 EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSIN PBLICA ...............................................................................................75 ndice de organigramas Organigrama 1 SECTOR INFRAESTRUCTURA ECONMICA BSICA ..................................................63 Organigrama 2 SECTOR ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y USO DE SUELO ..................................64 Organigrama 3 SECTOR FOMENTO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL ..................................................65 Organigrama 4 SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD..................................................66 Organigrama 5 SECTOR INFRAESTRUCTURA ECONMICA...............................................................80 Organigrama 6 SECTOR ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y USO DEL SUELO ................................81 Organigrama 7 SECTOR FOMENTO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL ..................................................82 4
Organigrama 8
SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD: DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES TERRITORIALES ...................................................83
ndice de cuadros Cuadro 1 RECURSOS ASIGNADOS A ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET ............................................................................70 Cuadro 2 DISTRIBUCIN DE LA INVERSIN POR NIVEL TERRITORIAL Y SECTORES POTENCIALES DE APOYO AL DET ...........................................................................88 Cuadro 3 INVERSIONES EN LOS SECTORES POTENCIALES DE APOYO AL DET.........................89 RANGOS DE HABITANTES POR MUNICIPIO Y NMERO DE CONEJALES Cuadro 4 ELEGIBLES ..............................................................................................................94 Cuadro 5 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES ............................................................98 Cuadro 6 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES ...............................................................100 ndice de grficos Grfico 1 EVOLUCIN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET ..................................................71 Grfico 2 EVOLUCIN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL DE ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET ..................................71 Grfico 3 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES ................................99 Grfico 4 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES, EVOLUCIN DE LOS NDICES FISCALES 1990-2003 .......................................................................71 Grfico 5 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES, 1996-2003 ...............................................100 Grfico 6 COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LOS NDICES FISCALES, 1996-2003 ..........................................................................101
Presentacin
Este estudio hace parte de una investigacin comparativa realizada por el ILPES en el marco del Convenio con la GTZ sobre Modernizacin del Estado, Desarrollo Productivo y Uso Sostenible de Recursos Naturalescomponente de Gestin Econmica Territorial que tuvo lugar entre 2004 y 2007. Despus de elaborada una pauta general de investigacin, consultores nacionales de 10 pases de la regin realizaron los estudios nacionales sobre Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial (DET). Se escogi un grupo de pases representativo de las diferentes regiones del continente, de sus diversas condiciones y caractersticas, mencionados de Norte a Sur: Mxico, Honduras, El Salvador, Colombia, Ecuador, Per, Brasil, Bolivia, Argentina y Chile. Desde finales de los aos 1980 las preocupaciones por el desarrollo regional y urbano dieron un giro importante pues los gobiernos y actores econmicos y sociales nacionales dejaron de ser los protagonistas exclusivos e ingresaron a la escena los gobiernos y actores locales, territoriales y globales. Este giro fue concomitante con procesos de apertura econmica, reforma del estado, consolidacin democrtica y descentralizacin en buena parte de los pases latinoamericanos y del Caribe. Durante esta primera dcada del siglo XXI comienza a producirse un giro de magnitud e importancia semejante al ya mencionado, caracterizado por la reaparicin por las preocupaciones territoriales en las instancias nacionales y por el creciente nfasis en temas como la solidaridad, el asistencialismo y el desarrollo social. En estas condiciones, el ILPES ha considerado oportuno lanzar este esfuerzo de investigacin comparativa que permita no solamente hacer un balance de lo sucedido en los ltimos 15 aos, sino tambin prepararse para los cambios en marcha y por venir. 7
Los diez estudios nacionales han sido realizados bajo la orientacin de una gua uniforme, elaborada siguiendo las recomendaciones metodolgicas desarrolladas por los especialistas en estudios de caso. El estudio de caso suele confundirse con un estado preliminar o exploratorio de una investigacin, as como suele atribursele caractersticas principalmente monogrficas y descriptivas sin implicaciones tericas. Se trata, en realidad, de investigaciones en el pleno sentido de la palabra, diseadas con el propsito explcito de que la obtencin de conclusiones generales de validez terica y conceptual amplia, no se haga a expensas del conocimiento de la singularidad de cada caso y situacin. Cada una de las diez investigaciones de caso se construy alrededor de la exploracin de cinco hiptesis generales que en su conjunto recogen las interrogaciones de teora y poltica ms relevantes. La primera hiptesis, la vigencia del discurso favorable al DET, se mueve en el plano de la construccin del discurso poltico y de poltica econmica que orienta las acciones pblicas, as como la generacin de nuevas reglas de juego para el conjunto de la sociedad. Pretende explorar si durante estos 15 aos ha habido o no un discurso favorable al desarrollo econmico territorial, entendido como la capacidad de una sociedad local para formularse propsitos colectivos de progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endgenos necesarios para su obtencin. El seguimiento de esta hiptesis, como podr observarse a travs de la lectura atenta de los diez casos, permiti comprender las diferencias y semejanzas de acepcin y enfoque otorgado a estas polticas en los diferentes pases, e hizo posible precisar las continuidades y rupturas de este discurso al interior de cada uno de los pases. La segunda hiptesis, del discurso a la poltica pblica, tiene la intencin de establecer el contraste entre el discurso y la prctica, sus posibles divergencias, vacos, convergencias. Adicionalmente intenta delimitar el universo de polticas pblicas que en cada pas se relaciona con el DET y conocer su mayor o menor grado de articulacin. Adems de medir la distancia entre lo que se dice y lo que se hace, esta hiptesis tiene la importancia de darnos a conocer el conjunto de polticas relacionadas con el DET, independientemente de si ellas son o no concientes de esta conexin. La tercera hiptesis, de la poltica pblica a la prctica institucional: lo sectorial, ahonda en esta exploracin del contraste entre discurso y prctica, enfocndose en una preocupacin estratgica para las polticas territoriales. Pretende observar con algn detalle cada uno de los sectores con prcticas polticas relevantes al DET y conocer el mayor o menor grado de articulacin y coordinacin mutua a nivel de lo nacional, lo regional y lo local. La hiptesis conjetura un alto grado de desarticulacin y descoordinacin pero al mismo tiempo, intenta hacer visibles las distintas arquitecturas organizacionales y financieras que hayan sido inventadas por los pases para resolver la necesidad de garantizar una accin territorialmente coordinada de las polticas sectoriales nacionales. La cuarta hiptesis, de la poltica pblica a la prctica institucional: lo territorial (regional, local), hace una exploracin complementaria a la realizada a travs de la tercera hiptesis pero enfocndose ahora en la manera como cada poltica sectorial territorializa su accin. Aunque el concepto de poltica regional desapareci, entendida como accin nacional para difundir el crecimiento y el desarrollo del centro a la periferia de cada pas, numerosas polticas sectoriales siguieron recurriendo a distintas descomposiciones espaciales de los territorios nacionales, como una de sus estrategias de ejecucin de polticas. Con esta hiptesis se pretende verificar si se da o no la existencia de estas mltiples formas de regionalizacin de la poltica pblica, conocer sus vacos de articulacin y coordinacin, e igualmente identificar soluciones y alternativas a estas dificultades que hayan sido adelantadas por algunos de los pases estudiados. La quinta y ltima hiptesis, desde lo local: autonoma y posibilidades de protagonismo territorial, pretende poner en evidencia cuales son los verdaderos grados de autonoma y capacidad de accin para el desarrollo econmico ejecutable desde lo local e intenta identificar casos y procesos de DET destacables a nivel de cada pas. La teora del desarrollo local de los ltimos 20 aos se ha centrado en la exploracin de esta quinta hiptesis, descuidando relativamente la exploracin y el conocimiento de 8
las otras cuatro. Por esta razn, el aporte de estos diez estudios debe evaluarse en funcin del conocimiento aportado por la exploracin de las cuatro primeras hiptesis y por la visin panormica y de conjunto construida gracias a la presencia de todas cinco. Cada una de las hiptesis y cada uno de los resultados especficos de los 10 estudios nacionales arroja informacin y aporta criterios de reflexin de particular relevancia para comprender el pasado reciente y preparar las orientaciones tericas y polticas necesarias para confrontar los retos del presente y del inmediato porvenir. El ILPES espera que estos estudios nutran las discusiones nacionales en materia de DET, suscite reflexiones de futuro y motive el intercambio de experiencias, logros y fracasos, entre los distintos pases de Amrica latina y el Caribe. Una sntesis de los diez estudios de caso est en proceso de preparacin, lo que junto a los estudios individuales de pases esperamos den origen a distintas actividades de difusin e intercambio de los resultados de estos trabajos, con el objeto que cumplan la finalidad de consolidar las acciones de poltica pblica para el desarrollo econmico territorial en nuestra regin.
Introduccin
La presente investigacin financiada por la Comisin Econmica para Amrica Latina y el CaribeCEPAL y el Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica y SocialILPES, tiene como objetivo central conocer, analizar y evaluar las polticas de desarrollo econmico territorialDET para diez pases de Amrica Latina y el Caribe, as como, las modalidades de diseo institucional y los estilos de gestin adoptados por las organizaciones pblicas que tienen que ver con el DET y las reglas de juego que vinculan a los actores del DET a travs de esas organizaciones. La pregunta central a la que este estudio pretende responder es: Cules son las contribuciones, limitaciones y vacos del contexto poltico e institucional para la generacin de condiciones favorables al DET? El lapso de tiempo escogido para estos estudios de caso cubre desde 1990 hasta la fecha, seleccionado en funcin de los cambios generalizados de poltica econmica (apertura y liberalizacin) e institucionalidad (democratizacin y descentralizacin) ocurridos en la generalidad de los pases de Amrica Latina y el Caribe, a partir de la dcada de los noventa. Con este motivo, la estructura del estudio en el caso especfico de Colombia se divide en siete secciones, buscando responder a cada una de las cinco grandes hiptesis especficas sugeridas para realizar la aproximacin a la caracterizacin de las polticas e instituciones pblicas del orden nacional encargadas de potenciar el desarrollo
11
econmico territorial, y al objetivo principal de establecer la contribucin, limitaciones y vacos del contexto poltico e institucional nacional para la generacin de condiciones favorables al desarrollo econmico territorial durante los ltimos quince aos. En la primera seccin, se adelanta una breve conceptualizacin sobre los diferentes tipos de poltica a las cuales suelen recurrir los gobiernos para remediar los desequilibrios regionales, destacndose las generales con implicaciones espaciales, de desarrollo regional y de desarrollo econmico territorial, as como, se aborda el concepto de desarrollo econmico territorial, lo cual sirve de contexto y soporte de las secciones posteriores. En la segunda seccin, se realiza un acercamiento a la vigencia del discurso favorable al desarrollo econmico territorial manifiesto en la transicin de polticas regionales hacia polticas de desarrollo econmico territorial. Para la contrastacin o verificacin de esta hiptesis se tom como fuentes de informacin central la Constitucin Poltica de Colombia promulgada en 1991 y los planes nacionales de desarrollo implementados desde 1990 hasta el presente. Dado que la primera fuente cuenta con trece ttulos constitucionales fue necesario escoger los referidos a participacin democrtica y partidos polticos, organizacin territorial y rgimen econmico, ya que en esencia estos apartados contienen pautas ticas y de valores bastante concordantes con las definiciones adoptadas de polticas generales con implicaciones espaciales, polticas regionales y polticas de desarrollo local, e implcitamente potencian el desarrollo econmico territorial, en cuanto hacen definiciones expresas respecto de las competencias de las diferentes entidades territoriales, la planeacin y organizacin democrtica de los individuos en la bsqueda del bienestar. Con relacin a la segunda fuente, como los planes nacionales de desarrollo delinean lo que se podra denominar itinerario de viaje de las polticas pblicas durante cada perodo de gobierno, priorizando intervenciones sectoriales, discriminando estrategias e instrumentos y definiendo territorios para su actuacin, estos constituyen un buen acervo de informacin para determinar la evolucin, intensidad y cambios de nfasis en el lenguaje y prctica del desarrollo. En la tercera seccin, del discurso a la poltica pblica: el universo de las polticas de desarrollo econmico territorial, la hiptesis sugiere que la teora e investigacin realizada desde los aos noventa en el tema del DET seala e identifica una serie de factores estratgicos que intervienen en la explicacin de las trayectorias territoriales consideradas como exitosas, circunscritos a las actividades de infraestructura econmica bsica, ordenamiento del territorio y uso del suelo, fomento productivo y empresarial, desarrollo de cadenas productivas, turismo, promocin de exportaciones, atraccin de inversiones y mejoramiento de la competitividad, como aquellos donde potencialmente se presentan ventajas favorables para gestar desarrollo econmico territorial. An cuando los sectores con impacto potencial sobre el DET contemplados para efectos del abordaje de esta hiptesis resultan de la recomendacin realizada respecto de la importancia estratgica que tiene la intervencin pblica para apalancar el desarrollo territorial en las ocho reas aludidas, por razones prcticas se decidi agrupar dichas actividades en cuatro grandes ramas, infraestructura econmica bsica, ordenamiento territorial y uso del suelo, fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, ya que se consider tanto el alto grado de interrelacin entre estas como que la ltima rama incluye estrategias relacionadas con cadenas productivas, turismo, promocin de exportaciones y atraccin de inversiones, todas ellas juzgadas normalmente como facilitadoras de la competitividad territorial. Una vez determinados y definidos los sectores se procedi a identificar las organizaciones pblicas que actan en cada uno de estos. Posteriormente, se recab informacin relacionada con el objeto y polticas a su cargo, y seguidamente, teniendo en cuenta las definiciones sectoriales se filtraron las polticas de apoyo al DET en cada una de las organizaciones pblicas reconocidas. Finalmente, tomando como referencia la manera como est integrada u organizada la administracin
12
pblica nacional, organismos principalesministerios y departamentos administrativos, organismos adscritos superintendencias, establecimientos pblicos, unidades administrativas especiales, consejos y comisiones, organismos vinculadosempresas industriales y comerciales del Estado, y sociedades de economa mixta, y entidades y organismos de carcter o rgimen especial de origen constitucionalBanco de la Repblica, entes universitarios autnomos, corporaciones autnomas regionales, entre otros se construyeron los respectivos organigramas sectoriales para visualizar con mayor facilidad el tipo de relaciones existentes entre las organizaciones pblicas. En la cuarta seccin, de la poltica pblica a la prctica institucional: lo sectorial, la hiptesis se enmarca en los resultados de algunos estudios que ponen de manifiesto los puntos nodales de la relacin nacinterritorios en el manejo de las polticas sectoriales de apoyo al DET. En consecuencia, se tom como punto de partida las definiciones sectoriales adoptadas y los criterios asumidos para la clasificacin y construccin del mapa institucional sectorial nacional de la seccin precedente, el cual se complement con las competencias territoriales que tienen a su cargo en estas ramas las organizaciones pblicas de la administracin nacionalministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculadosy los entes de la administracin pblica territorial en sus niveles regional, departamental, distrital y municipal, determinadas por las disposiciones legales vigentes. Asimismo, una vez hecho lo anterior se complementaron los organigramas sectoriales para observar la manera como las organizaciones pblicas despliegan a nivel territorial las polticas de su competencia. En la quinta seccin, de la poltica pblica a la prctica institucional: lo territorial, la hiptesis pone de presente que algunos estudios han encontrado un proceso de crecimiento institucional desordenado que se traduce en la existencia de una gran variedad y multiplicidad de estrategias territoriales en cada uno de los sectores y de las polticas nacionales, lo cual se acompaa adems de procedimientos variados y de definiciones mltiples acerca de la naturaleza e importancia de lo territorial para el buen desempeo de la poltica pblica. Para abordar el desarrollo de esta hiptesis se procedi a relacionar los sectores potenciales de apoyo al DET con la inversin en los programas y proyectos canalizados a travs del Banco de Programas y Proyectos de Inversin NacionalBPPIN. Con este motivo se utilizaron las bases de datos suministradas por la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del Departamento Nacional de PlaneacinDNP, las cuales contienen informacin territorializada a nivel de proyecto de inversin para el perodo 19962004, discriminada segn la fuente de los recursos sean propios de las organizaciones pblicas o aportes de la nacin. Esta informacin fue agrupada por nivel territorial (nacional, departamental y regional) y por sectores potenciales de apoyo al DET. Adicionalmente, el sector de mejoramiento de la competitividad se homolog al de fomento productivo empresarial, dada la dificultad que representaba en este caso su diferenciacin. En la sexta seccin, desde lo local: autonoma y posibilidades de protagonismo territorial, la hiptesis propone que teoras como las del desarrollo econmico local suponen que la globalizacin y transformaciones polticas como la descentralizacin han creado las condiciones para un creciente protagonismo econmico, social y poltico de los territorios, regiones, ciudades y lo local. Con el propsito de abordar el desarrollo de esta hiptesis, en primer lugar, se sistematiz la legislacin existente sobre la naturaleza poltica de las instancias territoriales de gobierno y los mecanismos de control social para establecer su legitimidad poltica, funciones y responsabilidades, as como, se identificaron las competencias relacionadas con los sectores potenciales de apoyo al DET que se asignan a los distintos niveles de gobierno, las cuales se clasificaron como autnomas y compartidas dependiendo que su funcin sea la de actuar como planificador, financiador u operador. Seguidamente, para explorar las condiciones fiscales con que cuentan los territorios para asumir con algn nivel de autonoma las iniciativas relacionadas con el DET, se tuvo en cuenta las ejecuciones presupuestales de los entes territoriales a precios constantes
13
del ao 2003 desde 1990 a 2003 para el nivel departamental y desde 1996 a 2003 para el nivel municipal, ya que para esta ltima entidad la metodologa de agregacin de la informacin de 1990 a 1995 no resultaba comparable con la usada desde 1996. Igualmente, esta informacin se categoriz segn las tipologas municipales oficiales y para el nivel departamental se tom de manera individual cada uno de estas entidades. Por su parte, las variables fiscales de inters ingresos autnomos, gastos autnomos, transferencias, gasto total e ingreso total para cada tipologa municipal y cada departamento se seleccionaron adecuando las definiciones que de ellas hace la legislacin colombiana con las sugeridas por el protocolo de investigacin. A continuacin, se construyeron para cada tipologa de municipios y cada departamento los ndices de porcentaje del ingreso autnomo sobre el ingreso total, porcentaje de las transferencias sobre el ingreso total, porcentaje de gasto autnomo sobre el gasto total, porcentaje de gasto no autnomo sobre el gasto total y equilibrio vertical, los cuales permitieron allegar explicaciones de los cambios estructurales en la situacin financiera de los entes territoriales. Finalmente, en la ltima seccin se relacionan a manera de conclusiones los principales hallazgos obtenidos para cada una de las hiptesis en las diferentes secciones.
14
1. Las polticas de desarrollo econmico territorial
El Estado en su funcin de disear y materializar polticas pblicas busca garantizar que los integrantes de la sociedad asentados en su territorio puedan gozar de niveles de desarrollo adecuados. La consecucin de este objetivo ofrece una justificacin para la intervencin pblica en procura de hacer efectivas las metas colectivas de eficiencia, equidad e igualdad de oportunidades, y as, poder posibilitar una distribucin de recursos conducente a maximizar el bienestar social o general. Sin embargo, en trminos ideales solo se podra maximizar el desarrollo bajo condiciones de plena eficiencia y equidad, es decir, suponiendo que no se presentan fallas de mercado1 ni de gobierno o pblicas.2 En consecuencia, como estas distorsiones ocasionan que los frutos del desarrollo econmico no se distribuyan de manera equilibrada sobre el territorio nacional,3 el diseo e implementacin de polticas del orden regional plantea una disyuntiva, elegir o enfatizar entre la prosperidad de los individuos o de los lugares.
Monopolios, externalidades, explotacin inadecuada de recursos naturales, mercados incompletos, carencias de informacin e inequidad. Carencias de informacin que dificultan la medicin de costos y beneficios sociales, comportamientos burocrticos y estratgicos, ineficiencia, existencia de grupos de presin e inters, y bsqueda de rentas. Polese, Mario. Economa Urbana y Regional. Introduccin a la Relacin entre Territorio y Desarrollo. Libro Universitario Regional, Costa Rica, 1998, pp. 187-242.
15
Aunque en cualquiera de los dos casos estn implcitas dichas polticas, optar por direccionarlas hacia unidades espaciales deprimidas evidencia una preocupacin mayor por la equidad interregional a la vez que contribuye ms claramente a lograr una distribucin justa de la renta y el bienestar de los individuos, porque la prosperidad de los lugares es una aproximacin razonable a la prosperidad de los individuos, dado que la maximizacin de unas variables de poltica concretas, dentro de un rea geogrfica definida, equivale a maximizar el bienestar de la poblacin de dicha zona.4 Los objetivos de las polticas direccionadas hacia los lugares pueden analizarse a diferentes niveles, pudiendo ser en muchos casos idnticos a los de la poltica nacional como crecimiento, eficiencia, equidad, estabilidad, calidad de vida y participacin de los ciudadanos, pero exigen especificarse espacialmente y justificarse por sus efectos sobre la equidad interregional.5 Las formas de accin estatal encaminadas a reglamentar o encauzar la actividad econmica o potenciar procesos de desarrollo, adquieren connotacin territorial cuando su direccionalidad precisa una escala espacial determinada y define unos instrumentos de actuacin acordes con los objetivos propuestos. En este sentido, podra observarse que las polticas dirigidas a buscar conectar el territorio como espacio y como fenmeno social, pueden asumir dos tipos de formas: generales, las cuales consideran el conjunto del pas e inciden indirectamente en la distribucin territorial de la poblacin y/o actividades econmicas; y regionales, concebidas para actuar directamente sobre la estructura espacial, que a su vez pueden presentar dos variantes, las de escala regional propiamente dichas o interregionales,6 que versan sobre regiones especficas buscando estimular, reorientar o controlar su desarrollo, y las de escala territoriallocal o intraregional,7 que tienen como propsito resaltar las ventajas que para un pas representa el impulso a las oportunidades de desarrollo presentes en un espacio especfico. Para comenzar, aunque las polticas generales con implicaciones espaciales (PGIE), no pueden considerarse en absoluto como polticas regionales resultan de especial importancia ya que la mayor parte de las medidas econmicas y sociales referidas a la economa o a sectores especficos, pueden llegar a tener consecuencias secundarias discriminatorias sobre el espacio,8 muchas de las cuales no son intencionadas y algunas no son deseadas, como por ejemplo, medidas monetarias, fiscales, agrarias, inversiones sectoriales, sociales, laborales y de comercio exterior, que generan impactos regionales (Ver Mapa 1). Dado que la mayor parte de estos impactos espaciales implcitos son inevitables, lo adecuado es lograr coherencia entre las medidas espaciales y no espaciales, y establecer medidas compensatorias regionales en los casos extremos en los que los efectos secundarios son indeseables.9 En tanto un pas se compone siempre de varias regiones donde prevalecen diferentes climas, topografas, recursos, vocaciones econmicas, prcticas sociales y culturales, que han sido moldeadas por factores geogrficos, histricos, polticos y socioeconmicos, es preciso establecer lo que se entiende por regin. Esta, a diferencia del territorio nacional no posee fronteras y no existe una regla absoluta para su delimitacin, ya que al tratarse de un espacio de mltiples dimensiones su delimitacin puede obedecer a necesidades econmicas, polticas, culturales o administrativas.10 Aunque, la dimensin local tiene una resolucin territorial variable, dependiendo del mbito preciso en el cual se genere el proceso de formulacin de objetivos y movilizacin de recursos, en algunos casos puede identificarse con el municipio y en otros podra trascenderlo o tratarse de niveles inferiores.11
4 5 6 7 8 9 10 11
Richardson, Harry. Economa Regional y Urbana. Alianza Editorial, Madrid, 1986, p. 169. Ibid, p. 171. Tambin denominadas polticas tradicionales de arriba-abajo. Tambin denominadas enfoques de abajo-arriba adoptados por el desarrollo econmico local. Por esta razn, algunos las consideran como instrumento de las polticas regionales. Richardson, Harry. Op. cit, p. 189. Polese, Mario. Op. cit, pp. 147-149. Cuervo, Luis Mauricio, et. al. Iniciativas Locales de Desarrollo Econmico. DNP-UPRU-CIDER, Bogot, 1997, pp. 9-10.
16
Por consiguiente, las polticas interregionales, que bien podran denominarse polticas regionales (PR), son de competencia nacional y resultan de la intervencin que realiza el Estado en procura de garantizar equidad interregional e interpersonal para reducir la amplitud de las desigualdades de empleo, ingreso y sociales (Ver Mapa 2). Tal como se indic, este enfoque tradicional de las polticas de arriba abajo se distingue porque las decisiones sobre en qu reas se necesita intervenir se definen y gestionan desde el centro; el desarrollo se concibe sectorialmente y se basa en grandes proyectos industriales que se supone habrn de fomentar otras actividades econmicas; y por recurrir a las ayudas financieras, incentivos y subsidios como principales elementos para atraer la actividad econmica.12 Generalmente, se proponen influir sobre las decisiones de localizacin de las actividades econmicas para garantizar en las regiones ms desfavorecidas la disponibilidad de puestos de trabajo, atrayndolas mediante primas de localizacin, subvenciones y desgravaciones fiscales, facilidades para acceso a crditos, realizacin de inversiones en infraestructura pblica, mejorando el transporte y comunicaciones, y/o descentralizando la administracin pblica, o en su defecto, reducir las diferencias en los niveles de vida redistribuyendo directamente ingresos a las personas y regiones por medio de transferencias con el propsito de asegurar dotaciones adecuadas de servicios bsicos.13 Dependiendo de su diseo especfico, estas polticas regionales dan cuenta de un conjunto de medidas interrelacionadas con las polticas generales que tienen como objetivo mejorar las condiciones de vida en las regiones y retirar restricciones al desarrollo, que en algunos casos difunden el crecimiento desde el centro hacia la periferia, y utilizan unos instrumentos de desconcentracin econmica considerados como propios, susceptibles de materializar en el marco de unas estrategias de descentralizacin y ordenamiento territorial. De otro lado, se plantean un buen nmero de razones para justificar la necesidad de un recambio tanto de las polticas generales como regionales propiamente dichas, entre las que se destacan la falta de solidez, legitimidad y recursos del Estado central; el fracaso de las polticas nacionales y la insatisfaccin creada por las polticas tradicionales de desarrollo regional; la desconfianza hacia las lites polticas tradicionales; la necesidad de mayor respeto a las poblaciones locales para reducir los costos sociales del desarrollo; redescubrir las variables no econmicas renovando la importancia del sector informal y la solidaridad social; formular nuevos mecanismos locales de intervencin y de ajuste frente a la internacionalizacin del capital y de otros factores de produccin; canalizar la importancia de las pequeas empresas y los regionalismos; y la necesidad de crear estructuras locales de decisin y administracin.14 As, complementariamente a los niveles general y regional, en el marco intraregional se ubican las polticas de desarrollo econmico territorial15 o local16 (PDT o PDL) que dan cuenta de un conjunto de programas, proyectos pblicos o privados, organizaciones y reglas de juego relacionadas con la promocin del desarrollo econmico territorial, la promocin de empresas, la generacin de empleo y la competitividad de un territorio determinado. Tal como se sugiri, este enfoque de las polticas de abajo arriba se caracteriza porque la promocin del desarrollo en un territorio se basa en iniciativas forjadas con frecuencia desde abajo; tienen un carcter descentralizado; la coordinacin es vertical entre diferentes niveles de gobierno y horizontal entre organismos pblicos y privados; el desarrollo se concibe territorialmente; utiliza el potencial del desarrollo de cada rea, a fin de fomentar un ajuste progresivo del
12
13 14 15 16
Rodrguez-Pose, Andrs. El Papel de la OIT en la Puesta en Prctica de Estrategias de Desarrollo Econmico Local en un Mundo Globalizado. Local Economic Development (LED), Documento de Poltica, Londres, 2001, pp. 9-10. Polese, Mario. Op. cit, pp. 213-238. Ibid, pp. 242-243. Tambin abarca aspectos como infraestructura econmica y ordenamiento del territorio. Dentro de este se incluye el fomento productivo territorial, el cual se refiere a la promocin y desarrollo de empresas y, ms precisamente, a la necesidad de contar con apoyos pblicos tendientes a corregir una serie de fallas de mercado (imperfeccin de mercados de capital, financiamiento y crdito, capacitacin de recursos humanos e innovacin tecnolgica), que entraban el funcionamiento eficiente y competitivo, particularmente, de las micro, pequeas y medianas empresas localizadas en los territorios.
17
sistema econmico local a los cambios del entorno econmico; y por la provisin de las condiciones claves para el desarrollo de la actividad econmica.17 Entonces, se entiende por desarrollo econmico territorial (DET), la capacidad de una sociedad local para formularse propsitos colectivos de progreso material, equidad, justicia y sostenibilidad, y movilizar los recursos locales endgenos necesarios para su obtencin.18 Tambin, se define como un proceso de crecimiento y cambio estructural que mediante la utilizacin del potencial de desarrollo existente en el territorio conduce a la mejora del bienestar de la poblacin de una localidad o una regin. Cuando la comunidad local es capaz de liderar el proceso de cambio estructural, la forma de desarrollo se puede denominar desarrollo local endgeno. Ante todo, hay que decir que el desarrollo local hace referencia a procesos de acumulacin de capital en ciudades, comarcas y regiones concretas.19 Como se mencion, al entender el desarrollo territorial o local como un proceso endgeno, estas polticas reconocen la importancia que tienen las iniciativas de los habitantes y recursos disponibles en el entorno de un territorio. En la prctica estas polticas se mezclan con las regionales propiamente dichas y pueden depender tanto de instancias nacionales como locales, pero centran su accionar en el aprovechamiento de los recursos y capacidades locales agregando una dimensin social. Esto implica la posibilidad de impulsar un modelo alternativo de desarrollo econmico sustentado en el propio medio, es decir, en iniciativas y conocimientos de los habitantes y empresas de la regin o localidad, y no necesariamente en fuerzas externas (Ver Mapa 3). Con este motivo, los distintos tipos de intervencin tienen que ver con promocin de la inversin local, redes de interaccin e innovacin, y organismos locales de desarrollo.20 En suma, as como el diseo, implantacin u orientacin de estos tipos de polticas, facilita con mayor o menor intensidad la concurrencia de los diferentes sectores de la sociedad en la misin de corregir y mitigar desequilibrios espaciales, o aprovechar oportunidades, para que un sistema territorial se procure una dinmica de desarrollo viable y sostenible, exige acciones coordinadas desde las diferentes instancias encargadas de la planeacin, el apalancamiento de sus recursos y la focalizacin de los esfuerzos sobre las potencialidades contenidas en el territorio para dotarlo de identidad y cohesin.
17 18
19
20
Rodrguez-Pose, Andrs. Op. cit, pp. 9-10. CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 2005, p. 1. CEPAL-GTZ. Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin: Aproximacin a un Marco Conceptual. Santiago de Chile, 2000 p.5. Polese, Mario. Op. cit, pp. 241-272.
18
MAPA 1
POLTICAS GENERALES CON IMPLICACIONES ESPACIALES
polticas generales con implicaciones espaciales Poltica de Infraestructura, Comercio Exterior, Monetaria, Fiscal y Agropecuaria
Fuente: Diseo del autor.
19
MAPA 2
POLITICAS REGIONALES
POLITICAS REGIONALES Estrategia dirigida al Caribe Colombiano durante el periodo (1998-2002), en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Cambio Para Construir La Paz
20
MAPA 3
POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL O LOCAL
POLITICAS DE DESARROLLO ECONOMICO TERRITORIAL O LOCAL Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio - PDPMM
21
2. La vigencia del discurso favorable al desarrollo econmico territorial
Las reformas de poltica econmica aplicadas en Amrica Latina y el Caribe desde inicios de los aos noventa comportaron cambios de enfoque, nfasis y procedimiento. De acuerdo con la literatura acadmica internacional se espera una transicin de las polticas regionales hacia polticas de desarrollo econmico local y territorial. Mientras las polticas regionales entendan al desarrollo territorial como un resultado de la difusin del crecimiento en el centro a la periferia, las de desarrollo econmico local y territorial lo entienden como un proceso endgeno, dependiente de la iniciativa local para el aprovechamiento de las oportunidades del entorno. En consecuencia, resulta pertinente identificar evidencias acerca de la existencia de un discurso pblico favorable al DET, as como, su continuidad o cambios de enfoque por parte del gobierno nacional.21 Para la contrastacin o verificacin de la presente hiptesis se tom como fuentes de informacin central la Constitucin Poltica de Colombia promulgada en 1991 y los planes nacionales de desarrollo implementados desde 1990 hasta el presente.
21
CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Op. cit, p. 2.
23
Dado que la primera fuente cuenta con trece ttulos constitucionales fue necesario escoger los referidos a participacin democrtica y partidos polticos, organizacin territorial y rgimen econmico, ya que en esencia estos apartados contienen pautas ticas y de valores bastante concordantes con las definiciones adoptadas de polticas generales con implicaciones espaciales, polticas regionales y polticas de desarrollo local, e implcitamente potencian el desarrollo econmico territorial, en cuanto hacen definiciones expresas respecto de las competencias de las diferentes entidades territoriales, la planeacin y organizacin democrtica de los individuos en la bsqueda del bienestar. Con relacin a la segunda fuente, los planes nacionales de desarrollo al delinear lo que se podra denominar itinerario de viaje de las polticas pblicas durante cada perodo de gobierno, priorizando intervenciones sectoriales, discriminando estrategias e instrumentos y definiendo territorios para su actuacin, constituyen un buen acervo de informacin en lo que corresponde a la evolucin, intensidad y cambios de nfasis en el lenguaje y prctica del desarrollo.
2.1. El desarrollo econmico territorial en el marco constitucional

La dcada de los noventa se inici con grandes transformaciones para la sociedad y la economa colombiana. En efecto, a partir de 1990 se profundiza el proceso de apertura y modernizacin de la economa con el objetivo de lograr una mayor y mejor insercin en el escenario internacional. As mismo, en 1991 se promovi e integr una Asamblea Constituyente que posibilit amplios acuerdos sociales reflejados en la Constitucin Poltica promulgada, la cual interpreta las aspiraciones de la sociedad, consagra una serie de pautas superiores de accin que constituyen guas y mandatos para el procedimiento, y define algunos instrumentos para su alcance, donde sus trazados ms relevantes tienen que ver con el aseguramiento del proceso de descentralizacin poltica y una nueva regionalizacin, el direccionamiento de los recursos del situado fiscal y las transferencias a los entes territoriales, la definicin de un nuevo marco para la prestacin de los servicios pblicos domiciliarios, la apertura de nuevos espacios a la participacin ciudadana en la toma de decisiones, y la definicin de los derechos sociales y econmicos de los colombianos. Si bien las descripciones constitucionales son el marco global dominante de ordenacin y tienen un claro componente poltico, pudieran catalogarse como principios generales con implicaciones espaciales dirigidos a establecer y mantener el orden econmico y las reglas de funcionamiento de la sociedad, creando y cerrando oportunidades de poltica relacionadas con el desarrollo econmico territorial. Al tomar en cuenta los preceptos fundamentales que definen la organizacin poltica colombiana en la Constitucin de 1991 como un Estado social de derecho, repblica unitaria, descentralizada con autonoma de sus entidades territoriales, democrtica, participativa y pluralista, y de gran parte de sus dictados relacionados con el funcionamiento de la sociedad, se refleja la bsqueda de un relativo equilibrio entre posturas centralistas y federalistas resultante de las mismas condiciones que motivaron los cambios, y de la composicin poltica heterognea de las fuerzas sociales de la instancia constituyente que los introdujo. Es as como, mientras los asuntos de inters general y decisiones econmicas, polticas y administrativas, se concentran en el gobierno nacional, de otro lado, indica la ordenacin del territorio y consolida la profundizacin de un proceso de descentralizacin que se vena gestando desde los aos setenta, redefiniendo reas de intervencin institucional y funciones, aumenta las responsabilidades de los distintos niveles territoriales, devuelve al departamento su papel en la planeacin y reconoce al municipio como la entidad fundamental de la divisin poltica administrativa, instaura la eleccin popular de gobernadores y liga la vida de los ciudadanos al
24
funcionamiento estatal reconociendo la diversidad de actores sociales y poderes que configuran el territorio abriendo la participacin poltica. Con base en la definicin y naturaleza endgena del proceso de desarrollo econmico territorial, y el perfil de las polticas e instituciones susceptibles de promoverlo expresadas en el apartado anterior, as como por lo acreditado en la Constitucin acerca de la participacin poltica, la organizacin territorial y el rgimen econmico, se observa un mayor inters por otorgar plena autonoma a los entes territoriales para ampliar sus espacios de accin, y por expresar ciertos valores y principios ticos, determinadas reglas de juego y algunos elementos del discurso poltico pblico, que faciliten la movilizacin de recursos locales en procura de mejorar el bienestar de la poblacin all asentada comprometindola en la gestin del desarrollo.
2.1.1. Participacin democrtica y partidos polticos

Transitar hacia el desarrollo requiere impulsar un proceso colectivo de toma de decisiones, el cual es ms fluido en la medida en que la poblacin participe de manera organizada en todas las instancias institucionales dispuestas para tal efecto, bien sea a travs de partidos polticos u organizaciones sociales de carcter cvico. Del conjunto de normas referidas a la participacin poltica, y como puede observarse en la tabla adjunta, se extractaron cuatro dictados acerca del ejercicio de la soberana por parte de los individuos y colectivos, y formas de ejercer la democracia, que coadyuvan y abren compuertas para que estos sean tenidos en cuenta como sujetos del desarrollo canalizando y proponiendo sus aspiraciones a travs de proyectos.
TABLA 1
CONSTITUCIN POLTICA: LOS SUJETOS DEL DESARROLLO

Artculo 103 Elementos favorables al DET Participacin Son mecanismos de participacin: el voto, plebiscito, referendo, consulta popular, cabildo abierto, iniciativa legislativa y revocatoria del mandato. El Estado contribuir a la organizacin, promocin y capacitacin de las asociaciones de profesionales, cvicas, sindicales, comunitarias, juveniles, benficas o de utilidad comn no gubernamentales, sin detrimento de su autonoma con el objeto de que constituyan mecanismos democrticos de representacin en las diferentes instancias de participacin, concertacin, control y vigilancia de la gestin publica que se establezcan. Los habitantes de entidades territoriales pueden presentar proyectos sobre asuntos de competencia de la respectiva corporacin pblica Concejo o Asamblea, la cual est obligada a tramitarlos Campaas electorales y partidos polticos El Estado contribuir a la financiacin del funcionamiento y de las campaas electorales de los partidos y movimientos polticos con personera jurdica Los partidos y movimientos polticos con personera jurdica tienen derecho a utilizar los medios de comunicacin social del Estado en todo tiempo, conforme a la ley
106
109 111
Fuente: elaboracin propia.
Estas medidas reflejan que en los ltimos aos se han realizado esfuerzos importantes por ampliar y extender los espacios y formas de participacin en las regiones y municipios, lo cual sumado al hecho que las formas de organizacin han adquirido caractersticas democrticas expresadas en mayor representacin regional y local, capacidad de intervencin de delegados territoriales e incorporacin de problemticas locales en los programas nacionales de accin poltica, denotan un marcado inters por fortalecer la democracia local con respecto a lo que exista previamente.
2.1.2. Organizacin territorial

En relacin con la divisin del territorio se reconocen una serie de disposiciones generales sobre la formacin y funcionamiento de entidades en sus niveles departamental (Regiones), municipal 25
(Areas Metropolitanas, Provincias, Territorios Indgenas) y especial (Distritos), que en su mayor parte estn ligadas a la expedicin de la Ley Orgnica de Ordenamiento TerritorialLOOT, procuran reconfigurar o ampliar el espectro posible de entidades y garantizar autonoma en su administracin, y asignan principalmente al municipio la responsabilidad de ejecutar gran parte de las tareas directamente relacionadas con el fomento del desarrollo econmico y social.
TABLA 2
CONSTITUCIN POLTICA: ORGANIZACIN TERRITORIAL

Artculo 286 287 Elementos favorables al DET Principios generales Son entidades territoriales los Departamentos, Distritos, Municipios y Territorios Indgenas. La Ley podr otorgar el carcter de entidad territorial a regiones y provincias que se constituyan Las entidades territoriales gozan de autonoma para la gestin de sus intereses dentro de los lmites de la constitucin y la ley. En virtud, tendrn los siguientes derechos: gobernarse por autoridades propias, ejercer las competencias que les correspondan, administrar los recursos y establecer los tributos necesarios para el cumplimiento de sus funciones, y participar en las rentas nacionales La Ley de Ordenamiento Territorial establecer la distribucin de competencias entre la nacin y entidades territoriales; las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales sern ejercidas conforme a principios de coordinacin, concurrencia y subsidiaridad Las entidades territoriales podrn emitir ttulos y bonos de deuda pblica e igualmente contratar crdito externo de conformidad con la ley Departamentos Los Departamentos tienen autonoma para la administracin de asuntos seccionales, planificacin y promocin del desarrollo econmico y social dentro de su territorio. Los departamentos ejercen funciones administrativas, de coordinacin, complementariedad de la accin municipal, intermediacin entre la nacin y municipios, y prestacin de servicios que determine la constitucin y leyes Entre otras, el Gobernador tiene como atribuciones: dirigir y coordinar la accin administrativa del departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio; presentar oportunamente a la Asamblea Departamental los proyectos de ordenanza sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas y presupuesto anual de rentas y gastos; y fomentar de acuerdo con planes y programas generales, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y econmico del departamento que no correspondan a la nacin y municipios Dos o ms departamentos podrn constituirse en regiones administrativas y de planificacin, con personera jurdica, autonoma y patrimonio propio, teniendo como objeto principal el desarrollo econmico y social del respectivo territorio Municipios Al Municipio como entidad fundamental de la divisin poltica administrativa le corresponde prestar los servicios que determine la ley, construir obras publicas que demande el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participacin comunitaria y mejorar social y culturalmente a sus habitantes, y cumplir las dems funciones que le asigne la constitucin y leyes Los Concejos Municipales reglamentaran las funciones y eficiente prestacin de los servicios a cargo del municipio; adoptarn los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social, y de obras pblicas El Alcalde dirige la accin administrativa del municipio; asegura el cumplimiento de las funciones y prestacin de los servicios a su cargo; suprime o fusiona entidades municipales, ordena los gastos municipales de acuerdo con el plan de inversin y presupuesto Entre otras, el Alcalde tiene como atribuciones: presentar oportunamente al concejo los proyectos de acuerdo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social, obras pblicas, presupuesto anual de rentas y gastos, y los dems que estime convenientes para la buena marcha del municipio Asociacin territorial Los Departamentos y Municipios ubicados en zonas fronterizas podrn adelantar directamente con la entidad territorial limtrofe del pas vecino, de igual nivel, programas de cooperacin e integracin, dirigidos a fomentar el desarrollo comunitario, prestacin de servicios pblicos y preservacin del ambiente Dos o mas municipios podrn organizarse como entidad administrativa encargada de programar y coordinar el desarrollo armnico e integrado del territorio colocado bajo su autoridad Territorios indgenas Los territorios indgenas estarn gobernados por Consejos conformados y reglamentados segn usos y costumbres de sus comunidades. Entre sus funciones se destacan: velar por la aplicacin de las normas legales sobre usos del suelo y poblamiento de sus territorios; disear polticas, planes y programas de desarrollo econmico y social dentro de su territorio, en armona con el plan nacional de desarrollo; promover inversiones pblicas en sus territorios; percibir y distribuir recursos; y velar por la preservacin de los recursos naturales; y coordinar los programas y proyectos promovidos por las diferentes comunidades de su territorio.
288
295
298
305
306
311
313 314
315
289
319
330
26
Tomando en cuenta lo consignado en la tabla anterior, puede identificarse la interrelacin de dos grandes preocupaciones. En primer lugar, la necesidad de contar con una nueva estructura general de ordenamiento territorial, y en segundo lugar, a partir de este nuevo rgimen territorial, contemplar posibilidades de asociacin territorial que impriman vigor al desarrollo econmico y social. Sin embargo, el problema a que se ha enfrentado la materializacin de estos dos asuntos, radica en que hasta el presente no se ha puesto siquiera en discusin en el parlamento el desarrollo legislativo en materia de ordenamiento territorial como qued previsto en la Constitucin.
2.1.3. Rgimen econmico

El rgimen econmico plasmado en la Constitucin tiene como temas centrales el sistema nacional de planeacin y presupuesto, la distribucin territorial de recursos (situado fiscal y regalas), y la estructura de responsabilidades econmicas y distribucin de competencias territoriales, los cuales estn dirigidas a garantizar la libertad econmica y de empresa como base del desarrollo y prosperidad, y definen la planeacin como el mecanismo por excelencia de intervencin estatal, traducida en instrumentos de poltica tendientes a racionalizar la gestin pblica, y servir como medio para abrir la participacin ciudadana y facilitar procesos de concertacin y acuerdo entre niveles de gobierno.
TABLA 3
CONSTITUCIN POLTICA: RGIMEN ECONMICO

Artculo 333 Elementos favorables al DET Disposiciones generales La actividad econmica y la iniciativa privada son libres dentro de los lmites del bien comn. La libre competencia econmica es un derecho de todos que supone responsabilidades. La empresa, como base del desarrollo, tiene una funcin social que implica obligaciones. El estado fortalecer las organizaciones solidarias y estimular el desarrollo empresarial La direccin general de la economa estar a cargo del Estado, el cual intervendr por mandato de ley en la explotacin de los recursos naturales, uso del suelo, produccin, distribucin, utilizacin y consumo de bienes, y servicios pblicos y privados, para racionalizar la economa con el fin de conseguir el mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribucin equitativa de las oportunidades, los beneficios del desarrollo y la preservacin de un ambiente sano. De manera especial, intervendr para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo a los bienes y servicios bsicos. Tambin para promover la productividad, competitividad y desarrollo armnico de las regiones Establecer zonas de frontera terrestres y martimas, y normas especiales en materia econmica y social tendientes a promover su desarrollo Planeacin El Plan Nacional de Desarrollo estar conformado por una parte general y un plan de inversiones de las entidades pblicas del orden nacional. Las entidades territoriales elaborarn y adoptarn de manera concertada entre ellas y el gobierno nacional planes de desarrollo. Los planes de las entidades territoriales estarn conformados por una parte estratgica y un plan de inversiones de mediano y corto plazo El Consejo Nacional de Planeacin integrado por representantes de entidades territoriales y sectores econmicos, sociales, ecolgicos, comunitarios y culturales. Tendr carcter consultivo y sirve de foro para la discusin del Plan Nacional de Desarrollo. En las entidades territoriales habr tambin Consejos de Planeacin. Ambos consejos conforman el Sistema Nacional de Planeacin Presupuesto El gobierno en los niveles nacional, departamental y municipal podr con recursos de los respectivos presupuestos, celebrar contratos con entidades privadas sin animo de lucro y de reconocida idoneidad con el fin de impulsar programas y actividades de inters publico acordes con el Plan Nacional y Planes Seccionales de Desarrollo. Distribucin de recursos y competencias El situado fiscal de los ingresos corrientes de la nacin cedidos a las entidades territoriales se destinar a financiar la educacin preescolar, primaria, secundaria y media, y a financiar la salud Los municipios participarn en los ingresos corrientes de la nacin. El gobierno determinar el porcentaje mnimo de la participacin y definir las reas prioritarias de inversin social que se financiarn con dichos recursos El Estado y entidades territoriales tendrn derecho a participar en las regalas y compensaciones Fondo Nacional de Regalas cuyos recursos sern destinados a las entidades territoriales. Estos fondos sern destinados a la promocin de la minera, preservacin del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversin definidos como prioritarios en los respectivos planes de desarrollo Los bienes, rentas tributarias, no tributarias o provenientes de la explotacin de monopolios de las entidades territoriales, son de su propiedad exclusiva y gozan de las mismas garantas que la propiedad y renta de los particulares
334
337
339
340
355
356 357 360 361
362
(contina)
27
TABLA 3 (conclusin)
CONSTITUCIN POLTICA
Artculo Elementos favorables al DET Disposiciones generales Finalidad social del Estado y servicios pblicos Los servicios pblicos son inherentes a la finalidad social del Estado. Es deber del Estado asegurar su prestacin eficiente a todos los habitantes del territorio nacional. Los servicios pblicos estarn sometidos al rgimen jurdico que fije la ley, podrn ser prestados por el Estado, directa e indirectamente, por comunidades organizadas, o por particulares. En todo caso, el Estado mantendr la regulacin, control y vigilancia. El bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la poblacin son finalidades sociales del Estado. Ser objetivo fundamental de su actividad la solucin de las necesidades insatisfechas de salud, educacin, saneamiento ambiental y agua potable. Para tales efectos, en los planes y presupuestos de la nacin y de las entidades territoriales, el gasto pblico social tendr prioridad sobre cualquier otra asignacin.
365
366
De acuerdo a estos preceptos, aunque el Estado reserva para s la potestad de intervenir fundamentalmente en reas que tienen que ver con la justicia distributiva, se observa un especial nfasis por involucrar en las tareas del desarrollo al sector privado como a la comunidad, reflejando que su bsqueda no es una funcin exclusiva del sector pblico sino que exige el compromiso de todos los agentes. As mismo, vale resaltar que la planeacin y su concertacin, adems de ser una opcin arraigada en la cultura institucional colombiana es una forma excepcional en el contexto latinoamericano, cuyo propsito es facilitar el pleno empleo de los recursos, asegurar el acceso efectivo a bienes y servicios, y promover el desarrollo armnico de las regiones. En la tabla siguiente se condensan las principales leyes orgnicas y estatutarias, as como los decretos reglamentarios que las desarrollan, emanadas u ordenadas en la Constitucin, donde cronolgicamente puede observarse una base jurdica tendiente a impulsar polticas en materia social y fiscal en los entes territoriales, definir los mecanismos de participacin poltica y ciudadana, y estimular el desarrollo regional mediante la adopcin de instancias concernientes a medio ambiente, ciencia y tecnologa, y fronteras, aunque contina en mora la organizacin territorial de la nacin.
TABLA 4
CONSTITUCIN POLTICA: OTRAS COMPETENCIAS TERRITORIALES

Norma Decreto 585 de 1991 Decreto 2132 de 1992 60 de 1993 99 de 1993 142 de 1993 131 de 1994 134 de 1994 136 de 1994 152 de 1994 188 de 1995 191 de 1995 388 de 1997 358 de 1997 550 de 1999 617 de 2000 Objetivo/Espritu Creacin del Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa. Reorganizacin de COLCIENCIAS Reestructuracin y fusin de entidades y dependencias nacionales. Creacin del Sistema Nacional de Cofinanciacin Distribucin de competencias de entidades territoriales y distribucin de recursos del situado fiscal Creacin del Ministerio del Medio Ambiente y del Sistema Nacional Ambiental-SINA Rgimen de servicios pblicos domiciliarios Reglamentacin del voto programtico Reglamentacin de los mecanismos de participacin ciudadana Normas tendientes a modernizar la organizacin y funcionamiento de los municipios Ley Orgnica del Planeacin. Sistema Nacional de Planificacin. Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Criterios para la regionalizacin de la inversin nacional Rgimen especial para zonas de frontera Ley de reforma urbana que modifica las leyes 9 de 1989 y 3 de 1991 Ley de endeudamiento de las entidades territoriales Rgimen de promocin y reactivacin empresarial, y reestructuracin de los entes territoriales para asegurar la funcin social de las empresas y lograr el desarrollo armnico de las regiones Reforma parcial a la ley 136 de 1994, decreto extraordinario 1222 de 1986, adicin de la Ley Orgnica de Presupuesto, decreto 1421 de 1993, para fortalecer la descentralizacin y racionalizar el gasto publico nacional
28
En suma, al contrastar esta serie de postulados y progresos constitucionales respecto de la definicin, polticas e instrumentos relacionados con el desarrollo econmico territorial, este se ve favorecido ya que se propugna por la apertura y autonoma de los diferentes agentes responsables de la dinmica econmica y social de los territorios, al igual que cuando se distribuyen responsabilidades en campos especficos y abren oportunidades considerndolos actores fundamentales para materializar el cambio. Sin embargo, los roles que deben ser asumidos por los potenciales actores y promotores del desarrollo econmico territorial guardan diferencias en cuanto a sus responsabilidades. Mientras el Estado en su nivel central, es responsable de la planificacin global, formulacin de polticas monetaria, fiscal y comercial, orientaciones sectoriales para garantizar la estabilidad macroeconmica y regionales para garantizar un desarrollo armnico, en su nivel departamental, se busca fortalecerlo responsabilizndolo de la planeacin teniendo como directriz las polticas nacionales, ejecucin de obras, fijacin de impuestos regionales y prestacin de algunos servicios que sobrepasen el nivel local. Por su parte, a la instancia fundamental de la administracin pblica que garantiza la relacin Estadocomunidad y la ejecucin directa e indirecta del Estado en el mbito local, se le asignan adems de tareas planeacin que deben ser concordantes con los lineamientos nacionales y departamentales, la obligatoriedad en la prestacin de los servicios sociales bsicos y administracin de la infraestructura fsica y humana correspondiente a su escala, y la ejecucin de obras pblicas y establecimiento de tributos, funciones que para poder ser desempeadas cabalmente exigen de aprendizajes y adaptaciones que van a requerir de tiempo suficiente. Concebir al municipio como la clula primordial estatal del desarrollo implica no solamente cumplir con el reto de la autonoma fiscal, es decir, que haga sostenible su funcionamiento mediante una mayor generacin de recursos, sino tambin que en el marco de la descentralizacin incremente sus posibilidades y aproveche las oportunidades de desencadenar desarrollo econmico territorial promoviendo efectivamente facilidades para la concurrencia de actores pblicos y privados de y en su entorno. Al respecto, valga mencionar que mientras al municipio se le delega prcticamente la responsabilidad total de la ejecucin de la poltica social y otra serie de atribuciones, competencias y roles que demandan tiempo y esfuerzos para su asuncin, y no obstante tambin ser un deber constitucional, se ha avanzado a ritmo lento en trminos de otorgarle los instrumentos adecuados que lo conviertan en un eficaz promotor y canalizador de iniciativas locales de desarrollo econmico. No obstante lo anterior, cabra mencionar que se ha dado paso a la conformacin de asociaciones municipales con fines de desarrollo local, reglamentado las transferencias con destino a salud, educacin y agua potable en funcin de realidades locales de cobertura y calidad, definido parmetros ms efectivos para el manejo de recursos provenientes de las regalas, e impulsado dinmicas como la conformacin de zonas econmicas especiales de exportacin, as como, la expedicin de la ley de fronteras. Un propsito como la promocin del desarrollo econmico territorial debe partir del reconocimiento de las diferencias culturales, polticas, sociales y productivas existentes entre los territorios. Esto implica no solo dejar a merced de los mercados privados la correccin de las fallas, y la transferencia de responsabilidades y recursos financieros para garantizar la atencin estatal en reas como infraestructura vial, comunicaciones, educacin, salud y saneamiento bsico, sino tambin, aproximar y desplegar en los entornos una gama ms amplia de medios para revalorizar el conjunto de sus recursos y dinamizar su base productiva abriendo paso a nuevas iniciativas que le permitan afrontar con xito las exigencias que plantea un mundo globalizado, como por ejemplo, servicios especializados de crdito a micros, pequeas y medianas empresas, empleo productivo,
29
educacin especializada y capacitacin para el trabajo, investigacin y desarrollo, adaptacin y difusin de tecnologa, informacin, concertacin entre los diferentes tipos de agentes y una buena gestin pblica que asegure la institucionalidad. Estas ltimas funciones tienen carcter compartido entre el Estado central y entidades territoriales, su implementacin exige coordinacin de iniciativas y asuncin de compromisos expresos, fiscales y normativos, en todos los niveles del gobierno. Por su parte, al sector privado se le impone una responsabilidad social y llena un vaco permitindole gozar de un nuevo marco general para adelantar actividades en todos los niveles de gobierno en reas antes no permitidas como servicios sociales, pblicos e infraestructura, y conceden determinadas ventajas para involucrarse y comprometerse ms en tareas relacionadas con el desarrollo, constituyndose en aliado clave del mbito territorial en el reto que le compete. Aunque es indudable que las reglas constitucionales incentivan a los entes territoriales para avanzar en las tareas relacionadas con el desarrollo econmico, el lento progreso en el desarrollo legislativo, de manera que se reconozca al territorio como gestor de cambio y no solo como un espacio geogrfico homogneo funcional, rezaga la autonoma poltica, administrativa y fiscal. Es decir, no obstante lo generoso y positivo que tienen los mencionados contenidos normativos en cuanto a profundizar la descentralizacin en trminos redistributivos, pareciera que solo bastara con presuponer sus efectos favorables en cuanto al DET sin avanzar hacia definiciones ms precisas y diferenciales que permitan su operacionalizacin, haciendo que se diluyan en un mismo continente las polticas generales con implicaciones espaciales y las polticas regionales. Por consiguiente, para que el pas recorra una senda de desarrollo econmico territorial es apremiante adoptar una visin ms integral y definir un nuevo ordenamiento territorial, retirando las restricciones e intereses polticos particulares y regionales, pues per se, las actuales delimitaciones administrativas estn lejos de responder a la lgica de funcionamiento y desdoblamiento de las actividades econmicas. Esto permitir articular efectivamente las dinmicas regionales y locales facilitando un desarrollo econmico y social sostenido, mantener la unidad de las polticas y estrategias, y otorgar a los territorios una clara autonoma y protagonismo como sujetos de su potencial de desarrollo, lo que a la postre se traducir en un reforzamiento de la base econmica y social estatal.
2.2. El desarrollo econmico territorial en los planes nacionales de desarrollo 19902006

Operacionalizar las definiciones de ndole constitucional, que se mueven en un plano tico y de valores, implica introducir una revisin de la manera cmo los planes nacionales consignan las polticas de desarrollo. En principio, es pertinente aclarar que desde cuando se instaur la planeacin en Colombia en los aos sesenta, los gobiernos nacionales han delineado planes de desarrollo que en trminos generales expresan unos objetivos y metas, trazan unas estrategias y lneas de accin y establecen ciertas prioridades. Lo novedoso de estos ltimos quince aos radica, entre otros aspectos, en que se ha institucionalizado la prctica de la planeacin a travs de la configuracin de un sistema nacional de planeacin y la adopcin de figuras como el voto programtico, de donde se desprenden responsabilidades del gobernante ante sus electores en trminos del desarrollo. Adicional a las consagraciones constitucionales en trminos de participacin poltica, organizacin territorial y rgimen econmico, en los planes nacionales subyacen distintas concepciones de desarrollo y objetivos que persiguen los gobiernos durante sus perodos de
30
administracin. Es as como, estas estrategias determinan el modelo de asignacin de recursos resultante de los parmetros polticos previamente definidos y constituyen una formalizacin que prioriza sectores y establece el tipo de integracin a mantener entre s, en el marco de un contexto terico, histrico, poltico y espacial determinado. Al margen de los diferentes nfasis de los planes de desarrollo que se han venido formulando e implementando en los ltimos tres lustros, bien sea mediante sectores lderes, desarrollo balanceado, estabilizacin macroeconmicafiscal y monetaria, reformas estructurales, polticas sectoriales activas e internacionalizacin de la economa, dirigidas a garantizar el crecimiento econmico, eficiencia y equidad, siempre se definen estrategias, objetivos, metas e instrumentos, independiente de los problemas especficos de las regiones, no obstante que estas sean mencionadas tanto directa como tangencialmente. Como al inicio de la dcada del noventa haba un rezago de las instituciones, prdida de conexiones con el mundo exterior, falta de competencia interna y externa, escasa movilidad de recursos e ineficiente asignacin del ahorro, las cuales entrababan el crecimiento y se constituan en recurrentes cuellos de botella para avanzar por una senda estable de desarrollo econmico y social, se plante en la Revolucin Pacfica 19901994 que el papel de los mercados, la informacin, el efecto del capital humano y las externalidades seran los temas que jalonaran el desarrollo. En correspondencia, la estrategia asumida se centr en la competencia y modernizacineconmica e institucional, donde lo trascendental seran las reformas estructurales de los mercados. Por consiguiente, se transit de los estmulos a la demanda hacia los de oferta, para incentivar la productividad y la competitividad, enfatizando en intervenciones transversales, consideradas como sectorialmente neutrales. As, esta opcin de fuente de expansin y crecimiento, puso el acento en los elementos que en el largo plazo determinan el progreso como la expansin del aparato productivo y la elevacin del nivel de vida de la poblacin, y la construccin de vas estratgicas, ensanche de puertos, ampliacin de la cobertura en educacin y multiplicacin de los mercados. Con el fin de llevar a la prctica estos postulados de la economa de oferta, se defini priorizar acciones e inversiones estatales en reas horizontalesvas, salud, comunicaciones, medio ambiente, apertura de la competencia, y creacin de nuevos mercados a travs de la privatizacin y regulacin, que benefician al conjunto de la economa y funcionan como nodos o articulaciones econmicas permitiendo efectos multiplicadores, y por la neutralidad que suponen, dadas sus externalidades e irrigacin de beneficios en forma general; en sectores verticales o lderes agricultura, industria y vivienda; y en grupos vulnerablesnios, jvenes y mujeres(Ver Diagrama y Matriz 1).22
22
Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Plan de Desarrollo Econmico y Social 1990-1994. Bogot, 1991, pp. 21-22 y 57-59.
31
DIAGRAMA 1
LA REVOLUCIN PACFICA 1990-1994
COMPETENCIA MODERNIZACIN
REFORMAS ESTRUCTURALES MERCADO DE BIENES INFRAESTRUCTURA SOCIAL APERTURA EDUCATIVA SALUD Y NUTRICIN VIVIENDA SOCIAL AGUA POTABLE Y ALCANTARILLADO INFRAESTRUCTURA FSICA PLAN VIAL REHABILITACIN RED FERREA ADECUACIN DE TIERRAS MERCADO LABORAL MERCADO DE CAPITALES
AJUSTE INSTITUCIONAL Y DESCENTRALIZACIN DESCENTRALIZACIN FISCAL DESCENTRALIZACIN ADMINISTRATIVA APERTURA DEMOCRTICA
CIENCIA Y TECNOLOGA SISTEMA DE CIENCIA Y TECNOLOGA DESCENTRALIZADO Y REGIONALIZADO
MEDIO AMBIENTE REORGANIZACIN INSTITUCIONAL GESTIN AMBIENTAL EN AREAS ESTRATGICAS GESTIN AMBIENTAL EN SECTORES ESTRATGICOS
En la perspectiva de consolidar el cambio institucional generado por la Constitucin de 1991, la apertura econmica iniciada en la administracin anterior y lograr una distribucin equitativa de los frutos del desarrollo, a mediados de los noventa El Salto Social 19941998 se propuso avanzar hacia un modelo alternativo de desarrollo respecto del proteccionismo e intervencionismo clsico, y la fe ciega en los mercados para corregir los desequilibrios econmicos y sociales, adoptando como ejes transversales la equidad y solidaridad, y como puntos focales el empleo y la educacin. En este sentido, al contrario del perodo anterior, se decidi retornar a polticas comerciales o sectoriales activas bajo la novedosa directriz de articularlas al Consejo Nacional de Competitividad y los Acuerdos Sectoriales de Competitividad, hacerlas distintivas tomando como referencia el proceso de internacionalizacin, formularlas mediante el trabajo conjunto de gobierno, empresarios y trabajadores, y escogiendo en cada sector instrumentos de carcter horizontal como el desarrollo tecnolgico, promocin de exportaciones, desarrollo de recursos humanos y financiamiento. Como resultado, se esperaba que los beneficios de la apertura econmica irrigaran a toda la poblacin facilitando la construccin de las bases de un desarrollo sostenible y se consolidara la transicin hacia una estructura ms descentralizada bajo amplios mecanismos de participacin social (Ver Diagrama y Matriz 2).23
23
Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 1994-1998. Bogot, 1994, pp. XXII, XXVIII-XXX, y 5-11.
32
DIAGRAMA 2
EL SALTO SOCIAL 1994-1998

EQUIDAD SOLIDARIDAD
SOCIAL EDUCACIN CULTURA RECREACIN Y DEPORTE MACROECONMICA DEFENSA TASA DE CAMBIO FORTALECIMIENTO AHORRO DOMESTICO REDUCCIN DE LA INFLACIN EMPLEO CONSOLIDACIN APERTURA ECONMICA COMPETITIVIDAD PARA LA INTERNACIONALIZACIN CONSEJO NACIONAL DE COMPETITIVIDAD CIENCIA Y TECNOLOGA PLAN ESTRATGICO EXPORTADOR MODERNIZACIN AGROPECUARIA Y RURAL MODERNIZACIN INDUSTRIAL INFRAESTRUCTURA SEGURIDAD SOCIAL INTEGRAL HABITAT, DESARROLLO URBANO, PREVENCIN Y ATENCIN DE DESASTRES EQUIDAD Y PARTICIPACIN DE LA MUJER JUVENTUD MINORIAS ETNICAS PEQUEA PROPIEDAD Y ECONOMA SOLIDARIA JUSTICIA, DERECHOS HUMANOS Y SEGURIDAD CIUDADANA
EMPLEO EMPLEOS PRODUCTIVOS PEQUEA PROPIEDAD Y ECONOMA SOLIDARIA CAPACITACIN PROFESIONAL E INTERMEDIACIN LABORAL CONVIVENCIA SOCIAL FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL
DESARROLLO SOSTENIBLE PROTECCIN ECOSISTEMAS ESTRATGICOS AGUA MARES Y COSTAS BOSQUES CIUDADES Y POBLACIONES PRODUCCIN LIMPIA POLTICA POBLACIONAL
BUEN GOBIERNO DESCENTRALIZACION Y ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARTICIPACION SOCIEDAD CIVIL GESTION PUBLICA
AGENDA INTERNACIONAL INTEGRACION ECONOMICA MEDIO AMBIENTE DROGAS ILICITAS DERECHOS HUMANOS
Ad portas del siglo XXI, la estrategia de desarrollo Cambio para Construir la Paz 1998 2002 se fundament en los ejes de consecucin de la paz y las exportaciones como motores de crecimiento, pues se identific al conflicto social y al insatisfactorio desempeo econmico como los problemas ms graves por los que atravesaba el pas. En efecto, a principios de los noventa, los esfuerzos en materia de aplicacin de reformas institucionales, desarrollo de esquemas polticos ms incluyentes y participativos, bsqueda de nuevas fuentes de dinamismo econmico y ataque a las causas de la inequidad, y a mediados de los noventa, los empeos por buscar un mayor crecimiento exclusivamente con base en una mayor cantidad de insumostrabajodesatendiendo su calidad y productividad, reorientar la accin del Estado otorgndole un sentido ms asistencialista y la indecisin institucional para profundizar los procesos de reforma a todos los niveles, desemboc en la agudizacin de las disputas sociales y en un escaso crecimiento econmico.24 Por consiguiente, en aras de remover los obstculos que impedan avanzar por una senda de prosperidad, equidad y paz, se procur potenciar la acumulacin de los capitalesnatural, fsico, humano y socialde los cuales dispone la sociedad. Entonces, se reorient el aparato productivo hacia la exportacin, no escogiendo unos sectores, como se hizo en el gobierno anterior, sino adoptando de nuevo un sentido de neutralidad de las polticas de competitividad territorial y promocin del espritu empresarial permitiendo que fueran dirigidas por el mercado, a la vez que se provean las condicionesinfraestructura, disponibilidad de recursos e inversin extranjera directa para que los sectores con vocacin exportadora pudieran realizarla, desarrollar acuerdos de integracin regional y desplegar relaciones internacionales bajo una ptica comercial que permitiera afianzar la presencia tanto en mercados conquistados como establecerla en nuevos.
24
Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Plan Nacional de Desarrollo-Bases 1998-2002. Bogot, 1998, pp. 3-9.
33
Igualmente, se busc proveer los incentivos necesarios para que los individuos se motivaran a cooperarreforma polticay los mecanismos adecuados para la coordinacin de la accin colectivareforma de la administracin pblica dirigida a lograr mayor eficiencia y profundizacin de la descentralizacin. As mismo, se identific y precisaron los mecanismos para asegurar educacin y salud a la niez y juventud, y en lo ambiental, se impuls la articulacin de lo sectorial y regional como principio de sostenibilidad (Ver Diagrama y Matriz 3).25
DIAGRAMA 3
CAMBIO PARA CONSTRUIR LA PAZ 1998-2002
PAZ EXPORTACIONES
CONSTRUCCIN DE LA PAZ ZONAS DE CONFLICTO Y VIOLENCIA SECTOR AGROPECUARIO MEDIO AMBIENTE JUSTICIA COMBATE A LA CORRUPCIN DEFENSA Y SEGURIDAD MINORAS TNICAS INFRAESTRUCTURA
EXPORTACIONES COMO MOTOR DE CRECIMIENTO
INDUSTRIA Y COMERCIO CARIBE COLOMBIANO INFRAESTRUCTURA Y PRODUCTIVIDAD REGIONAL TURISMO FORTALECIMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA SOCIAL AGENDA INTERNACIONAL PAZ
ESTADO PARTICIPATIVO
RECONSTRUCCIN DEL TEJIDO SOCIAL
REFORMA POLTICA DESCENTRALIZACIN EDUCACIN, CULTURA Y FORMACIN PARA EL TRABAJO SALUD FAMILIA Y NIEZ VIVIENDA AGUA POTABLE Y SANEAMIENTO
MEDIO AMBIENTE LUCHA ANTIDROGAS DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO
Entrado el siglo XXI, aunque la estrategia de desarrollo Hacia un Estado Comunitario (20022006) se soporta alrededor de la participacin ciudadana, gerencia pblica y descentralizacin, supedita transversalmente todo su accionar en torno del objetivo fundamental de la seguridad democrticafortalecimiento de la fuerza pblica, desarticulacin de la produccin de drogas, fortalecimiento de la justicia, y atencin a zonas deprimidas y de conflicto como garante del crecimiento econmico, equidad y eficiencia estatal. En consecuencia, al identificar como causantes del bajo desempeo econmico el aumento de la violencia, el incremento del gasto pblico y las adversas condiciones externas, se plante la necesidad de recuperar la seguridad, ajustar las finanzas estatales, y reactivar la economa mediante un gran esfuerzo en el sector de la construccin y una poltica monetaria expansiva. Complementariamente, para atraer mayor inversin extranjera y superar rezagos de infraestructura, se previ adelantar una reforma regulatoria e institucional en los sectores minero, servicios pblicos, transporte y telecomunicaciones, seguir sentando las bases para una insercin ordenada de la economa nacional en la mundial, impulsar la formacin de capital humano en todos los niveles, y dadas las restricciones fiscales, estimular la participacin privada en sectores estratgicos. En materia de equidad cerrar la brecha entre ricos y pobres, ciudad y campo, hombres
25
Ibid, pp. 10-27.
34
y mujeres, regiones y grupos socioeconmicos, mediante educacin, salud y nutricin, manejo social del campo, e impulso a la microempresa y economa solidaria para el manejo de los servicios pblicos. Para superar las dificultades relacionadas con la eficiencia estatal, adoptar criterios gerenciales, reformar la administracin pblica, fomentar las relaciones interregionales y el ordenamiento territorial, y profundizar la descentralizacin (Ver Diagrama y Matriz 4).26
DIAGRAMA 4
HACIA UN ESTADO COMUNITARIO 2002-2006

PARTICIPACIN CIUDADANA GERENCIA PBLICA DESCENTRALIZACIN
CRECIMIENTO ECONMICO SOSTENIBLE Y GENERACIN DE EMPLEO VIVIENDA Y CONSTRUCCIN EXPLORACIN Y EXPLOTACIN DE HIDROCARBUROS Y MINERIA INFRAESTRUCTURA ESTRATGICA EN TRANSPORTE SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS CIENCIA, TECNOLOGA E INNOVACIN COMPETITIVIDAD Y DESARROLLO POLTICA COMERCIAL SOSTENIBILIDAD AMBIENTAL GENERACIN DE EMPLEO
EQUIDAD SOCIAL REVOLUCIN EDUCATIVA AMPLIACIN Y MEJORAMIENTO DE LA PROTECCIN Y SEGURIDAD SOCIAL ECONOMA SOLIDARIA MANEJO SOCIAL DEL CAMPO CAPITALISMO SOCIAL EN SERVICIOS PBLICOS DOMICILIARIOS DESARROLLO DE MIPYMES CALIDAD DE VIDA URBANA PREVENCIN Y MITIGACIN DE RIESGOS NATURALES FORTALECIMIENTO DE GRUPOS TNICOS
SEGURIDAD DEMOCRTICA CONTROL DEL TERRITORIO Y DEFENSA DE LA SOBERANA NACIONAL COMBATE AL NARCOTRFICO Y CRIMEN ORGANIZADO FORTALECIMIENTO DEL SERVICIO DE JUSTICIA DESARROLLO EN ZONAS DEPRIMIDAS Y DE CONFLICTO PROTECCIN Y PROMOCIN DE LOS DERECHOS HUMANOS Y DEL DERECHO INTERNACIONAL HUMANITARIO FORTALECIMIENTO DE LA CONVIVENCIA Y VALORES RELACIONES EXTERIORES Y COOPERACIN INTERNACIONAL
TRANSPARENCIA Y EFICIENCIA DEL ESTADO RENOVACIN DE LA ADMINISTRACIN PBLICA DESCENTRALIZACIN Y DESARROLLO TERRITORIAL
Aunque tambin pueden considerarse como lneas generales de polticas que otorgan primaca a objetivos finalistas o bsicos como la competencia, modernizacin, eficiencia, equidad, solidaridad, paz, internacionalizacin y seguridad, las estrategias de desarrollo adoptadas implcitas en los planes nacionales ponen de presente su orientacin a resolver problemas de sectores productivos determinados o impulsar su expansin, y en mucho menor medida se ocupan de escalas o mbitos espaciales regionales y locales. Sin desmedro de otras razones, la configuracin espacial del pas ha sido moldeada en gran medida por las polticas econmicas generales, independiente que en ellas se contemplen o no sus repercusiones espaciales. Aunque la problemtica de las disparidades regionales ha sido observada de distintas maneras por los sucesivos gobiernos, se viene insistiendo en un conjunto de programas y herramientas sectoriales dirigidos a resolver restricciones al proceso general de crecimiento y desarrollo sin que se tomen en serio sus implicaciones espaciales. En el pas no todas las regiones se han desarrollado de acuerdo a su potencial econmico, localizacin espacial o ventajas comparativas, proceso que ha favorecido la concentracin del
26
Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 2002-2006. Bogot, 2002, pp. 15-22.
35
crecimiento y desarrollo en algunas regiones, profundizndose las desigualdades en la prestacin de los servicios sociales y pblicos, oportunidades de empleo e ingresos, y en general, en el nivel de vida. Si bien este escenario es reconocido y retomado en los diagnsticos de las diferentes administraciones y se han acometido medidas de carcter administrativo, tcnico, econmico y jurdico, parecieran no haber producido los resultados esperados pues la brecha interregional se ha acentuado. Esta situacin, plantea serios interrogantes y controvierte la bondad de las polticas gubernamentales y la consistencia de las estrategias e instrumentos utilizados. Un balance de esta revisin de los planes nacionales de desarrollo permite establecer unos elementos de continuidad y de diferenciacin entre los mismos. En cuanto a los elementos de continuidad se identifican la apertura econmica, la desregulacin de mercados, el giro en la poltica monetaria y la promocin de exportaciones. Por su parte, los cambios ms destacados fueron las oscilaciones entre polticas neutrales y sectoriales, y entre polticas de paz que reconocan el carcter poltico del conflicto interno y su consiguiente superacin mediante la negociacin, y polticas de seguridad, que desconocen la existencia de una confrontacin entre fuerzas irregulares y el gobierno donde la solucin pasa por el fortalecimiento del control territorial por parte del Ejrcito y Polica, y el monopolio en el uso de la fuerza por parte del Estado.
2.2.1. Polticas regionales y planificacin nacional

Los planes nacionales de desarrollo formulados por los distintos gobiernos han considerado polticas para el desarrollo de las regiones y creado instrumentos que promueven la participacin de las regiones en las decisiones nacionales, con el objetivo de buscar medidas que logren transformar el patrn de desarrollo regional desigual instaurado de tiempo atrs. Entre los planes revisados, solo dos de ellos realizan considerandos explcitos sobre el potencial de lo regional y local en el desarrollo, mientras que los dos restantes se apoyan sustancialmente en el marco general de los presupuestos de la descentralizacin y sus orientacionescercana de las comunidades con los gobiernosy el ordenamiento territorial autonoma, las ventajas del espectro local para materializar y hacer eficientes las inversiones pblicas, y reducir los desequilibrios. Es as como, en el plan nacional de desarrollo La Revolucin Pacifica 19901994, las consideraciones sobre desarrollo territorial fueron contextualizadas de manera general bajo el argumento que la autonoma regional se constitua en la contrapartida local para lograr una mayor democracia poltica y una creciente libertad econmica.27 Por su parte, en referencia a la promocin del ordenamiento territorial, el plan nacional de desarrollo El Salto Social 19941998, admite la importancia de tener en cuenta la heterogeneidad existente y respetar la autonoma de cada entidad territorial para impulsar la armonizacin de los diversos regmenes territoriales.28 En contraste, en el plan nacional de desarrollo Cambio para Construir la Paz 19982002, se registra la urgencia de redefinir las regiones y provincias para que no sean entendidas nicamente como unidades poltico administrativas, sino tambin como sujetos del proceso de crecimiento y desarrollo econmico y social. De este modo, se reconoce que el crecimiento tiene una dinmica ms regional que local o nacional, que el espacio regional es donde ms fcilmente puede congregarse la sociedad civil alrededor de planes y proyectos de inters colectivo, y que la regin es la escala ptima de muchas actividades y organizaciones sociales de fin comn.29
27 28 29
Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Op. cit, p. 19. Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Op. cit, p. 286. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 31-32.
36
Igualmente, en el plan nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario 20022006 y aunque con el propsito exclusivo de retomar el control en zonas de conflicto y con presencia de cultivos ilcitos, se esboza un modelo de intervencin integral que busca modificar el enfoque convencional de emergencia del desarrollo alternativo por uno de desarrollo regional permanente sustentado en la concertacin y autogestin de proyectos de desarrollo econmico local.30 Sin embargo, salvo lo pretendido entre 19982006 y con las excepciones que amerita cada caso, en general se trata de visiones tendientes a territorializar las polticas e inversiones del orden nacional sectorial para responder a la internacionalizacin de la economa, atender problemas especficos y profundizar la descentralizacin. Es as como, se enfatiza permanentemente en programas especficos relacionados con las temticas de desastres, pobreza, exportacioneszonas econmicas especiales de exportacinfronteras y competitividad, entre otros. Por ejemplo, como se observa en las tablas adjuntas, los distintos planes nacionales de desarrollo postularon dos grandes grupos de polticas: unas orientadas a zonas con problemas especiales (cultivos ilcitos, pobreza, desastres) y, otras orientadas a generar procesos de territorializacin de polticas pblicas sectoriales (competitividad, ciencia y tecnologa y desarrollo agrcola).
TABLA 5
PLANES NACIONALES DE DESARROLLO

Polticas regionales para zonas con problemas especiales Plan Pacfico Plan Nacional de RehabilitacionPNR Saneamiento ambiental Ri Bogota Agua Potable y Saneamiento Bsico Red de Solidaridad Social Proteccin Grupos Etnicos Raizales, Afrocolombianos e Indgenas Educacin Bsica Plan Agua Plan Clera Cultivos Ilcitos-PLANTE Zonas de Reserva Campesina Plan ESCARIBE-Plan Caribe Rehabilitacin Ri Magdalena Desarrollo Sostenible San Andrs Plan ColombiaDesarrollo Alternativo Plan Proyectos Comunitarios y Vas Para La Paz Programa de Subsidios Condicionados y Capacitacin Laboral de Jvenes Desempleados de Bajos Recursos Energizacin Zonas No Interconectadas Plan Nacional de Desarrollo ForestalCultivos Ilcitos Infraestructura Social y Gestin Comunitaria: Educacin, Salud, Recreacin, Deporte Programas Regionales de Desarrollo y Paz Programas Departamentales de Desarrollo Integral: Nario, Huila y Santander Polticas y Estrategias para la Gestin Concertada del Desarrollo de la Regin Bogot Cundinamarca Atencin Desplazamiento Forzado Gaviria (1990 1994)31 X X X X X X X X X X X X X X X X Samper (1994 1998)32 Pastrana (1998 2002)33 X Uribe (1998 2002)34
X X X X
X X
X X X X X X X X
X X X X X X X X X X X
(contina)
30 31
32
33
34
Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, p. 54. Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Op. cit, pp. 119, 208, 284, 292, 323, 352, 403, 435, 473, 477, 479, 495, 497, 531 y 532. Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Op. cit, pp. 134, 140, 142, 151, 153, 155, 164, 184, 187, 188, 189, 190, 197, 198, 206, 214, 219, 231, 233, 234, 239, 251, 253 y 275. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 27-32, 36, 40-47, 111-114, 229-231, 250, 256, 270, 276-277, 323-327, 331-332, 335, 353-354, 361, 370-371 y 373-380. Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, pp. 53-59, 63 y 128.
37
TABLA 5 (conclusin)
Territorializacin de polticas sectoriales Comunicaciones, Vas y Transporte Adecuacin de Tierras e Irrigacin Parques Nacionales Ordenamiento Territorial Cuencas Hidrogrficas y Zonificacin Manejo Ambiental Urbano Descentralizacin, Ordenamiento Territorial y Ajuste Institucional Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa Consejos Regionales de Planificacin Econmica y Social Desarrollo Sostenible Planificacin Urbana y Manejo del Suelo Ecosistemas Estratgicos Mares y Costas Limpias Proyecto Biopacfico Consejo Nacional de Competitividad y Acuerdos Sectoriales de Competitividad Zonas Francas Privadas, Industriales y de Servicios Tecnolgicos Reactivacin y Modernizacin Agropecuaria Bancos Regionales de Proyectos Fronteras y Puertos Turismo Gas Domiciliario Ciencia y TecnologaSistemas Regionales de Innovacin Servicios Regionales de Empleo-SENA Economa Solidaria y Pequea PropiedadMipymes Comits Asesores Regionales de Comercio ExteriorCARCE Gaviria (1990 1994) X X X X X X X X X Samper (1994 1998) X Pastrana (1998 2002) X Uribe (1998 2002) X
X X X X X X X X X X X X X X X X X
X X X X
X X X
X X X X
X X X X X X X X X X X
X X X X X
De acuerdo a esta sistematizacin se infiere una permanente superposicin de diferentes generaciones de polticas regionales: unas nuevas (ciencia y tecnologa, cadenas productivas, productividad y competitividad) y otras antiguas (tratamientos especiales). Este acervo de estrategias regionales constituye respuestas que en unos casos distan mucho de aquellas relacionadas con el desarrollo econmico territorial, en otros han ido en la va de fortalecer o intentar propiciar procesos desde los territorios y en los restantes se han quedado en lo remedial y asistencial impulsadas desde el nivel central. En especial, los problemas que podra desencadenar una combinacin poco compensada de este tipo de polticas tienen que ver con una concentracin mayor de la competitividad en aquellas zonas que tradicionalmente gozan de mayores ventajas productivas y tienen mayor capacidad de interrelacin con el exterior, profundizando an ms los desequilibrios territoriales. Aunque lo actuado puede redundar en resultados positivos respecto de los grandes agregados macroeconmicos, la heterogeneidad del entramado territorial exige disear estrategias de aproximacin territorial integrales y descentralizadas que posibiliten configurar una institucionalidad ms prxima y sentida por los actores locales del desarrollo, rebasando la escueta adicin de planes, programas y proyectos circunscritos a sectores. Estas estrategias, adems de requerir del apoyo indirecto de los gobiernos, tambin exige un alto grado de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, definirse desde las realidades locales, facilitar la concertacin entre todo tipo de agentes, y tener en cuenta especificidad los perfiles y base productiva de cada territorio sin perder de vista que estas interactan y se retroalimentan.
2.2.2. Descentralizacin y ordenamiento territorial

En los ltimos tiempos, la descentralizacin del gobierno y el fortalecimiento de las entidades territoriales subnacionales ha sido preocupacin de la poltica nacional de desarrollo y motivo
38
obligado de reformas, por lo cual con diferente intensidad se ha venido promoviendo y fortaleciendo el proceso descentralizador pues se considera una estrategia que facilita aunar esfuerzos de los diferentes niveles de gobierno para cumplir con los fines de eficiencia y equidad, e integrar al accionar del sector pblico una perspectiva de protagonismo territorial. Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo La Revolucin Pacfica 19901994, articula la descentralizacin y ordenamiento territorial al ajuste y rediseo de las instituciones pblicas y sus funciones, para que en el largo plazo pueda evolucionar con ms eficacia el Estado central y los diversos entes territoriales previstos en la Constitucin de 1991 permitiendo enpalmar la nacinregin, y lograr un desarrollo econmico y social sostenido manteniendo la unidad de las polticas y estrategias, y la autonoma de las administraciones departamentales y municipales.35 El plan nacional de desarrollo El Salto Social 19941998, considera la descentralizacin como el pilar fundamental para alcanzar la autonoma territorial articulndola a su estrategia de buen gobierno. As, la transferencia de poder poltico, institucional y fiscal del nivel nacional hacia los entes territoriales exige que cada uno de los niveles de gobierno tenga un papel fundamental en el ordenamiento territorial del pas y, de acuerdo con este, se responsabilice del ejercicio de determinadas funciones requirindose concentrar esfuerzos en el desarrollo institucional. Entonces, la promocin del ordenamiento territorial tendr en cuenta la heterogeneidad existente, respetar la autonoma de cada entidad e impulsar la armonizacin de los diversos regmenes territoriales.36 De su parte, el plan Cambio para Construir la Paz 19982002, articula la profundizacin de la descentralizacin a la estrategia hacia un Estado participativo bajo el principio de la relacin que tiene con una mayor participacin ciudadana y, con un sistema poltico ms incluyente y democrtico. Por tanto, se supone que alrededor de la descentralizacin debe surgir un reordenamiento del Estado y sus finanzas que establezca un rgimen orgnico de ordenamiento territorial. En particular exige una redefinicin de las regiones y provincias, para que no sean entendidas nicamente como unidades polticoadministrativas. Ms all de la definicin de fronteras, el aspecto fundamental del ordenamiento territorial es el reconocimiento de la autonoma y responsabilidad regional, lo cual es esencial para recuperar la estabilidad fiscal de largo plazo, imprescindible para el crecimiento econmico sostenido. En este contexto, el papel de la nacin debe ser proveer una estrategia global de articulacin de dinmicas regionales. Dado que Colombia es un pas de regiones caracterizado por una amplia gama de climas, topografa, prcticas sociales y culturales, recursos humanos, econmicos, naturales y con estructuras regionales dbilmente integradas, producto de factores geogrficos, histricos, polticos y socioeconmicos, un Estado moderno como el propuesto por la Constitucin debe comprender la estructura de su entorno, actuar en concordancia con los procesos territoriales y construir su propio futuro, incorporando la territorialidad nacional en sus polticas y evitando que su configuracin obedezca solo a efectos de la lgica econmica. Luego como el ordenamiento territorial no es una simple particin del territorio nacional, sino una estructura de relaciones complejas en la cual las partes interaccionan entre s y con el todo que es la nacin, resulta importante avanzar en la construccin de un sistema regional basado no solamente en la definicin de territorios, sino adems en la articulacin de las dinmicas sociales, polticas, culturales y poblacionales.37 Finalmente, el plan nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario 20022006, inserta la descentralizacin, el ordenamiento y desarrollo territorial en la estrategia de transparencia y eficiencia del Estado. En consonancia, se preveen medidas tendientes a fortalecer la democracia local y participacin de la sociedad civil en la gestin pblica, profundizar la descentralizacin administrativa y fiscal, y dado que las nuevas dinmicas de desarrollo territorial promueven procesos asociativos en busca de economas de escala y del aprovechamiento de las ventajas comparativas y competitivas, se considera que la definicin de regiones debe ir ms all de la suma de entidades
35 36 37
Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Op. cit, pp. 507 y 519. Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Op. cit, pp. 282-286. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 29, 31, 32, 112 y 113.
39
polticoadministrativas o localidades. Es as como, para fortalecer el ordenamiento y desarrollo territorial se plantea la reorganizacin del Estado en su estructura polticoadministrativa, el diseo y promocin de instrumentos, y procesos de planificacin estratgica y gestin que reconozcan las particularidades territoriales y fomenten la integracin.38 La descentralizacin y ordenamiento territorial constituyen palancas valiosas para estimular el fomento productivo y empresarial dada la cercana y conocimiento que tienen las administraciones pblicas de los problemas y potencialidades territoriales, pero dichas estrategias solo surtirn efecto siempre y cuando se doten de competencias acordes al desarrollo econmico local y recursos suficientes que garanticen una verdadera autonoma par asumir estos nuevos roles. Si bien el proceso de profundizacin de la descentralizacin presenta progresos significativos an no se puede considerar como acabado ya que a nivel institucional persisten problemas de gestin, a nivel normativo restan desarrollos tendientes a tener en cuenta la gradualidad y diversidad, y a nivel fiscal susbsisten ineficiencias en la ejecucin del gasto pblico, rigideces que bien podran estar derivadas de la ausencia de un efectivo y coherente ordenamiento territorial ya que se omite reconocer la heterogeneidad en el diseo de las polticas y la determinacin de estrategias e instrumentos es semejante para territorios con caractersticas, problemas y potencialidades diferentes, aunque en algunos casos se hayan diseado instancias participativas regionales y departamentales como los Consejos Territoriales de Planeacin. La no expedicin de la LOOT como poltica pblica, ha generado vacos en el campo de las competencias territoriales y el manejo de recursos propios, as como ha facilitado que la gestin territorial se amarre a intereses polticos partidarios y de actores armados ilegales, los cuales han sido sustituidos por regulaciones en el campo de las transferencias, por la aplicacin de planes de ordenamiento territorial reguladores del uso del suelo y la localizacin de actividades, y por una mayor presencia del Estado a travs de las fuerzas militares y de polica en todos los municipios del pas, medidas que no otorgan al principio de autonoma territorial la importancia que merece en cuanto a su papel protagnico del aprovechamiento de ventajas comparativas e impulso de ventajas competitivas de su entorno. En conclusin, aunque desde 1990 hasta la fecha, se percibe un discurso favorable al desarrollo regional, expresado en la Constitucin Poltica del pas y en todos los planes nacionales de desarrollo, ste refleja distintas intensidades. De una primera aproximacin expuesta en trminos de articular desarrollo regional y desarrollo nacional como una condicin para la democratizacin de la vida poltica y la liberalizacin de los mercados, se ha pasado a un planteamiento en que el desarrollo regional descansa sobre la recuperacin del control territorial por parte del gobierno central. Este trnsito se ha dado en medio de una visin del desarrollo regional como un problema de especializacin de sectores y otra visin que lo aborda como un problema de neutralidad sujeto a las decisiones que se tomen en el mercado, las cuales estn en funcin de los niveles de productividad y competitividad que cada territorio logre a partir de un apoyo inicial del gobierno nacional. Esta favorabilidad del discurso regional podra consolidarse mediante la adopcin de estrategias articuladas que permitan superar la situacin actual de superposicin, ya que por esta va se puede llegar a inercias. Esta consolidacin puede lograrse, a travs del fortalecimiento de aquellas estrategias centradas en la aplicacin de ciencia y tecnologa e implementacin de cadenas productivas y fomento a pequeas empresas, as como de las referidas a la adecuacin de infraestructuras bsicas. Sin embargo, es indudable que la materializacin de estos postulados se inscribe en la pronta normatizacin de un ordenamiento territorial que tenga como fundamento una autonoma que facilite la gestin del desarrollo de abajoarriba donde cada territorio se configure a partir de sus especificidades culturales y del aprovechamiento de sus ventajas territoriales.
38
Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, pp. 178-184.
40
3. Del discurso a la poltica pblica: el universo de las polticas de desarrollo econmico territorial
La teora y la investigacin realizada desde los aos noventa en el tema del DET sealan una serie de factores estratgicos que han intervenido en la explicacin de las trayectorias territoriales consideradas exitosas, las cuales abarcan un numeroso conjunto de variables y dimensiones concernientes a los sectores de infraestructura econmica bsica (vas, medios de comunicacin y telecomunicaciones, y energa); ordenamiento del territorio y uso del suelo; fomento productivo empresarial, especialmente MIPYMES (innovacin y desarrollo tecnolgico, capacitacin y empleo, asociatividad, financiamiento, concertacin pblicoprivada y sistemas de informacin productiva); desarrollo de cadenas productivas; polticas de turismo; promocin de exportaciones; atraccin de inversiones; y mejoramiento de la competitividad. Por tanto, lo central es establecer la consistencia entre lo que plantea la teora y literatura sobre DET y el diseo especfico de polticas de DET en el pas, identificando su universo sectorial e institucional, inclusiones o exclusiones de las dimensiones consideradas como estratgicas, continuidades y cambios.39
39
CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Op. cit, p. 3.
41
Es comn sealar desde la teora del DET, que la visin agregada y sectorial del desarrollo no incorpora la dimensin del territorio como actor o protagonista del desarrollo y que la aproximacin territorial, suele centrarse en los temas relativos a las diferencias de renta entre regiones y en los anlisis de convergencia o no, perdindose de vista lo sustantivo del subdesarrollo local y regional que es la heterogeneidad estructural y el grado de desarticulacin productivo interno. Es decir, el enfoque del desarrollo local se aleja del nivel excesivamente agregado y abstracto de la economa convencional y determinados enfoques de la economa del desarrollo, y toma como unidad de actuacin el territorio y no la empresa o el sector aislados, centrando la atencin en temas decisivos como las innovaciones en los sistemas productivos, los programas de formacin de recursos humanos y la sustentabilidad ambiental en cada contexto local, y la integracin de lo urbanorural, donde resulta trascendental la movilizacin y participacin de todos los actores territoriales como protagonistas de su estrategia de desarrollo.40 Este enfoque requiere el apoyo y concurso pblico de instancias o niveles superiores de gobierno y especificar la dimensin territorial en el diseo de las polticas para poder asignar recursos, identificar potencialidades, reconocer particularidades y adelantar alianzas pblico privadas, que se traduzcan en cursos de accin favorables a la multiplicidad de actores que concurren y comparten aspiraciones colectivas en el entorno local. Entonces, para apalancar el desarrollo econmico con generacin de empleo productivo, avance de la equidad social y sostenibilidad ambiental, es imperativo un diseo mixto de polticas en el cual, junto a las medidas encaminadas al logro de los principales equilibrios macroeconmicos, deben impulsarse otras de carcter territorial destinadas a identificar y fomentar las potencialidades existentes, tarea en la cual los gobiernos territoriales desempean un papel decisivo como animadores y facilitadores de la creacin de instituciones de desarrollo productivo y empresarial.41
3.1. Definicin de los sectores potenciales del desarrollo econmico territorial

Los sectores con impacto potencial sobre el DET contemplados para efectos del abordaje de la presente hiptesis de trabajo, resultan de la recomendacin realizada respecto de la importancia estratgica que tiene la intervencin pblica para apalancar el desarrollo territorial en las ocho reas aludidas. Sin embargo, por razones prcticas se decidi agrupar dichas actividades en cuatro grandes sectores, infraestructura econmica bsica, ordenamiento territorial y uso del suelo, fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, pues se consider que: La infraestructura econmica bsica resulta esencial para efectos del fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, puesto que la expansin y distribucin territorial de las actividades econmicas puede verse limitada o potenciada por las dotaciones de que se disponga en transporte, vas, energa y comunicaciones. El ordenamiento del territorio y uso del suelo, es importante tanto para definir intervenciones en infraestructura econmica bsica como para coadyuvar al fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, por cuanto los territorios cuentan con caractersticas especiales y existen regulaciones, que impiden o facilitan la implantacin de dotaciones fsicas y la localizacin de actividades econmicas.
40
41
Albuquerque, Francisco. Teora y Prctica del Enfoque del Desarrollo Local. Instituto de Economa y Geografa. Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, agosto de 2003, pp. 10 y 11. Albuquerque, Francisco. El Enfoque del Desarrollo Econmico Local. Cuadernos DEL No. 1, OIT-Buenos Aires, julio de 2004, p. 11.
42
Aunque el fomento productivo y empresarial presenta una fuerte relacin con el mejoramiento de la competitividad, se tom de manera independiente dada la importancia que se otorga al estmulo de MIPYMES tanto en los postulados del DET como en las diferentes estrategias nacionales de desarrollo. Durante los ltimos tiempos muchos de los trazados de poltica integran dentro del mejoramiento de la competitividad estrategias relacionadas con cadenas productivas, turismo, promocin de exportaciones y atraccin de inversiones, todas ellas juzgadas normalmente como facilitadoras de la competitividad territorial. Por ende, los sectores considerados y las definiciones adoptadas son las siguientes: Infraestructura Econmica Bsica: Actividad realizada por una organizacin pblica42 que tiene como produccin caracterstica un grupo homogneo de bienes y servicios destinados a satisfacer directa o indirectamente las necesidades de los habitantes de un territorio en cuanto a vas, medios de comunicacin, telecomunicaciones y energa. Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo: Actividad realizada por una organizacin pblica que tiene como produccin caracterstica un grupo homogneo de bienes y servicios destinados a satisfacer directa o indirectamente las necesidades de los habitantes de un territorio en cuanto a su ordenamiento y uso del suelo. Fomento Productivo y Empresarial: Actividad realizada por una organizacin pblica que tiene como produccin caracterstica un grupo homogneo de bienes y servicios destinados a satisfacer directa o indirectamente las necesidades de los habitantes de un territorio en cuanto al fomento de MIPYMES, innovacin y desarrollo tecnolgico, capacitacin y empleo, asociatividad, financiamiento, concertacin pblicoprivada y sistemas de informacin productiva. Mejoramiento de la Competitividad: Actividad realizada por una organizacin pblica que tiene como produccin caracterstica un grupo homogneo de bienes y servicios destinados a satisfacer directa o indirectamente las necesidades de los habitantes de un territorio en cuanto a desarrollo de cadenas productivas, fomento del turismo, promocin de exportaciones y atraccin de inversiones.
3.2. Criterios metodolgicos para el anlisis de informacin

Una vez determinados los sectores se procedi a identificar las organizaciones pblicas que actan en cada uno de estos. Posteriormente, se recab informacin relacionada con el objeto y polticas a su cargo, y seguidamente, teniendo en cuenta las definiciones sectoriales se filtraron las polticas de apoyo al DET en cada una de las organizaciones pblicas reconocidas. Finalmente, con base en la manera como est integrada u organizada la administracin pblica nacional, organismos principales, organismos adscritos, organismos vinculados, y entidades y organismos de carcter o rgimen especial de origen constitucional,43 se construyeron los respectivos organigramas sectoriales para visualizar con mayor facilidad las relaciones existentes, los cuales obedecen a los siguientes criterios: Las flechas no se usan ya que de hacerlo se rompe con el principio de autoridad y responsabilidad.
42
43
Se entiende como tal un organismo o dependencia de carcter estatal constituido para cumplir la funcin pblica de dirigir, coordinar, administrar, ejecutar y proveer bienes o servicios en el marco de una poltica especfica de apoyo o complemento a la actividad econmica en general. Rodrguez R., Libardo. Estructura del Poder Pblico en Colombia. Temis, Bogot, 2004, pp. 57-58.
43
El globo asociado a una organizacin a travs de una lnea discontinua significa relacin de coordinacin y colaboracin. La divisin interna del organismo principal se encuentra en la parte superior tanto de sus dependencias (DOP), como de los organismos adscritos (OA) y vinculados (OV), ya que hacen parte estructural del primero. Se consideran organismos adscritos las superintendencias, establecimientos pblicos, unidades administrativas especiales, consejos y comisiones. Por su parte, se designan como organismos vinculados a las empresas industriales y comerciales del Estado y sociedades de economa mixta. Esta denominacin se explica por la clase de relacin que tienen con la administracin central, en el sentido que gozan de mayor autonoma respecto de esta, comparativamente con la situacin de los organismos adscritos.44 Desde el punto de vista de la centralizacin y descentralizacin, los establecimientos pblicos45 junto con las empresas industriales y comerciales del Estado,46 las sociedades de economa mixta47 y las dems entidades nacionales con personera jurdica, conforman el grupo de las Llamadas entidades descentralizadas o sector descentralizado, que se opone al sector central, representado por la persona jurdica de la nacin, de la cual hacen parte la Presidencia de la Repblica, ministerios, departamentos administrativos, superintendencias y unidades administrativas especiales sin personera jurdica. Las lneas continuas y asociadas a una organizacin sealan dependencias y organismos adscritos segn la estructura de la administracin pblica nacional.
44 45
46
47
Ibid, pp. 79-114. Son organismos encargados principalmente de atender funciones administrativas y de prestar servicios pblicos conforme a las reglas del derecho pblico, y se caracterizan por tener personera jurdica, autonoma administrativa y financiera, y patrimonio independiente. Pueden organizar seccionales o regionales, siempre y cuando que las funciones correspondientes no estn asignadas a las entidades del orden territorial. Desarrollan funciones relacionadas con la actividad especializada para la cual se crean, es decir, estn limitadas por el principio de la especialidad. Por ejemplo, Instituto Nacional de Vas-INVIAS, Servicio Nacional de Aprendizaje-SENA e Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-INCODER. Desarrollan actividades de naturaleza industrial, comercial y de gestin econmica, conforme a las reglas del derecho privado, y se caracterizan por tener personera jurdica, autonoma administrativa y financiera, y capital independiente. Gozan de mayor autonoma y el control ejercido por el poder central es menos fuerte que con respecto a los establecimientos pblicos. Por ejemplo, Banco Agrario de Colombia y Empresa Colombiana de Gas-ECOGAS. Organismos constituidos bajo la forma de sociedades comerciales que desarrollan actividades de naturaleza industrial o comercial conforme a las reglas del derecho privado. Como entidades descentralizadas tienen su propia personera jurdica, gozan de mayor autonoma administrativa respecto del poder central que las empresas industriales y comerciales del Estado, y su capital est constituido con aportes estatales y privados. Son los organismos descentralizados con mayor autonoma, pero estn sujetos a cierto control por el poder central. Siempre que su capital sea en un 90% o ms de carcter estatal o pblico, se asimilan a empresas industriales y comerciales del Estado. Por ejemplo, Artesanas de Colombia y Financiera Energtica Nacional-FEN.
44
Las lneas discontinuas y asociadas a una organizacin indican organismos vinculados segn la estructura de la administracin pblica nacional.
Las lneas discontinuas y de mayor longitud asociadas a una organizacin muestran fondos de cuenta (FC)48 que pertenecen a dicha entidad.
3.3. Universo sectorial e institucional de las polticas

Tomando como regla los anteriores criterios fue posible configurar un universo sectorial e institucional de las polticas favorables al DET bastante denso compuesto por noventa y un organizaciones pblicas de las cuales hacen parte doce organismos principales (OP) y cincuenta y nueve dependencias de estos (DOP), once organismos adscritos (OA), siete organismos vinculados (OV) y dos fondos de cuenta (FC). Entre estos se cuentan diez ministeriosAgricultura y Desarrollo Rural, Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Comunicaciones, Comercio, Industria y Turismo, Cultura, Hacienda y Crdito Pblico, Interior y de Justicia, Minas y Energa, Proteccin Social y Transporte dos departamentos administrativosPresidencia de la Repblica y Nacional de Planeacin, once organismos adscritosConsejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura, Departamento Administrativo de Economa Solidaria, Instituto Colombiano Agropecuario, Instituto Nacional de Concesiones, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Instituto de Planificacin del Sector Energtico, Instituto Nacional de Vas, Promotora de Exportaciones, Servicio Nacional de Aprendizaje y Unidad de Planeacin Minero Energtica, siete organismos vinculadosArtesanas de Colombia, Banco Agrario de Colombia, Comisin Nacional de Regalas, Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnologa, Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario y Financiera de Desarrollo Territorial, y dos fondos de cuentaFondo de Promocin Turstica y Fondo de Comunicaciones, las cuales interactan de manera diferencial en todos y cada uno de los sectores, fundamentalmente bajo la coordinacin del Departamento Nacional de PlaneacinDNP. En la actuacin sectorial de infraestructura econmica bsica se destacan treinta y ocho organizaciones pblicas de las cuales hacen parte ocho organismos principales (OP) y veintids dependencias de estos (DOP), cinco organismos adscritos (OA) y dos vinculados (OV), y un fondo
48
Tambin pueden considerarse como organismos adscritos.
45
de cuenta (FC). Entre estos se destacan seis ministeriosAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Agricultura y Desarrollo Rural, Comunicaciones, Hacienda y Crdito Pblico, Minas y Energa, y Transporte, dos departamentos administrativosPresidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, cinco organismos adscritosInstituto Nacional de Vas, Instituto Nacional de Concesiones, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Instituto de Planificacin del Sector Energtico y la Unidad de Planeacin Minero Energtica, dos organismos vinculadosComisin Nacional de Regalas y Financiera del Desarrollo Territorialy un fondo de cuentaFondo de Comunicaciones, los cuales tienen como objeto colaborar y coordinar el diseo de polticas, regular, y formular, financiar, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos dirigidos a garantizar la integracin, accesibilidad y conectividad de las zonas de produccin con las de consumo (ver Tabla Adjunta y Organigrama 1).
TABLA 6
ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS A LA INFRAESTRUCTURA

Sigla de la Institucin o Dependencia CASPC CNR CP DAPR DAPSBA DARC DDS DDUPA DE DEE DG DGTN DH DIFP DIYE DM DNP FC FINDET INCO INCODER IPSE INVIAS MADR MAVDT MC MHCP MME MT SAA SME SR ST STC UPME VEG VHM VMA Significado y Organismo principal al que pertenece Consejera para la Accin Social y el Plan Colombia-DAPR Comisin Nacional de Regalas-DNP Consejeras Presidenciales-DAPR Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica Direccin de Agua Potable, Saneamiento Bsico y Ambiente-MAVDT Direccin Administrativa de Recursos de Comunicaciones-MC Direccin de Desarrollo del Sector Comunicaciones-MC Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental-DNP Direccin de Energa-MME Direccin de Estudios Econmicos-DNP Direccin de Gas-MME Direccin General del Tesoro Nacional-MHCP Direccin de Hidrocarburos-MME Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas-DNP Direccin de Infraestructura y Energa-DNP Direccin de Minas-MME Departamento Nacional de Planeacin Fondo de Comunicaciones-MC Financiera del Desarrollo Territorial-MHCP Instituto Nacional de Concesiones-MT Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-MADR Instituto de Planificacin del Sector Energtico-MME Instituto Nacional de Vas-MT Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Comunicaciones Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Transporte Subdireccin de Agua y Ambiente-DNP Subdireccin de Minas y Energa-DNP Subdireccin de Regalas-DNP Subdireccin de Transporte-DNP Subdireccin de Telecomunicaciones-DNP Unidad de Planeacin Minero Energtica-MME Viceministerio de Energa y Gas-MME Viceministerio de Hidrocarburos y Minas-MME Viceministerio de Medio Ambiente-MAVDT Tipo de Organismo DOP OV DOP OP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OP FC OV OA OA OA OA OP OP OP OP OP OP DOP DOP DOP DOP DOP OA DOP DOP DOP
46
En la actuacin sectorial de ordenamiento del territorio y uso del suelo se identifican diez y seis organizaciones pblicas de las cuales hacen parte cinco organismos principales (OP) y diez dependencias de estos (DOP), y un organismo adscrito (OA). Entre estos se cuentan cuatro ministeriosAmbiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, Minas y Energa, Agricultura y Desarrollo Rural, e Interior y Justicia, un departamento administrativoDepartamento Nacional de Planeacin, y un organismo adscritoInstituto Colombiano de Desarrollo Rural, los cuales tienen como objeto colaborar y coordinar el diseo de polticas, regular, y formular, financiar, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos relacionados con la recuperacin, conservacin, proteccin, ordenamiento, manejo, uso y aprovechamiento de los recursos naturales renovables, medio ambiente y entorno, expansin urbana, y actividades econmicas en general (ver Tabla Adjunta y Organigrama 2).
TABLA 7
ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS AL ORDENAMIENTO DE TERRITORIO Y USO DEL SUELO

Sigla de la Institucin o Dependencia DAT DDT DDT DDUPA DEE DIFP DM DNP INCODER MADR MAVDT MI MME SODT VHM VVDT Significado y Organismo principal al que pertenece Direccin de Asuntos Territoriales-MI Direccin de Desarrollo Territorial-DNP Direccin de Desarrollo Territorial-MAVDT Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental-DNP Direccin de Estudios Econmicos-DNP Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas-DNP Direccin de Minas-MME Departamento Nacional de Planeacin Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio del Interior Ministerio de Minas y Energa Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo Territorial-DNP Viceministerio de Hidrocarburos y Minas-MME Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial-MAVDT Tipo de Organismo DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OP OA OP OP OP OP DOP DOP DOP
En la actuacin sectorial de fomento productivo y empresarial sobresalen cincuenta y cinco organizaciones pblicas de las cuales hacen parte siete organismos principales (OP) y treinta y cinco dependencias de estos (DOP), siete organismos adscritos (OA), cinco organismos vinculados (OV) y un fondo de cuenta (FC). Entre estos se destacan cinco ministerios Comercio, Industria y Turismo, Agricultura y Desarrollo Rural, Proteccin Social, Hacienda y Crdito Pblico, y Cultura, dos departamentos administrativos Presidencia de la Repblica y Departamento Nacional de Planeacin, siete organismos adscritos Promotora de Exportaciones, Instituto Colombiano Agropecuario, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Servicio Nacional de Aprendizaje, Departamento Administrativo de Economa Solidaria, Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, y Consejo Nacional de Secretara de Agricultura, un fondo de cuenta Fondo de Promocin Turstica, y cinco organismos vinculados Artesanas de Colombia, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Banco Agrario de Colombia, Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria y Colciencias, los cuales tienen como objeto colaborar y coordinar el diseo de polticas, regular, y formular, promover, capacitar, financiar, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos referidos al encadenamiento y desarrollo empresarial (ver Tabla Adjunta y Organigrama 3).
47
TABLA 8
ORGANISMOS PBLICOS VINCULADOS AL FOMENTO PRODUCTIVO Y DESARROLLO EMPRESARIAL

Sigla de la Institucin o Dependencia ADC BANAGRA CASPC CNCT CNSA COLCIAS CORPOICA CP DANCIAL DAPR DCE DCF DCP DDE DDR DDRS DDSC DDTPS DEE DEFR DGPT DIE DIES DIFP DMPME DNP DPC DPCE DPS DRG DT DV FINAGRO FPT ICA INCODER MADR MCIT MCUL MHCP MPS PROEXP SCFA SDAO SEM SENA SES SESS SIPE SPC SPDR SPIC VCE VDE VRL Significado y Organismo principal al que pertenece Artesanas de Colombia-MCIT Banco Agrario de Colombia-MADR Consejera para la Accin Social y el Plan Colombia-DAPR Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa-DNP Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura-MADR Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnologa-DNP Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria-MADR Consejeras Presidenciales-DAPR Departamento Administrativo de Economa Solidaria-MHCP Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica Direccin de Comercio Exterior-MCIT Direccin de Comercio y Financiamiento-MADR Direccin de Cadenas Productivas-MADR Direccin de Desarrollo Empresarial-DNP Direccin de Desarrollo Rural-MADR Direccin de Desarrollo Rural Sostenible-DNP Direccin de Desarrollo Social-DNP Direccin de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria-MADR Direccin de Estudios Econmicos-DNP Direccin de Etnocultura y Fomento Regional-MCUL Direccin General de Promocin de Trabajo-MPS Direccin de Integracin Econmica-MCIT Direccin de Inversin Extranjera y Servicios-MCIT Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas-DNP Direccin de Micro, Pequea y Mediana Empresa-MCIT Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Productividad y Competitividad-MCIT Direccin de Promocin y Cultura Empresarial-MCIT Direccin de Poltica Sectorial-MADR Direccin de Regulacin-MCIT Direccin de Turismo-MCIT Despacho del Viceministro-MADR Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-MADR Fondo de Promocin Turstica-MCIT Instituto Colombiano Agropecuario-MADR Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Cultura Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Proteccin Social Promotora de Exportaciones-MCIT Subdireccin de Comercializacin y Financiamiento Agropecuario-DNP Subdireccin de Diseo y Administracin de Operaciones-MCIT Subdireccin de Estudios Macroeconmicos-DNP Servicio Nacional de Aprendizaje-MPS Subdireccin de Estudios Sectoriales-DNP Subdireccin de Empleo y Seguridad Social-DNP Subdireccin de Instrumentos de Promocin de Exportaciones-MCIT Subdireccin de Prcticas Comerciales-MCIT Subdireccin de Produccin y Desarrollo Rural-DNP Subdireccin de Poltica Industrial y Comercial-DNP Viceministerio de Comercio Exterior-MCIT Viceministerio de Desarrollo Empresarial-MCIT Viceministerio de Relaciones Laborales-MPS Tipo de Organismo OV OV DOP OA OA OV OV DOP OA OP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OV FC OA OA OP OP OP OP OP OA DOP DOP DOP OA DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP
En la actuacin sectorial de mejoramiento de la competitividad se distinguen cincuenta organizaciones pblicas de las cuales hacen parte seis organismos principales (OP) y veintinueve dependencias de estos (DOP), siete organismos adscritos (OA), seis organismos vinculados (OV) y dos fondos de cuenta (FC). Entre estos se cuentan cinco ministeriosComercio, Industria y Turismo, Agricultura y Desarrollo Rural, Proteccin Social, Cultura, y Hacienda y Crdito Pblico, un 48
departamento administrativoNacional de Planeacin, dos fondos de cuentaFondo de Promocin Turstica y Fondo de Comunicaciones, seis organismos vinculadosColciencias, Comisin Nacional de Regalas, Artesanas de Colombia, Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario, Banco Agrario de Colombia y Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuariay siete organismos adscritos Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa, Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura, Promotora de Exportaciones, Instituto Colombiano Agropecuario, Instituto Colombiano de Desarrollo Rural, Servicio Nacional de Aprendizaje y Departamento Administrativo de Economa Solidaria, los cuales tienen como objeto colaborar y coordinar el diseo de polticas, regular, y formular, promover, capacitar, financiar, ejecutar y evaluar planes, programas y proyectos orientados a lograr una mayor insercin de la economa en el concierto internacional (ver Tabla Adjunta y Organigrama 4).
TABLA 9
ORGANISMOS PBLICOS Y MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD

Sigla de la Institucin o Dependencia ADC BANAGRA CNCT CNR CNSA COLCIAS CORPOICA DANCIAL DARC DCE DCF DCP DDE DDR DDRS DDS DDTPS DEE DGPT DIE DIES DIFP DMPME DNP DPC DPCE DPS DRC DRG DT DV FC FINAGRO FPT ICA INCODER MADR MC MCIT MHCP MPS PROEXP SCFA SDAO SENA SPIC SR VCE VDE VRL Significado y Organismo principal al que pertenece Artesanas de Colombia-MCIT Banco Agrario de Colombia-MADR Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa-DNP Comisin Nacional de Regalas-DNP Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura-MADR Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnologa-DNP Corporacin Colombiana de Investigacin Agropecuaria-MADR Departamento Administrativo de Economa Solidaria-MHCP Direccin Administrativa de Recursos de Comunicaciones-MC Direccin de Comercio Exterior Direccin de Comercio y Financiamiento-MADR Direccin de Cadenas Productivas-MADR Direccin de Desarrollo Empresarial-DNP Direccin de Desarrollo Rural-MADR Direccin de Desarrollo Rural Sostenible-DNP Direccin de Desarrollo del Sector Comunicaciones-MC Direccin de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin Sanitaria-MADR Direccin de Estudios Econmicos-DNP Direccin General de Promocin de Trabajo-MPS Direccin de Integracin Econmica-MCIT Direccin de Inversin Extranjera y Servicios-MCIT Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas-DNP Direccin de Micro, Pequea y Mediana Empresa-MCIT Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Productividad y Competitividad-MCIT Direccin de Promocin y Cultura Empresarial-MCIT Direccin de Poltica Sectorial-MADR Direccin de Relaciones Comerciales-MCIT Direccin de Regulacin-MCIT Direccin de Turismo-MCIT Despacho del Viceministro-MADR Fondo de Comunicaciones-MC Fondo para el Financiamiento del Sector Agropecuario-MADR Fondo de Promocin Turstica-MCIT Instituto Colombiano Agropecuario-MADR Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-MADR Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Comunicaciones Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio de Proteccin Social Promotora de Exportaciones-MCIT Subdireccin de Comercializacin y Financiamiento Agropecuario-DNP Subdireccin de Diseo y Administracin de Operaciones-MCIT Servicio Nacional de Aprendizaje-MPS Subdireccin de Poltica Industrial y Comercial-DNP Subdireccin de Regalas-DNP Viceministerio de Comercio Exterior-MCIT Viceministerio de Desarrollo Empresarial-MCIT Viceministerio de Relaciones Laborales-MPS Tipo de Organismo OV OV OA OV OA OV OV OA DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP FC OV FC OA OA OP OP OP OP OP OA DOP DOP OA DOP DOP DOP DOP DOP
49
Este agregado institucional permite establecer que durante los ltimos aos se nota un marcado inters por mejorar la administracin en el gobierno central manifestado, entre otros aspectos, en el perfeccionamiento del diseo y despliegue operacional de polticas pblicas, pero este proceso an es incompleto. De acuerdo al anterior panorama, se observa que aunque el nivel central sustenta gran parte del ejercicio de funciones en los sectores potenciales del DET, se presenta cierta descentralizacin especializada que se destaca por el traslado de funciones de los organismos principales de la administracin central hacia autoridades adscritas y vinculadas, las cuales al contar con un mayor nivel de especializacin y tecnificacin facilitan tanto la descongestin de los despachos como la implementacin de las polticas.
TABLA 10
DESCENTRALIZACIN ESPECIALIZADA
Sigla de la institucin o dependencia ADC BANAGRA CASPC CNCT CNR CNSA COLCIAS CORPOICA CP DANCIAL DAPR DAPSBA DARC DAT DCE DCF DCP DDE DDR DDRS DS DDSC DDT DDT DDTPS DDUPA DE DEE DEFR DG DGPT DGTN DH DIE DIES DIFP DIYE DM DNP DPC Significado y organismo principal al que pertenece Artesanas de Colombia-MCIT Banco Agrario de Colombia-MADR Consejera para la Accin Social y el Plan Colombia-DAPR Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa-DNP Comisin Nacional de Regalas-DNP Consejo Nacional de Secretaras de Agricultura-MADR Instituto Colombiano de Ciencia y Tecnologa-DNP Corporacin Colombiana de Investigacin AgropecuariaMADR Consejeras Presidenciales-DAPR Departamento Administrativo de Economa Solidaria-MHCP Departamento Administrativo de la Presidencia de la Repblica Direccin de Agua Potable, Saneamiento Bsico y Ambiente-MAVDT Direccin Administracin de Recursos de ComunicacionesMC Direccin de Asuntos Territoriales-MI Direccin de Comercio Exterior-MCIT Direccin de Comercio y Financiamiento-MADR Direccin de Cadenas Productivas-MADR Direccin de Desarrollo Empresarial-DNP Direccin de Desarrollo Rural-MADR Direccin de Desarrollo Rural Sostenible-DNP Direccin de Desarrollo del Sector Comunicaciones-MC Direccin de Desarrollo Social-DNP Direccin de Desarrollo Territorial-DNP Direccin de Desarrollo Territorial-MAVDT Direccin de Desarrollo Tecnolgico y Proteccin SanitariaMADR Direccin de Desarrollo Urbano y Poltica Ambiental-DNP Direccin de Energa-MME Direccin de Estudios Econmicos-DNP Direccin de Etnocultura y Fomento Regional-MCUL Direccin de Gas-MME Direccin General de Promocin de Trabajo-MPS Direccin General del Tesoro Nacional-MHCP Direccin de Hidrocarburos-MME Direccin de Integracin Econmica-MCIT Direccin de Inversin Extranjera y Servicios-MIT Direccin de Inversin y Finanzas Pblicas-DNP Direccin de Infraestructura y Energa-DNP Direccin de Minas-MME Departamento Nacional de Planeacin Direccin de Productividad y Competitividad-MCIT Sector potencial DET Tipo de Infraestructura Ordenamiento Fomento organismo econmica del territorio y productivo y bsica uso del suelo empresarial OV X OV X DOP X X OA X OV X OA X OV X OV X DOP OA OP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OP DOP X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Mejoramiento de la competitividad X X X X X X X X
X X X X
X X X
X X
X X
(contina)
50
TABLA 10 (conclusin)
Sigla de la institucin o dependencia DPCE DPS DRC DRG DT DV FC FINAGRO FINDET FPT ICA INCO INCODER IPSE INVIAS MADR MAVDT MC MCIT MCUL MHCP MI MME MPS MT PROEXP SAA SCFA SDAO SEM SENA SES SESS SIPE SME SODT SPC SPDR SPIC SR ST STC UPME VCE VDE VEG VHM VMA VRL VVDT Significado y organismo principal al que pertenece Sector potencial DET Tipo de Infraestructura Ordenamiento Fomento organismo econmica del territorio y productivo y bsica uso del suelo empresarial DOP DOP DOP DOP DOP DOP FC OV OV FC OA OA OA OA OA OP OP OP OP OP OP OP OP OP OP OA DOP DOP DOP DOP OA DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP OA DOP DOP DOP DOP DOP DOP DOP X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X X Mejora-miento de la competitividad X X X X X X X X
Direccin de Promocin y Cultura-MCIT Direccin de Poltica Sectorial-MADR Direccin de Relaciones Comerciales-MCIT Direccin de Regulacin-MCIT Direccin de Turismo-MCIT Despacho del Viceministerio-MADR Fondo de Comunicaciones-MC Fondo para el Financiamiento del Sector AgropecuarioMADR Financiera de Desarrollo Territorial-MHCP Fondo de Promocin Turstica-MCIT Instituto Colombiano Agropecuario-MADR Instituto Nacional de Concesiones-MT Instituto Colombiano de Desarrollo Rural-MADR Instituto de Planificacin del Sector Energtico-MME Instituto Nacional de Vas-MT Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial Ministerio de Comunicaciones Ministerio de Comercio, Industria y Turismo Ministerio de Cultura Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico Ministerio del Interior Ministerio de Minas y Energa Ministerio de Proteccin Social Ministerio de Transporte Promotora de Exportaciones-MCIT Subdireccin de Agua y Ambiente-DNP Subdireccin de Comercializacin y Financiamiento Agropecuario-DNP Subdireccin de Diseo y Administracin de Operaciones-MCIT Subdireccin de Estudios Macroeconmicos-DNP Servicio Nacional de Aprendizaje-MPS Subdireccin de Estudios Sectoriales-DNP Subdireccin de Empleo y Seguridad Social-DNP Subdireccin de Instrumentos de Promocin de Exportaciones-MCIT Subdireccin de Minas y Energa-DNP Subdireccin de Ordenamiento y Desarrollo TerritorialDNP Subdireccin de Prcticas Comerciales-MCIT Subdireccin de Produccin y Desarrollo Rural-DNP Subdireccin de Poltica Industrial y Comercial-DNP Subdireccin de Regalas-DNP Subdireccin de Transporte-DNP Subdireccin de Telecomunicaciones-DNP Unidad de Planeacin Minero Energtica-MME Viceministerio de Comercio Exterior-MCIT Viceministerio de Desarrollo Empresarial-MCIT Viceministerio de Energa y Gas-MME Viceministerio de Hidrocarburos y Minas-MME Viceministerio de Medio Ambiente-MAVDT Viceministerio de Relaciones Laborales-MPS Viceministerio de Vivienda y Desarrollo Territorial-MAVDT
X X
X X X X
X X X X X
X X X
X X X X X X X X X X
X X X X
X X
X X
51
Sin embargo, el que se presente descentralizacin especializada y haya avances relevantes en materia de diseo y despliegue operacional de polticas pblicas relacionadas con el DET, esto no asegura la existencia de una slida coordinacin en el accionar, ya que como puede observarse en la tabla adjunta y organigramas, los hallazgos indican la presencia de un gran nmero de organizaciones, sobretodo organismos principales y sus dependencias, realizando labores parecidas, repetitivas y superpuestas, lo cual puede, adems de dificultar la necesaria coordinacin interinstitucional, obstaculizar la planificacin, el flujo de informacin y la identificacin clara de ofertas de servicios, conduciendo por tanto a resultados parciales en las ejecutorias. En contraste, es de suponer que al comisionar a organismos adscritos y vinculados como responsables de ejecutar las polticas en cada uno de los sectores donde actan, se estara logrando una mayor institucionalizacin de los diferentes planes, programas y proyectos, y reforzando su capacidad organizacional, obtenindose de paso un considerable empoderamiento de la poltica por parte de los organismos principales competentes que tienen bajo su potestad garantizar la coordinacin.
3.4. Continuidad y cambios institucionales y de polticas

La revisin de lo acaecido en los ltimos quince aos en cuanto a la permanencia de las polticas y transformaciones institucionales en los sectores potenciales del DET a nivel del Estado central deja entrever tres grandes direccionamientos. El primero, tiene que ver con las oscilaciones entre polticas neutrales y sectoriales adoptadas en el marco de los planes nacionales de desarrollo, caracterizado por un marcado nfasis de la poltica nacional hacia la adecuacin de los mercados en procura de ganar competitividad internacional y lograr un mejor posicionamiento en el comercio exterior, al tenor que se profundiza la descentralizacin (ver Diagramas 1 a 4). A su vez, el segundo se asocia con la compactacin del Estado, ajuste del gasto pblico y redistribucin de funciones entre los organismos principales de la administracin central, destacndose por un lado, los cambios realizados al interior de los diferentes organismos estatales para garantizar su eficiencia y actualizacin, y por otro lado, las supresiones, privatizaciones, fusiones de ministerios y entidades,49 que tuvo como fin adecuar la institucionalidad pblica a las exigencias del nuevo marco constitucional, problemas estructurales y sectoriales, y polticas nacionales de corto plazo. Es as como, el Ministerio de Gobierno antes encargado exclusivamente de la poltica se pasa a denominar inmediatamente despus de la Constitucin de 1991, Ministerio del Interior cuando se le asignan funciones relacionadas con el ordenamiento territorial. Recientemente, le fueron encargadas funciones de justicia y se pas a llamar Ministerio del Interior y de Justicia. Por su parte, el Ministerio de Desarrollo Econmico desaparece y sus funciones de comercio interno, industria y turismo le fueron asignadas al recin creado Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, y las de vivienda, desarrollo urbano, saneamiento bsico y agua potable, se encargaron al Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. As mismo, el Ministerio de Comercio Exterior se ensancha con el de Comercio, Industria y Turismo, y el Ministerio del Medio Ambiente se ampla bajo la nueva denominacin de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial. Durante este lapso de tiempo, tambin se crea el Ministerio de Cultura. El Ministerio de Trabajo y Seguridad Social se fusiona con el
49
Instituto de Fomento Industrial-IFI, Instituto Colombiano de la Reforma Agraria-INCORA, Instituto de Mercadeo AgropecuarioIDEMA, Instituto de Hidrologa, Meteorologa y Adecuacin de Tierras-HIMAT, Instituto de Vivienda y Crdito TerritorialINSCREDIAL, Instituto de Fomento Municipal-INSFOPAL, Fondo Nacional de Caminos Vecinales-FNCV, Instituto de Recursos Naturales-INDERENA, Caja de Crdito Agropecuario, Industrial y Minero-CAJA AGRARIA, Banco Central Hipotecario-BCH, Instituto Colombiano de Energa Elctrica-ICEL, Instituto Colombiano de Construcciones Escolares-ICCE, Empresa Colombiana de Puertos-PUERTOS DE COLOMBIA, Instituto Colombiano de Comercio Exterior-INCOMEX, Empresa Nacional de Telecomunicaciones-TELECOM e Instituto Nacional de Radio y Televisin-INRAVISIN, entre otros.
52
Ministerio de Salud y se convierte en el Ministerio de la Proteccin Social, y el Ministerio de Agricultura se transforma en el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. Por su parte, el tercero se relaciona con la emergencia, puesta en marcha y continuidad de polticas dirigidas a fortalecer la competitividad y promover exportaciones, fomentar la ciencia y tecnologa, y apoyar a las MIPYMES. Respecto de la competitividad y promocin de exportaciones, y aunque de alguna manera desde mediados de los aos setenta se haba emprendido el proceso de exposicin de la economa a la competencia externa y a finales de los ochenta se reforz este intento a travs del Programa de Modernizacin delineado en el plan nacional de desarrollo Plan de Economa Social 19861990, el cual asumi los criterios de automaticidad, universalidad, gradualidad y sostenibilidad para racionalizar el comercio exterior, al iniciar la dcada del noventa se reconoci que no obstante los avances del modelo de industrializacin basado en la sustitucin de importaciones,50 este haba impuesto lmites estructurales a la competitividad de la produccin nacional que se reflejaban en pobres resultados en cuanto a productividad, formacin de capital humano, difusin del progreso tcnico, exposicin a la competencia y flujo de recursos hacia las actividades con mayores ventajas comparativas, por lo que este proceso debera ser complementado con reformas estructurales para estimular la productividad y crecimiento econmico, donde la dinamizacin del comercio exterior a travs de la profundizacin del programa de apertura fue uno de los fundamentos bsicos del plan nacional de desarrollo La Revolucin Pacfica 19901994. En su empeo de promover mercados competitivos mediante una mayor competencia e insercin en la economa mundial, este plan adems de reformar los mercados de bienes y recursos, adopt un programa de reforma comercial que en principio modific el rgimen de importaciones, desmont una parte de las restricciones administrativas, redujo el nivel general de aranceles y sobretasa a las importaciones, y luego aceler el proceso de apertura, mediante la casi ampliacin total de las posiciones arancelarias al rgimen de libre importacin y desgravacin arancelaria. Complementariamente a estas reformas, se decidi eliminar el sesgo antiexportador de la economa adoptando cambios institucionales, para lo cual se cre el Ministerio de Comercio Exterior, transform Propexpo en un Banco de Comercio Exterior, reestructurando la actividad de promocin de exportaciones con nfasis en el aspecto crediticio; promulgaron normas para evitar el abuso de la posicin dominante en el mercado; y adelant un programa de privatizacin selectiva de activos, para promover la eficiencia y concentrar la labor y recursos del Estado en reas prioritarias.51 En reconocimiento que la construccin de ventajas competitivas estables no son resultado automtico de la poltica comercial y liberacin de los mercados internos, sino que para enfrentar el desafo de la economa global se exiga una visin amplia e integral que facilitara a los distintos sectores su integracin, y un esfuerzo especial por conjugar y concertar acciones pblicas y privadas a nivel nacional y regional, el plan nacional de desarrollo El Salto Social 19941998, dise una estrategia de competitividad para la internacionalizacin guiada por disposiciones tecnolgicas, productivas, comerciales y de infraestructura conjuntas, con el fin de aumentar y utilizar eficientemente los recursos productivos y generar ventajas comparativas sostenibles que dinamizaran las exportaciones agroindustriales, manufactureras y de servicios. De este modo, los esfuerzos por promover la competencia en los mercados, superar las restricciones de libre movilidad de factores y lograr mayores niveles de productividad, deberan estar complementados con polticas sectoriales
50
51
Sin embargo, tambin es importante resaltar que aunque en los aos cuarenta y sesenta hubo manifestaciones de la poltica de promocin de exportaciones como una nueva modalidad de intervencin en el sector externo, slo desde mediados de los sesenta y hasta los setenta adquiere relativa coherencia y se hace explcita. Aunque los planes nacionales de desarrollo Para Cerrar la Brecha 1974-1978 y Plan de Integracin Nacional 1978-1982 redujeron los incentivos para diversificar las exportaciones, esta poltica volvi a ser el centro de atencin del plan nacional de desarrollo Cambio con Equidad 1982-1986. Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Op. cit, pp. 51, 52 y 65-69.
53
activas, orientadas a superar los obstculos que los agentes privados encuentran en cada sector. Entonces, operacionalmente el trnsito de la apertura hacia la internacionalizacin de la economa se coordinara por el Consejo Nacional de Competitividad y desarrollara teniendo en cuenta los programas de ciencia y tecnologa, plan estratgico exportador, modernizacin agropecuaria y rural, modernizacin industrial y estrategia de infraestructura para la competitividad.52 En consideracin que la apertura hasta el momento era un proceso incompleto que haba hecho ms nfasis en someter la produccin nacional a la competencia de las importaciones que promover las exportaciones, lo que se explicaba porque el pas nunca se prepar adecuadamente para sostener una produccin orientada a la exportacin ya que nunca se hizo reconversin tecnolgica y capacitacin del recurso humano para enfrentar la competencia en los mercados externos, y porque no se cont con la infraestructura fsica necesaria, el plan nacional de desarrollo Cambio para Construir la Paz 19982002 al interior de la estrategia las exportaciones como motor de crecimiento, plante que se requera dejar de entender la internacionalizacin de la economa simplemente como un proceso de abaratamiento de las importaciones y reorientar el aparato productivo hacia la exportacin, buscando que los mercados externos ganaran participacin dentro del destino global de la produccin domstica, y que una mayor proporcin de los recursos productivos domsticos, en especial el laboral, se concentrara en la produccin para la exportacin.53 Asegurar el crecimiento de las exportaciones manufactureras y generar empleo, implicaba profundizar el proceso de apertura a travs del incremento de la oferta productiva domstica, su expansin y permanencia en el mercado internacional, no solamente a travs del crecimiento de los actuales sectores exportadores, sino tambin, diversificando la oferta exportable, para lo cual resultaba indispensable fortalecer y hacer ms eficientes las instituciones que apoyan el aparato productivo. As, la estrategia central gir en torno a la articulacin de las diferentes instituciones ejecutantes de los programas y planes de apoyo al sector empresarial, donde el respaldo a la competitividad y productividad empresarial54 estara manejado por una instancia de alto nivel, encabezada por el Presidente de la Repblica, que contara con la participacin de los ministerios de Desarrollo Econmico, Comercio Exterior, el Departamento Nacional de Planeacin y representantes del sector empresarial, la cual formulara los lineamientos generales de la poltica industrial y desarrollo productivo, hacia la promocin de las exportaciones. Igualmente, se previ conformar un Comit Tcnico de Apoyo Empresarial compuesto por las instituciones pblicas comprometidas con el desarrollo del sector, que coordinara la ejecucin y control de las polticas dirigidas a incentivar la competitividad de las pequeas y medianas empresas exportadoras, o con potencial exportador y competitivas en el mercado domstico.55 Dado que la poltica comercial no se limita a la liberacin comercial o establecimiento de instrumentos de promocin a las exportaciones, sino que al tiempo obliga a superar las dificultades que impone transitar el camino de la apertura y desregular los mercados de capitales y servicios, y exige aumentar la competitividad para ampliar, sostener e incrementar la participacin de la capacidad productiva nacional en la produccin mundial, en el plan nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario 20022006 y al interior de la estrategia de impulso del crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo, se plantea que para competir con xito en un mundo globalizado se requiere de un entorno propicio para el desarrollo de la actividad empresarial caracterizado por estabilidad macroeconmica, instituciones adecuadas, estabilidad en las reglas de juego y existencia
52 53 54
55
Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Op. cit, pp. 183-185. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 18-19. Adems se contemplaron lneas de accin como apoyo al desarrollo cientfico e innovacin tecnolgica; diseo de una estrategia de promocin de oferta exportable; aplicacin de instrumentos de fomento a las exportaciones; procesos de integracin; poltica arancelaria, de competencia desleal y contrabando; simplificacin y agilizacin de trmites de comercio exterior; promocin de la inversin extranjera; y regionalizacin de los institutos de apoyo a la actividad productiva. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, p. 354.
54
de recursos bsicos como infraestructura, mano de obra calificada, y capacidad de generacin y apropiacin de tecnologas por parte de las empresas. As, la poltica de competitividad se fundamenta en la eliminacin de trmites, creacin de un sistema equilibrado de derechos a la propiedad, generalizacin del acceso a tecnologas de informacin dentro del marco de la Agenda de Conectividad, y desarrollo de polticas integrales de biotecnologa y turismo.56 Como refuerzo de esta poltica, se negociarn acuerdos comerciales internacionales que eliminen barreras al acceso, estimulen la inversin extranjera y faciliten la reasignacin de recursos hacia las actividades ms productivas; continuar con la ejecucin del Plan Estratgico Exportador 19992009,57 ya que su desarrollo permitir aumentar, diversificar y regionalizar la oferta exportable; incentivar la inversin extranjera; desarrollar una cultura exportadora; y fortalecer el marco institucional para armonizar y proteger los mecanismos de apoyo financieros y no financieros al sector exportador.58 De acuerdo al anterior recorrido, se puede aseverar que la poltica de competitividad y promocin de exportaciones ha tenido continuidad en cuanto mantiene como objetivo fundamental lograr una mayor insercin del aparato productivo nacional en la economa mundial. Con este motivo y bajo el supuesto que tal direccionamiento se traducir en mejores resultados en cuanto a crecimiento econmico, exportaciones y empleo, se ha recurrido a diferentes estrategias. En principio, haciendo nfasis en las importaciones se reformaron y liberaron mercados, organizaciones pblicas y rgimen de aranceles. Luego, bajo una visin ms integral que trascendi de las intervenciones estatales para asegurar el libre funcionamiento del mecanismo de mercado al apoyo a sectores especficos, busc vincular al sector empresarial y regiones, diseando instrumentos de respaldo y fomento crediticio, tecnolgico, productivo y de infraestructura para fortalecer la produccin nacional y reorientarla hacia las exportaciones, y finalmente, estas acciones se vienen complementando con la negociacin de acuerdos comerciales internacionales en aras de lograr un mayor acceso a los mercados externos. En relacin con ciencia y tecnologa, el plan nacional de desarrollo La Revolucin Pacfica 19901994, consider reversar el estancamiento de la productividad como condicin fundamental de la modernizacin y competitividad de los sectores productivos, reformando la institucionalidad y configurando un Sistema de Ciencia y Tecnologa (SNCT) donde Colciencias quedara adscrito al DNP para interrelacionar estrechamente el desarrollo de la ciencia y tecnologa con la planeacin del desarrollo econmico y social, en un escenario intersectorial, interregional e interministerial; fortalecer la capacidad nacional de creacin de conocimiento; y acercar la universidad e institutos de investigacin a los sectores productivos. Para desarrollar esta poltica se recurre a financiar la investigacin y otras actividades de ciencia y tecnologa; descentralizar las actividades de desarrollo del conocimiento; profundizar la apertura econmica como forma de acelerar procesos de innovacin y estimular una relacin ms estrecha entre sectores productivos, redes y ncleos de investigadores; facilitar la asociacin entre sector pblico y privado para emprendimientos de ciencia y tecnologa; y permitir la participacin de investigadores y sector privado en la direccin de la poltica.59 Inscrita en el marco de la estrategia de competitividad para la internacionalizacin, la poltica de ciencia y tecnologa del plan nacional de desarrollo El Salto Social 19941998, se propuso desarrollar y ampliar el SNCT con el propsito de integrar firmemente la ciencia y tecnologa a los diversos sectores productivos, comerciales y de servicios, buscando incrementar su competitividad. Para lograr este fin se busc desarrollar y fortalecer la capacidad nacional en ciencia y tecnologa
56 57
58 59
Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, pp. 100-103. Este plan decenal tiene como objetivos estratgicos aumentar y diversificar la oferta exportable de bienes y servicios en funcin de la demanda mundial y la oferta interna; incentivar e incrementar la inversin extranjera para fomentar directa o indirectamente las exportaciones; aumentar la productividad empresarial y hacer competitiva la actividad exportadora; regionalizar la oferta exportable; y desarrollar cultura exportadora. Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario, Op. cit, pp. 104-109. Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Op. cit, pp. 431-432.
55
formando recursos humanos para la investigacin y desarrollo tecnolgico; crear y consolidar centros de investigacin, e integrarlos a redes y programas internacionales de investigacin y desarrollo tecnolgico; desarrollar redes de innovacin, competitividad y desarrollo tecnolgico que apoyen las empresas tomando como instrumentos los Centros de Productividad y Desarrollo Tecnolgico, Sistemas de Diseo Industrial, Incubadoras de Empresas y Centros de Informacin Tecnolgica, e impulsando el proceso de descentralizacin en la generacin y uso de conocimiento a travs de los Programas Regionales de Desarrollo Cientfico y Tecnolgico, Centros Regionales de Capacitacin e Investigacin Cientfica y Tecnolgica, y el Sistema Nacional de Normalizacin, Certificacin y Metrologa; y generar conocimiento para el desarrollo sostenible mediante estudios ambientales urbanos y de ecosistemas.60 Circunscrita a la estrategia de las exportaciones como motor de crecimiento, la poltica de apoyo al desarrollo cientfico e innovacin tecnolgica en el plan nacional de desarrollo Cambio para Construir la Paz 19982002, se propuso consolidar el SNCT articulando programas, proyectos y actividades, coordinando un nico presupuesto y reglamentando los instrumentos de la Ley de Ciencia y Tecnologa. Bajo esta consideracin focalizara recursos hacia actividades cientficas en los sectores estratgicos de nuevas tecnologas genricas, electrnica e informtica, y sectores en los cuales se cuenta con claras ventajas comparativas como procesamiento de recursos naturales y biotecnologa, es decir, se trataba de articular el Sistema a las necesidades de competitividad y requerimientos del sector exportador. Con la instauracin del Sistema Nacional de Innovacin (SIN) integrante del SNCT se esperaba dirigir acciones hacia nuevos productos y procesos, adaptacin tecnolgica, capacitacin avanzada de trabajadores y adopcin de cambios en la cultura empresarial. El SIN se articular a las estrategias de promocin Proexport y lneas de financiamiento del IFI y Bancoldex. As mismo, se consolidaran los centros de desarrollo tecnolgico junto con las universidades, centros de desarrollo productivo y centros de desarrollo empresarial, que seran los ejecutores y difusores de los programas de atencin a las empresas. Finalmente, se conformara una red de Consejos Departamentales que incidan en la planeacin de las actividades y programas relacionados con el avance cientfico y tecnolgico; aboliran las Comisiones Regionales de Ciencia y Tecnologa como mecanismos de coordinacin del SNCT y estimulara la creacin de Sistemas Regionales de Innovacin, como ejes de la poltica de relocalizacin industrial, con base en la creacin de clusters regionales y centros tecnolgicos; apoyara la creacin de capacidades cientficas y tecnolgicas en las regiones de menor desarrollo relativo va mecanismos especiales de financiamiento; y fomentara la investigacin en los temas de regin y territorio.61 Acreditada en la estrategia de impulso al crecimiento econmico sostenible y generacin de empleo, la poltica de ciencia, tecnologa e innovacin del plan nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario 20022006, otorga continuidad a la promocin de la investigacin; fortalecimiento de la capacidad institucional reglamentando y desarrollando la Ley 29 de 1990; estimulo a la innovacin y desarrollo tecnolgico donde el SENA juega un papel importante en la promocin y fomento de la investigacin aplicada; capacitacin en investigacin y desarrollo en reas estratgicas; y construccin de capacidades cientficas, tecnolgicas y de innovacin en las regiones.62 El itinerario de la poltica de ciencia y tecnologa implantada durante los ltimos quince aos seala que su accionar ha girado en torno del fortalecimiento y descentralizacin del SNCT ampliando su espectro mediante el involucramiento del sector privado, universidades y regiones, y buscando en todo caso, que sirva de soporte a la modernizacin, competitividad, incremento de productividad de los sectores empresariales y exigencias de la internacionalizacin.
60 61 62
Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Op. cit, pp. 187-191. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 358-361. Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, pp. 97-100.
56
En lo que corresponde a las MIPYMES, desde finales de los aos setenta los diferentes gobiernos colombianos han mostrado preocupacin y justificado el desarrollo de polticas especficas favorables al fomento empresarial de estas unidades productivas, atendiendo a razones como su importante participacin en la estructura productiva;63 relevante presencia en las economas regionales; presencia de fallas de mercado que impiden su articulacin exitosa a las dinmicas productivas nacionales e internacionalesinsuficiencias en los mercados de factores, gran brecha de productividad y desarticulacin respecto del sector empresarial; por que su fortalecimiento coadyuva a aumentar la competitividad general de la economa y a densificar el tejido empresarial debido al notable papel que juegan dentro de las cadenas productivas,64 procuran solucionar problemas de desempleo; dinamizan la asociacin y organizacin; proveen capacitacin y formacin en diferentes reas; amortiguan contradicciones sociales; y mejoran la distribucin del ingreso.65 Es as como, desde entonces en los planes nacionales de desarrollo se fueron consignando y afinando gradualmente orientaciones en favor de las MIPYMES hasta llegar a configurar hoy da un soporte relativamente integral, articulado y til de polticas pblicas en este campo. Por ejemplo, el plan nacional de desarrollo Las Cuatro Estrategias 19701974, organiz los Programas de Promocin Profesional Popular Urbana y RuralPPPU y PPPR para impartir capacitacin tcnica y crear unidades econmicas de propiedad individual y colectiva, con el objeto de permitir el acceso de la poblacin desempleada a puestos de trabajo. Seguidamente, en el plan nacional de desarrollo Para Cerrar la Brecha 19741978, la atencin gubernamental a los pequeos negocios se coordin con el SENA, a travs de los Programas Mviles Urbanos y RuralesPMU y PMR. A su vez, desde los Centros de Desarrollo VecinalCDV creados en veintids municipios pequeos y medianos y en los barrios populares en donde operaban desde antes los PPPU y PPPR, el SENA fue moldeando lo que posteriormente se concretara en la atencin a la microempresa. Estos programas giraban en torno a la capacitacin, asesora, fomento a la creacin de empresas y desarrollo socioempresarial, asociaciones de produccin, comercializacin y de servicios, y canalizacin de solicitudes de crdito a travs de la Corporacin Financiera PopularCFP. Posteriormente, en el plan nacional de desarrollo Plan de Integracin Nacional 19781982, se manifest por primera vez de manera explcita y como poltica de gobierno, la necesidad de priorizar la atencin al sector informal de la economa. Igualmente, el plan nacional de desarrollo Cambio con Equidad 19821986 formula entre sus prioridades una poltica especfica de fomento a las empresas vinculadas al sector informal de la economa. Entre tanto, en 1984,66 1988,67 199168 y 1994,69 se formul y enmend sucesivamente el Plan Nacional para el Desarrollo de la Microempresa.70 Complementariamente, respecto de las PYMES, solo hasta 1988 se promulg la Ley 78 o de Fomento para la Microempresa y Pequea y Mediana Industria. Aunque antes del ao 2000 no hubo realmente en Colombia una poltica articulada para promover el desarrollo de las MIPYMES, los gobiernos fueron tomando algunas medidas que las favorecan.71
63
64
65
66 67
68 69 70 71
Segn datos del DANE, en 1998 representaban el 93.7% de los establecimientos, y aportaban el 54.9% del empleo, 38.6% del valor agregado y 43.7% de la produccin. Victoria P., Maria. La Relacin entre la Poltica para Promover el Desarrollo de las MIPYMES en Colombia y los Modelos de Desarrollo e Industrializacin, en Revista Economa, Gestin y Desarrollo No. 1. Cali, agosto de 2003, p. 45. Arboleda G., Jos. Una Misin Posible. Polticas y Programas de Apoyo a la Microempresa en Colombia. DNP, Bogot, 1997, pp. 63-83. DNP-UDS. Conpes 2069, Bogot, marzo de 1984. DNP-UDS. Conpes 2366. Bogot, mayo de 1988. Formulado en el marco del plan nacional de desarrollo Plan de Economa Social 1986-1990. DNP-UDS. Conpes 2541. Bogot, julio de 1991. DNP-UDE-UDS. Conpes 2732. Plan Nacional para la Microempresa 1994-1998, Bogot, septiembre de 1994. Arboleda G. Jos. Una Misin Posible. Op. cit, pp. 63-83. Victoria P. Maria. La Relacin entre la Poltica para Promover el Desarrollo de las MIPYMES en Colombia y los Modelos de Desarrollo e Industrializacin. Op. cit, p. 56.
57
En los planes nacionales de desarrollo ms recientes la evolucin de estas polticas ha estado marcada por tratar de vincular con diferentes nfasis las MIPYMES a las exigencias planteadas por las nuevas relaciones del mercado internacional. Aunque el plan nacional de desarrollo La Revolucin Pacfica (19901994) no presenta de manera explcita los lineamientos generales para promover el desarrollo de MIPYMES, deline alternativas para ligar el contexto de apertura comercial a los microempresarios, dando nfasis al desarrollo tecnolgico y productivo para aumentar su productividad y lograr una mayor competitividad, puesto que, sino contaban con productos competitivos en calidad y precios, de nada serviran las estrategias de capacitacin, crdito o comercializacin.72 En desarrollo de esta poltica, el principal programa propuesto fue crear los Centros de Desarrollo Productivo (CDP) en aquellas actividades econmicas ms dinmicas para afianzar su desarrollo tecnolgico; en comercializacin y mercadeo se plante fortalecer las comercializadoras existentes e impulsar la experiencia de los Programas de Mercadeo en diez ciudades del pas en donde estas no existieran, bajo una concepcin de atencin integral, en donde se incluan componentes claves para lograr aumentos de productividad como apoyo al proceso productivo, crditos de fcil acceso, apoyo a la gestin administrativa, impulso a la organizacin sectorial y desarrollo de promotoras comerciales regionales; el Programa de Formacin Empresarial continu con el esquema tradicional de impartir el ciclo bsico de capacitacin y algunas entidades ampliaron su accin a otros cursos complementarios; y en 1993 se reestructur la poltica crediticia orientando los recursos hacia las microempresas ms pobres, separando la capacitacin como prerrequisito del crdito y rescatando la importancia por s misma de la formacin empresarial, y fortaleci el Fondo Nacional de Garantas (FNG).73 Un balance de esta poltica indica que en general, la mayora de las entidades de apoyo, tanto pblicas como privadas, se resistieron a asumir los cambios propuestos en la ejecucin de los programas. Los CDP que se asuma iban a ser ejecutados por el SENA y las ONGs con mayor capacidad econmica, operativa y mayor cobertura poblacional, se rehusaron a poner en funcionamiento bajo su responsabilidad estos proyectos, ya que los consideraron muy riesgosos, de alto costo e improductivos desde el punto de vista de la recuperacin del capital invertido.74 En consecuencia, aunque bajo las premisas de este plan la intervencin del Estado solamente resultaba plausible para asegurar la dinmica del mercado, las medidas de productividad y competitividad adoptadas fueron acordes al cambio de orientacin de la poltica de apoyo a las MIPYMES, ya que bajo el enfoque aperturista se consideraba que en tanto estas unidades productivas se articularan a los mercados nacionales e internacionales tambin constituan un importante factor de desarrollo. Teniendo en cuenta que la estrategia del plan nacional de desarrollo El Salto Social 1994 1998, hizo nfasis en la inversin social, mayor intervencin del Estado y aplicacin de polticas sectoriales que suplieran las deficiencias del mercado, la poltica de apoyo a las microempresas tom un importante rumbo en su fortalecimiento institucional y programtico.75 Bajo el marco de la poltica activa de empleo y de apoyo a la pequea propiedad y economa solidaria, se puso en marcha un sistema integral de crdito a travs de Finurbano, programa del Instituto de Fomento Industrial, por medio del cual se buscaba canalizar el crdito del sector financiero de manera oportuna, gil y suficiente, y desarrollar nuevas alternativas financieras; estructur el Sistema Nacional de Garantas (SNG), constituido por el FNG y otros doce fondos de carcter regional que se centr en garantizar
72 73 74
75
Ibid, pp. 57-61. Arboleda G., Jos. Una Misin Posible. Op. cit, pp. 79-80. Victoria P., Maria. La Relacin entre la Poltica para Promover el Desarrollo de las MIPYMES en Colombia y los Modelos de Desarrollo e Industrializacin. Op. cit, pp. 57 y 61. Arboleda G., Jos. Una Misin Posible. Op. cit, p. 82.
58
crditos a MIPYMES destinados a activos fijos, capital de trabajo, I&D, reconversin de pasivos y comercializacin; propuso la creacin de la Corporacin Mixta para el Desarrollo de la Microempresa, para darle autonoma y eficiencia a la concertacin y coordinacin de los servicios tecnolgicos; fortaleci la gestin regional a travs de los Comits Regionales de Apoyo a la Microempresa (COREM); y desarroll el Programa Nacional de Servicios Tecnolgicos, que buscaba dar apoyo integral a las microempresas, tecnologa, comercializacin, gestin, produccin, organizacin e informacin.76 De nuevo en los siguientes planes nacionales de desarrollo se retorna el precepto que las fuerzas de mercado por s solas permiten una ptima asignacin de los recursos, pero que para consolidar mercados altamente competitivos donde sea destacable el protagonismo de las MIPYMES se requiere de acciones integrales tendientes a fortalecer su asociatividad y competitividad. Si bien el plan nacional de desarrollo Cambio para Construir la Paz 19982002, no asign un lugar importante a la promocin de las MIPYMES, con motiv de su implementacin se formul expresamente a travs de la Ley 599 de 2000 una poltica de carcter integral dirigida a promover tanto microempresas como PYMES, que contempla aspectos referentes al marco institucional, acceso a mercados financieros y de bienes y servicios, desarrollo tecnolgico, talento humano, y estmulo a la creacin de empresas.77 En general, dentro de los objetivos de la mencionada ley se consagra estimular la formacin de mercados altamente competitivos mediante el fomento a la permanente creacin y funcionamiento de la mayor cantidad de MIPYMES; y promover una ms favorable dotacin de factores para estas, facilitando el acceso a mercados de bienes y servicios, tanto para la adquisicin de materias primas, insumos, bienes de capital y equipos, como para la realizacin de sus productos y servicios a nivel nacional e internacional, formacin de capital humano, asistencia para el desarrollo tecnolgico y acceso a mercados financieros institucionales. Tambin, en materia de redes de produccin y cadenas productivas, se contempla coadyuvar al desarrollo de organizaciones empresariales, generacin de esquemas de asociatividad empresarial, y alianzas estratgicas entre entidades pblicas y privadas de apoyo a este sector. Igualmente, anima la construccin de competitividad sistmica al inducir el establecimiento de un mejor entorno institucional para la creacin y operacin de micro, pequeas y medianas empresas; promover la permanente formulacin, ejecucin y evaluacin de polticas pblicas favorables al desarrollo y competitividad de las micro, pequeas y medianas empresas; sealar criterios para orientar la accin del Estado y fortalecer la coordinacin entre sus organismos, as como entre estos y el sector privado, en la promocin del desarrollo de las micro, pequeas y medianas empresas; designar al Ministerio de Desarrollo Econmico como coordinador de las acciones que emprendan otras entidades estatales con el objeto de atender las necesidades de las MIPYMES; y promover la formulacin de polticas regionales, conformacin y operacin de Consejos Regionales de Micro, Pequeas y Medianas Empresas. Adems, promueve aumentar el acceso a los mercados de bienes y servicios, a la formacin de capital humano, modernizacin y desarrollo tecnolgico. Con este fin se encarg al Consejo Superior de Comercio Exterior de estudiar y recomendar la adopcin de polticas y programas de comercio exterior y de promocin de exportaciones dirigidos hacia las MIPYMES, configurndose el programa EXPOPYME. Para financiar proyectos, programas y actividades para el desarrollo tecnolgico y talento humano, se cre el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas EmpresasFOMIPYME. As mismo, incorpora los CDP al servicio de la
76
77
Victoria P., Maria. La Relacin entre la Poltica para Promover el Desarrollo de las MIPYMES en Colombia y los Modelos de Desarrollo e Industrializacin. Op. cit, pp. 63-64. Ibid, pp. 57, 64-65.
59
microempresa y los Centros de Investigacin al servicio de las MIPYMES al Sistema Nacional de Ciencia y Tecnologa y a la Red de Centros de Desarrollo Tecnolgico coordinada por COLCIENCIAS. Para la formacin de capital humano, promueve la participacin del SENA, universidades, institutos tcnicos y tecnolgicos, y el Instituto Colombiano de Crdito Educativo y Estudios Tcnicos en el ExteriorICETEX. Finalmente, busca un mayor acceso de las MIPYMES a los mercados financieros mediante la democratizacin del crdito abriendo la posibilidad de que el gobierno fije temporalmente una cuanta o proporcin mnima que los intermediarios deben destinar a las MIPYMES, estableciendo el sistema de microcrdito y estipulando que el FNG debe otorgar condiciones especiales de garanta a empresas generadoras de empleo. La continuidad otorgada en la poltica para fomentar el desarrollo de las MIPYMES en el plan nacional de desarrollo Hacia un Estado Comunitario 20022006 al interior de la estrategia de construccin de equidad social considera acciones en materia de acceso a financiamiento y apoyo no financiero. Dentro del acceso a financiamiento, enfatiza en la reduccin de las barreras de acceso al mercado financiero de las MIPYMES mediante mecanismos regulatorios y de rediseo institucional que brinden confianza, e intervenciones pblicas directas a travs de instrumentos de cofinanciacin, reformando e integrando la banca de desarrollo (IFI, Bancoldex, FINDETER, FINAGRO y FEN), fortaleciendo los fondos de garanta, adelantando reformas legales y regulatorias, apoyando y haciendo seguimiento a programas pilotos adelantados a travs de entidades financieras pblicas, y promoviendo el acceso de mayor informacin a los mercados financieros. En cuanto a los apoyos no financieros, la promocin de las MIPYMES seguir inscribindose en el marco normativo e institucional creado por la Ley 590 de 2000 que defini estmulos tributarios, y estableci el Fondo Colombiano de Modernizacin y Desarrollo Tecnolgico de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas (FOMIPYME); mantendr el Programa Nacional de Productividad y Competitividad y el Programa de Competitividad y Desarrollo Tecnolgico Productivo del SENA; promover programas especficos de apoyo a la vocacin empresarial y fortalecer la competitividad de las MIPYMES en acceso a mercados y fortalecimiento de la capacidad empresarial. As mismo, como instrumento de coordinacin de poltica, se establecer el Sistema Nacional de Apoyo y Promocin de las Micro, Pequeas y Medianas Empresas, y para el caso especfico de la microempresa rural se fortalecer el Proyecto de Apoyo al Desarrollo de la Microempresas RuralPADEMER.78 En suma, la persistencia de una poltica pblica de fomento al desarrollo empresarial tan aparentemente comprensiva como la formulada en la Ley 599 de 2000 y puesta en marcha durante los dos ltimos planes nacionales de desarrollo resulta de especial importancia por cuanto sobre la base de la experiencia adquirida y realidad observada allana caminos para adelantar ajustes normativos y organizacionales, permitiendo as dar nuevos direccionamientos a las relaciones interorganizacionales de los diferentes niveles territoriales. Sin embargo, tendr xito en su despliegue territorial y arrojar ganancias de eficiencia colectiva en la medida que se le imprima una mayor dinmica, responda a enfoques de mediano y largo plazo, no presente intermitencias, logre una coordinacin adecuada entre las organizaciones encargadas de promoverla y aplicarla, reconozca especificidades intra e inter sectoriales y territoriales, involucre activamente a los actores, y trabaje armnica e integralmente con la poltica macroeconmica y la de los restantes sectores potenciales del DETinfraestructura econmica bsica, ordenamiento del territorio y uso del suelo, y mejoramiento de la competitividad. En general, el desenvolvimiento de las polticas de fortalecimiento de la competitividad y promocin de exportaciones, fomento de ciencia y tecnologa, y apoyo a MIPYMES, est signado por una gran dosis de continuidad salvo las diferencias y cambios que se establecen a nivel de las estrategias e instrumentos para su despliegue. Sin embargo, aunque no se reconocen explcitamente
78
Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Op. cit, pp. 161-163.
60
las heterogeneidades territoriales, es importante resaltar el esfuerzo por otorgar a su diseo un contenido que comporta importantes rasgos de integralidad, ya que se intenta abordar la solucin de las restricciones del desarrollo como un conjunto interrelacionado de actuaciones macro y regulatorias, acciones de coordinacin y complementariedad sectorial, apoyo a la actividad productiva y empresarial, y alientan la participacin de los agentes privados y regiones buscando su protagonismo y responsabilidad, en una demostracin que estas no son compromiso exclusivo del sector pblico sino tambin de la movilizacin organizada de sectores, empresas, comunidad acadmica y entes territoriales.
3.5. Dimensiones estratgicas del desarrollo econmico territorial

El recuento de la estructura de los sectores potenciales del DET y las organizaciones pblicas intervinientes permite identificar un alto grado de integracin entre unos y otras, y relacionamiento de las funciones con las definiciones sectoriales adoptadas. En el entendido que los sectores de infraestructura econmica bsica, ordenamiento del territorio y uso del suelo, fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, resultan claves para efectos del DET, y en un esfuerzo por integrar un sistema territorial de polticas y estrategias se observa una particularmente alta densidad de organizaciones pblicas en lo relacionado con fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, que en cierta medida se acompaa y refuerza con la infraestructura econmica bsica, ya que estas reas son considerados como puntas de lanza para impulsar la apertura y exportaciones (ver Organigramas 1, 3 y 4). Sin embargo, el sector de ordenamiento del territorio y uso del suelo est muy poco integrado a los restantes sectores, presenta menor nivel de desarrollo de polticas y bajo entramado de organizaciones pblicas, lo que se explica en parte por la poca atencin prestada a un verdadero ordenamiento territorial, el cual ha sido sustituido por normas legales que abordan la temtica de manera aislada, constituyndose de alguna manera en un impedimento para tener en cuenta la heterogeneidad existente y desencadenar autonoma (ver Organigrama 2). Todas las economas, al margen de su tamao y/o especificidad, dependen en cierto grado de otras economas y son afectadas por los acontecimientos que ocurran fuera de su mbito. Las actividades econmicas desarrolladas al interior de un territorio y su interdependencia econmica se sustentan en el aprovechamiento de ventajas comparativas o competitivas. Las ventajas comparativas, nacen de la disponibilidad de recursos naturales, por lo que se trata de las dotaciones de factores iniciales de un territorio, tierra, recursos naturales, cantidad y calidad de trabajo. Estas ventajas pueden ser absolutas o relativas, las primeras se obtienen cuando un territorio es capaz de producir un bien, en comparacin con otro, usando menos recursos que los que utilizara el otro territorio, y las segundas se logran cuando un territorio es capaz de producir un bien, en comparacin con otro, incurriendo en menores costos relativos que el otro territorio. Por su parte, en general se acepta que las ventajas competitivas se construyen y mantienen mediante la orientacin de la produccin hacia mercados externos o segmentados, productos diferenciados, mejoramiento continuo de tecnologa y economas de escala. Sin embargo, al contrario de los postulado en las estrategias nacionales el problema del desarrollo y la competitividad territorial no puede limitarse exclusivamente a la competencia en los mercados internacionales, balance comercial y productividad de los factores en los sectores y empresas, pues para solucionar problemas de eficiencia y equidad se requiere una perspectiva dinmica que reconozca tanto aspectos de poltica macro, y profundice en las especificidades econmicas, sociales y polticas del entorno que facilitan o impiden a las organizaciones y sujetos colectivos realizarse. 61
Aunque puede esperarse que las acciones sectoriales terminen por ajustarse y ser consistentes con al papel que juega cada nivel de gobierno en la estructura del Estado y la dinmica territorial, para poder gestar competitividad territorial y propiciar cambios estructurales en el estilo de desarrollo, lograr mayor eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos, facilitar la concurrencia del sector privado e impulsar la armonizacin econmica de los diversos entes territoriales, es pertinente dejar de lado el nfasis y operacionalizacin de las polticas sectoriales de apoyo al DET a la manera tradicionalenfoque de arriba hacia abajo en el que las decisiones sobre reas a intervenir se toman y gestionan desde el centro, y donde la prioridad es sectorial.79 Basar el discurso en el territorio (reginlocalidad) y reconocer su papel de sujeto determinante80 no es suficiente para adelantar la construccin de competitividad territorial, ya que esta sugiere generar condiciones colectivas y no solo individuales.81 Asimismo, las estrategias e instrumentos tienen que ir ms all de medidas puramente coyunturales como son las regulatorias y de dotacin de infraestructura fsica para reducir costos, atraer inversiones y actividades econmicas complementarias a los recursos locales, requirindose de un manejo ms equilibrado que conjugue de manera sistmica las particularidades de las dimensiones y soportes econmicos, fiscales, ambientales, sociales, investigativos, educativos, desarrollo tecnolgico, salud, polticos, culturales y de participacin en cada territorio, lo cual posibilita no solo incrementos de la productividad individual sino de la productividad colectiva y permite a los territorios hacer frente a los cambios del entorno y sostenerse en un escenario econmico mundial cambiante.82 De este modo, las perspectivas de materializar polticas y configurar sectores con clara vocacin territorial que resuelvan desequilibrios estructurales y den trmite al conflicto resultante de la heterogeneidad, exige profundizar estrategias de competitividad dinmica e implica articular esfuerzos nacionales, regionales y locales en un ambiente de alianzas entre el sector pblico, privado y comunidad, que garanticen la sostenibilidad y protagonismo colectivo. Dado que todas las polticas macro o sectoriales pueden tener repercusiones territoriales as no sean explcitas al nivel de su formulacin, o estn dirigidas a desempear importantes tareas asignativas y redistributivas, y como tambin su ausencia puede constituirse en una restriccin para el despegue territorial esto entraa lograr consistencia entre las prcticas de la poltica sectorial y territorial, y para ello, es bueno reconocer que aunque existan y se haya intentado imprimir cierta dinmica en la promocin del DET mediante enfoques ms integrales e intersectoriales, como por ejemplo, competitividad, promocin de exportaciones, cadenas productivas, ciencia y tecnologa, y MIPYMES, y adelantado reformas institucionales significativas, no se dispone de una estrategia expresa que reconozca la heterogeneidad y diversidad territorial, sino que buena parte de su diseo se ha circunscrito a operacionalizar una serie de acciones eminentemente sectoriales y a impulsar algunos intentos de territorializacin desde el nivel central, desconocindose el carcter de sujeto que tiene el territorio e impidiendo que como protagonista principal piense y demarque su propio desarrollo.
79
80 81
82
Casanova, Fernando. Desarrollo Local, Tejidos Productivos y Formacin. Abordajes Alternativos para la Formacin y el Trabajo de los Jvenes. Oficina Internacional del Trabajo-OIT-CINTERFOR, Montevideo, 2004, p. 32. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Op. cit, pp. 31-32 Cuervo G., Luis Mauricio, Caicedo C. Carlos J., Gonzlez, Josefina y Montao, Esperanza. Dinmica Territorial de las Cadenas Productivas. IGAC-CIDER, Bogot, 1997, pp. 20-26. Cuervo G., Luis Mauricio. Ciudad y Competitividad: Entre las Partes y el Todo. Revista Territorios de Estudios Regionales y Urbanos No. 3, Bogot, agosto de 1999-enero de 2000, p. 75.
62
ORGANIGRAMA 1
SECTOR INFRAESTRUCTURA ECONMICA BSICA
DAPR
DNP
MHCP
MT
MAVDT
MME
MC
MADR
CP
DEE
DIFP
DIYE
DDUPA
DGTN
VMA
VEG
VHM
DDS
DARC
63
CASPC
SR
ST
SME
STC
SAA
DAPSBA
DE
DG
DH
DM
CNR
FINDET INVIAS
INCO
IPSE
UPME
FC
INCODER
Fuente: elaboracin propia
ORGANIGRAMA 2
SECTOR ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y USO DEL SUELO
DNP
MAVDT
MME
MADR
MI
DEE
DIFP
DDT
DDUPA
VVDT
VHM
INCODER
DAT
64
SODT
DDT
DM
ORGANIGRAMA 3
SECTOR FOMENTO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL
DNP
MCIT
MADR
CNSA
MPS
MHCP
DEE
DIFP
DDE
DDRS
DDSC
VCE
VDE
DV
VRL
SES
SEM
SPIC
SPDR
SCFA
SESS
DIE
DIES
DCE
DPC
DMPME
DT
DRG
DPCE
DPS
DDR
DCP
DDTPS
DCF
DGPT
65
CNCT
COLCIAS SDAO SIPE SPC PROEXP
ADC
FINAGRO
BANAGRA
CORPOICA
ICA
INCODER
SENA
DANCIAL
FPT
ORGANIGRAMA 4
SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD ORGANIGRAMA 4 - SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD
CNSA
DNP
MCIT
MADR
MPS
MC
MHCP
DEE
DDE
DIFP
VCE
VDE
DV
VRL
DDS
DARC
SPIC
SR
DRC
DIE
DIES
DCE
DPC
DMPME
DT
DRG
DPCE
DPS
DDR
DCP
DDTPS
DCF
DGPT
66
CNCT COLCIAS
CNR
SDAO
PROEXP
ADC
FINAGRO
BANAGRA
CORPOICA
ICA
INCODER
SENA
FC
FPT
4. De la poltica pblica a la prctica institucional: lo sectorial

Algunos de los estudios realizados por el ILPES para el caso de Chile83 u otros adelantados para el caso de Colombia,84 ponen de manifiesto los puntos nodales de la relacin nacinterritorios en el manejo de las polticas sectoriales para el DET. Por consiguiente, es estratgico conocer el grado de articulacin o desarticulacin entre los sectores que tienen polticas y programas en los territorios, as como, establecer la distribucin y delimitacin de competencias entre los diferentes niveles territoriales para el desempeo de las polticas sectoriales.85
4.1. Criterios metodolgicos para el anlisis de informacin

Tomando como base las definiciones de los sectores potenciales de apoyo al DET y los criterios adoptados para la clasificacin y construccin del mapa institucional sectorial nacional del acpite 3.2 de la seccin precedente, se procedi a identificar las competencias territoriales que tienen a su cargo en estas ramas las organizaciones pblicas del nivel nacionalministerios, departamentos administrativos, organismos adscritos y vinculadosy de los niveles territoriales regional, departamental, distrital y municipal, determinadas por las disposiciones legales vigentes.
83
84 85
Silva, Lira, Ivn y Sandoval, Carlos. Desarrollo Econmico Local y Fomento Productivo: La Experiencia Chilena. CEPAL, Santiago de Chile, 2004. Cuervo, Luis Mauricio, et. al. Iniciativas Locales de Desarrollo Econmico, op. cit. CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Op.cit, p. 4.
67
Asimismo, una vez hecho lo anterior se complementaron los organigramas sectoriales para observar la manera como las organizaciones pblicas despliegan a nivel territorial las polticas de su competencia, para lo cual se adoptaron los siguientes criterios en su construccin: Mediante lneas verticales asociadas a rectngulos o globos se considera el despliegue territorial de las polticas de las organizaciones pblicas de la administracin nacional (NAL), diferenciando los mbitos regional (R), departamental (DPTO), municipal (MPIO) y distrital (DTRITO).
Cuando no existe esta asociacin y aparece desconectado el rectngulo o globo, los entes territoriales o entidades descentralizadas directas son quienes tienen la respectiva competencia. En otro caso, como por ejemplo, el de las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo SostenibleCARs no aparecen con ninguna conexin respecto de las organizaciones pblicas del orden nacional por cuanto se trata de entidades descentralizadas indirectas corporativas de carcter pblico, integradas por las entidades territoriales que por sus caractersticas constituyen geogrficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopoltica, biogeogrfica o hidrogeogrfica, dotadas de autonoma administrativa, financiera, patrimonio propio y personera jurdica, encargadas de administrar dentro del rea de su jurisdiccin, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible. Para analizar la informacin recolectada y con el fin de dar cuenta de lo solicitado en el protocolo se tomaron como referencia los organigramas sectoriales del DET sin perder de vista su conexin territorial, ya que estos otorgan seales adecuadas acerca de la gestin de apoyo al desarrollo local en cada uno de los sectores y del grado de articulacin o desarticulacin de las organizaciones pblicas del nivel de gobierno nacional.
4.2. Articulacin y desarticulacin entre sectores

A efecto de establecer el grado de articulacin o desarticulacin territorial de los sectores potenciales del DET se parte de determinar cmo se operacionaliza o despliega el alcance territorial de las polticas sectoriales de apoyo al DET en los niveles regional, departamental, distrital y municipal, por parte de las organizaciones pblicas que tienen esta misin. Respecto del alcance a nivel territorial regional (R) de las organizaciones pblicas del orden nacional encargadas de polticas en los sectores potenciales de apoyo al DET se observa un significativo entramado de soporte. En infraestructura econmica bsica, presentan expresin regional el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico a travs de Findeter, el Ministerio de Transporte mediante INVIAS y el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el INCODER. Igualmente, a este nivel se encuentran las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo SostenibleCARs que gozan de gran autonoma y no presentan subordinacin ante organizacin pblica alguna. Por su parte, aunque el Ministerio de Comunicaciones establece una divisin territorial (T) su expresin es del nivel regional (ver Organigrama 5). En ordenamiento del territorio y uso del suelo, actan bsicamente el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural con el INCODER, y las Corporaciones Autnomas Regionales y de Desarrollo SostenibleCARs. En referencia a fomento productivo y empresarial, se destacan a nivel regional los Consejos Regionales de Ciencia y TecnologaCRCT de Colciencias, las regionales del
68
Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las divisiones territoriales (T) de PROEXPORT del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las regionales de CORPOICA, ICA e INCODER del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las regionales del SENA del Ministerio de Proteccin Social (ver Organigramas 6 y 7). En cuanto a mejoramiento de la competitividad, se despliegan a nivel regional los Consejos Regionales de Ciencia y TecnologaCRCT de Colciencias, las regionales del Viceministerio de Comercio Exterior del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las divisiones territoriales (T) de PROEXPORT del Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, las regionales de CORPOICA, ICA e INCODER del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y las regionales del SENA del Ministerio de Proteccin Social (ver Organigrama 8). En relacin con el despliegue a nivel departamental (DEPTO) de las organizaciones pblicas del orden nacional encargadas de polticas en los sectores potenciales de apoyo al DET se advierte poco eslabonamiento a nivel territorial. En infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, no se presenta conexin institucional ni expresin territorial de las organizaciones pblicas. En fomento productivo empresarial, la conexin territorial a nivel departamental se hace a travs del Consejo Seccional de Desarrollo Agropecuario, Pesquero, Forestal, Comercial y de Desarrollo RuralCSDA que se relaciona a su vez en el nivel superior con el Consejo Nacional de Secretaras de AgriculturaCNSA adscrito al Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, y mediante las seccionales (S) del SENA que se articulan a las regionales y al Ministerio de Proteccin Social. En mejoramiento de la competitividad, el enlace se establece a travs de las seccionales (S) del SENA (ver Organigramas 5 a 8). Por lo que corresponde al desdoblamiento a nivel municipal (MPIO) de las organizaciones pblicas del orden nacional encargadas de polticas en los sectores potenciales de apoyo al DET, este resulta bastante restringido territorialmente. En infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, no existe ningn tipo de articulacin. En fomento productivo y empresarial, las conexiones estn dadas por las oficinas del Banco Agrario, las Unidades Municipales de Asistencia Tcnica AgropecuariaUMATA, Consejos Municipales de Desarrollo RuralCMDR, y los establecimientos del SENA. En mejoramiento de la competitividad, la expresin municipal es a travs de las oficinas del Banco Agrario y el SENA. Entre tanto, a nivel distrital en infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, vale resaltar la relacin de horizontalidad e independencia de las Unidades Ambientales Especiales UAE (ver Organigramas 5 a 8). De acuerdo a lo expresado, se deduce que el Estado central en su encargo de promotor del desarrollo, territorializa las polticas sectoriales de apoyo al DET fundamentalmente a nivel regional (R). Sin embargo, las reas que guardan mayor grado de integracin inter e intra sectorial y despliegan su cobertura en casi todos los niveles territoriales (NAL, R, DEPTO y MPIO), son fomento productivo y empresarial con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural y SENA, y mejoramiento de la competitividad con el SENA, ratificando en parte el esfuerzo que se viene realizando en los ltimos aos por articular polticas referidas a exportaciones, mejoramiento de la competitividad, exportaciones, ciencia y tecnologa, y modernizacin agropecuaria. Dado lo anterior, es de suponer que en estos mbitos prima la consideracin de inscribir las polticas en el marco de actividades especficas otorgando competencias especializadas a organismos adscritos y vinculados que se desconcentren territorialmente, ms que atender directamente necesidades propias de un territorio, fundamentndose en que estos sectores son tan significativos para efectos de la promocin del desarrollo econmico que resulta ms viable entregar y mantener las competencias en dicho tipo de organizaciones pblicas, las cuales pueden ejercerlas con mayor autonoma e idoneidad. En contraste, como en infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, las competencias estn centradas en las jurisdicciones del nivel territorial departamental y municipal, la relacin que establece el nivel nacional se remite sobre todo a brindar asesora y asistencia tcnica,
69
obedeciendo a una estrategia dirigida a garantizar su total territorializacin mediante una mayor descentralizacin y otorgamiento de autonoma a estos entes, para que desempeen tales atribuciones bajo su responsabilidad directa. En este contexto, no se debe dejar de lado, en primer lugar la naturaleza de las organizaciones pblicas intervinientes, ya que en su mayor parte se trata de organismos principales como ministerios y departamentos administrativos, y organismos adscritos y vinculados, y en segundo lugar, la apropiacin de recursos pblicos para financiar sus actividades, pues su menor disponibilidad resta seriamente posibilidades de protagonismo territorial para cumplir con tareas especializadas, sobre todo a los establecimientos pblicos, restringiendo su accionar a garantizar la coordinacin de los dictados de poltica nacional y sectorial ms apremiantes. Al respecto, es importante resaltar que si bien los organismos adscritosestablecimientos pblicosgozan de cierta autonoma financiera ya que tienen su propio patrimonio y presupuesto como persona jurdica, diferente del Estado central, y que lo puede manejar directamente, no quiere decir que sus recursos sean completamente independientes del presupuesto nacional, ya que estos son aprobados por el Congreso como parte del presupuesto nacional y algunas de sus partidas provienen de la nacin. En relacin con las empresas industriales y comerciales del Estadoorganismos vinculados, aunque su capital es independiente y est constituido por bienes o fondos pblicos, rendimiento de impuestos, tasas o contribuciones de destinacin especial comunes, y productos econmicos de su actividad industrial y comercial, tambin depende en menor medida de aportes del presupuesto nacional. Igualmente, las sociedades de economa mixtaorganismos vinculadosse nutren de aportes estatales como ventajas financieras o fiscales, garanta de obligaciones, suscripcin de bonos, ttulos, auxilios especiales, y concesiones, y capital privado. En este sentido, entre 19902004 segn datos suministrados por la Contralora General de la Repblica, mientras el presupuesto general de la nacin86 presenta una tendencia creciente, en el caso de las fuentes de recursos87 de ochenta organizaciones pblicas del nivel nacional intervinientes en los sectores potenciales de apoyo al DET, como son los rubros de aportes de la nacin se mantienen relativamente y los recursos propios exhiben una tendencia decreciente. En 1990 el monto total asignado alcanz US$5.233 millones y en el 2004 fue de US$3.315 millones reflejando un decrecimiento del 37%, y tambin en estos aos los aportes de la nacin y los recursos propios decayeron en 12 y 78%, respectivamente. Aunque la participacin respecto del presupuesto general de la nacin se ha tornado decreciente, pues los aportes de la nacin pasaron de representar el 24% en 1990 al 17% en el 2004 y los recursos propios se contrajeron del 15 al 5% para el mismo perodo, refleja la dependencia que tienen este tipo de organismos respecto del presupuesto nacional (ver Cuadro 1 y Grfico 1)
CUADRO 1
RECURSOS ASIGNADOS A ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET

(Millones US$ 2004)
ITEM Total Recursos Propios Total Aportes Nacin 1990 1 968 1991 833 1992 3 535 1993 2 760 1994 1 670 1995 891 1996 883 1997 810 1998 837 1999 488 2000 402 2001 0 2002 379 2003 335 2004 432
3 265
1 519
6 185
3 670
5 943
3 730
3 564
4 321
4 135
4 219
3 241
4 422
933
4 526
2 884
Total Presupuesto 13 538 Nacional
5 473 20 833 18 738 23 523 19 317 22 688 25 946 30 843 24 715 21 755 25 161 23 672 22 420 26 594
Fuente: Contralora General de la Repblica.
86 87
En el 2004 represent el 27.3% del PIB. En el 2004 los aportes de la nacin representaron el 3% del PIB y los recursos propios 0.4% del PIB.
70
GRFICO 1
EVOLUCIN DE LOS RECURSOS ASIGNADOS A ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET
35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 Total Recursos Propios Total Aportes Nacin Total Presupuesto Nacional
Fuente: Cuadro 1.
Si bien el despliegue territorial de las polticas exige liderazgo por parte de las organizaciones pblicas del orden nacional, recursos de inversin suficientes y plantas de personal adecuadas para cumplir con sus objetivos, y en parte podra aceptarse que las reformas ms recientes de la administracin pblica han tenido como propsito armonizar una gestin estatal eficiente y especializada con el estilo de desarrollo adoptado, tambin muchas veces la compactacin del Estado ha obedecido a la necesidad de disminuir el dficit fiscal. Aunque no se dispone de cifras confiables y completas sobre plantas de personal en las organizaciones pblicas, los datos de veinticinco organismos para el perodo 19902001 exhiben una tendencia decreciente en la contratacin directa de cerca del 59%, en razn de la liquidacin, privatizaciones y fusin de instituciones, lo cual ha dado lugar a la disminucin de las plantas del servicio civil (ver Grfico 2).
GRFICO 2
EVOLUCIN DE LAS PLANTAS DE PERSONAL DE ORGANIZACIONES PBLICAS CON POLTICAS SECTORIALES DE APOYO AL DET
50000 45000 40000 Nmero de empleados 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Fuente: Contralora General de la Repblica-Departamento Administrativo del Servicio Civil-DASC.
71
Al tenor de la contraccin de las plantas de personal se ha reglamentado el otorgamiento de incentivos a los funcionarios del sector pblico mediante el Decreto 1567 de 1998 y la reciente Ley del Empleo 909/2004, en la cual se estipula que cada una de las entidades debe implementar planes de estmulo al desempeo excelente de sus trabajadores. Los planes de incentivos pecuniarios estn constituidos por reconocimientos econmicos que se asignan a los mejores equipos de trabajo de cada entidad pblica. Dichos reconocimientos econmicos son hasta de cuarenta (40) salarios mnimos mensuales legales vigentes (SMMLV),88 en las entidades del orden nacional y territorial de acuerdo con la disponibilidad de recursos. En este caso, es el gobierno nacional quien tiene la potestad de reglamentar los criterios, requisitos, organizacin y procedimientos para la seleccin y premiacin de los equipos de trabajo. Los planes de incentivos no pecuniarios estn conformados por un conjunto de programas flexibles dirigidos a reconocer individuos o equipos de trabajo por su desempeo productivo en niveles de excelencia. En este caso, las entidades del orden nacional y territorial pueden incluir dentro de estos planes: ascensos, traslados, encargos, comisiones, becas para educacin formal, participacin en proyectos especiales, publicacin de trabajos en medios de circulacin nacional e internacional, reconocimientos pblicos a la labor meritoria, financiacin de investigaciones, programas de turismo social, puntaje para adjudicacin de vivienda y otros que establezca el gobierno nacional. Cada entidad selecciona y asigna los incentivos no pecuniarios para el mejor equipo de trabajo y mejores empleados, de acuerdo con los criterios, requisitos, organizacin y procedimientos que establezca el gobierno nacional. Tambin, se considera que la prima tcnica no hace parte de los planes de incentivos establecidos en la normatividad. As mismo, los traslados, ascensos, encargos y comisiones se rigen por las disposiciones vigentes sobre la materia y por aquellas que las reglamenten, modifiquen o sustituyan. Los incentivos no pecuniarios que no estn regulados por disposiciones especiales debern ser concebidos, diseados y organizados por cada entidad de acuerdo con sus recursos y mediante convenios que realicen con entidades pblicas o privadas, en el marco de la ley y sus competencias.
4.3. Instancia nacional de coordinacin

El ente planificador y coordinador de la polticas sectoriales de apoyo al DET por excelencia es el Departamento Nacional de PlaneacinDNP que cumple prcticamente funciones de superministerio, el cual se encuentra organizado a su interior por direcciones y subdirecciones que trabajan todas y cada una de las temticas de poltica nacional sectorial conjuntamente con las organizaciones de la administracin pblicas. As, en la promocin y apoyo al DET prevalece una coordinacin horizontal entre las direcciones y subdirecciones del DNP, con cada uno de las organizaciones pblicas principales del nivel nacional. En el caso de infraestructura y transporte, las polticas se coordinan con los Ministerios de Transporte, Minas y Energa, y Comunicaciones. En el tema de fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, principalmente la coordinacin es con el Ministerio de Comercio, Industria y Turismo, en lo relacionado con medio ambiente, vivienda, agua potable y saneamiento bsico, desarrollo urbano y territorial se ejerce con el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y finalmente, en desarrollo rural con el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural (ver Organigramas 5 a 8).
88
En el 2004 el SMMLV fue de $358.000 equivalentes a US$136.2 (Tasa de Cambio Promedio Anual=$2.629 por US$).
72
El nivel de legitimidad y convocatoria del DNP est dado por el objeto y funciones que le otorga la Ley (19 de 1958, 65 de 1967 y 1363 de 2000) como ente coordinador de polticas de planificacin sectorial nacional. La instancia principal donde interviene es el Consejo Nacional de Poltica Econmica y SocialCONPES, y unas de las herramientas de apoyo que tiene a su alcance son el Sistema Nacional de PlaneacinSNP, y Nacional de Inversin PblicaSNIP. Entre las actividades que adelanta el DNP estn ejercer la secretara del CONPES; desarrollar orientaciones de planeacin impartidas por el Presidente de la Republica; coordinar el trabajo de formulacin del Plan Nacional de DesarrolloPND con las oficinas de planeacin de los Ministerios, Departamentos Administrativos y entidades territoriales; elaborar las metodologas para preparar y evaluar los programas y subprogramas del PND; establecer los procesos para identificar, formular y evaluar los proyectos financiados con recursos del presupuesto general de la nacin; disear y organizar sistemas para evaluar la gestin y resultados de la administracin, acordes con las polticas en curso; elaborar indicadores de gestin para analizar los resultados obtenidos y proyectos de inversin de los programas; organizar y poner en funcionamiento el sistema de evaluacin posterior a la puesta en marcha del PND y de los planes de desarrollo de las entidades territoriales que permita orientarlos, coordinarlos y dirigirlos; y coordinar conjuntamente con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, a todas las entidades y organismos pblicos para garantizar el cumplimiento y ejecucin de polticas, programas y proyectos contenidos en el PND, garantizando su consistencia en los aspectos presupuestales. De acuerdo con la Constitucin Nacional y la Ley Orgnica de la Planeacin (152 de 1994), el Sistema Nacional de PlaneacinSNP est compuesto por el conjunto de actores autoridades e instancias, normas, principios, procedimientos, mecanismos e instrumentos que en los diferentes niveles de la administracin pblica intervienen para definir prioridades, objetivos y metas, ejecutar estrategias, programas y proyectos, y hacer seguimiento y evaluacin (ver Diagrama 5).
DIAGRAMA 5
EL SISTEMA NACIONAL DE PLANEACIN
Plan Nacional de Desarrollo Econmico y Social
BANCOS DE PROGRAMAS Y PROYECTOS Planes distritales de desarrollo Planes municipales de desarrollo
Planes departamentales de desarrollo
Fuente: Tomado del BPPIN.
73
El principal objetivo de este sistema es consolidar los planes de desarrollo econmico y social sobre la base de procesos de planeacin participativa en cada uno de los niveles de gobierno (ver Tabla Adjunta) para garantizar el cumplimiento de los objetivos all plasmados.
TABLA 11
NIVELES DE GOBIERNO Y PROCESOS DE PLANEACIN PARTICIPATIVA

Nivel Nacional Marco Legal Constitucin Nacional de 1991, artculo 339344 Ley 152 de 1994 Ordenanzas Autoridades Presidente de la Repblica DNP Ministerios Gobernador Secretara de Planeacin Alcalde Mayor Consejo de Gobierno D.A.P.D/1 Secretaras y Departamentos Administrativos Alcalde Municipal Oficina de Planeacin Municipal Instancias Congreso de la Repblica Consejo Nacional de Planeacin Asamblea Departamental Consejo Territorial de Planeacin Concejo Municipal Consejo Territorial de Planeacin Concejo Municipal Consejo de Planeacin Municipal
Departamental
Distrital
Acuerdo 12/94
Municipal
Acuerdos Municipales

/1
Departamento Administrativo de Planeacin Distrital.
A su vez, el Consejo Nacional de PlaneacinCNP es una instancia consultiva definida por la Ley Orgnica de Planeacin que incorpora diferentes actores de la sociedad civil en la discusin y anlisis del PND, y se estructura a nivel local y regional a travs de los Consejos Territoriales de Planificacin (departamental y municipal). Durante el proceso de formulacin del PND, las organizaciones ciudadanas se movilizan en las convocatorias realizadas para participar en los espacios de planificacin nacional y regional, y en el marco de los lineamientos establecidos por la poltica de fortalecimiento de la participacin ciudadana el DNP apoya al CNP con recursos y logstica para su funcionamiento. Este Consejo es convocado por el gobierno una vez el Presidente de la Repblica toma posesin de su cargo, y est integrado por aquellas personas designadas por el Presidente, de listas que presentan autoridades y organizaciones: cuatro (4) por los municipios y distritos, cuatro (4) por las provincias que llegaren a convertirse en entidades territoriales, cinco (5) por los departamentos, uno (1) por las entidades territoriales indgenas y uno (1) por cada regin que llegare a conformarse en desarrollo de lo previsto por el artculo 307 de la Constitucin Poltica; cuatro (4) por los sectores econmicos; cuatro (4) por los sectores sociales; dos (2) por el sector educativo y cultural; uno (1) por el sector ecolgico; uno (1) por el sector comunitario; y cinco (5) por los indgenas, minoras tnicas y mujeres. Por su parte, el Sistema Nacional de Inversin PblicaSNIP es el conjunto de actores Congreso, Rama Jurisdiccional, Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, DNP, Entidades Pblicas, Consejo Superior de Poltica FiscalCONFIS, principios, normas, procedimientos, mecanismos y metodologas para preparar, programar, ejecutar, monitorear y evaluar los presupuestos pblicos de inversin. Est compuesto, entre otros, por el Banco de Programas y Proyectos de Inversin NacionalBPPIN; Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos; Bancos de Programas y Proyectos Departamentales, Distritales y Municipales; Sistema Nacional de Cooperacin Tcnica InternacionalINCI; Sistema Integrado de Informacin FinancieraSIIF; Sistema Nacional de Crdito Pblico; Sistema Nacional de Cofinanciacin; y Sistema Tributario y Fiscal Nacional (ver Diagrama 6).
74
DIAGRAMA 6
EL SISTEMA NACIONAL DE INVERSIN PBLICA
Sistema integrado de informacin financiera SIIF
Sistema Nacional de Gestin de Programas y Proyectos
Sistema nacional de cofinanciacin
BPIN
Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos
Banco de Programas y Proyecto s Distritales Banco de Programas y Proyecto s Departamentales Banco de Programas y Proyecto s Municipales
Sistema nacional de crdito pblico
Sistema nacional de cooperacin tcnica INCI
Sistema tributario y fiscal nacional
Como integrante del SNIP, el Sistema Nacional de Gestin de Programas y Proyectos de Inversin Pblica, que se encuentra en proceso de consolidacin, entraa un sistema de informacin sobre programas y proyectos de inversin viables tcnica, financiera, econmica, social, ambiental e institucionalmente, susceptibles de ser financiados o cofinanciados con recursos de la nacin, departamentos, distritos o municipios. Se considera la fase final del proceso de implantacin y consolidacin de los bancos de programas y proyectos de inversin en el nivel nacional, departamental, distrital y municipal y de la red nacional de bancos de programas y proyectos, y est dirigido a brindar apoyo a los procesos de planeacin, presupuestacin, seguimiento, control y evaluacin de resultados de la inversin pblica nacional, departamental, distrital y municipal A su interior, la Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos est integrada por el conjunto de estrategias, instrumentos y herramientas que permiten la comunicacin permanente entre el BPPIN y los bancos departamentales, distritales y municipales, con el fin de intercambiar informacin y consolidar la inversin pblica del pas (ver Diagrama 7).
DIAGRAMA 7
EL SISTEMA NACIONAL DE GESTIN DE PROGRAMAS Y PROYECTOS DE INVERSION PBLICA

Gobierno Nacional
Banco de Programas y Proyectos de Inversin Nacional BPIN
Red Nacional de Bancos de Programas y Proyectos de Inversin Gobierno Departamental

Banco de Programas y Proyectos Departamentales
Gobierno Distrital y Municipal

Banco de Programas y Proyectos del Distrito y del Municipio
75
Adicionalmente, existen entre otras, ciertas instancias de coordinacin, asesora y de carcter consultivo que inciden notablemente en el direccionamiento de las polticas nacional y sectorial. En su mayora estos consejos superiores de la administracin89 se consideran organismos adscritos que estn encargados de asesorar a los ministerios en la formulacin, coordinacin y ejecucin de las polticas o planes de accin. Adems, en virtud de normas especficas y por su importancia estratgica, consejos como el CONPES y el Superior de Comercio Exterior tienen el carcter de especiales, y son presididos directamente por el Presidente de la Repblica. CONPES. Creado por medio del Decreto Ley 2996 de 1968, como una instancia gubernamental asesora principal del gobierno nacional en todos aquellos aspectos que se relacionan con el desarrollo econmico y social, siendo quien en ltimas aprueba las definiciones de poltica sectorial. Acta como organismo coordinador de las orientaciones generales que deben seguir las entidades estatales encargadas de la direccin econmica y social, y con base en sus recomendaciones el gobierno somete a discusiones en el Congreso los planes y programas de desarrollo, y a su vez, define los programas de inversin y gasto pblico sobre los cuales debe elaborarse el proyecto de presupuesto general de la nacin. Esta sinopsis de la planeacin deja entrever que su diseo hace que opere con carcter centralizado y responde ms a la necesidad de garantizar la obtencin de resultados macro y sectoriales mediante la coordinacin de las diferentes autoridadesPresidente, CONPES, DNPe instanciasCNPresponsables, redundando en organizaciones pblicas con igual poder decisional que por la similitud de sus funciones y competencias se interfieren o duplican, como por ejemplo, los consejos superiores de administracin. Asimismo, cabe indicar la existencia de una aparente contradiccin que se traduce en descoordinacin de la planeacin del desarrollo. Por ejemplo, el decreto 1363 de 2000 defini y conform el sector administrativo de planeacin nacional integrado por el DNP, y algunos organismos adscritos y vinculados, unidades administrativas especiales y superintendencias, como un sector de la administracin, hasta entonces no existente, que tiene a su cargo la orientacin de las funciones de estas organizaciones pblicas, implicando la combinacin de funciones de planeacin con administrativas y dejando por fuera los organismos de planeacin del nivel regional, departamental, distrital y municipal. En consecuencia, por un lado, se habla de sistema cuando se hace referencia al CNP y a los consejos territoriales de planeacin, con los cuales se conforma el SNP, el cual es desarrollado por la Ley Orgnica de Planeacin; y por otro lado, se habla de sector administrativo de planeacin, como algo distinto al SNP, a pesar de que uno y otro trabajan en la misma rea.90
4.4. Distribucin y delimitacin de competencias entre niveles territoriales

Entre los avances significativos en trminos de la descentralizacin est la posibilidad por parte de las entidades territoriales de formular sus propios planes de desarrollo y de ordenamiento territorialPOTs, y tomar iniciativas en algunos campos que antes eran facultad exclusiva del
89
90
CONPES; Consejo Superior de Comercio Exterior; Consejo Superior de Poltica Fiscal-CONFIS; Consejo de Ministros; Consejo Nacional de Planeacin; Comisin Asesora de Crdito Pblico Interparlamentaria; Consejo Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino; Comisin Nacional de Crdito Agropecuario-CNCA; Consejo Nacional de Educacin Superior-CESU; Consejo Nacional de Ciencia y Tecnologa-CNCT; Consejo Nacional de Cultura-CNC; Comisin Permanente de Concertacin de Polticas Laborales y Salarials; Consejo Nacional Ambiental-CNA; Consejo Superior de Desarrollo Urbano; y Consejo Consultivo de Transporte. Morcillo, Pedro P. La Planeacin en Colombia. Historia, Derecho y Gestin, Corporacin Universidad Piloto de ColombiaColeccin Textos Universitarios. Bogot, 2002, pp. 528-529.
76
gobierno nacional. Sin embargo, para que esto funcione en forma debida es necesario, de un lado, que la nacin delegue, ceda o transfiera a las entidades territoriales algunas de sus competencias en materia de desarrollo econmico productivo, y de otro, adelante una reestructuracin interna de las organizaciones pblicas del orden nacional de manera que establezcan nexos de complementariedad con las entidades territoriales. Tomando en cuenta los organigramas mencionados y las competencias de las organizaciones pblicas del orden nacional consideradas y relacionadas con los sectores potenciales de apoyo al DET, se puede establecer la presencia de ciertas restricciones para operacionalizar territorialmente sus polticas, bien porque no se define expresamente la competencia o porque esta se concentra en la categora regional (R). Si bien esta situacin no se puede calificar del todo como negativa, la imposibilidad de expedir la Ley Orgnica de Ordenamiento TerritorialLOOT consagrada en la Constitucin Poltica de 1991 se convierte en una limitante para materializar una mejor planeacin del desarrollo, puesto que se dispondra de un nivel intermedio favorable al despliegue territorial de las polticas sectoriales de apoyo al DET por parte de las organizaciones pblicas. Al respecto, es preciso recordar que por Ley 76 de 1985 se estableci la regin como un escenario de planificacin mediante la creacin de las entidades territoriales Consejos Regionales de Planificacin Econmica y SocialCORPES, para mejorar y facilitar los procesos de planificacin y gestin del desarrollo econmico y social, tanto en los municipios como en las regiones. Sin embargo, esta figura solo permaneci hasta 1994 cuando fue abolida por la Ley 152 y posteriormente mediante la Ley 290 de 1996 se concedi plazo para la liquidacin de estos entes hasta el ao 2000, en razn que no cumplieron con las expectativas de constituir regiones administrativas de planificacin a partir de la voluntas de dos o ms departamentos, con personera jurdica, autonoma administrativa y patrimonio propio.91 Aunque la Constitucin de 1991 quiso reforzar la autonoma municipal, dej sin resolver lo concerniente al nivel departamental, que an cuando hoy se considera inoperante, permanece al momento de formular y ejecutar acciones de desarrollo econmico, social, fsico y ambiental. Apoyado en el principio de descentralizacin, el Estado central ha venido transfiriendo responsabilidades a los municipios sin sopesar el hecho de que un buen nmero de estos no disponen de los medios para atender los gastos que ello demanda, lo cual ha dado lugar a que se configure un vasto e intrincado conjunto de reglas en esta materia que resulta dispar respecto de los recursos asignados. Despus de quince aos que la Constitucin ordenara la organizacin territorial de la nacin, los diferentes gobiernos y Congreso se dedicaran a expedir leyes aisladas, incoherentes y asistemticas en diferentes aspectos del ordenamiento territorial, de tal manera que se ha legislado sin marco de referencia alguno. Esta situacin de vaco normativo ha llevado a la presentacin de once proyectos de ley sin que a ninguno se haya designado ponente. Adicionalmente, el gobierno nacional para subsanar esta carencia constituy una comisin intersectorial mediante decreto 797 de 2000, la cual prepar un nuevo proyecto de ley cuyo texto an se encuentra en la etapa de discusin y consulta pblica. Esto indica que el tema sigue pendiente, sobre todo el de definir el nivel regional de planeacin, como un intermedio entre la planeacin de los entes territoriales y la de la nacin, pudindose afirmar que actualmente no existe ni opera la planeacin a nivel regional.92 Al contrario, como se mencion, lo que ha sucedido es la promulgacin de un gran cmulo de leyes y decretos dirigidos a descentralizar competencias a los entes territoriales municipales en
91
92
Saavedra Guzmn, Ruth, Castro Zea, Luis Eduardo, Restrepo Quintero, Olga y Rojas Rojas, Alberto. Planificacin del Desarrollo. Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano-Coleccin Estudios de Economa. Bogot, 2001, pp. 202-203. Morcillo, Pedro P. La Planeacin en Colombia. Op. cit, pp. 393-396, 443 y 731.
77
temticas como servicios pblicos domiciliarios, seguridad social, salud, educacin, cultura, muebles e inmuebles de patrimonio cultural, medio ambiente, equipamiento municipal, restaurantes escolares, empleo y promocin del desarrollo, fortalecimiento institucional, asistencia tcnica agropecuaria, transporte, vivienda de inters social, telecomunicaciones, recreacin y deporte, centros de reclusin, atencin y prevencin de desastres, atencin a grupos vulnerables, juventud, desarrollo comunitario, planeacin, justicia, orden pblico, seguridad, convivencia ciudadana y proteccin del ciudadano, y a los entes territoriales departamentales, en reas como salud, educacin, cultura, infraestructura y transporte, deporte y recreacin, medio ambiente, agua potable y saneamiento bsico, vivienda, prevencin y atencin de desastres, turismo, juventud, desarrollo agropecuario y planeacin. En general, este marco de competencias y atribuciones deja entrever que su definicin se ejecuta con base en criterios sectoriales y en parte fiscales, direccionndolas hacia lo territorial. Como resultado, es de suponer que tanto en el caso de las competencias territoriales de las organizaciones pblicas del orden nacional que intervienen en los sectores potenciales de apoyo al DET y de los distintos niveles territoriales, se busca suplir la ausencia de la LOOT mediante la asignacin de nuevas y variadas funciones a estos. Observando la matriz de competencias de los distintos niveles territoriales, el sector de infraestructura econmica bsica se encuentra bajo la responsabilidad del nivel nacional con ms de 370 atribuciones, otorgando a los departamentos un nmero aproximado de 15 y a los municipios una cantidad similar, enfatizndose principalmente en la construccin, mantenimiento y cuidado de la infraestructura ubicada dentro su jurisdiccin; en el sector de ordenamiento territorial y uso del suelo, las principales competencias estn enfocadas en el mbito nacional con 112 funciones, 2 en el departamento y 10 en el municipio que se direccionan a garantizar la adopcin de POTs para reglamentar usos del suelo en las reas urbanas, y de expansin y rurales; finalmente, en el sector de fomento productivo y empresarial, la responsabilidad se comparte as, 379 funciones se asignan al nivel nacional, 2 al nivel departamental y 5 al mbito municipal; y para el sector de mejoramiento de la competitividad, las principales competencias se centran en el nivel nacional con 326 funciones, 2 en el departamento y 5 en el municipio, las cuales tienen como rumbo principal promover y apoyar proyectos de desarrollo rural, y asociaciones y alianzas de pequeos y medianos productores, y capacitacin para apropiacin tecnolgica. La delimitacin de competencias entre el gobierno nacional y las entidades territoriales se mueve en distintas direcciones, dependiendo del grado estratgico que tenga cada sector en los intereses de la poltica nacional. Por ejemplo, mientras todas las actividades de comunicaciones son trazadas en el nivel nacional y adoptadas en los dems niveles, y en vas y transporte, se atribuyen competencias a los diferentes niveles con respecto a su jurisdiccin territorial; en el sector ordenamiento del territorio y uso del suelo, se otorgan competencias al nivel municipal, pero no a los niveles nacional y departamental; y en el sector de fomento productivo y empresarial, la formulacin de lineamientos en actividades relacionadas con el turismo y promocin de exportaciones son de competencia nacional y su materializacin se ejerce en los niveles departamental y municipal (ver Organigramas 5 a 8). En sntesis, se evidencian distintos niveles de coordinacin de las polticas sectoriales en el mbito territorial, muchos de ellos promovidos desde el DNP y el CONPES, y otros relacionados con el hecho que, cada organizacin pblica dependiendo de su potestad para crear seccionales o regionales, define su propia estructura de organizacional para articular la poltica en el territorio. Esto aunque puede constituir un paso destacable hacia el fortalecimiento de una dinmica de coordinacin, an muestra la falta de aplicabilidad de normas referidas a las competencias de poltica sectorial en los diferentes niveles territoriales, y la adecuacin de esta normatividad a las
78
especificidades regionales, lo cual impide, entre otros aspectos, la configuracin de una apropiada densidad institucional territorial que coadyuve mejores prcticas de apoyo al DET. En resumen, la prctica institucional de apoyo al DET se debate entre una descentralizacin especializada y por servicios de corte sectorial a cargo de organismos adscritos y vinculados que trata asuntos especficos del desarrollo de manera aislada en un sector econmico y social, con visos de desconcentracin territorial, y una descentralizacin territorial que al presentar vacos y desequilibrios, amerita de una parte, profundizarse clarificando a nivel funcional las competencias, a fin de que puedan ser ejercidas con verdadera autonoma, y de otra, que el nivel nacional dialogue de manera concertada con las regiones, y juegue un papel de lder en el proceso de planeacin y apalancamiento de dinmicas de DET.
79
ORGANIGRAMA 5
ORGANIGRAMA 5 - SECTOR INFRAESTRUCTURA ECONOMICA BASICA
SECTOR INFRAESTRUCTURA ECONMICA
DAPR
DNP
MHCP
MT
MAVDT
MME
MC
MADR
CP NACIONAL
DEE
DIFP
DIYE
DDUPA
DGTN
VMA
VEG
VHM
DDS
DARC
CASPC
SR
ST
SME
STC
SAA
DAPSBA
DE
DG
DH
DM
CNR
FINDET
INVIAS
INCO
IPSE
UPME
FC
INCODER
REGIONAL
DEPARTAMENTAL
MUNICIPAL
DISTRITAL
80
R R CAR's T R DPTO DPTO DPTO DPTO DPTO DPTO MPIO MPIO MPIO MPIO MPIO MPIO DTRITO UAE
ORGANIGRAMA 6
SECTOR ORDENAMIENTO DEL TERRITORIO Y USO DEL SUELO
DNP
NACIONAL
MAVDT
MME
MADR
MI
DEE
DIFP
DDT
DDUPA
VVDT
VHM
INCODER
DAT
SODT
DDT
DM
REGIONAL
CAR's
DEPARTAMENTAL
MUNICIPAL
DISTRITAL
81
DPTO
MPIO
ORGANIGRAMA 7
SECTOR FOMENTO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL
ORGANIGRAMA 7 - SECTOR FOMENTO PRODUCTIVO Y EMPRESARIAL
DAPR
DNP
MCIT
MADR
CNSA
MPS
MHCP
MCUL
CP
DEE
DIFP
DDE
DDRS
DDSC
VCE
VDE
DV
VRL
NACIONAL
CASPC
SES
SEM
SPIC
SPDR
SCFA
SESS
DIE
DIES
DCE
DPC
DMPME
DT
DRG
DPCE
DPS
DDR
DCP
DDTPS
DCF
DGPT
CNCT
COLCIAS
SDAO
SIPE
SPC
PROEXP
ADC
FINAGRO
BANAGRA
CORPOICA
ICA
INCODER
SENA
DANCIAL
DEFR
FPT
REGIONAL
DEPARTAMENTAL
MUNICIPAL
DISTRITAL
82
CRCT R T R R R R DPTO DPTO SA URPA CSDA S DPTO CMDR MPIO MPIO MPIO MPIO UMATA MPIO MPIO
ORGANIGRAMA 8
SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD: DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES TERRITORIALES
CNSA
DNP
MCIT
MADR
MPS
MC
MHCP
DDRS
DEE
DDE
DIFP
VCE
VDE
DV
VRL
DDS
DARC
NACIONAL
SCFA
SPIC
SR
DRC
DIE
DIES
DCE
DPC
DMPME
DT
DRG
DPCE
DPS
DDR
DCP
DDTPS
DCF
DGPT
CNCT
COLCIAS
CNR
SDAO
PROEXP
ADC
FINAGRO
BANAGRA
CORPOICA
ICA
INCODER
SENA
FC
DANCIAL
FPT
REGIONAL
DEPARTAMENTAL
MUNICIPAL
DISTRITAL
83
CRCT
DPTO
DEPTO
DEPTO
MPIO
MPIO
MPIO
MPIO
MPIO
MPIO
5. De la poltica pblica a la prctica institucional: lo territorial
Los estudios de Chile93 y Colombia94 ponen en evidencia un proceso de crecimiento institucional desordenado que se traduce en la existencia de una gran variedad y multiplicidad de estrategias territoriales de cada uno de los sectores y de las polticas nacionales. Esta diversidad de estrategias se acompaa adems de procedimientos variados y de definiciones mltiples acerca de la naturaleza e importancia de los territorial para el buen desempeo de la poltica pblica. Chile y Colombia son interesantes como casos extremos pues mientras en el primero existe la regin como instancia de mediacin, coordinacin y territorializacin, en el segundo brilla la ausencia de este tipo de intentos, sumado esto al debilitamiento progresivo del departamento como posible figura territorial intermedia. En consecuencia, resulta pertinente indagar la resolucin especfica que cada sector potencial del DET otorga a lo territorial y el tipo de herramientas, incentivos e instituciones que crea para llevarlo a cabo.95
5.1. Criterios metodolgicos

Para abordar el desarrollo de esta hiptesis se recurri a relacionar los sectores potenciales de apoyo al DET con la inversin en los programas y proyectos canalizados a travs del BPPIN.
93 94 95
Silva, Lira, Ivn y Sandoval, Carlos. Desarrollo Econmico Local y Fomento Productivo: La Experiencia Chilena, op. cit. Cuervo, Luis Mauricio, et. al. Iniciativas Locales de Desarrollo Econmico, op. cit. CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, p. 5.
85
Con este motivo se utilizaron las bases de datos suministradas por la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP, las cuales contienen informacin territorializada96 para el perodo 19962004. Esta base contiene informacin a nivel de proyecto de la inversin, discriminada segn la fuente de los recursos sean propios de las organizaciones pblicas o aportes de la nacin. Dado que resultaba dispendioso manejar cerca de 50.000 registros, se decidi agruparla bajo los criterios tipo de gasto y sector establecidos por el BPPIN, lo que simplific el volumen de registros a cerca de 8.000, y facilit el procedimiento de reclasificacin para dar cuenta de lo solicitado en el protocolo de investigacin. A continuacin, se reagruparon las inversiones por nivel territorial (nacional, departamental y regional) y por sectores potenciales de apoyo al DET. Adicionalmente, el sector de mejoramiento de la competitividad se homolog al de fomento productivo empresarial, dada la dificultad que representaba en este caso su diferenciacin.
5.2. Asignacin presupuestal de la inversin

El acceso a los recursos de inversin del Presupuesto General de la Nacin se hace a travs de proyectos debidamente formulados y evaluados por las entidades pblicas segn las metodologas del BPPIN. Estos proyectos se resumen en una Ficha de Estadsticas Bsicas de inversinEBI, la cual se registra en el banco de programas y proyectos de cada entidad. Posteriormente, para surtir el proceso de viabilidad esta ficha se enva al Ministerio o Departamento Administrativo a la que se encuentre adscrita la organizacin pblica. Seguidamente, se despacha a la Direccin Tcnica que corresponda en el DNP segn el sector, para su registro en el BPPIN, quien realiza un control de viabilidad. Para determinar la viabilidad de los proyectos se tienen en cuenta criterios relacionados con aspectos tcnicos, socioeconmicos, ambientales e institucionales, requirindose adems que estos se encuentren preparados y evaluados de acuerdo con los conceptos bsicos de formulacin y evaluacin contenidos en la metodologa del BPPIN y que cuenten con su respectiva ficha EBI. Finalmente, la priorizacin y programacin de los recursos se lleva a cabo en unos comits funcionales de presupuesto tomando como base la cuota de inversin, los proyectos viables registrados y los anteproyectos sectoriales de presupuesto. Este proceso permite conformar el Plan Operativo Anual de InversionesPOAI, el cual es estudiado por el CONPES quien lo despacha al Ministerio de Hacienda para conformar el Anteproyecto de Presupuesto General de la Nacin, el cual se tramita ante el Congreso de la Repblica. De acuerdo con lo establecido en las Resoluciones 5345 de 1993 y 0421 de 2001, el DNP deleg en los Ministerios y Departamentos Administrativos, la funcin de dar viabilidad a los proyectos que compiten por recursos del Presupuesto General de la Nacin. La funcin del concepto de viabilidad incluye aspectos como verificacin de la utilizacin correcta y completa de la metodologa utilizada para la identificacin, preparacin y evaluacin del proyecto y de los requisitos establecidos por el BPPIN; verificacin de la existencia de las cartas de respaldo necesarias, y de la consistencia y viabilidad del proyecto, fundamentada en el problema o necesidad que origina su realizacin y con base en los indicadores de evaluacin del proyecto, teniendo en cuenta el Plan de Desarrollo, los documentos del CONPES que orientan la poltica sectorial, y los planes y objetivos de la organizacin pblica responsable del proyecto. En este contexto, el BPPIN como herramienta central para la asignacin de recursos y fortalecimiento de la programacin integral de la inversin pblica nacional, busca mejorar la
96
Nivel Regional: Se trabaja de acuerdo con la antigua divisin de las Regiones de Planificacin (Costa-Atlntica, Centro, Oriente, Occidente, Orinoqua y Amazona) se incluye adems como regin a Bogot, D.C.; Nivel Departamental: Incluye los 32 Departamentos; Nivel Municipal: Incluye los 1.098 Municipios; Resguardos Indgenas; Nivel Internacional: Fuera del pas; y Nivel Nacional: Incluye a todo el pas.
86
informacin relacionada con el proceso de programacin y seguimiento de proyectos de inversin financiados o cofinanciados97 con recursos del Presupuesto General de la Nacin. Entre los criterios definidos para la asignacin de recursos para inversiones predominan aquellos relacionados con poltica sectorial y demandas de recursos para programas y proyectos presentados por cada uno de los mbitos territoriales. Estas pautas de asignacin presupuestal y distribucin territorial de la inversin sectorial, por un lado, en parte favorecen la autonoma de los territorios para definir sus inversiones pero los sustrae del proceso decisional, y de otro lado, dado que mucha de esta inversin es de responsabilidad ministerial y de su organizacin centralizada o descentralizada, termina direccionndose a un territorio especfico buscando concentrar sus efectos principalmente all, sin tener en cuenta el papel de actor principal que este juega en todos los aspectos ni la heterogeneidad territorial.
5.3. Delimitacin de lo territorial por sectores potenciales del desarrollo econmico territorial
El mbito territorial se convierte en el entorno por excelencia de intervencin siempre que se reconozca la heterogeneidad de sus necesidades, potencialidades y recursos, al igual que para efectos del diseo y operacionalizacin de las polticas permite atender de manera ms decisiva los problemas especficos de cada realidad y facilita la coordinacin institucional. La territorializacin de la inversin en los sectores potenciales de apoyo al DET toma como referencia para su programacin y ejecucin los niveles tradicionales territoriales nacional, departamental y municipal. Sin embargo, se presenta un predominio del nivel territorial departamental resultante del hecho que las iniciativas municipales son canalizadas a travs del Banco de Programas y Proyectos de Inversin Departamental (BPPID), que a su vez los tramita ante el BPPIN.98 En consecuencia, aunque el nivel municipal no resulte explcito en la informacin presentada, el papel desempeado por el departamento como instancia de intermediacin es muy relevante para tramitar las iniciativas de proyectos de las entidades menores, convirtiendo de paso a los bancos de programas y proyectos del nivel departamental en una herramienta valiosa para fomentar intervenciones desde abajo. Las organizaciones pblicas respondiendo a un diseo propio y a los objetivos de sus polticas no recurren a un mismo nivel territorial de referencia para efectos de materializar la inversin. En conjunto, la distribucin territorial de la inversin en los sectores potenciales de apoyo al DET se localiza fundamentalmente a nivel departamental y nacional, representando en promedio durante 19962004 el 32.7 y 57%, respectivamente. Desglosando estas inversiones de acuerdo a los sectores, se observa que al interior del rea fomento productivo empresarial, estas se distribuyen esencialmente a nivel departamental y nacional, representando en promedio 49.5 y 43.9%, respectivamente. Una situacin similar persiste en los sectores de infraestructura econmica bsica y ordenamiento del territorio y uso del suelo, donde el nivel departamental represent en promedio 60.6 y 41.6% respectivamente, del total de las inversiones en estos renglones (ver Cuadro 2). Segn la informacin disponible, la inversin total en los sectores potenciales de apoyo al DET se ha tornado decreciente, pues pas de US$1.595.6 millones en 1990 a $872.2 millones en 2004, representando el 9.3 y 3.3% del presupuesto general de la nacin, respectivamente, lo que signific en promedio durante 19962004 una participacin del 5.8%. Con respecto al PIB, estos
97
98
Un proyecto puede ser cofinanciado por entidades del orden nacional, o por los departamentos, municipios, comunidad, crdito interno o externo, e incluso entidades de carcter privado a travs de donaciones. El municipio puede tramitar directamente en el BPPIN sus proyectos. En otros casos, algunos proyectos son financiados o cofinanciados con recursos del orden departamental.
87
montos de inversin tambin se han tornado decrecientes, alcanzando en 1990 el 1.9% y en el 2004 el 0.9%, lo que en promedio signific 1.4% durante el lapso de tiempo referido (ver Cuadro 2).
CUADRO 2
DISTRIBUCIN DE LA INVERSIN POR NIVEL TERRITORIAL Y SECTORES POTENCIALES DE APOYO AL DET

(Millones US$ 04)
Ao y Nivel Territorial de la Inversin 1996 Nacional Departamental Regional Total 1997 Nacional Departamental Regional Total 1998 Nacional Departamental Regional Total 1999 Nacional Departamental Regional Total 2000 Nacional Departamental Regional Total 2001 Nacional Departamental Regional Total 2002 Nacional Departamental Regional Total 2003 Nacional Libre Distribucin Departamental Regional Total 2004 Nacional Libre Distribucin Departamental Regional Total Sectores potenciales de apoyo al DET FPE 93.7 138.8 33.5 265.9 FPE 152.7 383.9 2.1 538.8 FPE 66.9 345.3 0.6 412.7 FPE 86.4 208.3 0.1 294.9 FPE 133.4 154.3 0.0 287.7 FPE 167.6 118.7 0.9 287.2 FPE 376.7 32.2 0.3 409.2 FPE 25.4 91.6 128.6 2.8 248.4 FPE 214.8 22.8 35.4 0.1 273.2 IEB 311.2 958.2 3.9 1 273.3 IEB 224.9 1 096.1 10.6 1 331.6 IEB 278.7 811.3 51.0 1 141.0 IEB 241.8 403.1 176.2 821.2 IEB 231.9 283.3 133.2 648.5 IEB 265.2 343.0 122.4 730.7 IEB 317.7 362.1 71.2 751.0 IEB 65.8 34.2 263.1 35.1 398.1 IEB 130.6 61.0 371.8 33.2 596.6 OTUS 10.3 46.0 0.0 56.3 OTUS 9.4 7.1 0.0 16.6 OTUS 1.7 11.1 0.0 12.7 OTUS 8.0 0.5 0.7 9.2 OTUS 2.2 3.0 0.0 5.2 OTUS 2.0 1.2 0.4 3.6 OTUS 1.9 0.6 0.3 2.8 OTUS 0.4 0.6 0.6 0.1 1.7 OTUS 2.1 0.0 0.2 0.2 2.5 TOTAL 415.2 1 143.0 37.4 1 595.6 TOTAL 387.0 1 487.1 12.7 1 886.9 TOTAL 347.3 1 167.6 51.6 1 566.4 TOTAL 336.2 612.0 177.1 1 125.3 TOTAL 367.5 440.6 133.2 941.4 TOTAL 434.8 463.0 123.7 1 021.4 TOTAL 696.2 394.9 71.8 1 163.0 TOTAL 91.5 126.4 392.2 38.0 648.1 TOTAL 347.6 83.8 407.4 33.4 872.2
Fuente: Construido con Base en Estadsticas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP. FPE = Fomento Productivo Empresarial IEB = Infraestructura Econmica Bsica OTUS = Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo
88
CUADRO 3
INVERSIONES EN LOS SECTORES POTENCIALES DE APOYO AL DET

(Millones US$ 04)
ITEM Fomento Productivo Empresarial (FPE) US$ 04 Infraestructura Econmica Bsica (IEB) US$ 04 Ordenamiento del Territorio y Uso del Suelo (OTUS) US$ 04 Total Sectores DET (TOTSECT) US$ 04 Presupuesto General de la Nacin (PNG) US$ 04 PIB US$ 04 TOTSECT/PGN TOTSECT/PIB FPE/TOTSECT IEB/TOTSECT OTUS/TOTSECT 1996 265,9 56,3 17 097 85 236 9,3 1,9 16,7 79,8 3,5 1997 538,8 16,6 18 526 88 160 10,2 2,1 28,6 70,6 0,9 1998 412,7 12,7 18 606 88 664 8,4 1,8 26,3 72,8 0,8 1999 294,9 821,2 9,2 21 055 84 939 5,3 1,3 26,2 73,0 0,8 2000 287,7 648,5 5,2 941,4 20 795 87 427 4,5 1,1 30,6 68,9 0,5 2001 287,2 730,7 3,6 25 064 88 712 4,1 1,2 28,1 71,5 0,4 2002 409,2 751,0 2,8 24 378 90 421 4,8 1,3 35,2 64,6 0,2 2003 248,4 398,1 1,7 648,1 25 476 93 804 2,5 0,7 38,3 61,4 0,3 2004 273,2 596,6 2,5 872,2 26 594 97 369 3,3 0,9 31,3 68,4 0,3
1 273,3 1 331,6 1 141,0
1 595,6 1 886,9 1 566,4 1 125,3
1 21,4 1 163,0
Fuente: Construido con Base en Estadsticas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP, y de la Contralora General de la Repblica.
En trminos de cada sector independientemente y con respecto del presupuesto general de la nacin y el PIB, la mayor representatividad est a cargo de infraestructura econmica bsica con 4.2% y 1% en promedio, respectivamente. Ahora, tomando como punto de comparacin las inversiones territoriales del conjunto de sectores de apoyo al DET, de nuevo infraestructura econmica bsica se posiciona con la mayor representatividad, la cual alcanz en promedio 70.1% durante 19962004. En todos los casos, el sector de ordenamiento del territorio y uso del suelo, es el que presenta menor provisin y ejecucin de recursos (ver Cuadro 3). Al margen que el sistema de bancos de programas y proyectos este concebido para operar coordinadamente entre los diferentes niveles territoriales, y dado que la predominancia departamental en la distribucin de la inversin al interior de cada uno de los sectores de apoyo al DET no se modifica sustancialmente, sugiere que ante la ausencia de una instancia intermedia de planificacin que articule las iniciativas territoriales, el departamento est haciendo las veces de intermediacin y sirviendo de enlace a los municipios. Es as como, el nivel territorial departamental represent en promedio durante 19962004 el 49.5, 60.6 y 41.6%, del total de inversiones realizadas en fomento productivo y empresarial, infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, respectivamente. Por su parte, el nivel nacional tiene un gran protagonismo en el total de la inversin como en cada uno de los sectores, pues en promedio represent el 32.7%, sobresaliendo por la magnitud de los recursos invertidos en fomento productivo empresarial e infraestructura econmica bsica. Si bien aparece la categora regional, se trata ms de rezagos de figuras como los CORPES, cuya figuracin hoy es poco trascendental en materia de acumulacin de inversiones (ver Cuadro 2). Tal como se estableci, la delimitacin especfica predominante a nivel institucional es la jurisdiccin departamental, la cual resulta funcional a los intereses sectoriales. Sin embargo, en algunos casos las instituciones para desconcentrar sus actividades se apoyan en las restantes delimitaciones poltico administrativas tradicionales definidas por la Constitucin de 1991, y en otros casos, como por ejemplo, en el sector de infraestructura econmica bsica poseen una delimitacin territorial propia, como son las regionales de INVIAS, INCODER, FINDETER y las territoriales del Ministerio de Comunicaciones. La evidencia ms clara de un modelo de territorializacion de polticas es el adoptado por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, el cual posee en los diferentes niveles territoriales una institucionalidad que permite retroalimentar sus polticas tanto en los departamentos a travs de las Secretarias de Agricultura y URPAS, y en los municipios mediante las UMATAS. Sin embargo, aunque se evidencien expresiones de
89
desconcentracin administrativa en el mbito regional, cada institucin acta y define su contexto territorial indistintamente de las otras y por ende no existe coincidencia alguna en la amplitud de los mbitos territoriales (ver Organigramas 5 a 8). Contrastando los organigramas presentados en los captulos 3 y 4, las competencias de las organizaciones pblicas y la distribucin territorial de las inversiones, puede afirmarse que no existe una regionalizacin explcita favorable al proceso del DET. El concepto de lo territorial est restringido a las jurisdicciones polticoadministrativas tradicionales, donde las acciones de poltica de las organizaciones pblicas sectoriales son indiferenciadas y se encaminan bsicamente a irrigar recursos para garantizar crecimiento y desarrollo mediante la provisin de ciertos bienes y servicios sin que se pueda distinguir claramente un modelo territorial. As, el territorio se considera objeto de desarrollo y la planificacin es homognea de corte centralista y sectorial, con una lgica de operacionalizacin que aunque relativamente coordinada va de arriba hacia abajo. No obstante lo anterior, la existencia de instrumentos como la Red de Bancos de Programas y Proyectos y los Planes de Desarrollo brindan la posibilidad de canalizar iniciativas y necesidades de los entes territoriales, para tramitarlos ante un nivel superior en busca de recursos para su apalancamiento. Dado que el territorio es considerado objeto y no sujeto de desarrollo, su protagonismo en la identificacin y definicin de acciones para dar respuestas a necesidades especficas en materia de DET es limitado. No obstante que existan los mecanismos e instrumentos que impulsan la participacin de los diferentes niveles territoriales, estos en ltimas no tienen la capacidad o competencia para incidir en la definicin y diseo de las polticas sectoriales del orden nacional y su participacin se reduce a ser receptor pasivo y continente de estas. Por consiguiente, el DET no se concibe de manera explicita desde lo sectorial, pues la lgica que se maneja es ms del orden nacional, nivel que disea polticas de intervencin homogneas sin reconocer la diversidad y heterogeneidad territorial, y an cuando existe coincidencia en algunos elementos de las actividades llevadas a cabo por lo sectorial, la relacin sectorterritorio no es manifiesta suponindose implcitamente que todas las acciones en ltimas se traducirn y tendrn efectos sobre el territorio.
90
6. Desde lo local: autonoma y posibilidades de protagonismo territorial
Teoras como las del desarrollo econmico local suponen que la globalizacin y transformaciones polticas como la descentralizacin han creado las condiciones para un creciente protagonismo econmico y social, incluso poltico, de los territorios, las regiones, las ciudades, y lo local. En algunos casos, este protagonismo se limita a la buena provisin de bienes pblicos locales, por lo que se propone un esquema de divisin de atribuciones y responsabilidades en su provisin que favorecen el DET.99 En otros, el protagonismo se habra traducido en una mayor presencia como gestor, promotor y facilitador institucional de alianzas pblico privadas para el desarrollo econmico local. Por consiguiente, se requiere precisar en qu medida la configuracin institucional del pas favorece u obstaculiza el desarrollo de estas capacidades y protagonismo, y observar las condiciones polticas y fiscales con las que cuentan los territorios para asumir iniciativas de DET con algn nivel de autonoma y legitimidad poltica.100
99 100
Finot, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica. CEPAL, Serie Gestin Pblica No. 12, Santiago de Chile, 2001. CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Op. cit, pp. 6-7.
91
6.1. Criterios metodolgicos para el anlisis de la informacin

Con el propsito de abordar el desarrollo de la hiptesis expresada en el prrafo anterior, en primer lugar, a partir de la legislacin existente se examin y sistematiz la naturaleza poltica de las instancias territoriales de gobierno y los mecanismos de control social para establecer su legitimidad poltica, funciones y responsabilidades, as como, se identificaron las competencias relacionadas con los sectores potenciales de apoyo al DET que se asignan a los distintos niveles de gobierno, las cuales se clasificaron como autnomas y compartidas dependiendo que su funcin sea la de actuar como planificador, financiador u operador. Seguidamente, para explorar las condiciones fiscales con que cuentan los territorios para asumir con algn nivel de autonoma las iniciativas relacionadas con el DET, se tuvo en cuenta las ejecuciones presupuestales101 de los entes territoriales a precios constantes del ao 2003 desde 1990 a 2003 para el nivel departamental y desde 1996 a 2003 para el nivel municipal, ya que para esta ltima entidad la metodologa de agregacin de la informacin de 1990 a 1995 no resultaba comparable con la usada desde 1996. Por su parte, las clasificaciones de las tipologas municipales fueron tomadas de la ley 617 de 2000102 por la cual se reforma parcialmente la Ley 136 de 1994,103 en tanto que, en el nivel departamental se abord el anlisis de manera individual para cada uno de estas entidades. Las variables de inters para cada tipologa municipal y cada departamento se seleccionaron utilizando la definicin de ingresos autnomos, gastos autnomos, transferencias, gasto total e ingreso total, sugeridos en el protocolo de investigacin. Ingresos Totales (IT) = Ingresos Corrientes (IC) + Ingresos de Capital (IK) Ingresos Autnomos (IA) = Ingresos Corrientes (IC). Aquellos ingresos que son recaudados por ingresos tributarios y no tributarios en la unidad geogrfica y pertenecen 100% a los entes territoriales. Transferencias del Nivel Nacional (TR). Aquellos recursos que el gobierno nacional transfiere mediante el Sistema General de Participaciones y regalas, entre otros, a los entes territoriales para gastos e inversiones especficas. Gastos Totales (GT) = Gastos Corrientes (GC) + Gastos de Capital (GK). Gastos Autnomos (GA) = Gastos Corrientes (GC) + Formacin Bruta de Capital Fijo (KBKF). Aquellos gastos que no estn condicionados a polticas nacionales y son de libre discrecionalidad por parte de los entes territoriales. Gastos No Autnomos (GNA) = Gasto Total (GT)Gastos Autnomos (GA). Aquellos gastos territoriales condicionados a polticas nacionales.
101 102
103
Suministradas por el Departamento Nacional de Planeacin-DNP. Categora Especial: municipios con poblacin mayor a 500.001 habitantes e ingresos corrientes anuales superiores a 400.000 salarios mnimos legales vigentes; Categora Uno: municipios con poblacin entre 100.001 y 500.000 habitantes e ingresos corrientes anuales entre 100.000 y 400.000 salarios mnimos legales vigentes; Categora Dos: municipios con poblacin entre 50.001 y 100.000 habitantes e ingresos corrientes anuales entre 50.000 y 100.000 salarios mnimos legales vigentes; Categora Tres: municipios con poblacin entre 30.001 y 50.000 habitantes e ingresos corrientes anuales entre 30.000 y 50.000 salarios mnimos legales vigentes; Categora Cuatro: municipios con poblacin entre 15.001 y 30.000 habitantes e ingresos corrientes anuales entre 15.000 y 30.000 salarios mnimos legales vigentes; Categora Cinco: municipios con poblacin entre 7.001 y 15.000 habitantes e ingresos corrientes anuales entre 5.000 y 15.000 salarios mnimos legales vigentes; y Categora Seis: municipios con poblacin menor a 7.000 e ingresos corrientes anuales no superiores a 5.000 salarios mnimos legales vigentes. Adicionalmente, para aislar el efecto que Bogot tiene sobre las ciudades de la categora especial, se decidi tomarla por separado. Dicta normas tendientes a modernizar la organizacin y el funcionamiento de los municipios.
92
Equilibrio Vertical (EV) = Ingresos Autnomos (IA) / Gastos Autnomos (GA): ndice que evala la capacidad de los entes territoriales para solventar sus gastos autnomos con sus ingresos autnomos. Puede ser expresado como un nmero decimal o como porcentaje. Finalmente, se construyeron para cada tipologa de municipios y cada departamento los ndices de porcentaje del ingreso autnomo sobre el ingreso total, porcentaje de las transferencias sobre el ingreso total, porcentaje de gasto autnomo sobre el gasto total, porcentaje de gasto no autnomo sobre el gasto total y el equilibrio vertical, los cuales permitieron allegar explicaciones de los cambios estructurales en la situacin fiscal de los entes territoriales.
6.2. Naturaleza poltica de las instancias territoriales de gobierno y mecanismos de control poltico
La descentralizacin en Colombia se ha caracterizado por ser un proceso de largo aliento en el cual se han promulgado leyes, diseado polticas y adelantado acciones con el fin de brindar a los entes territoriales departamentales y municipales la autonoma necesaria para garantizar su gobernabilidad. En procura de ello, en 1968 se aprob una reforma constitucional con el fin de otorgar sustento legal a las empresas pblicas tales como establecimientos pblicos, empresas industriales, comerciales, y sociedad mixtas, y se cre el situado fiscal104 y la cesin a los municipios.105 Posteriormente, en la dcada de los aos ochenta, bajo la descentralizacin fiscal se hizo nfasis particular en el desarrollo municipal. La Ley 14 de 1983 aument la autonoma tributaria de las entidades territoriales gracias a la modernizacin y ampliacin de las bases gravables, y la Ley 12 de 1986 hizo creciente el porcentaje del impuesto al valor agregadoIVA que se traspasaba a los municipios. Por su parte, en 1986 se dio un paso importante en materia de descentralizacin poltica al establecerse a travs del Acto Legislativo No 1, la eleccin popular de los alcaldes a partir de 1988 y de gobernadores a partir de 1993 por un perodo de 2 aos, y el acto legislativo 02 de 2002 por el cual se ampli el tiempo de gobierno de alcaldes y gobernadores a 4 aos106 sin posibilidad de reeleccin. Adems, se reglament que el nmero de diputados elegidos popularmente que conforman las Asambleas Departamentales est en funcin de la poblacin tal como se describe a continuacin: en los Departamentos que no lleguen actualmente a 300.000 habitantes estarn conformadas por 15 Diputados y aquellos que pasen de dicha poblacin, elegirn uno ms por cada 150.000 habitantes adicionales o fraccin no inferior a los 75.000 hasta completar un mximo de 30. Cada vez que un nuevo Censo de Poblacin fuere aprobado, las bases anteriores se aumentarn en la misma proporcin del incremento de poblacin que de l resulte. Por su parte, los consejos municipales estarn conformados por no menos de siete (7) ni ms de veintin (21) miembros elegidos popularmente segn lo determine la ley, de acuerdo con la poblacin respectiva y segn la siguiente clasificacin:
104
105 106
Mecanismo por el cual se transfieren recursos a los Departamentos en funcin de los ingresos ordinarios de la Nacin, con el objetivo de financiar salud y educacin. Dinero transferido a los entes municipales en funcin del impuesto sobre las ventas. Antes el perodo de gobierno de los Gobernadores era de 3 aos.
93
CUADRO 4
RANGOS DE HABITANTES POR MUNICIPIO Y NMERO DE CONCEJALES ELEGIBLES

Habitantes por municipio 5 000 o menos habitantes 5 001 a 10 000 habitantes 10.001 a 20.000 habitantes 20.001 a 50.000 habitantes 50.001 a 100.000 habitantes 100.001 a 250.000 habitantes 250.001 a 1'000.000 habitantes 1'000.001 en adelante Fuente: Ley 136 de 1994. Concejales a elegir por municipio107 7 9 11 13 15 17 19 21
Finalmente, con el propsito de otorgar legitimidad a los gobiernos y asegurar el control poltico de estos por parte de las comunidades, al iniciar la dcada del noventa la nueva Constitucin trat de reforzar la legitimidad del Estado adoptando y promoviendo una mayor participacin de la ciudadana en la toma de decisiones. Es as como, la Ley 134 de 1994 dict normas de participacin ciudadana, cre una serie de instrumentos destinados a aumentar la participacin comunitaria, y figuras tales como la iniciativa popular legislativa, cabildo abierto, consulta popular, plebiscito, referendo y revocatoria del mandato de gobernadores y alcaldes fueron refrendadas. Adems, la Ley 199 de 1995 delega en el Ministerio del InteriorMIN la responsabilidad de formular y adoptar las polticas correspondientes al ordenamiento y autonoma territorial, relaciones entre la nacin y entidades territoriales en materia de poltica descentralizadora y desarrollo institucional, asuntos polticos, democracia participativa y participacin ciudadana. La Ley 60 de 1993 modificada posteriormente establece los criterios para la distribucin de recursos y competencias territoriales. En particular, se aumentan las responsabilidades territoriales en materia de educacin, salud, prestacin de servicios bsicos, y se crean otros mecanismos como la Ley 550 de 1999 y 617 del 2000, las cuales definen los lineamientos para el ajuste y responsabilidad fiscal, conjunto de normas que estn dirigidas fundamentalmente a garantizar la eficiencia y equidad del gasto pblico, y asegurar un adecuado suministro de bienes pblicos locales. De este modo, desde inicios de la dcada del noventa el pas adopta un nuevo marco institucional y desarrolla instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisin de servicios pblicos y a incrementar la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Esta serie de formulas adoptadas exhiben una tendencia hacia la profundizacin y fortalecimiento de la descentralizacin que es animado desde el mismo artculo 1 de la Constitucin de 1991, el cual reconoce que Colombia es un Estado organizado en forma de repblica unitaria, pero descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales, configurndose as un escenario que resulta conveniente para la consolidacin de las facultades polticas, funcionales y fiscales otorgadas a las organizaciones pblicas diferentes del nivel nacional, as como, facilita las condiciones para que los actores sociales modifiquen las relaciones de poder y las comunidades se constituyan en actores sociales y aumenten su asociatividad, participando en la toma de decisiones, regulando la calidad de los gobiernos, controlando el manejo de los recursos, y para que los territorios acumulen diferentes capacidades colectivas.
107
En el caso de Bogot, el Concejo Distrital se compone de un concejal por cada 150.000 habitantes o fraccin mayor de 75.000 que tenga su territorio.
94
6.2.1. Funciones y responsabilidades de los actores del desarrollo econmico territorial

La existencia de un marco jurdico que establece orientaciones sobre las cuales se rige la poltica departamental y municipal permite a los niveles de gobierno territorial disear un andamiaje institucional, facilita una serie de instrumentos e incentiva formas de trabajo interinstitucional y con la comunidad para ejercitar actividades en el mbito del DET,108 las cuales deben estar acordes con las particularidades del contexto donde se implementen y las competencias otorgadas, as como, de la disponibilidad de recursos (ver Tabla Adjunta).
TABLA 12
CONSTITUCIN POLTICA, FUNCIONES Y RESPONSABILIDADES EN MATERIA DE DESARROLLO ECONMICO SEGN NIVELES GOBIERNO
Norma Constitucin Poltica/91 Artculo298 rgano/actor/ instrumento Departamento Funciones y responsabilidades en materia de desarrollo econmico Autonoma para administrar los asuntos seccionales, y planificar y promover el desarrollo econmico y social Ejercen funciones de administracin, coordinacin, complementariedad de la accin municipal, intermediacin entre la nacin y los municipios, y de prestacin de servicios Expide las disposiciones relacionadas con la planeacin, desarrollo econmico y social, apoyo financiero y crediticio a los municipios, turismo, y transporte Adopta los planes y programas de desarrollo econmico y social, y los de obras pblicas Dirigir y coordinar la accin administrativa del Departamento y actuar en su nombre como gestor y promotor del desarrollo integral de su territorio Presentar a la Asamblea los proyectos de Ordenanza sobre planes y programa de desarrollo econmico y social, y obras Fomentar, de acuerdo con los planes, las empresas, industrias y actividades convenientes al desarrollo cultural, social y econmico Reglamentar las funciones y la eficiente prestacin de los servicios Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas Votar los tributos y los gastos locales Dictar las normas orgnicas de presupuesto y expedir anualmente el presupuesto de rentas y gastos Reglamentar los usos del suelo y vigilar y controlar las actividades relacionadas con la construccin y enajenacin de inmuebles destinados a vivienda Conservar el orden pblico en el municipio conforme a instrucciones del Presidente y del respectivo Gobernador Dirigir la accin administrativa del municipio Asegurar el cumplimiento de las funciones y la prestacin de los servicios a su cargo Presentar al Concejo los proyectos de Acuerdo sobre planes y programa de desarrollo econmico y social, y obras pblicas Ordenar los gastos municipales de acuerdo con el presupuesto Establece como principio del desarrollo armnico de las regiones, que los planes de desarrollo propendern por la distribucin equitativa de las oportunidades y beneficios como factores bsicos de desarrollo de las regiones. Para lo cual los municipios debern elaborar un plan de desarrollo municipal para cada periodo de gobierno. Este Plan deber ser aprobado por el concejo municipal y deber contener una parte general relacionada con los objetivos y estrategias de desarrollo y una parte de inversiones relacionadas con los programas de inversin y los recursos para su financiamiento
Constitucin Poltica/91 Artculo300
Asamblea Departamental
Gobernador Departamental
Concejo Municipal
Alcalde Municipal
Ley 152 de 1994
Plan de Desarrollo Municipal
(contina)
108
Estos actores pueden ser el gobierno municipal, Alcalde, Concejo Municipal, Juntas Administradoras Locales, Consejo Municipal de Planeacin, Consejo Municipal de Desarrollo rural, organizaciones comunitarias, asociaciones de productores, empresas solidarias y comunitarias, Juntas de Colonos, Juntas de Accin Comunal, grupos juveniles, grupos religiosos, veeduras ciudadanas, comunidades indgenas y afroamericanas, asociaciones comunales y de vecinos, sindicatos, asociaciones de municipios, micro, pequeas y medianas empresas, sector privado organizado, ONGs, universidades, gobierno departamental, Gobernador, Asamblea Departamental, gobierno nacional, y entidades de cooperacin internacional, entre otras.
95
TABLA 12 (conclusin)
Norma Ley 136 de 1994 rgano/actor/ instrumento Rgimen Municipal Funciones y responsabilidades en materia de desarrollo econmico Artculo 3, corresponde al municipio: i) ordenar el desarrollo de su territorio y construir las obras que demande el progreso municipal, ii) planificar el desarrollo econmico, social y ambiental de su territorio en coordinacin con otras entidades, iii) velar por el adecuado manejo de los recursos y del medio ambiente y iv) promover el mejoramiento econmico y social de los habitantes del respectivo municipio Artculo 91, las funciones que le corresponden al alcalde en relacin con la promocin de desarrollo econmico local. El alcalde es responsable de presentar los proyectos de acuerdo al concejo sobre planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras pblicas que debern estar coordinados con los planes de desarrollo departamentales y nacionales Artculo 141, abre un espacio para la Participacin Comunitaria en el desarrollo local, al establecer que las organizaciones comunitarias, cvicas, juveniles, profesionales, de utilidad comn no gubernamentales, entre otras, podrn vincularse al desarrollo y mejoramiento municipal mediante la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras publicas. Artculo 148, dos o mas municipios de uno o mas departamentos podrn asociarse para la prestacin de servicios pblicos, la ejecucin de obras en procura del desarrollo integral de los territorios. La frmula mas lgica es una Asociacin de Municipios. Esta figura permite formalizar las relaciones de cooperacin en torno a proyectos que interesan a varias municipalidades a propsito de mejorar la economa local: carreteras, caminos, puentes, centros de acopio, comercializacin de productos, etc. Mecanismo de participacin mediante el cual los ciudadanos que votan para elegir gobernadores y alcaldes, imponen como mandato al elegido el cumplimiento del programa de gobierno que haya presentado como parte integral en la inscripcin de su candidatura. Instrumentos eficientes para orientar el desarrollo del territorio y regular la utilizacin, transformacin y ocupacin del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconmico y en armona con el medio ambiente y las tradiciones histricas y culturales. El instrumento para ello es el Plan de Ordenamiento Territorial que deber ser formulado por todos los municipios Artculo 76, corresponde a los Municipios, directa o indirectamente, con recursos propios, del Sistema General de Participaciones u otros recursos, promover, financiar o coofinanciar proyectos de inters municipal y en especial ejercer las siguientes competencias: Sector agropecuario: promover, participar y/o financiar proyectos de desarrollo del rea rural; prestar, directa o indirectamente el servicio de asistencia tcnica agropecuaria y promover mecanismos de asociacin y de alianzas de pequeos y medianos productores Promocin del desarrollo: promover asociaciones y concertar alianzas estratgicas para apoyar el desarrollo empresarial e industrial del municipio y en general las actividades generadoras de empleo y promover la capacitacin, apropiacin tecnolgica avanzada y asesora empresarial Empleo: promover el empleo y la proteccin a los desempleados
Ley 131 de 1994
Voto programtico
Ley 388 de 1997
Planes de Ordenamiento Territorial
Ley 715 de 2001
Competencias en Otros Sectores
Sin embargo, la existencia de normas e instrumentos no garantiza por si solas el cumplimiento de las funciones y responsabilidades, ya que estas pueden no desarrollarse y aplicarse, o en su defecto cuando esto ltimo sucede estn expuestas a distorsionarse. Al respecto, es importante anotar que algunos instrumentos de planeacin como son los planes de desarrollo municipal y los POTs, que de alguna manera sirven a los propsitos del DET vienen presentando importantes fallas relacionadas con el hecho que se han constituido ms en simples requisitos formales y legales, desfigurndose su funcin de servir como verdaderas herramientas de gestin. Por ejemplo, en relacin con los planes de desarrollo municipal, el DNP y el Fondo Nacional de Proyectos de DesarrolloFONADE convocaron a un concurso para elegir el Mejor Plan de Desarrollo Municipal 20042007 dirigido a los municipios de categora 3, 4, 5 y 6 (96 %), donde se tuvo en cuenta que durante su formulacin se cumpliera con el proceso de participacin y concertacin llevado a cabo, visin estratgica e integracin del plan con el departamental y
96
nacional, y coherencia y pertinencia de la parte estratgica.109 Una vez adelantado el examen de estos, se seleccionaron cincuenta y siete planes como los mejores para el perodo en cuestin, los cuales cumplieron a cabalidad con los requisitos exigidos, resultado que de alguna manera indica la poca seriedad otorgada a estos como instrumentos indispensable para el desempeo activo de la planeacin del desarrollo econmico y social. Igualmente, en razn de la preocupacin que ha despertado su vigencia y utilidad, y dada la evidencia prctica de su bajo impacto, las autoridades ambientales vienen proponiendo la revisin de los POTs, pues una de sus grandes debilidades es que la concertacin no se dio y los planes se redujeron a la identificacin de conflictos en el uso del suelo y sealar las obras prioritarias, sin que se definieran metas, recursos y responsables, sirviendo en el mejor de los casos como un referente normativo para orientar la inversin pblica, especialmente en materia de vivienda de inters social, manejo del espacio pblico y prestacin de servicios, pero sin que haya direccionado la espacializacin de la inversin privada. Es decir, los planes se quedaron a nivel de recomendaciones de poltica sin avanzar en la construccin de consensos sociales con los pobladores, y no precisaron los instrumentos de gestin del territorio a travs de los cuales fuera posible concretar la funcin social y ecolgica de la propiedad.110 Respecto de las competencias en materia de DET entre los entes territoriales se observan traslapes evidentes que aunque no se pueden considerar como negativos para el desarrollo territorial, s evidencia una falta de articulacin entre los distintos niveles de gobierno, el cual podra llevar a un estancamiento en el proceso de descentralizacin, y contribuir muy poco al desarrollo econmico y social de los entes territoriales. Por ejemplo, en reas como energa, comunicaciones, investigacin y desarrollo, asociatividad, financiamiento y promocin de exportaciones, las polticas son formuladas desde el nivel nacional hacia el local, mientras que a los entes territoriales aparte de la creacin de algunos mecanismos de concertacin ad hoc, se les delega la tarea de operacionalizarlas en muchos casos sin competencias claras sobre los recursos. Para el caso de vas, ordenamiento del territorio y uso del suelo, concertacin pblicoprivada, turismo y mejoramiento de la competitividad, las competencias son compartidas entre la nacin, departamentos y municipios, pero sobre todo en este ltimo nivel de gobierno se carece de autonoma en su definicin. El tema de las competencias, indica que independientemente que al nivel municipal se le hayan asignado responsabilidades genricas respecto del desarrollo y que muchos de ellos incluyan dentro de sus planes lneas de accin relacionadas con el DET justificadas en parte por problemticas asociadas al desempleo y falta de oportunidades de la poblacin, la configuracin de la organizacin pblica colombiana favorece muy levemente la capacidad de los gobiernos locales para disear e implantar de manera autnoma polticas pblicas enmarcadas en los sectores estratgicos de apoyo al DET, haciendo que en gran parte de estas reas, cuando fue posible establecer el carcter de la competencia, el protagonismo local sea bastante limitado y se circunscriba exclusivamente en el mejor de los casos a compartirlas en calidad de planificador, financiador u operador, y en mucho menor medida como verdadero gestor.
6.3. Condiciones fiscales prevalecientes en los entes territoriales

La autoridad poltica conferida al gobierno local para dar cumplimiento a sus competencias y el ejercicio efectivo del control social por parte de la comunidad requiere complementarse con los recursos disponibles para el desarrollo econmico y social. Aunque existan apoyos financieros del
109 110
DNP. Lineamientos Generales para la Formulacin del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. Bogot, 2004. Consejo Departamental de Planeacin del Casanare. Yopal, 2005, pp. 3 y 4.
97
nivel central, en el evento de existir desequilibrios y restricciones financieras en los entes territoriales locales no solo se estara comprometiendo tanto la entrega de los servicios sociales que estos tienen bajo su responsabilidad directa, sino tambin cualquier posibilidad de ganar autonoma para constituirse en gestor del DET.
6.3.1. Ingresos territoriales

La promulgacin de la Constitucin de 1991 marca la profundizacin del proceso descentralizador que viene operando en Colombia. Durante la dcada de los noventa (19901999) las transferencias del gobierno central haban estado en aumento. Es as como, el crecimiento del gasto del gobierno central se explica en cerca de 28.7% por los recursos cedidos a los gobiernos departamentales y municipales por concepto del situado fiscal y participacin en los ingresos corrientes de la nacin, pues las transferencias crecieron alrededor de 3.1% en trminos del PIB nacional.111 Durante este perodo las transferencias se determinaban como una proporcin creciente de los ingresos corrientes del gobierno central. Tal como se muestra en el Cadro 6 y Grficos 3 y 4, a nivel departamental el porcentaje de la participacin de las transferencias sobre los ingresos corrientes (TR/IC) es creciente, llegando a representar 90% en promedio entre 19902003, cifra que estuvo bastante influenciada por lo sucedido entre 199803 donde las transferencias excedieron los ingresos corrientes, a consecuencia presumiblemente de la crisis econmica que atraves el pas entre 19992001 y por el limitado margen que tienen los departamentos para generar recursos autnomos. En el ao 2003, mientras las transferencias a nivel departamental y municipal representaron el 2 y 3.2%, los ingresos corrientes significaron el 1.3 y 2.8% del PIB, respectivamente.
CUADRO 5
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES

Ao 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 IC 906 342 1. 000 1. 075 1. 245 1. 328 1. 438 1. 735 1. 391 1. 212 1. 085 1. 033 972 1. 001 Millones US$ 03 TR ND 3 41 66 141 291 976 1. 496 1. 872 1. 929 1. 549 1. 759 2. 034 1. 594 IT 1. 176 427 1. 261 1. 396 1. 645 1. 965 2. 812 3. 668 3. 715 3. 576 3. 292 3. 336 3. 580 3. 188 IC/IT 0.77 0.80 0.79 0.77 0.76 0.68 0.51 0.47 0.37 0.34 0.33 0.31 0.27 0.31 ndices TR/IT NC 0.01 0.03 0.05 0.09 0.15 0.35 0.41 0.50 0.54 0.47 0.53 0.57 0.50 TR/IC NC 0.01 0.04 0.06 0.11 0.22 0.68 0.86 1.35 1.59 1.43 1.70 2.09 1.59
Fuente: Construido con Base en Estadsticas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP. ND = No disponible NC = No cuantifica
111
Contralora General de la Repblica. Situacin de las Finanzas del Estado. Bogot, 1999.
98
GRFICO 3
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES

4000 3500 3000 2500 2000 1500 1000 500 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 IC TR IT
Fuente: Cuadro 5.
GRFICO 4
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES DEPARTAMENTALES, EVOLUCIN DE LOS NDICES FISCALES - 1990-2003

2,5
2,0
1,5
1,0
0,5
0,0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 IC/IT 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 TR/IT TR/IC
Fuente: Cuadro 5.
99
CUADRO 6
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES

Ao 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 IC 2 .644 2 .988 2 .691 2 .397 1 .972 1 .966 2 .081 2 .234 Millones US$ 03 TR 1. 214 1. 551 1. 729 1. 786 2. 175 1. 807 2. 282 2. 595 IT 5. 213 5. 781 5. 297 5. 649 5. 269 4. 688 5. 423 5. 382 IC/IT 0.51 0.52 0.51 0.42 0.37 0.42 0.38 0.42 ndices TR/IT 0.23 0.27 0.33 0.32 0.41 0.39 0.42 0.48 TR/IC 0.46 0.52 0.64 0.75 1.10 0.92 1.10 1.16
Fuente: Construido con Base en Estadsticas de la Direccin de Inversiones y Finanzas Pblicas del DNP.
GRFICO 5
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LAS PRINCIPALES VARIABLES FISCALES, 1996-2003

7 000 6 000 5 000 4 000 3 000 2 000 1 000 0 1996 1997 1998 1999 IC 2000 TR IT 2001 2002 2003
Fuente: Cuadro 6.
100
GRFICO 6
COLOMBIA-ENTIDADES TERRITORIALES MUNICIPALES, EVOLUCIN DE LOS NDICES FISCALES, 1996-2003

1,4
1,2 1
0,8 0,6
0,4 0,2
0 1996 1997 1998 1999 IC/IT 2000 TR/IT 2001 TR/IC 2002 2003
Fuente: Cuadro 7.
En general, el crecimiento de las transferencias a nivel departamental durante el perodo 19901999 refleja el mayor gasto en educacin y salud que vena siendo financiado por la nacin y que no apareca bajo el rubro de situado fiscal, la incorporacin a la planta de la nacin de los docentes nombrados a nivel territorial, y la actualizacin de los salarios de los docentes y servidores de salud.112 A nivel municipal, el comportamiento de este ndice en el ltimo perodo sugiere que los municipios estn recibiendo menores montos de transferencias. Aunque tambin creciente, su tendencia es mucho menos pronunciada que la departamental, llegando a representar 83% en promedio durante 19962003. Sin embargo, a partir del ao 2000 se observa cierta estabilizacin del ndice, situacin probablemente derivada de la aplicacin de las nuevas legislaciones fiscales y porque el esfuerzo fiscal en el recaudo de impuestos ha sido mayor, generndose por esta va un aumento significativo de ingresos corrientes (ver Cuadro 7, Grficos 5 y 6). Con respecto a los ingresos corrientes como proporcin de los ingresos totales (IC/IT), a nivel departamental se identifica una tendencia decreciente en el perodo 19902003, donde el ndice pas de representar 77% al 31%, alcanzando en promedio 54% (ver Cuadro 6). Esta disminucin gradual en los ingresos autnomos se atribuye al poco inters de estos gobiernos por fortalecer sus recursos propios y en especial al bajo recaudo de ingresos por concepto de impuestos, rubro que tiene la mayor representatividad dentro de sus ingresos autnomos. Segn la Contralora General de la Repblica, en los departamentos la participacin de los ingresos tributarios dentro de los ingresos autnomos se redujo en cerca de treinta puntos porcentuales.113 Una situacin similar se presenta a nivel municipal, ya que este ndice pas de representar 51% en 1990 al 42% en 2003, alcanzando en promedio 44%. Muy probablemente, este declive es resultado del menor poder de recaudo de ingresos propios dada la desactualizacin de sus bases
112 113
Ibid. Ibid.
101
catastrales, partida de la cual los municipios obtienen una parte considerable de sus recursos. En este mbito, el ndice disminuy para todas las tipologas municipales excepto en Bogot, siendo esta la nica entidad territorial donde aument, pues mientras en 1999 fue de 42% en el 2003 alcanz 60% (ver Cuadro 7). La explicacin en la reduccin de los ingresos autnomos de los entes territoriales tambin puede reforzarse teniendo en cuenta la estructura tributaria que manejan. En este sentido, tanto los departamentos como los municipios presentan estructuras tributarias no balanceadas y concentradas generalmente en uno o dos impuestos, que generan alta volatilidad de los ingresos tributarios. Tal es el nivel de concentracin de las fuentes tributarias, que segn la Contralora General de la Repblica, el impuesto predial proporciona el 32% de los recaudos municipales, mientras que en el caso departamental el 78% de los ingresos tributarios corresponden al consumo de licores, cigarrillos y cervezas.114
6.3.2. Gastos territoriales

La estructura del gasto total de los entes territoriales presenta un patrn decreciente fuerte a nivel departamental entre 19902003 y decreciente suave a nivel municipal entre 19962003. En la mayora de departamentos se encontraron variaciones superiores a 50 puntos porcentuales como es el caso de Bolvar donde en 1990 el porcentaje de gastos autnomos sobre el gasto total fue de 67% mientras que en el 2003 fue de solo 24%. Disminuciones como estas, se observan en prcticamente todos los departamentos excepto en Arauca donde se pasa de 74% a 80% en gasto autnomo y Casanare donde la reduccin fue de solo 10 puntos porcentuales. En el caso de los municipios, aunque las reducciones no fueron tan fuertes como en los departamentos, se destaca un patrn decreciente en todas las tipologas las cuales redujeron la proporcin de gasto autnomo dentro del gasto total en alrededor de 40 puntos, situndose en un rango que oscila entre 50% y 80%. Estas reducciones en el gasto autnomo toman ms fuerza a partir del ao 2000 coincidiendo con las operacionalizaciones de las leyes 550 de 1999 y 617 de 2000, lo que hace pensar que los lineamientos sobre racionalizacin del gasto han sido tenidos en cuenta por estos entes territoriales. Segn la Contralora General de la Repblica, a partir del ao 2001 se obtuvo un ahorro bruto por la reduccin de los gastos de funcionamiento en los departamentos y capitales departamentales estimado en 191 mil millones en 2001 y 303 mil millones en el 2002.115 En trminos generales, no obstante los esfuerzos realizados por mejorar la recaudacin de recursos propios y el control ejercido del gasto desde el nivel nacional, la profundizacin del proceso de descentralizacin fiscal durante la dcada de los noventa puede resumirse como un aumento en la cantidad de recursos transferidos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, debilidad en los recaudos e ingresos tributarios y un aumento desmedido en la estructura de gasto de los entes territoriales especialmente en aquellos relacionados con funcionamiento.
114 115
Ibid. Contralora General de la Repblica. Situacin de las Finanzas del Estado. Bogot, 2002.
102
6.3.3. Respuestas de poltica 19902003

Dado que la profundizacin del proceso de descentralizacin buscado por la Constitucin de 1991 estaba fracasando a nivel fiscal y se vena configurando bsicamente una centralizacin con desconcentracin de funciones en los niveles territoriales ms que una autonoma local, y como a finales de la dcada del noventa el dficit fiscal nacional estaba en aumento, se necesitaba tomar medidas para resguardar las finanzas nacionales y territoriales. Las herramientas legales diseadas para superar las crisis fiscales en que se encontraban las entidades territoriales hasta finales de la dcada del noventa, entre las que se cuentan las Leyes 358 de 1997, 549 de 1997, 550 de 1999, 617 de 2000, 715 de 2001 y 819 de 2003, orientaron su accionar primordialmente al control de los gastos de funcionamiento, manejo responsable del endeudamiento, estmulo al esfuerzo fiscal con incentivo de ms transferencias, aseguramiento del pasivo pensional, evitar la presin de gasto por la acumulacin de cuentas por pagar y generar instrumentos de responsabilidad fiscal.116 Entre las leyes mencionadas, valga resaltar el papel jugado por dos de ellas, las cuales cambiaron en alguna medida las tendencias en los ingresos y gastos de los entes territoriales: la Ley 550 de 1999 que establece un rgimen para promover y facilitar la reactivacin empresarial, y la reestructuracin de los entes territoriales, con el fin de asegurar la funcin social de las empresas y lograr el desarrollo armnico de las regiones, y la Ley 617 de 2000 que reform parcialmente la Ley 136 de 1994, el Decreto Extraordinario 1222 de 1986117 y Decreto 1421 de 1993,118 as como, adopt medidas para la racionalizacin del gasto pblico nacional. Dentro de los aspectos ms importantes que sobre descentralizacin presentan estas leyes se destacan algunos tales como los procesos de reestructuracin, saneamiento fiscal de las entidades territoriales, financiamiento del gasto de funcionamiento de los entes territoriales, valor mximo de los gastos de funcionamiento, ajuste de presupuestos, prohibicin sobre transferencias, liquidacin de empresas ineficientes, racionalizacin de fiscos municipales y departamentales, viabilidad financiera de los territorios y reglas para la transparencia de gestin. Los resultados de la aplicacin de estas normas parecen ser evidentes. Durante el perodo 19992003, en la mayora de los entes territoriales departamentales el crecimiento de ndice de participacin de las transferencias sobre los ingresos totales (TR/IT), se ha estabilizado. Aunque su tendencia es creciente y en promedio durante 19912003 fue del 32%, durante el lapso de tiempo 19992003 delimitado por la entrada en vigencia de las normas mencionadas, el porcentaje de transferencias sobre ingresos totales ha permanecido en promedio en un 52%. Es de anotar que en el ao 2003, los ingresos totales de los departamentos y municipios representaron el 4 y 6.7% del PIB, respectivamente (ver Cuadro 6). En contraste, a nivel municipal tanto para el perodo 19962003 como 19992003, la tendencia de este ndice ha sido relativamente estable representando en promedio 36%. Sin embargo, en los municipios donde el porcentaje de transferencias con respecto a los ingresos totales ha aumentado y se ubica en un rango entre 30% y 60%, compromete sobretodo a los de tipologa menor. Por ejemplo, mientras para el caso de Bogot la dependencia de las transferencias no supera 32%, en las restantes categoras municipales se ubica entre 30% y 50% (ver Cuadro 7). Por su parte, en cuanto a los ingresos autnomos (IA) o ingresos corrientes (IC), a nivel departamental se identifica un cambio en la tendencia fuertemente decreciente durante la dcada del noventa hacia una fase de transicin a partir del ao 2000 que aunque tambin decreciente es
116 117 118
DNP-DDTS-UNDP. Balance del Desempeo Fiscal de los Municipios y Departamentos 2000-2003. Bogot, octubre de 2004, p. 15. Expide el Rgimen Departamental. Dicta el Rgimen Especial para el Distrito Capital de Santaf de Bogot.
103
mucho ms moderada. Esta aparente estabilizacin de los ingresos corrientes se debe principalmente al crecimiento de los ingresos no tributarios y al mayor esfuerzo de los entes territoriales departamentales por recaudar ingresos propios. Este mismo rubro a nivel municipal exhibe una acentuada tendencia decreciente hasta 2001, para luego comportarse relativamente equilibrado a partir del ao siguiente (ver Cuadros 6 y 7). En suma, las respuestas de poltica implementadas por el gobierno nacional a partir del ao 2000 marcan el inici de un perodo de reestructuracin de las finanzas pblicas territoriales que puede conducir al fortalecimiento financiero de los entes locales, asegurando en parte su autonoma fiscal y abriendo la posibilidad de explorar el apalancamiento de iniciativas relacionadas con el DET.
6.3.4. Equilibrio vertical territorial

El indicador de equilibrio vertical (EV) es aquella relacin en la cual ser comparan los ingresos corrientes o autnomos (IC o IA) respecto de los gastos autnomos (GA), pudiendo considerarse como una buena aproximacin del grado de autonoma financiera que tienen los entes territoriales, reflejada en la capacidad de cubrir los gastos propios con sus ingresos propios.119 En el caso departamental, se muestran diferentes comportamientos dependiendo de la unidad territorial. Para los departamentos de Antioquia, Atlntico, Bolvar, Boyac, Cundinamarca, Magdalena, Norte de Santander, Tolima y Valle, el equilibrio vertical es en la mayora de los aos mayor a uno, reflejando un grado de autonoma tal que sus gastos propios pueden ser financiados con el recaudo de sus propios recursos. Por su parte, Caldas, Cauca, Cesar, Choco, Crdoba, Quindo, Santander y Sucre, son departamentos donde el indicador de equilibrio vertical oscila entre 0.75 a 0.95, y por lo tanto, an no son totalmente autnomos y en parte dependen del gobierno nacional para solventar sus gastos propios. Los departamentos restantes como Vichada, Guaina, Vaups, Putumayo y Amazonas, presentan un alto grado de dependencia del gobierno nacional en la medida que la generacin de ingresos propios es insuficiente para sufragar sus gastos, ya que sus equilibrios verticales oscilan entre 0.20 y 0.60, aproximadamente. Estos resultados sugieren que solo nueve (28%) de los treinta y dos departamentos, poseen suficiente capacidad financiera para atender los gastos que no estn condicionados a polticas nacionales. En el caso municipal, el equilibrio vertical no supera el valor de uno (1) mostrando que ninguna entidad puede solventar sus gastos autnomos con sus ingresos propios. Sin embargo, si se tiene en cuenta que la unidad territorial es el municipio, puede considerarse que la autonoma es relativamente alta, ya que se obtienen equilibrios verticales entre 60% y 80% en los casos de Bogot y las categoras uno a cuatro. Como es de esperar, en los municipios de categoras cinco y seis que representan casi el 60% de los entes territoriales menores del pas, el equilibrio vertical flucta entre 30% y 50%, advirtiendo una mayor dependencia del gobierno nacional y menor autonoma territorial. En resumen, aunque todava se presenta un alto grado de dependencia de los entes territoriales respecto del gobierno nacional y an cuando el proceso de consolidacin de su autonoma financiera es muy reciente, puede considerarse que tanto los departamentos como municipios vienen adelantando grandes esfuerzos para generar sus propios recursos y disponer de nuevos recursos, seal que resulta bastante positiva en la perspectiva de impulsar procesos de desarrollo. Las posibilidades de protagonismo territorial desde lo local se ven favorecidas en tanto se asiste a un escenario de profundizacin de la descentralizacin caracterizado por una mayor apertura poltica, ampliacin de la participacin comunitaria, otorgamiento de funciones en asuntos
119
Aghn, Gabriel. Descentralizacin Fiscal: Marco Conceptual. CEPAL-ILPES, Serie Poltica Fiscal No. 44. Santiago de Chile, 1993, pp. 13-17.
104
del desarrollo, y control para regular y sanear las finanzas de los entes territoriales, responsabilidades que de ser conjugadas integralmente tanto por los gobiernos como por los diferentes actores locales permitir ganar autonoma y demostrar que cuenta con la capacidad para ayudar a enmendar las distorsiones resultantes de la desarticulacin de las organizaciones pblicas del nivel nacional cuando estas territorializan las polticas sectoriales y el empeo para solucionar los desajustes de sus fiscos, factores que de alguna manera impiden cumplir a plenitud con sus competencias y postergan su papel de agente del desarrollo econmico territorial.
105
7. Conclusiones
Desde 1990 hasta la fecha se percibe un discurso favorable al desarrollo econmico territorial, expresado en la Constitucin Poltica del pas y en todos los planes nacionales de desarrollo, el cual refleja distintas intensidades. De una primera aproximacin expuesta en trminos de articular desarrollo regional y desarrollo nacional como una condicin para la democratizacin de la vida poltica y la liberalizacin de los mercados, se ha pasado a un planteamiento en que el desarrollo regional descansa sobre la recuperacin del control territorial por parte del gobierno central. Este trnsito se ha dado en medio de una visin del desarrollo regional como un problema de especializacin de sectores y otra visin que lo aborda como un problema de neutralidad sujeto a las decisiones que se tomen en el mercado, las cuales estn en funcin de los niveles de productividad y competitividad que cada territorio logre a partir de un apoyo inicial del gobierno nacional. La favorabilidad hacia el discurso del DET podra consolidarse mediante la adopcin de estrategias articuladas que permitan superar la situacin actual de superposicin, ya que por esta va se puede llegar a inercias. Esta consolidacin puede lograrse, a travs del fortalecimiento de aquellas estrategias centradas en la aplicacin de ciencia y tecnologa e implementacin de cadenas productivas y fomento a pequeas empresas, as como de las referidas a la adecuacin de infraestructuras bsicas. Sin embargo, es indudable que la materializacin de estos postulados se inscribe en la pronta normatizacin de un ordenamiento territorial que tenga como fundamento una autonoma que facilite la gestin del desarrollo de abajo-arriba donde cada territorio se configure a partir de sus especificidades culturales y del aprovechamiento de sus ventajas territoriales.
107
Aunque es indudable que las reglas constitucionales de 1991 incentivan a los entes territoriales para avanzar en las tareas relacionadas con el desarrollo econmico, el lento progreso en el desarrollo legislativo, de manera que se reconozca al territorio como gestor de cambio y no solo como un espacio geogrfico homogneo funcional, rezaga la autonoma poltica, administrativa y fiscal. Es decir, no obstante lo generoso y positivo que tienen estos contenidos normativos en cuanto a profundizar la descentralizacin en trminos redistributivos, pareciera que solo bastara con presuponer sus efectos favorables en cuanto al DET sin avanzar hacia definiciones ms precisas y diferenciales que permitan su operacionalizacin, haciendo que se diluyan en un mismo continente las polticas generales con implicaciones espaciales y las polticas regionales. Para que el pas recorra una senda de desarrollo econmico territorial es apremiante adoptar una visin ms integral y definir un nuevo ordenamiento territorial, retirando las restricciones e intereses polticos particulares y regionales, pues per se, las actuales delimitaciones administrativas estn lejos de responder a la lgica de funcionamiento y desdoblamiento de las actividades econmicas. Esto permitir articular efectivamente las dinmicas regionales y locales facilitando un desarrollo econmico y social sostenido, mantener la unidad de las polticas y estrategias, y otorgar a los territorios una clara autonoma y protagonismo como sujetos de su potencial de desarrollo, lo que a la postre se traducir en un reforzamiento de la base econmica y social estatal. Las normas referidas a la participacin democrtica y los partidos polticos reflejan que en los ltimos aos se han realizado esfuerzos importantes por ampliar y extender los espacios y formas de participacin en las regiones y municipios, lo cual sumado al hecho que las formas de organizacin han adquirido caractersticas democrticas expresadas en mayor representacin regional y local, capacidad de intervencin de delegados territoriales e incorporacin de problemticas locales en los programas nacionales de accin poltica, denotan un marcado inters por fortalecer la democracia local. Las normas relacionadas con la organizacin territorial reflejan dos grandes preocupaciones. En primer lugar, la necesidad de contar con una nueva estructura general de ordenamiento territorial, y en segundo lugar, a partir de este nuevo rgimen territorial, contemplar posibilidades de asociacin territorial que impriman vigor al desarrollo econmico y social. Sin embargo, el problema a que se ha enfrentado la materializacin de estos dos asuntos, radica en que hasta el presente no se ha puesto siquiera en discusin en el parlamento el desarrollo legislativo en materia de ordenamiento territorial como qued previsto en la Constitucin Poltica. Las normas vinculadas con el rgimen econmico indican que aunque el Estado reserva para s la potestad de intervenir fundamentalmente en reas que tienen que ver con la justicia distributiva, se observa un especial nfasis por involucrar en las tareas del desarrollo al sector privado como a la comunidad, reflejando que su bsqueda no es una funcin exclusiva del sector pblico sino que exige el compromiso de todos los agentes. As mismo, vale resaltar que la planeacin y su concertacin, adems de ser una opcin arraigada en la cultura institucional colombiana es una forma excepcional en el contexto latinoamericano, cuyo propsito es facilitar el pleno empleo de los recursos, asegurar el acceso efectivo a bienes y servicios, y promover el desarrollo armnico de las regiones. Estos postulados y progresos constitucionales favorecen el DET en tanto propugnan por la apertura y autonoma de los diferentes agentes responsables de la dinmica econmica y social de los territorios, distribuyen responsabilidades en campos especficos y abren oportunidades considerndolos actores fundamentales para materializar el cambio. Sin embargo, los roles que deben ser asumidos por los potenciales actores y promotores del desarrollo econmico territorial guardan diferencias en cuanto a sus responsabilidades.
108
El Estado en su nivel central, es responsable de la planificacin global, formulacin de polticas -monetaria, fiscal y comercial-, orientaciones sectoriales para garantizar la estabilidad macroeconmica y asegurar el desarrollo armnico regional. En su nivel departamental, se viene buscando su fortalecimiento responsabilizndolo de la planeacin teniendo como directriz las polticas nacionales, ejecucin de obras, fijacin de impuestos regionales y prestacin de algunos servicios que sobrepasen el nivel local. Por su parte, al nivel municipal como instancia fundamental de la administracin pblica que garantiza la relacin Estado-comunidad y la ejecucin directa e indirecta del Estado en el mbito local, se le asignan adems de tareas planeacin que deben ser concordantes con los lineamientos nacionales y departamentales, la obligatoriedad en la prestacin de los servicios sociales bsicos y administracin de la infraestructura fsica y humana correspondiente a su escala, y la ejecucin de obras pblicas y establecimiento de tributos, funciones que para poder ser desempeadas cabalmente exigen de aprendizajes y adaptaciones que van a requerir de tiempo suficiente. Al municipio se le delega prcticamente la responsabilidad total de la ejecucin de la poltica social y otra serie de atribuciones, competencias y roles que demandan tiempo y esfuerzos para su asuncin, y no obstante tambin ser un deber constitucional, se ha avanzado a ritmo lento en trminos de otorgarle los instrumentos adecuados que lo conviertan en un eficaz promotor y canalizador de iniciativas locales de desarrollo econmico. No obstante lo anterior, cabra mencionar que se ha dado paso a la conformacin de asociaciones municipales con fines de desarrollo local, reglamentado las transferencias con destino a salud, educacin y agua potable en funcin de realidades locales de cobertura y calidad, definido parmetros ms efectivos para el manejo de recursos provenientes de las regalas, e impulsado dinmicas como la conformacin de zonas econmicas especiales de exportacin, as como, la expedicin de la ley de fronteras. Por su parte, al sector privado se le impone una responsabilidad social y llena un vaco permitindole gozar de un nuevo marco general para adelantar actividades en todos los niveles de gobierno en reas antes no permitidas como servicios sociales, pblicos e infraestructura, y conceden determinadas ventajas para involucrarse y comprometerse ms en tareas relacionadas con el desarrollo, constituyndose en aliado clave del mbito territorial en el reto que le compete. Las polticas inmersas en los planes nacionales de desarrollo permiten establecer unos elementos de continuidad y de diferenciacin entre los mismos. En cuanto a los elementos de continuidad se identifican la apertura econmica, la desregulacin de mercados, el giro en la poltica monetaria y la promocin de exportaciones. Por su parte, los cambios ms destacados fueron las oscilaciones entre polticas neutrales y sectoriales, y entre polticas de paz que reconocan el carcter poltico del conflicto interno y su consiguiente superacin mediante la negociacin, y polticas de seguridad, que desconocen la existencia de una confrontacin entre fuerzas irregulares y el gobierno donde la solucin pasa por el fortalecimiento del control territorial por parte del Ejrcito y Polica, y el monopolio en el uso de la fuerza por parte del Estado. Las estrategias de desarrollo adoptadas implcitas en los planes nacionales ponen de presente su orientacin a resolver problemas de sectores productivos determinados o impulsar su expansin, y en mucho menor medida se ocupan de escalas o mbitos espaciales regionales y locales. Aunque lo actuado en materia de polticas regionales y planificacin nacional puede redundar en resultados positivos respecto de los grandes agregados macroeconmicos, la heterogeneidad del entramado territorial exige disear estrategias de aproximacin territorial integrales y descentralizadas que posibiliten configurar una institucionalidad ms prxima y sentida por los actores locales del desarrollo, rebasando la escueta adicin de planes, programas y proyectos circunscritos a sectores. Estas estrategias, adems de requerir del apoyo indirecto de los
109
gobiernos, tambin exige un alto grado de coordinacin entre los diferentes niveles de gobierno, definirse desde las realidades locales, facilitar la concertacin entre todo tipo de agentes, y tener en cuenta la especificidad de los perfiles y base productiva de cada territorio sin perder de vista que estas interactan y se retroalimentan. La evidencia permite establecer una permanente superposicin de diferentes generaciones de polticas regionales: unas nuevas (ciencia y tecnologa, cadenas productivas, productividad y competitividad) y otras antiguas (tratamientos especiales). Este acervo de estrategias regionales constituyen respuestas que en unos casos distan mucho de aquellas relacionadas con el desarrollo econmico territorial, en otros han ido en la va de fortalecer o intentar propiciar procesos desde los territorios y en los restantes se han quedado en lo remedial y asistencial impulsadas desde el nivel central. La descentralizacin y ordenamiento territorial constituyen palancas valiosas para estimular el fomento productivo y empresarial dada la cercana y conocimiento que tienen las administraciones pblicas de los problemas y potencialidades territoriales, pero dichas estrategias solo surtirn efecto siempre y cuando se doten de competencias acordes al desarrollo econmico local y recursos suficientes que garanticen una verdadera autonoma par asumir estos nuevos roles. Si bien el proceso de profundizacin de la descentralizacin presenta progresos significativos an no se puede considerar como acabado ya que a nivel institucional persisten problemas de gestin, a nivel normativo restan desarrollos tendientes a tener en cuenta la gradualidad y diversidad, y a nivel fiscal susbsisten ineficiencias en la ejecucin del gasto pblico, rgideces que bien podran estar derivadas de la ausencia de un efectivo y coherente ordenamiento territorial ya que se omite reconocer la heterogeneidad en el diseo de las polticas y la determinacin de estrategias e instrumentos es semejante para territorios con caractersticas, problemas y potencialidades diferentes, aunque se hayan diseado instancias participativas regionales y departamentales como los Consejos Territoriales de Planeacin. La no expedicin de la Ley de Ordenamiento Territorial-LOOT como poltica pblica, ha generado vacos en el campo de las competencias territoriales y el manejo de recursos propios, as como ha facilitado que la gestin territorial se amarre a intereses polticos partidarios y de actores armados ilegales, los cuales han sido suplidos por regulaciones en el campo de las transferencias, por la aplicacin de planes de ordenamiento territorial reguladores del uso del suelo y la localizacin de actividades, y por una mayor presencia del Estado a travs de las fuerzas militares y de polica en todos los municipios del pas, medidas que no otorgan al principio de autonoma territorial la importancia que merece en cuanto a su papel protagnico del aprovechamiento de ventajas comparativas e impulso de ventajas competitivas de su entorno. Las perspectivas de materializar polticas y configurar sectores con clara vocacin territorial que resuelvan desequilibrios estructurales y den trmite al conflicto resultante de la heterogeneidad, exige profundizar estrategias de competitividad dinmica e implica articular esfuerzos nacionales, regionales y locales en un ambiente de alianzas entre el sector pblico, privado y comunidad, que garanticen la sostenibilidad y protagonismo colectivo. Dado que todas las polticas macro o sectoriales pueden tener repercusiones territoriales as no sean explcitas al nivel de su formulacin, o estn dirigidas a desempear importantes tareas asignativas y redistributivas, y como tambin su ausencia puede constituirse en una restriccin para el despegue territorial esto entraa lograr consistencia entre las prcticas de la poltica sectorial y territorial, y para ello, es bueno reconocer que aunque existan y se haya intentado imprimir cierta dinmica en la promocin del DET mediante enfoques ms integrales e intersectoriales, como por ejemplo, competitividad, promocin de exportaciones, cadenas productivas, ciencia y tecnologa, y MIPYMES, y adelantado reformas institucionales significativas, no se dispone de una estrategia expresa que reconozca la heterogeneidad y diversidad territorial, sino que buena parte de su diseo
110
se ha circunscrito a operacionalizar una serie de acciones eminentemente sectoriales y a impulsar algunos intentos de territorializacin desde el nivel central, desconocindose el carcter de sujeto que tiene el territorio e impidiendo que como protagonista principal piense y demarque su propio desarrollo. Aunque puede esperase que las acciones sectoriales terminen por ajustarse y ser consistentes con al papel que juega cada nivel de gobierno en la estructura del Estado y la dinmica territorial, para poder gestar competitividad territorial y propiciar cambios estructurales en el estilo de desarrollo, lograr mayor eficiencia en la provisin de los bienes y servicios pblicos, facilitar la concurrencia del sector privado e impulsar la armonizacin econmica de los diversos entes territoriales, es pertinente dejar de lado el nfasis y operacionalizacin de las polticas sectoriales de apoyo al DET a la manera tradicional -enfoque de arriba hacia abajo en el que las decisiones sobre reas a intervenir se toman y gestionan desde el centro, y donde la prioridad es sectorial. Basar el discurso en el territorio (regin-localidad) y reconocer su papel de sujeto determinante no es suficiente para adelantar la construccin de competitividad territorial, ya que esta sugiere generar condiciones colectivas y no solo individuales. As mismo, las estrategias e instrumentos tienen que ir ms all de medidas puramente coyunturales como son las regulatorias y de dotacin de infraestructura fsica para reducir costos, atraer inversiones y actividades econmicas complementarias a los recursos locales, requirindose de un manejo ms equilibrado que conjugue de manera sistmica las particularidades de las dimensiones y soportes econmicos, fiscales, ambientales, sociales, investigativos, educativos, desarrollo tecnolgico, salud, polticos, culturales y de participacin en cada territorio, lo cual posibilita no solo incrementos de la productividad individual sino de la productividad colectiva y permite a los territorios hacer frente a los cambios del entorno y sostenerse en un escenario econmico mundial cambiante. El universo de las polticas sectoriales de apoyo al DET y de las organizaciones pblicas encargadas de su aplicacin permite establecer que durante los ltimos aos se nota un marcado inters por mejorar la administracin en el gobierno central manifestado, entre otros aspectos, en el perfeccionamiento del diseo y despliegue operacional de polticas pblicas, pero este proceso an es incompleto. Aunque el nivel central sustenta gran parte del ejercicio de funciones en los sectores potenciales de apoyo al DET, se presenta cierta descentralizacin especializada que se destaca por el traslado de funciones de los organismos principales de la administracin central hacia autoridades adscritas y vinculadas, las cuales al contar con un mayor nivel de especializacin y tecnificacin facilitan tanto la descongestin de los despachos como la implementacin de las polticas. Sin embargo, el que se presente descentralizacin especializada y haya avances relevantes en materia de diseo y despliegue operacional de polticas pblicas relacionadas con el DET, no asegura la existencia de una slida coordinacin en el accionar, ya que la presencia de un gran nmero de organizaciones, sobretodo organismos principales y sus dependencias, realizando labores parecidas, repetitivas y superpuestas, lo cual puede adems de dificultar la necesaria coordinacin interinstitucional, obstaculizar la planificacin, el flujo de informacin y la identificacin clara de ofertas de servicios, conduciendo por tanto a resultados parciales en las ejecutorias. En contraste, es de suponer que al comisionar a organismos adscritos y vinculados como responsables de ejecutar las polticas en cada uno de los sectores donde actan, se estara logrando una mayor institucionalizacin de los diferentes planes, programas y proyectos, y reforzando su capacidad organizacional, obtenindose de paso un considerable empoderamiento de la poltica por parte de los organismos principales competentes que tienen bajo su potestad garantizar la coordinacin. La permanencia de las polticas y transformaciones institucionales en los sectores potenciales del DET a nivel del Estado central deja entrever tres grandes direccionamientos. El
111
primero, tiene que ver con las oscilaciones entre polticas neutrales y sectoriales adoptadas en el marco de los planes nacionales de desarrollo, caracterizado por un marcado nfasis de la poltica nacional hacia la adecuacin de los mercados en procura de ganar competitividad internacional y lograr un mejor posicionamiento en el comercio exterior, al tenor que se profundiza la descentralizacin. El segundo, se asocia con la compactacin del Estado, ajuste del gasto pblico y redistribucin de funciones entre los organismos principales de la administracin central, destacndose por un lado, los cambios realizados al interior de los diferentes organismos estatales para garantizar su eficiencia y actualizacin, y por otro lado, las supresiones, privatizaciones, fusiones de ministerios y entidades, que tuvo como fin adecuar la institucionalidad pblica a las exigencias del nuevo marco constitucional, problemas estructurales y sectoriales, y polticas nacionales de corto plazo. Por su parte, el tercero se relaciona con la emergencia, puesta en marcha y continuidad de polticas dirigidas a fortalecer la competitividad y promover exportaciones, fomentar la ciencia y tecnologa, y apoyar a las MIPYMES. El desenvolvimiento de las polticas de fortalecimiento de la competitividad y promocin de exportaciones, fomento de ciencia y tecnologa, y apoyo a MIPYMES, est signado por una gran dosis de continuidad salvo las diferencias y cambios que se establecen a nivel de las estrategias e instrumentos para su despliegue. Sin embargo, aunque no se reconocen explcitamente las heterogeneidades territoriales, es importante resaltar el esfuerzo por otorgar a su diseo un contenido que comporta importantes rasgos de integralidad, ya que se intenta abordar la solucin de las restricciones del desarrollo como un conjunto interrelacionado de actuaciones macro y regulatorias, acciones de coordinacin y complementariedad sectorial, apoyo a la actividad productiva y empresarial, y alientan la participacin de los agentes privados y regiones buscando su protagonismo y responsabilidad, en una demostracin que estas no son compromiso exclusivo del sector pblico sino tambin de la movilizacin organizada de sectores, empresas, comunidad acadmica y entes territoriales. El problema del desarrollo y la competitividad territorial no puede limitarse exclusivamente a la competencia en los mercados internacionales, balance comercial y productividad de los factores en los sectores y empresas, pues para solucionar problemas de eficiencia y equidad territorial se requiere una perspectiva dinmica que reconozca tanto aspectos de poltica macro, y profundice en las especificidades econmicas, sociales y polticas del entorno que facilitan o impiden a las organizaciones y sujetos colectivos realizarse. La prctica institucional de apoyo al DET se debate entre una descentralizacin especializada y por servicios de corte sectorial a cargo de organismos adscritos y vinculados que trata asuntos especficos del desarrollo de manera aislada en un sector econmico y social, con visos de desconcentracin territorial, y una descentralizacin territorial que al presentar vacos y desequilibrios, amerita de una parte, profundizarse clarificando a nivel funcional las competencias, a fin de que puedan ser ejercidas con verdadera autonoma, y de otra, que el nivel nacional dialogue de manera concertada con las regiones, y juegue un papel de lder en el proceso de planeacin y apalancamiento de dinmicas de DET. El Estado central en su encargo de promotor del desarrollo territorializa las polticas sectoriales de apoyo al DET fundamentalmente a nivel regional. Sin embargo, las reas que guardan mayor grado de integracin inter e intra sectorial y despliegan su cobertura en casi todos los niveles teritoriales, son fomento productivo y empresarial, y mejoramiento de la competitividad, ratificando en parte el esfuerzo que se viene realizando en los ltimos aos por articular polticas referidas a exportaciones, mejoramiento de la competitividad, exportaciones, ciencia y tecnologa, y modernizacin agropecuaria. Dado lo anterior, es de suponer que en estos mbitos prima la consideracin de inscribir las polticas en el marco de actividades especficas otorgando competencias especializadas a organismos adscritos y vinculados que se desconcentren
112
territorialmente, ms que atender directamente necesidades propias de un territorio, fundamentndose en que estos sectores son tan significativos para efectos de la promocin del desarrollo econmico que resulta ms viable entregar y mantener las competencias en dicho tipo de organizaciones pblicas, las cuales pueden ejercerlas con mayor autonoma e idoneidad. En contraste, como en infraestructura econmica bsica, y ordenamiento del territorio y uso del suelo, las competencias estn centradas en las jurisdicciones del nivel territorial departamental y municipal, la relacin que establece el nivel nacional se remite sobre todo a brindar asesora y asistencia tcnica, obedeciendo a una estrategia dirigida a garantizar su total territorializacin mediante una mayor descentralizacin y otorgamiento de autonoma a estos entes, para que desempeen tales atribuciones bajo su responsabilidad directa. Bajo este contexto, no se debe dejar de lado, en primer lugar la naturaleza de las organizaciones pblicas intervinientes, ya que en su mayor parte se trata de organismos principales como ministerios y departamentos administrativos, y organismos adscritos y vinculados, y en segundo lugar, la apropiacin de recursos pblicos para financiar sus actividades, pues su menor disponibilidad resta seriamente posibilidades de protagonismo territorial para cumplir con tareas especializadas, sobre todo a los establecimientos pblicos, restringiendo su accionar a garantizar la coordinacin de los dictados de poltica nacional y sectorial ms apremiantes. El despliegue territorial de las polticas exige tanto liderazgo por parte de las organizaciones pblicas del orden nacional, como recursos de inversin suficientes y plantas de personal adecuadas para cumplir con sus objetivos. Aunque las reformas ms recientes de la administracin pblica han tenido como propsito armonizar una gestin estatal eficiente y especializada con el estilo de desarrollo adoptado, tambin muchas veces la compactacin del Estado ha obedecido a la necesidad de disminuir el dficit fiscal. El diseo de la planeacin deja entrever un estilo de carcter centralizado que responde ms a la necesidad de garantizar la obtencin de resultados macro y sectoriales, mediante la coordinacin de las diferentes autoridades (Presidente, Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social-CONPES, Departamento Nacional de Planeacin-DNP), e instancias (Consejo Nacional de Planeacin CNP) responsables, lo cual redunda en organizaciones pblicas con igual poder decisional que por la similitud de sus funciones y competencias se interfieren o duplican. Se evidencian distintos niveles de coordinacin de las polticas sectoriales en el mbito territorial, muchos de ellos promovidos desde el DNP y el CONPES, y otros relacionados con el hecho que, cada organizacin pblica dependiendo de su potestad para crear seccionales o regionales define su propia estructura organizacional para articular la poltica en el territorio. Esto aunque puede constituir un paso destacable hacia el fortalecimiento de una dinmica de coordinacin, an muestra la falta de aplicabilidad de normas referidas a las competencias de poltica sectorial en los diferentes niveles territoriales, y la adecuacin de esta normatividad a las especificidades regionales, lo cual impide, entre otros aspectos, la configuracin de una apropiada densidad institucional territorial que coadyuve mejores prcticas de apoyo al DET. El concepto de lo territorial est restringido a las jurisdicciones poltico-administrativas tradicionales, donde las acciones de poltica de las organizaciones pblicas sectoriales son indiferenciadas y se encaminan bsicamente a irrigar recursos para garantizar crecimiento y desarrollo mediante la provisin de ciertos bienes y servicios sin que se pueda distinguir claramente un modelo territorial. As, el territorio se considera objeto de desarrollo y la planificacin es homognea de corte centralista y sectorial, con una lgica de operacionalizacin que aunque relativamente coordinada va de arriba hacia abajo. No obstante lo anterior, la existencia de instrumentos como la Red de Bancos de Programas y Proyectos y los Planes de Desarrollo brindan
113
la posibilidad de canalizar iniciativas y necesidades de los entes territoriales, para tramitarlos ante un nivel superior en busca de recursos para su apalancamiento. Dado que el territorio es considerado objeto y no sujeto de desarrollo, su protagonismo en la identificacin y definicin de acciones para dar respuestas a necesidades especficas en materia de DET es limitado. No obstante que existan los mecanismos e instrumentos que impulsan la participacin de los diferentes niveles territoriales, estos en ltimas no tienen la capacidad o competencia para incidir en la definicin y diseo de las polticas sectoriales del orden nacional y su participacin se reduce a ser receptor pasivo y continente de estas. Por consiguiente, el DET no se concibe de manera explicita desde lo sectorial, pues la lgica que se maneja es ms del orden nacional, nivel que disea polticas de intervencin homogneas sin reconocer la diversidad y heterogeneidad territorial, y an cuando existe coincidencia en algunos elementos de las actividades llevadas a cabo por lo sectorial, la relacin sector-territorio no es manifiesta suponindose implcitamente que todas las acciones en ltimas se traducirn y tendrn efectos sobre el territorio. El papel desempeado por el departamento como instancia de intermediacin es muy relevante para tramitar las iniciativas de proyectos de las entidades menores, convirtiendo de paso a los bancos de programas y proyectos del nivel departamental en una herramienta valiosa para fomentar intervenciones desde abajo. Al margen que el sistema de bancos de programas y proyectos este concebido para operar coordinadamente entre los diferentes niveles territoriales, y dado que la predominancia departamental en la distribucin de la inversin al interior de cada uno de los sectores de apoyo al DET no se modifica sustancialmente, sugiere que ante la ausencia de una instancia intermedia de planificacin que articule las iniciativas territoriales, el departamento est haciendo las veces de intermediacin y sirviendo de enlace a los municipios. Sin embargo, aunque se evidencien expresiones de desconcentracin administrativa en el mbito regional, cada institucin acta y define su contexto territorial indistintamente de las otras y por ende no existe coincidencia alguna en la amplitud de las mbitos territoriales. Las posibilidades de protagonismo territorial desde lo local se ven favorecidas en tanto se asiste a un escenario de profundizacin de la descentralizacin caracterizado por una mayor apertura poltica, ampliacin de la participacin comunitaria, otorgamiento de funciones en asuntos del desarrollo, y control para regular y sanear las finanzas de los entes territoriales, responsabilidades que de ser conjugadas integralmente tanto por los gobiernos como por los diferentes actores locales permitir ganar autonoma y demostrar que cuentan con la capacidad para ayudar a enmendar las distorsiones resultantes de la desarticulacin de las organizaciones pblicas del nivel nacional cuando estas territorializan las polticas sectoriales y el empeo para solucionar los desajustes de sus fiscos, factores que de alguna manera impiden cumplir a plenitud con sus competencias y postergan su papel de agente del desarrollo econmico territorial. Desde inicios de la dcada del noventa el pas adopt un nuevo marco institucional y desarroll instrumentos dirigidos a aumentar la eficiencia en la provisin de servicios pblicos y a incrementar la participacin ciudadana en la toma de decisiones. Esta serie de formulas adoptadas exhiben una tendencia hacia la profundizacin y fortalecimiento de la descentralizacin que es animado desde el mismo artculo 1 de la Constitucin de 1991, el cual reconoce que Colombia es un Estado organizado en forma de repblica unitaria, pero descentralizado y con autonoma de sus entidades territoriales, configurndose as un escenario que resulta conveniente para la consolidacin de las facultades polticas, funcionales y fiscales otorgadas a las organizaciones pblicas diferentes del nivel nacional, as como, facilita las condiciones para que los actores sociales modifiquen las relaciones de poder y las comunidades aumenten su asociatividad,
114
participando en la toma de decisiones, regulando la calidad de los gobiernos, controlando el manejo de los recursos, y para que los territorios acumulen diferentes capacidades colectivas. La existencia de normas e instrumentos no garantiza por si solas el cumplimiento de las funciones y responsabilidades, ya que estas pueden no desarrollarse y aplicarse, o en su defecto cuando esto ltimo sucede estn expuestas a distorsionarse. Al respecto, es importante anotar que algunos instrumentos de planeacin como son los planes de desarrollo municipal y los POTs, que de alguna manera sirven a los propsitos del DET vienen presentando importantes fallas relacionadas con el hecho que se han constituido ms en simples requisitos formales y legales, desfigurndose su funcin de servir como verdaderas herramientas de gestin. Las competencias en materia de DET entre los entes territoriales dejan entrever traslapes evidentes que aunque no se pueden considerar como negativos para el desarrollo territorial, s evidencian falta de articulacin entre los distintos niveles de gobierno, el cual podra llevar a un estancamiento en el proceso de descentralizacin, y contribuir muy poco al desarrollo econmico y social de los entes territoriales. Por ejemplo, en reas como energa, comunicaciones, investigacin y desarrollo, asociatividad, financiamiento y promocin de exportaciones, las polticas son formuladas desde el nivel nacional hacia el local, mientras que a los entes territoriales aparte de la creacin de algunos mecanismos de concertacin ad hoc, se les delega la tarea de operacionalizarlas en muchos casos sin competencias claras sobre los recursos. Para el caso de vas, ordenamiento del territorio y uso del suelo, concertacin pblico-privada, turismo y mejoramiento de la competitividad, las competencias son compartidas entre la nacin, departamentos y municipios, pero sobre todo en este ltimo nivel de gobierno se carece de autonoma en su definicin. Independientemente que al nivel municipal se asignen responsabilidades genricas respecto del desarrollo y que muchos de ellos incluyan dentro de sus planes lneas de accin relacionadas con el DET justificadas en parte por problemticas asociadas al desempleo y falta de oportunidades de la poblacin, la configuracin de la organizacin pblica colombiana favorece muy levemente la capacidad de los gobiernos locales para disear e implantar de manera autnoma polticas pblicas enmarcadas en los sectores estratgicos de apoyo al DET, haciendo que en gran parte de estas reas el protagonismo local sea bastante limitado y se circunscriba exclusivamente en el mejor de los casos a compartirlas en calidad de planificador, financiador u operador, y en mucho menor medida como verdadero gestor. No obstante los esfuerzos realizados por mejorar la recaudacin de recursos propios y el control ejercido del gasto desde el nivel nacional, la profundizacin del proceso de descentralizacin fiscal durante la dcada de los noventa puede resumirse como un aumento en la cantidad de recursos transferidos del gobierno nacional a los gobiernos subnacionales, debilidad en los recaudos e ingresos tributarios y un aumento desmedido en la estructura de gasto de los entes territoriales especialmente en aquellos relacionados con funcionamiento. Las respuestas de poltica implementadas por el gobierno nacional a partir del ao 2000 marcan el inici de un perodo de reestructuracin de las finanzas pblicas territoriales que puede conducir al fortalecimiento financiero de los entes locales, asegurando en parte su autonoma fiscal y abriendo la posibilidad de explorar el apalancamiento de iniciativas relacionadas con el DET. Aunque todava se presenta un alto grado de dependencia de los entes territoriales respecto del gobierno nacional y an cuando el proceso de consolidacin de su autonoma financiera es muy reciente, puede considerarse que tanto los departamentos como municipios vienen adelantando grandes esfuerzos para generar sus propios recursos y disponer de nuevos recursos, seal que resulta bastante positiva en la perspectiva de impulsar procesos de desarrollo.
115
Bibliografa
Aghn, Gabriel. Descentralizacin Fiscal: Marco Conceptual. CEPAL-ILPES, Serie Poltica Fiscal No 44. Santiago de Chile, 1993. Albuquerque, Francisco. Teora y Prctica del Enfoque del Desarrollo Local. Instituto de Economa y Geografa. Consejo Superior de Investigaciones Cientficas, Madrid, agosto de 2003. Albuquerque, Francisco. El Enfoque del Desarrollo Econmico Local. Cuadernos DEL No 1, OIT-Buenos Aires, julio de 2004. Arboleda G., Jos. Una Misin Posible. Polticas y Programas de Apoyo a la Microempresa en Colombia. DNP, Bogot, 1997. Casanova, Fernando. Desarrollo Local, Tejidos Productivos y Formacin. Abordajes Alternativos para la Formacin y el Trabajo de los Jvenes. Oficina Internacional del Trabajo-OIT-CINTERFOR, Montevideo, 2004. CEPAL-ILPES-GTZ. Protocolo de Investigacin Polticas e Instituciones para el Desarrollo Econmico Territorial en Amrica Latina y el Caribe. Santiago de Chile, 2005. CEPAL-GTZ. Desarrollo Econmico Local y Descentralizacin: Aproximacin a un Marco Conceptual. Santiago de Chile, 2000. Consejo Departamental de Planeacin del Casanare. Yopal, 2005. Contralora General de la Repblica. Situacin de las Finanzas del Estado. Bogot, 2002. Contralora General de la Repblica. Situacin de las Finanzas del Estado. Bogot, 1999. Constitucin Poltica de Colombia, 1991. Cuervo G., Luis Mauricio. Ciudad y Competitividad: Entre las Partes y el Todo. Revista Territorios de Estudios Regionales y Urbanos No 3, Bogot, agosto de 1999-enero de 2000. Cuervo, Luis Mauricio, et. al. Iniciativas Locales de Desarrollo Econmico. DNP-UPRU-CIDER, Bogot, 1997.
117
Cuervo G. Luis Mauricio, Caicedo Cuervo Carlos Jorge, Gonzlez Josefina y Montao Esperanza. Dinmica Territorial de las Cadenas Productivas. IGAC-CIDER, Bogot, 1997. DNP. Lineamientos Generales para la Formulacin del Plan de Desarrollo Municipal 2004-2007. Bogot, 2004. DNP-DDTS-UNDP. Balance del Desempeo Fiscal de los Municipios y Departamentos 2000-2003. Bogot, octubre de 2004. DNP-UDE-UDS. Conpes 2732. Plan Nacional para la Microempresa 1994-1998, Bogot, septiembre de 1994. DNP-UDS. Conpes 2541. Bogot, julio de 1991. DNP-UDS. Conpes 2366. Bogot, mayo de 1988. Formulado en el marco del Plan Nacional de Desarrollo Plan de Economa Social 1986-1990. DNP-UDS. Conpes 2069, Bogot, marzo de 1984. Finot, Ivn. Descentralizacin en Amrica Latina: Teora y Prctica. CEPAL, Serie Gestin Pblica No. 12, Santiago de Chile, 2001. Morcillo, Pedro P. La Planeacin en Colombia. Historia, Derecho y Gestin, Corporacin Universidad Piloto de Colombia-Coleccin Textos Universitarios. Bogot, 2002. Polese, Mario. Economa Urbana y Regional. Introduccin a la Relacin entre Territorio y Desarrollo. Libro Universitario Regional, Costa Rica, 1998. Presidencia de la Repblica-DNP. La Revolucin Pacfica. Plan de Desarrollo Econmico y Social 19901994. Bogot, 1991. Presidencia de la Repblica-DNP. El Salto Social. Plan Nacional de Desarrollo. Ley de Inversiones 19941998. Bogot, 1994. Presidencia de la Repblica-DNP. Cambio para Construir la Paz. Plan Nacional de Desarrollo-Bases 19982002. Bogot, 1998. Presidencia de la Repblica-DNP. Hacia un Estado Comunitario. Bases del Plan Nacional de Desarrollo 20022006. Bogot, 2002. Richardson, Harry. Economa Regional y Urbana. Alianza Editorial, Madrid, 1986. Rodrguez R., Libardo. Estructura del Poder Pblico en Colombia. Temis, Bogot, 2004. Rodrguez-Pose, Andrs. El Papel de la OIT en la Puesta en Prctica de Estrategias de Desarrollo Econmico Local en un Mundo Globalizado. Local Economic Development (LED), Documento de Poltica, Londres, 2001. Saavedra Guzmn Ruth, Castro Zea Luis Eduardo, Restrepo Quintero Olga y Rojas Rojas Alberto. Planificacin del Desarrollo. Universidad de Bogot Jorge Tadeo Lozano-Coleccin Estudios de Economa. Bogot, 2001. Silva Lira Ivn y Sandoval Carlos. Desarrollo Econmico Local y Fomento Productivo: La Experiencia Chilena. CEPAL, Santiago de Chile, 2004. Victoria P., Maria. La Relacin entre la Poltica para Promover el Desarrollo de las MIPYMES en Colombia y los Modelos de Desarrollo e Industrializacin, en Revista Economa, Gestin y Desarrollo No 1. Cali, agosto de 2003.
118
Serie
desarrollo territorial
Nmeros publicados
3 2 1 Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Colombia, Carlos Jorge Caicedo Cuervo, (LC/L.2836-P; LC/IP/L.284) N de venta: S.07.II.G.158 (US$10.00), 2008. Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Mxico, Sergio Gonzlez Lpez (LC/L.2806-P; LC/IP/L.283) N de venta: S.07.II.G.139 (US$10.00), 2007. Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial. El caso de Argentina, Pablo Costamagna, (LC/L.2702-P; LC/IP.L.281) N de venta: S.07.II.G.51(US$10.00), 2007.
El lector interesado en adquirir nmeros anteriores de esta serie puede solicitarlos dirigiendo su correspondencia a la Unidad de Distribucin, CEPAL, Casilla 179-D, Santiago, Chile, Fax (562) 210 2069, correo electrnico: publications@CEPAL.org.
Nombre: ................................................................................................................................... Actividad: ................................................................................................................................ Direccin: ................................................................................................................................ Cdigo postal, ciudad, pas:..................................................................................................... Tel.:.............................Fax: .....................................E.mail:....................................................
119

Políticas e Instituciones para El Desarrollo Económico Territorial. Caso de Colombia, 2008 CEPAL

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

Políticas e Instituciones para El Desarrollo Económico Territorial. Caso de Colombia, 2008 CEPAL

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

R

Carlos Jorge Caicedo Cuervo

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

SECTOR MEJORAMIENTO DE LA COMPETITIVIDAD: DISTRIBUCIN DE COMPETENCIAS ENTRE NIVELES TERRITORIALES ...................................................83

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

1. Las polticas de desarrollo econmico territorial

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

POLTICAS GENERALES CON IMPLICACIONES ESPACIALES

Fuente: Diseo del autor.

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

Fuente: Diseo del autor.

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

POLTICAS DE DESARROLLO ECONMICO TERRITORIAL O LOCAL

Fuente: Diseo del autor.

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

2. La vigencia del discurso favorable al desarrollo econmico territorial

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

2.1. El desarrollo econmico territorial en el marco constitucional

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

2.1.1. Participacin democrtica y partidos polticos

CONSTITUCIN POLTICA: LOS SUJETOS DEL DESARROLLO

Fuente: elaboracin propia.

2.1.2. Organizacin territorial

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

CONSTITUCIN POLTICA: ORGANIZACIN TERRITORIAL

Fuente: elaboracin propia.

CEPAL - SERIE Desarrollo territorial N 3

Polticas e instituciones para el desarrollo econmico territorial en

2.1.3. Rgimen econmico

CONSTITUCIN POLTICA: RGIMEN ECONMICO