CAPTULO 11

DIREITOS HumANOS E CIDADANIA

1 APRESENTAO

O presente captulo rene o resultado do acompanhamento de polticas pblicas relacionadas rea de direitos humanos e promoo da cidadania durante o ano de 2008. Dividido em trs sees, alm desta apresentao, ele apresenta particularmente, ainda que no exclusivamente, as aes desenvolvidas no mbito da Secretaria Especial dos Direitos Humanos (SEDH). Na seo 2, so abordados os fatos mais relevantes ocorridos na rea, como a realizao de trs importantes conferncias nacionais, das quais se destaca a XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, na qual foram aprovadas diretrizes e resolues incorporadas posteriormente na elaborao do terceiro Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH). Tambm se destaca o debate que se segue audincia pblica, organizada pela Comisso de Anistia, sobre as possibilidades de responsabilizao judicial de agentes da ditadura envolvidos em atos ilegais, como a tortura e o assassinato de dissidentes polticos. A seo 3 apresenta o acompanhamento de polticas, programas e aes voltados para a promoo e a defesa dos direitos humanos. Inicia-se a seo pela anlise das polticas voltadas para grupos populacionais especficos, a saber: crianas e adolescentes, juventude, pessoas ameaadas e povos indgenas. Comparece nesta seo o registro de que persistem no Brasil graves violaes de direitos humanos, apesar dos avanos observados na rea. Em seguida, so discutidas as estratgias mais gerais da atual poltica de direitos humanos, como as iniciativas governamentais para a promoo da educao em direitos humanos, para a ampliao do acesso ao registro civil de nascimento e documentao bsica e para a reparao de violaes de direitos. Por fim, apresenta-se uma anlise oramentria do gasto federal em direitos humanos no ano de 2008. Chama ateno o aumento no oramento disponvel para a SEDH como um todo, seguindo tendncia dos anos anteriores. Finalmente na seo 4, so apresentadas as consideraes finais ao texto, em que se destaca a importncia das aes mais gerais de governo articuladas pela SEDH, especialmente a elaborao do novo Programa Nacional de Direitos Humanos e a coordenao de agendas sociais.

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2 FATOS RElEvANTES 2.1 Conferncia Nacional de Direitos Humanos

Em 2008, foram realizadas trs importantes conferncias para a rea dos direitos humanos. A I Conferncia Nacional de Gays, Lsbicas, Bissexuais, Travestis e Transexuais, realizada em junho com o tema direitos humanos e polticas pblicas, debateu assuntos relativos garantia dos direitos de cidadania da populao de Lsbicas, Gays, Bissexuais e Transgneros (LGBT). J a II Conferncia Nacional dos Direitos da Pessoa com Deficincia realizou-se em dezembro com o tema incluso, participao e desenvolvimento. Tambm em dezembro, realizouse a XI Conferncia Nacional de Direitos Humanos, tendo por tema democracia, desenvolvimento e direitos humanos: superando as desigualdades. Retomando a experincia da primeira conferncia, realizada em 1996, esta edio teve por objetivo principal discutir propostas para subsidiar a elaborao do PNDH. Contando com a participao de 1.228 delegados em sua etapa nacional, a conferncia foi precedida por etapas em todas as unidades da Federao (UFs), por sua vez precedidas por 137 conferncias municipais, territoriais e livres. Ao contrrio do primeiro PNDH, a terceira edio do programa no parte de uma primeira verso elaborada por especialistas. Antes, optou-se por elaborar, como auxlio para a discusso das propostas na conferncia e posterior elaborao do PNDH III, uma ampla sistematizao: i) das deliberaes de 35 conferncias nacionais atinentes ao tema dos direitos humanos; ii) das aes do governo federal para cumprir as metas do PNDH II; iii) das recomendaes de relatores especiais da Organizao das Naes Unidas (ONU) para o Brasil; e iv) da relao entre o PNDH, os programas estaduais e os eixos orientadores da conferncia. Essa opo resultou na publicao de uma ampla gama de documentos que, analisados em conjunto, permitem uma viso abrangente da ao e dos compromissos do Estado brasileiro para com os direitos humanos. Tal compilao coaduna-se com o objetivo estratgico de transformar o PNDH em um eixo orientador da ao estatal como um todo, abarcando de forma transversal tanto os assuntos mais tradicionalmente afeitos temtica quanto assuntos relacionados sustentabilidade ambiental e ao modelo de desenvolvimento, abrindo assim os direitos humanos para o dilogo com outras reas de governo e reforando a sua vocao transversal. Igualmente importante para essa construo de uma poltica de Estado que trate os direitos humanos de forma integrada (BRASIL, 2008) foi a diviso dos grupos de trabalho em sete grandes eixos orientadores, evitando organizar a discusso a partir de temas especficos. Os eixos visaram debater: i) desigualdade e universalizao de direitos; ii) violncia, segurana pblica e acesso justia; iii) pacto federativo e responsabilidades dos poderes pblicos; iv) educao em direitos humanos; v) relao Estado e sociedade civil; vi) desenvolvimento e direitos

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humanos; e vii) direito memria e verdade. Sobre os eixos, dois merecem destaque. Primeiramente, o eixo iii explicita o diagnstico de que boa parte dos ns da Poltica Nacional de Direitos Humanos no podem ser resolvidos por meio da ao inarticulada do governo federal: os estados e o Poder Judicirio, em especial, tm papel fundamental a cumprir na transformao da realidade brasileira nesse campo. J o eixo vi indica o surgimento do desenvolvimento como nova matriz norteadora das aes e dos debates no mbito do Estado e da sociedade civil. Para alm de assuntos especficos relacionados ao Programa de Acelerao do Crescimento (PAC), a conferncia serviu de arena para debates relacionados ao modelo de desenvolvimento brasileiro, no sentido de assegurar que este esteja em consonncia com a consolidao democrtica, com a superao das desigualdades e com o respeito s minorias. Por fim, foram aprovadas durante a conferncia 36 diretrizes e 700 resolues. Segundo a Secretaria Especial dos Direitos Humanos, houve um esforo de incorporao de todas elas no texto do PNDH III, cujo lanamento s ocorreu em dezembro de 2009. O atraso est diretamente relacionado tentativa de que o texto do programa fosse aprovado por todas as pastas ministeriais, gerando longo embate com o Ministrio da Defesa (MD), que se posicionou contrrio instituio de uma comisso da verdade para apurao de violaes de direitos ocorridos durante a ditadura. Como ltima observao, cabe notar que, apesar do acerto no formato de elaborao desse programa, no que se refere ao seu contedo, assim como o PNDH II e ao contrrio do PNDH I ele foi lanado ao fim de um ciclo de governo, o que lana dvidas sobre a sua capacidade de influenciar as aes do Estado por um perodo mais longo. Isso porque suas aes so de carter programtico, exigindo em diversos casos a aprovao de leis e/ ou atos complementares do Executivo para serem postas em prtica. De fato, a presso de grupos de direitos humanos, a capacidade de articulao e a influncia da SEDH1 no governo, e a conjuntura poltica, no ltimo ano, de governo que definir o quanto se avanar na implementao do PNDH-III.
2.2 Anistia e responsabilizao de agentes violadores de direitos humanos

Em julho de 2008, a Comisso de Anistia, do Ministrio da Justia (MJ), organizou audincia pblica intitulada Limites e possibilidades para a responsabilizao jurdica dos agentes violadores de direitos humanos durante estado de exceo no Brasil. Durante o evento, autoridades, juristas e membros da sociedade civil debateram se, a seguir o exemplo recente do Chile, da Argentina e do Uruguai, tambm no Brasil seria possvel responsabilizar judicialmente agentes da ditadura envolvidos em atos ilegais, como a tortura e o assassinato de dissidentes polticos.
1. A coordenao do PNDH responsabilidade legal da SEDH, cuja criao como secretaria nacional remonta exatamente a esse propsito. apenas com o alargamento das competncias, da estrutura de cargos e do oramento da secretaria que o PNDH perde a centralidade que teve no incio do rgo.

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Rompendo com o silncio a respeito do tema, a audincia recolocou na esfera pblica um debate fundamental para o aprofundamento de nosso processo de transio democrtica. Alguns juristas, bem como os mandatrios das pastas da justia e dos direitos humanos, defenderam que h possibilidade de se responsabilizar esses agentes, a partir do entendimento de que o crime de tortura no um crime poltico, e sim um delito comum e, portanto, no estaria coberto pela Lei de Anistia de 1979 , que a tortura um crime imprescritvel, e que o Brasil signatrio de convenes internacionais que impem a responsabilizao desses agentes. Ainda, argumenta-se que a prpria Lei de Anistia seria, em parte, incompatvel com o ordenamento jurdico constitucional vigente. Posies contrrias tese defendem que, segundo a Constituio, apenas o racismo e os atos de grupos armados contra o Estado seriam imprescritveis, e que as torturas teriam motivao poltica estando, portanto, cobertas pela Lei de Anistia. A primeira posio ganhou substncia quando, em outubro, a Ordem dos Advogados do Brasil (OAB) ingressou com uma Arguio de Descumprimento de Preceito Fundamental no Supremo Tribunal Federal (STF). Entretanto, enquanto pareceres da SEDH e do MJ foram favorveis responsabilizao de agentes do Estado de exceo que cometeram crimes comuns, pareceres da Advocacia-Geral da Unio (AGU), do Ministrio da Defesa e do Ministrio das Relaes Exteriores se posicionaram contrrios proposta. Para alm dessa controvrsia especfica, o debate na esfera pblica traz consigo a discusso sobre a justia de transio, amparada por deciso da Corte Interamericana de Direitos Humanos (CIDH)2 e resolues da Comisso de Direitos Humanos da ONU (ONU, 2009). O conceito de justia de transio foi cunhado no contexto da ampla onda de redemocratizao ocorrida no Leste Europeu, na Europa Mediterrnea e na Amrica Latina desde 1970, a partir da observao de que a reconciliao com os valores democrticos nessas sociedades envolveria a explicitao e o debate pblico das violaes de direitos cometidos por Estados autoritrios. De fato, recente pesquisa (SIKKINK; WALLING, 2007) aponta para uma correlao positiva entre os pases que abriram processos para apurar os crimes dos aparatos de represso e a qualidade do processo de transio democrtica na Amrica Latina, em especial no que se refere valorizao dos direitos humanos e da justia em geral contradizendo o senso comum que correlaciona essas aes com o risco de instabilidade poltica. Ainda que permanea polmica a aplicao de um dos pilares da justia de transio a responsabilizao judicial dos responsveis por abusos , no caso brasileiro, o debate em torno do tema instigou os atores sociais relevantes a se pronunciarem, explicitando posies e servindo reconstruo da memria histrica sobre os chamados Anos de Chumbo, atuando positivamente na promoo do direito memria e verdade no pas.
2. Caso Velsquez-Rodriguez, sentena de 29 de julho de 1988, CIDH (Ser. C) no 4/1988.

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3 ACOmPANHAmENTO DA POlTICA E DOS PROGRAmAS

No campo das polticas de direitos humanos, o ano de 2008 foi marcado pela execuo dos novos programas constantes no Plano Plurianual (PPA) 2008-2011, bem como dos planos voltados para a garantia de direitos de cidadania presentes na Agenda Social. Entre as inovaes do novo PPA, destacam-se: i) a organizao de todas as aes voltadas para a proteo de pessoas ameaadas em um nico programa; ii) a criao do Programa de Educao em Direitos Humanos; iii) a criao de um programa especfico voltado para a reparao de violaes e a defesa de direitos, desmembrado do antigo programa Direitos Humanos, Direitos de Todos; e iv) o foco dado no programa de gesto da poltica de direitos humanos gesto da informao, incorporando iniciativas de produo de indicadores, monitoramento de planos governamentais, montagem de bancos de dados e realizao de pesquisas. No que se refere Agenda Social, ela implicou um aumento nos recursos alocados em diversas aes da SEDH, bem como nas responsabilidades dessa secretaria na coordenao de aes desenvolvidas por outros rgos. Dado esse novo cenrio, foi enviado ao Congresso o Projeto de Lei (PL) no 3.960/2008, com o objetivo de alterar as competncias da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e dot-la de maior estrutura de recursos humanos, por meio da criao de novos cargos e gratificaes. Visando acompanhar os planos governamentais voltados para a promoo dos direitos de jovens e dos povos indgenas, o presente captulo do peridico inclui esses dois grupos na anlise da poltica pblica, na subseo voltada para grupos vulnerveis que tambm abarca crianas e adolescentes, pessoas com deficincia e proteo a pessoas ameaadas. Na segunda subseo discutem-se estratgias mais gerais da poltica de direitos humanos, e por fim a seo fecha com uma anlise do gasto federal em direitos humanos em 2008.
3.1 Grupos vulnerveis 3.1.1 Crianas e adolescentes

O ano de 2008 foi marcado por uma srie de notcias positivas no que se refere promoo dos direitos da infncia no Brasil, com destaque para os temas: trabalho infantil, sistema socioeducativo e enfrentamento da violncia sexual. Entretanto, apesar dos avanos observados na legislao, na ampliao e melhor articulao dos programas, na execuo de polticas pblicas, bem como nos indicadores sociais mais gerais, o aparato institucional existente segue insuficiente para impedir que se perpetuem graves violaes dos direitos dessa populao. Um caso exemplar dessa situao o trabalho infantil. Em junho de 2008, o Estado brasileiro assinou a Conveno no 182 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que trata da tipificao, proibio e eliminao das piores formas de

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trabalho infantil. Sem prejuzo avanada legislao interna j existente, a Conveno no 182 avana em apontar as formas de trabalho mais prejudiciais criana e sociedade como um todo, destacando o recrutamento de crianas para serem utilizadas em: conflito armado, fins de prostituio, atividades ilcitas e servios forados ou compulsrios. Destaca-se a incluso da explorao sexual, do trfico de entorpecentes e do trabalho domstico na lista das piores formas.3 Tambm em 2008, os dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD) apresentaram melhora no quadro nacional: 10,2% das pessoas entre 5 e 17 anos trabalhavam, contra 10,8%, em 2007. Entretanto, em termos absolutos, h ainda 2,15 milhes de crianas e adolescentes entre 5 e 15 anos trabalhando, sendo que 250 mil tem at 10 anos.4 No que se refere implementao da Agenda Social Criana e Adolescente que conta com um oramento quadrianual de R$ 2,9 bilhes e articula as principais aes do governo federal para essa populao se observaram avanos, os quais por sua vez revelam com maior nitidez certos desafios e insuficincias das polticas ora em execuo. Na rea de combate violncia sexual, destaca-se o aumento no nmero de municpios atendidos pelo Programa de Aes Integradas e Referncia de Enfrentamento Violncia (Pair), que articula rede de combate violncia sexual nas localidades em que instalado. O programa no objetiva cobrir todo o territrio nacional h uma matriz que identifica os 932 municpios com focos de graves situaes de explorao sexual, e a expanso da cobertura nesse universo se d a partir da definio de municpios prioritrios, seja pela gravidade dos casos e/ou pelo tamanho da populao. Nesse quadro, observa-se um avano interessante na implantao do programa no ano em anlise: enquanto em 2007 o Pair expandiu-se para 29 municpios em quatro estados, em 2008 o programa chegou a 104 municpios em 11 UFs. Tambm cabe destacar que o pas sediou, em novembro de 2008, o III Congresso Mundial de Enfrentamento da Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes, que contou com a participao de representantes de 160 pases, os quais aps apresentao e trocas de experincias exitosas no combate a essa prtica elaboraram um plano de ao.5 Alm disso, o nmero de denncias recebidas pelo servio de disque denncia de abuso e explorao sexual contra crianas e adolescentes aumentou em 30% no ano de 2008, chegando a um total de 32.588. Planeja-se para os
3. H certo debate sobre a vedao de apenas as piores formas de trabalho infantil ou, alternativamente, todas as formas de trabalho infantil. Entretanto, cabe notar que a adoo da Conveno no 182 pelo pas d foco programtico ao que deve ser tratado com prioridade, sem excluir as demais formas de trabalho infantil da ilegalidade, conforme legislao vigente. 4. Para a anlise da poltica federal de combate ao trabalho infantil, ver captulo 3 neste perodico. 5. Pacto do Rio de Janeiro Chamada para Ao para Prevenir e Eliminar a Explorao Sexual de Crianas e Adolescentes. A declarao visa orientar as aes de enfrentamento da explorao sexual no globo pelos prximos cinco anos, envolvendo a instalao de sistemas de monitoramento de casos, reforo da cooperao internacional e articulao com agentes privados para adoo de cdigos de conduta em setores, como turismo, internet e publicidade. Disponvel em: <http://www.condeca.sp.gov.br/eventos_pa/Pacto_do_Rio_-_III_Congresso_Mundial.pdf>.

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prximos anos a expanso gradual do disque, com a incorporao de denncias de violao de direitos de outros grupos vulnerveis, como pessoas idosas e com deficincia, objetivando que este, no futuro, constitua-se em um disque direitos humanos, integrando-se com o atual servio de ouvidoria da SEDH. Para tanto, em 2008, promoveram-se estudos para a reformulao e sistematizao da metodologia do servio, bem como a melhoria do parque de atendimento. Entretanto, para que esta expanso atinja seus objetivos ltimos, faz-se necessrio que esta seja acompanhada de uma maior ateno aos gargalos j observados no sistema, em especial, no que se refere aos encaminhamentos: em muitos casos, o envio das denncias para rgos, como Ministrio Pblico (MP), delegacias e conselhos tutelares no resulta em um encaminhamento devido por parte dessas instituies, frustrando os denunciantes e fortalecendo a sensao de impunidade. Mais uma vez, caberia SEDH trabalhar de forma transversal, estabelecendo em parceria com os rgos acionados protocolos de acompanhamento das denncias encaminhadas e mecanismos de cobrana, que poderiam envolver o acionamento de outras instncias estatais, entidades da sociedade civil atuantes no local e mesmo, em alguns casos, organismos internacionais. Outra iniciativa priorizada pela Agenda Social refere-se criao de centros de formao continuada de conselheiros tutelares e dos direitos da criana e do adolescente. Nesse tocante, em 2008, foram criadas escolas de conselhos em dez UFs, as quais capacitaram 10.506 conselheiros em 2.280 municpios. Alm disso, outros 2.400 conselheiros, de todas as UFs, foram capacitados por meio de atividades de ensino a distncia. Enquanto a criao das escolas de conselhos permite que se estruture uma poltica contnua de capacitao dos conselheiros nos estados poltica essa necessria dado o desconhecimento dos conselheiros de temas relacionados defesa dos direitos da criana e do adolescente fundamentais ao exerccio de suas atribuies e alta rotatividade observada tanto nos conselhos tutelares quanto nos conselhos de direitos , o ensino a distncia permite que se promovam cursos abordando temas especficos e com abrangncia nacional. No que se refere implementao do Sistema Nacional de Atendimento Socioeducativo (Sinase)6 ao adolescente em conflito com a lei, observou-se novo aumento dos recursos disponibilizados na esfera federal, em especial para a construo e reforma de nove unidades de privao de liberdade. Destaca-se tambm nessa rea o incio do sistema de cofinanciamento federal, por meio do Fundo Nacional de Assistncia Social (FNAS), para a prestao de atendimento a adolescentes em cumprimento de medida socioeducativa em meio aberto em 387 municpios dotados de Centro de Referncia Especializado de Assistncia Social (Creas), implementando assim a diretriz
6. O Sinase o marco regulatrio da rea de justia juvenil, que estabelece diretrizes para a execuo de medidas socioeducativas em todo o pas. Entretanto, sua implementao se v dificultada pela ausncia de fontes de recursos contnuas e sustentveis. Para mais informaes, ver captulo 7 em Ipea (2007).

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prevista no Sinase de municipalizao do atendimento socioeducativo em meio aberto. Entretanto, o atendimento por meio dos Creas no abarca todas as atribuies do Estado para com o adolescente, restando ainda uma melhor estruturao do sistema judicirio para o acompanhamento dessas medidas, a articulao de demais rgos pblicos presentes no territrio em especial nas reas de sade e educao , bem como a capacitao de todos esses agentes para atuao nos preceitos do Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e do Sinase. Da mesma forma, os sistemas de meio fechado carecem de estrutura adequada para o trabalho socioeducativo, padecendo ainda as unidades de internao da continuidade de uma cultura institucional assistencial-repressiva. Essa cultura almeja a autossuficincia desses locais no atendimento aos adolescentes, resultando em uma dificuldade de articulao com outros rgos, bem como em uma menor transparncia dos abusos cometidos pelos funcionrios. Tal paradigma incompatvel com a viso dos adolescentes como sujeitos de direitos que informa o atual marco regulatrio exigindo, portanto, aes mais efetivas no sentido da capacitao dos socioeducadores e dos tcnicos. Por fim, cabe notar que o marco regulatrio do Sinase hoje se encontra amparado unicamente em resoluo do Conselho Nacional dos Direitos da Criana e do Adolescente (Conanda), carecendo assim de base legal mais slida para sua efetivao. Destacam-se, em 2008, assim, as discusses e as audincias pblicas no Congresso Nacional, envolvendo congressistas, tcnicos da SEDH e especialistas, a respeito do PL no 1.627/2007, que versa sobre a regulamentao da execuo de medidas socioeducativas.
3.1.2 Juventude

Atualmente, no mbito do Executivo federal esto sendo desenvolvidas vrias aes ou programas voltados juventude. Um dos desafios do governo tem sido articular todas estas iniciativas de modo a vincul-las s diretrizes da Poltica Nacional de Juventude, orientada pelo paradigma dos jovens como sujeito de direitos, que devem ser garantidos por meio de polticas pblicas geradoras de oportunidades e que visem ruptura do ciclo de reproduo intergeracional da pobreza e das desigualdades. Objetiva-se efetivar essa ruptura por meio da reintegrao do jovem ao processo educacional, da qualificao profissional e do acesso a aes de cidadania, esporte, cultura e lazer. O Programa Nacional de Incluso de Jovens (ProJovem), objeto da presente seo, parte desse esforo de ampliar a integrao entre os programas e destes com um conjunto de aes consideradas mais estruturantes para o desenvolvimento integral do jovem brasileiro. Resultado da unificao de seis programas j existentes, o programa foi subdividido em quatro modalidades: i) ProJovem Urbano servio socioeducativo; ii) ProJovem Trabalhador; iii) ProJovem Adolescente; e iv) ProJovem Campo Saberes da Terra. Criado em 2005, o novo ProJovem foi reformulado em 2007, tornado-se o carro-chefe na rea de

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juventude, do que decorreu um aumento substancial no oramento, nas metas de atendimento, no provimento de cargos para sua gesto e na visibilidade poltica do programa. Institudo pela Medida Provisria no 411/2007, passou a vigorar a partir 1o de janeiro de 2008. O novo ProJovem padronizou o valor do auxlio financeiro pago aos beneficirios de trs das quatro modalidades ProJovem Urbano, ProJovem Trabalhador e ProJovem Campo. Alm disso, o pblico-alvo foi ampliado para os 29 anos. A mudana da faixa etria um dos aspectos mais importantes das alteraes introduzidas, passando o Brasil a seguir uma tendncia geral dos pases que buscam instituir polticas pblicas de juventude. Dois argumentos prevalecem na justificativa dessa mudana: maior expectativa de vida para a populao em geral e maior dificuldade desta gerao em ganhar autonomia em funo das mudanas no mundo do trabalho.
QUADRO 1
Programa anterior

(Novo) ProJovem principais mudanas em 2008

Programa aps a unificao Vnculo institucional Principais mudanas

ProJovem

ProJovem Urbano

Ampliou a faixa etria de 18 a 24 anos para 18 a 29 anos Ampliou a durao do programa de 12 para 18 meses Foi estendido para as unidades prisionais ou socioeducativas de privao de liberdade Secretaria-Geral PR/ Excluiu a condio de no presena no mercado de trabalho. Secretaria Nacional de Mudou a forma de repasse para os municpios, os estados Juventude e o Distrito Federal, pois no mais exigido o repasse por meio de convnio ou instrumento congnere Agora o repasse realizado por transferncia automtica de recursos do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educao (FNDE) Incorporou o programa Escola de Fbrica, do Ministrio Ministrio do Trabalho da Educao (MEC) e Emprego Alterou a faixa etria de 16 a 24 anos para 18 a 29 anos Extinguiu o auxlio financeiro de R$ 65,00 um benefcio de R$ 30,00 pago diretamente s famlias Priorizou os jovens de 15 a 17 anos integrantes das famlias do Programa Bolsa Famlia (PBF) Ampliou a permanncia no programa para at 24 meses Prev a expanso territorial na lgica do Centro de Referncia de Assistncia Social (Cras)/Sistema nico de Assistncia Social (Suas) para at 4 mil municpios at 2010

Consrcio Social de Juventude ProJovem Juventude Cidad Trabalhador Empreendedorismo Juvenil

Agente Jovem

ProJovem Adolescente

Ministrio do Desenvolvimento Social

Saberes da Terra

ProJovem Campo Saberes da Terra

Delimita a faixa etria para jovens agricultores familiares de 18 a 29 anos antes o programa atendia a partir dos Ministrio da Educao 15 anos e no tinha limite de idade, ainda que priorizasse e Ministrio do Desenos jovens entre 15 e 29 anos volvimento Agrrio Inclui bolsa-auxlio mensal de R$ 100,00 por jovem atendido (antes no concedia auxlio financeiro)

Fonte: Ministrios setoriais. Elaborao prpria.

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Em 2008, foram previstos recursos para o programa de cerca de R$ 1,2 bilho. A meta do governo federal oferecer 3,5 milhes de vagas at 2010. Para tanto, esto previstos investimentos da ordem de R$ 5,2 bilhes. No segundo semestre de 2008, 105 municpios com mais de 200 mil habitantes e 23 estados j haviam aderido ao ProJovem Urbano.7 As aulas tiveram incio em setembro de 2008, atendendo cerca de 86.000 jovens em 24 municpios com mais de 200 mil habitantes e no estado de Gois. A meta o preenchimento de outras 165 vagas em mais de 74 municpios at maro de 2009. Os demais municpios tero aulas iniciadas at 2010. No que se refere ao ProJovem Trabalhador, no houve tempo hbil para a realizao de chamadas pblicas devido ao atraso da publicao do decreto de regulamentao do ProJovem, s sendo possvel a execuo da submodalidade Juventude Cidad. Em dezembro de 2008, 86 municpios, 13 estados e o Distrito Federal assinaram o termo de adeso a esta submodalidade, o que poder possibilitar a qualificao de 188.760 no ano de 2009. Entre 2005 e 2008, o Saberes da Terra atendeu 5 mil jovens, em 12 estados, sem concesso de auxlio-bolsa. Em 2008, quando passa a integrar o ProJovem e a conceder benefcios, a meta de atendimento era de 35 mil agricultores familiares, em 19 estados da federao. Apenas em 2009 o programa comeou a ser executado, devido a problemas na concesso de bolsas por meio do FNDE. O PPA prev o atendimento de 85 mil jovens agricultores em 2010. Quanto ao ProJovem Adolescente, at novembro de 2008, haviam sido instaladas 17.557 turmas, sendo preenchidas 438.000 vagas em 2.341 municpios, distribudas entre a regio Norte (196 municpios), Sul (205 municpios), Nordeste (1.258 municpios), Sudeste (505 municpios) e Centro-Oeste (177 municpios). A meta do programa chegar a preencher 500 mil vagas anualmente. Entretanto, cabe ressaltar que o sistema de monitoramento dessa modalidade ainda no foi implementado, de forma que o nmero de vagas no necessariamente corresponde ao nmero de adolescentes efetivamente participando do programa. De forma geral, a mesma crtica se aplica ao ProJovem como um todo. Em 2008, o programa se encontra ainda em pleno processo de reestruturao, enfrentando dificuldades tanto de repasse de recursos e incio das atividades quanto de monitoramento por parte do governo federal do real alcance das metas previstas quando da unificao dos antigos programas.
3.1.3 Proteo a pessoas ameaadas

Em 2008 a proteo a pessoas ameaadas se estruturou como programa autnomo presente no PPA, abarcando aes antes dispersas nas reas de proteo a testemunhas, assistncia a vtimas de crimes, proteo a defensores de direitos humanos e proteo a crianas e adolescentes ameaados de morte. Tal integrao
7. Para mais informaes sobre o desenho de cada modalidade e submodalidade do programa, ver Ipea (2009b).

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atende a recomendao do Conselho de Defesa dos Direitos da Pessoa Humana, que props a criao de um sistema nacional de proteo. Mas, para que tal sistema seja implantado em sua completude, resta que os diversos programas de proteo operados pelos rgos estaduais de segurana pblica, o programa da polcia federal depoente especial e os da SEDH atuem de forma mais articulada. Dado o carter central da proteo a pessoas ameaadas para o combate impunidade e a garantia do direito protestao coletiva,8 tal sistema nacional de proteo se faz necessrio e mesmo urgente. Entretanto, em um contexto em que alguns atores institucionais fundamentais para a montagem do sistema a dizer, as polcias estaduais contam tambm com agentes engajados na ameaa e na morte de jovens, testemunhas de crimes e lideranas polticas e sindicais, faz-se necessrio o estabelecimento de algumas redes de proteo que passam ao largo desses atores. Como consequncia perversa dessa necessidade de criar-se uma rede de proteo separada, restringem-se os canais de comunicao institucional necessrios para que a proteo a pessoas ameaadas no Brasil atue de forma integrada. Note-se que as aes da SEDH pautam-se na colaborao com a sociedade civil, sendo muitos dos programas estaduais executados por organizaes no governamentais (ONGs), exatamente por conta desse justificado dficit de confiana do governo federal para com a capacidade de rgos estaduais garantirem a segurana dos cidados. Ainda que essa soluo tenha se mostrado exitosa e merecedora de continuidade, sua fragilidade e limites, no que se refere capacidade de ampliao do modelo, se mostram evidentes. Em 2008, destaca-se a proteo por meio desses programas de 466 crianas e adolescentes ameaados de morte, 921 testemunhas e 96 defensores de direitos humanos. Sem minimizar a importncia dessas iniciativas na garantia do direito vida, manifestao poltica e para a execuo da justia, inegvel que, como em diversas outras reas relativas aos direitos humanos, o escopo de atuao do Estado brasileiro nessa rea ainda incipiente.
3.1.4 Povos indgenas

Em 2008, persistiram as violaes de direitos humanos dos povos indgenas. Na rea de sade, houve um aumento considervel no nmero de ocorrncias de desassistncia. Segundo levantamento do Conselho Indigenista Missionrio (Cimi), em 2007 foram registrados 24 casos, enquanto em 2008 este nmero saltou para 77, envolvendo mais de 4 mil vtimas em 18 estados de todas as regies do Brasil. O Cimi tambm registrou 68 mortes de indgenas sendo 37 menores de 5 anos como consequncia de desassistncia sade. O conjunto de dados apresentados no relatrio Violncia contra os povos indgenas no Brasil (CIMI, 2008) mostra um
8. A esse respeito, ver captulo 2 em Ipea (2009a).

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quadro crtico da sade indgena em todas as regies e, dependendo do local, constata-se a falta de quase tudo: atendimento mdico nas aldeias e nos postos de sade; medicamentos e transporte para doentes, gestantes e equipe mdica; pessoal qualificado; instalaes adequadas nos centros de atendimento, nos ambulatrios e nas Casas de Assistncia Sade Indgena (Casi). Diante de um cenrio de precariedade dos servios prestados pela Fundao Nacional de Sade (Funasa) e suas conveniadas,9 do elevado ndice de mortalidade infantil,10 casos de tuberculose, malria e hepatite, em 2008, o Ministrio da Sade (MS) instituiu, pelas Portarias nos 3.034/2008 e 3.035/2008 GAB/MS, um grupo de trabalho com o objetivo de discutir e apresentar propostas, aes e medidas a serem implantadas no mbito desse ministrio, no que se refere gesto dos servios de sade oferecidos aos povos indgenas. O grupo de trabalho, formado por lideranas indgenas, membros do Ministrio da Sade, Funasa, Fundao Nacional do ndio (Funai) e outros rgos do governo, apresentou propostas que foram debatidas em reunies e seminrio regionais. Entre as propostas apresentadas, destaca-se a de criao da Secretaria Especial de Ateno Sade Indgena, sugerida pela comunidade indgena nas quatro Conferncias Nacionais de Sade dos Povos Indgenas, com a finalidade de trazer a responsabilidade da sade dos ndios para o Ministrio da Sade, deixando assim de ser competncia da Funasa. Apesar do apoio proposta por diversos atores governamentais, indgenas e da sociedade civil, esta ainda no se concretizou. O anncio da criao da Secretaria Especial de Ateno Sade Indgena, no final de 2008, e a promessa do Ministrio da Sade de garantir autonomia financeira e administrativa aos Distritos Sanitrios Especiais Indgenas foram comemoradas pelo movimento indgena como uma importante vitria. Contudo, passados alguns meses, constata-se morosidade no processo de mudana na gesto do Subsistema de Sade Indgena. Exemplo disso o Decreto no 6.878, de 18 de junho de 2009, que cria autonomia administrativa e financeira dos DSEIs, mas na Funasa. O rgo vai continuar a escolher as pessoas que vo administrar e controlar o funcionamento dos DSEIs. A reivindicao das organizaes indgenas era a autonomia administrativa e financeira, mas fora da Funasa.
9. Nos ltimos anos, acumularam-se denncias de irregularidades e negligncia envolvendo a Funasa. No perodo de junho de 2008 a janeiro de 2009, a pedido do Congresso Nacional, o Tribunal de Contas da Unio (TCU) realizou uma auditoria relativa s aes assistencialistas e de sade aos povos indgenas em 11 Distritos Sanitrios Especiais Indgenas (DSEI). Os auditores constataram vrias irregularidades, como a falta de profissionais de sade, estrutura fsica, equipamentos, remdios, alimentos e transporte adequado para os ndios doentes. Alm da estrutura, o TCU avaliou a prestao de servios, a transferncia de recursos e os mecanismos de controle dos recursos destinados sade indgena e constatou a falta de distribuio equnime dos recursos entre os distritos e a intermediao excessiva na prestao dos servios. A Funasa repassa dinheiro para as prefeituras, que por sua vez repassam para as ONGs, que fazem a contratao dos agentes de sade o que, para o TCU, cria um mecanismo de fornecimento ilegal de mo de obra para a Funasa. Alm disso, os repasses dificultam o controle dos recursos distribudos. 10. A taxa de mortalidade infantil nas aldeias quatro vezes maior que a mdia da populao nacional.

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Em relao aos direitos territoriais, em 2008, as aes governamentais de demarcao administrativa de terra indgenas em vrias regies do pas apresentaram resultados bem aqum do previsto. Apenas, seis terras indgenas foram regularizadas a previso era a regularizao de 41 e somente uma foi homologada. A tabela 1 apresenta um resumo da situao das terras indgenas no Brasil at outubro de 2008.
TABELA 1
Situao das terras indgenas Brasil, outubro de 2008
Situao das terras indgenas1 Registradas Homologadas Declaradas Identificadas A identificar Sem providncias Reservadas dominiais Total Quantidade 343 49 59 22 122 216 35 847 Fonte: Cimi. Nota: 1 Terra indgena a identificar aquela em processo de identificao, cujo relatrio tcnico ainda no foi aprovado pelo presidente da Funai. A terra indgena identificada toda aquela que j possui estudo publicado no Dirio Oficial da Unio (DOU). As terras indgenas declaradas so aquelas que tiveram publicada portaria declaratria. A reservada aquela que foi declarada para fins de desapropriao. As terras indgenas homologadas so aquelas com publicao de decreto de homologao assinado pelo presidente da Repblica. As terras indgenas registradas so aquelas com homologaes registradas em cartrios.

Cabe mencionar que, ao longo do ano, ocorreram vrios conflitos relativos a direitos territoriais, a maior parte tendo como principal causa a morosidade do governo na regularizao das terras indgenas e na efetuao da desocupao de terras j homologadas, em que invasores permanecem na rea. Tambm se registraram graves violncias contra os povos indgenas relacionadas questo fundiria. Ocorreram, por exemplo, invases de terras e violncias contra comunidades inteiras em Roraima, na Raposa Serra do Sol; no Sul da Bahia contra o povo Tupinamb; no Maranho contra o povo Guajajara; e no Mato Grosso do Sul contra o povo Guarani-Kaiow (CIMI, 2008). Merece destaque, como resultado de 40 anos de luta dos povos que vivem na terra indgena Raposa Serra do Sol, em Roraima, a deciso do Supremo Tribunal Federal, em maro de 2009, confirmando a homologao da terra, o que representa um importante marco no reconhecimento dos direitos indgenas no pas. O julgamento talvez tenha sido o mais profundo que a sociedade brasileira tenha feito a respeito da legislao e direitos indgenas.11
11. Para mais detalhes sobre os conflitos envolvendo a homologao da terra indgena Raposa Serra do Sol consultar Ipea (2008).

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3.2 Estratgias gerais 3.2.1 Educao em direitos humanos

A ao do Estado brasileiro para a promoo da educao em direitos humanos orienta-se pelo Plano Nacional de Educao em Direitos Humanos (PNEDH), revisado em 2006. O PNEDH se organiza em cinco eixos: educao bsica, educao superior, educao no formal, educao dos profissionais de justia e segurana e educao e mdia. Em 2008, ano em que o tema torna-se programa constante no PPA, a ao do governo federal centrou-se na criao de comits estaduais e de ncleos de pesquisa sobre a temtica, bem como na capacitao de agentes pblicos. Foram criados cinco comits estaduais, com a funo de articular as polticas de educao em direitos humanos nas unidades federadas, bem como quatro ncleos de pesquisa em universidades. De fato, a parceria com as universidades hoje a principal frente estratgica de atuao do programa, tendo em vista que estas participam na articulao dos comits estaduais, no estabelecimento de linhas de pesquisa e programas de ps-graduao em direitos humanos, bem como na capacitao de agentes pblicos e da sociedade civil. No que se refere a esse ltimo tpico, em 2008 foram capacitadas 87 mil pessoas, incluindo professores, guardas municipais, conselheiros tutelares e lideranas comunitrias 10 mil apenas na rea de mediao de conflitos , atendendo diretriz presente no PNEDH de atuar tanto na educao formal quanto na no formal. Destaca-se tambm a parceria estabelecida com a Escola Nacional de Administrao Pblica (ENAP) para a incluso de temas ligados aos direitos humanos nas capacitaes de servidores pblicos. J no que se refere publicidade de utilidade pblica o programa de educao em direitos humanos concentra as aes da SEDH, divulgando por diversos meios os direitos de cidadania, a cultura da paz e o respeito s diferenas. Em 2008, a maior parte dos recursos foi destinada a campanhas nas reas de pessoas com deficincia, documentao civil bsica e registro civil de nascimento, bem como na campanha Direitos humanos: iguais na diferena, em comemorao aos 60 anos da Declarao Universal dos Direitos Humanos (DUDH). Entretanto, cabe notar que no Brasil a cultura da intolerncia e do desrespeito s diferenas segue regendo, em larga medida, relaes sociais marcadas pelo no reconhecimento do outro como sujeito de direitos. Amide essa viso informa prticas violentas de resoluo de controvrsias, bem como discriminaes em diversos ambientes pblicos e no mercado de trabalho. Dessa forma, a educao em direitos humanos condio necessria, ao lado de reformas institucionais e polticas de promoo de direitos, para uma alterao substantiva do quadro de constantes violaes dos direitos humanos e, consequentemente, para a consolidao da democracia no pas. Frente a isso, ainda so tmidos os recursos humanos

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e financeiros disponibilizados tanto para a capacitao de agentes pblicos quanto para a promoo de campanhas de conscientizao, uma vez observada tambm a situao social de desconhecimento por parte da populao tanto dos seus direitos fundamentais quanto dos meios pelos quais tais direitos podem ser acessados. Um caminho possvel seria que a SEDH, na sua vocao para a transversalidade reafirmada na elaborao do novo PNDH, articulasse para que os princpios e diretrizes do PNEDH fossem incorporados de forma mais clara e efetiva aos esforos do governo federal pelo desenvolvimento da educao. Tal estratgia, adotada por exemplo pelo Uruguai, que estabeleceu os direitos humanos como eixo fundamental de sua poltica educacional, no est devidamente contemplada no Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE).12 No momento em que se coloca no centro do debate sobre as polticas sociais a questo da qualidade da educao, cabe aos agentes pblicos da SEDH e demais secretarias especiais reforar que uma educao de qualidade bem compreendida envolve tanto a incorporao de contedos mais tradicionais habilidades de escrita e interpretao de textos, matemtica, cincias etc. , que desempenham papel fundamental na gerao de oportunidades e na reduo das iniquidades, quanto elementos de formao para a vida cvica. Com efeito, essa concepo que se depreende da prpria Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional (LDB), que aponta como objetivos da educao tanto a qualificao para o trabalho quanto a preparao para o exerccio da cidadania.13
3.2.2 Acesso aos direitos: registro civil de nascimento e documentao bsica

Em um contexto de expanso dos benefcios ofertados pelas polticas sociais s populaes mais marginalizadas, coloca-se como um gargalo para essa expanso a ausncia de documentos bsicos; sem registro, diversos segmentos populacionais veem-se impedidos da possibilidade de acessarem direitos sociais por meio de polticas de Estado. A partir desse diagnstico, a questo do registro civil tornou-se objeto de ao prioritria por parte da SEDH, visando atacar o problema onde ele se faz mais presente: em municpios sem cartrios, no meio rural em especial nas regies Norte e Nordeste e entre comunidades tradicionais, como indgenas, ribeirinhos e quilombolas , entre moradores de rua, idosos e crianas em abrigos, ciganos e catadores de materiais reciclveis. Em dezembro de 2007, com o lanamento da Agenda Social, o registro civil de nascimento e a documentao bsica ganham notoriedade nas atividades voltadas especificamente para essa questo, dando novo impulso aos esforos iniciados
12. Por outro lado, h a expectativa de que a Conferncia Nacional de Educao, a se realizar em abril de 2010, coloque no prximo plano decenal de educao os direitos humanos como eixo central da poltica. 13. Lei no 9.394/1996, Art. 2o.

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com o Plano Nacional para o Registro Civil de Nascimento, de 2004. J em 2008, reforou-se a capacidade de articulao da SEDH com diversos atores para o enfrentamento da questo. No mbito federal, isso se deu por meio da criao de um grupo de trabalho intersetorial envolvendo, entre outros atores, o Ministrio da Sade, o Conselho Nacional de Justia (CNJ), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) e o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS). No que se refere relao com demais entes federados, 20 UFs, incluindo todos os estados nordestinos e a Amaznia legal, aderem agenda. Alm disso, promove-se a articulao com o Programa Nacional de Documentao da Trabalhadora Rural, que por meio de 505 mutires emitiu 258.168 documentos, apenas em 2008.14 Por sua vez, a mobilizao nacional para o registro civil de nascimento foi responsvel pela emisso de 313.311 registros de nascimento extemporneos. Alm disso, destaca-se a criao de 237 novos postos de emisso de carteiras de trabalho. J em 2009, as campanhas pelo registro civil ganham novo impulso com o lanamento dos pactos Mais Nordeste pela Cidadania e Mais Amaznia pela Cidadania, que estabelecem a ambiciosa meta de erradicar o sub-registro de nascimento nessas regies at 2010. Para tanto, alm do fortalecimento dos mutires, planeja-se a implantao de um modelo padronizado de certido de nascimento, que permitir o cruzamento das informaes hospitalares de nascidos vivos com os dados cartoriais, bem como a instalao de postos de registros nas prprias maternidades e a articulao das campanhas pelo registro com as campanhas de vacinao.
3.2.3 Reparao de violaes e defesa dos direitos humanos

O programa Reparao de Violaes e Defesa dos Direitos Humanos surge no mbito do PPA 2008-2011 como um desdobramento do antigo programa Direitos Humanos, Direitos de Todos, o qual, sob da lgica de organizao de programas do tipo guarda-chuva, abarcava uma grande quantidade de aes no necessariamente relacionadas diretamente do ponto de vista programtico. O novo programa, ainda que bastante abrangente, centra-se em aes voltadas para a preveno e reparao de graves violaes de direitos. No que se refere preveno, a SEDH coordena aes de apoio a ouvidorias de polcia e policiamento comunitrio, de coordenao do plano de combate tortura e de implementao de um disque direitos humanos. No caso da primeira ao, a auditoria realizada pela Unio Europeia cedente dos recursos implicou atraso na liberao de recursos e dificuldades de gesto, de forma que apenas 17 das 27 UFs foram atendidas. No tocante tortura, atuou-se na criao de comits estaduais de combate tortura, capacitao de agentes pblicos e da sociedade civil para o monitoramento de locais de privao de liberdade e fortalecimento da
14. Para mais informaes sobre esse programa, ver captulo 10 deste peridico.

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capacidade da percia forense em identificar esse tipo de prtica, em consonncia com o Protocolo Brasileiro de Percia Forense em Crime de Tortura. Essas iniciativas, entretanto, destarte acertadas no que se refere sua concepo, carecem de escala e visibilidade suficientes para terem a necessria efetividade no enfrentamento prtica da tortura. Entre as razes para a continuidade dessa prtica est que o fortalecimento institucional desse modelo de atuao por parte de agentes do sistema de justia criminal durante a ditadura militar15 no foi devidamente abordado no processo de transio democrtica. Nesse sentido, j no campo da reparao de direitos, uma das aes do programa visa a preservao do acervo documental da Comisso de Mortos e Desaparecidos Polticos, bem como a promoo do direito memria e verdade por meio da cooperao com demais pases do Cone Sul, realizando exposies e seminrios e, mais recentemente, por meio de iniciativa da Casa Civil e da coordenao do Arquivo Nacional, disponibilizando pela internet arquivos a respeito da represso e da luta poltica contra a ditadura.16 Tambm no campo da reparao, a Comisso de Anistia, do Ministrio da Justia, notabilizou-se, em 2008, pela realizao de 17 caravanas da anistia, que promoveram em 11 UFs sesses especiais de julgamento, acompanhadas de atividades culturais e de promoo do direito memria sobre a ditadura militar, bem como de campanhas de arrecadao de documentos relativos ao perodo. No que se refere aos processos, foram julgados 8.785 pedidos em 2008, sendo que 5.434 foram deferidos. Cabe notar que os altos valores de algumas indenizaes vm sendo questionados pela mdia e pela populao, resultando em um reforo do discurso que identifica os direitos humanos com a concesso de privilgios ilegtimos. Haja vista que tal crtica acaba por ocupar boa parte do debate sobre a ao da Comisso de Anistia, ela obscurece o debate mais amplo a respeito do papel fundamental da reparao para o fechamento da transio democrtica, reduzindo e mesmo deslegitimando um debate pblico a respeito do reconhecimento por parte do Estado dos abusos cometidos, em prol de uma discusso a respeito dos valores das indenizaes. Nesse sentido, salutar que nova interpretao da lei que instituiu a comisso tenha alterado a base de clculo dessas indenizaes, que anteriormente se baseavam no valor mximo alcanvel pelo anistiado caso este atingisse o topo da carreira. A alterao desse clculo significou uma queda nos valores mdios mensais das indenizaes concedidas a pessoas demitidas durante o regime de 1964.

15. Ver, a esse respeito, captulo 2 em Ipea (2009a). 16. O projeto, denominado memrias reveladas, est disponvel em: <http://www.memoriasreveladas.arquivonacional.gov.br>.

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3.3 Anlise da execuo oramentria

O ano de 2008 foi marcado pelas dificuldades de repasse de recursos por conta das alteraes nas regras e nos mecanismos de celebrao de convnios por parte da Unio. As novas regras, que visam dar maior institucionalidade e transparncia a esse modelo de repasse de recursos, atingiram particularmente aes cuja implementao baseia-se quase que unicamente na utilizao desse mecanismo, problema esse agravado pelas debilidades administrativas da Secretaria Especial dos Direitos Humanos e pela frequente dificuldade dos parceiros no governamentais, estaduais e municipais em atenderem a todas as exigncias burocrticas para a celebrao dos convnios, acarretando em atrasos na liberao de recursos e, consequentemente, no prejuzo dos cronogramas estabelecidos. Com isso, a taxa de execuo do oramento, que aumentou em 2006 e 2007 na comparao com os anos anteriores, sofreu queda em 2008, como demonstra a tabela 2.
TABELA 2
(Em R$ mil)
2006 Fonte Autorizado Liquidado Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente Secretaria Especial dos Direitos Humanos Total 55.641 78.955 134.596 25.814 61.250 87.064 Execuo Autorizado (%) 46,4 77,6 64,7 63.651 104.813 168.465 2007 Liquidado 58.654 81.090 139.744 Execuo (%) 92,1 77,4 83,0 Autorizado 42.144 166.795 208.940 2008 Liquidado 30.691 132.138 162.829 Execuo (%) 72,8 79,2 77,9

Execuo oramentria da SEDH e do Fundo Nacional para a Criana e o Adolescente (FNCA)

Fonte: Sistema Integrado de Administrao Financeira (Siafi)/Secretaria do Tesouro Nacional (STN). Obs.: Os valores de 2006 e 2007 foram corrigidos para 2008 pela mdia anual do ndice de Preos ao Consumidor Amplo (IPCA)/IBGE.

Por outro lado, observou-se aumento expressivo no oramento previsto da SEDH. Dada a menor taxa de execuo, o incremento de 24% no oramento entre 2007 e 2008 resultou em um aumento de 16,5% no gasto. Em comparao com 2006, o aumento no gasto realizado chega a 87%, revelando uma trajetria ascendente com curva bastante acentuada. O aumento se deve principalmente ao reforo oramentrio em reas priorizadas pela Agenda Social. Mas, se por um lado esse dado salutar, uma vez que revela uma maior priorizao por parte do governo federal para a questo dos direitos humanos de alguns grupos vulnerveis, foroso notar que os recursos ainda so largamente insuficientes quando isolados das demais iniciativas governamentais, sendo mais efetivas as parcerias com ministrios dotados de recursos tcnicos, humanos, institucionais e financeiros capazes de causar maior impacto na realidade social.

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Apresenta-se a seguir (tabela 3) gastos selecionados por grupo e tema, incorporando gastos realizados por outros ministrios, mas cujo programa gerenciado pela SEDH.
TABELA 3
Execuo oramentria em programas gerenciados pela SEDH por grupos e temas selecionados1
2008 Programas e aes selecionados separados por pblico-alvo Crianas e adolescentes Atendimento socioeducativo do adolescente em conflito com a lei Garantia dos direitos da criana e do adolescente Combate ao abuso e explorao sexual de crianas e adolescentes Pessoas com deficincia Programa Nacional de Acessibilidade Promoo e defesa dos direitos de pessoas com deficincia Idosos Pessoas ameaadas Combate homofobia Educao em direitos humanos Balces de direitos Registro civil de nascimento Gesto da poltica de direitos humanos Total Autorizado 186.471.522 79.984.580 18.127.660 88.359.282 41.995.434 32.526.634 9.468.800 1.930.000 29.762.000 2.080.000 18.368.213 7.300.000 6.500.000 7.618.140 302.025.309 Liquidado 145.575.589 57.024.105 14.889.121 73.662.363 16.153.178 8.685.514 7.467.664 1.929.394 25.373.196 1.511.277 14.976.847 2.793.671 6.195.363 7.370.063 221.878.578 Execuo (%) 78,10 71,30 82,10 83,40 38,50 26,70 78,90 100,00 85,30 72,70 81,50 38,30 95,30 96,70 73,46

Fonte: Siafi/STN. Nota: 1 Os valores de 2006 e 2007 foram corrigidos para 2008 pela mdia anual do IPCA/IBGE.

A nova configurao programtica do PPA 2008-2011 impede que se realize uma comparao adequada com os gastos detalhados dos anos anteriores. Entretanto, alguns temas permitem comparao e merecem destaque. Primeiramente, cabe notar que o programa de atendimento socioeducativo segue trajetria de crescimento no gasto, impulsionado tanto pela construo e reformas de unidades ao coordenada pela SEDH quanto pelo servio de proteo social especial aos adolescentes em meio aberto ao coordenada pelo Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS). Esse crescimento impulsionou os recursos disponveis para a rea de infncia e adolescncia, em especial quando observados apenas os recursos propriamente da SEDH uma vez que o FNCA observou baixa no oramento disponibilizado e executado. Alm disso, merece destaque o novo programa de educao em direitos humanos, que em seu primeiro ano j representa 11,3% dos gastos liquidados do oramento da SEDH excludo o FNCA. Igualmente digno de nota o aumento

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exponencial nos recursos disponibilizados e nos gastos com o registro civil de nascimento, refletindo a nova importncia que essa poltica adquiriu durante o ano. Analisado como um todo, o oramento dos programas gerenciados pela SEDH demonstra algumas tendncias: i) integrao interna com reforo oramentrio pessoas ameaadas; ii) ganho de centralidade de projetos com pouco peso no PPA anterior registro civil e educao em direitos humanos; iii) aumento no oramento de aes inclusas na Agenda Social infncia e adolescncia, pessoas com deficincia e registro civil , por vezes alterando o peso relativo de determinadas aes no conjunto da rea como o caso das construes de unidades socioeducativas e atendimento em meio aberto na rea da infncia e adolescncia; e iv) aumento do nmero e da relevncia de programas interministeriais, em grande parte como decorrncia da Agenda Social, mas tambm se refletindo em programas novos como educao em direitos humanos, por exemplo. A tabela 4 apresenta os gastos em 2008 nas reas de juventude, povos indgenas e anistia. Esses trs tpicos so muito ligados questo dos direitos humanos e foram analisados na seo anterior. Entretanto, embora sejam tambm objeto de medidas da SEDH, essas reas encontram-se vinculadas a outros rgos governamentais.
TABELA 4
Execuo oramentria do governo federal nas reas de incluso de jovens, povos indgenas e anistia
2008 Programas e aes selecionados separadas por pblico-alvo Jovens Cesso de bolsas auxlio financeiro ProJovem Trabalhador ProJovem Adolescente ProJovem Rural ProJovem Urbano Indgenas Sade indgena Demarcao e poltica territorial Proteo e promoo de direitos Gesto da poltica indigenista Reparao de violaes anistia Indenizaes civis Indenizaes militares Pagamento de valores retroativos civis Pagamento de valores retroativos militares Fonte: Siafi/STN. Autorizado 949.720.166 190.354.775 216.693.094 168.552.296 42.000.000 332.120.001 403.451.654 342.549.767 60.901.887 52.696.480 182.772.046 1.122.911.095 435.110.441 321.375.903 268.205.000 98.219.751 Liquidado 665.054.019 114.889.600 120.212.559 135.877.256 42.000.000 252.074.604 358.142.725 331.596.767 26.545.958 38.061.297 174.767.582 1.112.064.979 435.108.547 313.372.734 268.204.998 95.378.700 Execuo (%) 70,00 60,40 55,50 80,60 100,00 75,90 88,80 96,80 43,60 72,20 95,60 99,00 100,00 97,50 100,00 97,10

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Os gastos na rea de juventude, ainda que bastante significativos, foram caracterizados por dificuldades na formalizao de parcerias e repasses dos recursos, resultando em uma execuo de apenas 70%. Essas dificuldades prejudicaram particularmente o ProJovem Trabalhador, cuja execuo se refere a apenas uma submodalidade (Juventude Cidad). importante tambm perceber que, no que se refere ao auxlio financeiro, o ProJovem no mais prev a concesso de bolsas na sua modalidade Adolescente. Isso porque todos os participantes devem estar devidamente matriculados na rede de ensino e suas famlias recebem o benefcio varivel para jovens de 15 anos ou o benefcio varivel jovem para jovens de 16 e 17 anos do Programa Bolsa Famlia. Quanto aos gastos com indgenas, merece destaque a baixa execuo das aes voltadas para a demarcao e a proteo de terras, em consonncia com os resultados pouco expressivos dessa poltica em 2008. Tambm chama ateno o elevado montante de recursos empenhados pela Funai sob a rubrica de gastos administrativos, o que revela falta de transparncia na alocao dos recursos e impede uma anlise adequada da poltica indigenista. Por fim, a incluso dos gastos com a indenizao de anistiados polticos permite um melhor panorama do alcance da poltica nacional de direitos humanos, em especial no que se refere s polticas de reparao. Nesse tocante, importante frisar que boa parte dos recursos alocados referem-se a prestaes mensais de anistias concedidas em anos anteriores, e cuja tendncia de aumento medida que novos processos so julgados. J os gastos com indenizaes em prestao nica e o pagamento de valores retroativos tendem a reduzir medida que a maioria dos pedidos de anistia j tenham sido analisados.
4 CONSIDERAES FINAIS

Vista em seu conjunto, a Poltica Nacional de Direitos Humanos verificou avanos bastante significativos no perodo recente. Esses avanos podem ser observados no surgimento de temas importantes no debate pblico, pela melhora em uma srie de indicadores e pela ampliao no escopo das polticas voltadas para grupos particularmente vulnerveis. Ao mesmo tempo, esses avanos apontam com maior clareza para os limites das aes empreendidas de forma isolada, no que se refere aos seus impactos na realidade social. Nesse sentido, a trajetria de crescimento no oramento da SEDH exemplar. Se por um lado os novos recursos so positivos, quando vistos em perspectiva eles representam uma nfima parte do gasto social do governo federal. A maior parte do gasto federal em direitos humanos, no seu sentido mais amplo, no passa pelo oramento da SEDH. Assim, mais importante que os recursos diretamente administrados pela Secretaria Especial dos Direitos Humanos observar como uma srie de iniciativas governamentais voltadas para temas caros aos direitos humanos e promoo da cidadania so coordenadas ou apoiadas pela SEDH, pela

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Polticas Sociais: acompanhamento e anlise

Secretaria Nacional da Juventude e pelas demais secretarias especiais. Isso se d hoje principalmente pela implementao das agendas sociais temticas, em que esses rgos atuam tanto como executores diretos de polticas quanto como agentes da transversalidade, primeiramente auxiliando na formulao, e, em seguida, na gesto de uma srie de aes concertadas que, em seu conjunto, so capazes de produzir impactos significativos. Com graus variados de sucesso, essas agendas se somam ao conjunto de planos, diretrizes e estratgias gerais voltadas para temas, como trabalho escravo, educao em direitos humanos, combate tortura, homofobia etc., representando uma retomada da viso estratgica transversal que motivou a criao das secretarias especiais em 2003. Tambm representativo dessa viso estratgica, que percebe o papel da SEDH mais como promotora e articuladora e menos como executora de polticas, foi o processo da Conferncia Nacional de Direitos Humanos. Primeiramente, visando subsidiar a elaborao do novo PNDH, a conferncia foi precedida por estudos que, aps consultas a todos os ministrios, sistematizaram uma srie de iniciativas governamentais que concorreram para o alcance dos objetivos do PNDH II. Segundo, durante a conferncia os debates foram organizados de forma a privilegiar discusses mais amplas e menos segmentadas. Objetivou-se assim tratar os direitos humanos como princpios a serem seguidos pela ao do Estado em sua completude, e no apenas no que se refere a temas ou reas especficas. Especial destaque merece ser dado incorporao de um eixo para o debate sobre direitos humanos e desenvolvimento. Por fim, aps a conferncia, durante o trabalho de preparao do novo PNDH, a Secretaria Especial dos Direitos Humanos retomou os contatos com todos os ministrios, de forma a pactuar conjuntamente as aes que devem constar no novo programa. Entretanto, cabe destacar dois pontos que colocam em xeque o sucesso do PNDH III. Primeiramente, o lanamento do novo programa, a menos de um ano do fim do ciclo, de governo deixa dvidas sobre sua capacidade de influenciar a ao do governo federal no mdio e no longo prazo. Segundo, embora seja salutar a abertura dos direitos humanos para uma srie de novas temticas, foroso notar que a agenda do primeiro PNDH promoo dos direitos civis, com nfase no combate violncia difusa e institucional permanece to atual hoje quanto quando foi formulada. O mesmo vale para a agenda incorporada pelo PNDH II direitos econmicos, sociais e culturais. Com efeito, o desafio para os agentes governamentais e no governamentais incorporar novas dimenses e abrir-se ao dilogo com novos atores, sem perder de vista questes caras aos direitos humanos e que no foram resolvidas em nosso pas, sobre as quais j existem um acmulo de debates, propostas de ao e experincias prticas de execuo de polticas.

Direitos Humanos e Cidadania

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REFERNCIAS

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