Princpios Constitucionais da Administrao Pblica

Antonio Henrique Lindemberg www.editoraferreira.com.br Determina o art. 37, caput, da Constituio Federal que a Administrao Pblica direta e indireta, de qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, obedecer aos princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e eficincia. Cumpre ressaltar, por oportuno, que esses princpios no so os nicos apontados pela doutrina administrativista, fixando os publicistas inmeros deles. Ademais, o prprio texto constitucional faz referncia, no inciso XXI e nos 5 e 6 do art. 37, a outros princpios da Administrao Pblica (licitao pblica, prescritibilidade dos ilcitos administrativos, responsabilidade civil da Administrao) alm do clebre princpio da razoabilidade, tambm denominado de proporcionalidade. 1 Princpio da Legalidade O princpio da legalidade encontra fundamento constitucional no art. 5, II, prescrevendo que ningum ser obrigado a fazer ou deixar de fazer alguma coisa seno em virtude de lei. Esclarece Hely Lopes Meirelles que, "a legalidade, como princpio de administrao, significa que o administrador pblico est, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e s exigncias do bem comum, e deles no se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e expor-se responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso"1 Em decorrncia do princpio da legalidade, costumeira a afirmao de que a Administrao Pblica no pode agir contra a lei (contra legem) ou alm da lei (praeter legem), s podendo agir nos estritos limites da lei (secundum legem). Neste sentido afirma o professor Kildare Gonalves, Diferentemente do indivduo, que livre para agir, podendo fazer tudo o que a lei no probe, a administrao, somente poder fazer o que a lei manda ou permite.2 Essa a principal diferena do princpio da legalidade para os particulares e para a Administrao Pblica, pois aqueles podem fazer tudo que a lei no proba, enquanto esta s pode fazer o que a lei determina ou autoriza. Consoante com a doutrina, o Supremo Tribunal Federal, desde muito, editou duas importantes smulas corroboradoras do princpio da legalidade, SMULA 346 STF "A Administrao Pblica pode declarar a nulidade dos seus prprios atos." SMULA 473 STF "A Administrao pode anular seus prprios atos, quando eivados de vcios que os tornem ilegais, porque deles no se originam direitos, ou revoga-los, por motivo de convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos e ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial." 2 - Princpio da Moralidade A moralidade administrativa como princpio, segundo escreve Hely Lopes Meirelles, "constitui hoje pressuposto da validade de todo ato da Administrao Pblica". Conforme assentado na doutrina, no se trata da moral comum, mas sim de uma moral jurdica, entendida como "o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior da Administrao". Assim, o administrador, ao agir, dever decidir no s entre o legal e o ilegal, o conveniente e o inconveniente, o oportuno e o inoportuno, mas tambm entre o honesto e o desonesto. A doutrina enfatiza que a noo de moral administrativa no est vinculada s convices ntimas do agente pblico, mas sim noo de atuao adequada e tica existente no grupo social. Pode-se pensar na dificuldade que haveria em desfazer um ato, produzido conforme a lei, sob o fundamento do vcio da imoralidade. No entanto, a lei pode ser cumprida moralmente ou imoralmente. Quando sua execuo feita, por exemplo, com o intuito de prejudicar algum deliberadamente, ou com o intuito de favorecer algum, por certo que se est produzindo um ato formalmente legal, mas materialmente comprometido com a moralidade administrativa. Apenas a ttulo de ilustrao, imaginemos a hiptese em que um administrador pblico, com poderes de chefia, para se ver longe de um desafeto, o transfere para um outro Estado, fundamentado no relevante interesse pblico. Ningum infirma a possibilidade de transferncia de localidade do servidor pblico em razes de interesse pblico, no
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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro, p. 67. GONALVES, Kildare. Direito Constitucional Didtico, p. 301.

entanto, embora neste caso o ato seja formalmente vlido, ser materialmente proibido, pois ofende o princpio da moralidade administrativa. Neste sentido, deciso do Supremo Tribunal Federal, "A atividade estatal, qualquer que seja o domnio institucional de sua incidncia, est necessariamente subordinada observncia de parmetros tico-jurdicos que se refletem na consagrao constitucional do princpio da moralidade administrativa. Esse postulado fundamental, que rege a atuao do Poder Pblico, confere substncia e d expresso a uma pauta de valores ticos sobre os quais se funda a ordem positiva do Estado. O princpio constitucional da moralidade administrativa, ao impor limitaes ao exerccio do poder estatal, legitima o controle jurisdicional de todos os atos do Poder Pblico que transgridam os valores ticos que devem pautar o comportamento dos agentes e rgos governamentais." (ADI 2.661MC, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 23/ 08/ 02). Por fim, cabe relembrar que a ao popular meio idneo de controle da moralidade administrativa, pois, conforme verificamos anteriormente, qualquer cidado parte legtima para propor ao popular que vise a anular ato lesivo ao patrimnio pblico ou de entidade de que o Estado participe, moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao patrimnio histrico e cultural, ficando o autor, salvo comprovada m-f, isento de custas judiciais e do nus da sucumbncia 3 Princpio da Impessoalidade Podemos analisar o princpio da impessoalidade sob dupla perspectiva, primeiramente, como desdobramento do princpio da igualdade (CF, art. 5, I), no qual se estabelece que o administrador pblico deve objetivar o interesse pblico, sendo, em consequncia, inadmitido o tratamento privilegiado aos amigos e o tratamento recrudescido aos inimigos, no devendo imperar na Administrao Pblica a vigncia do dito popular de que aos inimigos ofertaremos a lei e aos amigos as benesses da lei. Segundo o administrativista Celso Antnio Bandeira de Mello, a impessoalidade fundamenta-se no postulado da isonomia e tem desdobramentos explcitos em variados dispositivos constitucionais como o art. 37, II, que exige concurso pblico para ingresso em cargo ou emprego pblico, ou no art. 37, XXI, que exige que as licitaes pblicas assegurem igualdade de condies a todos os concorrentes. Neste sentido, deciso do Supremo Tribunal Federal, "(...) consentnea com a Carta da Repblica previso normativa asseguradora, ao militar e ao dependente estudante, do acesso a instituio de ensino na localidade para onde removido. Todavia, a transferncia do local do servio no pode se mostrar verdadeiro mecanismo para lograr-se a transposio da seara particular para a pblica, sob pena de se colocar em plano secundrio a isonomia - artigo 5, cabea e inciso I -, a impessoalidade, a moralidade na Administrao Pblica, a igualdade de condies para o acesso e permanncia na escola superior, prevista no inciso I do artigo 206, bem como a viabilidade de chegar-se a nveis mais elevados do ensino, no que o inciso V do artigo 208 vincula o fenmeno capacidade de cada qual." (ADI 3.324, voto do Min. Marco Aurlio, DJ 05/ 08/ 05). Por outro lado, a impessoalidade estabelece que Administrao Pblica no deve conter a marca pessoal do administrador, ou seja, os atos pblicos no so praticados pelo servidor, e sim pela Administrao a que ele pertence. Deste modo, estabelece o 1 do art. 37 da Constituio que, a publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos rgos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos. 4 Princpio da Publicidade O princpio da publicidade vem a concretizar os postulados bsicos do princpio republicano, a saber, a possibilidade de fiscalizao das atividades administrativas pelo povo, haja vista que todo o poder emana do povo, sendo toda a res (coisa) pblica. Assim, o princpio da publicidade tem como desiderato assegurar transparncia na gesto pblica, pois o administrador pblico no dono do patrimnio de que ele cuida, sendo mero delegatrio a gesto dos bens da coletividade, devendo possibilitar aos administrados o conhecimento pleno de suas condutas administrativas.

Nesta esteira de pensamento, o constituinte originrio disps no art. 5, XXXIII, da Carta Republicana o direito de certido, o qual assegura ao indivduo o direito de receber dos rgos pblicos informaes de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado. Por fim, a publicao em rgo oficial requisito de eficcia dos atos administrativos que devam produzir efeitos externos ou impliquem onerao do patrimnio pblico. Ou seja, enquanto no for publicado, levado ao conhecimento de todos, o ato administrativo no produzir efeitos. Neste sentido, deciso do Supremo Tribunal Federal, "Constitucional. Administrativo. Concurso pblico. Prova fsica. Alterao no edital. Princpios da razoabilidade e da publicidade. Alteraes no edital do concurso para agente penitencirio, na parte que disciplinou o exerccio abdominal, para sanar erro material, mediante uma errata publicada dias antes da realizao da prova fsica no Dirio Oficial do Estado. Desnecessria a sua veiculao em jornais de grande circulao. A divulgao no Dirio Oficial suficiente per se para dar publicidade a um ato administrativo. A Administrao pode, a qualquer tempo, corrigir seus atos e, no presente caso, garantiu aos candidatos prazo razovel para o conhecimento prvio do exerccio a ser realizado." (RE 390.939, Rel. Min. Ellen Gracie, DJ 09/ 09/ 05). 5 Princpio da Eficincia Conforme lio lapidar de Kildare Gonalves, O princpio da eficincia foi introduzido pela Emenda Constitucional n 19/ 98. Relaciona-se com as normas da boa administrao no sentido de que a Administrao Pblica, em todos os seus setores, deve concretizar suas atividades com vistas a extrair o maior nmero possvel de efeitos positivos ao administrado, sopesando a relao custobenefcio, buscando a excelncia de recursos, enfim, dotando de maior eficcia possvel as aes do Estado. Consoante a lio da irreparvel professora Maria Sylvia Di Pietro, o princpio da eficincia apresenta dupla necessidade: 1. Relativamente forma de atuao do agente pblico, espera-se o melhor desempenho possvel de suas atribuies, a fim de obter os melhores resultados 2. Quanto ao modo de organizar, estruturar e disciplinar a Administrao Pblica, exige-se que este seja o mais racional possvel, no intuito de alcanar melhores resultados na prestao dos servios pblicos. Cumpre ressaltar que a prpria Emenda Constitucional n19/1998 tenta concretizar o princpio da eficincia, pois estabeleceu valiosas inovaes de aferio de desempenho e capacitao dos servidores pblicos. Assim, conforme estabelecido no art. 41 da Constituio Federal, para a aquisio da estabilidade o servidor pblico dever realizar trs anos de exerccio efetivo, podendo perd-la mediante procedimento de avaliao peridica de desempenho, na forma de lei complementar, assegurada ampla defesa. No art. 39, 2, da Constituio Federal h previso de capacitao dos administradores pblicos, "A Unio, os Estados e o Distrito Federal mantero escolas de governo para a formao e o aperfeioamento dos servidores pblicos, constituindo-se a participao nos cursos um dos requisitos para a promoo na carreira, facultada, para isso, a celebrao de convnios ou contratos entre os entes federados."
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Questes sobre a Matria 1 - (ESAF/ Fiscal RN/ 2005) Sobre os princpios constitucionais da administrao pblica, pode-se afirmar que I. o princpio da legalidade pode ser visto como incentivador do cio, haja vista que, segundo esse princpio, a prtica de um ato concreto exige norma expressa que o autorize, mesmo que seja inerente s funes do agente pblico II. o princpio da publicidade visa a dar transparncia aos atos da administrao pblica e contribuir para a concretizao do princpio da moralidade administrativa III. a exigncia de concurso pblico para ingresso nos cargos pblicos reflete uma aplicao constitucional do princpio da impessoalidade IV. o princpio da impessoalidade violado quando se utiliza na publicidade oficial de obras e de servios pblicos o nome ou a imagem do governante, de modo a caracterizar promoo pessoal do mesmo

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GONALVES, Kildare. Direito Constitucional Didtico, p. 303. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 10. Ed., So Paulo: Atlas, 1998, p. 73/74.

V. a aplicao do princpio da moralidade administrativa demanda a compreenso do conceito de moral administrativa, o qual comporta juzos de valor bastante elsticos VI. o princpio da eficincia no pode ser exigido enquanto no for editada a lei federal que deve defini-lo e estabelecer os seus contornos. Esto corretas as afirmativas a) I, II, III e IV. b) II, III, IV e V. c) I, II, IV e VI. d) II, III, IV e VI. e) III, IV, V e VI. 2 - (ESAF/ AFC/ SFC/ 2000) O regime jurdico administrativo abrange diversos princpios. Entre os princpios abaixo, assinale aquele que se vincula limitao da discricionariedade administrativa. a) Impessoalidade. b) Presuno de legitimidade. c) Razoabilidade. d) Hierarquia. e) Segurana jurdica. 3 - (ESAF/ AFRF/ 2003) Tratando-se de poder de polcia, sabe-se que podem ocorrer excessos na sua execuo material, por meio de intensidade da medida maior que a necessria para a compulso do obrigado ou pela extenso da medida ser maior que a necessria para a obteno dos resultados licitamente desejados. Para limitar tais excessos, impe-se observar, especialmente, o seguinte princpio: a) legalidade. b) finalidade. c) proporcionalidade. d) moralidade. e) contraditrio. 4 - (ESAF/ PROCURADOR FORTALEZA/ 2002) O princpio constitucional da eficincia vincula-se noo de administrao: a) patrimonialista. b) gerencial. c) descentralizada. d) burocrtica. e) informatizada. 5 (ESAF/ Analista Compras Recife/ 2003) A finalidade, como elemento essencial de validade do ato administrativo, corresponde na prtica e mais propriamente observncia do princpio fundamental de: a) economicidade. b) publicidade. c) legalidade. d) moralidade. e) impessoalidade. 6 - (ESAF/ Gestor Fazendrio-MG/ 2005) Assinale a opo correta, relativamente ao princpio da legalidade. a) Tal princpio de observncia obrigatria apenas para a Administrao direta, em vista do carter eminentemente privatstico das atividades desenvolvidas pela Administrao indireta. b) No se pode dizer que todos os servidores pblicos estejam sujeitos ao princpio da legalidade, na medida em que, para alguns, sua conduta profissional regida precipuamente por regulamentos, editados pelo Poder Executivo. c) A inobservncia ao princpio da legalidade, uma vez verificada, cria para o administrador o dever e no a simples faculdade de revogar o ato. d) Tal princpio no autoriza o gestor pblico a, nessa qualidade, praticar todos os atos que no estejam proibidos em lei.

e) O princpio da legalidade caracterstico da atividade administrativa, no se estendendo atividade legislativa, pois esta tem como caracterstica primordial a criao de leis, e no sua execuo. 7 - (ESAF/ AFTEMG/ 2005) No que tange aos princpios do Direito Administrativo, assinale a opo correta. a) O princpio da moralidade administrativa se vincula a uma noo de moral jurdica, que no se confunde com a moral comum. Por isso, pacfico que a ofensa moral comum no implica tambm ofensa ao princpio da moralidade administrativa. b) O princpio da autotutela faculta a Administrao Pblica que realize policiamento dos atos administrativos que pratica. c) O princpio da impessoalidade relaciona-se ao fim legal previsto para o ato administrativo. d) A inobservncia ao princpio da proporcionalidade pelo ato administrativo, por dizer respeito ao mrito do ato, no autoriza o Poder Judicirio a sobre ele se manifestar. e) O princpio da continuidade do servio pblico impediu que ocorresse um abrandamento com relao proibio de greve nos servios pblicos. 8 - (ESAF/ Gestor Fazendrio-MG/ 2005) Pode-se afirmar que: I. O nepotismo uma das formas de ofensa ao princpio da impessoalidade na administrao pblica. II. A moralidade administrativa o princpio segundo o qual o Estado define o desempenho da funo administrativa segundo uma ordem tica acordada com os valores sociais prevalentes e voltada realizao de seus fins. III. Nos termos do 4 do art. 37 da Constituio Federal, a suspenso dos direitos polticos e a perda da funo pblica so penas alternativas, no sendo lcita a aplicao cumulativa delas, em caso de ato de improbidade administrativa. IV. A legalidade meramente formal no suficiente para legitimar os atos da administrao pblica necessria, tambm, a realizao efetiva e eficiente do interesse pblico. V. A exigncia constitucional de concurso pblico para provimento de cargos pblicos reflete a aplicao efetiva do princpio da impessoalidade. Esto corretas as afirmativas: a) I, II, III, IV e V. b) apenas I, II, III e IV. c) apenas I, III, IV e V. d) apenas I, II, IV e V. e) apenas II, III, IV e V. 09 - (ESAF/ Especialista em Pol. Pbl. e Gest. Gov/ MPOG/ 2000) A vedao da aplicao retroativa da nova interpretao da norma administrativa ampara-se no princpio da a) legalidade. b) proporcionalidade. c) finalidade. d) segurana jurdica. e) razoabilidade.

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