El Incierto Camino de La Gobernabilidad en México

Videopolítica.
Com
El incierto camino a la gobernabilidad en México1
Por Luis Fernando SANCHEZ MURILLO2
INTRODUCCIÓN
En la ceremonia de toma de posesión, hace dos años, el presidente Vicente Fox
manifestaba en su discurso que la etapa marcada por el autoritarismo había llegado a su
fin con la elección sin precedentes del 2 de julio, y la cual era producto de varias
décadas de lucha política encabeza por distintos hombres. Asimismo convocaba a las
fuerzas políticas representadas en el congreso, a crear nuevas reglas del juego con el
objetivo de acabar con los restantes vestigios autoritarios y edificar una genuina
democracia pues declaraba que no bastaba con la alternancia en el poder para finalizar
la transición. Se requerían además de cambios sustantivos de régimen político. En este
sentido el presidente Vicente Fox presentaba al congreso siete propuestas de reforma
que recogía de su campaña política y las cuales calificaba como mandato de cambio por
parte de los ciudadanos. Empero subrayaba la limitación de los partidos políticos, dadas
las correlaciones de fuerzas en el congreso, de impulsar cambios por sí solos para
avanzar en la democratización, por lo que los exhortaba al dialogo y al trabajo conjunto
entre las fuerzas políticas y entre los poderes de la unión, asimismo manifestaba que:
En esta nueva época de ejercicio democrático, el Presidente propone y el

Congreso dispone. Esa es la nueva realidad del Poder en México. El
presidencialismo tradicional impuso por muchos años su monólogo.
Ahora más que nunca, gobernar es dialogar; la fuerza de la nación no
puede venir ya de un solo punto de vista, de un solo partido o de una sola
filosofía. Ahora como nunca, es necesario el entendimiento, el acuerdo y
la convergencia entre los distintos actores políticos, económicos y
1
Mención Honorífica en el Certamen Nacional Juvenil de Ensayo Político 2002.
2
Egresado de la Licenciatura en Estudios Políticos y de Gobierno de la Universidad de Guadalajara con
la subespecialidad en Derecho Electoral.
This work is licensed under the Creative Commons Attribution-NonCommercial2.5 License. To view a
copy of this license, visit http://creativecommons.org/licenses/by-nc/2.5/ or send a letter to Creative
Commons, 543 Howard Street, 5th Floor, San Francisco, California, 94105, USA.
Videopolítica.Com
sociales, los diferentes intereses legítimos y las diversas visiones

ideológicas.3
Empero las palabras del presidente Vicente Fox no hacían otra cosa, sino revelar
lo que se venía gestando en años recientes, esto es la independencia del poder
legislativo con relación al ejecutivo. Ya que si se recuerda anteriormente el congreso no
servía en realidad como contrapeso al ejecutivo sino que por el contrario, se encontraba
sujeto a las disposiciones del ocupante en turno del ejecutivo . No obstante esto
cambiaría gradualmente, primero con la perdida de la mayoría calificada del PRI en las
elecciones de 1988 y que se traduciría en la imposibilidad del presidente de reformar la
constitución sin el consenso de la oposición, y después con la perdida de la mayoría
absoluta en las elecciones de 1997 y la imposibilidad de aprobar aquellas leyes
promovidas por el ejecutivo y el mismo partido. Todo esto provocaría que el poder del
presidente sobre el congreso se desvaneciera progresivamente. De esta manera el
problema en lo sucesivo no sería más la sumisión del congreso, sino la construcción de
acuerdos entre el congreso y el presidente.
Por lo anterior, el presente ensayo trata acerca de la relación surgida entre el
poder ejecutivo y el legislativo a raíz del cambio en la conformación del congreso, vista
desde el proceso final de transición a la democracia y su consecuente instauración en el
estado mexicano. Asimismo se pretende discutir acerca de la necesidad o no, de realizar
cambios en el régimen de gobierno, en particular a los que tengan que ver con los
poderes legislativo y ejecutivo, todo esto examinado en términos de los posibles
problemas que puede originar para la gobernabilidad del país la existencia de un
presidente sin el apoyo mayoritario al interior de un congreso.
3
Fox, Vicente. Mensaje de toma de posesión. 1 de diciembre de 2000, Versión estenográfica, Presidencia
de la República, Internet. www.presidencia.gob.mx
Videopolítica.Com
La particularidad del sistema político mexicano
Una definición de democracia aceptada por no pocos estudiosos de lo político, es
la postulada por los defensores de la teoría conocida como procedimental. De acuerdo
con sus razonamientos, la democracia se explica a través de los mecanismos que
permiten su existencia y la distinguen de otro régimen de gobierno, y no tanto por los
valores e ideales que debiera perseguir. En este sentido una aproximación elemental
acerca del concepto de democracia, es la definición mínima elaborada por Bobbio, la
cual se puede entender como “un conjunto de reglas (primarias o fundamentales) que
establecen quién está autorizado para tomar las decisiones colectivas y bajo qué
procedimientos.”4 Sin embargo a esta proposición, el autor le agrega tres condiciones
necesarias para calificar a un gobierno como democrático: la primera indica que ésta
debe atribuir el poder de tomar o colaborar en las decisiones colectivas (por medio de
una ley fundamental), a un numero muy elevado de miembros del grupo; la siguiente
señala que las decisiones colectivas sean tomadas por medio de la regla de la mayoría,
por lo que las decisiones tomadas a través de este principio y por los individuos
autorizados para tomar parte en los asuntos públicos se vuelvan obligatorias para la
comunidad política y; por último menciona que a los sujetos llamados a decidir sobre
los asuntos públicos se le planteen alternativas reales y estén en condiciones de
seleccionar entre una y otra.
Ahora bien, si se habla de democracia es ineluctable referirse a las elecciones.
Ya que de acuerdo con la teoría democrática liberal existe una relación estrecha entre
elecciones y democracia: sin elecciones, sin la abierta competencia por el poder entre
4
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México. FCE. 1986. p. 24
Videopolítica.Com
5
fuerzas sociales y agrupaciones políticas, no hay democracia. En este sentido para
concebir la labor e importancia que se les confiere, es imperativo remitirse por principio
de cuentas a su significado. Por consiguiente una definición aceptable es la formulada
por Nohlen, quien señala que éstas no representan otra cosa sino una técnica de
designación de representantes, la cual por cierto, puede ser usada en lugar de otras
técnicas sin tener necesariamente contenido democrático. Una definición construida de
esta manera permite observar, que el concepto, funciones e importancia de las
elecciones varía de acuerdo al sistema político que corresponda.
Por tanto, cómo se debe concebir a las elecciones en la democracia. Nohlen
menciona que la primera distinción conceptual entre las elecciones en sistemas políticos
diversos se encuentra implícita en el mismo término. Ya que mientras en un sistema
político el elector puede tomar una decisión libremente entre varios partidos políticos,
en otros tiene que votar por un partido único. De esta manera señala que el sufragio se
ejerce realmente (en la democracia) cuando se tiene la libertad y oportunidad para
hacerlo, y es así cuando se puede hablar de elecciones competitivas, pero que si se
niegan o se limitan estas condiciones, es cuando se puede pensar en un sistema
totalitario o bien en un sistema autoritario. De acuerdo con lo anterior, se puede decir
que el sistema político mexicano estaba configurado como un sistema autoritario por
limitar la oportunidad y libertad para elegir, pues aunque los partidos opositores podían
participar en la contienda electoral, en realidad no les era permitido arrebatarle el poder
a la coalición revolucionaria en el gobierno.6 De este manera los procesos electorales
5
Véase en Sistemas electorales y partidos políticos. De Dieter Nohlen. México. FCE. 1998. p. 14
6
De acuerdo con Lorenzo Meyer, el sistema político mexicano permitía a los partidos políticos opositores
usar de ciertas tribunas públicas para impugnar y poner en duda la legitimidad y la acción
gubernamentales, pero no podían aspirar a ocupar más puestos de elección popular que aquellos que el
partido oficial y el gobierno decidieran otorgarles, generalmente después de discretas negociaciones.
Véase en “México. El sistema y sus partidos: entre el autoritarismo y la democracia” en Los sistemas
Videopolítica.Com
servían más para reajustar la estructura de poder y aparentar condiciones democráticas
que como medio para legitimar a la organización política ganadora en el proceso
electoral. Esto explica también -en parte- como el partido hegemónico el PRI, conservó
por mucho tiempo el poder político en el estado mexicano, sin embargo esta situación
cambiaría a finales de los setentas, de modo específico en 1977, cuando la coalición
gobernante inicia con el primer rasgo de liberalización en el sistema político, abriendo
las puertas a la posible transición a la democracia.7 Sin embargo este largo proceso de
transición a la democracia, considerado por Philippe C. Schmitter como una especie de
régimen híbrido (democradura), concluiría en el gobierno de Ernesto Zedillo pues
señala Cansino, que de acuerdo con la teoría, el proceso de transición a la democracia
finaliza a priori en 1997 ya que “una transición a la democracia concluye cuando tienen
lugar las primeras elecciones libres y correctas, es decir, equitativas, transparentes y no
inducidas desde lo alto.”8 Sin embargo a la anterior definición, Cansino establece ciertas
objeciones, que lo conducen a pensar a que las elecciones de 1997 no pueden
considerárseles como las «fundacionales» entre otras cosas, porque si bien es cierto que
los resultados sobre las elecciones eran inciertos, por otro lado requerían cubrir otro
requisito, el relacionado a la «certeza institucional». Es decir a la existencia de garantías
para el partido favorecido mayoritariamente por los sufragios, de que no fuera
desconocido su triunfo por los otros competidores en la contienda electoral. Al mismo
tiempo, agrega que los comicios de 1997 son en estricto sentido “producto de un
políticos en América Latina. De Lorenzo Meyer y José Luis Reyna (Coord.) México, Editorial Siglo XXI,
1999.
7
Middlebrook, Kervin. “La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de México”. En
Transiciones desde un gobierno autoritario 2. América Latina de Guillermo O’Donnell Philippe C.
Schmitter, Laurence Whitehead (comps.) Editorial Paidós. 1994. España. pp. 188-195
8
Cansino, Cesar. Después del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la transición en México.
1998, Ed. CEPCOM. México. p. 162
Videopolítica.Com
proceso de apertura gradual, prolongado y limitado del régimen político mexicano más
que de un proceso efectivo de democratización.”9
En contraste, Becerra, Salazar y Woldenberg, mencionan que la conclusión de la
transición ocurrió el 2 de julio del 2000, y que más que ser la inauguración de la
democracia fue más bien su confirmación pues...
fue la prolongación de fenómenos sucesivos que se habían instalado

desde hace años y cada vez con mayor intensidad: partidos políticos con
poder creciente, aumento de su competitividad, copiosas votaciones,
alternancia en los niveles municipal y local del poder estatal. El 2 de
Julio fue una nueva vuelta de tuerca, la mayor, en la irresistible
expansión de la democracia en México.10
En este sentido los autores de La mecánica del cambio político en México,
subrayan las características de los anteriores procesos electorales, de las formas cómo
fueron ocurriendo y los actores que intervinieron. De acuerdo con ellos, el cambio
político ha sido de manera pacifica, sistemática y permanentemente negociado, girando
siempre los acuerdos (o desacuerdos) en torno al tema electoral. Siendo los puntos
elementales, los años de 1977, 1986, 1989-90, 1993, 1994 y 1996. Sin embargo reviste
de particular importancia el año de 1977 porque es en ese año cuando ocurren
significativos avances en la cuestión electoral, pues a diferencia de la reforma
(electoral) de 1963, la cual crea la figura de diputados de partido y que permite según
Alonso Lujambio, la integración de minorías a los órganos de representación política.11
La ley de 1977 inicia, entre otras cosas, con la construcción del estado de partidos,
reconociéndolos a nivel constitucional como entidades de interés público, otorgándoles
9
Idem. Véase también en La transición mexicana. 1997-2000. México, Ed. CEPCOM. 2000. pp. 281 y
334
10
Becerra, Ricardo. Pedro Salazar, José Woldenberg. La mecánica del cambio político en México. Cal y
Arena. México. 2000.p. 487
11
Lujambio, alonso. El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana. Editorial
océano, México, 2000. p. 25
Videopolítica.Com
derechos y obligaciones, que después serían objeto de debates posteriores en la larga
transición a la democracia en México, y que afectarían las condiciones en la
competencia política. Con esta ley se crearían leyes e instituciones a lo largo del país
que regularían la competencia entre los partidos políticos. La ley diseñada en ese
entonces se convertiría en instrumento para incluir a las fuerzas políticas que se
encontraban fuera del marco legal.12
Por tanto es el desarrollo de los partidos políticos, de la realización de elecciones
libres y cada vez más competidas en los distintos ámbitos de gobierno, y el creciente
número de gobiernos distintos al PRI, lo que llevan a pensar a Becerra, Salazar y
Woldenberg del desarrollo democratizador de menos a más en el estado mexicano y a
pensar que las condiciones democráticas ya estaban dadas para el 2000. Opinión muy
cercana a la de Alonso Lujambio pues para él la transición política mexicana se debe
entender “en que no supone en modo alguno la desaparición de la otrora fuerza política
hegemónica o su exclusión en la construcción del juego democrático... [sino que
supone, dadas las características del estado mexicano por la separación de poderes,
federalismo y municipalismo] el paso del ejercicio monopólico del poder, al ejercicio
del poder compartido.”13 Es en este sentido y contexto, es decir en la confirmación de la
«institucionalización de la incertidumbre» en que conviene considerar la relación
emergida entre los poderes legislativo y ejecutivo.
Una reflexión teórica acerca del sistema presidencial.
12
Ibidem p. 82.
13
Ibidem p. 21
Videopolítica.Com
Parlamentarismo, presidencialismo o semipresidencialismo ¿Cuál es el mejor
sistema de gobierno? los argumentos son diversos pues mientras algunos se inclinan por
el presidencialismo otros lo hacen por el semipresidencialismo o bien por el
parlamentarismo. Una manera de explicar esta situación es la que se puede lograr a
través de las ventajas y desventajas que significan decidirse por alguno en particular. No
obstante una discusión de esta categoría va más allá de los limites del presente ensayo.
Por esta razón el presente apartado se ceñirá a examinar algunos de los inconvenientes
que se le adjudican al sistema presidencial sin dejar de lado sus respectivos méritos, esto
con el objeto de ubicar los problemas que enfrenta el sistema presidencial y ajustarlo
posteriormente a las condiciones del estado mexicano.
Dicho esto, es prioritario encontrar un criterio que nos permita identificar y
distinguir a un régimen presidencial de otro sistema. Uno necesario, señala Piero
Meaglia, es el que se puede establecer a partir del significado de la palabra poder dentro
de la expresión “división de poderes” ya que este puede significar o una cierta función
política o un cierto órgano de Estado. En este sentido él menciona que si bien en la
literatura polítológica poder significa predominantemente órgano, esto no es así en la
doctrina clásica de la división de poderes pues ésta se preocupa más bien por distinguir
las funciones del poder político, es decir que la función ejecutiva y la legislativa (así
como la judicial) no sean ejercidas por el mismo órgano de Estado. Con todo, en su
explicación acerca de la confusión que podrían generar los términos “poderes divididos”
o “poderes unidos” enuncia que lo que se quiere significar con ellos es 1)la manera en
que el órgano legislativo y el ejecutivo se forman y; 2)la acción que una vez formados,
uno puede ejercer respecto del otro.14 De este modo establece que cuando se habla de un
14
Meaglia, Piero. Presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo. México. Revista Este País,
mayo de 1996. p.2
Videopolítica.Com
sistema presidencial se quiere expresar: a) que el órgano ejecutivo es independiente del
legislativo respecto a su origen, ya que se le confiere el poder a partir de una elección
distinta de la del parlamento y; b) que dura en su encargo por un tiempo pre-establecido
y no depende de la voluntad del legislativo, más que por el llamado impeachment.
Cuestión que se equipara a lo establecido por Hurtado en lo concerniente a cómo
diferenciar a un sistema presidencial de un parlamentario...
lo básico es establecer si el jefe del Ejecutivo es electo por los votantes o

por el Legislativo, y si está sujeto o no a la confianza de este último para
permanecer en el cargo. Podría decirse que todo sistema con un Ejecutivo
electo por el Legislativo y sujeto a su voto de confianza es parlamentario,
y que todo sistema con un Ejecutivo electo por los votantes e
independiente del Legislativo es presidencial.15
Sin embargo ¿es suficiente para distinguir y definir a un sistema presidencial? Al
parecer todavía no, dado que no todos los autores le atribuyen los mismos rasgos a este
sistema de gobierno, por esta razón es conveniente presentar algunas formulaciones
elaboradas al respecto.
Una de ellas es la propuesta por Hurtado que si bien es cierto que establece dos
criterios básicos para reconocer a este sistema, por otro lado también menciona otras
características que pueden ayudar a identificarlo: 1)la elección del presidente por
sufragio universal directo o indirecto; 2)la conjunción de las jefaturas de Estado y de
gobierno; 3)el periodo fijo del presidente y del legislativo (por lo que el Congreso no
tiene capacidad para destituir al presidente y viceversa); 4) el presidente dirige el
gobierno; 5) el jefe del ejecutivo y su gabinete son independientes del Legislativo y; 6)
el carácter unipersonal del poder ejecutivo.16 Ahora bien como ya se había mencionado,
no todos los autores coinciden en los rasgos para distinguir al presidencialismo, en este
15
Hurtado, Javier. Sistemas de Gobierno y Democracia, Cuadernos de Divulgación de la Cultura
Democrática, núm. 19, Instituto Federal Electoral, México,1999. p.27-28
16
Ibidem. pp. 16-17
Videopolítica.Com
sentido una enunciación diferente es la expuesta por Shugart y Carey pues agregan
como rasgo la facultad legislativa del presidente pero reduciendo las propiedades
pertenecientes al presidencialismo a cuatro criterios: 1)la elección del ejecutivo por voto
popular; 2)la elección fija e independiente del congreso y el presidente; 3)el ejecutivo
nombra su gabinete y; 4)el ejecutivo está dotado constitucionalmente con poderes
legislativos.17 Sin embargo se pueden encontrar aún definiciones más restrictivas pues
tanto Sartori como Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart ajustan las características de
este sistema de gobierno a tres condiciones, coincidiendo en dos puntos: 1)en la
elección popular o indirecta del jefe de estado (presidente) y; 2)en la incapacidad del
congreso de destituir al presidente durante su mandato pero discrepando en el punto
relacionado a la doble investidura del presidente. En este sentido Sartori señala que este
requisito es muy limitante por lo que decide tomar un criterio más flexible, esto es, que
presidente sea quien encabeza y dirige el gobierno que designa.18 En tanto que Scott
Mainwaring y Matthew S. Shugart optan por la doble investidura del jefe del
ejecutivo.19 En este orden de ideas se puede decir que Juan Linz concuerda con algunas
de las proposiciones de los anteriores autores, no obstante no toma una formulación
estricta y la expone a través de cuatro criterios:1)un ejecutivo con poderes
constitucionales fuertes –los cuales generalmente incluyen un control pleno en la
composición del gabinete y la administración- 2)la elección directa (o indirecta) del
presidente por el pueblo e independiente del voto de confianza del parlamento; 3)la
doble investidura del jefe del ejecutivo, esto es como jefe de Estado y de gobierno y;
17
Citado por Maria Amparo Casar en Coaliciones parlamentarias: aprendiendo a vivir en democracia,
documento de trabajo núm. 104, División de Estudios Políticos. CIDE, México 1999. p. 1.
18
Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional. Una investigación de estructuras, incentivos y resultados.
De Giovanni Sartori, ed. FCE., 1999. p. 99
19
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart, Juan Linz: Presidencialismo y democracia (una revisión
crítica). Revista Foro Internacional, oct-dic., 1993, El Colegio de México, p.654-655
Videopolítica.Com
4)la que señala que el presidente no puede ser destituido más que por el juicio político
(impeachment). 20
Por lo anterior se puede decir que aunque existen diferencias en lo concerniente
a los criterios para determinar a un sistema presidencial aún así existen coincidencias,
así mientras Hurtado expone una formulación más cercana al modelo estadounidense,
por el contrario Sartori toma una concepción no rigurosa y determina al
presidencialismo en tres criterios, manifestando una inclinación más flexible con
respecto a la investidura del presidente, sin embargo si se analizan cada una de las
proposiciones de los precedentes autores se podrá observar que existe un territorio
común, como son los puntos relacionados con la elección directa o indirecta del
presidente, los periodos fijos tanto del presidente como del congreso, la incapacidad del
congreso de destituir al jefe del ejecutivo más que por el juicio político (impeachment) y
viceversa, y por último que el presidente es quien encabeza y dirige el gobierno, aunque
también se puede hablar de la investidura del jefe del ejecutivo. Con todo vale decir que
esta discrepancia en relación a las propiedades que permiten identificar no sólo al
presidencialismo sino a los otros sistemas de gobierno, nos dice Hurtado, tiene su inicio
en dos ámbitos: una de carácter empírico, y que se origina por la adopción cada vez
mayor del sistema semipresidencial o por la inserción de características pertenecientes a
los otros sistemas de gobierno en los sistemas presidenciales y; 2)la otra proveniente del
ámbito teórico y que es producto de las nuevas subdivisiones conceptuales realizadas en
los sistemas parlamentario y presidencial. Por esta razón -señala Hurtado- la pretendida
“pureza” definitoria de cada uno de los sistemas ha pasado a ser un mero supuesto que
20
Linz, Juan. “Los peligros del presidencialismo”, en Diamond Larry y Marc F. Plattner, El
resurgimiento global de la democracia, UNAM-IIS, 1996, p. 104.
Videopolítica.Com
difícilmente puede encontrase en la realidad.21 Sin embargo no hay que olvidar lo que
señala Duverger en relación a los rasgos que se le atribuyen a cada sistema de gobierno
“Lo que nosotros llamamos regímenes políticos no son otra cosa que modelos
heurísticos destinados a una investigación de este tipo."22
Una vez dicho esto, le sigue el asunto relacionado a las objeciones que se le
atribuyen a este sistema de gobierno. En este sentido una conocida critica es la
elaborada por Juan Linz quien considera como principales problemas de las
democracias presidenciales: la legitimidad dual, la rigidez (el periodo fijo del mandato),
el efecto suma cero de las elecciones, y el carácter plebiscitario de la elección
presidencial.23
En este orden de ideas el autor señala en lo tocante al problema de la legitimidad
dual, que en virtud de que tanto el jefe del ejecutivo como el congreso provienen del
voto de los electores no existe un mecanismo a través del cual se pueda solucionar un
posible conflicto entre ambas partes, esto es cuando la mayoría del congreso está
representada por una opción política distinta de la del presidente, y reclama, al igual que
este último, su legitimidad. Por lo que cuestiona ¿quién tiene mayor derecho a hablar de
parte del pueblo: el presidente o la mayoría legislativa que se opone a sus políticas? El
segundo inconveniente planteado por Linz es el relacionado al plazo fijo del mandato
presidencial, según el cual fragmenta el proceso político en periodos discontinuos y
rígidamente demarcados, sin dar cabida a los reajustes continuos que los
acontecimientos pueden exigir. En tanto que al tercero hace referencia al efecto suma
cero de la elección presidencial, esto es por el carácter unipersonal de la jefatura del
poder ejecutivo, donde el “ganador se lo lleva todo” y el perdedor lo pierde todo. Por
21
Hurtado Op. Cit p. 27
22
Citado por Javier Hurtado. Ibidem p.23
23
Linz, Juan. Op. Cit. pp. 103-120
Videopolítica.Com
otro lado menciona el carácter plebiscitario de la elección, ya que los sistemas
presidenciales que encajan en particular con el modelo de «democracia delegada»,
tienen un componente altamente individualista que puede conllevar a la elección de
individuos que ya estando en el poder apelen al apoyo popular cuando gozan de altos
índices de aprobación.
Sin embargo, otro de los problemas con los cuales se les relaciona a los sistemas
presidenciales, son los concernientes a la carencia de mayorías legislativas por el
partido del presidente y a la falta de incentivos para construir coaliciones.24 En este
sentido Arturo Valenzuela explica que la falta de incentivos para construir coaliciones
se debe, entre otras cosas, a que la oposición no se ve beneficiada cuando ésta le otorga
su apoyo a una iniciativa del presidente, ya que en esta situación salen favorecidos el
presidente y su partido, al mismo tiempo que, tratándose de presidentes poco populares
y con difíciles tareas de gobierno y en sociedades con graves problemas
socioeconómicos los partidos opositores constatan que pueden avanzar electoralmente
distanciándose del presidente así como de las posiciones en el gabinete. En tanto que en
lo concerniente a la carencia de mayorías legislativas del presidente, señala que es un
problema que se agrava en sistemas multipartidistas o bipartidistas fragmentados y que
puede conllevar en casos extremos a parálisis gubernamentales. Esto como
consecuencia también de la falta mecanismos contra el impasse político que puede
emerger cuando un presidente no tiene el apoyo mayoritario en la legislatura. De esta
manera señala que en los regímenes presidenciales minoritarios se instala una lógica
24
Valenzuela, Arturo. “America Latina: presidencialismo en crisis”, en semanario Etcétera, 12 de enero
de 1995, pp. 17-19
Videopolítica.Com
perversa desde un inicio, en particular cuando las fuerzas de oposición perciben sus
futuros políticos asegurados con el fracaso de la administración.25
Sin embargo a estos problemas atribuidos al presidencialismo se le contraponen
las argumentaciones de Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart, quienes aminoran esas
dificultades e incluso sostienen que algunos de esos problemas no son exclusivos de
este sistema de gobierno y que por tanto se pueden encontrar de igual modo en el
parlamentarismo. De esta manera si bien es cierto que concuerdan con tres de las cuatro
criticas formuladas por Linz, por otro lado disienten en lo tocante a que el sistema
presidencial este estimulado hacia la política de “ganador único” por lo que responden
que “el grado en el cual las democracias promueven las reglas del juego de tipo
‘ganador único’ depende también del sistema partidario y del sistema electoral”.26 De
este modo señalan que el sistema de controles y equilibrios con el que se apoya el
presidencialismo está diseñado para inhibir las tendencias de “ganador único”, por lo
que un congreso controlado por la oposición incluso puede convertirse en el primer
actor en cuanto a legislar, manteniendo algunas limitantes.27 De acuerdo con lo
anterior, señalan los autores, controlar el congreso no es el primer premio pero si
permite establecer los parámetros dentro de los cuales se desarrollen las políticas
dictadas por el presidente. Por otro lado en lo concerniente a la legitimidad dual, señalan
que este problema se presenta de igual forma en las democracias parlamentarias aunque
en menor grado, y en particular en aquellas legislaturas bicamarales en donde diferentes
mayorías controlan las cámaras. Aquí el problema no se desarrolla entre el ejecutivo y
la asamblea sino entre las dos cámaras. Y por último mencionan que, en relación a la
25
Idem.
26
Mainwaring, Scott. “presidencialismo y democracia”, revista Foro Internacional, oct-dic, 1993, El
Colegio de México, p. 664.
27
En caso de que los poderes legislativos del presidente fueran en sentido negativos, es decir el poder de
veto, pero no el poder de decretar, ni el poder exclusivo de establecer la agenda. Ibidem p.665
Videopolítica.Com
rigidez del presidencialismo, es un problema que en teoría se solucionaría –bajo ciertas
condiciones- con la convocatoria a elecciones anticipadas.28 Empero, hay que agregar,
que lejos de la discusión en torno a las criticas de Linz sobre el presidencialismo, los
estudios realizados por Scott Mainwaring y Matthew S. Shugart los llevan a edificar
otras conjeturas pues subrayan la influencia de otros factores que afectan el
funcionamiento del sistema presidencial, como es el sistema electoral y el sistema de
partidos (en particular el número y la disciplina partidaria), de ahí que señalen que el
sistema electoral ejerce gran influencia sobre el sistema de partidos y por tanto en la
forma en que el presidencialismo funciona.29
Sin embargo de los problemas que se le imputan al presidencialismo, es de
particular importancia para el presente trabajo, el concerniente a la situación que se
presenta cuando un presidente no posee el apoyo mayoritario al interior del congreso.
En este sentido es meritorio establecer algunas precisiones en relación a las modalidades
de gobierno que se presentan en el presidencialismo, las cuales se denominan como
sigue: gobierno unificado, el cual se manifiesta cuando un partido posee el control tanto
del ejecutivo como del legislativo (unicameral o bicameral); de gobierno dividido,
cuando el partido al que pertenece el presidente es distinto al que controla el congreso;
de gobierno no unificado, el cual se presenta cuando ningún partido cuenta con la
mayoría absoluta congresional. Del mismo modo se distinguen dos tipos de gobierno
dividido para el caso de los sistemas bicamerales: control partidario dividido en el
congreso, el cual acontece cuando el partido del presidente controla una de las cámaras
28
De acuerdo con los autores “la estipulación de elecciones anticipadas representa una desviación del
presidencialismo puro, el cual se define por sus periodos fijos. Sin embargo, en tanto que un poder no
pueda hacer renunciar a otro sin que él mismo tenga que postularse para reelección, el principio de la
separación de poderes estará conservado más que en otra variante del parlamentarismo.” Ibidem p.664
29
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart: “El presidencialismo y los sistemas de partido en Latino
América, en La reforma del Estado, UNAM, Dirección de Asuntos Jurídicos de la Presidencia de la
República, México, 1996., p. 126.
Videopolítica.Com
y otro partido la otra; y control repartido entre el Congreso y [el Ejecutivo] la Casa
Blanca, cuando un partido domina en el Ejecutivo y otro en el Legislativo.30
Cabe decir con respecto a este tema, que existen no pocos estudios que se han
ocupado por observar las implicaciones que este tipo de modalidades de gobierno tienen
para las democracias presidenciales. De este modo diferentes estudios han rebatido la
idea relacionada a que los gobiernos no unificados o divididos disminuyan la eficacia y
efectividad del gobierno así como la productividad del trabajo legislativo e incluso que
conduzcan a parálisis o incluso crisis en regímenes democráticos.31 Dicho lo anterior,
conviene ahora revisar el caso mexicano.
De cómo funcionaba el sistema presidencial durante la hegemonía del PRI
Anteriormente el sistema político mexicano estaba configurado de tal modo que
inhibía la competencia política entre los partidos, esta situación tenía como
consecuencia que las fuerzas políticas antagonistas al partido otrora hegemónico, el
PRI, estuvieran excluidas de los órganos de representación política y por otro lado que
el partido en el poder mantuviera un control monopólico en las estructuras de poder. A
esta situación se le podía sumar la particularidad concerniente al desequilibrio real entre
los poderes de gobierno, en virtud de que el presidencialismo mexicano no se había
conducido por los principios de la doctrina clásica de separación de poderes y de pesos
y contrapesos.32 Sino que por el contrario el congreso (y el poder judicial) se hallaba en
30
Las definiciones se toman del texto de Javier Hurtado, quien asimismo las recoge de Alonso Lujambio
y James A. Thurber. Véase en “Los gobiernos divididos y las elecciones de 1998 en México”, Revista
Este País, Abril de 1998.
31
Casillas, Carlos Enrique. “La experiencia de la pluralidad: gobierno dividido en México”, en Revista
Voz y Voto, núm. 97, 2001. Véase también en Maria Amparo Casar Op. Cit. p. 4-7
32
Casar, Maria Amparo. Ibidem. p.1
Videopolítica.Com
una clase de subordinación con respecto al presidente. Cuestión que de acuerdo con
María Amparo Casar era resultado de dos factores y que tienen que ver con la
penetración del presidente en la función de representación del Congreso. De este modo
señala que éste penetró en el congreso de tal manera que, por una parte, aseguró para sí
mismo el apoyo de grandes contingentes de legisladores, y por otro, provocar que éstos
actuaran no como contrapeso del ejecutivo sino más bien como aliado o agente
permanente de este último.33 Sin embargo, existen otras características que juntas
fortalecieron al jefe del ejecutivo frente al congreso como son: a) un partido altamente
centralizado y disciplinado capaz de controlar la selección de candidatos; b) la
coincidencia de la presidencia del país y del partidos oficial en una misma persona; y c)
la cláusula de no reelección.34 Sin embargo el periodo de predomino del presidente se
reduciría gradualmente con el cambio en las reglas político-electorales y que
permitieron la competencia real de las demás fuerzas por el poder público.
El presidencialismo mexicano en el contexto

de la instauración a la democracia.
En páginas atrás se señaló que uno de los principales problemas a los que se
enfrentan los sistemas presidenciales, es el concerniente a la situación que se manifiesta
cuando un presidente no posee una mayoría en el congreso que apoye a su gobierno.
Cabe señalar que aunque existen estudios que apoyan la idea de que los gobiernos
divididos y no unificados, no han representado graves problemas para las democracias
presidenciales. No obstante es de particular importancia revisar las condiciones actuales
del nuevo gobierno.
33
Casar, María Amparo. “Las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo: el caso de México”, en la
Revista Política y Gobierno, CIDE, núm. 1, vol. VI, primer semestre de 1999. p. 91
34
Casar, Maria Amparo. Ibidem. 93
Videopolítica.Com
De esta forma, si se está de acuerdo con las modalidades de gobierno que se
pueden presentar en los sistemas presidenciales, entonces en términos precisos se puede
decir que al tipo de relación actual entre el ejecutivo y legislativo, es al que se le
denomina como ”gobierno no unificado” en virtud de que ninguna de las fuerzas
políticas posee la mayoría absoluta de cualquiera de las cámaras.
Así también una forma de abordar esta cuestión es a través de las relaciones
entre la presidencia y el congreso en el proceso legislativo. Por lo que se vuelve
imperativo distinguir tres conceptos en esta materia: a) la eficacia propositiva, que es la
relación entre el número de iniciativas presentadas por un iniciador y las aprobadas; b)
eficacia legislativa, que es la relación entre el número de iniciativas aprobadas a un
iniciador y total de aprobadas, y c) productividad legislativa, que es la relación entre el
número de iniciativas presentadas, dictaminadas (favorable o desfavorable), y sin
dictaminar.35
En este sentido Javier Hurtado menciona que los dos primeros conceptos
permiten observar la capacidad de los iniciadores de ver dictaminadas favorablemente
sus iniciativas presentadas, mientras que el tercero tiene que ver con la correlación de
fuerzas en el congreso: disciplina partidaria, el tipo de liderazgo del presidente sobre su
partido, y la capacidad de los lideres políticos del congreso para construir alianzas o
coaliciones para una agenda legislativa común.
Pues bien, con base en lo anterior es como se puede manifestar una conjetura a
posteriori en lo tocante a la relación ejecutivo-legislativo. En este sentido del análisis
llevado a cabo por Hurtado, es posible conjeturar la situación de impasse legislativo
pues de 388 iniciativas presentadas en total hasta el primero de noviembre en la actual
35
Hurtado, Javier “Relaciones presidencia-gobierno en el proceso legislativo de nuestros días” en Cecilia
Mora-Donatto, Relaciones entre gobierno y congreso. Memoria del VII Congreso Iberoamericano de
Derecho Constitucional, UNAM, Instituto de Investigaciones Jurídicas. 2002, p.255.
Videopolítica.Com
legislatura (LVIII) tan sólo 78 habían sido aprobadas, es decir el 20%. Mientras que la
LVII legislatura (1997-8) habían sido aprobadas el 23% de las iniciativas. Sin embargo
es preciso ubicarse en las LV y LVI legislaturas (1991-1994 y 1994-1997) para observar
la tendencia decreciente en el numero de iniciativas aprobadas pues cabe decir que en la
primera se habían aprobado el 61% de las iniciativas y en la segunda cerca del 44%.36
En este mismo orden de ideas Hurtado acentúa la tendencia igualmente decreciente en
la eficacia legislativa del presidente, la cual no tiene parangón en la historia política
posrevolucionaria aunque por otro lado se mantenga su eficacia propositiva.37
A manera de conclusión.
Si bien es cierto que en México ha terminado el camino hacia la transición a la
democracia, también lo es que aun quedan rasgos autoritarios por lo que la nueva tarea
ahora es crear nuevas reglas del juego que sean más acordes a la realidad del país, esto
con el objeto de instaurar la democracia (y consolidarla después). Sin embargo qué
reglas de juego se pueden adoptar en México, ¿es necesario adoptar otro sistema de
gobierno? no es una respuesta sencilla, pues hay quienes sostienen que lo que se debe
hacer es simplemente renovar al presidencialismo y no cambios abruptos. En este
sentido Dieter Nohlen señala que los países latinoamericanos poseen características
distintas por las cuales no se podría adoptar el sistema parlamentario, puesto que fue la
figura presidencial es la que desempeñó un papel importante en la formación de los
Estados nacionales, es decir “el presidencialismo ha significado el recurso político-
institucional para resolver los problemas de la formación de los Estados nacionales y en
36
Ibidem. p.256-258
37
Idem.
Videopolítica.Com
algunos casos, como el de Chile, con mucho éxito”.38 Podemos inferir de lo anterior que
para definir qué sistema de gobierno adoptar no sólo se trata de hacer un análisis
comparativo, sino que es necesario recurrir a las tradiciones, sistema de valores y
cultura política de los ciudadanos. Por esta razón antes de establecer cualquier propuesta
de carácter institucional al sistema de gobierno, electoral y de partidos es conveniente
primero tomar en consideración la configuración del Estado mexicano, a fin de poder
ofrecer una propuesta viable a cualquiera de sus instituciones.
Por ultimo quisiera agregar que cualquier cambio que se pretenda en el sistema
político mexicano debería ir encaminado a favorecer la consolidación de la democracia,
la gobernabilidad y por tanto permitir gobierno más eficaces. Cuestión que se antoja
difícil puesto que de acuerdo con Arturo Valenzuela, para que ello ocurra, se requiere de
dos elementos fundamentales para la consolidación de la democracia: el primero, de un
sistema de representación que dé garantías de participación y que permita articular los
intereses de la sociedad y el segundo, un sistema de gobierno propiamente tal, un
Estado que pueda formular e instrumentar políticas colectivas, es decir gobernar. 39
BIBLIOGRAFÍA
38
Nohlen, Dieter. El presidencialismo Renovado. Instituciones y cambio político en América Latina.
Editorial Nueva Sociedad. p. 92
39
Valenzuela, Arturo. El debate actual sobre el presidencialismo y Parlamentarismo en América Latina.
Colección Temas de la democracia. IFE.1999. p.12
Videopolítica.Com
Becerra, Ricardo. Pedro Salazar, José Woldenberg. La mecánica del cambio político en
México. Cal y Arena. México. 2000.
Bobbio, Norberto. El futuro de la democracia. México. FCE. 1986.
Cansino, Cesar. Después del PRI. Las elecciones de 1997 y los escenarios de la
transición en México. 1998, Ed. CEPCOM. México.
------------, La transición mexicana. 1997-2000. México, Ed. CEPCOM. 2000
Casar, Maria Amparo en Coaliciones parlamentarias: aprendiendo a vivir en

democracia, documento de trabajo núm. 104, División de Estudios Políticos. CIDE,
México 1999.
-----------, “Las relaciones entre el poder ejecutivo y legislativo: el caso de México”, en

la Revista Política y Gobierno, CIDE, núm. 1, vol. VI, primer semestre de 1999.
Casillas, Carlos Enrique. “La experiencia de la pluralidad: gobierno dividido en

México”, en Revista Voz y Voto, núm. 97, 2001.
Fox, Vicente. Mensaje de toma de posesión. 1 de diciembre de 2000, Versión

estenográfica, Presidencia de la República, Internet. www.presidencia.gob.mx
Hurtado, Javier. Sistemas de Gobierno y Democracia, Cuadernos de Divulgación de la

Cultura Democrática, núm. 19, Instituto Federal Electoral, México,1999.
------------, “Los gobiernos divididos y las elecciones de 1998 en México”, Revista Este
País, Abril de 1998.
------------, “Relaciones presidencia-gobierno en el proceso legislativo de nuestros días”

en Cecilia Mora-Donatto, Relaciones entre gobierno y congreso. Memoria del VII
Congreso Iberoamericano de Derecho Constitucional, UNAM, Instituto de
Investigaciones Jurídicas.
Linz, Juan. “Los peligros del presidencialismo”, en Diamond Larry y Marc F. Plattner,
El resurgimiento global de la democracia, UNAM-IIS, 1996,
Lujambio, alonso. El poder compartido. Un ensayo sobre la democratización mexicana.

Editorial océano, México, 2000.
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart, Juan Linz: Presidencialismo y

democracia (una revisión crítica). Revista Foro Internacional, oct-dic., 1993, El
Colegio de México,
Mainwaring, Scott. “presidencialismo y democracia”, revista Foro Internacional, oct-

dic, 1993, El Colegio de México.
Videopolítica.Com
Mainwaring, Scott y Matthew Soberg Shugart: “El presidencialismo y los sistemas de

partido en Latino América, en La reforma del Estado, UNAM, Dirección de Asuntos
Jurídicos de la Presidencia de la República, México, 1996.,
Meaglia, Piero. Presidencialismo, parlamentarismo, semipresidencialismo. México.

Revista Este País, mayo de 1996. p.2
Meyer, Lorenzo. “México. El sistema y sus partidos: entre el autoritarismo y la

democracia” en Los sistemas políticos en América Latina. De Lorenzo Meyer y José
Luis Reyna (Coord.) México, Editorial Siglo XXI, 1999.
Middlebrook, Kervin. “La liberalización política en un régimen autoritario: el caso de

México”. En Transiciones desde un gobierno autoritario 2. América Latina de
Guillermo O’Donnell Philippe C. Schmitter, Laurence Whitehead (comps.) Editorial
Paidós. 1994. España.
Nohlen, Dieter Sistemas electorales y partidos políticos. De. México. FCE. 1998.
Nohlen, Dieter. El presidencialismo Renovado. Instituciones y cambio político en

América Latina. Editorial Nueva Sociedad.
Sartori, Giovanni. Ingeniería Constitucional. Una investigación de estructuras,

incentivos y resultados. De Giovanni Sartori, ed. FCE., 1999.
Valenzuela, Arturo. “America Latina: presidencialismo en crisis”, en semanario

Etcétera, 12 de enero de 1995,
Valenzuela, Arturo. El debate actual sobre el presidencialismo y Parlamentarismo en
América Latina. Colección Temas de la democracia. IFE.1999.

El Incierto Camino de La Gobernabilidad en México

Caricato da

Informazioni sul documento

Titolo originale

Copyright

Formati disponibili

Condividi questo documento

Condividi o incorpora il documento

Opzioni di condivisione

Hai trovato utile questo documento?

Questo contenuto è inappropriato?

Copyright:

Formati disponibili

El Incierto Camino de La Gobernabilidad en México

Caricato da

Copyright:

Formati disponibili

Videopolítica.

El incierto camino a la gobernabilidad en México1

Por Luis Fernando SANCHEZ MURILLO2

En la ceremonia de toma de posesión, hace dos años, el presidente Vicente Fox

manifestaba en su discurso que la etapa marcada por el autoritarismo había llegado a su

la transición. Se requerían además de cambios sustantivos de régimen político. En este

sentido el presidente Vicente Fox presentaba al congreso siete propuestas de reforma

las correlaciones de fuerzas en el congreso, de impulsar cambios por sí solos para

avanzar en la democratización, por lo que los exhortaba al dialogo y al trabajo conjunto

En esta nueva época de ejercicio democrático, el Presidente propone y el

sociales, los diferentes intereses legítimos y las diversas visiones

lo que se venía gestando en años recientes, esto es la independencia del poder

legislativo con relación al ejecutivo. Ya que si se recuerda anteriormente el congreso no

elecciones de 1988 y que se traduciría en la imposibilidad del presidente de reformar la

constitución sin el consenso de la oposición, y después con la perdida de la mayoría

absoluta en las elecciones de 1997 y la imposibilidad de aprobar aquellas leyes

presidente sobre el congreso se desvaneciera progresivamente. De esta manera el

problema en lo sucesivo no sería más la sumisión del congreso, sino la construcción de

acuerdos entre el congreso y el presidente.

Por lo anterior, el presente ensayo trata acerca de la relación surgida entre el

desde el proceso final de transición a la democracia y su consecuente instauración en el

estado mexicano. Asimismo se pretende discutir acerca de la necesidad o no, de realizar

poderes legislativo y ejecutivo, todo esto examinado en términos de los posibles

problemas que puede originar para la gobernabilidad del país la existencia de un

presidente sin el apoyo mayoritario al interior de un congreso.

La particularidad del sistema político mexicano

Una definición de democracia aceptada por no pocos estudiosos de lo político, es

la postulada por los defensores de la teoría conocida como procedimental. De acuerdo

con sus razonamientos, la democracia se explica a través de los mecanismos que

permiten su existencia y la distinguen de otro régimen de gobierno, y no tanto por los

acerca del concepto de democracia, es la definición mínima elaborada por Bobbio, la

procedimientos.”4 Sin embargo a esta proposición, el autor le agrega tres condiciones

los asuntos públicos se le planteen alternativas reales y estén en condiciones de

seleccionar entre una y otra.

Ahora bien, si se habla de democracia es ineluctable referirse a las elecciones.

de cuentas a su significado. Por consiguiente una definición aceptable es la formulada

técnicas sin tener necesariamente contenido democrático. Una definición construida de

esta manera permite observar, que el concepto, funciones e importancia de las

elecciones varía de acuerdo al sistema político que corresponda.

Por tanto, cómo se debe concebir a las elecciones en la democracia. Nohlen

diversos se encuentra implícita en el mismo término. Ya que mientras en un sistema

ejerce realmente (en la democracia) cuando se tiene la libertad y oportunidad para

hacerlo, y es así cuando se puede hablar de elecciones competitivas, pero que si se

niegan o se limitan estas condiciones, es cuando se puede pensar en un sistema

totalitario o bien en un sistema autoritario. De acuerdo con lo anterior, se puede decir

participar en la contienda electoral, en realidad no les era permitido arrebatarle el poder

a la coalición revolucionaria en el gobierno.6 De este manera los procesos electorales

servían más para reajustar la estructura de poder y aparentar condiciones democráticas

que como medio para legitimar a la organización política ganadora en el proceso

cambiaría a finales de los setentas, de modo específico en 1977, cuando la coalición

gobernante inicia con el primer rasgo de liberalización en el sistema político, abriendo

transición a la democracia, considerado por Philippe C. Schmitter como una especie de

régimen híbrido (democradura), concluiría en el gobierno de Ernesto Zedillo pues

señala Cansino, que de acuerdo con la teoría, el proceso de transición a la democracia

lugar las primeras elecciones libres y correctas, es decir, equitativas, transparentes y no

objeciones, que lo conducen a pensar a que las elecciones de 1997 no pueden

requisito, el relacionado a la «certeza institucional». Es decir a la existencia de garantías

para el partido favorecido mayoritariamente por los sufragios, de que no fuera

desconocido su triunfo por los otros competidores en la contienda electoral. Al mismo

que de un proceso efectivo de democratización.”9

En contraste, Becerra, Salazar y Woldenberg, mencionan que la conclusión de la

democracia fue más bien su confirmación pues...

fue la prolongación de fenómenos sucesivos que se habían instalado