Escenarios Políticos en América Latina

Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica
PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe Rebeca Grynspan Coordinador del Proyecto Fernando Caldern Coordinadora del Programa de Gobernabilidad Democrtica Myriam Mndez Montalvo Equipo de consultores Diego Achard Jorge Castaeda Gustavo Fernndez Saavedra Luis Eduardo Gonzlez Mnica Hirst Natasha Loayza Armando Ortuo Ynez Juan Gabriel Valds Juan Enrique Vega Equipo PNUD Mara Eugenia Bveda Alessandro Bua Caterina Colombo Gerardo Noto Emilio Sampietro
ESCENARIOS POLTICOS EN AMRICA LATINA

Conceptos, mtodos y Observatorio Regional Cuaderno de Gobernabilidad Democrtica 2
Fernando Caldern (coordinador)
Escenarios Polticos en Amrica Latina: cuadernos de gobernabilidad democrtica 2: trabajos del Observatorio Regional / coordinado por Fernando Caldern - 1a ed. - Buenos Aires: Siglo XXI Editores Argentina, 2008 400 p.; 23x16 cm. ISBN 978-987-629-020-3 1. Ciudadana. 2. Democracia. I. Caldern, Fernando, coord. CDD 323
La publicacin de este trabajo es posible gracias al aporte de la Agencia Sueca de Cooperacin al Desarrollo (ASDI), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y la Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo (ACCD). Portada: Peter Tjebbes El anlisis y las recomendaciones polticas de esta publicacin no reflejan necesariamente las opiniones del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, de su Junta Ejecutiva ni de sus Estados Miembros. Se trata de una publicacin independiente, preparada por encargo de la Direccin Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD. Es el fruto de la colaboracin entre un conjunto de prestigiosos consultores del PNUD.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2008 1 UN Plaza, New York, New York, 10017, Estados Unidos de Amrica 2008, Siglo XXI Editores Argentina S. A.
ISBN 978-987-629-020-3
Impreso en Grafinor Lamadrid 1570, Villa Ballester en el mes de marzo de 2008. Hecho el depsito que marca la ley 11.723 Impreso en Argentina Made in Argentina
A la memoria de Diego Achard.
ndice
Prlogo CARLOS FELIPE MARTNEZ 1. La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina FERNANDO CALDERN 2. Los proyectos de anlisis polticos y escenarios posibles (PAPEP): mtodos, instrumentos y rasgos distintivos DIEGO ACHARD Y LUIS EDUARDO GONZLEZ 3. Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina segn elites influyentes de la regin LUIS EDUARDO GONZLEZ 4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones polticas de las elites brasilea, mexicana y argentina JUAN ENRIQUE VEGA 5. La poltica sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetras y la incidencia de nuevas coyunturas MNICA HIRST 6. Chile y el marco regional. Notas sobre poltica exterior JUAN GABRIEL VALDS 7. Mxico y Amrica Latina JORGE CASTAEDA 8. Notas sobre la Comunidad Andina GUSTAVO FERNNDEZ SAAVEDRA 9. Primer informe sobre proyecciones econmicas para el proyecto PNUD-PAPEP CEPAL
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10. Crisis y democracia en Amrica Latina: un anlisis del Latinobarmetro ARMANDO ORTUO YNEZ y NATALIA LOAYZA Los autores
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Prlogo
Carlos Felipe Martnez*
Amrica Latina ha atravesado un proceso de transformaciones, durante las ltimas dos dcadas del siglo XX, caracterizado tanto por la transicin y la consolidacin de gobiernos democrticos lo cual determin un prolongado perodo sin precedentes en su historia como por las reformas estructurales de sus economas en el marco de la globalizacin. Este proceso ha arrojado resultados complejos y ha producido tambin cambios socioculturales, econmicos y polticos, que presentan nuevos desafos para las y los latinoamericanos. El presente siglo se ha iniciado con momentos difciles para la vida democrtica de nuestros pueblos. Nos ha tocado vivir experiencias de conflicto y crisis en Bolivia a partir de la guerra del agua. Ms recientemente, hemos respondido a solicitudes de apoyo del gobierno argentino en el proceso de recuperacin del pas luego del colapso de diciembre de 2001. Durante los ltimos aos se han experimentado tensiones y dificultades que afectaron, y afectan, la gobernabilidad democrtica en la regin. No se trata de hechos aislados, sino que los actuales son tiempos de cambio en nuestra regin; nuevas luces se perfilan en el camino y as lo demuestra este libro. Por ello, resulta fundamental comprender esas transformaciones para
* Coordinador Residente del Sistema de Naciones Unidas y Representante Residente del PNUD en la Repblica Argentina.
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Escenarios polticos en Amrica Latina
enfrentar con creatividad los nuevos desafos y las oportunidades polticas que la realidad nos presenta. El Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo para Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina (PAPEP) se inici varios aos atrs, en Bolivia y Honduras, como respuesta a tales desafos. Luego se expandi hasta abarcar ocho pases: Argentina y Uruguay en el Cono Sur; Bolivia, Per y Ecuador en la regin andina; y Honduras, Panam y Nicaragua en Centroamrica. Adems, llev adelante un estudio especial en Brasil. Con espritu prctico, pero riguroso desde lo profesional y lo emprico, procura constituir un recurso independiente que pueda ser utilizado tanto por los lderes como por los actores polticos y sociales de nuestros pases. El anlisis emprico realizado sobre la base de diferentes tcnicas de recopilacin de la informacin, y de la discusin con mltiples especialistas, ha permitido al PAPEP elaborar escenarios prospectivos a partir de aquello que sucede en el momento poltico. Los escenarios sirven, y me consta, para evaluar las consecuencias de determinadas opciones polticas y como instrumento para avanzar en la construccin de acuerdos, o cuanto menos, para establecer las diferencias. Desde mi experiencia, y la de otros Coordinadores Residentes del Sistema de las Naciones Unidas y Representantes Residentes del PNUD, han sido herramientas de gran utilidad para promover las polticas y los valores de gobernabilidad democrtica que impulsa nuestra organizacin. Es importante destacar que el PAPEP profundiza en varias de las preocupaciones instaladas tanto por el informe La democracia en Amrica Latina,1 como por los informes mundiales y nacionales de desarrollo humano del PNUD. De hecho este proyecto nace a partir de esos informes, y es un claro ejemplo de cmo estas iniciativas se retroalimentan: hoy varios pases de la regin utilizan, para sus futuros Informes de Desarrollo Humano (IDH), productos y herramientas del PAPEP. Por otra parte, el PAPEP est elaborando un observatorio regional para el estudio de las visiones y perspectivas sobre Amrica Latina a partir de entrevistas realizadas a elites, particularmente en algunos pases de alto desarrollo econmico de la regin, de los Estados Unidos y de Europa. Estas entrevistas se han complementado con estudios especializados realizados por analistas y expertos. El PAPEP tambin ha creado una red de decisores estratgicos, y en cooperacin con ellos se encuentra trabajando en la produccin de un
1 La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos (2004), Buenos Aires, Aguilar, Altea, Taurus, Alfaguara, PNUD PRODDAL.
Prlogo
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documento de aportes para una agenda de la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina. En tal sentido, el proyecto recopil una novedosa serie de experiencias para completar y nutrir los trabajos nacionales, pero que al mismo tiempo conforman cierta visin de la evolucin poltica de la regin. Cada vez resulta ms necesario generar miradas que trasciendan las fronteras nacionales para entender mejor lo que pasa en nuestros pases. Hoy ms que nunca, la internacionalizacin de la poltica es un dato imprescindible en la vida cotidiana de nuestras naciones. En el presente Cuaderno de Gobernabilidad Democrtica se plantean tres tipos de estudios. En primer lugar, un anlisis comparativo y sinttico sobre la situacin y las perspectivas de la gobernabilidad en el mbito regional. En segundo lugar, un anlisis de las percepciones polticas que tienen sobre Latinoamrica elites polticas, sociales y empresariales. En tercer lugar, un conjunto de estudios sobre la dinmica internacional a la cual la regin est sometida. Es nuestra expectativa que la suma de estos trabajos brinde al lector una imagen ms esclarecedora y til sobre los desafos y las oportunidades de la democracia en Amrica Latina. La coleccin Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica continuar con la publicacin de otros dos volmenes: uno de ellos ofrecer estudios nacionales, mientras que el siguiente abordar la dinmica de la sociedad civil en los procesos y los escenarios de la gobernabilidad en la regin. Los resultados y objetivos del PAPEP responden plenamente a las prioridades del rea de gobernabilidad democrtica y prevencin de conflictos establecidas tanto en el Marco de la Estrategia de Regional de la Direccin de Amrica Latina y el Caribe del PNUD (RBLAC) como en el Plan Estratgico 2008-2011 del PNUD, recientemente aprobado por la Junta Ejecutiva del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo. Quiero expresar mi agradecimiento a quienes hicieron posible este trabajo: a Rebeca Grynspan, Directora Regional para Amrica Latina y el Caribe del PNUD; a los Coordinadores Residentes del Sistema de Naciones Unidas y Representantes Residentes del PNUD en los pases involucrados en el proyecto; a los responsables del Programa Regional, y de su rea de Gobernabilidad, Freddy Justiniano y Myriam Mndez-Montalvo; al equipo de trabajo en Buenos Aires y a todos aquellos que ofrecieron su aporte para la concrecin de esta obra: las contrapartes nacionales, la Agencia Sueca de Cooperacin al Desarrollo (ASDI), la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional y la Agencia Catalana de Cooperacin al Desarrollo (ACCD). Por ltimo tambin quiero agradecer muy especialmente a nuestro siempre recordado y querido amigo Diego Achard, quien junto con Fernando Caldern han sido los inspiradores y los principales impulsores de este exitoso proyecto.
1. La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina1 Reflexiones sobre los problemas de gobernabilidad
Fernando Caldern
1. Introduccin
Desde distintas experiencias nacionales la regin latinoamericana est viviendo el fin de un ciclo de reformas estructurales y transicin a la democracia. El surgimiento de un nuevo perodo marca un momento de inflexin histrica, tanto en trminos de la democracia como del desarrollo. Es una etapa crtica, pero tambin de posibilidades. En algunos pases esta situacin se perfila como una crisis poltica y social generalizada, otros viven situaciones de riesgo y algunos otros enfrentan problemas de nueva ndole. Sin embargo, en todos hay conciencia sobre la necesidad de comprender los cambios en curso y plantear opciones de corto y mediano plazo para mejorar la calidad de la democracia y el desarrollo. La nocin misma de lo que es posible en poltica ha variado considerablemente en
1 Este documento ha sido elaborado por Fernando Caldern y ha contado con la colaboracin de Juan Enrique Vega y Caterina Colombo. Se agradecen muy especialmente los comentarios y sugerencias al texto preliminar de Fernando Henrique Cardoso, Manuel Castells, Juan Gabriel Valds y de los colegas de RBLAC. Versiones previas de este trabajo han sido discutidas en seminarios internos del PAPEP-PNUD. Tambin se agradece la cooperacin de Diego Achard, Antonio Aranibar, Luis Eduardo Gonzlez, Armando Ortuo, Gerardo Noto, Eugenia Bveda y Emilio Sampietro. El presente documento ha tomado en consideracin estudios nacionales sobre coyuntura y escenarios de corto plazo de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Panam, Per, Nicaragua y Uruguay, as como estudios del Observatorio Regional del PAPEP, una amplia bibliografa y datos secundarios sobre la temtica de estudio.
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esta poca. La innovacin conceptual, tanto en los instrumentos como en los recursos de la gobernabilidad democrtica, est a la orden del da. Los cambios en curso se relacionan directamente con las transformaciones a escala global y con el clima de incertidumbre presente en el mbito internacional. Adems, se ha ampliado la brecha entre las transformaciones transnacionales (tecnoeconoma global, redes financieras, flujos de informacin electrnica y mercados culturales globales) y las capacidades de gestin poltica a nivel nacional. La idea de orden institucional est siendo redefinida. Una cuestin fundamental es comprender cmo pueden construirse opciones poltico-institucionales que resuelvan los problemas de la sociedad. O, dicho de otra manera, cmo en un contexto de acelerada globalizacin la poltica y las instituciones de la democracia habrn de procesar los cambios que vienen experimentando las sociedades en la regin. Las reformas estructurales y los procesos de globalizacin han generado significativas transformaciones en la sociedad y la economa: los saldos en problemas de equidad y pobreza son ms complejos que en el pasado. De igual forma, el desencanto con la poltica, las prcticas de los partidos y las instituciones estatales plantean nuevos desafos para la gobernabilidad democrtica. La pregunta que debe responderse con mayor detalle es: cmo se reconfigurarn los niveles de institucionalidad y equidad en el nuevo ciclo que emerge de la globalizacin? Esta reconfiguracin no es slo poltica y cultural, tambin es social y econmica. No es posible entender los nuevos procesos polticos nacionales si no se entienden los cambios que se dan en la globalizacin, como la relevancia que han vuelto a adquirir los recursos energticos, el significado del dinamismo econmico chino e indio, o los cambios y las prioridades de la poltica en los Estados Unidos. Esto supone, adems, una reconfiguracin de actores y de procesos que pueden variar de pas en pas, o incluso de subregin en subregin, y que podran poner en duda la idea clsica del modelo latinoamericano. Se debe resaltar la presencia de una suerte de tensin y complementacin entre los niveles nacionales y la perspectiva regional del anlisis. La experiencia de la primera fase del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios Prospectivos (PAPEP) muestra que el conjunto de estudios nacionales concentrados en sus respectivas especificidades permite observar regularidades y problemas comunes. Por lo tanto, a partir de los estudios nacionales es posible (y necesario) consolidar una perspectiva regional. Esta perspectiva no es la sumatoria de estudios nacionales sino la fotografa de intersecciones, intereses y desafos comunes o contrapuestos que enfrentan las sociedades de la regin, ms all de sus diferencias. Esos puntos en comn y conflictos de intereses simultneos muchas veces han sido el motor o el freno de la integracin regional y de alianzas entre vecinos. No obstante, las caractersticas de los desa-
La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina
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fos sociales, econmicos y polticos que enfrenta el espacio latinoamericano en el mundo globalizado ponen en evidencia que es necesario construir una mirada ms amplia que pueda potenciar los esfuerzos que se realicen desde la poltica o el mundo del desarrollo, tanto a nivel local como nacional. La idea que organiza el presente texto es que Amrica Latina vive un momento de crisis, inflexin y cambio poltico y cultural, en el que las relaciones entre institucionalidad y equidad son fundamentales para la gobernabilidad democrtica futura. De cmo se avance en ambos planos enmarcados en contextos internacionales y nacionales especficos dependern en gran medida las posibilidades de que el momento de inflexin se transforme en una ruta renovadora para la democracia y el desarrollo. La argumentacin, adems, sostiene que la crisis y la inflexin son, ante todo, socioculturales. La poltica y los actores polticos y culturales no estarn en condiciones de resolver los problemas poltico-institucionales, a menos que sean capaces de gestionar correlativamente los problemas de la sociedad, particularmente aquellos referidos a la equidad y a la pobreza. Sin embargo, los actores interactan con procesos estructurales. Al respecto, parecera que, entre los actores polticos y los gobiernos de la regin, se est reconociendo la necesidad de una situacin macroeconmica estable, a partir de una suerte de modelo neoclsico de desarrollo. La cuestin es cmo podran desarrollarse los distintos pases sobre la base de tal estabilidad. Responder a esta pregunta va ciertamente ms all de los objetivos de este documento; aunque hay una serie de condicionantes econmicos fundamentales que interactan con los procesos polticos y que prefiguran ineludibles escenarios de base de una evolucin econmica. Entre los tipos de desarrollo posible cabe destacar: incremento de la competitividad de costos (que implica una dinmica precaria del empleo), incremento de la competitividad basado en la inversin en tecnologa y conocimiento (que implica el fortalecimiento de economas de base angosta) e incremento de la demanda interna sustentado en medidas distributivas (que implica combinar medidas distributivas con creaciones de empleo, pero no es sostenible sin una acumulacin econmica slida). Todos estos condicionantes tienen efectos variados sobre la dinmica social y suponen marcos polticos institucionales especficos. Quizs una estrategia deseable para fortalecer una relacin fecunda entre lo social y lo institucional suponga una combinacin de los tres tipos de opciones econmicas, ponderados segn las situaciones y posibilidades especficas. Esto ltimo descansa en las matrices polticas nacionales y en las orientaciones polticas de los actores en cuestin.2
2 En el marco del PAPEP se han efectuado varios estudios macroeconmicos complementarios y la CEPAL en el marco de un acuerdo de cooperacin con el PAPEP
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La perspectiva de anlisis se nutre de experiencias nacionales en el marco de situaciones y procesos socioeconmicos particulares.3 Su campo analtico son las diversas orientaciones y prcticas polticas de actores que intervienen en los escenarios nacionales y su vnculo con dinmicas internacionales, ms la interaccin entre estas orientaciones y los procesos econmicos en curso.4 El marco conceptual propuesto se rige por una lgica, a la vez prctica e inductiva. Inductiva porque se nutre de los hallazgos empricos, y prctica porque aspira a incidir como instrumento para gestionar el conflicto y el cambio. De igual modo, se espera contribuir tanto a ejercicios de dilogo y concertacin como a la toma de decisiones que fortalezcan una gobernabilidad democrtica orientada a incrementar el desarrollo humano en el mediano plazo. Para abordar estos nuevos problemas y desafos, el marco conceptual ha sido estructurado en dos partes. En la primera se analizan los principales rasgos sociohistricos de las dinmicas poltico-institucionales y los problemas de equidad y pobreza. En la segunda parte se reflexiona en torno a algunas teoras. Para ello se tratar la perspectiva de gobernabilidad democrtica que orienta el Proyecto, se examinarn las nociones de crisis y gestin del cambio, se estudiarn los conceptos de tiempo poltico y de espacio pblico, y se culminar con la elaboracin de pautas normativas sobre la relacin entre gobernabilidad y desarrollo.
ha elaborado un documento con escenarios prospectivos macroeconmicos regionales de corto y mediano plazo. Para mayor detalle vase CEPAL (2006c), Primer informe sobre proyecciones macroeconmicas para el proyecto PNUD-PAPEP, Centro de proyecciones - Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas, Santiago de Chile: CEPAL. 3 El Proyecto, actualmente, incluye los siguientes pases: Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay. Aunque los estudios se encuentran en distintos niveles de desarrollo, se busca integrarlos bajo una metodologa bsica comn, a fin de poder realizar comparaciones empricas que brinden una visin regional ms amplia y que enriquezcan los casos nacionales. Al mismo tiempo, se est realizando un estudio de las percepciones polticas regionales de las elites de los pases de mayor crecimiento econmico y varias monografas sobre temas y problemas regionales especficos. 4 Los actores se generan mediante un conjunto de prcticas que producen la organizacin social. En la interaccin de los distintos comportamientos colectivos resulta fundamental diferenciar los conflictos de resistencia al orden de aquellos que presionan sobre el sistema institucional; de all que los comportamientos colectivos se asocien a trasformaciones de los patrones histricos de desarrollo, los rdenes institucionales y los sistemas organizativos. Como seala Touraine (1995), es de gran importancia que la accin colectiva se proyecte tanto al sistema institucional como a la organizacin social. La naturaleza de las acciones colectivas se estructurara en torno a la identidad, la oposicin y la totalidad. En la medida en que los actores y movimientos sociales van incorporando estas tres caractersticas, se van transformando a s mismos y a la sociedad. Por tal motivo, los actores sociales son quienes hacen sociedad y definen las orientaciones polticas en concordancia con las condiciones econmicas.
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2. Problemas y desafos sociohistricos

En los ltimos veinte aos la regin vivi un doble proceso de cambio. Por un lado, la transformacin de una economa desarrollista centrada en la creacin de mercados internos y en la sustitucin de importaciones hacia economas ms abiertas centradas en los mercados externos; por el otro, transformaciones polticas vinculadas a la transicin de regmenes autoritarios a democrticos. Los resultados de dichos cambios marcan un momento de inflexin sociohistrica, tanto en trminos de los contenidos del desarrollo como de las orientaciones de la democracia, y reflejan nuevas dinmicas sociales que condicionan el futuro. Adems, ambos procesos estuvieron influenciados por la globalizacin y por las oportunidades y los rasgos especficos de cada economa y proceso poltico nacional. Como se argumenta en el informe La democracia en Amrica Latina,5 si bien hubo resultados diferentes segn el pas, en general la regin como un todo avanz en trminos de logros democrticos. Sin embargo, los saldos econmicos y sociales que se manifiestan en altos niveles de pobreza y desigualdad condicionan el desarrollo y colocan lmites a la propia democracia. En estos aos, a pesar de importantes esfuerzos, Amrica Latina perdi importancia relativa en la economa mundial y en el sistema multilateral de toma de decisiones. En algunos casos los menos, en los que se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos, se aplicaron las reformas de forma ms o menos heterodoxa y las condiciones econmicas e institucionales lo permitieron, se pudo enfrentar mejor los diversos desafos, y los resultados en trminos de desarrollo y democracia fueron mejores.6 Como contraparte, en los casos donde las matrices sociopolticas fueron inestables, los recursos econmicos insuficientes y la aplicacin de las reformas estructurales se dio de forma ms o menos ortodoxa, los resultados en trminos de democracia y desarrollo no slo fueron precarios, sino que provocaron crisis institucionales muy graves. En esta situacin se encuentra un importante nmero de pases de la regin que, debido a esta realidad, tienen condicionados los ritmos y las opciones polticas para el futuro.7
5 Vase PNUD (2004), La democracia en Amrica Latina. Hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos, Buenos Aires, Aguilar, Altea-Taurus, Alfaguara. 6 El caso paradigmtico es Chile. La construccin de un horizonte de futuro mejor combin crecimiento econmico (vio en la globalizacin una oportunidad) con polticas sociales contra la pobreza y slida gestin institucional. La idea de mayora poltica estuvo asociada con el sentido comn prevaleciente. 7 Para mayor detalle vanse PNUD Bolivia (2002) y PNUD Argentina (2002).
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Recuadro 1. Chile: reconstruccin de la institucionalidad

Chile en los ltimos diez aos ha logrado combinar un sostenido crecimiento econmico con una considerable reduccin de la pobreza y con una mayor cohesin social, estabilidad institucional y desarrollo de la democracia, todo esto en el marco de la nueva economa global.* Con el advenimiento de la democracia, se implement un modelo de desarrollo gestionado por el Estado, respetuoso de los mecanismos de mercado como forma esencial de asignacin de recursos, pero que implementa polticas pblicas orientadas a incluir a toda la poblacin en los beneficios del crecimiento, en particular mediante polticas fiscales redistributivas. Este modelo tambin es incluyente puesto que establece formas de negociacin y consulta con los actores sociales, a fin de consensuar con los representantes de los diversos grupos de intereses las polticas econmicas y sociales. El factor determinante fue la reconstruccin de la institucionalidad y el pacto social y poltico con los actores sociales. Es decir, el fundamento del modelo democrtico es poltico y social ms que econmico. La habilidad de los actores para recomponer la legitimidad y la gobernabilidad del Estado, con relacin a los diferentes sectores de la sociedad, hizo que fuese viable implementar un conjunto de medidas econmicas, sociales e institucionales que posibilitaron el xito de la transicin democrtica.
* Entre 1990 y 2005 el PIB prcticamente se duplic en trminos reales, y la pobreza disminuy casi 20 puntos porcentuales: de 38,6% a 18,8%. Fuente: Castells (2005).
Dichos procesos son testimonio de los claroscuros de la democracia en Amrica Latina, y, como se ver ms adelante, muestran una nueva realidad social vinculada a los cambios del denominado proceso de globalizacin. La inflexin se expresa tambin en una especie de agotamiento en el plano analtico y de propuestas de polticas pblicas. Esto ocurre especialmente con las ideas ortodoxas sobre la economa de mercado y, muy en particular, con la reificacin economicista del conjunto de los procesos de desarrollo, e incluso de la poltica. Hoy en da, ms que nunca este tipo de propuestas muestra sus lmites y la necesidad de valorar opciones con perspectivas ms amplias y heterodoxas. Tambin es posible encontrar una suerte de hiperinstitucionalismo reductor de los procesos polticos a la pura construccin de una suerte de ingeniera institucional que desconoce la
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complejidad de los procesos sociohistricos y las culturas polticas preexistentes. Sobre la base del anlisis desarrollado y de los resultados de los estudios nacionales, entre la variedad de problemas y desafos que viven los diferentes pases de la regin, han sido detectados dos tipos de problemas y desafos crticos que afectan la gobernabilidad democrtica y que constituyen puntos de referencia para los escenarios polticos de corto y mediano plazo: 1) problemas poltico-institucionales (que incluyen crisis o dficits institucionales, lmites de los sistemas de representacin, crisis polticas, carencias de liderazgo e inseguridad jurdica, entre otros factores), y 2) problemas de pobreza e inequidad (incluido el desempleo).8 En este diagnstico coinciden los estudios nacionales realizados por el Proyecto.9 En la presente seccin se analizarn ambos, complementando la puntualizacin de tales problemas con informacin procedente tanto de los estudios realizados en el marco de este Proyecto como de otras fuentes que brindan datos de la regin. Interesa tambin precisar a nivel ms sociopoltico cules son los escenarios polticos posibles y los principales problemas de la gobernabilidad democrtica en diferentes situaciones prevalecientes en Amrica Latina. Tambin, cmo afecta al desarrollo y qu horizontes analticos y prospectivos son posibles en un mundo marcado por la globalizacin. Los nuevos mapas polticos en formacin prefiguran las distintas opciones y panoramas en la regin.
2.1. Problemas poltico-institucionales

El marco poltico-institucional constituye la referencia analtica fundamental de la accin colectiva pues all es donde se gestan las opciones de reproduccin o innovacin del orden social de cualquier sociedad contempornea. Como afirma Bobbio (1995), la democracia debe entenderse como un mtodo o un conjunto de reglas procesales para la constitucin del gobierno y la formacin de decisiones polticas que sean vinculantes para toda la comunidad.
8 Cabe sealar que otros problemas de gran impacto en Amrica Latina, an no suficientemente estudiados, son el narcotrfico y la delincuencia y, en general, temas de seguridad humana. Por ejemplo, en Honduras, 35% de los hondureos consultados en el marco del PAPEP sealaron que el principal problema del pas es la delincuencia. 9 Por un lado, los lderes consultados de los diferentes pases, as como varios observadores y analistas, coinciden en identificar las situaciones de sus respectivas naciones como relativamente crticas (de precrisis, crisis o poscrisis). Por otro lado, los menos seran casos sin crisis agudas pero de cambio gradual frente a los nuevos desafos de la globalizacin y la democracia. Ellos viviran una suerte de inflexin suave. Vase Gonzlez (2005).
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En trminos polticos, las instituciones estn constituidas por un conjunto de organizaciones, aparatos y procedimientos, destinados a la elaboracin de normas y decisiones legtimas. Dichas organizaciones y aparatos estn orientados a reproducir relaciones sociales, regular conflictos y elaborar polticas pblicas, as como a procesar demandas sociales, por lo general provenientes de necesidades colectivas. Los problemas se generan cuando las instituciones no son capaces de reconocer conflictos, protestas y demandas sociales que buscan institucionalizarse en los juegos legtimos de poder.10 El orden institucional en democracia est definido por su carcter plural, conflictivo y abierto. El carcter plural se relaciona con el reconocimiento de la diversidad constitutiva de las sociedades; el conflictivo, con el reconocimiento de relaciones sociales e intereses contrapuestos; mientras que el carcter abierto estara asociado con la idea de que el orden democrtico necesita, para permanecer, cambiarse y adecuarse permanentemente a los cambios histricos y culturales de las mismas sociedades. Como sostiene Lefort (1981),11 la fuerza de la democracia radica en su reinvencin permanente. La situacin de crisis e inflexin histrica que vive la regin tambin supone una serie de transformaciones que conecten la velocidad de los cambios sociales con los cambios poltico-institucionales. Precisamente, para fortalecer la gobernabilidad democrtica resulta fundamental aumentar las capacidades polticas para gestionar los cambios que estn ocurriendo en la sociedad. Esto implicara una bsqueda de acumulacin de poder democrtico, a partir de una legitimidad institucional de los procedimientos de la democracia y no de formas conspirativas de hacer poltica. Parece clave, entonces, incrementar la capacidad de gestin de conflictos, mejorando por una parte la calidad de la representacin y la participacin ciudadanas y, por otra, las competencias tcnico-polticas de los decidores. La importancia estratgica de lo institucional para mejorar la gobernabilidad democrtica en Amrica Latina cobra un sentido crucial en estos momentos de inflexin y cambio, ya que las instituciones son el principal espacio comn entre actores sociales y polticos, muy a menudo opuestos,
10 Como argumenta Dubet (2006: 64 y 75), existen dos tipos de crticas a lo que l denomina programa institucional. La primera, relativa a la deificacin del modelo institucional, donde las metas de la institucionalizacin se reduciran a astucias de la dominacin y del poder, y la segunda, a los lmites institucionales para procesar la diversidad y el flujo de demandas sociales. 11 Lefort, C. (1981), Linvention dmocratique. Les limites de la domination totalitaire, Pars, Fayard.
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desconfiados y fragmentados. Actuar institucionalmente alimenta el comportamiento democrtico y facilita la elaboracin y el xito de las polticas pblicas. Por consiguiente, la eleccin de un determinado orden institucional es crucial para la gobernabilidad y la democracia. En este documento, se enfatiza que esa relacin necesita responder a los nuevos problemas de la sociedad. Desde el punto de vista analtico es importante reconocer que a los problemas institucionales histricos de la regin se han sumado nuevos desafos. Se expresan de mltiples maneras y, especialmente, mediante dficits de orden institucional que afectan sobre todo al funcionamiento y la estructura de la democracia representativa. Ms recientemente sta ha sido asociada con la vigencia o no del Estado de derecho y su rol en la democracia y el desarrollo. Vale la pena plantear algunos hallazgos. 2.1.1. Crisis y riesgos poltico-institucionales Las crisis poltico-institucionales ms graves son las que afectan a las instituciones centrales de la democracia. En sistemas presidenciales como los latinoamericanos, estas instituciones son la presidencia y la legislatura.12 Desde el inicio del siglo al menos seis pases han vivido crisis de esta naturaleza: Paraguay (en 2000), Per (2000), Argentina (2001), Venezuela (2002), Bolivia (2003 y 2005) y Ecuador (2000 y 2005). De las ocho situaciones de crisis agudas, seis concluyeron con la cada de los respectivos presidentes (Fujimori en Per, De la Ra en Argentina, Snchez de Lozada y Mesa en Bolivia, y Mahuad y Gutirrez en Ecuador), ya sea porque la legislatura los destituy o porque renunciaron; una, con participacin militar, culmin con la destitucin de Cubas Grau como presidente de Paraguay e incluy el asesinato de un vicepresidente, y la ltima fue un golpe de Estado fracasado contra el presidente venezolano Chvez.13 Hubo otros casos de crisis polticas que se acercaron a situaciones extremas como las mencionadas, pero sin llegar a un momento de ruptura. Entre estas circunstancias lmite habra que incluir la de Nicaragua a fines de 2004 y principios de 2005 (cuando el presidente estuvo cerca de caer) y Honduras a fines de 2005 (cuando las autoridades electorales hondureas demoraron en anunciar el ganador de las elecciones presidenciales).14
Este anlisis se basa en Gonzlez (2005). Discusiones ms detalladas de estos episodios se encuentran en FLACSO (2004), Valenzuela (2004) y Nolte (2005). 14 Argumentos de diferente naturaleza tambin sugieren que estas dos situaciones podran ser consideradas al menos como cuasi crisis. Segn Vanhanen (2003: 146, 152 y 154), Honduras y Nicaragua son los nicos pases latinoamericanos para los que cabra esperar retrocesos
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En conjunto, estas situaciones de crisis agudas y situaciones de riesgo o de cuasi crisis demuestran que la consolidacin de las democracias latinoamericanas es un proceso problemtico, y que su xito no est asegurado. Dos aspectos comunes destacan en estas crisis. En primer lugar, en el pasado los golpes de Estado tradicionales de la regin (esto es, los ocurridos antes del ciclo democratizador del ltimo cuarto de siglo) normalmente disolvan las legislaturas; los presidentes tambin solan caer, aunque a veces eran parte del golpe. Existe un trmino especfico para esta ltima situacin: el autogolpe es, precisamente, el golpe de Estado liderado (o al menos acompaado en el marco de un acuerdo poltico) por el presidente en ejercicio. En las situaciones examinadas aqu, en cambio, la crisis derriba (o casi derriba) a los presidentes, usualmente con participacin activa de la legislatura, que no es disuelta ni se ve seriamente amenazada. Esta clase de crisis no comenz en el siglo XXI. En la dcada 19901999 se registraron varios antecedentes, aunque de naturaleza heterognea. Ocurrieron crisis tradicionales (el autogolpe de Fujimori en Per en 1992), situaciones como las aqu examinadas (la cada de Bucaram en Ecuador en 1997) y situaciones que podran ser consideradas genuinos juicios polticos (la cada de Collor de Mello en Brasil en 1992). En esa dcada se registran cinco (a lo sumo seis, segn las diferentes interpretaciones posibles) crisis polticas agudas del nuevo tipo, en las que los presidentes cayeron o fueron casi derribados.15 Las crisis ocurridas a partir del ao 2000 muestran simultneamente cambios cualitativos (ya no se registran crisis del tipo tradicional ni autogolpes) y un crecimiento significativo del nmero de episodios (los ocho citados slo entre 2000 y 2005). En segundo lugar, la vinculacin de estas crisis con la estabilidad de la democracia parece ser bastante ms problemtica que en el pasado. Estas crisis, tpicamente, no cancelan la democracia electoral, aunque pueden interrumpirla y hacerla funcionar de maneras y en tiempos no previstos por la legislacin. En este sentido, las crisis pueden interrumpir transitosignificativos en la construccin de la democracia. Los datos indican que son ms democrticos que lo que deberan, es decir, son casos significativamente desviados de sus predicciones tericas. Sobre la base de un argumento basado en los respectivos ndices de Desarrollo Humano, diferente al de Vanhanen, el Informe Regional de FLACSO argumenta que siete de los diecisiete pases de Amrica Latina continental son particularmente vulnerables a crisis de gobernabilidad. La lista de los vulnerables incluye a tres de los seis pases con crisis agudas recientes (Bolivia, Ecuador y Paraguay), y tambin a Honduras y Nicaragua; los otros dos pases mencionados son Guatemala y El Salvador (FLACSO, 2004: 49). 15 A fines de la dcada estos episodios comenzaron a ser estudiados comparativamente en trminos afines a los de este ensayo; por ejemplo, Prez-Lin (2000).
25
riamente la legalidad, pero no suprimen la democracia minimalista (electoral). En parte, por estas razones se ha sostenido que en Bolivia, Ecuador y Argentina el ciudadano est saliendo a la calle a sacar del palacio de gobierno a quienes no consideren que estn cumpliendo con el mandato para el cual fueron electos. No se trata de romper con el sistema democrtico, ni llamar a los militares al poder, sino [de] exigir que las demandas ciudadanas sean respetadas, dentro del mismo sistema, pero muchas veces en el lmite.16 En principio, de la discusin precedente puede concluirse que: i) Aun con una caracterizacin muy restrictiva de crisis poltico-institucional aguda, en los primeros aos de este siglo, luego de veinticinco aos de construccin democrtica que comenzaron alrededor de 1980, ms de la tercera parte de las democracias latinoamericanas experiment crisis de esta naturaleza. Todas ellas llegaron al menos hasta la frontera de la ruptura institucional, aunque puede discutirse sobre cuntas cruzaron finalmente esa frontera. ii) Cualquiera sea el nmero de casos en los que efectivamente ocurri una ruptura institucional, las trayectorias polticas latinoamericanas del ltimo cuarto de siglo muestran tanto una tendencia significativa de desarrollo de la democracia a mediano plazo como un ciclo algo ms breve de crisis polticas agudas, diferentes a las del pasado, claramente acelerado en los primeros aos del siglo XXI. Estas crisis muestran las debilidades y los riesgos que enfrentan las democracias latinoamericanas, riesgos que probablemente seguirn enfrentando en el futuro. Para contribuir con la consolidacin de la democracia en la regin es necesario, entonces, conocer y entender mejor la naturaleza y las perspectivas de estas crisis polticas agudas para buscar soluciones que avancen en el desarrollo democrtico. A continuacin, se describen varias tendencias particulares con respecto a los problemas poltico-institucionales que inciden en los procesos sealados.
16 Corporacin Latinobarmetro (2005: 4). En este sentido, la mayora de los observadores argentinos enfatiza que la sucesin de cambios presidenciales comenzada con la renuncia de De la Ra, aunque claramente excepcional, ocurri dentro de la ley, sin fracturas institucionales. Algunos (o muchos) observadores externos, ms escpticos, se preguntan hasta qu punto lo que realmente ocurri mantiene las formas legales, pero no la sustancia (el espritu) de las instituciones, honrando as una larga tradicin latinoamericana. La renuncia de De la Ra est en esa frontera donde las formas se mantienen, pero el fondo de la situacin es discutible.
26
2.1.2. Tendencias poltico-institucionales

Lmites de la representacin
Hoy en da, los problemas institucionales se relacionan con la debilidad de las capacidades de accin poltica de los distintos partidos para representar institucionalmente a la sociedad, comprender los cambios, elaborar horizontes normativos de progreso y gestionar cotidianamente la poltica. Esto se traduce en crisis de representacin e intermediacin poltica; lo social tiene serias dificultades para ser representado en la arena poltica por los partidos polticos. stos no fueron capaces de articular los cambios a escala global con la gestin poltica interna y ms bien reprodujeron incluso en el marco de reformas estructurales prcticas patrimoniales que generaron altos grados de corrupcin. La consigna que se vayan todos en la Argentina, la crisis de octubre de 2003 en Bolivia y las demandas de Los Forajidos en Ecuador son ejemplos que ilustran el desencanto generalizado con la poltica y los partidos polticos en la regin. En el Informe Latinobarmetro 2006 se observa que, aunque 55% de los latinoamericanos considera que no puede existir democracia sin partidos polticos, slo 22% confa en ellos. En esta materia, los pases con mayores falencias de legitimidad son Ecuador y Bolivia. En ambos, ms de 50% de los consultados piensa que los partidos polticos no son necesarios para la democracia.17 Ms an, se advierte una cada en las formas convencionales de participacin poltica: hablar de poltica, firmar una peticin o asistir a manifestaciones organizadas.18 El Grfico 1 muestra la evolucin de la confianza de los latinoamericanos en sus instituciones. Asimismo, en el marco del PAPEP, las encuestas de opinin pblica y entrevistas a las elites realizadas en Argentina en octubre de 2006 confirman esta tendencia. Cerca de 75% de los entrevistados piensa que los partidos polticos son necesarios pero deben realizar reformas, mientras que dos de cada tres afirman que su confianza en los lderes polticos ha disminuido con respecto al pasado.19
17 En Bolivia esta situacin se ha revertido tras la llegada de Evo Morales a la presidencia: en noviembre de 2006, 59% de los bolivianos entrevistados aprueba su gestin de gobierno. Vase Apoyo: Opinin y Mercado (2007). 18 Vase Corporacin Latinobarmetro (2006: 24). 19 Vase Cheresky (2006b).
27
Grfico 1. Amrica Latina, confianza en las instituciones, 1996, 2000 y 2004 En porcentajes
70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0%
Argentina Chile Mxico Uruguay
Amrica Latina
1996
Bolivia Ecuador Nicaragua Venezuela
2000
Brasil Salvador Panam Rep. Dom. Colombia Guatemala Paraguay A. Latina
2004
Costa Rica Honduras Per
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro.
En Bolivia, la mayora de las elites considera que los principales problemas del pas son de ndole poltica20 y las encuestas de opinin pblica sealan que los partidos polticos son las instituciones con peor imagen pblica: 66% de los encuestados posee una imagen negativa de ellos. En Honduras, 44% de los lderes entrevistados considera que la clase poltica es una de las principales causantes de los problemas del pas y 27% culpa a los partidos polticos; 62% de la poblacin cree que los polticos hondureos de hoy no defienden la democracia y dos de cada tres hondureos no se sienten representados por los diputados que ellos mismos han elegido.21 En Nicaragua, 46% de las elites entrevistadas afirma que los principales problemas del pas son de ndole poltico-institucional y que una de las causas ms importantes es el excesivo caudillismo presente en los partidos polticos.22 De modo similar, 40% de las elites consultadas en Per considera que
20 21
Vase Equipos MORI (2007). Vase para mayor detalle vase PNUD Honduras (2005). 22 Vase PNUD Nicaragua (2005).
28
los problemas centrales del pas son polticos y 21% considera que la causa de los problemas del pas radica en la incapacidad de los polticos.23 Por su parte, en Ecuador, de acuerdo con Augusto Barrera,24 los partidos polticos padecen de un gran desprestigio, debilidad organizativa, presencia limitada local o regional, caudillos insustituibles, subordinacin a intereses gremiales, econmicos o familiares []. Por ltimo, en Panam tambin se observa un creciente escepticismo con relacin al funcionamiento y la legitimidad de las instituciones. Aquellas que sufren el mayor grado de desconfianza son los partidos polticos: slo 8% de los encuestados manifest tenerles mucha o alguna confianza. A continuacin se ubican la Asamblea Nacional, los municipios, el Poder Judicial y la Presidencia, todos con porcentajes de confianza inferiores a 25%.25 Estas situaciones dan pie a debates sobre los lmites de la democracia representativa as como sobre el surgimiento de la denominada democracia de lo pblico.
Recuadro 2. Per: el divorcio entre la poltica y la economa

Desde el punto de vista macroeconmico, el desempeo econmico de Per durante los ltimos quince aos ha sido satisfactorio y las elites consultadas consideran que la tendencia se mantendr. No obstante, las mismas elites creen que el pas se encuentra en una situacin de precrisis (o de crisis), visin que es compartida por empresarios, lderes de opinin y polticos. Adems, consideran que los problemas del pas, especialmente la conflictividad social, se mantendrn en sus niveles actuales o se incrementarn. La poblacin no est satisfecha con la actual situacin de Per y juzga de forma muy negativa a los polticos, a los partidos, al gobierno y al presidente Toledo. La economa y la poltica transitan caminos divergentes. Tal divergencia tiene su origen, parcialmente, en que las etapas de crecimiento de la economa peruana fueron de base angosta y no generaron dinamismo fuera de ella y, tambin, por el incremento de la brecha entre las aspiraciones de la poblacin y lo que efectivamente estn recibiendo. Fuente: Achard et al. (2005).
23 24
Vase Achard et al. (2005). Vase Barrera (2005). 25 Vase Ortuo (2006).
29
Cuadro 1. Amrica Latina (pases seleccionados),* indicadores sobre democracia, 2006 En porcentajes
Pas Aprobacin gobierno Confianza en Sin partidos Apoyo a la el presidente no puede haber democracia democracia Satisfaccin con la democracia
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemmala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay
Amrica Latina
73 54 62 67 70 23 45 56 60 23 57 57 62
54
66 52 51 65 62 10 33 41 50 17 53 42 65
47
64 38 45 53 51 45 50 57 52 64 42 52 71
58
74 62 46 56 53 54 41 51 54 56 55 55 77
58
50 39 36 42 33 22 31 34 41 26 40 23 66
38
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2006.
Crticas al Estado mnimo y demandas por mayor control ciudadano
Buena parte de la poblacin, luego de las reformas estructurales, aboga por una nueva relacin entre el Estado y la economa, en la que el Estado genere integracin social y equidad, pero a la vez potencie la economa en el marco de la globalizacin y maneje los nuevos cdigos del mundo moderno. Los temas y la informacin emprica encontrada permiten ir configurando un primer mapa de los principales rasgos, problemas y potencialidades poltico-institucionales del espacio latinoamericano actual. De acuerdo con el Informe Latinobarmetro (2005),26 en promedio, slo el 31% de los latinoamericanos entrevistados considera que las privatizaciones
26
Corporacin Latinobarmetro (2005), op. cit.
30
fueron provechosas. Por su parte, en el Informe Latinobarmetro de 200627 se indag sobre la responsabilidad de la produccin de riqueza. Para tal efecto se utiliz una escala de 1 a 10, en la que 1 = el Estado tiene que producir la riqueza y 10 = los privados tienen que producir la riqueza, y se advierte un grado de estatismo medianamente alto entre los latinoamericanos, ya que el ndice promedio de la regin fue de 4,1. En Chile y en Guatemala el ndice alcanz el mayor valor (5,1), y en el otro extremo se ubicaron la Argentina y Bolivia, con 4,1. En la Argentina, segn entrevistas realizadas a las elites y encuestas de opinin pblica, existe el deseo compartido de que se redefinan las relaciones entre las empresas y el Estado. En efecto, el 28,5% de los encuestados afirm que el Estado deba intervenir para garantizar una justa distribucin de los beneficios del crecimiento econmico; el 45,6% expres el deseo de que las empresas de servicios pblicos sean reestatizadas y el 44,7% de que sigan siendo privadas, pero con mayor control estatal.28 A la vez, estas demandas se asocian a otras referidas a reformas del sistema de justicia y mejoras en los sistemas de gestin pblica. De manera similar, ms del 70% de los bolivianos manifest su deseo de que el Estado tuviera mayor participacin en el negocio del gas.29 Por su parte, los lderes entrevistados en Honduras critican al gobierno, que acta como administrador de la crisis y que no tiene proyecto de pas.30 Se advierte, entonces, una crtica a los procesos de privatizacin, una demanda de un Estado ms fuerte y dinmico, sin que esto signifique un retorno al Estado patrimonial corporativo. Tambin es probable que esta demanda por mayor intervencin estatal se relacione, por una parte, con las demandas de mayor seguridad humana respecto de la vida cotidiana de los ciudadanos, y por otra, con el aumento de acciones anmicas por parte de grupos sociales excluidos, especialmente de jvenes, que reflejan los lmites de la cohesin social y cierto grado de fractura social. Por otro lado, se han encontrado demandas de coordinacin entre la ciudadana y el Estado a favor de la incorporacin de mecanismos para una mayor participacin, as como una consolidacin de las instituciones estatales, con un sentido pblico y de unidad estatal (estatalidad). Entre
27 Corporacin Latinobarmetro (2006), Informe Latinobarmetro 2005, Santiago, Chile, <http://www.latinobarometro.org/uploads/media/2006_01.pdf>. 28 PNUD Argentina (2005), Ronda de consultas y encuesta de opinin pblica, PAPEP-PNUD, Argentina. 29 PAPEP-PNUD Bolivia. 30 PNUD Honduras (2005), Honduras: los acuerdos son posibles. La experiencia de la Comisin Poltica de los Partidos Polticos, Tegucigalpa, Editorial Guaymuras.
31
ambas tendencias se encuentra la cuestin de la rendicin de cuentas (accountability) referida a la transparencia, la informacin y a los mecanismos de control ciudadano de las polticas pblicas. Las demandas por un Poder Judicial transparente, autnomo e institucional constituyen un punto de referencia muy importante para la poblacin. El ndice de Percepcin de la Corrupcin que elabora Transparency International refleja claramente esta situacin. En el Cuadro 2 se advierte que los pases con la mejor posicin en el ndice de Percepcin de la Corrupcin elaborado por Transparency International son aquellos con mayor estabilidad institucional. Tal es el caso de Chile y Uruguay que ocupan los lugares 21 y 32, respectivamente. En cambio, Argentina y Bolivia que han atravesado fuertes crisis institucionales en los ltimos aos se ubican en la parte inferior del ranking.31
Cuadro 2. Amrica Latina (pases seleccionados).* ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC), 2005 En orden descendente
Pas Ranking IPC
Chile Uruguay Colombia Brasil Mxico Panam Per Argentina Honduras Nicaragua Bolivia Ecuador Guatemala
21 32 55 62 65 65 65 97 107 107 117 117 117
7,3 5,9 4,0 3,7 3,5 3,5 3,5 2,8 2,6 2,6 2,5 2,5 2,5
Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Transparency International.
31 El ndice de Percepcin de la Corrupcin (IPC) clasifica a los pases segn el grado en que se percibe la corrupcin existente entre funcionarios pblicos y polticos. El IPC toma valores entre 0 y 10: mientras mayor sea el valor menor ser el grado de corrupcin. Para mayor detalle vase Transparency Internacional, <www.transparency.org>.
32
La expansin multicultural y el pluralismo
Un tema de gran influencia en el orden institucional es el de las nuevas manifestaciones multiculturales, especialmente de los denominados pueblos originarios, indgenas o de origen africano, y la debilidad de los sistemas institucionales de la democracia y el desarrollo para procesarlos. Con la llegada de la democracia a Amrica Latina se expandi un nuevo multiculturalismo, que reemplaza y cuestiona los modelos homogenizadores del Estado-nacin, reclamando derechos culturales y poder poltico en el marco de las especificidades culturales. Hoy la cuestin radica no slo en la admisin de estas realidades sino tambin en el reconocimiento explcito de estas nuevas identidades, lo que plantea formidables desafos al pluralismo democrtico. Las demandas de participacin y cambio por parte de los pueblos originarios recorren gran parte de Amrica Latina y estn modificando de forma significativa el orden institucional. El movimiento indgena en Ecuador es de los ms organizados de Amrica Latina. Su origen se remonta a la dcada del ochenta, cuando se cre la Confederacin de Nacionalidades Indgenas del Ecuador (CONAIE). Las luchas que llev a cabo esta confederacin en la dcada del noventa convirtieron al movimiento en una fuerza poderosa que, adems de abogar por las demandas indgenas, se convirti en lder de la resistencia al neoliberalismo.32 Posteriormente, en 1997, la CONAIE fund el Partido Pachakutik para participar en la contienda electoral; tres aos despus, la CONAIE se uni a los militares liderados por Lucio Gutirrez para derrocar al entonces presidente Mahuad y generaron una alianza poltica que llev a Gutirrez a ganar las elecciones de 2002.33 La necesidad de participacin y cambio es uno de los temas que aborda el Informe Nacional de Desarrollo Humano de Guatemala.34 En este informe se destacan las diferencias en trminos de salud, educacin y participacin poltica, entre otros, que afectan a los pueblos originarios. Con relacin a tales diferencias, el INDH advierte que, si bien a partir de la firma de los Acuerdos de Paz hubo progresos significativos (durante el perodo 1985-2005 hubo dos ministros de Educacin y un ministro de Cultura, as como siete viceministros, pertenecientes a la comunidad indgena), an falta incrementar la participacin indgena en la toma de decisiones, especialmente en materia de polticas pbli32 Zamosc realiza un importante anlisis sobre la trayectoria de este movimiento (Zamosc, en prensa). 33 Hoy en da se tiene registro de ms de dos mil comunidades indgenas que funcionan como entidades autorreguladas, basadas en la autoridad de sus asambleas (id.). 34 Vase PNUD Guatemala (2005).
33
cas. Adems, se subraya la necesidad de incorporar las formas de organizacin, representacin y ejercicio del poder propias de la cultura maya. En el caso de Bolivia, los datos del Censo de Poblacin de 1992 muestran que 25% de los bolivianos se considera aymar, 31% quechua, 6% parte de otros grupos indgenas y 38% se siente parte de mltiples identidades. Estos datos revelan un alto grado de multiculturalismo que se da en espacios interculturales. De acuerdo con la encuesta realizada para el IDH 2004, 64% de los aymaras tambin se percibe como mestizo, al igual que 89% de los quechuas. Y, en promedio, 76% de los bolivianos se siente mestizo.35 En las elecciones llevadas a cabo en diciembre de 2005, Evo Morales de origen aymar fue elegido presidente del pas con 53,7%; es decir, con la mayora absoluta. La cuestin es cmo el multiculturalismo evoluciona hacia un pluralismo democrtico. Entre las elites como se seala en el Observatorio Regional la actitud hacia los conflictos tnicos no es homognea. Aunque slo se realizaron preguntas referidas a conflictos tnicos en Mxico, Argentina y Estados Unidos,
el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto ms grande la poblacin indgena y ms reciente el conflicto, mayor sera la propensin a considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada ms abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de Mxico, los conflictos tnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relacin con la consolidacin de la democracia en los pases de la regin. En cambio, tanto en Estados Unidos como en Argentina la mayora tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve desde una ptica positiva.36 Los lmites institucionales de la participacin femenina
A pesar de los avances registrados por las mujeres en materia de polticas pblicas y participacin poltica, an existen importantes distancias entre los cambios socioeconmicos, demogrficos, culturales y del mercado laboral, y los lmites de los actores poltico-institucionales para procesar las transformaciones y las demandas en funcin de la equidad de gnero. Esto limita la calidad de la democracia y afecta negativamente la gobernabilidad democrtica.
35 36
Vase PNUD Bolivia (2004). Vase Gonzlez (2006a).
34
La equidad de gnero es un importante indicador del grado de democracia de un sistema poltico, puesto que la paridad de gnero no es una cuestin exclusiva de las mujeres. La paridad involucra la cualidad de la democracia en cuanto a su capacidad para reducir la brecha entre el discurso sobre la igualdad de derechos y alcanzar la igualdad de opciones para los ciudadanos y las ciudadanas de un pas. La desigualdad de gnero es producto de un conjunto de desigualdades culturales y polticas que se refuerzan mutuamente. Ellas condicionan el menor acceso de las mujeres a derechos de propiedad, riqueza y educacin, y limitan su acceso a los mercados laborales y, en general, a las esferas de poder.37 La evidencia emprica refleja que la participacin poltica de la mujer en los pases sujetos a estudio se ha incrementado, aunque sigue siendo baja. Si bien en Argentina, Bolivia, Brasil, Ecuador, Honduras, Mxico, Panam y Per se han establecido cuotas que determinan un nivel mnimo de representacin entre 20% y 40% para las mujeres en las listas partidarias de elecciones legislativas, slo en Argentina la participacin relativa de la mujer en el Parlamento es superior a 30%. De hecho, en los dems pases este porcentaje oscila entre 23% (Mxico) y 6% (Honduras).38 Varios estudios insisten en que, para alcanzar una mejor distribucin en las decisiones polticas, las mujeres y los movimientos de gnero deben superar mltiples barreras. Entre ellas sobresale que muchas mujeres siguen siendo las principales responsables por el cuidado del hogar y de los hijos. Mientras en los hogares no exista una distribucin ms equitativa de las responsabilidades domsticas y no se implementen polticas pblicas a favor de la familia, los costos de lograr una carrera poltica y cumplir con las responsabilidades familiares seguirn siendo excesivamente altos para muchas mujeres.39 En segundo lugar, a menos que sea superado el modelo tradicional de vida poltica, las mujeres seguirn estando excluidas de las altas esferas del poder. Dado que los varones han dominado siempre la escena poltica, muchas instituciones han sido acondicionadas para los estndares, estilos de vida y actitudes polticas de ellos.40 En tercer lugar, las mujeres deben seguir abrindose camino en los ministerios y comits relacionados con la poltica exterior, la economa y los presupuestos si desean influir en el desarrollo econmico, poltico y social de la regin. Si bien hay importantes referentes
37 Para mayor detalle vase el Informe sobre Desarrollo Mundial del Banco Mundial (2006: 37-40). 38 Vase CEPAL (2006b). 39 Vase Buvinic y Roza (2004). 40 Vase Shvedova (2002).
35
en la poltica,41 las mujeres suelen quedar relegadas a las reas de ambiente, salud, familia y educacin. Adems, las conquistas de las mujeres durante un gobierno no siempre continan en el siguiente. En muchos casos la participacin poltica de la mujer se relaciona estrechamente con los juegos de poder en el gobierno de turno.42
Cuadro 3. Amrica Latina (pases seleccionados),* participacin femenina en el Parlamento, 2005 En porcentajes
Pas 1990 2005 Var.
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay
6 9 5 s/d 5 5 7 10 12 15 8 6 6
34 19 9 13 12 16 8 6 23 21 17 18 12
28 10 4 7 11 1 -4 11 6 9 12 6
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005, CEPAL (2006b).
Este tema debe ser investigado con mayor profundidad, especialmente en trminos de la calidad de la democracia, la gobernabilidad y los escenarios de cambio posibles.
41 Tal es el caso de Argentina, que tuvo como ministra de Economa a Felisa Miceli, y de Chile, que en enero de 2006 eligi por primera vez a una mujer Michelle Bachelet como presidenta de la Repblica. 42 Vase Buvinic y Roza (2004).
36
Las oposiciones territoriales
Por otra parte, se estn generando nuevos conflictos y oposiciones entre lo global, lo local y lo nacional. Los cambios ocurridos en los ltimos veinte aos afectaron las relaciones entre lo territorial (municipal o regional,) lo nacional y lo global. Hoy los territorios o regiones buscan formas propias de legitimad democrtica, autonoma en lo nacional y conexin directa con la globalizacin, demandas y aspiraciones que se traducen en tensiones y, en algunos casos, fuertes crisis poltico-institucionales. Hay en este plano tambin un nuevo orden institucional emergente. Este fenmeno se observa claramente en Bolivia, cuyas elites mencionan a los factores regionales como uno de los componentes centrales de la crisis. Los cambios ocurridos en la economa de las distintas regiones son considerados como desafos para el funcionamiento tradicional de la poltica boliviana, pero aquello que los convierte en aspectos crticos es la incapacidad de la poltica para responder adecuadamente. Algunos de los entrevistados son especialmente crticos con los dirigentes de Santa Cruz de la Sierra, a quienes acusan de carecer de la creatividad necesaria para pensar de forma global los problemas del pas. En efecto, existe una suerte de empate social, estructurado alrededor de dos agendas altamente polarizadas, contrapuestas y con legitimidad insuficiente para imponer objetivos generales. stas son la Agenda de Octubre y la Agenda de Enero. La primera tiene como eje discursivo la nacionalizacin de los hidrocarburos, hace nfasis en lo sociopoltico, se articula en torno a movimientos sociales e indgenas y es liderada por el Movimiento Al Socialismo (MAS) y por la Federacin de Juntas Vecinales de El Alto. Por el contrario, el eje discursivo de la Agenda de Enero es orientado por la idea de autonomas departamentales, hace mayor nfasis en cuestiones econmicas, es aceptada por los sectores cvico-empresariales y es liderada por el Comit Cvico de Santa Cruz. El resultado de las elecciones generales en Bolivia, con la contundente victoria del MAS, coloca la evolucin de los temas mencionados bajo otros trminos. En Ecuador, con un proceso democrtico igualmente accidentado que el boliviano, a partir de las consultas realizadas en la misin exploratoria, tambin se advierte una significativa fractura regional, dada por la presencia de tres voluntades diferenciadas: la de la Sierra Norte (Quito), la de la Sierra Sur (Cuenca) y la de la Costa (Guayaquil). Y la representacin poltica tampoco parece contar con una propuesta o identidad de carcter nacional. El conflicto con Per de 1995 fue un factor unificador, pero de carcter temporal. Con relacin a Estados Unidos se advierten importantes diferencias de opinin. Mientras que en Colombia, Honduras, Guatemala y Nicaragua ms de 65% de los encuestados por el Latinobarmetro 2005 tiene una
37
buena opinin de dicho pas, en Venezuela, Uruguay y la Argentina, el porcentaje cae a 41%, 38% y 32% respectivamente.43
Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Anlisis postelectoral y tendencias detectadas

Una fuerza poltica, el MAS, obtuvo el respaldo de la mayora absoluta, alcanzando el 54% de los votos (aproximadamente). Se trata de un resultado inusual en la historia democrtica de Bolivia. Gracias al resultado, el MAS est en situacin de privilegio para organizar un nuevo ciclo. La cuestin reside en saber en qu grado el MAS (y los otros actores en juego) proceder con propuestas y acuerdos que conduzcan a polticas que permitan fortalecer la democracia y el desarrollo, si se limitar a una dinmica nacional popular o fracasar con nuevos escenarios de conflictos. El electorado ha diferenciado su voto en las categoras nacional y departamental, estableciendo de esta manera un control y un equilibrio entre el poder central y los poderes departamentales. Para la eleccin de prefectos el MAS slo gan en dos de los nueve departamentos, mientras que para presidente se impuso en cinco. En los departamentos en que el MAS obtuvo su mayor votacin absoluta y relativa, particularmente en La Paz y Cochabamba, la poblacin a nivel departamental les dio la mayora a lderes de la oposicin. El MAS tuvo un importante caudal de votos en Santa Cruz de la Sierra. Estos datos muestran un comportamiento complejo y racional del votante que da el piso para la renovacin del sistema poltico. Bolivia tiene la oportunidad de recrear un sistema partidario. Algunos de los prefectos electos convocaron a los colegas para conformar un poder departamental frente al poder central. Esto podra ser el eje de un nuevo conflicto entre el poder central y los poderes regionales. Las orientaciones polticas del MAS combinaran lneas duras con polticas de negociacin. Entre las lneas duras sobresalen la nacionalizacin de los hidrocarburos, la conformacin de un concejo preconstituyente con fuerte presencia de actores corporativos, la realizacin de la Asamblea Constituyente, el reparto de tierras en el oriente boliviano de acuerdo con la Ley IMRA y la reorientacin de la poltica del cultivo de coca en favor del campesino. En otras reas importantes, como el rgimen de autonomas, polticas sociales, econmicas o sectoriales, es posible que surjan espacios de negociacin. Esto
43
Vase Corporacin Latinobarmetro (2005).
38
supone la bsqueda de un Estado nacional popular fuerte neocorporativo, proclive a la ampliacin de elites. En el plano externo se reforzaran la coalicin sudamericana y las vinculaciones con Argentina, Brasil, Cuba, Uruguay y Venezuela, y se buscara mayor articulacin con la UE, en especial con Espaa. Habra disposicin de negociar y no enfrentarse con los Estados Unidos. A corto plazo, la coyuntura econmica es favorable. El 2005 se cerr con un crecimiento del orden del 3,9% sustentado en el crecimiento de las exportaciones del 17%, una inflacin moderada del 5,3% y un dficit fiscal del 2,8%. Para el 2006, se prev un crecimiento del 4%, una inflacin menor del 3,4%, y un dficit fiscal no mayor al 3%. Los depsitos bancarios continuaron en alza, casi sin interrupciones (US$ 2.930 en diciembre de 2005). Se trata de una tendencia iniciada a mediados del ao pasado. Las reservas internacionales netas alcanzaron un nivel de US$ 2.200 millones. Las elecciones presidenciales no afectaron el nivel de depsitos del sistema bancario. En sntesis, la nueva coyuntura poltica en Bolivia, junto con las perspectivas econmicas de corto y mediano plazo, permiten pensar en una oportunidad de recrear y fortalecer la democracia y el desarrollo en el pas, a partir de polticas de inclusin y apertura social.
En cuanto a los factores externos perjudiciales para Honduras, 54% de las elites consultadas mencion a los organismos internacionales y sus paquetes de medidas y 17% a los Estados Unidos.44 En Nicaragua, por su parte, las elites sealaron que Estados Unidos y los organismos internacionales son los actores externos con mayor capacidad de influir negativamente, seguidos por la comunidad internacional (Unin Europea, pases nrdicos) y Hugo Chvez.45 De igual modo, las elites consultadas en Bolivia afirmaron que los factores externos fundamentalmente las empresas transnacionales agravan los problemas, mientras que para algunos entrevistados los pases de la regin constituyen un factor positivo.46
Vase PNUD Honduras (2005). Vase Vega (2006). 46 Por tales motivos, el PAPEP est realizando un estudio de las percepciones y opiniones de las dirigencias latinoamericanas y de los Estados Unidos como complemento de los casos nacionales y para dar respuesta a demandas en diferentes pases latinoamericanos. El propsito del Observatorio Regional es elaborar un anlisis comprensivo de la mirada de las dirigencias de los pases ms influyentes de la regin Argentina, Brasil, Mxico y de los Estados Unidos sobre Amrica Latina y su agenda futura.
45 44
39
Adems de los problemas mencionados, debe estudiarse la situacin del Poder Judicial en Amrica Latina,47 tanto por su complejidad como por su relevancia, ya que la autonoma e independencia de quienes tienen a su cargo la justicia es fundamental para la gobernabilidad democrtica.
El dficit de la efectividad judicial
Finalmente, para ejemplificar una serie de temas vinculados a la institucionalizacin de los pases latinoamericanos (presentes entre las preocupaciones de la opinin pblica y de los lderes consultados por el Proyecto), pueden ser tiles el ndice de Efectividad Judicial/Legal y el ndice tica en el Sector Pblico, elaborados por Kaufmann.48 El primero se realiza a partir de las respuestas positivas de las empresas (nacionales o radicadas en el pas considerado) a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, proteccin de la propiedad y efectividad parlamentaria y policial.49 El segundo representa el porcentaje de empresas que asignan un puntaje satisfactorio a la honestidad de los polticos, al favoritismo (o su ausencia) en las compras del sector, al desvo de fondos pblicos, la confianza en el correo, y la frecuencia de sobornos en trmites, servicios pblicos e impuestos. El Cuadro 4 presenta los valores de los dos ndices de Kaufmann para 17 pases latinoamericanos. La lista de pases est ordenada de mayor a menor grado de institucionalizacin segn el criterio de Efectividad Judicial/Legal. Las crisis poltico-institucionales y las situaciones de riesgo poltico muestran las circunstancias difciles por las que atraviesan las grandes democracias en la regin. Como se ha visto, hay una serie de tendencias empricas que estaran prefigurando un nuevo mapa poltico-institucional y la necesidad de adecuar e innovar nuevas estrategias de gobernabilidad. Si bien es necesario estudiar mejor estas tendencias, muy probablemente ellas estn asociadas con los cambios que estn viviendo las sociedades nacionales.
47 Despus de los partidos polticos y el Congreso, el Poder Judicial es la institucin gubernamental que mayor desconfianza genera a los latinoamericanos: slo 31% de ellos dice confiar en el Poder Judicial. Vase Corporacin Latinobarmetro (2005). 48 Vase Kaufmann (2004). Para mayor detalle vase tambin Gonzlez (2005). 49 Esto incluye toda la problemtica de la (in)seguridad personal y del respeto a los derechos humanos.
40
Cuadro 4. Indicadores bsicos de institucionalizacin de los pases latinoamericanos, 2004

Pases Efectividad Judicial-Legal Porcentaje Rango tica en el sector pblico Porcentaje Rango
Chile Uruguay Costa Rica Brasil El Salvador Colombia Mxico Panam Honduras Per Nicaragua Ecuador Guatemala Paraguay Bolivia Venezuela Argentina
66,8 50,5 47,2 41,5 33,9 30,0 29,8 25,9 17,6 17,5 16,3 15,0 14,6 13,4 13,2 12,8 12,3
1 2 3 4 5 6 7 8 9 10 11 12 13 14 15 16 17
62,9 40,9 34,2 35,2 38,2 22,6 23,3 20,3 11,3 23,5 18,6 12,1 16,7 10,2 14,5 12,9 21,8
1 2 5 4 3 8 7 10 16 6 11 15 12 17 13 14 9
Nota: ndice de Efectividad Judicial - Legal: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satisfactorio a las preguntas sobre independencia judicial, sobornos judiciales, calidad del marco legal, proteccin de la propiedad, y efectividad parlamentaria y policial. ndice de tica en el Sector Pblico: porcentaje de empresas del pas que otorgan puntaje satisfactorio a la honestidad de los polticos, favoritismo en las compras del sector pblico, desvo de fondos pblicos, confianza en el correo y frecuencia promedio de sobornos (coimas, mordidas) en trmites, servicios pblicos e impuestos. Fuente: Kaufmann (2004).
La mediatizacin de la poltica
Un fenmeno de especial relevancia que limita, y a la vez renueva, el orden institucional y que afecta la democracia representativa es la mediatizacin de la poltica por la televisin y, ms recientemente, por los medios de comunicacin horizontales: Internet, celulares, etc. La arena de expresin o representacin de los polticos es cada da ms meditica. Los medios articulan sus intereses con las ideologas de los periodistas, las encuestas de opinin pblica, las movilizaciones y protestas sociales, y los escndalos van constituyendo un potente y fugaz imaginario poltico. Por lo general, este espacio meditico sustituye o determina la dinmica de los sistemas de representacin poltica y condiciona la legitimidad institucional en la regin.
41
Estara emergiendo una suerte de democracia de lo pblico,50 donde la ciudadana y los otros factores de poder tienden a manifestarse con mayor frecuencia a travs de los medios de comunicacin de masas. Efectivamente, la poltica en las calles, las encuestas de opinin pblica, los liderazgos y los escndalos y la conspiracin poltica se expresan cada vez ms en los espacios mediticos. Da la impresin de que la sociedad se encuentra cada vez ms fragmentada, pero tambin ms integrada con los medios de comunicacin, y ms conectada con las nuevas tecnologas de la informacin. La pregunta es cmo afecta esto a la gobernabilidad democrtica. Hipotticamente, parece vivirse una transicin de una esfera pblica centrada en las instituciones polticas, formales o clsicas, hacia una esfera pblica organizada por sistemas de comunicacin cada vez ms transnacionalizados y globales. Sera el nuevo lugar de disputa de los intereses polticos. Este tema se analizar con mayor precisin ms adelante. Los medios de comunicacin se caracterizan, principalmente, por ser los espacios donde se expresa el poder. Adems, en Amrica Latina, el 17% de sus habitantes considera que los medios de comunicacin son los actores de mayor poder.51 Asimismo, en las rondas de consultas realizadas a 231 lderes de Amrica Latina, 65% de ellos identific a stos como uno de los principales poderes fcticos de la regin.52 De acuerdo con datos del Informe Latinobarmetro 2006, la televisin y la radio se encuentran entre las instituciones ms confiables: 69% y 64% de los consultados, respectivamente, afirma confiar en ellas. Adems, la televisin es el medio de informacin ms utilizado: en 2006, 83% de los latinoamericanos vieron las noticias en la televisin.53 En Per, segn estudios elaborados en el marco del PAPEP, los medios de comunicacin influyen significativamente en la construccin del campo poltico, principalmente a travs de un rol fiscalizador del comportamiento poltico.54 Tambin inciden en la agenda poltica mediante denuncias periodsticas y sobredimensionando protestas sociales, y desempearon un papel de peso en la mala imagen del presidente Toledo. De forma similar, en Nicaragua, las elites entrevistadas sealan que los medios de comunicacin contribuyeron en la lucha contra
50 Manin, B. (1992), Metamorfosis de la representacin poltica. En: Dos Santos, M. (coord.), Qu queda de la Representacin Poltica?, Caracas, CLACSO/Nueva Sociedad. Para un anlisis ms reciente vase Rosanvallon, P. (2006), La Contre-Dmocratie. La politique lge de la dfiance, Pars, Seuil. 51 Corporacin Latinobarmetro (2005), op. cit. 52 PNUD (2004), op. cit. 53 Corporacin Latinobarmetro (2006), op. cit. 54 Achard, D. et al. (2005), op. cit.
42
la corrupcin, y que a la vez son un factor de poder con agenda propia, capaz de ejercer presin sobre el gobierno.55
Recuadro 4. Ecuador: La Rebelin de los Forajidos

Ecuador atraviesa una de las peores crisis institucionales de Amrica Latina. La fuerza poltica de las calles es un claro reflejo de tal debilidad (*). La Rebelin de los Forajidos se inici el 13 de abril de 2005, cuando el entonces presidente Lucio Gutirrez llam forajidos a los ciudadanos que protestaban pacficamente en su contra. El 25 de noviembre de 2004 la mayora gubernamental en el Congreso (el Partido Sociedad Patritica de Gutirrez, el PRE y el PRIAN) reemplaz a siete de los nueve miembros del Tribunal Constitucional. Poco despus, los veintisiete jueces de la Corte Suprema de Justicia (CSJ) fueron depuestos y cambiados por el Congreso, y fueron anulados los procesos judiciales contra Abdal Bucaram, Gustavo Noboa y Alberto Dahik. En vista de los acontecimientos, el 16 de febrero de 2005 aproximadamente 150.000 personas de toda edad y condicin social recorrieron las calles de Quito y llegaron a la Plaza San Francisco, para protestar frente al Palacio de Gobierno. Despus de esta primera marcha y de numerosas acusaciones cruzadas entre el gobierno y la oposicin sobre quienes encabezaban institucionalmente las marchas, la rebelin de la gente se fue depurando y se termin convirtiendo en un fenmeno espontneo. Decenas de miles de familias empezaron a salir, convocadas por correo electrnico y telefona celular, a las calles. Las manifestaciones de los forajidos prosiguieron. La mayor de ellas se llev a cabo la noche del 19 de abril, cuando ms de un milln de personas se reuni en el parque de La Carolina y avanz hacia el Palacio de Gobierno para exigir la renuncia del presidente Gutirrez. Finalmente, el 20 de abril Gutirrez se fug del pas, una vez que el Congreso declar vacante el cargo de presidente constitucional. (*) Para mayor, detalle, vase el informe 25 Aos de Democracia en Ecuador (1979-2004). Fuente: http://exteriores.libertaddigital.com/articulo.php/1276230020
55
PNUD Nicaragua (2005), op. cit.
43
Por su parte, en Bolivia los medios de comunicacin, en particular la televisin, tambin tienen un creciente impacto en el ejercicio de la poltica.56 Los medios son decisivos en la competencia electoral, la fiscalizacin de la gestin pblica, la prdida de confianza en los partidos polticos y la difusin de demandas con fuerte contenido tnico-cultural. Los medios bolivianos configuran un sistema fragmentado y heterogneo: las redes privadas que responden a intereses de grupos empresariales inciden significativamente en la gestin poltica, la red estatal que defiende los intereses del gobierno posee menor influencia y los medios pertenecientes a la Iglesia, no sometidos a intereses privados o partidarios, gozan de gran legitimidad.57
2.2. Problemas de equidad y pobreza

Las polticas de reforma estructural que experimentaron los pases de la regin generaron un conjunto de transformaciones socioeconmicas que modificaron la conformacin de las diferentes sociedades nacionales. Como se aprecia ms adelante, uno de los cambios ms significativos ha sido la creciente complejizacin de los procesos de diferenciacin social que han afectado la calidad de las formas de reproduccin social y colocado los temas de desigualdad y pobreza en el centro de las preocupaciones objetivas y subjetivas de estas sociedades y como uno de las factores claves que inciden en la gobernabilidad democrtica de los pases. La idea de igualdad poltica inherente a la de ciudadana es un medio de compensar desigualdades sociales en funcin de una tica social y se relaciona directamente con el concepto de libertad. ste, en la medida en que respalda la idea de que la diversidad es un valor constitutivo de la propia libertad, supone que al reconocer libertades diversas la igualdad tiende a involucrar la libertad de todos. La democracia por s misma no garantiza una convergencia hacia la igualdad social, ms bien es el resultado de la accin individual y colectiva de una determinada sociedad. La inequidad se refiere tanto a los diferentes niveles de desigualdad social (ingresos, empleo, acceso a servicios, consumo, participacin social y en general a los sistemas de distribucin de poder y reconocimiento sociocultural) como a las disposiciones subjetivas de una sociedad que no slo reconocen las situaciones desiguales sino muy especialmente la desigualdad
56 PNUD Bolivia (2004), Informe Nacional de Desarrollo Humano en Bolivia 2004. Interculturalismo y globalizacin: la Bolivia posible. La Paz: Plural. 57 En este sentido, el estudio de la Corte Nacional Electoral (2004), op cit. muestra que casi 60% de los bolivianos encuestados obtuvo informacin sobre la Asamblea Constituyente a travs de los medios de comunicacin.
44
(o ausencia) de acceso a oportunidades y al desarrollo de capacidades de los distintos grupos sociales para participar y reproducirse social y culturalmente con relacin a su valores y aspiraciones especificas.58 Precisamente, por esto, la pobreza y la exclusin social pueden ser comprendidas como privacin de capacidades y constituyen el lado ms oscuro de la desigualdad social.59 Enfrentar la cuestin de la pobreza y la inequidad no slo implica registrar estadsticas o elaborar polticas sectoriales diferenciadas para tratar el problema, sino sobre todo potenciar la accin de las sociedades y los Estados para generar polticas que fortalezcan las capacidades ciudadanas de los ms pobres y excluidos. Los mismos pobres y/o discriminados estaran buscando transformar sus necesidades en demandas que se expresen en el sistema poltico y generen resultados. Lo que est en juego en la gestin de la gobernabilidad democrtica progresiva es la ampliacin de la ciudadana social y el logro de una ciudadana activa, que mantenga no obstante los umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y las instituciones.
58 Sen (1995) seala que, en general, todas las teoras ticas, sociales y polticas incorporan alguna nocin de igualdad, aunque defiendan la igualdad en otros mbitos. El mbito de exigencia de la igualdad debe ser el de la libertad y potencialidad para lograr los proyectos individuales. Un problema grave es que en la actual percepcin, la igualdad no se establece como exigencia en ningn mbito ni tiene relacin con la utopa socialmente compartida. Este fenmeno refuerza el sentimiento de injusticia frente a las desigualdades y a la falta de reconocimiento, lo cual provoca grandes frustraciones. 59 Sen (1997 y 2000) no est de acuerdo con el uso indiscriminado de la expresin exclusin social asociada a la nocin de pobreza como privacin de capacidades. Si se entiende la pobreza como bajos ingresos, entonces se distancia de la nocin de exclusin social, pero si se la entiende como privacin de capacidades, puede vincularse a ella. Si bien poseer bajos ingresos implica vivir con privaciones, ellos no son la nica influencia en este aspecto. Sen retoma la filosofa aristotlica y afirma que una vida empobrecida es aquella en la que se carece de libertad para ejercer actividades consideradas importantes para una persona. La pobreza, en este enfoque, puede entenderse como privacin de capacidades. Existen capacidades y funcionamientos que las personas tienen buenas razones para valorar; por ejemplo, ser parte de la vida de una comunidad sin sentimientos de vergenza, autocensura, discriminacin, etc. La exclusin de relaciones sociales puede derivar en otras privaciones que limiten oportunidades de vida, como ser excluido de la oportunidad de tener trabajo o de recibir crditos. A su vez, esto puede redundar en empobrecimiento econmico, que puede generar privaciones adicionales. La exclusin social puede, as, ser una parte constitutiva de la privacin de capacidades as como una causa instrumental de los diversos fracasos de capacidades. Ms an, la expansin de la opcin colectiva racional dentro de una sociedad permite a la vez optimizar resultados individuales y colectivos. Es decir, posibilita opciones ms justas y eficientes que involucren tendencialmente a toda la sociedad.
45
2.2.1. Tendencias con relacin a la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina

Crecieron las brechas entre los pases en desarrollo y los pases industrializados
De acuerdo con datos del IDH, el crecimiento del PIB per cpita es superior en los pases de ingresos altos de la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE). As, entre 1975 y 2003 la tasa de crecimiento promedio anual del PIB per cpita para Amrica Latina ascendi a 0,6%, mientras que para los pases OCDE con altos ingresos fue 2,2%. Tambin puede verse la prdida de participacin relativa de Amrica Latina en el PIB mundial: en 2000 el PIB de la regin representaba 6,3% del total mundial y en 2005 disminuy a 5,6%. Por su parte, el producto de los pases OCDE de altos ingresos muestra una leve tendencia a la baja, a diferencia de los pases asiticos primordialmente Asia Oriental y el Pacfico, cuyo PIB ha ido adquiriendo mayor peso relativo. La perspectiva econmica para la regin es relativamente promisoria, aunque esto no garantiza que se avance ni en equidad ni en la disminucin de la pobreza.60
Grfico 2. PIB mundial desagregado por regin: 2000 y 2005 Estructura porcentual vertical
6,3% 5,1% 3,0% 3,5% 1,5% 1,9% 1,1% 1,4% 3,4% 5,6% 6,8% 5,0% 1,4% 2,2%
77,6%
74,3%
I Amrica Latina y el Caribe I Medio Oriente y frica del Norte I Asia del Sur I Pases OECD altos ingresos
I Asia Oriental y el Pacfico I Europa y Asia Central I frica Sub-Sahariana I Pases no OECD altos ingresos
Fuente: elaboracin propia sobre la base de World Development Indicators, Banco Mundial (2005).
60
Vase CEPAL (2006c).
46
Amrica Latina es la segunda regin ms desigual del mundo y se han incrementado las disparidades entre los pases
Slo es superada por el frica Subsahariana.61 Segn cifras del IDH 6.3% 5. el 6.8% 2005, el Coeficiente de Gini de la regin alcanza3.4% 0,571 y 6% de los pases 3. 5% 5.1% 3.0% 5.0% OCDE de altos ingresos, 0,368. 1.5% 1.4% 1.9% Si bien en algunos pases el Coeficiente de Gini disminuy (Uruguay, 2.2% Mxico, Guatemala, Colombia, Honduras y Brasil) entre 1990 y 2005, en 1. 1% 1.4% otros pases se mantuvo invariable (Chile, Nicaragua y Panam) y en otros, aument (Argentina, Bolivia y Ecuador). Ms an, en 2005 solamente Uruguay puede incluirse entre los pases con baja desigualdad, y gran parte de los pases de la regin posee niveles de desigualdad altos o muy altos (Brasil, la Argentina y Honduras).62 77.6% 74.3%
Amrica Lat ina y el Caribe Medio Orient e y Africa del Norte Asia del Sur Pases OECD altos ingresos
Grfico 3. Amrica Latina (pases seleccionados),* Coeficiente de Gini, 1990 y 2005

Pases con mayor desigualdad
Bolivia Brasil Nicaragua Panam Argentina Ecuador Chile Mxico Honduras Colombia Guatemala
Asia Oriental y el Pacf ico Europa y Asia Cent ral Af rica Sub-Sahariana Pases no-OECD alt os ingresos
0,650
0,600
0,550 2005 0,500

Uruguay
0,450 Pases con menor desigualdad 0,400 0,400 0,450 0,500 1990
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL.
0,550
0,600
0,650
Para mayor detalle vase UNDP (2005). De acuerdo con CEPAL (2005), el nivel de desigualdad puede clasificarse en cuatro grupos: Baja (el Gini oscila entre 0 y 0,4699); Media (Gini entre 0,4700 y 0,5199); Alta (Gini toma valores entre 0,5200 y 0,5799), Muy alta (Gini oscila entre 0,5800 y 1).
62
61
47
En el Informe de Desarrollo Humano 2006, se desagrega el ndice de Desarrollo Humano (IDH) por quintiles de ingreso para 13 pases, entre los que se incluyen Bolivia y Nicaragua. El 20% ms rico de los bolivianos se ubica dentro del grupo de alto desarrollo humano, con un IDH similar al de Polonia y Argentina; mientras que el IDH del 20% ms pobre es comparable al de pases como Pakistn y Camboya, que ocupan las ltimas posiciones de los pases con desarrollo humano medio. La brecha entre el 20% ms rico y el 20% ms pobre de Bolivia equivale a 97 lugares en la escala global de IDH.63 Es probable que, con diferencias segn el caso, esta disparidad se reproduzca en el resto de los pases.
Grfico 4. Amrica Latina (pases seleccionados),* tasa de mortalidad infantil por cada mil nacidos vivos, 1990-1995 y 2000-2005 En porcentajes
Amrica Latina Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala El Salvador Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 20 30
I 1990-1995
40
50
I 2000-2005
60
70
80
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Panorama Social de Amrica Latina 2005, CEPAL (2006a).
63
Para mayor detalle vase UNDP (2006: 270).
48
Con relacin a la tasa de mortalidad infantil, un estudio elaborado por CEPAL (2006a) muestra que la brecha entre pases ha crecido. La tasa de mortalidad infantil de Amrica Latina se ha reducido sistemticamente durante los ltimos quince aos, pero su heterogeneidad se ha incrementado. El Coeficiente de Variacin64 pasa de 41,8% en el quinquenio 1990-1995 a 44,9% en el quinquenio 2000-2005. Este mayor Coeficiente de Variacin implica mayor desigualdad, dada la tendencia de las brechas: los mayores niveles de mortalidad se observan, en trminos generales, en los pases ms pobres (CEPAL, 2006a). Adems, la cantidad de pases cuya tasa de mortalidad infantil se encuentra por encima del promedio regional (siete) se mantiene constante entre quinquenios.
Las brechas en el interior de los pases han aumentado o se han mantenido
En buena parte de ellos creci la participacin del 20% ms rico de la poblacin en los ingresos de las personas, mientras que la del 20% ms pobre se mantuvo constante o disminuy. Por ejemplo, en Colombia, entre 1990 y 2005, el peso relativo del 20% ms rico de la poblacin creci ms de 5 puntos (de 57,8% a 63,0%) y en Ecuador el incremento fue de 4,4 puntos porcentuales. Como contraparte, en Guatemala y en Honduras, el 20% ms rico de la poblacin perdi 3,4 y 3,3 puntos porcentuales de ingresos, respectivamente.65 Sin embargo, la participacin del 20% ms pobre se mantuvo casi constante; es decir que los quintiles medios incrementaron su peso relativo. La desagregacin de la poblacin en zonas rurales y urbanas muestra un nivel de concentracin similar.66 Tambin se advierten disparidades territoriales, socioeconmicas y tnicas en la tasa de mortalidad dentro de los pases. A partir de datos censales, CEPAL (2006a) muestra que las zonas urbanas con mayor desarrollo econmico presentan indicadores ms favorables. En Brasil, por ejemplo, la probabilidad de que un nio muera antes de cumplir 1 ao es
64 El Coeficiente de Variacin se calcula como el cociente entre la desviacin estndar y la media. 65 Tambin existe cierta evidencia con respecto a un incremento en las distancias en el interior de los estratos sociales de cada pas. Si bien ste es un tema que debe ser ms estudiado, pareciera ser que especialmente ha habido un deterioro en la situacin econmica de las capas medias. Este fenmeno es abordado en el Informe Aportes para el Desarrollo Humano en la Argentina 2002. Los cambios en la estructura productiva del pas y otros factores produjeron la cada de los ingresos individuales y familiares. En 2002, una persona ganaba aproximadamente 20% menos que en 1995. As, () el proceso de diferenciacin social se hace sentir no slo en los extremos de la pirmide sino tambin en los sectores medios: es la polarizacin y el empobrecimiento de amplias capas de la clase media lo que configura el nuevo paisaje social de la Argentina. PNUD Argentina (2002), op. cit. Vase tambin PNUD Chile (1998), Desarrollo Humano en Chile 1998. Paradojas de la modernizacin. Santiago de Chile, PNUD. 66 Vase CEPAL (2007).
49
casi 5 veces mayor en el Estado de Alagoas que en Rio Grande do Sul. En Panam esta brecha se incrementa a 4,8 entre la Comarca de Ngbe Gubl y la provincia de Panam. Como contraparte, la menor disparidad se observa en Chile: en la regin de Antofagasta la probabilidad de que un nio muera antes de cumplir 1 ao es 0,5 inferior que en la de Magallanes.67 Por su parte, los grupos indgenas son los ms rezagados en la reduccin de la mortalidad infantil, especialmente si habitan en zonas rurales. En Bolivia, la mayor tasa de mortalidad (105 por c/1000 nacidos vivos) se registra en Potos, donde el 90% de la poblacin es de origen quechua.68
Cuadro 5. Amrica Latina (pases seleccionados),* concentracin del ingreso de las personas, 1990 y 2005 En porcentajes
Pases
Argentina+ Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador+ Guatemala++ Honduras Mxico Nicaragua Panam Per+++ Uruguay+
20% ms pobre de la poblacin 1990

4,1 1,3 2,1 3,5 3,7 4,8 2,7 2,4 3,9 2,1 2,8 3,0 5,1
20% ms rico de la poblacin 1990

54,9 61,2 66,8 60,6 57,8 51,9 62,7 65,7 58,7 61,3 60,0 57,9 51,9
2005
3,5 1,5 2,4 3,7 2,9 3,8 3,7 2,4 3,7 2,5 2,5 3,8 4,8
Var.
-0,6 0,2 0,3 0,2 -0,8 -1,0 1,0 0,0 -0,2 0,4 -0,3 0,8 -0,3
2005
57,2 64,4 65,5 60,4 63,0 56,3 59,3 62,4 57,6 61,7 58,2 55,2 50,7
Var.
2,3 3,2 -1,3 -0,2 5,2 4,4 -3,4 -3,3 -1,1 0,4 -1,8 -2,7 -1,2
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Zonas urbanas. (++) Los datos corresponden a 1990 y 2002. (+++) Los datos corresponden a 1997 y 2003. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
67 68
Vase CEPAL (2006a: 186-187). Vase CEPAL (2006a: 195-196).
50
El nuevo Informe de Desarrollo Humano hace hincapi en estas diferencias. Por ejemplo, en Bolivia, el riesgo de los nios pertenecientes al 20% ms pobre de la poblacin de morir antes de cumplir 5 aos es cuatro veces superior al de los nios que nacen en el ltimo quintil de ingresos. Asimismo, en Nicaragua y Per, aproximadamente el 40% de las muertes infantiles ocurre en el quintil ms pobre.69
Persisten las desigualdades de gnero
En materia de gnero, persisten importantes diferencias salariales para la misma cantidad de aos de estudios aprobados entre varones y mujeres. En promedio, las mujeres ganan aproximadamente 80% del salario de los varones. En Colombia y Argentina se observa la menor distancia entre salarios: las mujeres ganan 89,2% y 86,6% del salario masculino, respectivamente. Por el contrario, los pases ms desiguales son Bolivia y Brasil, donde la relacin entre salarios es inferior a 77%.
Cuadro 6. Amrica Latina (pases seleccionados),* relacin de salarios entre gneros, segn aos de estudios aprobados, cerca de 2004 En porcentajes
Pas Total 13 y ms aos de educacin
2004 2002 2003 2003 2002 2002 2002 2002 2004 2001 2002 2003 2002
86,6 74,4 76,7 81,7 89,2 83,7 82,4 82,8 82,1 83,0 82,7 77,4 80,8
76,6 64,2 61,9 69,0 80,0 72,9 87,0 68,7 69,6 71,9 71,4 70,8 66,8
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe 2005, CEPAL.
69
Vase UNDP (2006: 270-271).
51
Es interesante sealar que la relacin entre salarios se torna ms desfavorable para las mujeres cuando ellas poseen 13 o ms aos de estudios aprobados. Los pases con las mayores y menores brechas son prcticamente los mismos que en el caso anterior, salvo Guatemala, que presenta la menor distancia en esta categora: la relacin de salarios es de 80%. Esta brecha salarial puede generar efectos an ms negativos, como producto del incremento de la cantidad de mujeres jefas de hogar, especialmente en hogares monoparentales. En ms del 80% de los hogares monoparentales de la regin la jefa de hogar es mujer.70
La proporcin de pobres e indigentes ha disminuido entre 1990 y 2005, pero ha aumentado la heterogeneidad y la complejidad de la pobreza
Entre 1990 y 2005 la proporcin de personas pobres se redujo de 48,3% a 39,8% y la de indigentes, de 22,5% a 15,4%. Sin embargo, la magnitud de la indigencia difiere considerablemente entre pases: en Bolivia, Guatemala, Honduras y Nicaragua afecta a ms de 30% de la poblacin total, mientras que en el otro extremo se ubican Chile, Argentina y Uruguay, cuyos niveles de indigencia son inferiores a 10%.71
Cuadro 7. Amrica Latina: evolucin de la pobreza y la indigencia, 1990-2004 En porcentajes
Pases 1990 Pobreza 2005 Indegencia 2005
Var.
1990
Var.
Argentina+ Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador+ Guatemala++ Honduras Mxico Nicaragua Panam+ Per+++ Uruguay+
Amrica Latina
16,1 52,6 48,0 38,6 56,1 62,1 69,4 80,8 47,7 73,6 39,9 47,6 17,9
48,3
26,0 63,9 36,3 18,7 46,8 45,2 60,2 74,8 35,5 69,3 24,4 51,1 18,8
39,8
9,9 11,3 -11,7 -19,9 -9,3 -16,9 -9,2 -6,0 -12,2 -4,3 -15,5 3,5 0,9
-8,5
3,4 23,0 23,4 12,9 26,1 26,2 42,0 60,9 18,7 48,4 16,2 25,1 3,4
22,5
9,1 34,7 10,6 4,7 20,2 17,1 30,9 53,9 11,7 42,3 7,7 18,6 4,1
15,4
5,7 11,7 -12,8 -8,2 -5,9 -9,1 -11,1 -7,0 -7,0 -6,1 -8,5 -6,5 0,7
-7,1
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Zonas urbanas. (++) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (+++) Datos correspondientes a 1997 y 2003. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
70 71
CEPAL (2007). Vase CEPAL (2007).
52
Como puede verse, los pases con mayores niveles de indigencia son tambin los ms pobres de la regin. Ms an, un informe de CEPAL (2005) que evala el progreso de los Objetivos de Desarrollo del Milenio de Amrica Latina y el Caribe, advierte que lograr la meta de reducir la extrema pobreza a la mitad para 2015 involucra disminuciones de extrema pobreza medidas en cantidad de puntos porcentuales muy diferentes para cada pas. En Argentina y Uruguay se requerira un descenso aproximado a 5 puntos porcentuales a partir del nivel de indigencia de 1990, mientras que en Bolivia, Honduras y Guatemala dicho descenso debiera rondar los 20 puntos porcentuales. Los porcentajes de reduccin de la indigencia en Bolivia, Honduras y Nicaragua muestran un grado de avance inferior al requerido para situarse en la trayectoria de cumplimiento de la meta. Es decir que aquellos pases con mayores tasas de pobreza y menores ingresos son los que enfrentarn las mayores dificultades para lograr este objetivo.72 Pobreza Indigencia Pas Debido a los cambios en la estructura social, se han generado graves 1990 2005 Var 1990 2005 Var problemas de exclusin, lo que se comprueba al observar las9.1 disparidades Argentina+ 16.1 26.0 9.9 3.4 5.7 Bolivia 11.3 23.0 34.7 11.7 por zona geogrfica,52.6 gnero y 63.9 origen tnico. Bras il 48.0 36.3 -11.7 23.4 10.6 -12.8 En 2005, 39,8% de los latinoamericanos se encontraba por debajo de Chile 38.6 18.7 -19.9 12.9 4.7 -8.2 Colombia 46.8 26.1 -5.9 la lnea de pobreza, 56.1 al considerar -9.3 pero exclusivamente las20.2 zonas rurales Ecuador+ 62.1 45.2 -16.9 26.2 17.1 -9.1 este porcentaje creca hasta 58,8%. Guatemala++ 69.4 60.2 -9.2 42.0 30.9 -11.1 Hondurasla mitad de los pases de la muestra para 60.9 que hay informacin 80.8 74.8 -6.0 53.9 -7.0 En los Mxico 47.7 35.5 -12.2 18.7 11.7 -7.0 disponible la diferencia entre69.3pobreza rural y la48.4 la pobreza urbana en 2005 Nic aragua 73.6 -4.3 42.3 -6.1 Panam+ 39.9 24.4 -15.5 16.2 7.7 -8.5 es superior a la diferencia promedio de la 3.5 regin (19 puntos 18.6 porcentuales). Per+++ 47.6 51.1 25.1 -6.5 En Bolivia y Guatemala se advierte la mayor brecha:3.4 y 22,7 puntos por26,8 Uruguay+ 17.9 18.8 0.9 4.1 0.7 Amrica Latina 48.3 39.8 -8.5 22.5 15.4 -7.1 centuales, respectivamente. Como contraparte, en Chile, la diferencia es menor a dos puntos porcentuales. Sin embargo, hoy en da la tasa de descenso de los pobres rurales presenta una mayor aceleracin. Entre 1990 y 2005 en todos los pases salvo Chile, Guatemala y Nicaragua se ha incrementado la proporcin de hogares con jefatura de hogar femenina. Este fenmeno es consistente con la mayor participacin de la mujer en la economa. Sin embargo, en buena parte de ellos, la proporcin de hogares pobres u hogares indigentes con jefas de hogar creci a un ritmo mayor que el total de hogares y hogares no pobres. Por ejemplo, en Argentina el porcentaje de hogares encabezados por mujeres pas de 21% a 31%, mientras que el porcentaje de hogares pobres encabezados por mujeres aument de 12% a 29%. De igual forma, en Panam los hogares indigentes encabezados por mujeres crecieron de 34% a 55% y los hogares no pobres encabezados por mujeres, de 24% a 28%.
72
Para mayor detalle vase CEPAL (2005).
53
Grfico 5. Amrica Latina (pases seleccionados),* proporcin de personas pobres en zonas rurales y urbanas, 2005 En porcentajes
Amrica Latina Panam Nicaragua+ Mxico Honduras Guatemala Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia 0,0 10,0 20,0 30,0 40,0 50,0 60,0 70,0 80,0 90,0
I Zonas urbanas
I Zonas rurales
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Datos correspondientes a 1994 y a 2001. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
Por su parte, el ndice de Desarrollo Humano relativo al gnero es inferior que el ndice de Desarrollo Humano para todos los pases de la regin. Con respecto al origen tnico, un estudio del Banco Mundial sobre los pueblos originarios seala que en Bolivia y Guatemala ms de la mitad de la poblacin es pobre, pero el porcentaje asciende a casi 75% para la poblacin indgena. En Ecuador, la pobreza entre los indgenas es cercana a 87%, mientras que en Per, 43% de los hogares pobres son indgenas.73
73
Vase Hall y Patrinos (2005).
54
Cuadro 8. Amrica Latina (pases seleccionados),* hogares encabezados por mujeres segn condicin de pobreza, 1990 y 2005 En porcentajes
Pases Ao Total hogares Indigentes Pobres no indigentes No pobres
Argertina Bolivia Brasil Chile Colombia Ecuador Guatemala Honduras Mxico Nicaragua Panam Per Uruguay
1990 2005 1989 2004 1990 2005 1990 2003 1991 2005 1990 2002 1989 2002 1990 2003 1989 2005 1993 2001 1991 2005 1997 2003 1990 2005
21 31 17 26 20 30 21 18 24 33 17 23 22 22 27 31 16 24 35 34 26 30 20 25 25 34
26 40 23 27 24 33 25 26 28 38 22 28 23 30 35 31 14 24 40 37 34 55 21 30 28 34
12 29 16 24 23 28 20 16 22 31 16 21 21 21 21 29 14 22 34 36 29 32 19 20 22 31
22 31 15 26 18 31 22 18 24 32 15 23 22 21 21 32 17 25 32 32 24 28 21 26 26 35
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
Adems como sealan Buvinic y Roza (2004) el gnero y el origen interactan entre s y producen un grado de exclusin social aun mayor. Como consecuencia, los niveles educativos de las mujeres indgenas son mucho menores que los de las mujeres no indgenas. Ms del 50% de las nias indgenas de Bolivia y Guatemala han abandonado el colegio
55
a los 14 aos.74 En Bolivia, Per y Guatemala, las mujeres indgenas tienen mayores probabilidades de obtener empleos de baja remuneracin y en el sector informal.75 A esta interaccin negativa se agrega la zona geogrfica, ya que los pueblos indgenas suelen habitar las zonas rurales que como se vio en el Grfico 4 presentan niveles de pobreza superiores a las reas urbanas.
Grfico 6. Amrica Latina (pases seleccionados),* ndice de Desarrollo Humano e ndice de Desarrollo Humano relativo al gnero, 2004
Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0,000 0,200 0,400
I IDH
0,687 0,692 0,859 0,863 0,789 0,792 0,676 0,683 0,659 0,673 0,787 0,790 0,850 0,859 0,684 0,698 0,812 0,821 0,847 0,851 0,759 0,767 0,806 0,809
0,600
I IDG
0,800
1,000
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del PNUD (2006).
En sntesis, si bien se debe entender la pobreza en el marco de mltiples relaciones sociales asociadas con las dinmicas de la economa, el hecho de que 39,8% de la poblacin latinoamericana se encuentre bajo la lnea de pobreza indica que estas personas y el conjunto de las sociedades a las que pertenecen enfrentan lmites estructurales para desarrollar sus capacidades como seres humanos. Dichas capacidades no
74 75
Vase Arias y Duryea (2003). Vase Duryea y Genoni (2004).
56
slo se refieren a empleo, ingresos o servicios sociales, sino fundamentalmente al accionar individual y colectivo, a actuar con dignidad, a comunicarse, a construir relaciones con la sociedad de pertenencia, a recibir y dar solidaridad y sobre todo a la capacidad de las personas para transformarse en actores sociales; es decir, transformar necesidades en demandas que se expresen genuinamente en el rgimen poltico. Los tremendos saldos de pobreza se encuentran entre los principales factores que fomentan la generacin de explosiones sociales, anomias culturales y la prdida de sentido de lazo social. En el fondo, los pobres son los menos incluidos en el ejercicio de la democracia electoral esto es, tienen menos derechos polticos, civiles y sociales y, por lo tanto, pueden considerarse como preciudadanos. Mientras las sociedades no diseen e implementen polticas de inclusin y participacin para estos grupos sociales, las posibilidades de avances institucionales y de una gobernabilidad sostenible son menores y, por el contrario, se crean condiciones para el surgimiento de proyectos de manipulacin de las masas. 2.2.2. Subjetividad de la pobreza y la desigualdad
Frustracin de expectativas por parte de la poblacin
Por un lado, ha habido notables avances en indicadores propios del desarrollo humano, como la reduccin de la mortalidad infantil y la expansin de la expectativa de vida. Tambin han mejorado sustantivamente los indicadores relativos a tecnologa y comunicacin: en promedio, entre 1990 y 2004 la cantidad de lneas telefnicas y telfonos celulares por cada 100 habitantes creci ms de 7 veces y la de usuarios de Internet, ms de 39 veces.76 Por consiguiente, se tiene una poblacin ms educada e integrada a la vida cultural moderna, pero excluida en trminos de ingresos y empleo. El saldo es una fuerte frustracin de expectativas, que sin lugar a dudas, afecta la vida poltica de las personas.77
Vase CEPAL (2007). Un anlisis sobre expectativas insatisfechas y fragilidad institucional puede verse en Gonzlez (2006b).
77
76
57
Cuadro 9. Amrica Latina (pases seleccionados),* indicadores de tecnologa, 1990 y 2004 Por cada 100 habitantes
Pas Lneas telfonicas y telfonos mviles 1990 2004 Computadoras personales 1998 2004 Usuarios de Internet 1996 2004
Amrica Latina
9,3 2,8 6,5 6,7 6,5 4,8 2,1 1,7 6,6 1,3 9,3 2,6 13,4
6,4
58,1 27,0 59,8 83,6 40,1 39,1 34,0 15,7 53,9 16,8 38,8 22,1 49,4
50,1
5,5 0,8 3,0 6,3 3,0 1,9 0,8 0,8 3,7 1,9 2,7 3,0 9,1
3,4
8,2 2,3 10,7 13,9 5,5 5,5 1,8 1,6 10,7 3,5 4,1 9,7 13,3
9,1
0,2 0,2 0,5 0,7 0,5 0,1 0,0 0,0 0,2 0,1 0,2 0,3 1,9
0,3
16,1 3,9 12,2 27,9 8,9 4,7 6,0 3,2 13,4 2,2 9,5 11,6 21,0
11,9
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
Al mismo tiempo, como ya se indic, los rezagos en materia de pobreza y desigualdad son enormes. Adems, el desempleo salvo en Chile, Bolivia, Honduras, Guatemala y Panam se ha incrementado en los pases de la regin. En este sentido, es importante sealar que, de acuerdo con el Informe Latinobarmetro 2006, 67% de los latinoamericanos manifiesta estar preocupado por perder su empleo en los prximos 12 meses; slo en Uruguay y Argentina se observan porcentajes inferiores: 49% y 46%, respectivamente. Ms an, en promedio, para 24% de los habitantes de Amrica Latina el desempleo es el problema ms grave. Sin embargo, la desagregacin por pas seala que en varios pases el principal problema es la inseguridad en especial en Argentina, Honduras y Guatemala.78
78
Vase Corporacin Latinobarmetro (2006).
58
Grfico 7. Amrica Latina (pases seleccionados), tasa de desempleo urbano, 1990 y 2005 En porcentajes
Amrica Latina Uruguay+ Per+++ Panam+ Nicaragua Mxico Honduras Guatemala++ Ecuador+ Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina+ 0,0 5,0
7,4 4,3 8,5 9,9 11.6 8,1 9,2 9,9 4,0 6,1 10,6 6,1 10,5 13,9 2,7 4,8 6,9 7,8 7,6 9,3 5,8 8,5 8,3 9,6 12,0 20,0 9,3 12,1
10,0
I 1990
15,0
I 2005
20,0
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. (+) Datos correspondientes a 1990 y 2002. (++) Datos correspondientes a 1997 y 2003. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Panorama Social de Amrica Latina 2006, CEPAL (2007).
Ms an, al analizar indicadores de optimismo/pesimismo, el 55% de los entrevistados para el Informe Latinobarmetro 2005 cree que sus padres vivan mejor que ellos. Este ndice es especialmente elevado en Ecuador, Per y Bolivia: 68%, 67% y 62%, respectivamente. Como contraparte, en Chile, slo el 35% de los entrevistados piensa que sus padres estaban mejor. Con respecto al futuro, el 54% de los latinoamericanos considera que sus hijos vivirn mejor. El mayor grado de optimismo se advierte en Chile, donde este porcentaje alcanza el 76%, seguido por Brasil (67%) y Honduras (61%); en cambio, en Ecuador es slo del 36%. En promedio, la percepcin del futuro en Amrica Latina es negativa, puesto que el pasado habra sido mejor. Ciertamente, las caractersticas polticas de la coyuntura afectan las percepciones. Hoy en Bolivia, por ejemplo, la gente est relativamente ms optimista.
59
Grfico 8. Amrica Latina (pases seleccionados)*, indicadores de optimismo/pesimismo, 2005 Estructura porcentual vertical
Amrica Latina Uruguay Per Panam Nicaragua Mxico Honduras Guatemala Ecuador Colombia Chile Brasil Bolivia Argentina 0 10 20 30 40 50
45 53 56 35 47 67 62 36 62 58 76 43 57 66 43 45 54 61 55 60 68 59 49 51 67 55 54 54
60
70
80
I Hijos vivirn mejor
I Padres vivan mejor
Nota: (*) Criterio de seleccin: se tomaron los pases que integran el PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay) y otros que se consideraron pertinentes para referencia y comparacin. Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro 2005.
El saldo son sociedades ms expuestas al consumo cultural y con mayor educacin, pero sin los medios para satisfacer las demandas y sueos que tal exposicin provoca. Este proceso de frustracin de expectativas probablemente constituye una de las principales fuentes de conflicto y malestar, que afectan de forma directa los niveles de gobernabilidad democrtica. Sin embargo, es importante sealar que de acuerdo con datos de CEPAL, entre 2003 y 2006 Amrica Latina experiment su mejor desempeo econmico y social. Los avances en la disminucin de la pobreza, del desempleo y la mejora en la distribucin del ingreso en algunos pases muestran una tendencia favorable para buena parte de la regin.79
79
Para mayor detalle vase CEPAL (2006a), op. cit.
60
Los lmites de las elites
Un elemento que coadyuva a las crisis institucionales refiere a la debilidad de las elites dirigentes. Las limitaciones de un liderazgo social y poltico, particularmente de los grupos de poder, parecen incidir en el bajo perfil institucional de la mayora de los pases de la regin. Por tal motivo, cabe preguntarse qu capacidad poseen las elites para articular una visin y una prctica nacional orientada a resolver los problemas socio-institucionales en los marcos de una gobernanza global. Las ideas de Gino Germani y Jos Medina Echavarra80 sobre las elites nacionales eran categricas al respecto. De la lectura de estos autores se puede deducir que ellas no poseen ni la capacidad ni la disposicin para convertirse en grupos dirigentes de sus sociedades con un sentido de nacin, Estado y desarrollo, y se limitan a reproducir una dominacin instrumental. En particular, Medina Echavarra sostiene que las elites presentan tres grandes problemas: a) falta de cultura de austeridad, b) baja capacidad para articular medios y fines, y c) poca persistencia en la formacin de una cultura poltica de largo plazo. Seguira predominando el fenmeno que Gino Germani llam efecto de fusin, por medio del cual valores modernos pueden ser reinterpretados en contextos distintos en los pases atrasados para finalmente reforzar estructuras tradicionales.81 En trminos ms polticos-institucionales, Robert Dahl (1971)82 atribuye un valor estratgico al comportamiento de las elites en la evolucin de la democracia. Por otra parte, la percepcin de las elites es de especial relevancia para explorar la evolucin de la gobernabilidad democrtica. En las entrevistas realizadas por el PAPEP a 206 lderes empresariales, polticos y sociales, existe un consenso generalizado que tanto los problemas de pobreza como los de institucionalidad constituyen los principales problemas de la democracia en la regin. La informacin obtenida por el Observatorio Regional del PAPEP, indica que: i) alrededor del 50% de las elites de Argentina, Brasil y Mxico considera que la pobreza y la inequidad son las causas recurrentes de los problemas de la democracia en la regin; ii) la mayora de las elites europeas cree que el principal problema de Amrica Latina es la mala distribucin del ingreso y la pobreza estructural, y iii) las elites de los Estados Unidos se encuentran
80 Vase Medina Echavarra, J. (1964), Consideraciones sociolgicas sobre el desarrollo econmico de Amrica Latina, Buenos Aires, Solar / Hachette. 81 Vase Germani, G. (1966), Poltica y sociedad en una poca de transicin, Paids, Buenos Aires. 82 Vase Dahl, R. (1971), Polyarchy; participation and opposition, Neuva Haven: Yale University Press.
61
divididas, ya que el 47% cree que el principal desafo de Amrica Latina son las falencias institucionales y el 44%, la pobreza y la desigualdad. De igual forma, la opinin pblica coincide con las elites en que la pobreza y la desigualdad afectan el funcionamiento de la democracia en Amrica Latina. De acuerdo con el Informe Latinobarmetro (2005), en una calificacin segn una escala de 1 (para los ms pobres) a 10 (para los ms ricos), en promedio los latinoamericanos se autocalifican con 3,66. En el Informe Latinobarmetro (2006), se seala que ms del 66% de los latinoamericanos considera que los pases son gobernados por unos pocos grupos poderosos que slo buscan su beneficio personal. Incluso, en Ecuador, Nicaragua, Panam y Guatemala, menos del 20% de sus habitantes cree que se gobierna para beneficiar a toda la poblacin. Por su parte, en la Argentina, las elites estn parcialmente sintonizadas con la percepcin de los ciudadanos, ya que a diferencia de stos muestran cierta renuencia a valorar la evolucin de los aos recientes y priorizar la lucha contra la pobreza. En Honduras, el desprestigio de las elites afecta particularmente a los jueces (el 51% de los hondureos no confa en ellos) y a los diputados del Congreso Nacional (el 71% de la poblacin desconfa de ellos). Pareciera que orientaciones culturales tradicionales de las elites referidas a la falta de austeridad y de solidaridad y a la escasa articulacin entre fines y medios persisten en la regin, y explicaran la distribucin desigual del poder y las percepciones de la opinin pblica. Sin embargo, tambin se han descubierto cambios en el patrn de comportamiento de las elites o la emergencia de nuevas elites con orientaciones culturales diferentes. Un mayor conocimiento de las elites los cambios en su composicin, sus formas de socializacin y orientaciones ayudara a una mejor construccin del mapa poltico, que constituye un factor clave para obtener un diagnstico de las tendencias sobre la gobernabilidad democrtica en la regin.
Desde la perspectiva de la accin colectiva, aumentaron la protesta social y la cantidad de organizaciones alternativas, y se transformaron los lugares de expresin de las demandas y los conflictos
En trminos generales, los conflictos sociales y su intensidad aumentaron, pero tambin se fragmentaron. Se trata, al menos en algunos casos, de conflictos de reaccin y protesta y no de nuevas formas de opcin poltica. Son conflictos que revelan las dificultades de las instituciones y del Estado para lograr integracin, reconocimiento y progreso social. De alguna manera, se estn gestando sociedades policntricas que no tienen un nico referente de orientacin sino varios, intensos y limitados.
62
Los ciudadanos buscaron, como ya se mencion, otros canales de expresin para su malestar con la poltica, tanto a travs de organizaciones alternativas con capacidad de cuestionamiento y protesta que debilitan al Estado como de movilizaciones en las calles. El 14% de los latinoamericanos considera que el modo ms eficaz de cambiar las cosas es participando en movimientos de protesta y exigiendo los cambios de forma directa. El pas con mayor grado de rebelda cvica es Guatemala, seguido por Brasil, Per y Bolivia. En cambio, Chile y Uruguay se encuentran entre los menos rebeldes. A la vez, como ya se seal, se advierte un declive de los mecanismos tradicionales de participacin poltica: en Amrica Latina ha disminuido la frecuencia con que se habla de poltica, la frecuencia con la que se trabaja para un candidato o partido y, sobre todo, la proporcin de gente que ha asistido a manifestaciones autorizadas: de 25% en 1995 a 12% en 2006.83 Cabe destacar que, en el caso boliviano, el nuevo grupo en el gobierno, el MAS, es el resultado de un proceso de institucionalizacin de los movimientos de protesta social. Tambin se observa este fenmeno en una serie de conductas anmicas, sobre todo por parte de los jvenes, contra un orden que no reconocen ni los integra. Las Maras en Centroamrica son un complejo y buen ejemplo de ello.84 Por otro lado, nuevas tendencias de descomposicin social y fragmentacin de conflictos e incluso de fuerzas anmicas con cargas autodestructivas estaran generando situaciones de incertidumbre en la vida cotidiana y limitando el espacio pblico. Buena parte de la ciudadana se estara retrayendo hacia el espacio privado. Se trata de fenmenos delicados que es muy importante estudiar. En Argentina, segn las entrevistas a las elites y la encuesta a la opinin pblica,85 se advierte que la protesta social goza de cierto grado de legitimidad, pero es cada vez ms espontnea y fragmentada. En este sentido, los cambios en la sociedad argentina son similares a los observados en otros pases. Si bien los ciudadanos participan en los actos electorales, suelen buscar mecanismos de protesta ms directos e inmediatos. En algunas ocasiones, tales protestas estn dirigidas a los canales institucionales, pero en otras, derivan en estallidos en los que a veces intervienen grupos violentos. La experiencia reciente, en realidades tan diversas como las de los pases de la regin, donde las demandas o la simple expresin del descontento con la situacin acosaron e incluso desestabilizaron a los pode83 84
Vase Corporacin Latinobarmetro (2006). Para un anlisis de este fenmeno vase PNUD Honduras (2006). 85 Vase PNUD Argentina (2005).
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res instituidos, indica que la gestin poltica debera prestar especial atencin a la evolucin de estos fenmenos. Nuevas formas de expresin social recorren la regin, reclaman una mayor seguridad humana expresada en la bsqueda de fortalecimiento del espacio pblico y una mayor calidad de vida cotidiana. Todos buscan expresar polticamente sus reclamos en los medios de comunicacin y varios ya estn usando recursos electrnicos horizontales. Hay, pues, nuevas formas de hacer poltica que conectan las demandas cotidianas con espacios mediticos como los principales recursos para apelar o cuestionar el orden pblico. En todas partes se destaca el crecimiento del nmero de ONG en la regin. La pregunta es en qu medida esta proliferacin social est erosionando la gobernabilidad democrtica o si, por el contrario, la est renovando. Puede decirse, entonces, que los ciudadanos de Amrica Latina estn saliendo de la calle, buscando ser reconocidos por los medios de comunicacin y participando de los flujos informacionales, buscando expresar sus demandas de mltiples maneras, especialmente cuando consideran que sus necesidades no son atendidas ni por el sistema poltico ni por los gobernantes de turno. De alguna manera, la prctica social se transforma en prctica meditica y refuerza el rol central de los medios en la conformacin del espacio pblico. Se trata de una situacin que coloca serios lmites a la legitimidad democrtica. En Per, por ejemplo, 58% de las elites entrevistadas en 2005 esperaba que la conflictividad social aumentase en los siguientes dos aos,86 mientras que 53 de los 64 consultados en Nicaragua consideraban que la conflictividad poltica iba a incrementarse en los siguientes dos aos.87 El conjunto de la informacin emprica muestra el carcter complejo que adopta la diferenciacin social y los problemas de equidad en la regin y permite concluir que las proyecciones de la gobernabilidad son difciles y ya son afectadas por la situacin social preexistente. De ah la importancia crucial de vincular reforma social con reforma poltico-institucional para innovar la gobernabilidad democrtica. Da la impresin de que los problemas de institucionalidad y los de inequidad y pobreza analizados se refuerzan mutuamente. Esto marcara con fuerza los lmites de la democracia en la regin y perfilara escenarios muy difciles de consolidacin democrtica. En aquellos pases con mayores niveles de legitimidad de la poltica y mejores instituciones, por lo general los indicadores sociales y econmicos no son tan desfavorables, mientras que en
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Achard, et al. (2005). Vase PNUD Nicaragua (2005).
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los casos donde la pobreza y la inequidad son muy altos, los niveles de legitimidad de la poltica y de la institucionalidad, en general, son menores. Ciertamente, nada est estructuralmente determinado, aunque nada permite decir que todo depende de la voluntad de los actores o las personas. En los momentos de inflexin existen tambin oportunidades de transgresin. Las desigualdades econmicas y polticas estn asociadas a un desarrollo institucional imperfecto. Las instituciones determinan los incentivos y las limitaciones con que se encuentran las personas y proporcionan el contexto en que operan los mercados y los actores. Las instituciones son resultado de procesos histricos complejos que reflejan los intereses y la estructura de influencia poltica de diferentes personas y grupos en una sociedad. Desde este punto de vista, las imperfecciones de mercado tal vez no se producen por accidente sino porque tienen el efecto de distribuir los ingresos o el poder de determinada manera. En realidad, se ha avanzado en los planos de la integracin poltica, pero los rezagos en lo social son enormes y determinantes en una futura inestabilidad poltica. La desigualdad de poder conduce al establecimiento de instituciones que perpetan las desigualdades en trminos de poder, condicin social y riqueza. stas suelen ser perjudiciales para la inversin, la innovacin y la voluntad de asumir riesgos. Las buenas instituciones econmicas debieran ser equitativas, crear incentivos que hagan que la mayora de la poblacin opte por invertir e innovar. Si se vinculan las tendencias objetivas y subjetivas de la equidad a los problemas socioinstitucionales que afectan la gobernabilidad, el panorama se complica an ms pero tambin se vislumbran oportunidades. Por una parte, se observan claros incrementos en los niveles de exclusin social, que afectan la evolucin de las capacidades de las personas, y por otro, se detecta que los mayores niveles de educacin y sobre todo el acceso a los medios de comunicacin de masas inciden en el incremento del malestar social y la desconfianza en las instituciones de la democracia, aunque tambin sugieren una revolucin de expectativas asociadas con el consumo y el deseo de mayor equidad y mayor participacin social. En efecto, pareciera que hay otro resultado de este complicado proceso de cambios que viene ocurriendo en la regin: los ciudadanos estn cambiando sus caractersticas. Las personas, pese a estar ms excluidas, son ms educadas y modernas, y buscan ser ms autnomas, ms reflexivas y ms abiertas a nuevas oportunidades que en el pasado.88 Los proceGiddens (2003) advierte que reconocer la importancia del registro reflexivo en la continuidad cotidiana de una vida social no involucra desconocer el peso de las fuentes inconscientes de cognicin y motivacin. Por el contrario, equivale a prestar atencin a la
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sos electorales, por ejemplo, tienden a expresarse cada vez ms a travs del llamado voto cruzado y los ciudadanos tambin se expresan mediante las encuestas de opinin pblica. La gente es cada vez menos un sujeto pasivo y dependiente, busca cada vez ms evaluar y elegir. Los procesos de complejizacin de la sociedad tanto en los planos objetivos como en la subjetividad de las personas son fundamentales a la hora de construir estrategias de gobernabilidad que den sentido a la vida de las personas. Es en la interaccin entre ciudadanos e instituciones donde se podr construir una gobernabilidad democrtica genuina y sostenible. Si la gobernabilidad democrtica puede ser entendida como el desarrollo de las capacidades polticas de los actores, que buscan construir un cierto grado de equilibrio entre las demandas sociales y la capacidad de las respuestas gubernamentales, los problemas de gobernabilidad de la regin estaran relacionados con la falta de adecuacin de las polticas y los Estados frente a los cambios estructurales de las sociedades. Por consiguiente, los problemas de la gobernabilidad democrtica deben ser pensados como un ajuste entre lo social y lo poltico-institucional. La cuestin es cmo lograr que las relaciones entre equidad e institucionalidad sean debatidas por la sociedad y que tales debates sean recogidos por los actores polticos y transformados en propuestas de desarrollo democrtico con equidad social.
3. Hacia una tipologa de orientaciones poltico-ideolgicas

Las diversas fuerzas polticas estn planteando distintos modos de integracin de las demandas sociales y de la presin popular. En este contexto es posible visualizar cuatro orientaciones poltico-ideolgicas generales y tres tipos de escenarios. Con relacin a las orientaciones, se ha elaborado una tipologa de las caractersticas poltico-ideolgicas predominantes en Amrica Latina: a. Modernizacin conservadora: Modernizacin del sistema de partidos; retorno y reforzamiento de la autoridad; reforma institucional para vincular actores y sistemas; relegitimacin de la autoridad sobre la base
diferencia existente entre consciente e inconsciente. El trmino consciente se utiliza en ocasiones para destacar circunstancias en las que las personas prestan atencin a sucesos que ocurren alrededor para poder referir su actividad a tales sucesos. En otros trminos, denota el registro reflexivo de una conducta de agentes humanos. La conciencia, en esta acepcin, supone la capacidad de las personas para realizar un relato coherente de las propias actividades y de las razones que las generan.
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de valores indiscutibles y compartidos; orden moral asociado a la expansin del mercado; asociacin ideolgica a los Estados Unidos. b. Reformismo prctico: Renovacin y recreacin del sistema de partidos; orden laico; construccin de alianzas; bsqueda del Estado de una gestin institucional que combine crecimiento econmico con polticas de inclusin; sistema de partidos moderno; relacin pragmtica con los Estados Unidos. c. Nacionalismo popular: Bsqueda de hegemona poltica; centralizacin del Estado en la organizacin del desarrollo y la democracia; movilizacin de masas; liderazgo carismtico legitimado por la democracia; predominio de la redistribucin por sobre la produccin; antiimperialismo. d. Indigenismo neodesarrollista: Participacin poltica ampliada y democracia deliberativa; movimientos sociales e indgenas fuertes; Estado negociador con las empresas transnacionales y en busca de inclusin; orden igualitario; antiimperialismo moderado. Es importante sealar que esta tipologa refleja una estilizacin de la realidad, ya que sta se presenta de formas mltiples y complejas. En este sentido, es importante destacar los siguientes aspectos: 1. Para construir las categoras y las caractersticas se tomaron los discursos y las plataformas electorales de los candidatos y partidos polticos de la regin. 2. Esta tipologa es artificial, ya que se extrapolan las principales ideas incluidas en cada categora. 3. Estas categoras no son cerradas, sino que en la realidad se dan combinaciones de modernismo conservador con realismo prctico o de desarrollismo indigenista con modernismo conservador. 4. Todas las categoras tienen sus luces y sus sombras y sera importante construir una que mostrase la degradacin de cada una de ellas, incluida la peor versin de s mismas. En cada pas pueden observarse rasgos de las distintas orientaciones; es decir, en un pas puede predominar determinada orientacin, que coexistir con caractersticas de las otras. A continuacin se presenta la forma en que estas cuatro orientaciones polticas enfrentan los problemas que aqu han sido identificados como los principales desafos que debe afrontar Amrica Latina:
Cuadro 10. Orientaciones polticas y desafos de gobernabilidad en Amrica Latina

Reformismo prctico Esquemas polticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestin de la poltica, fomento de la democracia participativa y del dilogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalizacin. Combinar individualismo y colectivismo solidario.
Modernizacin conservadora
1) Enfrentar el cambio e impulsar Esquemas polticos para completar las reformas reformas poltico-institucionales estructurales. Mayor accountability de las instituciones, nfasis en la necesidad de aumentar la eficiencia de la poltica. Concepcin individualista de la sociedad complementada con filantropa. Esquemas polticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestin de la poltica, fomentar la democracia participativa y el dilogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalizacin. Combinar individualismo y colectivismo solidario.
2) Reformar el Estado
Estado mnimo, fiscalmente austero, que establezca reglas de juego claras para la expansin de los mercados Modernizacin tecnolgica para competir en la economa global. Modelo de desarrollo centrado en la economa global, firma de TLC, apoyo al ALCA.
Esquemas polticos para innovar sobre las reformas estructurales. Mejorar la gestin de la poltica, fomentar la democracia participativa y el dilogo. Impulsar estrategias en el marco de la globalizacin. Combinar individualismo y colectivismo solidario. Nuevo modelo de Estado de bienestar, economa superavitaria, inversin en obras pblicas y alianza entre el estado y el mercado. Impulso al poder pblico. Modernizacin tecnolgica para competir en la economa global. Promocin del regionalismo abierto e insercin en la economa global.
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3) Alcanzar la diferenciacin social
El mercado como regulador social. Polticas sociales focalizadas para superar la pobreza. Promover la inversin privada como mecanismo de generacin de empleo.
Polticas redistributivas y nfasis en la reduccin de la pobreza. Servicios de salud y educacin universales, reformas a la seguridad social. Polticas sociales focalizadas para superar la pobreza, en un marco de universalizacin de la poltica social. Promover inversin privada como mecanismo de generacin de empleo. Polticas de subjetividad y cohesin social.
4) Superar expectativas frustradas
Transformacin de motivaciones individuales en actitudes emprendedoras. Polticas de seguridad.
5) Enfrentar la debilidad y la divergencia de los liderazgos
Surgimiento de nuevas elites que combinan cdigos modernos con valores tradicionales.
Fortalecimiento de sectores empresariales nacionales e incremento de la movilidad social. Dilogo y acuerdo con actores socioculturales. Bsqueda de seguridad humana. Reconocimiento crtico de los medios de comunicacin como centrales para el espacio pblico. Medios de comunicacin entendidos como bienes pblicos. Indigenismo neodesarrollista Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones populares. Estado fuerte y multinacional, con base en los pueblos originarios. Asamblea Constituyente. Reposicionamiento geopoltico y alianzas estratgicas en la globalizacin. Antiimperialismo moderado.
6) Superar la intensificacin de los conflictos y de la fragmentacin social 7) Ubicar la mediatizacin en el centro de la configuracin poltica
nfasis en polticas de seguridad ciudadana. Fortalecimiento de los aparatos de coercin del Estado . Reconocimiento de los medios de comunicacin como centrales para el espacio pblico asociado a la idea de mercado cultural. Fomento de medios de comunicacin conservadores.
Nacionalismo popular
1) Enfrentar el cambio e impulsar Nuevo orden institucional asociado a movilizaciones reformas poltico-institucionales populares. Refundacin del Estado (Socialismo del siglo XXI). Asamblea Constituyente. Reposicionamiento geopoltico y alianzas estratgicas en la globalizacin. Antiimperialismo.
2) Reformar el Estado
Estado con un rol central en la organizacin de la economa y del modelo de desarrollo. Nacionalizacin de servicios pblicos y de recursos naturales. Oposicin a TLC; fomento de la integracin comercial e ideolgica de la regin. Polticas redistributivas. Incremento salarios sectores carenciados. Redistribucin de tierras agrcolas. Mejora de servicios educativos y de salud de los grupos vulnerables. Ayuda a microproductores y pequeos campesinos. Masificacin de la informtica entre indgenas y grupos desfavorecidos. Polticas de recuperacin de la autoestima indgena.
Estado proactivo y planificacin estatal. Nacionalizacin de hidrocarburos, renegociacin con empresas transnacionales. Desarrollo endgeno y potenciacin de las capacidades de pequeos y medianos productores. Posicin ambigua frente a TLC, incentivos a la integracin regional.
3) Alcanzar la diferenciacin social
Redistribucin de ingresos. Controles de precios. Reforma agraria, expropiaciones selectivas. Mejora de servicios educativos y de salud de los grupos vulnerables. Subsidios en efectivo y en especie a grupos carenciados Promocin de cooperativas productivas.
4) Superar expectativas frustradas
Polticas de hegemona cultural, en funcin del imaginario Pueblo = Estado = Nacin.
5) Enfrentar la debilidad y la divergencia de los liderazgos
Liderazgo carismtico basado en la figura del presidente y en las redes institucionales de poder.
Combate a la corrupcin, participacin popular activa. Austeridad de la clase poltica. Surgimiento de nuevos liderazgos y apertura de nuevos canales de movilidad social. Fuerte vinculacin con movimientos sociales y fortalecimiento de organizaciones comunitarias. Polarizacin y tensiones con las fuerzas opositoras. Surgimientos de nuevos medios y nuevas redes de comunicacin Crticas a los medios de comunicacin preexistentes Redefinicin del espacio pblico.
6) Superar la intensificacin de los conflictos y de la fragmentacin social
Incentivo a las movilizaciones de masas y participacin social (consejos comunales).
7) Ubicar la mediatizacin en el centro de la configuracin poltica
Liderazgo meditico. Creacin de nuevos medios de comunicacin estatales. Campo comunicacional, central para la poltica. Conflictos con los medios de comunicacin.
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4. Repensando la poltica
En este documento se supone como fundamental la cualidad integradora de la poltica, enfatizando su capacidad de generar espacios donde distintos actores intercambian argumentos y propuestas para mejorar la calidad de la democracia, lograr acuerdos o aclarar pblicamente diferencias. Dicho intercambio slo puede tener lugar sobre la base de marcos institucionales legtimos y de un mutuo reconocimiento de identidades, intereses y proyectos que pueden redefinirse en el enfrentamiento poltico. En este enfoque, en el campo poltico debera expresarse la diversidad social, cultural y econmica de los distintos actores. El Estado y los partidos tienen posibilidades de propiciar una dinmica poltica de interaccin pluralista en democracia, particularmente en contextos como los estudiados, en los que la participacin tiende a ser fragmentada, particularista y a menudo corporativa, lo cual inhibe la construccin de consensos de gobernabilidad en funcin de objetivos colectivos bsicos. Precisamente por esto es difcil consensuar polticas de Estado en estos pases. Se parte del siguiente supuesto: la renovacin de la poltica es una condicin fundamental para la expansin de la ciudadana y el fortalecimiento de la democracia. La poltica posibilita la discusin de ideas y propuestas y puede generar espacios donde se construyan acuerdos, acercando a las diversas lgicas e identidades para plantear soluciones a los distintos problemas polticos de la sociedad; se trata de espacios no exentos de conflicto, pero donde ste debe procesarse a fin de lograr consensos de Estado en trminos de las prioridades que da una sociedad. El PNUD viene trabajando en esta perspectiva. En el Informe La democracia en Amrica Latina (2004: 177), se sostiene que [] la poltica encarna las opciones, agrupa las voluntades y crea poder. stas son tres condiciones inexcusables para el desarrollo de la democracia. Hipotticamente, las crisis o riesgos poltico-institucionales podran deberse a que estas condiciones se dan parcialmente o ya se han agotado. Los lmites de la poltica no son slo de carcter institucional sino tambin de carcter sociocultural. Los cambios y los rasgos de la desigualdad y la pobreza ya mencionados constituyen importantes indicadores de las modificaciones en las estructuras sociales de estas sociedades, que tambin afectan las potencialidades poltico-institucionales de la democracia. En cuanto a los poderes del Estado: el presidencialismo no siempre implica gobiernos eficientes y eficaces, se advierte el desprestigio del parlamento, mientras que los lmites a la independencia de la justicia crean problemas de gobernabilidad. Un enfoque limitado de lo institucional simplifica el conjunto de tramas y de comportamientos de la sociedad que, en definitiva, constituye
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el mbito de referencia imprescindible de las instituciones. En este sentido, vale la pena argumentar que las instituciones son parte de la vida social y que, en buena medida, su funcionamiento se relaciona con las formas en las cuales estn organizadas las sociedades. La idea misma de gobernabilidad democrtica vincula las relaciones posibles entre lo poltico y lo social. Ello supone que el sistema de decisiones polticas y las prcticas sociales son corresponsables de la gobernabilidad democrtica. Ms an, puede afirmarse que si bien la iniciativa poltica se anida en el sistema poltico, sus logros slo son posibles gracias a la cooperacin de la ciudadana. Por consiguiente, los cambios en el desarrollo de la sociedad tienden a modificar el papel de la poltica y consecuentemente modifican las mismas condiciones de gobernabilidad.89 Las tendencias de cambios en las relaciones sociales y de equidad son importantes indicadores de las profundas transformaciones a escala global y a escala nacional. La magnitud de tales cambios tiende a afectar tambin a la poltica, a la calidad de la democracia, y a redefinir los mismos parmetros de la gobernabilidad. Los cambios en las estructuras sociales suponen cambios en la poltica. Cuando no hay correlatividad surgen situaciones de crisis de la poltica o de insatisfaccin con la calidad de la democracia. Aqu es donde se insertan los problemas de la gobernabilidad en la regin. Desde este punto de vista, los lmites de la gobernabilidad tendran ms que ver con las transformaciones sociales que con meros lmites institucionales. En realidad, los problemas de gobernabilidad resultan de la debilidad de gestin por parte de la poltica y del Estado de los cambios que ocurren en las sociedades. An ms, las crisis de gobernabilidad seran sntomas de un retraso de las capacidades del sistema poltico con respecto a las dinmicas de las mutaciones sociales en curso. En este mbito, cabe destacar que los procesos de globalizacin inciden en la efectividad del sistema poltico, puesto que la poltica pierde capacidad de controlar los cambios sociales derivados de los procesos de globalizacin. Una conclusin al respecto es que los problemas de gobernabilidad que hoy en da registra buena parte de los pases de la regin deben ser abordados como ajustes polticos, lo cual implica establecer una relacin fecunda entre reforma poltica e invencin institucional, adecuadas al nuevo contexto social. Entre los mltiples aspectos de cambio en la estructura social conviene destacar los cambios en los patrones de inclusin y exclusin social, que en el pasado se organizaban en torno al Estado, la modernizacin y la integracin social, y que hoy se constituyen principalmente en torno al mercado. Hoy, los incluidos estn subordinados a relaciones inciertas y son dependientes de nue89
Para mayor anlisis conceptual vase Caldern y Lechner (1998: 98).
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vas formas de poder. Su capacidad colectiva de autonoma es menor y, ms bien, se fortalecen sus demandas de individuacin. Los excluidos, por su parte, son cada vez ms heterogneos, con categoras marginales mviles, y su malestar se traduce en protestas sociales, refugio comunitario o anomia cultural. Sin embargo, como se vio en los apartados anteriores, la sociedad y las personas son ms complejas y autnomas que en el pasado. De alguna manera, existira una suerte de asincrona societal perversa. En un solo mundo social conviven muchos mundos: preindustrial, industrial y postindustrial. Cmo generar en este contexto estrategias de gobernabilidad que favorezcan la democracia y el desarrollo constituye un desafo de mxima prioridad.90 Es importante destacar que los partidos polticos, los actores sociales clsicos y el Estado no alcanzaron a dar plenas respuestas al nuevo contexto social; la sociedad, a partir de los aos ochenta, gener espacios novedosos de accin colectiva a travs de movimientos y organizaciones sociales diversos que, aunque fragmentados, expresaron demandas puntuales y crticas al nuevo patrn econmico, al tiempo que viabilizan espacios de discusin y deliberacin de propuestas. Se trata de movimientos vinculados, ms que a la poltica, a reivindicaciones de la vida cotidiana, a demandas de tica en la poltica, de dignidad laboral, a reclamos por discriminaciones de gnero, dao ecolgico, o al rescate de identidades comunitarias y tnicas. Sin embargo, por lo general, no construyeron una respuesta efectiva a la crisis de la poltica pues, en buena medida, su desarticulacin y singularidad les impidi lograr la fuerza necesaria para plantear una visin ms integral de las sociedades en el mundo actual as como para asumir la relevancia de los cambios.91 El saldo son sociedades menos integradas atravesadas por profundos conflictos multiculturales. Sin embargo, estos nuevos actores y prcticas demuestran el peso de la accin colectiva que la poltica y el Estado deben recuperar para que la sociedad pueda progresar. Se tratara de potenciar una prctica poltica que integre proyectos fragmentados y logre incidir en los asuntos de carcter nacional y global. Ms an, la gobernabilidad y la poltica para incrementar su sintona con la sociedad tambin deberan tener carcter policntrico.
90 Para mayor detalle vanse los siguientes estudios temticos: Hopenhayn (2006), Campero (2006), Fleury (2006) y Arditi (2006). 91 Quizs pueda mencionarse como una particularidad en este aspecto al movimiento antiglobalizacin expresado en el Foro de Porto Alegre. Grzybowski (2004). Y, ms puntualmente los casos del PT y del MAS en Bolivia. Se tratara, en el caso boliviano, de un proceso en el que movimientos etnoculturales buscan institucionalizarse en el poder del Estado. Un anlisis de la trayectoria de dichos movimientos se puede encontrar en Garca Linera (2005).
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Por otra parte, el debilitamiento de los contenidos en la poltica se expresa en la prdida de poder de los Estados tanto por factores internos como por los procesos de globalizacin en curso. Entre los primeros, puede mencionarse la preeminencia de poderes fcticos e ilegales, la ineficacia e ineficiencia de sus burocracias, la corrupcin y escasa transparencia, la persistencia de comportamientos de carcter patrimonialista o corporativos y su incapacidad para llegar a todos los habitantes de los territorios nacionales.92 Entre los procesos de globalizacin, se destaca la retraccin del poder del Estado frente a los mercados, producto de las reformas estructurales y de los procesos de globalizacin, que limita la deliberacin nacional de la poltica econmica.93 La prdida relativa de soberana de los Estados nacionales se dio conjuntamente con un nuevo reparto de poder entre actores transnacionales emergentes en los ltimos treinta aos, lo que gener relaciones de conflicto o cooperacin, segn el caso, entre esos actores y los Estados. Existiran al menos tres fenmenos especficos que marcan la poltica en la globalizacin: i) aunque los Estados nacionales han perdido poder, ejercen cierta influencia en el interior de sus pases y en sus vnculos con otros Estados; ii) el terrorismo y la guerra son asuntos de poltica global, vinculados a la modernizacin tecnolgica, la industria de la comunicacin y las frustraciones frente a una globalizacin econmica excluyente; iii) las organizaciones transnacionales (en particular, empresas multinacionales, organismos financieros internacionales, etc.) cada vez intervienen ms en decisiones polticas, jurdicas y econmicas nacionales, restando autonoma a los propios Estados nacionales. Esto se expresa en [...] la internacionalizacin de los procesos de decisin poltica, las crecientes dependencias en polticas de seguridad el trfico de mercancas y la divisin del trabajo a nivel internacional.94 Este ltimo fenmeno afectara de manera particular la democracia y los derechos ciudadanos.95 Si bien la globalizacin promovi en alguna medida la comunicacin poltica, por otro lado impuso lmites a la autonoma de los Estados nacionales que, concretamente, afectaron la capacidad de los gobiernos para
92 Un asunto crucial que atae a la poltica es el de recuperar la capacidad decisoria del Estado para que pueda funcionar eficaz y eficientemente en respuesta a los problemas y demandas de la sociedad. Es imperioso recuperar esta capacidad para promover las democracias. No existe democracia sin Estado y no existe desarrollo de la democracia sin un Estado para todos capaz de garantizar y promover universalmente la ciudadana (PNUD, 2004: 182). 93 Vase Castells (2004). 94 Vase Beck (1998: 64). 95 Vase PNUD (2004: 179).
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llevar a cabo polticas pblicas y, en consecuencia, restringieron las posibilidades de lograr o mantener la inclusin social, sobre todo a travs de medidas impuestas por organismos financieros internacionales. Estos procesos no slo debilitaron la autonoma de los Estados, sino que tambin restaron carcter transformador a la poltica, despojndola de una idea colectiva e incluyente de progreso. Ello afect notablemente la democracia, pero al mismo tiempo constituy un desafo para la poltica democrtica, que debe persistir en su voluntad de ampliar la ciudadana, profundizar la capacidad de negociacin de los Estados, frente a los poderes fcticos tanto internos como internacionales, y trabajar en el fortalecimiento de instancias regionales que viabilicen mejores mecanismos para insertarse en los procesos de globalizacin.96 La poltica, por lo general, no fue capaz de adaptarse a la globalizacin ni de orientar con sentido colectivo los nuevos procesos, y quedaron expuestos sus lmites. Entre otros aspectos de la globalizacin que impactan sobre la poltica, puede mencionarse que hoy se acta en un espacio regional-global; es decir, la poltica ha dejado de ser fundamentalmente nacional. Adems, mientras las distancias en relacin con el ncleo duro de la globalizacin se achican para algunos pocos sectores privilegiados y crecen las distancias sociales internas, la poltica no acaba de reubicarse en el nuevo contexto para poder dar respuestas representativas a las aspiraciones de la gente. Por otra parte, la nocin del tiempo instantneo que gener la globalizacin, especialmente cultural y financiera, modific el mbito poltico: las experiencias pasadas no resultan tiles para afrontar los tiempos que corren y la visin de futuro se desvaneci con la crisis de los grandes relatos histrico-polticos. El futuro, ncleo de la apuesta de la poltica, aparece difuso. Esto ha provocado que la poltica, en buena medida, se centre slo en el presente y pierda perspectiva de largo plazo, afectando la toma de decisiones y la misma gobernabilidad. Repensar este tipo de problemas y elaborar alternativas supone debatir sobre los contenidos de la poltica en la regin. Esto debera darse en el campo de la poltica democrtica, ya que es all donde pueden generarse opciones representativas de una sociedad, con el horizonte puesto en la bsqueda colectiva del bien comn. Al respecto, el informe La democracia en Amrica Latina (PNUD, 2004: 178) sostiene que la crisis de la poltica hoy se centra en su incapacidad para articular proyectos colectivos, [] [y] se expresa en la ruptura que existe entre los problemas que la ciudadana reclama resolver y la capacidad que aqulla tiene para enfrentarlos.
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Vase PNUD (2004: 192-193).
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Como consecuencia de esta situacin, la desconfianza y los problemas de legitimidad afectan fuertemente a las instituciones y a los mismos dirigentes polticos en la regin.97 Existen, por lo menos, tres conceptos que pueden ser particularmente tiles para comprender estas situaciones y orientaciones de cambio en la regin: el concepto de crisis, el de tiempo poltico y el de espacio pblico. Ellos pueden constituir referentes conceptuales para comprender las prcticas, identidades, intereses, oposiciones y orientaciones de los actores polticos de cada coyuntura en cuestin y en los escenarios que se perfilan en el corto y mediano plazo.
4.1. La idea de crisis

El proyecto intenta ofrecer salidas a la crisis de gobernabilidad democrtica que afecta a varios pases de la regin.98 En este sentido, se coincide con Morin (1979 y 2002) en que la nocin de crisis se expandi a todos los horizontes de la conciencia contempornea, pero al hacerlo sufri un vaciamiento de contenido. En sus orgenes, crisis significaba decisin: se refera al momento decisivo en la evolucin de un proceso incierto. Hoy significa ms bien indecisin: el momento en que surge la incertidumbre. Cmo orientar la accin cuando el cambio es acelerado? Las crisis generan nuevas condiciones para el despliegue de estrategias audaces y favorables para la accin, ya que lleva a decidir entre diversos comportamientos o estrategias posibles. En un proceso determinado, las decisiones que tomen las personas (sean stas pocas o incluso una sola) pueden provocar consecuencias irreversibles e incalculables sobre la totalidad del proceso, y la crisis y las decisiones que involucra se relacionan con el azar: en un extremo, una minora (aun una accin individual) puede inclinar el desarrollo del proceso en direcciones incluso poco probables. En este sentido, se desestructurara la relacin entre lo que se ha venido sembrando y lo que se espera lograr. Ms an, las condiciones histricas se separaran de las dinmicas actuales y esto sera ms intenso en pases con frgil legitimidad institucional.
97 El informe se pregunta acerca de cul debera ser el lugar de la poltica en una Amrica Latina que, al tiempo que conquist el importante derecho de gozar de elecciones libres, limpias y peridicas, est atravesada por el proceso de globalizacin, presenta grandes problemas sociales y tiene Estados deficitarios para garantizar y expandir la ciudadana. Puede la poltica encarnar las aspiraciones ciudadanas de reduccin de la pobreza y la desigualdad, de expansin del empleo y la solidaridad? Puede ayudar a construir un horizonte de progreso para nuestros pases y nuestros ciudadanos? (PNUD, 2004: 179). 98 Para mayor detalle vase Gonzlez (2005).
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Si bien la crisis, en lo que concierne a las sociedades histricas, puede llevar a un retorno al status quo previo, e incluso a desintegrar al sistema en tanto tal, conlleva principalmente la potencialidad del cambio, que puede ser pequeo, pero tambin puede implicar transformaciones en el ncleo de la organizacin social. Es decir, la crisis no supone necesariamente un cambio radical, sino ms bien progresivo. Las sociedades cambian continuamente, y a gran velocidad, y la creciente complejidad trae aparejadas numerosas inestabilidades y desrdenes. Pero la crisis no es permanente, ella se manifiesta en ciertos momentos que requieren un antes y un despus relativamente normales.99 Aunque la crisis es un momento de decisin, no posee un destino predeterminado, pues su resolucin depende de mltiples factores. Como seala Freund:
La crisis es una situacin colectiva caracterizada por contradicciones y rupturas, plena de tensiones y desacuerdos, que hace que individuos y grupos vacilen acerca de la lnea de conducta que deben adoptar, porque las reglas y las instituciones ordinarias quedan en suspenso o inclusive algunas veces estn desfasadas en relacin con las nuevas posibilidades que ofrecen los intereses y las cosas que surgen del cambio, sin que sea posible, sin embargo, pronunciarse claramente sobre la justeza y la eficacia de las nuevas vas (Freund, 1979).
Como se ha insistido, las crisis y los riesgos de gobernabilidad democrtica estn altamente relacionados con la crisis de legitimidad poltica y la desigualdad social que provoca la creciente distancia entre la ciudadana y sus representantes, entre lo global y lo nacional. En los casos estudiados, la crisis involucra al conjunto de los actores polticos y probablemente modificar los horizontes democrticos. En Amrica Latina, aunque no exclusivamente, el desarrollo de una cultura poltica democrtica es obstaculizado por una cultura electoral que a menudo sufre la manipulacin de las elites polticas y est sujeta a la presin de los grupos de poder fcticos y la influencia de los medios de comunicacin. Esto, frecuentemente, se expresa por medio de una creciente alienacin y apata de la ciudadana con respecto a su representacin poltica.100 De acuerdo con Castells, la principal causa de esta crisis es la incapacidad del sistema poltico anclado en los Estados-nacin para representar
Para una discusin al respecto, vase Morin (1979 y 2002). Este comportamiento parece observarse en todo el mundo, salvo en las democracias escandinavas. Al respecto vase Castells (2004).
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de forma efectiva a sus ciudadanos en un contexto de gobernabilidad globalizada, cuya preponderancia sobre la gobernabilidad local aumenta progresivamente. Aunque en la coyuntura actual de inflexin es visible la prdida relativa de poder de los gobiernos y los Estados con relacin a los mercados globalizados, a los medios de comunicacin, a la mayor conflictividad social o, incluso, a la mayor internacionalizacin de la poltica, sobre todo cuando los niveles de gobernabilidad e institucionalidad son bajos. Estos ltimos son fundamentales para el logro de la gobernabilidad democrtica y pueden gozar de una autoridad bsica para gestionar el cambio y adecuar los usos del tiempo poltico a la nueva situacin. Son actores clave para resolver problemas de gobernabilidad. Ello supone, al menos en el corto plazo, que recuperen fuerza moral y que aumente su capacidad de gestin de la poltica.101 Segn las experiencias observadas, las instituciones competentes persiguen un propsito moral claro, se relacionan de forma transparente con la opinin pblica, admiten con rapidez sus errores y suelen contar con gran confianza por parte de los ciudadanos. Los gobiernos deberan tener en cuenta esto para adoptar enfoques estratgicos que combinen anlisis racional, riguroso y realista con respecto a las prioridades de las sociedades y de las propias capacidades de ejecucin.102 En el marco de la renovacin de la poltica, para enfrentar la crisis y fortalecer la gobernabilidad democrtica, los gobiernos deben renovarse y tratar de incidir en la construccin de escenarios posibles pues, caso contrario, corren el riesgo de estancarse. Las administraciones que comienzan su vida con entusiasmo tienden a perderlo en la medida en que los dirigentes y funcionarios polticos quedan atrapados en supuestos y slo se relacionan con partidarios. Aunque los gobiernos lleven un rol central en la bsqueda de opciones a la inflexin y a la crisis, es fundamental la capacidad de los actores de construir una gestin poltica del cambio a partir de su disponibilidad para llegar a acuerdos que puedan lograr resultados de gobernabilidad. En la medida en que esto pueda ocurrir ser viable lograr polticas de Estado a mediano o largo plazo y, en los casos ms urgentes, al menos mantener la democracia.
Vase Mulgan, (2005). Los gobiernos deben recurrir al conocimiento independiente. En la actualidad existe vasta evidencia sobre qu tiene posibilidades de funcionar en materia de economa, poltica penal, educacin, etc. El arte de gobernar se asemeja un poco ms a una ciencia. Este conocimiento se encuentra en las universidades, en organizaciones internacionales y en los propios gobiernos. Sin embargo, este mayor nfasis en el conocimiento no disminuye la relevancia de los valores y los ideales
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4.2. La poltica como manejo del tiempo

Desde una perspectiva analtica, las sociedades en proceso de cambio como las latinoamericanas pueden ser entendidas como tramas de relaciones socioeconmicas y polticas constantemente alimentadas por tensiones y conflictos que las organizan, por actores que las representan y por lderes que les dan vida y las transforman. En este sentido las sociedades son campos de creacin social. Pero, al mismo tiempo, para poder reproducirse necesitan un orden institucional que las organice y les d un sentido cultural que las contenga. Es decir, necesitan una comunidad poltica que permita que las personas vivan bajo el gobierno de la ley. Orden y cambio son dos constantes de una historia poltica muy accidentada, y son tendencias en tensin que no logran resolverse aun bajo la gida de un rgimen democrtico sostenible en el tiempo. Probablemente sea necesario aceptar esa tensin como permanente, pero tambin repensarla en el marco de democracias estables aunque no plenamente aseguradas. La sociedad moderna combinaba tradicionalmente momentos de estabilidad con momentos de cambio. Como consecuencia de los procesos de transformaciones tecnoeconmicas y culturales se est produciendo una suerte de aceleracin del tiempo que desdibuja la idea de futuro y la idea misma de progreso. De esta manera, las promesas de futuro tambin dejan de funcionar como horizontes de sentido. Con la erosin de las ideas de progreso prevalecera una cierta ausencia de continuidad histrica que afectara a la poltica e incidira en las recurrentes crisis de gobernabilidad. Sin embargo, el orden democrtico necesita un horizonte de modernidad, o al menos, cdigos que organicen un curso poltico posible, sean stos territoriales (globales, industriales o locales) y/o culturales (ecolgicos, comunicacionales, etc.). La organizacin de las temporalidades tendra que aceptar, sin embargo, convivir con la incertidumbre que supone la aceleracin del tiempo y la urgencia de satisfaccin de necesidades de diverso tipo. Gestionar el tiempo, la incertidumbre y la pluralidad de intereses parece ser un reto formidable para la gobernabilidad democrtica de los pases y regiones en cambio. En este sentido, la compresin de un tiempo poltico cada vez ms complejo resulta indispensable para lograr niveles aceptables de gobernabilidad y para hacer sostenibles las democracias. La pregunta, en otros trminos, es cmo construir un tiempo poltico que no sea limitado por intereses inmediatos o coyunturales y que viabilice la capacidad integradora de la poltica. Se trata de atreverse a pensar nuevamente la idea de futuro y de preguntar por la poltica como arte de lo posible en circunstancias especiales
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como las estudiadas en este proyecto.103 Cabalmente aqu se encuentra la fundamentacin que se debe elaborar para escenarios polticos de corto y mediano plazo. Para Lechner la poltica moderna intenta disminuir la inseguridad, vinculndola a un conjunto de causalidades. La poltica moderna, en vez de esperar el futuro, busca adelantarse, crendolo como el resultado proyectado de las decisiones presentes. En trminos del presente anlisis sobre las situaciones de inflexin, crisis y cambio en la poltica latinoamericana, se buscara asegurar un vnculo entre el futuro actual y el presente venidero. Pero el futuro ya est en cierto modo inserto en el presente (no se lo puede descubrir como algo totalmente nuevo e inesperado), es decir, el cambio que antecede a la inflexin o a la crisis ya est prefigurado en dichas situaciones. Por lo tanto, es imprescindible elaborar en el presente los objetivos posibles y deseados. En este caso puntual, se trata de objetivos de gobernabilidad democrtica progresiva ligados a una institucionalidad legtima gestionada por actores autnomos que pretenden una sociedad ms inclusiva y justa en trminos de desarrollo humano. se sera, como se desarrollar ms adelante, el marco normativo y el desafo que adquirira rasgos especficos en cada pas particular. No obstante, en la mayora de los casos de crisis estudiados reducir la incertidumbre de futuro resulta muy difcil. En tales casos, sera deseable al menos minimizar la incertidumbre, hacindola aceptable en trminos de gobernabilidad sistmica para mantener umbrales mnimos tanto de funcionamiento de la economa como del orden institucional. Para esto debe existir algn grado de confianza entre los actores respecto a estos mnimos de gobernabilidad. Pero cmo se genera confianza en estas situaciones de crisis e incertidumbre a veces crnica? La confianza, argumenta Lechner, no puede exigirse al otro; uno comienza entregndola, sealndole al otro determinadas expectativas sobre s mismo que espera cumplir. Es decir, se comunica al
103 La distincin entre futuro actual y presente venidero que hace Luhmann (1998) puede ser til al respecto. Para este autor, todo presente tiene un futuro actual entendido como horizonte de sus posibilidades. Somos contemporneos de un futuro que slo de modo parcial ser nuestro presente ms adelante, pues al avanzar se generan nuevos presentes y al mismo tiempo nuevos horizontes futuros. Es decir, el futuro actual permanentemente se concentra en un presente venidero que, a la vez, produce un nuevo futuro. En la medida en que el futuro actual y el presente venidero se mantengan comunicados se va produciendo duracin. Cuando algn acontecimiento imprevisto interfiere aparecen discontinuidades entre el futuro actual y el presente venidero; la conciencia de tales discontinuidades hace incrementar la incertidumbre. Buena parte de esta idea del tiempo en la poltica est inspirada en la obra de Norbert Lechner. Vase Lechner (1988) y Lechner (2002).
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otro una autorrepresentacin con el compromiso de seguir siendo uno mismo en el tiempo. Se trata de una oferta voluntaria: el otro puede aceptar o no las muestras de confianza; pero si las acepta se genera un compromiso, y entonces las acciones futuras del otro tambin dependern parcialmente de las expectativas creadas. Las dificultades que enfrenta el manejo poltico del tiempo remiten a un desafo todava mayor: el problema de la conduccin poltica. En la medida en que la poltica no construya un horizonte de futuro capaz de encauzar la aceleracin y diferenciacin de la temporalidad, cul es su capacidad de conducir los procesos sociales? La conduccin poltica consistira, en buena parte, en brindar mapas que permitan orientarse frente a las encrucijadas y opciones que plantea el cambio global, pero guiados por valores de modernidad. El debilitamiento de la conduccin poltica equivale entonces a una prdida de perspectiva.
4.3. Lo social y lo institucional en el espacio pblico

En la base de toda gobernabilidad democrtica se encuentra la poltica. sta, sin embargo, fue constituida como idea moderna a partir de dos dimensiones: una que se inscriba en el manejo y articulacin del tiempo y otra que la instalaba en la polis como espacio simblico y fsico de articulacin territorial y humana. En cierto sentido, espacio y tiempo eran simtricos. En el mundo actual, ambos se han transformado radicalmente. El primero, a la vez que se encogi y localiz, se expandi a todo el globo; el segundo se ha acelerado al punto de convertir el devenir en un presente continuo y simultneo ms all de toda localizacin.104 El espacio pblico es, evidentemente, el lugar de nacimiento del espacio poltico. En sus orgenes, en este espacio no se trataba de discutir ni deliberar, sino de decidir y actuar. Siempre ha habido un espacio poltico. La especificidad de la poltica moderna democrtica reside en la ampliacin del espacio poltico, a medida que prosigue el movimiento de democratizacin. La palabra surge entre los siglos XIII y XIV, y viene del latn politicus, que toma de la palabra griega politike la idea esencial del arte de administrar los asuntos de la ciudad. Existe, entonces, no slo un reto suplementario con relacin al espacio pblico, que es el poder, sino tambin un principio de clausura ms estricto ligado a los lmites territoriales sobre los que se ejercen la soberana y la autoridad. Para simplificar: el espacio comn afecta la circulacin y la expresin; el espacio pblico, la discusin; el espacio poltico, la decisin. Por qu
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Vase Vega (2004).
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insistir en la diferencia de naturaleza de estos tres espacios, que naturalmente son sincrnicos en el funcionamiento diario? Porque esto permite reintroducir el fenmeno esencial del tiempo, en el paso de lo comn a lo pblico y de lo pblico a lo poltico. Aqu se busca pensar el espacio pblico como el lugar de los actores: como escenario. Es el lugar de encuentro de los ciudadanos (ni privado ni estatal) donde se debate y se genera la opinin pblica. Se trata de un lugar donde se crea lazo poltico entre los ciudadanos y stos participan en la poltica. Esta idea de espacio pblico supone la existencia de actores e individuos con autonoma y capacidad y opiniones sobre la vida en comn; es, en fin, el lugar donde se debaten y discuten las prioridades y metas de una sociedad. Es, por lo tanto, un espacio ms amplio y ms extenso. La capacidad poltica de la sociedad y sus actores que se expresa en este espacio debera vincularse al ejercicio poltico, la produccin de la libertad entendida como bien colectivo, la capacidad integradora, deliberativa y promotora de acuerdos propios de la poltica, la promocin de la idea de un desarrollo compartido asociado a la democracia y el desarrollo, como producto de la accin de ciudadanos activos que se hacen en el espacio publico democrtico, en el que se reproducen virtudes y valores republicanos. El espacio pblico es, entonces, el lugar de participacin y expresin poltica. Pero, como esta ltima, atraviesa importantes dificultades: cmo habra que entenderla para que supere su estado actual?
Parece necesario idear y construir una forma de asociacin poltica que rescate su dimensin tica, a partir de la cual se cree una relacin entre los participantes que permita hablar de un espacio pblico compartido, e integrar la dimensin tico-normativa de la poltica, sin omitir su carcter pragmtico, generador de poder y de condiciones para el desarrollo. Para ello, un desafo es superar la naturaleza desintegrada de la ciudadana; es decir, su irregularidad y asincrona, reconocindola como portadora de una igualdad compleja que le permita avanzar en los otros planos de la vida social (Caldern, 2006: 33).
La ciudadana alcanza as una centralidad crucial. Se convierte en el ncleo de la escena pblica dotada de dos connotaciones caractersticas: la de conjunto de individuos depositarios de los derechos humanos y polticos y la de individuos miembros de la comunidad poltica, es decir, presentes de alguna manera en el espacio pblico. Ello proviene tanto de su emancipacin del dispositivo institucional de la representacin (no
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la desconoce, sino que pone en juego permanentemente su legitimacin) como de la reactivacin de la presencia ciudadana directa, de una autorrepresentacin que en muchas oportunidades pone en jaque el sistema institucional.105 Se trata de un ciudadano actual, cuyas identidades polticas y pertenencias sociales no son permanentes. En Amrica Latina, la autonomizacin ciudadana viene manifestndose de manera significativa, tanto en los comportamientos electorales como en los estados de opinin que adquieren formas pblicas ms visibles en movilizaciones, protestas y estallidos. En muchas ocasiones, la presencia ciudadana multifactica y heterognea tiene como rasgo comn la inmediatez, en el sentido de interpelacin al poder poltico, en sus figuras centrales, y del apremio en la espera de respuestas, bajo el imperativo de la accin directa. La evolucin de las sociedades latinoamericanas adquiere entonces la direccin de la expansin de la ciudadana, que ya no responde a una idea de sujeto sino a la de un espacio de conformacin de identidades colectivas. El espacio pblico no es slo una caja de resonancia (Habermas) de la cotidianidad de la vida prctica de los individuos sino que adquiere una capacidad de constituir actores a partir de su propia dinmica. Es un lugar de posible encuentro entre las demandas de la sociedad y la elaboracin de opciones de cambio institucional. El espacio pblico expresa una mutacin de la representacin. Lo pblico y la poltica se redibujan en el espacio meditico que viene a ser un espacio de encuentros y desencuentros entre las encuestas de opinin pblica, la opinin nacional (peridicos y analistas), movimientos sociales, partidos polticos, grupos de inters (incluidos los medios de comunicacin) y los nuevos liderazgos.106 En todo caso, en esta situacin la vida poltica no escapa a una cierta inclinacin a la democracia directa. Los lderes polticos lo son en la medida en que son sostenidos por la opinin pblica; es decir, que son populares. Su personalidad poltica, si se establece como tal, posee simultneamente una dimensin instituyente y una inmensa dificultad institucionalizadora. El posicionamiento que procura establecer un lazo de representacin tiene obstculos. Se confronta con ciudadanos descontentos, desconfiados, suspicaces y apremiados, a quienes les urge tanto la solucin de sus problemas que estn dispuestos a cambiar como suspender el apoyo o adhesin que haban otorgado. Paradjicamente, ello compromete la deliberacin y deteriora el debate pblico al no conside105 106
Vase Cheresky (2006a). Manin (1992).
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rar la necesidad de la elaboracin colectiva en el tiempo de las soluciones que exige. La descalificacin del otro es parte de la inmediatez de la discusin pblica. El espacio pblico cobra relieve porque la reproduccin de la legitimidad pblica se hace permanente.
Surgen actores, efmeros algunos, permanentes otros, en torno a reclamos puntuales o generales, cuya caracterizacin en la mayora de los casos no es sostenerse en una localizacin social o territorial, sino la de ser construcciones pblicas, que a veces son conglomerados de presencia directa y en otros casos revisten una forma bipolar: un limitado nmero de activistas que mantienen una relacin virtual con sus sostenedores o simplemente con una opinin pblica difusa que los avala (Cheresky, 2006a).
La significacin del espacio pblico, de su propia identidad, est condicionada por las estructuras de la economa y del Estado. Pero no est determinada por ellas, lo que permite que aliente la politizacin de las sociedades democrticas e incremente el peso de la lgica igualitaria. Los patrones de exclusin social estn en el subsuelo. En el espacio poltico anterior al actual, stos podan expresarse en el mbito pblico de modo que dirigentes y dirigidos de cada campo parecan unidos por la pertenencia comn. Esta identificacin queda en cuestin, as como se cuestionan alguna de las identidades en que se sustentaba. No es que esas diferenciaciones hayan desaparecido. Las desigualdades de fortuna o socioculturales siguen, la diferenciacin de recursos o su distribucin inequitativa entre las que se incluye la propia posicin institucional en el Estado o en los medios de comunicacin, las posibilidades de hacerse or o ver, son estructuralmente distintas. Esto es particularmente relevante en una regin como Amrica Latina, donde la desigualdad es una herencia endmica. El espacio pblico en las sociedades del continente, a pesar de la caracterizacin anterior, es fluido y existen recursos para introducirse en l. Esto es una caracterstica de su virtualidad de arena igualitaria. Los recursos estructurales harn sin embargo que unos y otros estn dotados de posibilidades distintas que persisten. Tenemos as un espacio de naturaleza mixta en que se combinan principios de igualdad con principios de acceso desigual. Un espacio pblico construido en relacin con los medios, pero donde la impronta de la calle o la accin conspirativa influyen en las coyunturas. En trminos sintticos, dados los cambios en curso y las caractersticas de la diferenciacin social y las demandas de cambio institucional que estn estructurando las opciones polticas en la regin, ningn actor poltico, nin-
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gn recurso institucional tiene la capacidad de dirigir por s solo la construccin de la gobernabilidad democrtica. El carcter incierto de la crisis y sus potencialidades y oportunidades conllevan la necesidad de construir escenarios polticos que persigan cambios y articulaciones posibles entre sociedad e instituciones. Las caractersticas de un espacio pblico que construye lugares de encuentro entre actores sugieren la necesidad de un sistema de coordinacin poltica entre stos y las instituciones que suponga una red de negociaciones para llevar a acuerdos bsicos de equidad e institucionalidad. La construccin de un tica de responsabilidad frente a la complejidad de los problemas y desafos no es solamente una tarea de los gobiernos sino un problema de autorreforma del conjunto del sistema poltico y de los mismos actores sociales. La misma ciudadana es corresponsable de la suerte de los escenarios emergentes. De hecho, la emergencia de una ciudadana activa, incluso entre los sectores ms desposedos, coloca sobre el paquete de reformas posibles la participacin ciudadana y su mayor incidencia en los procesos polticos.
4.4. Los horizontes normativos de la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano

La gobernabilidad puede definirse como la capacidad poltica de un gobierno y un sistema poltico para resolver problemas de la sociedad de manera coherente y eficiente, manteniendo umbrales mnimos de funcionamiento de la economa y las instituciones. La gobernabilidad busca construir un estado de equilibrio dinmico entre demandas de la sociedad y la capacidad de respuesta del sistema poltico. Ello implica no slo desarrollo institucional sino tambin fortalecimiento de la cultura poltica democrtica. En el presente documento, esta definicin vincula la calidad de la democracia al desarrollo humano. La democracia, adems de ser un valor per se, es un medio necesario para el desarrollo. Segn el Informe de Desarrollo Humano 2002, la gobernabilidad democrtica es un elemento central del desarrollo humano, porque a travs de la poltica, y no slo de la economa, es posible generar condiciones ms equitativas y aumentar las opciones de las personas (UNDP, 2002). Adems, muchos de los problemas de desarrollo estn asociados a una crisis de gobernabilidad. Si bien no existe una sola manera de fomentar una buena gobernabilidad, la transparencia, la participacin y el cumplimiento de la ley contribuyen a hacer ms eficientes a las instituciones y, por ende, a la gestin del desarrollo y sus resultados.107
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UNDP (2002: 51).
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La participacin ciudadana es considerada un factor clave para el desarrollo humano, pues constituye un derecho central de las personas y puede redundar en una gobernabilidad ms efectiva, equitativa y democrtica.
Recuadro 5. Acerca de la buena gobernabilidad

Una gobernabilidad desde la perspectiva del desarrollo humano es una gobernabilidad democrtica. Vela por conseguir que: Se respeten los derechos humanos y las libertades fundamentales de las personas, permitindoles vivir con dignidad. Las personas participen en la toma de decisiones que afectan sus vidas. Se pueda exigir responsabilidad a los encargados de la toma de decisiones. Las interacciones sociales sean regidas por programas, instituciones y prcticas globales y justas. Exista igualdad entre hombres y mujeres en las esferas privada y pblica, y en la toma de decisiones. No exista discriminacin por motivos de raza, origen tnico, clase, gnero o cualquier otro atributo. Las necesidades de las generaciones futuras se reflejen en las polticas actuales. Las polticas econmicas y sociales respondan a las necesidades y a las aspiraciones de los pueblos. El objetivo de las polticas econmicas y sociales sea la erradicacin de la pobreza y la ampliacin de las oportunidades que las personas tengan en sus vidas.
Fuente: PNUD (2002).
El desarrollo democrtico implica un aumento de las capacidades polticas de las personas para generar espacios pblicos donde se debata sobre las necesidades y aspiraciones de la poblacin. Para ampliar estos espacios se precisa una renovacin de la poltica que fortalezca el sistema de partidos y mejore los mecanismos de participacin ciudadana. En el Informe de Desarrollo Humano 2002, se enfatiza la importancia de los principios democrticos de libertad y participacin poltica en la
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concepcin del desarrollo humano. La gobernabilidad democrtica desde la perspectiva del desarrollo humano prioriza la idea de gobierno por y para la gente; ello significa que la gestin pblica debe expresar genuinamente las necesidades y demandas de las personas. La gobernabilidad democrtica se vincula al desarrollo porque debera contribuir a la bsqueda del bien comn en sociedades donde se reconoce la diversidad de identidades e intereses. En este sentido, el principio democrtico bsico de tener igualmente en cuenta a todas las personas en la formacin de las estructuras de gestin pblica capta una parte esencial de lo que debera ser el desarrollo humano (UNDP, 2002: 54). Para lograr esto, la democracia precisa: instituciones que funcionen eficazmente; un Poder Legislativo que represente de manera genuina a la gente; independencia del Poder Judicial que garantice el respeto a la igualdad de todos ante la ley; que se asegure el funcionamiento apropiado de los sistemas electorales y los partidos polticos; neutralidad poltica de las fuerzas de seguridad; acceso a medios de comunicacin libres e independientes; una sociedad civil participativa, que a travs de sus organizaciones fiscalice la accin del Gobierno y controle los grupos de intereses.108 La democracia se vincula positivamente al desarrollo humano, adems, porque la libertad poltica que ella garantiza, ms all de su valor intrnseco, hace que los representantes deban responder con mayor nfasis a las necesidades de las personas que los votaron. Los ciudadanos, a travs de sus organizaciones polticas, sociales, culturales, as como de los medios de comunicacin independientes, deben participar en los debates de las polticas pblicas y, as, hacer escuchar sus demandas y deseos a los gobernantes y lderes. En el actual momento de inflexin que vive la regin, los espacios de debate pueden dar a las sociedades mbitos apropiados de discusin respecto de sus diversas demandas, proyectos y visiones. Esto, desde el lado de la ampliacin de los espacios pblicos de deliberacin sobre los problemas que ataen a la sociedad. Desde el lado del Estado, ste, adems de mejorar su capacidad de gestin, debe orientarse a lo pblico entendido esto como bien comn. El Estado puede subordinarse a la democracia y buscar en la sociedad y en la economa una cultura de competitividad empresarial y un mayor nivel de integracin y cohesin social, particularmente con los grupos ms pobres y excluidos de la sociedad (PNUD Bolivia, 2002:28). No existe un nico modelo de democracia, ste:
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Vase ibid.
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debe adaptarse a las circunstancias o a la historia locales. La democracia tambin requiere un largo proceso de desarrollo poltico. Necesita instituciones bsicas [], pero no prosperar sin la difusin de una cultura democrtica de valores y principios que orienten la conducta de individuos y grupos. Las amenazas a la democracia no proceden nicamente de partidos polticos que representen intereses muy personalizados y que son incapaces de representar al pueblo, sino tambin de la intolerancia, el extremismo y la falta de respeto de los derechos humanos y de la dignidad humana (UNDP, 2002: 61).
La gobernabilidad democrtica no slo se vincula, entonces, a un mejor funcionamiento de las instituciones estatales ni a procesos electorales limpios, sino tambin a que las instituciones democrticas se fortalezcan para garantizar equidad y eficiencia en la distribucin econmica y en la representacin social y poltica de las sociedades. Ello implica mayor participacin ciudadana a travs de nuevas organizaciones civiles pero, especialmente, por medio de partidos polticos que viabilicen una renovacin de la poltica. Implica, asimismo, mejores condiciones para generar espacios colectivos de debate ciudadano, en los que, partiendo del reconocimiento de la diversidad de actores y demandas, y sin desconocer el conflicto y los enfrentamientos entre ellos, se logre un debate genuino en torno a las prioridades que se da cada sociedad. En sntesis, se buscara una genuina gobernabilidad en funcin del desarrollo de las capacidades de las personas y sus sociedades.
4.5. Corolario: los escenarios como recurso de lo posible

En trminos generales la elaboracin de escenarios de futuro puede ser vista como un ejercicio de reflexin sobre las opciones futuras ya prefiguradas en el presente. Se las elabora sobre la base de anlisis de los procesos de decisin y de accin de las sociedades. En este sentido, el tiempo futuro no es predecible, es tan slo un ejercicio de simulacin, una construccin que recoge varios futuros posibles con el objetivo de comprender mejor el presente, o lo que hay de futuro en el presente. Se trata de definir los problemas e indicar las limitaciones y opciones posibles de los actores as como las consecuencias de decidir en uno u otro sentido. La elaboracin de escenarios est asociada con al menos tres tipos de tiempo poltico que confluyen en la coyuntura actual en Amrica Latina. En primer lugar, el tiempo del fin de un ciclo econmico y poltico vinculado al manejo de los resultados y consecuencias de las reformas estructurales y los procesos de democratizacin en curso. La pregunta aqu es qu qued y qu balance se puede hacer de los resultados, y qu consecuencias tiene esta situacin para la formulacin de opciones futuras.
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Recuadro 6. Experiencias y modelos en anlisis poltico prospectivo

En las ciencias polticas, la prospectiva se ha utilizado, principalmente, para predecir resultados electorales. De acuerdo con Gupta (1997), si bien los cientistas polticos utilizan cada vez ms bases de datos y modelos economtricos, hasta hace poco tiempo slo algunos los empleaban para realizar predicciones. La prospectiva poltica se ha utilizado para tres grandes propsitos asociados a los clientes a los que sirve. En primer lugar, se han usado para abordar preocupaciones estratgicas. Los pases y sus servicios de inteligencia efectan predicciones polticas para desarrollar escenarios sobre posibles amenazas. En segundo lugar, el mundo de los negocios ha empleado la prospectiva poltica para medir los niveles de riesgo que enfrenta una compaa o una determinada inversin en un pas o situacin. Por ltimo, la prospectiva poltica ha sido utilizada por la comunidad internacional para predecir desastres humanitarios, conflictos violentos o crisis, a fin de prevenirlos o mitigar sus efectos. Tales mecanismos son conocidos como sistemas de alerta temprana. Las tres aplicaciones de prospectiva poltica buscan predecir un conjunto similar de eventos polticos y seleccionar recursos de una caja de herramientas metodolgicas. Tambin comparten el objetivo general de proporcionar informacin y anlisis inteligentes para los tomadores de decisiones. Y los tres generan anlisis con distintos grados de alertas tempranas. Sin embargo, difieren en los motivos por los cuales se llevan a cabo. El anlisis prospectivo por razones humanitarias o crisis y conflictos subraya el hecho de que la alerta temprana es producida donde quienes deben dar respuesta no estn bajo amenaza. Este tipo de prospectiva carece de egosmo y se realiza por motivos humanitarios. Si el anlisis es preparado para quienes se encuentran bajo algn tipo de amenaza, entonces se asocia con informacin de inteligencia. Por otro lado, cualquier anlisis poltico de prospectiva debe enfrentar el desafo proveniente del hecho de que, por lo general, es mejor trabajar con eventos recurrentes que con la novedad. Por lo tanto, es clave utilizar la imaginacin y la creatividad y usar mtodos inductivos y no deductivos. Actuar sobre conflictos y crisis es en s misma una tarea muy compleja. Ms difcil es, entonces, actuar a partir de predicciones o establecer mecanismos de accin preventiva sobre la base de anlisis prospectivos. El mayor desafo en la prospectiva es responder de forma efectiva a las fuentes del conflicto, a fin de prevenir una escalada hacia la violencia o la ruptura de la gobernabilidad democrtica.
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La cuestin de quin produce la informacin, por lo tanto, es crucial para aquellos a cargo de la accin. No slo debe haber un alto grado de confianza entre ambos: los analistas deben garantizar altos niveles de independencia para todas las partes involucradas. En este sentido, la ONU podra tener un papel estratgico en la elaboracin de anlisis independientes. En muchos casos, podra ser la nica institucin capaz de unir en los anlisis las mltiples posiciones e intereses, dado que puede interactuar con todos ellos. La ONU tambin puede tener un rol fundamental como promotora y facilitadora de redes de informacin y procesos que alimenten los anlisis. La red de alianzas que pueda construirse incrementa significativamente la calidad de los anlisis y la posibilidad de brindar respuestas. Fuente: elaboracin propia sobre la base de Franche, M-A (2005).
En segundo lugar, est el tiempo corto referido a climas electorales y las nuevas opciones en curso, que si bien no afectan a toda la regin s influyen en ella. Aqu el tiempo es corto y est vinculado a las estrategias electorales y de gobierno de las fuerzas y las coaliciones polticas en competencia. Un nuevo panorama poltico est emergiendo en la regin. Est vinculado a la renovacin de fuerzas, en un amplio espectro de centroizquierda, que incluye desde orientaciones nacional-populares hasta orientaciones de reformismo gradual, todas con sensibilidades en cuanto a temas de equidad y pobreza, pero quizs ms preocupadas por estrategias de poder electoral que por opciones posibles de sociedad, economa o democracia. La pregunta aqu es cules son los nuevos mapas polticos que ya emergen en la regin y cmo reemplazarn al denominado modelo neoliberal, adems de la duda acerca de su sustentabilidad, dadas las condiciones de la globalizacin.109 El tercer tiempo est referido al horizonte de mediano plazo. ste se interroga sobre qu es lo deseable y lo posible hoy en nuestras sociedades. Es decir, se refiere a la capacidad de los actores polticos y sociales que, en las condiciones actuales, puedan plantear opciones de sociedad que supongan
109 Actualmente el proyecto est abordando una tipologa poltica en cuanto a las orientaciones de lo social y de lo institucional. All se destacan cuatro proyectos en curso: modernizacin conservadora, reformismo pragmtico, reformismo nacional-popular y neodesarrollismo indigenista.
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nuevos tipos de relaciones entre la sociedad, el Estado y la economa.110 O para retornar a las reflexiones anteriores, que puedan plantear opciones cualitativamente distintas de gobernabilidad democrtica y desarrollo humano. Se tratara de explorar la posibilidad de frmulas que busquen articular el futuro actual con el presente venidero. Se auscultara as la posibilidad de una genuina renovacin de una poltica que encarne las opciones, agrupe las voluntades y cree poder, para promover el desarrollo de la democracia. Por tal motivo, los escenarios bsicos que se presentan a continuacin plantean tendencias de mediano plazo. Las perspectivas econmicas de la economa mundial para los prximos dos aos son favorables, aunque se prev un nivel de crecimiento menor a partir de 2007. En particular, para Amrica Latina se prev una tasa de crecimiento positiva en 2006 de aproximadamente 5% con una leve desaceleracin en 2007. Esta desaceleracin se explica por el menor ritmo de actividad econmica mundial y por el posible aumento de los precios del petrleo. La moderacin del crecimiento ser acompaada por una convergencia regional en torno a la tasa de crecimiento promedio de Amrica Latina y el Caribe. En este sentido, es posible clasificar a los pases en dos grupos: a) pases con tasas de crecimiento excepcionalmente altas en 2004 (Argentina y Uruguay) que crecern a un ritmo ms cercano a la media y b) pases con crecimiento inferior al promedio (Bolivia), cuyo crecimiento se acelerar.111 La actividad de la economa de la regin ser impulsada, en gran parte, por la demanda externa. Al respecto, se espera un incremento de 6,4% en los trminos de intercambio para la regin y aumentos an mayores para los pases exportadores de petrleo, gas y minerales metlicos (Chile, Venezuela, Per y Bolivia). Tambin se espera que los precios del caf y del azcar se mantengan en los altos niveles actuales, al igual que las remesas que efectan los emigrantes a sus pases de origen.112 Las proyecciones de la economa son relativamente positivas para la regin en el mediano plazo. Sin embargo, se trata de un crecimiento con calidad para que incida positivamente en mayor equidad social, un crecimiento que pueda articularse adecuadamente con la poltica y las instituciones. Entonces, cabe preguntarse cmo este crecimiento afectar la dinmica socioinstitucional y cmo las orientaciones del crecimiento econmico promovern dinmicas de equidad social. Adems, resta interrogarse sobre cul ser el rol del Estado nacional.113
110 Los estudios nacionales del PAPEP cabalmente concluyen con la elaboracin de escenarios de mediano plazo. 111 Vase CEPAL (2006c). 112 Vase id. 113 Vase id.
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La magnitud y la complejidad de la cuestin social, sobre todo en trminos de equidad y pobreza, lleva a reflexionar que muy difcilmente habr instituciones y horizontes slidos y de gobernabilidad democrtica sostenible si no se empiezan a resolver de forma progresiva en el plano real tanto como en el simblico los bajos niveles de equidad y los altos niveles de pobreza que vive la regin. Al mismo tiempo, para que las transformaciones sociales sean fecundas requieren tanto un orden institucional legtimo como estrategias innovadoras de desarrollo econmico que comprendan el incremento en los niveles de empleo, salarios y reproduccin social en general. Entre la equidad y la institucionalidad estn instaladas demandas ciudadanas, entendidas como una expansin de expectativas, que reclaman tanto un orden institucional legtimo como mayor justicia social. En el fondo, los cambios en la desigualdad y la pobreza, as como las polticas sociales y econmicas, se asocian directamente con relaciones desiguales de poder. Un cambio socioinstitucional en funcin de la gobernabilidad democrtica supone cambios en las relaciones de poder. Es precisamente en este marco donde cobran sentido las polticas pblicas. Ellas tampoco son neutrales aunque s requieren de un alto componente tcnico. Las diversas fuerzas polticas estn planteando diversos modos de integracin de las demandas sociales y de la presin popular. En este contexto es posible visualizar tres tipos de escenarios. En un primer escenario se lograra un crculo virtuoso entre reformas sociales y transformaciones institucionales, con una alta capacidad de anticipacin y de gestin del conflicto. El resultado sera una gobernabilidad progresiva y sostenible. En un segundo escenario de carcter inercial, persistira un divorcio entre lo social y lo institucional: se realizaran reformas polticas y sociales mnimas indispensables para mantener una gobernabilidad sistmica, las capacidades de anticipacin y gestin de conflictos seran irregulares. En un tercer escenario se generaran explosiones sociales, fragmentacin de conflictos y quiebres institucionales que pueden llegar incluso a situaciones de caos social y regresiones democrticas. La capacidad de gestin del conflicto y de anticipacin sera muy baja. En realidad, los escenarios probables estn condicionados por las capacidades polticas de los actores nacionales para articular los cambios internos con su participacin en el cambio internacional. Probablemente se situarn entre los tres parmetros mencionados, combinando de diferentes maneras institucionalidad, equidad-pobreza y capacidad de innovacin por parte de los actores del sistema poltico. Posiblemente suceda con distintos pesos en cada componente y con trayectorias polticas diversas. Algunos privilegiarn avances en institucionalidad y buscarn disminuir la
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pobreza, mientras que otros buscarn equidad con escasos avances institucionales. Quizs otros busquen combinaciones sui generis. Se presentarn, en fin, diversas combinaciones como resultado de las acciones y las orientaciones polticas que prevalezcan en la regin. Los escenarios no son abstractos, se dan a partir de opciones polticas particulares. De una manera muy preliminar se est trabajando en una tipologa de orientaciones polticas que contemplan cabalmente una suerte de combinaciones entre lo social y lo poltico-institucional. El nuevo mapa poltico regional contemplara orientaciones de modernizacin conservadora, reformismo pragmtico, reformismo nacional-popular, y neodesarrollismo indigenista. La cuestin es de qu forma estas orientaciones plantean resolver las siguientes cuestiones: cmo se distribuye la riqueza?, cmo se opera en condiciones de movilizacin social creciente, particularmente en los casos de pases con importantes recursos naturales?, cmo se logra un control poltico democrtico del conjunto del aparato del Estado?, en suma: cmo se combinan crecimiento, transformacin institucional y distribucin? Los escenarios se desarrollan en un mbito de cambio y riesgo constantes. Tanto la forma en que los riesgos sean transformados en oportunidades como la manera en que se viva la misma incertidumbre inherente al cambio moderno seguramente influirn en la conformacin de trayectorias polticas que pueda asumir la sociedad en cuestin. Las bases institucionales previas y los avances registrados en trminos de equidad y de lucha contra la pobreza constituyen otros importantes antecedentes de las trayectorias polticas. En el mismo sentido, la fuerza y la calidad de la participacin ciudadana jugarn un rol central en la calidad del cambio. All donde se potencie a ciudadanos capaces de construir y optar por alternativas asumiendo riesgos, las chances de una evolucin virtuosa sern mayores. En suma, la calidad de la matriz poltica lograda constituir un factor decisivo. Los escenarios de mediano plazo que se plantean en los diferentes estudios nacionales prefiguran las tendencias probables que atraviesan los pases de la regin incluidos en los dos tomos de los Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica.
5. Conclusiones
1. En los marcos de los condicionamientos econmicos y del cambio global, el concepto de gobernabilidad definido en funcin de la capacidad de los actores y del sistema poltico para plantear opciones gestionar el cambio
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ha sido particularmente fructfero tanto para la elaboracin de anlisis de coyuntura y de escenarios de corto y mediano plazo, como para la realizacin de recomendaciones y sugerencias a los mltiples decisores involucrados en los procesos polticos de los distintos pases. De esta manera, el marco conceptual y el proyecto buscan ser un importante recurso que aspira a fortalecer la capacidad de los actores, en funcin de la gobernabilidad democrtica y el desarrollo humano. 2. La evidencia muestra que Amrica Latina en general y los pases que integran el PAPEP en particular atraviesan un momento de inflexin, crisis y cambio. Estas crisis e inflexiones, que tienen diferentes caractersticas segn cada caso nacional, son fundamentalmente sociales y se derivan de las dificultades que enfrentan los gobiernos y los actores polticos para gestionar la gobernabilidad en el marco de la globalizacin. La inflexin tambin se expresa por la bsqueda de nuevas propuestas de polticas pblicas, dado el agotamiento de los modelos tradicionales. 3. Se ha encontrado que los problemas poltico-institucionales y los de equidad y pobreza son crticos para la gobernabilidad democrtica de la regin, o al menos para los pases estudiados en este proyecto. En la determinacin de estos problemas coinciden tanto los anlisis objetivos como los subjetivos. Las distintas sociedades nacionales, elites y opinin pblica, con distinto nfasis, coinciden en este diagnstico. Ms an, las rondas de consultas sobre percepciones polticas entre elites de los Estados Unidos, Europa, Brasil, Mxico y Argentina tambin coinciden en que stos son problemas cruciales para la democracia y el desarrollo de la regin. Da la impresin de que fortalecer la subjetividad democrtica y la de la poltica puede incidir tanto en la creacin de sentido de las instituciones como de equidad. Los valores y las virtudes cvicas tienden a reposicionarse en el centro del proceso de cambio que se avecina. Muy probablemente, lo poltico-cultural desempear cada vez ms un papel clave tanto en las estrategias de desarrollo econmico como en las de fortalecimiento de la democracia. En este sentido, en la formulacin de las polticas pblicas, lo subjetivo, y ms particularmente los valores y las aspiraciones de las personas, jugarn un papel ms determinante. 4. Las estrategias y polticas para fortalecer y elaborar la gobernabilidad pasan por enfrentar simultneamente ambos problemas. Asimismo resulta claro que ello significa tambin trasformaciones en las desiguales relaciones de poder en los distintos pases estudiados. Coincidentemente, la construccin de una gobernabilidad tambin tiene
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y tendr un costo en trminos de conflicto y exigir esfuerzos renovados para redefinir la gestin del cambio. Cabalmente el PAPEP aspira detectar y comprender estos escenarios. En el momento de inflexin histrica a veces asociado con intensas y prolongadas crisis, situaciones de riesgo, o de inflexin blanda, que se viene constatando en la regin, empiezan a competir diferentes propuestas polticas de gobierno. Sin embargo, vale la pena sealar que independientemente de las opciones ideolgicas, la cuestin consiste en evaluar cmo se avanza en ambos planos, en el de la institucionalidad y en el de la equidad y pobreza. Tales avances sern fundamentales en la configuracin de los escenarios futuros de gobernabilidad en la regin. 5. Desde una perspectiva normativa pero posible, el escenario ideal ser aquel en que se realicen cambios sociales asociados con cambios institucionales que fortalezcan la legitimidad democrtica, es decir, aquellos que contribuyan a aumentar la calidad de la democracia, en los marcos de un crecimiento econmico sostenido. La cuestin es qu actores o qu coalicin de actores posee la vocacin y las posibilidades de realizar estos cambios y cmo se pretende llevar a cabo la agenda propuesta. En el corazn de este desafo anida la capacidad de innovacin de los actores frente a los avatares del cambio global. ste es un tema crucial en el corto plazo para el conjunto de los pases estudiados del proyecto. 6. Un factor fundamental en el desarrollo de las capacidades polticas de los actores para construir opciones de gobernabilidad son las capacidades de innovacin tanto en el plano instrumental como en el sustantivo. Resulta muy importante promover el desarrollo de una suerte de ethos cultural que favorezca la innovacin y el conocimiento pertinente a los temas del cambio mencionados. Parece ser fundamental fortalecer la capacidad de anticipacin y gestin del cambio. En este sentido resulta crucial plantear la responsabilidad del Estado para promover polticas pblicas de innovacin. Uno de los problemas de la poca actual consiste, precisamente, en que la incertidumbre no se agota en el presente sino que contiene un componente de futuro. Las oscilaciones de la opinin pblica en los distintos pases sobre el futuro as lo indican. En este sentido, los problemas de equidad e institucionalidad mencionados no slo constituyen problemas hoy en da, sino que tambin estn presentes como previsiones sobre el futuro. Como se ha visto, en los escenarios surgen la inequidad, la pobreza y la desinstitucionalizacin como un riesgo futuro. Desde esta perspectiva, el desarrollo de capacidades no slo se refiere a la gestin o a los conceptos
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sino a los cdigos que permiten asumir riesgos y navegar en la incertidumbre. 7. Si bien lo nacional parece recobrar importancia en los escenarios internacionales, la gobernabilidad global es un factor crtico para el xito de cualquier estrategia de gobernabilidad nacional. Resulta fundamental estudiar ms la evolucin de los escenarios internacionales y muy particularmente regionales para poder aumentar la capacidad de anticipacin de los fenmenos polticos y econmicos internos. En este contexto, la conformacin de espacios pblicos regionales o subregionales puede jugar un rol en la evolucin de la coyuntura y de los escenarios polticos nacionales. La gobernabilidad, la visin del mundo, las alianzas internacionales, la construccin de redes de actores y flujos de informacin que se dan en estos espacios influyen cada vez ms en los juegos de poder a escala nacional. Precisamente por esto la dimensin poltica regional o subregional es importante en la formulacin de estrategias de gobernabilidad en los diferentes pases de la regin. 8. El espacio pblico constituye un importante recurso para pensar escenarios a la hora de elaborar opciones y crear pautas para gestin del cambio. Sin embargo, la coexistencia de distintas formas de expresin (como las variadas manifestaciones populares y movimientos socioculturales, la opinin pblica, la llamada opinin nacional, las variadas elecciones, los sistemas clsicos de accin y de representacin, todas expresadas en nuevos espacios mediticos) complejiza esa posibilidad y los sentidos de la opinin pblica tambin pueden ser ambivalentes. ste es un tema que resulta fundamental seguir investigando. 9. Como contribucin a una agenda para mejorar la gobernabilidad democrtica y para fortalecer escenarios de salida ptima a la situacin de inflexin analizada, se aspira a profundizar y mejorar un perfil comparativo entre los casos y temas que estudia y trabaja el PAPEP. Entre los temas que afectan a la gobernabilidad y a la calidad de la democracia y que deben ser estudiados en mayor profundidad se encuentran: Las caractersticas y las orientaciones polticas y culturales de las elites y de los nuevos movimientos socioculturales. Parecen ser dos tipos de actores estratgicos en la evolucin de los nuevos escenarios polticos en la regin. Respecto a los primeros, resulta indispensable indagar su composicin, formas de educacin y socializacin, sus formas organizacionales y sus percepciones de los problemas de gobernabilidad en la regin. Y entre los segundos interesa estudiar
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sus mecanismos de participacin en los procesos polticos y su propensin hacia la consolidacin de instituciones de Estado con un sentido pblico. El control ciudadano de las acciones pblicas es fundamental para incidir en los nuevos perfiles socio-institucionales y de renovacin del sistema poltico. Las nuevas tecnologas de comunicacin y la informacin y su relacin con la reconstitucin del espacio pblico comienzan a ser, conjunto con los medios tradicionales de comunicacin, un factor decisivo en la constitucin de lo poltico y de la democracia en la regin. Como se ha detectado, la sociedad, y sobre todo los jvenes, estn cada vez ms interconectados. Nuevos valores y nuevas prcticas sociales con importantes efectos polticos pasan por estos espacios comunicativos. El desarrollo de nuevas formas de comunicacin constituye una nueva plataforma de poder y de expresin poltica. Cada vez es ms difcil entender los problemas y las opciones de gobernabilidad si no se toman en cuentan estos nuevos espacios de ejercicio de la poltica. Los cambios globales y las dinmicas institucionales estn frecuentemente asociados con la sociabilidad y la vida cotidiana de las sociedades. Otra demanda instalada por la sociedad con importantes efectos sobre la gobernabilidad y el orden estatal est relacionada con el crecimiento de la violencia y su expansin a mltiples esferas de la vida social, al crimen organizado y al narcotrfico. Hoy las interacciones entre estos factores son crecientes, y penetran a la vez en las economas y los mercados de trabajo nacionales como en las instituciones y las acciones colectivas modificando los perfiles del comportamiento social. El comando Vermelho en Brasil y las Maras en Centro Amrica slo son indicios de estos comportamientos. sta es una lnea de trabajo problemtica pero muy importante, sobre todo en algunos pases. A la hora de formular estrategias de gobernabilidad, comprender cmo funcionan y qu alternativas son posibles, es un reto de primera magnitud en varios pases de la regin y de alguna manera constituye una suerte de corolario perverso de proyectos fallidos de desarrollo y progreso. 10. En Amrica Latina est surgiendo una nueva posibilidad de gobernabilidad democrtica, asociada con nuevas formas de vinculacin entre sociedad y Estado. En consecuencia, es fundamental que tenga lugar una redistribucin social del poder. Ello supone una agenda para la accin que incluya: i) la recuperacin y el fortalecimiento de la tica poltica, haciendo hincapi en la igualdad y el respeto por las instituciones;
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ii) una mayor coordinacin entre la renovacin de la poltica y los cambios que atraviesan las sociedades; iii) nuevas formas de representacin y participacin para recuperar la confianza en los partidos polticos y en las instituciones democrticas; iv) incremento de la capacidad de accin del Estado; v) vinculacin de los avances en materia de igualdad con la renovacin institucional; vi) fortalecimiento de la ciudadana activa y autnoma; y vii) fomento y difusin de nuevas tecnologas comunicacionales y mayor deliberacin con los medios de comunicacin. En el contexto anterior, la continuacin de los anlisis de coyuntura en los planos nacional y regional necesariamente tendr que profundizar en los nuevos temas y las nuevas agendas de gobernabilidad. Resulta al respecto muy importante para la determinacin de los nuevos escenarios comprender las nuevas orientaciones poltico-culturales de los actores, y sus incidencias en los marcos institucionales como factores crticos para elaborar estrategias de gobernabilidad en esta poca de incertidumbre y de cambios eminentes
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2. Los proyectos de anlisis polticos y escenarios posibles (PAPEP): mtodos, instrumentos y rasgos distintivos
Diego Achard y Luis E. Gonzlez1
Sntesis preliminar Historia y metas

Los primeros PAPEP fueron desarrollados por las oficinas nacionales del PNUD en pases que enfrentaban situaciones difciles (precrisis, crisis, poscrisis), a partir de la convergencia de demandas internas (de actores polticos nacionales) y externas (de la cooperacin internacional). Su meta era explorar las caractersticas de los escenarios futuros ms probables desde la perspectiva de las situaciones crticas que vivan esos pases, con el propsito de aportar a un debate plural sobre las prioridades nacionales y sobre las maneras de enfrentar esas situaciones crticas. La evolucin de los PAPEP no fue planificada a priori; result de la experiencia. En el curso de esa experiencia los PAPEP recientemente han avanzado en nuevas direcciones: incluyendo pases que no se encontraban en situaciones crticas (pero que, por ejemplo, queran examinar las perspectivas de algn proyecto o poltica de consecuencias particularmente importantes);
1 Los autores agradecen los comentarios y sugerencias de Manuel Alcntara y Bolvar Lamounier, y del RBLAC.
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incluyendo la visin de los pases ms influyentes de la regin sobre el estado actual de Amrica Latina y sobre sus futuros posibles (PAPEP Regional).
Objetivo de este documento

A pesar de esta evolucin pragmtica, los PAPEP tienen, sin embargo, un marco conceptual y una metodologa y caja de herramientas comunes, que estn determinados por los objetivos ltimos del PNUD (y en cuanto a su metodologa, tambin por los limitados recursos disponibles). El objetivo de este documento es resumir los fundamentos y caractersticas de los mtodos e instrumentos de los PAPEP.
Los fundamentos
El anlisis poltico que desarrollan los PAPEP es importante en primer lugar por razones normativas: la poltica importa porque la democracia importa; los latinoamericanos buscan la democracia. Estas razones estn ancladas en el objetivo ltimo del PNUD de promocin del desarrollo humano en todas sus dimensiones, y en ltima instancia en la Carta de las Naciones Unidas. En segundo lugar, este anlisis poltico es importante tambin por razones instrumentales. Estas razones surgen de los nfasis nuevos del debate contemporneo sobre la naturaleza de las polticas (policies) exitosas: los aspectos tcnicos son importantes pero no decisivos, y ciertamente son insuficientes. Particularmente en democracia, los resultados reales de las polticas estn estrechamente ligados a sus procesos de construccin e implementacin; la eficacia de las polticas (policies), en suma, depende de la poltica.
La perspectiva de los PAPEP: neutralidad activa

Los PAPEP son normativamente proactivos, porque tienen una agenda poltica propia: la promocin de la democracia. Pero tambin son neutrales (y por eso su perspectiva puede llamarse neutralidad activa) en dos sentidos diferentes. En primer lugar, son neutrales porque en Amrica Latina la gran mayora de los principales actores nacionales comparten las metas polticas de los PAPEP (la construccin de la democracia), y por lo tanto esas metas no discriminan entre ellos (a favor de unos, en contra de otros). En segundo lugar: esas metas compartidas pueden ser perseguidas con polticas de diferente signo ideolgico. Los PAPEP no necesariamente son neutrales frente a las polticas concretas en s mismas (y en circunstancias
Los proyectos de anlisis polticos y escenarios posibles (PAPEP)
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apropiadas pueden pronunciarse a favor o en contra de polticas de uno u otro signo), pero s lo son frente a los signos ideolgicos en general. Los PAPEP no pueden argumentar a favor o en contra de una poltica o familia de polticas porque stas son de centroderecha o de centroizquierda. En este plano las decisiones son nacionales, y los PAPEP son agnsticos.
Las etapas de los PAPEP

Son tres: relevamiento de informacin; anlisis; devolucin. El principal producto conceptual de los PAPEP es el conjunto de escenarios resultantes de su anlisis. El principal producto (a secas) de los PAPEP son las instancias de devolucin.
Los instrumentos de recoleccin de informacin

Estn definidos por sus metas y son tambin de tres clases: (i) el relevamiento del estado del arte, o lo que ya se sabe, que se hace comisionando un conjunto de ensayos (resumen a expertos nacionales especialistas en los temas del caso); (ii) la voz del soberano, registrada a travs de mtodos cualitativos (principalmente grupos focales) y cuantitativos (encuestas), y (iii) la voz de los liderazgos (rondas de consultas a las elites nacionales).
El anlisis: los escenarios posibles

Los resultados producidos por los instrumentos anteriores confluyen en un anlisis poltico que culmina en el diseo de un conjunto de escenarios posibles (escenarios prospectivos) desde el punto de vista de los objetivos concretos de los PAPEP. La meta final es contribuir a impedir la llegada de los escenarios normativamente no deseables y, a la inversa, a facilitar el acceso a los escenarios deseables.
La devolucin
La devolucin es el producto final de los PAPEP. Su propsito es doble: por un lado, comunicar a los actores nacionales relevantes (y a la cooperacin internacional) los resultados conceptuales de los PAPEP (los escenarios posibles). Por otro lado, comenzar con esos actores un debate sobre las prioridades nacionales y sobre los grandes rumbos capaces de acercar al pas a los escenarios deseados.
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Lo distintivo de los PAPEP: sus objetivos

Los PAPEP son nicos en un sentido muy evidente: al menos en Amrica Latina, ninguna otra clase de institucin, pblica o privada, desarrolla proyectos de esta naturaleza. En casi todos los pases, especialmente los medianos y grandes, existen equipos privados y pblicos (en los sistemas de inteligencia y en los organismos de planificacin, y hasta en las cancilleras, cuando estudian los acontecimientos que se desarrollan en los otros pases de la regin)2 que persiguen propsitos analticos similares, pero no idnticos. No son idnticos porque sus metas son diferentes. No parten de un conjunto de metas compartidas que explcitamente se desea alcanzar (como s lo hacen los PAPEP), sino que apuntan ms bien a las metas especficas de los que financian los trabajos. Estas metas no necesariamente son contradictorias con las de los PAPEP, pero sus principales preocupaciones y sus nfasis enfocan los intereses de algunos de los actores, y el anlisis est diseado para ese fin.
Lo distintivo de los PAPEP: sus instrumentos

La combinacin de las metas ya indicadas con la identidad y reputacin del responsable de los PAPEP (el PNUD: el gran facilitador bsicamente imparcial de la regin)2 brinda facilidades de acceso a las fuentes que ninguna otra institucin posee. Esto se refiere a la comunidad acadmica y de expertos (que en la regin, an ms que en otros lugares, suele estar muy dividida ideolgicamente), y tambin (o especialmente) a las elites nacionales, divididas ideolgica y partidariamente. Este acceso diferencial permite resultados tambin diferenciales. Lo distintivo aqu no es la particular calidad de los equipos humanos a cargo de los PAPEP (aunque, sin embargo, la acumulacin de experiencia ya capitalizada en los PAPEP tambin sea un aspecto a su favor), sino el diferencial de acceso: frente a otras condiciones iguales (equipos razonablemente competentes, en igualdad de condiciones), el equipo que acta en el marco del PAPEP tiene ya ventajas a priori resultantes de su mejor capacidad de acceso a la informacin.
2 Aunque ste no es el lugar para desarrollar el punto, ya existe considerable evidencia sobre las reputaciones de las distintas organizaciones internacionales, y en materia poltica (al menos en Amrica Latina) la ms confiable y/o menos resistida es Naciones Unidas. Aparte de los organismos multilaterales, las imgenes de las grandes potencias estn en an peores condiciones, porque se ocuparan principalmente de sus intereses nacionales.
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Lo distintivo de los PAPEP: sus resultados

La experiencia muestra que los PAPEP exitosos generan dos familias de consecuencias. Por un lado, entre los actores nacionales y la cooperacin internacional los PAPEP fortalecen an ms la imagen de la institucin que los desarrolla, generando tambin un capital relacional muy valioso desde el punto de vista de los fines ltimos del PNUD. Por otro lado, en el mbito nacional, aun si el objetivo de acceder a alguno de los escenarios normativamente deseables fracasa, normalmente quedan dos familias de resultados positivos. Primero, sus aproximaciones y aciertos analticos contribuyen a combatir las formas ms crudas del voluntarismo poltico y a facilitar el desarrollo de una cultura de debates polticos y sobre polticas (policies) que, sin ignorar lo ideolgico ni lo normativo, presta ms atencin al mundo real y a lo tcnico. Segundo, las instancias de devolucin contribuyen a fortalecer un estilo de debate ms plural y democrtico, y en ltima instancia ms favorable a la construccin colectiva de decisiones razonablemente fundadas y estables en el tiempo.
1. Introduccin
Los PAPEP latinoamericanos nacieron en pases que enfrentaban situaciones difciles; de la convergencia de dos demandas de orgenes diferentes (internas, externas), pero naturalezas afines. Una de estas demandas provena de la cooperacin internacional y de los organismos internacionales de desarrollo, que buscaban anlisis polticos independientes para definir sus proyectos y evaluar sus perspectivas. Esta demanda proviene entonces de afuera de los pases involucrados. La otra demanda es interna, de adentro de esos pases. La complejidad de los contextos nacionales alimentaba el inters de distintos actores (varios, incluyendo a los gobiernos) en los anlisis de la situacin poltica y las tendencias y escenarios posibles a corto y mediano plazo. Los anlisis provenientes de terceros en principio imparciales, como el PNUD, eran (y son) vistos como un insumo til para la toma de decisiones. Las formas particulares de los PAPEP hoy en curso son el resultado acumulativo de varias experiencias concretas; no surgieron de un diseo inicial a priori aplicado luego en distintas circunstancias. Las primeras experiencias fueron dos proyectos estrictamente nacionales (en Bolivia y Honduras) que respondan a demandas de afuera y de adentro. Estos proyectos (que retrospectivamente pueden ser vistos como experiencias
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piloto, pero inicialmente no lo eran) se desarrollaron luego en dos direcciones complementarias. Por un lado se llevaron a cabo nuevos estudios nacionales (en orden cronolgico aproximado, en Nicaragua, Per, Argentina y Ecuador) que tenan varias caractersticas comunes con los trabajos originales bolivianos y hondureos: en todos los casos hubo alguna clase de confluencia de demandas de adentro y de afuera; esa confluencia de demandas ocurri en contextos siempre problemticos, aunque no idnticos. En Argentina surgi en una situacin poscrisis cuya evolucin pareca necesario seguir de cerca; en Ecuador surgi en el marco de una crisis prolongada cuyo desenlace no se avizoraba; y en Per y en Nicaragua, porque muchos actores y observadores consideraban que a corto plazo poda ocurrir una crisis de consecuencias potencialmente graves (situacin de precrisis). En todos estos casos la crisis (ya sea en el pasado inmediato, en las circunstancias del momento o en el futuro cercano) estuvo siempre presente. Por otro lado, desde el comienzo resultaba evidente que los anlisis puramente nacionales brindaban un marco demasiado restringido para explorar los posibles escenarios futuros. Para eso se necesitaba al menos una perspectiva regional, para tener en cuenta los procesos polticos intrarregionales,3 y de esta necesidad naci el PAPEP regional, cuyos primeros pasos se dirigen a examinar la regin desde el punto de vista de las elites influyentes de Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos. La historia de los PAPEP muestra entonces un crecimiento pragmtico, resultado de demandas concretas. Sin embargo, los PAPEP tambin tienen un marco conceptual comn, examinado en otro lugar (Caldern, 2006), y un enfoque metodolgico y un conjunto de instrumentos (caja de herramientas) tambin comunes. El objetivo de este ensayo es describir concisamente la metodologa y la caja de herramientas de los proyectos PAPEP para su comunidad de usuarios, patrocinantes y participantes. El crecimiento de los PAPEP requiere ahora un modesto esfuerzo de sistematizacin para apoyar el desarrollo de los distintos proyectos y para desarrollar y mejorar su propia caja de herramientas.
3 Y tambin una perspectiva ms amplia, para explorar de qu formas la globalizacin afecta las circunstancias de la regin. Pero no es fcil generar informacin original en esta direccin. En estas materias, entonces, hasta el momento los PAPEP se han limitado a tener en cuenta la literatura disponible y a explorar tentativamente las actitudes de los actores de la regin. Una referencia central para la problemtica del impacto de la globalizacin en Amrica Latina es Caldern (2003).
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2. De los objetivos a los mtodos

Los PAPEP nacionales emplean metodologas e instrumentos comunes porque ambos (mtodos e instrumentos) estn determinados por objetivos y problemas tambin comunes. Sin embargo, la combinacin particular de instrumentos utilizados en cada PAPEP depende de las circunstancias y de los recursos disponibles. Cada proyecto especfico usa normalmente slo una parte del conjunto ms amplio de instrumentos determinado por esas metas y circunstancias comunes a todos los PAPEP. Este conjunto ms amplio es la caja de herramientas de los proyectos PAPEP. En consecuencia, para identificar el contenido de esta caja de herramientas es necesario partir de las metas y circunstancias compartidas por los diferentes PAPEP. En esta seccin se examina la forma en que las metas ltimas de sus demandantes inciden en sus mtodos en sentido amplio.
2.1. El anlisis poltico en los organismos de desarrollo

En las actividades y publicaciones recientes de los organismos de desarrollo (OD) se puede observar una revalorizacin de la importancia de la poltica para las problemticas del desarrollo en particular, y del desarrollo humano en general. Para estas instituciones la poltica como objeto de anlisis ciertamente no es nueva; Marc Malloch Brown, entonces Administrador del PNUD, sostena en 2002 que la poltica es tan importante para el xito del desarrollo como la economa (PNUD, 2002). Lo nuevo est en el nfasis general y en los acentos especficos.4 Los PAPEP, en ltima instancia, son apenas uno de los componentes de este proceso. En principio, esta revalorizacin no necesariamente es una consecuencia directa de los proyectos y tareas de los OD, porque el contenido sustantivo de la gran mayora de esos proyectos y actividades no es poltico. Las actividades cuyo contenido s es poltico (una pequea o muy pequea minora del total)5 son usuarias naturales de anlisis poltico. Pero desde la perspectiva del grueso de las actividades de los OD la razn de esta revalorizacin de la poltica no es inmediatamente evidente. En general,
4 Algunos ttulos recientes, como la serie del Banco Mundial Governance Matters y sus indicadores (por ejemplo, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi, 2003), o La poltica importa: Democracia y desarrollo en Amrica Latina, del BID IDEA (Payne, Zovatto, Carrillo Flrez y Allamand Zavala, 2003), o The Politics of Policies: Economic and Social Progress in Latin America, 2006 Report (Stein, Tommasi, Echebarra, Lora y Payne, 2005), muestran las coincidencias y convergencias en estas materias. 5 Por ejemplo, las que se proponen estudiar o reformar distintos aspectos de la arquitectura poltica de los Estados, como la legislacin electoral.
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teniendo en cuenta el conjunto de todas sus actividades, por qu el anlisis poltico es importante para los OD? La poltica importa porque la democracia importa El anlisis poltico es importante para los OD, en primer lugar, y principalmente, por razones normativas, de valores. La poltica importa porque la democracia importa, y la democracia incluye como una de sus partes constitutivas (o, para algunos, es) una construccin poltica. Sin embargo, en la academia todava se discute sobre la naturaleza exacta de una definicin satisfactoria de democracia, y esto podra complicar las cosas: si no hay acuerdo sobre qu es exactamente la democracia, cmo se hace para tratar de construirla o fortalecerla? Esta dificultad no es tan seria como podra parecer, porque s hay acuerdos ampliamente mayoritarios sobre algunas de las condiciones necesarias para la democracia, las relativas a sus caractersticas polticas. Sin pronunciamientos razonablemente libres de los electorados, y sin que la poblacin pueda optar entre ofertas autnomas desarrolladas de forma tambin razonablemente libre, no hay democracia. Es probable o posible que esto por s solo no asegure la democracia, pero sin esto no hay democracia. Esto equivale, en la prctica, a sistemas polticos competitivos, con ms de un partido, con rotacin de partidos en el gobierno, y con ciertas garantas bsicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadana pueda optar entre ellos.6 Este acuerdo bsico es histricamente reciente, y surge de la evolucin de las ideas sobre la democracia y de una larga secuencia de desarrollos institucionales, incluyendo una mayor participacin de la poblacin en las decisiones colectivas. Aunque todos sus detalles todava no estn claros, los acuerdos contemporneos sobre algunas de las condiciones necesarias para la democracia ya forman parte de lo que a veces se llama el espritu de los tiempos; trascienden el mundo poltico y acadmico. En este contexto ms amplio, la preocupacin por la democracia es normalmente una parte explcita de la misin (tal como ellos mismos la definen) de los OD; la participacin democrtica es una finalidad crtica del desarrollo humano, no solamente un medio de conseguirlo (PNUD, 2002: V). Para el PNUD, en particular, su misin surge de la Carta de las Naciones Unidas, en vigor desde el 24 de octubre de 1945: Nosotros los pueblos de las Naciones Unidas resueltos [] a reafirmar la fe en los derechos humanos fundamentales del hombre, en la dignidad y el valor de la persona humana,
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Una exposicin algo ms detallada de estos debates se encuentra en Gonzlez (2006).
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en la igualdad de derechos de hombres y mujeres [] a promover el progreso social y a elevar el nivel de vida dentro de un concepto ms amplio de la libertad (de la Nota Introductoria de la Carta, firmada en San Francisco el 26 de junio de 1945). Los latinoamericanos buscan la democracia; no es impuesta desde afuera En segundo lugar, en Amrica Latina esta definicin de la misin de los OD no implica una imposicin externa. No se trata de establecer y consolidar ciertos tipos de regmenes polticos al margen de las preferencias de los interesados (y esto, como lo muestran las circunstancias internacionales de principios del siglo XXI, no es un detalle irrelevante). La mayora de la poblacin latinoamericana valora y desea la democracia. La evidencia es consistente y extensa; incluye muchas encuestas de opinin, de diferentes orgenes, y tambin conductas (particularmente en relacin con los regmenes autoritarios del pasado). A lo largo y ancho de Amrica Latina en casi todos estos aspectos hay matices y espacio para el debate: el tamao de estas mayoras, el significado preciso de las preferencias por la democracia, y hasta su horizonte temporal pueden ser discutibles.7 Vista en conjunto, sin embargo, la evidencia de las encuestas es concluyente: para los latinoamericanos del territorio continental8 la democracia es necesaria, al menos a largo plazo. Para las poblaciones latinoamericanas las metas son el desarrollo y la democracia, que en ltima instancia seran inseparables. Esto no impide que hoy, en algunos o varios pases, las mayoras probablemente no creen que la democracia sea imprescindible, ni siquiera prioritaria (en muchos lugares la urgencia es el crecimiento econmico, aun a costa de la democracia). sta es, precisamente, una de las caractersticas que definen la problemtica contempornea de la democracia en Amrica Latina.9 A pesar de todas estas complejidades, ya no parece discutible, al menos a mediano y largo plazo, que en Amrica Latina continental la mayora de la poblacin valora y desea la democracia. Apuntando en la misma direccin, la mayora de las elites latinoamericanas (incluyendo, en particular, las elites polticas) son ahora favorables
Un anlisis reciente, incluyendo tendencias y contratendencias (especialmente en el corto plazo), es el de La Democracia en Amrica Latina (PNUD 2004). 8 Esto es, los diecisiete pases de races afroamerindias e ibricas de tierra firme, desde la Argentina y Chile al Sur hasta Mxico al Norte. 9 En muchos lugares lo urgente es la pobreza, el trabajo; la democracia vendra despus. En ciertas circunstancias se podra incluso retroceder en este ltimo plano para poder avanzar en el otro, el ms urgente. Muchas encuestas, de diferentes orgenes, con preguntas y argumentos diferentes, coinciden en esta conclusin.
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a la democracia. Esta actitud favorable a la democracia, sin embargo, no significa que todos los que la comparten lo hagan por las mismas razones, ni que sean demcratas sinceros. Para algunos se trata de convicciones firmes (polticas, morales), para otros puede tratarse de una razn prctica apoyada en fundamentos filosficos ms bien agnsticos, e incluso para otros puede tratarse de un mal menor (o de cambiar algo para que todo siga como est) que en ltima instancia es contrario a su visin ideal de la buena sociedad (jerrquica, polticamente desigual). El argumento sobre la democracia no exclusiva o necesariamente construida por demcratas ciertamente no es nuevo; el caso latinoamericano slo aportara una trayectoria histrica especfica.10 El PNUD ha presentado evidencias convincentes sobre esta inclinacin mayoritaria de las elites latinoamericanas hacia la democracia (sean cuales fueren sus motivos ltimos). No existen estudios de amplitud comparable que afirmen lo contrario, aunque tambin aqu valgan matices y espacios para el debate similares a los de la discusin anterior.11 Consistentemente con lo expuesto al principio de esta seccin, las elites latinoamericanas opinan mayoritariamente que los aspectos institucionales no son suficientes para afirmar que hay democracia, [pero piensan] que son necesarios. La dimensin institucional no se ve como un epifenmeno de lo que realmente importa, sino como parte constitutiva de la democracia (PNUD, 2004: 176). En suma: la poltica importa porque la democracia importa. La democracia es una meta en s misma, y es una meta comn para las poblaciones y los liderazgos latinoamericanos (con las cautelas ya sealadas), por un lado, y para los OD, por otro lado. Puesto que una de las condiciones necesarias de la democracia (para algunos es la condicin) es una construccin poltica, no es posible construirla o fortalecerla ignorando esa construccin (cuyo ncleo, como ya se indic, incluye sistemas polticos competitivos, con ms de un partido, con rotacin de partidos en el gobierno, y con ciertas garantas bsicas que permiten que los partidos puedan organizarse y expresar sus ideas, y que la ciudadana pueda optar entre
10 Una de las exposiciones ya clsicas sobre la gnesis no necesariamente democrtica de las democracias es la de Rustow (1970). Olson (2000) aporta un argumento en la misma direccin analticamente ms elaborado. 11 En particular: entre las elites polticas hay grupos y partidos no democrticos, porque no comparten el consenso mayoritario sobre las condiciones necesarias para la democracia, o, directamente, porque no creen en las virtudes democrticas fundamentales (comenzando por la igualdad poltica). Los hay en las dos puntas (izquierda y derecha) del espectro ideolgico, y tambin en sectores que no son fcilmente clasificables en ese espectro (a veces llamados genricamente populistas). Pero en casi toda la regin estos grupos, aun sumados, son minoritarios.
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ellos). Por lo tanto, y sta es la primera implicacin de los objetivos de los OD, la valoracin absoluta de la democracia, no condicionada a ninguna eventual instrumentalidad, significa que los proyectos y actividades de los OD deberan satisfacer la siguiente regla (que podra llamarse la regla hipocrtica):
(i) primero, no hacer dao. Los valores y objetivos finales de los OD requieren que las consecuencias de sus proyectos y actividades no sean negativas para la democracia. Para esto se necesita un anlisis de sus posibles consecuencias polticas capaz de filtrar los proyectos potencial o actualmente inapropiados desde esta perspectiva.
Tal vez en la mayor parte de los casos esto efectivamente se hace, pero la experiencia sugiere que muchas veces se hace de manera informal, no sistemtica. Por las razones que se examinan ms abajo, en los grandes proyectos (aquellos cuyo impacto es considerable para la economa y la sociedad que los recibir) esta exploracin probablemente debera ser explcita y sistemtica. El anlisis poltico tambin importa por razones instrumentales En tercer lugar, aun para los proyectos y acciones de los OD cuyo contenido sustantivo parece estar muy lejos de la poltica (porque se ocupan de temas y problemas puramente econmicos o sociales, por ejemplo), la poltica tambin importa, como se ver, por razones exclusivamente instrumentales.12
En general, el desarrollo ha sido visto como un problema tcnico que puede ser resuelto por polticas (policies) tcnicamente correctas [...] sta es la concepcin que ha prevalecido hasta hace poco tiempo, guiando el trabajo de los pases y de las instituciones [...] para el desarrollo [...]. Desde esta perspectiva [...] lo importante era adoptar las polticas correctas. Las instituciones eran percibidas como un mero factor residual en el proceso de implementacin de las polticas (Stein et al., 2005: 255).
12 Para algunos autores la democracia tambin sera importante por razones instrumentales, porque ayudara al desarrollo econmico. Sin embargo, anlisis empricos influyentes sugieren que algunas de las principales consecuencias econmicas de los sistemas democrticos y autoritarios seran similares: Las tasas medias de crecimiento del ingreso total son aproximadamente las mismas en dictaduras y democracias (Przeworski, lvarez, Cheibub y Limongi, 2000: 270). En suma: en este plano no hay acuerdo.
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Sin embargo, como sostienen los mismos autores, el desarrollo:

depende no tanto de elegir las polticas (policies) correctas desde un punto de vista tcnico, sino en negociarlas, aprobarlas e implementarlas de formas que ayuden a su supervivencia poltica y a su aplicacin efectiva [...]. Las instituciones y procesos [polticos] no son neutrales o meramente instrumentales; son el crisol en el que las polticas se forjan y adquieren su verdadera forma y significado (id.: 255-56).
Este enfoque se apoya en la historia latinoamericana de los ltimos aos. En esa direccin apuntara, segn los autores ya citados, la forma en que las mismas polticas (o polticas muy similares), implementadas en contextos diferentes, conducen a resultados tambin diferentes. En estos casos el contexto parece influir ms en los resultados que la sustancia tcnica de las polticas en cuestin. Se seala tambin que los paquetes de polticas ms exitosos de la regin son heterogneos (porque desde el punto de vista de sus fundamentos tcnicos suman ortodoxias y heterodoxias); en otras palabras, los fundamentos tcnicos por s solos no determinan el contenido de los paquetes exitosos. La seleccin de polticas (policies) concretas requerira, en cada caso, un anlisis de su viabilidad poltica, sin el cual no es posible negociarlas, aprobarlas e implementarlas con razonables perspectivas de xito. Esto no significa que las buenas polticas sean las polticamente viables,13 sino que el xito de las polticas depende de los dos aspectos (competencia o viabilidad tcnica y viabilidad poltica).14 La experiencia de los autores de este ensayo a lo largo de muchos aos de trabajo en Amrica Latina es consistente con esta visin. De esa experiencia surgen tambin algunas consideraciones adicionales. El significado de viabilidad poltica en las democracias prsperas y consolidadas no es el mismo que en los pases de la regin. En Amrica Latina abarca mucho ms; dicho de otra manera, muchos procesos estn ms politizados (o ms bien partidizados) que en las democracias establecidas. En lo que sigue se discute brevemente por qu esto es as, y por qu razones los OD han tenido dificultades para anticipar esta situacin. Los grandes proyectos y acciones de los OD (grandes en trminos relativos a las dimensiones de la sociedad y la economa que los recibe), aunque conceptualmente sean acciones puntuales, en la prctica son similares a las
13 ste sera el error inverso al anterior: pasar de la viabilidad tcnica como condicin suficiente para el xito a la pura viabilidad poltica como condicin suficiente. Todas las grandes decisiones sobre polticas o paquetes de polticas que fracasaron fueron en su momento polticamente viables (de lo contrario no habran sido puestos en prctica). 14 Sin olvidar al menos un poco de buena suerte.
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polticas (policies) en un aspecto crucial. Su tamao hace que sus consecuencias sean importantes para muchos grupos, que reaccionan en consecuencia. Se forman coaliciones que tratan de capturar sus beneficios o de evitar sus perjuicios, reales o potenciales; estas coaliciones pueden ser discretas, evitando o tratando de evitar la visibilidad pblica. Tambin pueden presionar abiertamente (y por lo tanto se vuelven ostensiblemente polticas) a favor o en contra de los proyectos. Pero todas estas coaliciones, las que actan pblicamente y las que prefieren la discrecin, hacen poltica. En estas condiciones el anlisis precedente sobre polticas valdra tambin para los proyectos y actividades de gran envergadura de los OD, sea cual sea su mbito de accin.15 Por otra parte, una de las caractersticas comunes a todos los pases de los proyectos PAPEP (situaciones de crisis o de pre o poscrisis), y a la mayora de los pases de la regin, es la fragilidad institucional. Los indicadores de solidez institucional compilados por distintas organizaciones, y los resultados de las consultas a los liderazgos nacionales realizadas en el marco de los PAPEP, coinciden en identificar dficits institucionales significativos. Cuanto ms importantes son estos dficits institucionales, ms decisiones, en ms reas y espacios, son ms discrecionales. Segn la letra y el espritu de las legislaciones latinoamericanas, la implementacin de las polticas debera ocurrir en espacios institucionales relativamente autnomos, con atribuciones y responsabilidades bien definidas. En la prctica esto no ocurre as, aunque a primera vista las apariencias puedan sugerir lo contrario. Los temas no son procesados y resueltos en los espacios que les corresponderan, sino fuera de ellos. Las decisiones las toman autoridades legtimas actuando ilegtimamente (porque exceden ampliamente sus atribuciones institucionales), o, directamente, autoridades ilegtimas y/o poderes fcticos. Estos decisores reales son, en primer lugar, los presidentes, sus crculos cercanos, sus asesores, los lderes y sublderes partidarios, y el personal de confianza de todas estas figuras. Y en segundo lugar, los que por una u otra razn tienen influencia sobre, y acceso fcil a, esas autoridades polticas: segn los contextos, empresarios y militares (las ms clsicas de las corporaciones), pero tambin, segn las circunstancias, lderes culturales, religiosos, sindicales o sociales. Dficits institucionales y discrecionalidad significan que el espacio de las decisiones tcnicas dentro de las instituciones se achica; lo que se ampla es el lugar de la poltica. Espacios que en las democracias prsperas y
15 En las democracias prsperas y consolidadas tambin se forman coaliciones a favor y en contra de las polticas que estn en la agenda. Pero en estas democracias los OD, por definicin, no desarrollan proyectos de gran envergadura. A los efectos de esta discusin, sin embargo, la diferencia importante entre las democracias prsperas (y consolidadas) y las de la regin, como se ve ms abajo, es la forma en que sus respectivas instituciones procesan las demandas de estas coaliciones.
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consolidadas son en buena medida (o principalmente) tcnico-profesionales, en estas condiciones son espacios vigorosamente polticos. Esto no es nuevo: en la regin estos espacios siempre han sido polticos, y continan sindolo. En todo caso lo nuevo sera que ahora existen ms instituciones, que en teora deberan internalizar estos espacios (y funcionar de otra manera), pero en la prctica no lo consiguen. La construccin institucional ha avanzado, y seguramente ha progresado en las formas, pero no, o no lo suficiente, en las prcticas reales. En los OD, la etapa poltica (en el buen sentido del trmino) de los proyectos y acciones es aquella en la que se decide qu se har y cmo; en ella se deciden prioridades y se asignan recursos. Esto es similar a lo que ocurre en las democracias de instituciones vigorosas donde usualmente residen las sedes principales de los OD. Una vez culminada esta etapa poltica, lo que sigue es la ejecucin (esencialmente tcnica) de las decisiones tomadas en la primera etapa. Desde esta perspectiva muy esquemtica, en los OD la historia interna de cada proyecto tiene un nico punto de corte (o transicin) entre la fase poltica y la ejecucin. Algunos estudios de casos, y muchas ancdotas, sugieren que desde los OD sola esperarse que en los pases recipientes las trayectorias de sus proyectos y actividades fueran similares, con un nico punto de transicin entre la decisin (poltica) y la ejecucin (tcnica). Los dficits institucionales y las discrecionalidades vuelven errneo este supuesto. Estas carencias hacen que las responsabilidades en las distintas etapas que atraviesa un proyecto no estn claramente definidas, que en cada una de ellas haya una etapa poltica y otra tcnica, y que cada una de esas diferentes etapas polticas pueda bloquear o alterar significativamente el desarrollo esperado del proyecto. En lugar de un nico punto de corte para todo el proceso, aparecen varios segmentos, cada uno con su propio punto de corte. La poltica contina reapareciendo cuando no se la espera. Estudios de casos sobre proyectos de naturaleza sustantiva no poltica que padecieron problemas serios,16 al menos los conocidos por los autores de este ensayo (infortunadamente pocos), muestran que las causas de los problemas fueron polticas, y pueden ser descriptas en los trminos anteriores. Fueron casos de riesgo poltico no anticipado por los OD. Para los OD la poltica tambin importa instrumentalmente, entonces, porque ignorarla afecta el desarrollo y la calidad de los resultados de sus proyectos, segn los avatares de los tiras y aflojes de los actores polticos y
16 Incluyendo aqu desde problemas moderadamente serios (algunas metas no alcanzadas o alcanzadas parcialmente, en plazos y costos mayores que los previstos) hasta bloqueos graves.
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las coaliciones que tratan de incidir en ellos. En el lmite pueden llegar a bloquear sus proyectos; usualmente puede disminuir la calidad de los resultados esperados (a veces mucho), y aumentar los plazos y costos previstos inicialmente. Tal vez paradjicamente, es posible que el desarrollo y la afirmacin de democracias electorales en circunstancias de considerable fragilidad institucional agraven estos problemas (al menos durante etapas iniciales de duracin difcil de estimar). En efecto: en las democracias emergentes la competencia electoral otorga ms poder a varios actores polticos influyentes en esos segmentos, mientras que, paralelamente, las discrecionalidades y debilidades institucionales hacen que los lmites del poder de esos actores polticos sean borrosos. Los actores con ms poder que en el pasado, pero no ms restricciones a su ejercicio, ejercern activamente esos nuevos poderes. Por razones anlogas tambin puede ocurrir (y probablemente ocurre) que aumente el nmero de actores potencialmente influyentes.17 Si esto es as, de las metas de los OD tambin se deduce, por razones instrumentales, que sus proyectos (al menos los de considerables dimensiones), cualquiera sea su naturaleza sustantiva, requieren un anlisis poltico que: (ii) pueda identificar de antemano cules seran los principales segmentos de sus trayectorias en los que probablemente reaparecern problemas polticos, cules seran los actores relevantes en esos segmentos, y de qu maneras (y persiguiendo qu fines) actuaran; luego, (iii) sobre la base de este primer anlisis, pueda evaluar (en cada uno de esos segmentos) la probabilidad de bloqueo o alteracin significativa de la trayectoria esperada del proyecto, para, finalmente, (iv) explorar posibles cursos de accin apropiados para esquivar o minimizar los potenciales bloqueos o alteraciones significativas en la trayectoria esperada de los proyectos.
2.2. Las demandas internas de anlisis poltico

El contenido sustantivo de los proyectos PAPEP desarrollados hasta el momento ha sido esencialmente poltico. Esto es natural: si las circunstancias nacionales en las que se desarrollan esos proyectos son crticas, o de pre o poscrisis, lo urgente es, respectivamente, cmo salir de la crisis, o cmo evitarla, o cmo llevar a buen puerto la salida ya iniciada. Entre los actores nacionales que se han interesado en los PAPEP estn siempre
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O veto players (Tsebelis, 2002).
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los partidos polticos (todos o casi todos, incluyendo los principales) y los gobiernos. Estos actores son, en principio, prosistema, porque buscan estabilizar y consolidar las instituciones.18 Sus principales preocupaciones, al menos en las circunstancias crticas ya indicadas, incluyen: (v) identificar las situaciones (incluyendo las que an no son conflictivas) y los conflictos que tienen o podran tener resultados o desenlaces desestabilizadores; (vi) identificar los principales actores involucrados (actual o potencialmente) en esas situaciones; (vii) explorar, siempre que sea posible, las tendencias en curso de los factores (variables) ms importantes vinculados a esas situaciones, conflictos y actores, y, por ltimo, (viii) identificar los posibles escenarios futuros resultantes de las interacciones de todas estas situaciones, conflictos, actores y tendencias, aportando ideas tiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados (los ms favorables en trminos de fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano), mejorando las probabilidades de acceder a ellos. Esta ltima lista [(v) a (viii)] puede ser vista como una formulacin ms detallada (analticamente) que el objetivo (i) de la seccin anterior (la regla hipocrtica). Aqu se aprecia directamente la convergencia de las demandas internas y externas que condujeron a los PAPEP. Teniendo en cuenta los contextos de los PAPEP histricos, esto significa que la coincidencia y cristalizacin de las demandas internas y externas de anlisis poltico slo ocurrieron bajo mucha presin, con elevados niveles de riesgo poltico. En el futuro, sin embargo, las cosas probablemente sern distintas. En la medida en que los PAPEP iniciales aportan algunas ideas y sugerencias tiles para la toma de decisiones, y que estas experiencias son conocidas en la regin, estn surgiendo nuevas clases de demandas internas. Algunos pases no estn en crisis, ni cerca de una crisis (pre o post), pero ven lo que ocurre en sus vecinos, y no han olvidado lo que ellos mismos padecieron a lo sumo una o dos generaciones atrs. Para ellos es importante tomar distancias de su propio pasado y evitar los peligros del presente. Para controlar su propio destino, en la medida en que eso sea posible, es necesario conocer y entender cules son los factores que los ayudaron a evitar las experiencias crticas que otros sufrieron, y evitar las situaciones y circunstancias que en otros lugares condujeron a (o facilitaron) esas experiencias
18
Y tambin, o principalmente, mantener o mejorar su posicin en ellas.
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crticas. En la medida en que las demandas internas de nuevo tipo se afirmen, los OD tambin pueden apreciar las virtudes de esta perspectiva, cuyo nfasis est en la consolidacin de lo que ya se ha conseguido. Eso est comenzando a ocurrir, como se aprecia en las etapas preparatorias de algunos proyectos nuevos, y sugiere que los futuros PAPEP sern ms heterogneos que los del pasado. En los PAPEP de esta nueva clase no hay peligros inminentes, ni elevados niveles de riesgo poltico; el nfasis est en la consolidacin, y en construir, a partir de lo ya conseguido, un crculo virtuoso autosostenido. La lista (v) a (viii) tambin significa que los PAPEP desarrollados hasta el momento no son instancias del tipo de anlisis poltico resumido en los puntos (ii) a (iv) de la seccin precedente. La escala de estos PAPEP es ms general; es una escala nacional. Pero pueden contener instancias de anlisis concretos similares a los (ii) a (iv), subordinadas a una lgica ms general. Por ejemplo, cuando es necesario estudiar situaciones (o conflictos) regionales de gran escala, vinculados a la deforestacin o a las consecuencias ecolgicas de grandes proyectos mineros o industriales, enfrentados a los intereses de las regiones y comunidades afectadas por ellos. Como ya se observ, en el pasado los OD no prestaron mucha atencin a las necesidades de anlisis polticos de esta clase, pero esa situacin tambin est empezando a cambiar. Aunque esos cambios probablemente estn en una fase relativamente temprana de su (posible) desarrollo, el proceso ya comenz, con algunos resultados visibles. En las etapas iniciales de al menos un nuevo PAPEP actualmente en preparacin (viable gracias al apoyo desde OD), el foco individual ms importante es un nico proyecto de muy grandes dimensiones, para el que se trata de explorar, precisamente, los posibles riesgos polticos que podra encontrar en su trayectoria. Los objetivos de esta exploracin son, esencialmente, los (ii) a (iv) de la seccin anterior. Tanto (i) como (v) a (viii) muestran que los proyectos PAPEP comparten varias caractersticas importantes con los as llamados sistemas de alerta temprana,19 pero en los PAPEP histricos la meta no ha sido, en sentido estricto, aportar una alerta temprana. O bien la situacin se define explcitamente como de precrisis, y por lo tanto ya hubo alerta (y el problema es cmo evitar la crisis), o bien, con alerta o sin ella, la crisis est ocurriendo o ya ocurri, y la meta es salir o alejarse de ella. Por otra parte, los proyectos PAPEP han sido hasta ahora diseados especficamente para cada situacin. No aplican un conjunto relativamente estandarizado de
19 Franche (2005) resume y discute los objetivos y mtodos de una amplia variedad de sistemas de alerta temprana; estas consideraciones se apoyan en su discusin.
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indicadores para evaluar posibles riesgos futuros (como los usualmente empleados en los sistemas de alerta temprana), sino que, sobre la base de los rasgos especficos de cada situacin, exploran el posible curso de los acontecimientos desde el punto de vista de las preocupaciones e intereses de los principales actores involucrados.
2.3. La perspectiva del PAPEP: neutralidad activa

Los proyectos PAPEP (los iniciales y tambin los nuevos) han sido hasta hoy proyectos activos en un sentido importante: tienen una agenda propia.20 Tienen una carga explcita de metas y valores, como se observa en las reglas de las dos secciones anteriores, particularmente en la regla (i), la regla hipocrtica, y en la regla (viii), bsqueda deliberada de fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano. Sin embargo, este activismo es esencialmente compartido por la gran mayora de los principales actores de la regin (con los matices y cautelas ya sealados), y esto es lo que los hace neutrales en un primer nivel. Aunque los PAPEP no sean normativa o valorativamente neutrales, su carga valorativa es de hecho neutral en este sentido: no tiene sesgos significativos que discriminen entre las partes interesadas (poblaciones, liderazgos), porque ellas, mayoritariamente, comparten esos valores. El activismo de los PAPEP no beneficia a algunos actores en detrimento de otros. Por debajo de este acuerdo mayoritario en cuanto a metas de fondo empiezan las diferencias entre los actores nacionales, y aqu es donde aparece un sentido de neutralidad diferente del anterior. Dicho brevemente, las metas compartidas pueden ser perseguidas con instrumentos muy distintos. Por ejemplo, algunos de ellos sern vistos, en una terminologa tradicional, como de izquierda o centroizquierda, y otros sern de derecha o centroderecha. Si esos instrumentos de diferente signo o inclinacin ideolgica estn articulados por tcnicos competentes,21 todos ellos deberan tener puntos fuertes y dbiles. Esto no significa que en todos los pases de la regin, y en todas las circunstancias, todas las ofertas polticas de distinto signo sean igualmente plausibles (o defendibles). Lo que interesa es que polticas plausibles y defendibles puede haberlas en cualquiera de los bandos ideolgicos, y que en algn momento probablemente las habr; de lo contrario, por qu
20 Fernando Caldern acu la expresin neutralidad activa para describir la perspectiva de los PAPEP (vase, por ejemplo, Caldern, 2006). Caldern no entr en los detalles de la discusin que sigue, pero el presente texto apunta en la misma direccin que sus ideas iniciales. 21 Que deberan existir en todas las familias ideolgicas.
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sera positivo que ocurriesen rotaciones de partidos en el gobierno, y con ellos, al menos en ocasiones, tambin de bandos ideolgicos? La neutralidad tal vez ms importante de los PAPEP es la que aparece en este plano. Los PAPEP, obviamente, no pueden tomar partido por ninguno de los actores polticos (o bandos ideolgicos), porque perderan su independencia.22 Sin embargo, s pueden (y quizs deben) argumentar a favor o en contra de polticas particulares, aunque ellas estn claramente identificadas con un partido poltico o un bando ideolgico, siempre que el caso sea lo suficientemente fuerte y convincente. Pero al hacerlo deben evitar cuidadosamente que este apoyo u oposicin a una poltica particular pueda ser visto como un apoyo u oposicin al partido o bando que la defiende. Los PAPEP deberan adoptar la perspectiva ms agnstica del prrafo precedente, de largo plazo, fortaleciendo as su independencia (y su imagen de independencia). Slo de esta manera pueden mantener cierta legitimidad fundamental entre los actores interesados, que usualmente incluyen partidos de diferentes bandos, y sin cuyo apoyo colectivo la mitad interna de la demanda de los PAPEP no existira.
2.4. Las etapas de cada PAPEP nacional: relevamiento de informacin, anlisis, devolucin
Los objetivos resumidos en las secciones precedentes pueden ser ordenados en tres grandes grupos. Las metas (ii), (v) y (vi) requieren relevamiento y sistematizacin de informacin: los datos necesarios para identificar las situaciones y conflictos potencialmente desestabilizadores [v], sus principales actores [vi] y, en el caso de polticas especficas (o grandes proyectos), los datos necesarios para identificar las etapas (segmentos) de sus trayectorias en los que podran reaparecer problemas polticos, y cules seran (y cmo podran actuar) los actores relevantes de esas etapas [ii]. Naturalmente, no hay manera enteramente neutra de reunir informacin; hace ya mucho tiempo que se acepta que los datos puros no existen. Lo que existe es informacin ya formateada en marcos conceptuales. Las cautelas bsicas en estas materias tambin son bien conocidas: trabajar desde la perspectiva de las mejores prcticas y modelos conceptuales disponibles (por ejemplo, desde el estado del arte). En el caso de los PAPEP, adems, esto debe hacerse teniendo en cuenta las perspectivas conceptuales de los principales actores. No hay recetas ni maneras universalmente tiles de hacer esto, pero como mnimo es necesario facilitar la comunicacin con
22 Y al hacerlo afectaran la imagen del PNUD en particular, y de Naciones Unidas en general.
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todos esos actores en el lenguaje ms parecido posible al suyo propio. Esto no es una ciencia, ni siquiera una tcnica aceptablemente codificada; es apenas una prctica artesanal, y tiene implicaciones importantes para la composicin de los equipos a cargo de los PAPEP. El segundo grupo de metas requiere analizar los datos as relevados. Esto incluye explorar tendencias [vii] e identificar posibles escenarios futuros [(viii), primera parte], y cuando se trata de polticas especficas (o grandes proyectos), evaluar la probabilidad de los bloqueos que podran ocurrir en sus distintas etapas o segmentos [iii]. Por ltimo, la etapa final, la devolucin, es la etapa crucial que diferencia los PAPEP de los trabajos puramente acadmicos o de consultora. Aqu es donde se trata de promover activamente los valores subyacentes a los PAPEP (fortalecimiento institucional, consolidacin democrtica y desarrollo humano), aportando ideas tiles para tratar de evitar los escenarios no deseados, y de avanzar hacia los escenarios deseados [(i); (viii), segunda parte]. En relacin con polticas especficas o grandes proyectos, devolucin significa aportar ideas tiles para esquivar o minimizar los bloqueos (u obstculos) polticos anticipados en sus trayectorias [iv]. Esta devolucin no es una instancia acadmica porque requiere accin (no se limita a diagnsticos y anlisis). Y aunque los PAPEP deben aportar ideas sobre cmo actuar para avanzar en la direccin de sus metas de fondo (y se es uno de los objetivos bsicos de todas las actividades de consultora, algunas de las cuales incluyen la ejecucin, o la colaboracin en la puesta en prctica, de las recomendaciones generadas en su propio transcurso), por la naturaleza de sus acciones tampoco son una instancia de consultora. Las diferencias entre las actividades de los PAPEP y las tareas normales de consultora poltica son (al menos) de dos tipos:
el aporte de ideas de los PAPEP usualmente se hace a un destinatario colectivo, a todos los actores polticos importantes, actores que son rivales o competidores polticos. Es como si (con un paralelo tal vez algo forzado) un consultor externo asesorara simultneamente a Coca y a Pepsi sobre el futuro del mercado de bebidas sin alcohol y sobre cmo actuar en l. En las empresas privadas existen actividades de este tipo, pero en el mundo poltico son muy exticas; los aportes de los PAPEP se vierten a un proceso de toma de decisiones. La forma en que se efectan los aportes (colectivamente, a los principales actores de un proceso democrtico) es ya una parte (paso preliminar o inicial) de ese proceso de construccin de decisiones. Precisamente porque el proceso es democrtico, el aporte de los PAPEP no es (o no debera ser, nunca)
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una receta tcnica fija, puesto que el resultado del proceso es esencialmente incierto (la conocida incertidumbre democrtica: no se sabe de antemano cul es el resultado final del proceso).
Esto ltimo est directamente vinculado a lo expuesto antes sobre la naturaleza de los proyectos y las polticas orientados hacia el desarrollo. Solan ser vistos como un problema tcnico que puede ser resuelto con polticas (policies) tcnicamente correctas (Stein et al., 2005: 255), en cuyo caso su discusin es tcnica, y cuanto ms completa, detallada y cerrada sea la propuesta, ms fcil sern su anlisis y su evaluacin. El procedimiento (mtodo) natural desde esta perspectiva es, primero, identificar la solucin tcnicamente correcta, o la mejor de las posibles soluciones tcnicamente correctas, y luego convencer a los que deben tomar las decisiones de que sa es, efectivamente, la solucin apropiada. Los captulos de recomendaciones de muchos informes de los OD proporcionan buenos ejemplos de esta lgica. Pero la discusin no es tcnica. Por eso, los aportes ms tiles sern los que tengan en cuenta desde el principio el carcter abierto y democrtico del proceso. El diseo de los aportes deber anticipar la cuestin de su propia viabilidad poltica, y su contenido deber ser abierto y flexible, para facilitar su incorporacin a esa construccin democrtica. Estos requisitos, claro est, no reemplazan las exigencias de calidad tcnica; se suman a ellas.
3. Los instrumentos de recoleccin de informacin de los PAPEP

La seccin precedente examina de qu manera las metas de los PAPEP determinan sus opciones metodolgicas (en el sentido ms amplio del trmino). En esta seccin se discute de qu forma metas y mtodos definen los instrumentos de recoleccin de informacin de los PAPEP.
3.1. Los expertos: lo que ya se sabe

El punto de partida para llegar a las metas expuestas en (i) a (viii) de la seccin anterior es lo que ya se sabe sobre el contexto, esto es, sobre la situacin del pas en el que se desarrolla el PAPEP o, en particular, sobre los aspectos relevantes para los proyectos o polticas considerados. El punto de partida es un diagnstico (o diagnsticos). Carece de sentido, por muchas razones ms o menos evidentes,23 desarrollar una
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Incluyendo algunas muy prcticas, como los costos en tiempo y en dinero.
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investigacin original con el objetivo de producir ese diagnstico. El procedimiento apropiado aqu es, ms bien, resumir directamente lo que ya se sabe, partiendo de lo que dicen los que han generado ese conocimiento (precisamente, los que saben). Para eso es suficiente comisionar un conjunto de ensayos que resuman la situacin. Los temas de estos ensayos se seleccionan de acuerdo con los objetivos especficos del PAPEP en cuestin. Sus autores deben ser expertos reconocidos en sus respectivos temas, y el conjunto de expertos debe ser ideolgicamente amplio, abarcando, en lo posible, a intelectuales respetados de las distintas corrientes de pensamiento. En los asuntos contemporneos, cada partido o bando de opinin tendr sus expertos preferidos, y, a la inversa, los expertos tendrn sus preferencias polticas, partidarias o al menos ideolgicas (en sentido amplio). De lo expuesto en apartados anteriores resulta que es imprescindible que los PAPEP escuchen desde el principio todas las campanas (al menos las ms importantes). Las sorderas selectivas en este plano, deliberadas o no, comprometen equilibrios esenciales para la viabilidad poltica de las propuestas que resultan de los PAPEP, e impiden o dificultan que esas propuestas tengan la flexibilidad adecuada para ser protagonistas de un debate abierto y democrtico. Estos ensayos normalmente no presentan resultados de investigaciones originales, destinadas a generar informacin o anlisis (o poner a prueba los ya existentes). Su cometido esencial es resumir lo que se sabe hasta el momento sobre sus temas, distinguiendo entre lo que parece ser conocimiento aceptado por la comunidad acadmico-profesional y los aspectos sobre los que no hay consenso. La experiencia de los PAPEP, aunque breve, muestra que este procedimiento es eficiente, y que de esta manera se puede avanzar mucho empleando una parte relativamente modesta de los recursos disponibles. Puesto que el objetivo no es innovar, sino resumir aquello que ya se sabe (conocimiento que con frecuencia los mismos autores han contribuido a generar), los tiempos de redaccin pueden ser muy breves. Suele ocurrir que los autores ya han escrito textos que persiguen fines similares, y por lo tanto slo deben actualizarlos y acondicionarlos para los propsitos especficos del PAPEP. Esto, a su vez, ayuda a mantener bajos los costos de redaccin de los ensayos.
3.2. La voz del soberano

El acento en la democracia obliga a prestar especial atencin a sus voces, y en primer y principal lugar a la voz del soberano: la poblacin. Los
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instrumentos tradicionales aqu son los grupos focales y las encuestas. Ciertamente no son los nicos, ni siquiera, tal vez, los ms importantes. Pero son los principales instrumentos capaces de generar informacin original para los objetivos de los PAPEP en plazos razonablemente breves. Que sean efectivamente usados o no, y, sobre todo, de qu formas son usados, depende de los objetivos especficos de cada PAPEP y de los recursos disponibles. Grupos focales o de discusin Esta tcnica se emplea desde hace algo ms de medio siglo (Merton y Kendall, 1946; Merton, Fiske y Kendall, 1956). Sus primeros usos fueron acadmicos (para estudiar relaciones interpersonales en un ejrcito), pero durante los treinta o cuarenta aos siguientes la tcnica fue empleada principalmente en estudios de mercado. De este uso comercial, y de algunos de sus supuestos conceptuales relativos al comportamiento de los consumidores, qued el trmino motivacional con el que todava se suelen describir estos grupos. Durante las dos ltimas dcadas la tcnica retorn a la academia, y se ampli mucho el mbito de sus aplicaciones, incluyendo anlisis poltico bsico (acadmico) y aplicado (campaas electorales, por ejemplo). Valles (1999, cap. 8) resume la historia, conceptos, prcticas y variaciones de esta tcnica. Segn los usos ms frecuentes, los participantes en estos grupos (usualmente entre ocho y doce personas) no deben conocerse entre s. Son invitados a participar (reclutados) segn criterios que dependen de las metas del caso y de la estrategia de los investigadores. Los grupos discuten durante 60 a 90 minutos los temas propuestos por un moderador (profesional; pueden ser una o dos personas); el moderador ordena el debate (es rbitro en el uso de la palabra; presenta temas), pero no lo dirige. Esta distincin es muy importante: dados los temas, la direccin en la que se encamina la conversacin o debate tiene que surgir del mismo grupo, no del moderador. De esta manera los participantes del grupo no se limitan a brindar sus respuestas aisladamente, sino que reaccionan a lo que dicen los dems, y el proceso refleja cierta clase de interacciones de la vida cotidiana. Los participantes, naturalmente, se expresan en su propio lenguaje. La terminologa y la forma de expresarse en s mismas aportan informacin valiosa, ms all del contenido sustantivo de lo dicho. Para captar y analizar estos aspectos es necesario que las sesiones sean grabadas (sonido e imagen); segn los lugares y las firmas que hacen el trabajo, las sesiones tambin pueden ser presenciadas en vivo a travs de ventanas espejadas o circuitos cerrados de TV.
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sta es una tcnica cualitativa, y sus resultados no son estadsticamente representativos (como s pueden serlo los de las encuestas). Pero, bien diseada y ejecutada, brinda un panorama muy completo del clima de opinin (sobre los temas estudiados) prevaleciente en el medio social del que provienen los participantes. Los grupos suelen ser capaces de identificar las principales opiniones y actitudes sobre los temas que discuten, aunque no pueden estimar el peso relativo de esas opiniones en la poblacin. La experiencia muestra que un nmero relativamente modesto de grupos bien diseados identifica las principales orientaciones hacia los temas discutidos (es muy difcil que algo verdaderamente importante no sea detectado por un conjunto de grupos), e incluso puede dar una idea gruesa, aproximada, de la incidencia de esas ideas en la poblacin,24 cuya estimacin cuantitativa puede hacerse despus a travs de encuestas. Adems de identificar opiniones y actitudes, los grupos focales ayudan a explorar los factores que las afectan o configuran, y permiten analizar la forma en que la gente conecta sus ideas entre s (la forma en que las estructuran). En todos estos ltimos aspectos los grupos focales son uno de los instrumentos ms eficaces (y eficientes) hoy disponibles, y se complementan muy bien con las encuestas, en parte porque aportan informacin de diferente naturaleza (sus resultados suman), y en parte porque en la prctica profesional es muy raro que los resultados de un conjunto de grupos focales se contradigan con los de las encuestas (sus principales resultados suelen ser consistentes entre s).25 Si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia en grupos focales, entonces la tcnica puede emplearse con muy pocas limitaciones. En toda Amrica Latina, incluso en los pases ms pequeos y menos prsperos, existen consultoras que emplean este instrumento regularmente (aunque slo sea con fines comerciales). En esas condiciones el PAPEP puede disear el trabajo, moderar las sesiones y analizar los resultados, mientras que los detalles prcticos y la logstica quedan a cargo de una consultora. Si en el PAPEP no hay profesionales experimentados, entonces lo prudente es comisionar la tarea a un equipo apropiado, siguiendo de cerca su desempeo. sta es una tarea profesional que necesita conocimientos y experiencia; no se puede improvisar. Los criterios empleados para contratar son los habituales. El precio es importante, pero nunca debe ser el nico criterio. La experiencia acumulada y la reputacin de las
24 Distinguiendo, por ejemplo, entre las ideas que probablemente tienen considerable influencia (porque reaparecen espontnea y frecuentemente en distintos grupos) y las que tal vez sean ms bien marginales (porque slo aparecen muy raramente, y cuando lo hacen no encuentran eco entre los dems participantes en los grupos). 25 Asumiendo que todos son trabajos profesionales y razonablemente competentes.
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firmas o equipos profesionales que ofrecen estos servicios suele ser el criterio ms importante a considerar. En suma, lo que se necesita es una estrategia de comprador inteligente. Encuestas El empleo sistemtico de encuestas en la investigacin social comenz un poco antes que el de los grupos focales. Los principios (la inferencia estadstica) en los que se basan las encuestas profesionales contemporneas fueron sistematizados a principios del siglo pasado, aunque con otros propsitos. Estos principios permiten decir algo acerca de una poblacin grande (de objetos o de personas, por ejemplo) a partir de una muestra comparativamente muy pequea de esa poblacin, siempre que la muestra sea seleccionada de acuerdo con ciertos criterios (muestras probabilsticas, incluyendo aleatoriedad). No es seguro que lo que se dice sobre la poblacin a partir de lo que se sabe de la muestra sea cierto (o exacto), pero si se siguen las reglas apropiadas la probabilidad de error es conocida.26 Dos de los hitos tal vez ms influyentes en la difusin de las encuestas polticas ocurrieron en 1936 y en 1945. En 1936 una encuesta profesional (Gallup) anticip correctamente los resultados de las elecciones presidenciales en los Estados Unidos, contra lo sostenido por una publicacin entonces famosa que bas su pronstico en lo que decan sus lectores. El nmero de lectores que expres su preferencia fue dos rdenes de magnitud ms grande que la muestra profesional, pero a los efectos de esa eleccin los lectores de la revista formaban un grupo sesgado, que no representaba adecuadamente el electorado, y sus preferencias no coincidieron con las del conjunto de todos los votantes. En 1945, con tcnicas similares a las usadas en los Estados Unidos, una firma inglesa pronostic correctamente la victoria laborista, y la derrota (que en el momento muchos crean imposible) del gran lder de la guerra, Winston Churchill. A partir de mediados del siglo pasado las encuestas profesionales de opinin pblica, sobre muy diversas temticas, se desarrollaron primero en todas las democracias prsperas, y luego, ms lentamente, en otras regiones. Aunque con errores ocasionales, incluso en los pases con ms experiencia y recursos, las encuestas polticas son hoy instrumentos confiables. Suele decirse, algo tautolgicamente, que el error total de una encuesta es la suma de sus errores de muestreo ms los errores de no
26 La literatura sobre encuestas es muy vasta. Biemer y Lyberg (2003) incluyen una breve historia y prestan especial atencin al control de calidad.
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muestreo. Las races de las encuestas en la inferencia estadstica y las fichas tcnicas que las encuestadoras serias siempre incluyen con sus resultados (incluyendo tipo de muestreo, tamao muestral, mrgenes de error esperado para el conjunto de toda la muestra) parecen sugerir, involuntariamente, que la tcnica es compleja y que los problemas vinculados a sus eventuales errores de muestreo son, de alguna manera, tcnicos. No es as. Las tcnicas que se usan hoy son sin duda perfectibles, pero sus bases son relativamente sencillas, slidas y ampliamente probadas. Los problemas (que en Amrica Latina ocurren con cierta frecuencia) no son conceptuales ni tcnicos, sino muy prcticos. No tienen que ver con las reglas, sino con su aplicacin. El problema de fondo es que las muestras de tamaos adecuados, diseadas con criterios satisfactorios, son mucho ms caras que las aproximaciones crudas, que no satisfacen los requisitos de las reglas de la inferencia estadstica, pero que aun as normalmente se acercan ms a los resultados reales que los juicios impresionistas de los observadores. Los errores de no muestreo son una mezcla de problemas tcnicos y prcticos (principalmente econmicos, como en los errores de muestreo). Estas fuentes de error incluyen cuestionarios, encuestadores y supervisores inadecuados, errores de registro y errores de procesamiento. Estos problemas se agravan con controles de calidad laxos o inexistentes. Un buen control de calidad, incluyendo un buen control del trabajo de campo, no es barato. Como en el caso de los grupos focales, si el equipo a cargo de un PAPEP incluye profesionales con experiencia en encuestas, y si adems los recursos lo permiten,27 el mismo PAPEP puede hacerse cargo de una encuesta completa (eventualmente subcontratando el trabajo de campo). En caso contrario, se puede comisionar una encuesta a una firma de plaza, o incluso, si los recursos son limitados, se puede contratar un paquete ms o menos pequeo de preguntas en una encuesta mnibus.28 Todas las etapas de una encuesta29 requieren formacin y experiencia profesional; no se debe improvisar. Equipos profesionales que hacen encuestas de
27 El precio de una nica encuesta de escala nacional, incluso en pases pequeos, con distancias cortas y costos de transporte relativamente bajos, es varias veces mayor al de los grupos focales. 28 Encuestas mnibus son las que incluyen grupos de preguntas para diferentes destinatarios. Esto puede abaratar considerablemente el costo total, aunque el costo por pregunta normalmente sea ms caro. 29 Incluyendo, en particular, la redaccin de los cuestionarios. Suele ocurrir, incluso en firmas establecidas, que este trabajo quede en manos de personas sin experiencia (asistentes jvenes, expertos sin experiencia de trabajo en encuestas). Esto ocurre en parte por razones prcticas (y econmicas), y en parte por falta de rigor profesional.
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opinin pblica se encuentran hoy en todos los pases de Amrica Latina. En la regin, en general, la calidad de las encuestas polticas (medida por un indicador nico pero importante, la precisin de sus estimaciones preelectorales) mejora con el tiempo y la experiencia.30 Tambin aqu, en suma, se necesita una estrategia de comprador inteligente.
3.3. La voz de los liderazgos

La voz de las elites tambin es central, y a medida que el horizonte del anlisis poltico se acorta, y la atencin se concentra en el corto y mediano plazo, las ideas y comportamientos de los liderazgos se vuelven an ms importantes. Las elites polticas, en particular, son decisivas para dar forma a las polticas (policies). Este juicio no implica una visin elitista de la poltica:
las demandas y presiones surgidas de la poblacin y de los electorados son influencias seguramente ms poderosas que las provenientes de las elites, pero esto es correcto a mediano y largo plazo, en ltima instancia. [Adems,] aunque sea poderosa, la influencia popular marca los grandes rumbos, pero muy raramente define las estrategias y los detalles de las polticas. Este ltimo es el trabajo tpico de los liderazgos: dar forma a las distintas demandas y presiones, usualmente asumiendo la representacin de distintos sectores, incluyendo a las elites (en sentido amplio) de las que forman parte. Los liderazgos expresan esas demandas y negocian entre s con grados variables de polarizacin y conflicto (Achard y Gonzlez, 2004: 87).
Las conductas pasadas y las ideas (las pasadas, y en alguna medida las del presente) de los liderazgos estn documentadas, forman parte del registro histrico. Las implicaciones (tal como ellos mismos las ven) de sus ideas para el presente y el futuro, sus expectativas y eventualmente sus planes, en cambio, no estn documentados, o lo estn slo parcialmente. Es evidente que sin esta informacin no es posible especular sobre posibles escenarios futuros; por lo tanto, para los objetivos de los PAPEP es necesario reunir toda la informacin que se pueda en estas materias, y para eso es imprescindible conversar con las elites polticas. La conversacin (la entrevista) es presumiblemente el ms antiguo y tradicional de los instrumentos de investigacin social y poltica; Herdoto y Tucdides la empleaban. Las rondas de consultas de los PAPEP son un conjunto de conversaciones que comparten ciertas caractersticas. La ronda
30 En materia de precisin hay grandes diferencias entre firmas y conjuntos de firmas (esto es, diferencias nacionales) fcilmente observables en la prensa.
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de consultas es la nica herramienta empleada en todos los PAPEP (los estudios nacionales y el regional, los PAPEP histricos y los de nuevo cuo). En parte por eso, y en parte porque estos proyectos estn orientados hacia el futuro (a corto y mediano plazo), las rondas de consultas son el ms bsico de todos los instrumentos de generacin de informacin original de los PAPEP. En lo que a las entrevistas en s mismas se refiere, las principales caractersticas comunes de las rondas de consultas son las siguientes:
los entrevistados son una muestra de la cpula superior de las elites nacionales. La muestra es intencional (la seleccin de entrevistados no es aleatoria; trata de incluir las cpulas) y relativamente pequea (usualmente entre cuarenta y sesenta personas). Debido a la naturaleza de las metas de los PAPEP, la muestra presta especial atencin a las elites polticas. Su composicin precisa, y la proporcin de miembros de otras elites incluidos en ella (como empresarios o lderes de opinin, por ejemplo), depende de los objetivos especficos de cada PAPEP. Las personalidades seleccionadas deben surgir de la experiencia y conocimientos de varios expertos, para minimizar la probabilidad de invitaciones inapropiadas u omisiones especialmente graves. Sea cual sea su composicin precisa, la muestra debe incluir miembros de todas las principales corrientes de opinin (partidarias, ideolgicas). Este pluralismo poltico-ideolgico es crucial desde el punto de vista de los objetivos de los PAPEP (lo contrario puede sesgar seriamente los resultados del estudio, y por tanto la calidad de sus conclusiones), y en ltima instancia tambin es crucial para la imagen y reputacin de la institucin responsable del proyecto; de lo anterior resulta que los entrevistadores deben ser siempre personas con experiencia en la interaccin personal, directa, con figuras de primera lnea como los entrevistados. No es suficiente que tengan buenas credenciales intelectuales o profesionales. La experiencia en consultora, en distintos mbitos, y la experiencia poltica personal ayudan mucho. Tan o ms importante que lo anterior, los entrevistadores deberan ser extranjeros: esto ayuda a moderar las desconfianzas que suelen surgir en conversaciones de esta naturaleza. Si el entrevistador es un compatriota es ms probable que el entrevistado adopte un papel estereotipado (polticamente correcto, o simplemente desconfiado, por ejemplo), y la calidad de la informacin resultante de la entrevista disminuye; la entrevista en s misma nunca es fcil de concertar, porque las personalidades que se desea entrevistar tienen agendas muy cargadas (y si no las tuvieran, tal vez no deberan ser entrevistadas). Esto significa que la concertacin de las entrevistas debe ser bien planificada: debe incluir cartas de solicitud
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de entrevista adecuadamente explicativas, y tambin llamadas telefnicas (del responsable de la oficina a cargo del proyecto) a los actores clave. La entrevista no es una entrevista como muchas: es especial, por la naturaleza de su temtica, por la identidad del entrevistado, por los fines del proyecto y por la identidad institucional del responsable del proyecto. Todo eso debera quedar claro en el proceso de solicitud de la entrevista; la entrevista debe seguir una buena gua, cuya preparacin requiere experiencia profesional. El contenido de la gua depende de los objetivos especficos de cada PAPEP. Luego de experimentar con diferentes formatos, la experiencia ha mostrado que algunos de ellos resultan particularmente apropiados para los fines de los PAPEP. Sobre esa base, las guas tienen hoy dos partes. La primera y ms extensa slo incluye preguntas abiertas (que no tienen alternativas prefijadas de respuesta). Las preguntas efectivamente incluidas en la gua son el casco mnimo de la entrevista, en el sentido de que todo lo que all se indica debe ser preguntado, pero no impide que, si las circunstancias lo aconsejan, el entrevistador pueda incorporar otras preguntas. Esta primera parte de la entrevista es cualitativa, focalizada, semiestructurada y semiabierta (Valles, 1999, cap. 6). La segunda parte (la ms breve, por muchas razones), en cambio, es estructurada y cerrada. Usa slo preguntas cerradas tipo Delphi, es decir, la clase de preguntas que suelen emplearse en los estudios Delphi para registrar juicios sobre la direccin de los acontecimientos, o probabilidades subjetivas de su ocurrencia.31 Las respuestas a esta parte de la entrevista permiten analizar las expectativas de los entrevistados y las tendencias esperadas para diversos factores (variables). Estas respuestas tambin permiten conjeturas gruesas (pero ancladas en las opiniones de los consultados y no en las ideas de los analistas, y por eso mismo ms plausibles) sobre la probabilidad de ocurrencia de los distintos escenarios construidos por el proyecto.
En parte por el nmero relativamente pequeo de consultas, y sobre todo por las caractersticas de las muestras,32 los datos resultantes de estas
31 En el texto se dice tipo Delphi para subrayar que las rondas de consultas no son estudios Delphi. La diferencia ms visible es que los estudios Delphi, en su formato clsico, buscan construir estimaciones a partir de un procedimiento iterado en el que las opiniones suelen ser de alguna manera convergentes. En una primera etapa se pregunta a los entrevistados qu piensan sobre X; en la segunda etapa se vuelve a preguntar lo mismo, a los mismos entrevistados, pero antes se les muestran los resultados obtenidos en la primera etapa. Al responder por segunda vez, entonces, el entrevistado sabe cmo respondieron (en primera instancia) los dems. 32 La muestra no es aleatoria ni probabilstica, ni podra serlo. Slo se puede disear una muestra de esas caractersticas si el universo (el conjunto de todos los miembros de las elites nacionales incluidas en el estudio) est bien definido, al menos en teora, y en este caso eso no ocurre. Sobre las posibles maneras de definir este universo hay diferentes ideas, cuya puesta en prctica, adems, suele involucrar considerables dificultades.
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rondas de consultas no tienen representatividad estadstica. Esto no permite emplear las tcnicas cuantitativas usuales en las encuestas, pero no impide que algunos de sus principales resultados puedan ser resumidos con cifras. Algunos, pero no todos. Siempre es posible calcular el porcentaje de entrevistados que expresan tales o cuales opiniones sobre el total de consultados, pero la mayora de esos porcentajes son perfectamente intiles. Aunque la mayora de los consultados piense X, como la muestra es intencional (y el nmero de consultados, pequeo), bien podra ocurrir que la mayora de los entrevistados en otra muestra de tamao y criterios similares piense algo distinto de X, y tambin puede ocurrir que el conjunto de todas las elites relevantes para el estudio (el universo) tambin piense algo distinto de X. La mayora en una muestra bien podra ser minora en otra (y en el universo, que es lo que importa a los efectos de esta discusin). Sin embargo, si la mayora de los consultados opina X, y si adems, por ejemplo, tambin piensa X, separadamente (la mayora de los consultados partidarios del gobierno, la mayora de los consultados partidarios de la oposicin, la mayora de los polticos entrevistados y la mayora de los empresarios entrevistados), entonces es bastante ms probable que la mayora de las elites consideradas efectivamente piense X, por razones anlogas a las que hacen que los resultados de un pequeo nmero de grupos focales pueda identificar grandes tendencias de la opinin. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra (por puro azar) en esta muestra, pero no en el universo, ciertamente no es nula, ni siquiera desdeable, pero es relativamente modesta.
4. El anlisis: los escenarios posibles

Los resultados producidos por los instrumentos de la seccin anterior confluyen en un anlisis poltico de corto y mediano plazo. Este anlisis incluye un diagnstico de la situacin estudiada, un examen de las tendencias esperadas en la evolucin de los principales factores o variables que caracterizan esa situacin (incluyendo sus causas y consecuencias) y un conjunto de escenarios posibles y relativamente probables a corto y mediano plazo. Esto no excluye que en algunas circunstancias se consideren tambin horizontes temporales ms extensos, pero las metas de los PAPEP implican un nfasis especial en el corto y mediano plazo. En ltima instancia se trata de ayudar a definir, primero, las prioridades del presente, luego, con mayor flexibilidad, aportar ideas y sugerencias tiles para disear polticas capaces de atender esas prioridades.
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El diagnstico identifica cules seran las principales caractersticas de las circunstancias estudiadas (incluyendo sus principales actores), explica por qu razones son principales, analiza la evolucin pasada de esas caractersticas (por qu y cmo llegaron a su estado actual) y examina cmo se relacionan entre s (en el presente). Las tendencias exploran la posible evolucin de esas caractersticas, usualmente bajo el supuesto a otras condiciones iguales. Finalmente: diagnstico y tendencias (incluyendo la identidad, las metas y las posibles estrategias de los principales actores) son los insumos bsicos para la construccin de los escenarios posibles. Estos escenarios son el principal resultado esperado de los estudios PAPEP. El principal producto de los proyectos PAPEP es la devolucin, y, con ella, la capacidad de aportar, en los contenidos y en las formas, a un debate nacional, plural y democrtico sobre prioridades y polticas.
4.1. Escenarios prospectivos

La construccin de escenarios prospectivos no es una ciencia, ni siquiera un conjunto definido de tcnicas. Es ms bien un mtodo artesanal (aunque puede usar instrumentos sofisticados), apoyado en un conjunto de ideas, tcnicas y tambin conjeturas sustantivas referidas al futuro. Estas conjeturas son a lo sumo plausibles, y en parte por eso el mtodo es artesanal. Tal como se lo entiende y se lo practica hoy, este tipo de anlisis, aunque con antecedentes en el perodo de entreguerras, se desarroll sobre todo a partir de mediados del siglo pasado.33 Su supuesto fundamental es (tal vez engaosamente) simple: en asuntos humanos, el futuro no est determinado; es abierto.34 Es, al menos parcialmente, construible. A pesar de su nombre, se podra decir que el objetivo real del anlisis prospectivo no es el futuro, sino el presente, porque reflexiona sobre el futuro para actuar en el presente. No ignora la existencia de tendencias profundas que constrien la evolucin de los acontecimientos. Al contrario: una de sus principales preocupaciones es identificar esas tendencias. Pero asume que siempre (salvo quizs en el muy corto plazo) existen mrgenes de libertad. El futuro todava no existe, no slo (ni principalmente) por la razn obvia de que an no lleg, sino porque no est determinado; hay
33 En sus orgenes hay dos escuelas, una anglosajona (cuyos aportes iniciales ms conocidos son tal vez los de la Rand Corporation) y otra francesa. Estados y ejrcitos tuvieron un papel inicial importante, pero luego las organizaciones internacionales y las grandes empresas pasaron a demandar regularmente este tipo de anlisis (Alemany, 2006). 34 La descripcin extremadamente sinttica que sigue se apoya en De Jouvenel (1999) y Godet (2001).
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varios futuros posibles. Se trata entonces de identificar (desde la perspectiva o problemtica que se trata de analizar) cules son estos futuros posibles, y cules de estos futuros posibles (o futuribles35) son relativamente ms probables. Estos futuros posibles y relativamente ms probables son los escenarios;36 el mismo anlisis que los produce debera mostrar los caminos que pueden conducir a ellos.37 La meta es tratar de construir alguno de los ms atractivos de esos escenarios y evitar los menos deseables, independientemente de sus probabilidades relativas.38
4.2. Los escenarios de los PAPEP: ejemplos

Los estudios pioneros en este plano fueron los dirigidos por Fernando Caldern en Bolivia, continuados luego en los sucesivos PAPEP. Entre todos estos trabajos, considerando (por razones prcticas) slo aquellos cuyos resultados (esto es, los escenarios diseados por ellos) ya pueden ser contrastados con la evolucin posterior de los acontecimientos, se encuentran escenarios de muy diversas naturalezas. Por un lado, estudios de corto plazo que intentaban responder a preguntas muy simples (aunque las implicaciones de las respuestas fueran complejas y de largo alcance). Por ejemplo, en Per, en la segunda mitad del ao 2004, si el presidente Toledo culminara su mandato o no. Por otro lado, en Honduras, hacia las mismas fechas (2004-2005), se trataba de evaluar hasta qu punto las elites polticas seran capaces de construir acuerdos interpartidarios slidos, capaces de impulsar polticas de Estado en materias importantes sobre las que no parecan existir discrepancias de fondo.
El neologismo podra perfectamente ser castellano, pero su origen es francs. Cualquiera sea la situacin analizada, normalmente no existe un nico conjunto de escenarios. En primer lugar, puesto que los escenarios son identificados desde la perspectiva o problemtica que se trata de analizar, es evidente que diferentes problemticas involucran escenarios potencialmente muy diferentes. En segundo lugar, aun dentro de una misma problemtica, diferentes diseadores de escenarios pueden llegar a escenarios distintos cuando sus nfasis analticos o sus metas son diferentes. Si estos conjuntos de escenarios diferentes (para una misma problemtica) estn bien fundamentados, entonces todos ellos son igualmente legtimos (dicho ms precisamente: tan legtimos como las metas y valores ltimos de sus diseadores), y son guas igualmente vlidas para la accin. 37 Tambin se suele definir escenario (en sentido amplio) como la suma del escenario (en el sentido estrecho recin descripto) ms el camino que conduce a l. 38 En particular: si el escenario ms probable es no deseado y la accin contribuye a construir otro escenario, deseable pero menos probable, en ese caso la labor prospectiva bien hecha garantiza que no llegarn a tener lugar los fenmenos anticipados, porque se habrn abierto vas para incidir en el curso de los acontecimientos (Arocena, 1992: 11).
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Per: mandatos inciertos y la importancia de lo tnico-cultural Durante la primera mitad del mandato del presidente Toledo (20022003) los resultados sociales y econmicos de su gobierno parecan acentuar algunas de las caractersticas del fujimorismo que lo haba precedido: crecimiento econmico vigoroso pero de base estrecha, con altos niveles de desigualdad, desempleo y subempleo, problemas graves de integracin y alta conflictividad social. En el plano poltico el pas viva su transicin democrtica con el teln de fondo de una tradicin muy larga de inestabilidad poltica. El sistema de partidos peruano, particularmente dbil, segua siendo el menos institucionalizado de Amrica Latina, y los observadores no advertan progresos relevantes en esta materia; ms bien al contrario. En este marco general la posicin del Gobierno frente a la opinin pblica se deterior rpidamente. En particular, todas las encuestas profesionales peruanas del perodo registraron un grave desgaste de la imagen del Presidente (la aprobacin a su gestin en el primer semestre de 2004 haba cado a la tercera parte de su valor registrado dos aos antes), y un aumento significativo de los juicios negativos sobre la situacin econmica de las familias y sobre sus perspectivas de futuro. En los primeros meses de 2004 comenzaron a circular rumores cada vez ms vigorosos: el presidente Toledo no podra culminar su mandato. A mediados de 2004, en el marco de una creciente agitacin laboral y social, la situacin pareca acercarse a un desenlace. En este contexto se llev a cabo un estudio PAPEP basado en un grupo de ensayos comisionados especficamente a esos efectos y en una ronda de consultas con los liderazgos peruanos. Los primeros resultados (presentados a fines de 2004) establecieron que el presidente Toledo culminara su mandato. El informe final del estudio, presentado en mayo de 2005, analiz por qu razones la situacin no llegara a un punto de ruptura y explor lo que podra ocurrir despus de las elecciones de 2006. Segn este informe final, a corto plazo (hasta las elecciones de 2006) se deba esperar estabilidad institucional, en el sentido ms estrecho: el Presidente culmina su mandato, y el nuevo gobierno surge normalmente de las prximas elecciones; debilidades institucionales y de gobierno: instituciones polticas dbiles, erosionadas, que estn experimentando un proceso persistente de deslegitimacin (sin llegar an a los extremos bolivianos o ecuatorianos) (PNUD Per, 2005: 31). Este pronstico poda ser llamado de estabilidad precaria. Estabilidad porque,
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a pesar de todas las dificultades, un presidente electo popularmente sera reemplazado por un sucesor elegido del mismo modo, en el marco institucional vigente. En Per esto no es an la rutina, lo que se da por sentado que ocurrir. La ola de rumores y las expectativas de renuncia o remocin del presidente Toledo subrayan hasta qu punto esto es as; precaria, porque los dficits institucionales son profundos, la lgica de la situacin tiende ms bien a agravarlos, y la nica salida real parece ser el traspaso de los problemas irresueltos al prximo presidente y a su gobierno (id.).
El curso de los acontecimientos mostr que este pronstico haba sido correcto. stos no fueron los nicos aciertos analticos del PAPEP, y tal vez tampoco los ms importantes. Todava en el primer semestre de 2005 muy pocos crean que Ollanta Humala poda llegar a ser un lder poltico de primera lnea. Para el PAPEP, en cambio, lo tnico-cultural ha sido tal vez desde hace mucho tiempo un factor importante en la poltica peruana, porque es un nudo central en la construccin de identidades sociales. A diferencia de lo ocurrido en Bolivia y Ecuador, sin embargo, en tiempos modernos la divisin o clivaje tnico nunca se activ polticamente. Ahora hay seales de que esto podra cambiar. Algunos grupos lo estn intentando (Humala) (ibid.: 4). An ms importante, la historia poltica peruana mostraba que el clivaje tnico-cultural puede producir impactos polticos muy significativos sin siquiera activarse polticamente: Es necesario distinguir dos situaciones diferentes: por un lado, la etnia puede ser uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza; por otro, en algunas circunstancias el clivaje tnico puede activarse polticamente. Entre estas dos situaciones (factor influyente y clivaje activado) hay una distancia considerable; la segunda implica necesariamente a la primera, pero no a la inversa (ibid.: 22). En la regin, Bolivia y Ecuador [...] ya tienen clivajes tnico-culturales polticamente activados. Per no (ibid.: 23). ste es un hecho aceptado en la literatura comparativa ms reciente [...]. En este sentido preciso los que dicen Per no es como Bolivia y Ecuador tienen razn (ibid.: nota al pie 41). Pero esto no impide que lo tnico-cultural sea, tambin en Per, portador de impactos polticos muy significativos: Uno de los ingredientes capaces de inclinar la balanza. En Per Fujimori y Toledo llegaron a la presidencia como outsiders, y ambos comenzaron con un discurso populista [dirigido] a los grupos menos favorecidos de la sociedad peruana (bsicamente indgenas y mestizos). Adems de su discurso tenan algo muy evidente en comn: ninguno de los dos es blanco, la etnia minoritaria de la oligarqua colonial y poscolonial; coloquialmente eran
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y siguen siendo llamados, respectivamente, el chino y el cholo. La identidad abreviada se define en trminos tnicos.39 Esto se observa con particular claridad en la competencia entre Vargas Llosa y Fujimori. Vargas Llosa era (y es) un intelectual refinado y sobresaliente, cuasi aristocrtico a los ojos de la mayora de los peruanos; Fujimori (el chino) era un remoto profesor de provincias antes de su ascenso poltico. Las dos figuras encarnan el enfrentamiento entre los herederos de la vieja oligarqua blanca y el resto (mayoritario) de la sociedad peruana, que es indgena, chola, o incluso (como en el caso de Fujimori) asitica, pero siempre no blanca (ibid.: 21 y 22). La velocidad del ascenso poltico y electoral de Ollanta Humala es casi impensable fuera de este marco. En menos de un ao pas desde una posicin aparentemente casi marginal en la poltica peruana a ganar la primera ronda de las elecciones presidenciales peruanas, perdiendo en segunda ronda frente a Alan Garca, pero acercndose a la mitad de la votacin.40 Honduras: la viabilidad de acuerdos interpartidarios capaces de sustentar polticas de Estado Durante la administracin 2002-2005 el desempeo econmico hondureo fue francamente satisfactorio, particularmente en trminos de crecimiento del PIB. Sin embargo, la problemtica social no experiment mejoras significativas, los indicadores de legitimidad de (y satisfaccin con) las instituciones polticas se deterioraron sistemticamente, el fortalecimiento institucional pareca (para muchos observadores internos y externos) estancado, e incluso, a la luz de la experiencia histrica del pas, la continuidad de los xitos macroeconmicos ciertamente no estaba asegurada. Eso es lo que se poda deducir de los estudios acadmicos, de todas las encuestas de opinin profesionales realizadas en esos aos en el pas, de los elevados (y crecientes) niveles de emigracin, conflictividad social e inseguridad pblica, y tambin, al final del perodo, de los niveles de abstencin electoral registrados en las elecciones nacionales del ao 2005.
39 La ronda de consultas mostr, sin embargo, que para buena parte de las elites peruanas es equivocado (al menos en el primer semestre de 2005 lo era) atribuir peso poltico significativo a las identidades tnico-culturales, entre otras cosas porque las propias elites incluyen, por supuesto, a muchos mestizos. 40 La imagen de Garca es diferente de la de Vargas Llosa, pero a pesar del recuerdo muy negativo de su presidencia anterior fue ampliamente percibido y descripto como el mal menor: de algn modo, el riesgo menor para el orden establecido. En este sentido su rival, Humala, ocupa el mismo lugar que ocup Fujimori (el lugar del desafiante del orden establecido).
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Una parte muy probablemente mayoritaria de la cpula de las elites polticas hondureas (incluyendo sectores de los dos partidos mayores) comparta, en lo esencial, un diagnstico de esta naturaleza. Entre los que compartan ese diagnstico pareca posible construir acuerdos sobre al menos algunas polticas de Estado capaces de enfrentar ese diagnstico negativo. Tambin se saba que en los asuntos ms importantes esas polticas inevitablemente enfrentaran resistencias de diferentes grupos y sectores de las elites hondureas y de la poblacin en general, porque los cambios involucrados en esas polticas afectaban algunos intereses, y porque los beneficios de esas polticas se repartan en forma necesariamente desigual. En ltima instancia esos grupos y sectores optaran por no innovar, manteniendo el estado de cosas existente. Por lo tanto, estas eventuales polticas de Estado necesitaban mucho respaldo y voluntad poltica. Requeran un acuerdo poltico robusto, cuyos participantes deban estar dispuestos a asumir, en lo inmediato, costos y riesgos polticos tal vez considerables. Era posible un acuerdo poltico de estas caractersticas? Y si era viable, cun probable sera su ocurrencia efectiva? El diagnstico bsico ya citado y la respuesta a la primera de estas dos ltimas preguntas (la viabilidad del acuerdo poltico) se apoyaron en los anlisis de los expertos, en las tradiciones ms o menos recientes de acuerdos entre las elites polticas, y en una exploracin del estado y las tendencias de la opinin pblica hondurea realizada en el perodo 2002-2004.41 En cuanto a la viabilidad de un acuerdo de esas caractersticas, no parecan existir tendencias de largo plazo que lo impidieran, y la experiencia de los ltimos aos sugera ms bien cierto optimismo. En suma, el acuerdo era perfectamente posible. Para examinar la probabilidad de ocurrencia de un acuerdo poltico, en cambio, el instrumento fue una ronda de consultas entre los liderazgos hondureos. De las exploraciones preliminares surga que no era posible estudiar slo la probabilidad de ocurrencia de cualquier clase de acuerdo poltico, porque estos acuerdos podan ser de muy distinta naturaleza. Simplificando el problema, haba dos grandes tipos de acuerdos posibles. Por un lado, poda celebrarse un acuerdo vigoroso, con dientes y voluntad poltica para respaldarlo. Por otro lado, se poda llegar a un acuerdo esencialmente para cumplir, dirigido en parte hacia la opinin externa (que en Honduras es muy influyente por el peso del apoyo financiero de la cooperacin internacional en el gasto pblico total), y en parte hacia el electorado y las elites que buscaban cambios. Un acuerdo de esta naturaleza
41 Cuyos principales resultados fueron publicados con un ttulo significativo: Honduras: Los acuerdos son posibles (Comisin Poltica de los Partidos Polticos, 2005).
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sera un acuerdo limitado, ms decorativo que real; su verdadero objetivo sera emitir seales polticamente correctas para ciertos pblicos relevantes, sin arriesgar comprometerse con decisiones difciles.42 Conceptualmente, entonces, los acontecimientos cuya probabilidad haba que evaluar eran tres: que hubiera un acuerdo profundo, con voluntad poltica real de llevarlo adelante; que hubiera un acuerdo limitado, ms decorativo que real; y, por ltimo, que no hubiera acuerdo. Estas probabilidades43 (respectivamente, 30%, 45% y 25%) fueron estimadas a partir de las opiniones de las elites consultadas. Sin embargo, puesto que lo que importaba aqu eran las consecuencias sustantivas esperadas de estos acuerdos (si podan, o no, sustentar polticas duras capaces de enfrentar una importante oposicin), en la prctica se consideraron slo dos grandes alternativas: acuerdo poltico profundo (30%), por un lado, y, por otro lado, acuerdo poltico decorativo, o inexistencia de acuerdo (70%), como se observa en la Figura 1.
Fuente: PNUD Honduras (2005).
Las implicaciones de estas alternativas, en una economa relativamente tan abierta y vulnerable a los acontecimientos externos como la hondurea, dependan de circunstancias externas. A estos efectos las posibilidades
42 Dicho de otro modo, orientado ms hacia las relaciones pblicas que al sustento de polticas significativas. 43 Habitualmente llamadas probabilidades subjetivas.
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tambin fueron agrupadas, simplificadamente, en dos grandes grupos. Por un lado, una configuracin de factores externos potencialmente favorables (que inclua este conjunto de situaciones: el Central America Free Trade Agreement CAFTA se concreta; a corto plazo las remesas continan en ascenso; el impacto sobre la maquila hondurea del fin del acuerdo multifibras y de la expansin de las exportaciones chinas resultara moderado por el CAFTA y eventualmente por las propias polticas chinas; finalmente, nico factor relevante claramente negativo, el narcotrfico y sus secuelas se mantendran estables o empeoraran). Esta combinacin de factores era definida como potencialmente (pero no automticamente) favorable, porque para concretar sus potenciales beneficios Honduras deba ser proactiva, y esta proactividad requera liderazgo poltico firme. Por otro lado se encontraban las restantes combinaciones posibles, consideradas, en conjunto, como menos favorables o desfavorables a Honduras. Las probabilidades de las combinaciones de factores externos ms favorables (60%) y menos favorables o directamente desfavorables (40%) fueron estimadas a partir de las opiniones de un pequeo grupo de expertos. Finalmente, la combinacin de estas dos dimensiones, cada una de ellas con dos posibles alternativas, produjo los cuatro escenarios que se asuman como posibles y relativamente probables (Figura 1). El escenario ms positivo para el pas44 era el de un acuerdo poltico fuerte en un contexto externo potencialmente favorable (18%). Luego segua un escenario intermedio, en el que un acuerdo poltico fuerte deba enfrentar una combinacin menos favorable o desfavorable de factores externos (12%), y finalmente seguan los dos escenarios negativos, caracterizados ambos por acuerdos polticos dbiles (decorativos), o por la ausencia de acuerdos polticos, en el marco de un contexto externo potencialmente favorable (42%) o desfavorable (28%). El marco externo hace una diferencia significativa solamente cuando existe la voluntad poltica necesaria para capitalizar proactivamente sus beneficios potenciales (escenarios ms favorable e intermedio); cuando no existe esa voluntad poltica, los beneficios potenciales se reducen, y aumentan los riesgos. En sntesis: el escenario ms favorable era relativamente poco probable (18%, algo menos de un quinto de chance). El escenario ms probable (42%, ms del doble que el anterior) era la combinacin de un marco externo potencialmente favorable con una escasa o nula capacidad interna
44 Para estimar las probabilidades de cada uno de los cuatro escenarios se estim primero la del escenario ms favorable, para lo que se contaba con ms y mejores indicadores; las probabilidades de los dems escenarios resultan directamente de las diferencias con los subtotales (ya conocidos) de los marginales de esa cuadrcula de dos dimensiones de dos segmentos cada una.
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de definicin y ejecucin de polticas de Estado efectivas (y por tanto de captacin de las potencialidades abiertas por los factores externos), como consecuencia de la inexistencia de acuerdos polticos interpartidarios o (lo que era visto como ms probable por los consultados) de la existencia de acuerdos meramente decorativos. Estos resultados fueron presentados a todos los partidos polticos con representacin parlamentaria y a la cooperacin internacional en varias instancias de devolucin realizadas en marzo de 2005 (PNUD Honduras, 2005). La meta ltima era contribuir a la llegada del escenario ms favorable para Honduras, pero relativamente poco probable (18%). Un ao despus de esa fecha, luego de la asuncin del nuevo Gobierno, ya era evidente que no se haba logrado llegar a ese escenario.45 En un plano puramente analtico, sin embargo, la situacin a mediados de 200646 era precisamente la anticipada en el escenario negativo pero ms probable (42%), que combina la confirmacin del marco externo potencialmente favorable con la inexistencia de acuerdos capaces de dar respaldo vigoroso a las polticas de la nueva administracin. Este contexto interno se vuelve an ms complejo porque la nueva administracin no tiene mayora propia en la legislatura, y porque el partido de gobierno est considerablemente dividido.47 Como en el caso peruano, en suma, los escenarios anticiparon correctamente el curso de los acontecimientos.48
5. La devolucin
La devolucin es el punto de llegada de los PAPEP. Cualquier proyecto futuro que pueda surgir a partir de las instancias de devolucin ya no es parte de los PAPEP, sino de iniciativas de naturaleza diferente (por ejemplo, dilogos, concertaciones, fortalecimiento institucional). Las caractersticas de la devolucin estn determinadas en parte por la dinmica y necesidades de los proyectos en s mismos, y en parte por los objetivos de los PAPEP.
45 Se alcanz un acuerdo que estuvo a punto de ser firmado, ante la presencia de invitados distinguidos que actuaran como testigos y que ya haban llegado a Tegucigalpa. Pero a ltimo momento se suspendi, luego se posterg, y finalmente qued en suspenso indefinidamente. En esas condiciones ni siquiera fue necesario discutir si el acuerdo era firme o slo decorativo, para cumplir. 46 Al redactarse este ensayo. 47 Est tan o ms fraccionado que antes. 48 Las perspectivas de futuro, vistas al comenzar el gobierno del Partido Liberal hondureo, a comienzos de 2006, se examinan en Achard y Gonzlez (2006).
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Uno de los componentes necesarios (por las razones arriba examinadas) de todos los PAPEP es la ronda de consultas con miembros de las elites nacionales. Las personalidades entrevistadas forman parte de la cpula de los liderazgos nacionales, cuyo tiempo es normalmente escaso, y por lo tanto slo conceden un nmero limitado de entrevistas (con tiempos tambin limitados). Cuando se explica a los consultados la naturaleza del proyecto casi siempre surge, espontneamente, el inters en conocer sus resultados, inters que resultara muy difcil ignorar (y que adems es enteramente consistente con las metas de los PAPEP). En estas condiciones los responsables del proyecto siempre se han comprometido a devolver a los entrevistados las principales conclusiones obtenidas. Esto genera cierta expectativa, que cuando logra ser satisfecha apropiadamente aporta prestigio al proyecto.49 La experiencia muestra que de esta forma se alimenta un crculo virtuoso (desde el punto de vista del proyecto): el desarrollo del PAPEP genera inters, esto hace que la devolucin se vuelva ms importante, y por eso mismo deba alcanzar, en varias instancias planificadas cuidadosamente, a grupos ms amplios de los liderazgos nacionales,50 todo lo cual genera finalmente una retroalimentacin importante para los documentos finales del proyecto, que mejora su calidad y tambin su llegada a estos pblicos cruciales. Finalmente, la forma en que las metas de los PAPEP moldean las caractersticas de la devolucin ya fue examinada en apartados anteriores. Como all se observ, la devolucin no es una instancia acadmica, porque involucra accin, ni de consultora, por el tipo de accin que involucra. La devolucin es una etapa inicial o preliminar de un debate democrtico (necesariamente plural) sobre las prioridades colectivas, debate anclado en los diagnsticos, tendencias y escenarios resultantes de los PAPEP. Como consecuencia de la visin menos tcnica (o tecnocrtica) y ms poltica de las polticas (policies), para los PAPEP las prioridades son ms importantes que la naturaleza precisa de las polticas diseadas para encarar esas prioridades. La meta es ayudar a generar (y a desarrollar constructivamente) un debate sobre las urgencias y cuellos de botella del desarrollo y de la construccin y consolidacin institucionales en las circunstancias especficas de los pases involucrados.
49 Al proyecto y a la institucin que lo promueve, el PNUD. Lo que el proyecto aporta no es solamente prestigio (entre las elites nacionales, los OD y la cooperacin internacional en general). Desarrollados apropiadamente, los PAPEP generan un capital relacional muy significativo para el PNUD y para los objetivos ltimos de sus actividades. 50 Llegados a cierto punto, esto requiere capacitacin de los equipos de las Oficinas nacionales del PNUD. Esta constatacin surgi de la experiencia; la primera actividad de esta naturaleza es un taller en Montevideo, en agosto de 2006.
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Para que este debate sea realmente fructfero, los aportes de los PAPEP deben situarse en algn punto intermedio, difcil de establecer a priori, entre las necesidades ms generales (enfrentar la pobreza, fortalecer la democracia) y los detalles y formas de las polticas concretas. Para enfrentar los grandes problemas del desarrollo y la consolidacin democrtica existen varios caminos (polticas) posibles. Se trata de ayudar a identificar las direcciones ms promisorias (y no los detalles de las polticas concretas).51 En cada contexto particular lo que decide el xito o el fracaso de esos caminos y polticas es en parte su virtud tcnica, y en parte, necesariamente, la forma (democrtica) en que esos caminos son buscados y recorridos. Es aqu donde los PAPEP pueden quizs hacer su aporte ms significativo, y sin duda no es un accidente que este papel recoja y ample en nuevas direcciones el rol tradicional de facilitacin desempeado histricamente por Naciones Unidas.
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51 No existe la solucin. Por ejemplo: se ha sostenido que aun cuando una necesidad institucional est correctamente identificada, no existe un nico diseo institucional capaz de satisfacerla. Lo que efectivamente servir depender de las oportunidades y limitaciones locales (Rodrik, 2004: 13). Rodrik parece pensar que esto es as por las limitaciones que resultan del estado actual del conocimiento en materia de la construccin de polticas (policies) e instituciones.
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3. Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina segn elites influyentes de la regin

Luis Eduardo Gonzlez
Este informe analiza una serie de rondas de consultas realizadas en Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos a fines de 2005 y principios de 2006. Fue preparado en el marco del Proyecto Regional de Anlisis Poltico y Escenarios Posibles (PAPEP Regional). Su objetivo es explorar la visin de algunas elites nacionales muy influyentes en la regin sobre la situacin actual de Amrica Latina y sobre sus perspectivas futuras. Con ese fin aqu se resumen y comparan las visiones de las elites nacionales de los tres pases mayores (Brasil, Mxico y Argentina), y las de intelectuales y profesionales latinoamericanistas de los Estados Unidos que de distintas maneras participan en el diseo de polticas hacia Amrica Latina. Esta ronda de consultas incluy 176 entrevistas. El Anexo que cierra el informe incluye los nombres de los entrevistados y resume las principales caractersticas de las consultas.
1. Situacin social y poltica en Amrica Latina 1.1. Los problemas de Amrica Latina
La persistencia de la pobreza El principal problema de la regin (el ms mencionado de manera espontnea por los consultados de tres de los cuatro pases) es la pobreza, en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). En Mxico es
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donde se percibe con ms fuerza este problema, ya que casi la mitad de los consultados lo considera el principal problema.
Cuadro 1. Principales problemas de Amrica Latina (porcentajes)

Estados Unidos* Mxico* Brasil* Argentina*
Pobreza, desigualdad, desempleo Crecimiento econmico Poltico-institucionales Falta de proyecto Educacin Otros Ns/ Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
44 10 47 0 0 0 0 100 30 0 30
49 18 13 9 4 7 0 100 45 0 45
33 30 21 0 2 14 0 100 43 0 43
45 0 32 6 2 11 4 100 47 7 54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas.
La pobreza estara asociada con problemas estructurales comunes a la regin (el desempleo o las dificultades en el acceso a la educacin). Uno de los consultados mexicanos sealaba la dificultad de establecer prioridades en el combate a la pobreza, aunque optaba por atacar primero el problema del desempleo:
Extrapolando el problema de Mxico para toda Amrica Latina, me queda muy claro que son dos grandes problemas. Hay un problema fundamental que es un problema de empleo. La poblacin necesita ingreso para lo ms bsico en trminos de alimentos, de vivienda, de salud. Para mi gusto, se es el principal problema de la regin. Hay un segundo problema que es el de la educacin; yo no creo que se tenga que resolver la educacin para luego tener empleo. No existe tiempo, la pirmide demogrfica no lo permite. Necesitamos llevar pan, necesitamos llevar vestimenta, salud a los principales centros que son las clulas de la familia. Ya despus tendremos educacin, pero primero el trabajo. (Mxico)
Varios entrevistados sealan que, ms que la pobreza en s, el problema ms grave es la inequidad, porque aunque la regin siga experimentando
Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina
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un perodo de crecimiento econmico, eso no garantiza que los beneficios de la mayor riqueza a nivel de cada pas se reflejen en una mejor calidad de vida para todos los habitantes.
Todava tenemos problemas muy serios en el campo de las desigualdades, porque an las diferencias sociales y regionales son muy grandes. Y eso siempre es una bomba no democrtica, que tenemos que apagar porque si no puede explotar un da. (Brasil)
Sin embargo, son los consultados brasileos quienes ms frecuentemente consideran que uno de los problemas ms serios de la regin es la falta de crecimiento econmico, y ponen a Chile como ejemplo a seguir. En los Estados Unidos los problemas sociales y los institucionales preocupan casi por igual a los consultados. Cuatro de cada diez entrevistados (44%) identificaron a la pobreza como un problema central, pero el 47% mencion problemas institucionales, que tienden a ser vistos como al menos en parte responsables de esa inequidad, porque no se toman medidas efectivas para disminuirla. Algunos entrevistados vinculan explcitamente estas dos familias de problemas:
Creo que uno de los problemas de la regin es la inequidad en las poblaciones y parte del problema, creo, tiene que ver con los gobiernos. Pienso que los gobiernos no han sido muy efectivos en atender las necesidades de todos los segmentos de la poblacin. (Estados Unidos)
En Argentina tambin ms de cuatro de cada diez (45%) entrevistados mencionan la pobreza como problema de la regin, y si bien en este caso los problemas poltico-institucionales son mencionados por el 32%, la idea de que ambos problemas se retroalimentan est subyacente en el razonamiento de varios entrevistados:
El problema central de la regin es social; si yo tomo la regin como promedio el primer problema es el social, y el segundo es el institucional. Por qu? porque vos nots que lo que Amrica Latina no logra con crecimiento econmico es mejorar los indicadores sociales. Entonces, no hay institucionalidad que resista en el largo plazo si el crecimiento econmico no logra, en democracia, mejorar los indicadores sociales. (Argentina)
Tambin algunos consultados en Mxico vinculan la desigualdad a los problemas de gobernabilidad:
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Creo que un problema que sintetiza toda una gama de problemas es la desigualdad econmica, social y poltica. Digamos que representa un obstculo para la participacin plena de los latinoamericanos en la vida pblica, en los asuntos pblicos de su pas, porque la terrible desigualdad que tenemos es un freno a la gobernabilidad democrtica. (Mxico)
Los problemas poltico-institucionales Los problemas poltico-institucionales son ms relevantes para los entrevistados en los Estados Unidos (los observadores externos) que para los dems entrevistados. En este punto el pas del Norte (con un 47% de menciones espontneas) sera ms crtico respecto de la calidad de los gobiernos en la regin, sobre todo de la capacidad de los gobiernos para satisfacer las demandas de los ciudadanos y para mantener vigente el sistema legal y regulatorio:
[] Despus de veinte aos de democracia y reforma econmica, las expectativas de la poblacin no han sido satisfechas, no en todos pero en muchos pases de la regin. Eso al fin est debilitando a las instituciones democrticas. (Estados Unidos) Hay problemas en la calidad de la legislacin, en la manera poco aceptable en que los sistemas legales estn operando. Creo que una prioridad alta es el sistema regulatorio y la polica como parte central del sistema regulatorio. Y otras prioridades siguen siendo los sistemas electorales, los arreglos para gobernar. (Estados Unidos) [] Algunas instituciones siempre han sido dbiles: ahora estn dndose ms cuenta de eso, porque en el contexto de la democracia y de los nuevos programas sociales, las instituciones estn demostrando claramente sus debilidades. (Estados Unidos)
Los consultados argentinos tambin le dan peso a la problemtica institucional. Tres de cada diez lderes argentinos (32%) creen que los problemas institucionales estn entre los ms importantes; probablemente la experiencia reciente de su propio pas incide en este juicio sobre el conjunto de la regin.
Evidentemente los problemas no son todos los mismos; hay pases que tienen una base de institucionalidad, de prediccin de lo que va a pasar en sus sistemas polticos, que aunque hayan tenido distintos resultados econmicos, son pases
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que uno los ve mejor. Uno ve la institucionalidad uruguaya, la institucionalidad chilena, y me parece que son pases que tienen una base institucional ms firme Pero evidentemente cuando uno mira ms en detalle a los otros pases, uno ve que en Bolivia, por ejemplo, hay una inestabilidad enorme, Per, Ecuador lo mismo, Venezuela est en una situacin muy, muy crtica. Colombia no, Colombia tiene una tradicin ms estable. En Centroamrica tambin, como que se ve inestabilidad. Y Brasil es tan complejo, pero me parece que en Brasil tambin las instituciones son ms bien slidas. (Argentina)
En Brasil slo dos de cada diez entrevistados hicieron referencia a los problemas de orden poltico e institucional (21%).
Para nosotros no existe democracia sin consolidacin de las instituciones. Y la historia de las instituciones en Brasil es muy frgil, en especial la de los partidos polticos. En ese aspecto, creo que uno de los desafos para el nuevo gobierno, que espero que sea del presidente Lula, es la reforma poltica. (Brasil)
El insuficiente crecimiento econmico En tercer lugar en orden de importancia aparecen los problemas asociados al escaso crecimiento econmico en la regin, problemas a los que se les atribuye en Brasil mayor relevancia relativa y que, por el contrario, no aparecen en la ronda argentina. En Brasil, tres de cada diez entrevistados se refirieron a este problema:
Hay ahora un problema en relacin con el crecimiento econmico; los pases emergentes se estn enganchando muy rpidamente en un proceso de economa globalizada. Como regin nos estamos quedando afuera de eso, y Brasil, que es una economa fuerte, por decisiones equivocadas estamos ah viviendo la situacin, pero sin una propuesta clara, estratgica, de cmo nos vamos a ubicar en esta nueva organizacin de la economa. (Brasil)
En Mxico, los problemas de las economas latinoamericanas son mencionados por casi dos de cada diez consultados (18%). Uno de ellos seala que la urgencia del crecimiento econmico (y de tomar medidas que lo favorezcan) no es comprendida por el conjunto de la poblacin, y por ello las polticas que promueven ese crecimiento no cuentan con apoyo popular.
Es una falta de visin de que estamos luchando todos para atraer capitales, para poder crecer ms rpidamente, generar ms ahorro, para crecer ms. Por tanto, muchas de las polticas econmicas e incluso sociales deben
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subordinarse a este objetivo de captura de capitales, generacin de excedentes para invertir y captura de excedentes externos. Si bien los liderazgos tienen nocin de esto, [la bsqueda de crecimiento econmico] no tiene el lugar que debera tener en el propsito de mantener a Amrica Latina creciendo. La poblacin en su conjunto lo tiene muy distante en su mapa de maduracin, en su lista de prioridades, eso lleva bastante educacin. (Mxico)
En los Estados Unidos, los problemas econmicos slo son mencionados por uno de cada diez consultados (10%). Tienden a sealar que las reformas econmicas que se han implementado en los ltimos veinte aos no produjeron los resultados esperados, sobre todo porque la regin no creci lo suficiente y porque los gobiernos no lograron reducir la inequidad:
[El primer problema que enfrenta Amrica Latina] es establecer polticas econmicas efectivas que produzcan crecimiento y reduccin de la pobreza [] Hay un sentimiento de frustracin con el modelo [de economa de mercado], que no trajo tanto crecimiento como la gente esperaba, y en la mayora de los casos no trajo tanta reduccin de la desigualdad como la gente esperaba. Entonces la pregunta es: puede Amrica Latina encontrar en los prximos diez o veinte aos un lugar en la economa global que le funcione, que sea estable y produzca crecimiento? Es sobre todo una cuestin de encontrar polticas econmicas efectivas y gobiernos capaces de disearlas e implementarlas, y el pblico tiene que aceptarlas. (Estados Unidos)
1.2. El proceso de consolidacin democrtica

Las democracias consolidadas, y las todava frgiles Los consultados coinciden en que hay ms democracia en la regin que veinte aos atrs, aunque todos identifican diferencias entre pases. Tampoco dudan de que el camino a transitar debera ser hacia ms democracia.
Amrica Latina fue muy castigada durante mucho tiempo con procesos dictatoriales; esto naturalmente genera sus males porque no haba prctica democrtica, no haba debate, no haba discusin, no se enriqueca con la presencia de la sociedad civil. Yo creo que estamos en un proceso de crecimiento, de afianzamiento del sistema democrtico, y no va a haber ningn mesas con vestimenta militar para resolver los problemas de cada uno de nuestros pases. Los problemas los tenemos que resolver nosotros por el sistema ms cerca de lo ideal y de lo mejor, que es el sistema democrtico. (Argentina)
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Chile aparece como la democracia ms consolidada de la regin (Cuadro 2) segn la opinin mayoritaria en los cuatro pases, aunque sta es ms contundente en los Estados Unidos (60%), Mxico (59%) y Argentina (56%) que en Brasil (42%). La democracia costarricense es valorada por los vecinos del norte, pero est menos presente como ejemplo en Argentina y Brasil.
Cuadro 2. Democracias consolidadas en Amrica Latina (porcentajes)

Estados Unidos* Mxico* Brasil** Argentina*
Chile Costa Rica Brasil Uruguay Argentina Mxico Colombia Per No las hay Otros Ns/Nc Total
60 13 0 3 0 0 3 3 13 0 0 100
58 20 4 2 2 7 0 0 2 0 2 100
42 0 31 0 0 0 3 0 11 3 11 100
56 5 12 5 7 0 0 0 5 0 10 100
Estados Unidos* Mxico* Brasil** Argentina*
Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
30 0 30
44 1 45
36 7 43
41 13 54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Todo el mundo elogia muchsimo a Chile. Me parece muy interesante, por ejemplo, que tenga esta posibilidad de una candidata, de una presidente mujer. Un pas que viene de una dictadura como la de Pinochet, [en el] que todava la Iglesia tiene tanta injerencia y que no ha logrado desde el punto de vista jurdico algunos avances, ha hecho una renovacin e indudablemente creo que funciona casi como un pas europeo, con una estructura de solidez econmica. (Argentina)
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Chile, seguro, est al tope de la lista. Dira que la razn por la cual Chile est adelante es porque no slo tuvo una serie de elecciones democrticas y limpias sin problemas, sino que tuvo cambios de partido, de la izquierda y de la derecha. As ha completado el ciclo, de muchas maneras, de la transicin democrtica. (Estados Unidos) Yo creo que de manera muy sealada sera Chile. [] ha logrado despersonalizar el poder; no hay hombres poderossimos como Menem o Chvez. Se ha hecho una estructura mucho ms colegiada de las decisiones. (Mxico)
Si bien entre los brasileos el primer lugar lo ocupa Chile, son tambin los ms optimistas respecto a la consolidacin de su democracia, y mencionan a su propio pas en segundo lugar (31%).
De Iberoamrica, Chile es el nico que est junto a Espaa y Portugal, es una democracia de mercado consolidada; en razn de la economa de mercado, es moderno. Dentro de Amrica del Sur, en trminos de democracia de mercado, el segundo pas es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en trminos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay est muy atrs en economa de mercado. (Brasil)
Los norteamericanos, sin embargo, son los ms crticos respecto de la consolidacin democrtica en la regin: el 13% piensa que an no hay democracias consolidadas.
Eso todava est en construccin [] s hay varias democracias que creo que van en buen camino, como por ejemplo Mxico, pases como Brasil a pesar de los problemas, algunos pases de Centroamrica, independientemente de los problemas que tengan las democracias. Creo que existe un ambiente en donde podemos decir que las posibilidades de que se logre alcanzar esa conciliacin son ms obvias que en otros pases. Chile es otro pas que puede llegar; incluso pases pequeos como Panam. Pero no existe ningn pas con la democracia claramente consolidada. (Estados Unidos)
Algunos consultados distinguen democracia electoral (que s existira en la regin) de democracias plenamente consolidadas. En este sentido, las nicas democracias plenas seran las que, adems de proporcionar libertades cvicas, como el acceso al voto o el debido cumplimiento de los procesos electorales, pueden sostener condiciones mnimas de bienestar econmico y social para sus poblaciones.
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Es un tema un poquito pantanoso. No soy experto. Creo que democracias electorales consolidadas, prcticamente todas. Incluso en el caso de Venezuela. A uno le puede parecer mejor o peor un resultado y dar una opinin, pero no hay una impugnacin masiva como se haca, ni hay la toma violenta del poder, pero no parece ser todo el sistema. Democracias de segunda etapa, si se puede decir consolidadas, puedo decir que muy pocas; quizs los que llevan la delantera de los que conozco, porque no conozco todos los pases sin duda pondra a Chile (Mxico)
Otro consultado destaca la necesidad de instituciones slidas, que sean capaces de llevar adelante con xito polticas necesarias pero impopulares. En particular, en su opinin, es muy difcil tomar medidas tendientes a disminuir las desigualdades si el gobierno no tiene un fuerte respaldo institucional.
Se sabe que todo pas con problemas muy graves necesita de gobiernos que tomen medidas impopulares. No es posible gobernar dejando a la poblacin siempre satisfecha, si fuese as sera ptimo [] La gente quiere un pas sin inflacin, con crecimiento, pero si fuese as sera muy fcil: se decreta la cosa y estara todo resuelto. Pero el problema no se resuelve de esa manera. Entonces cuando un gobierno tiene que tomar medidas ms difciles, ms duras, porque es preciso corregir ciertas cosas, inclusive cortar privilegios, eso puede acabar desencadenando otro movimiento contrario al gobierno. Entonces, por eso, las democracias ms consolidadas son aquellas que tienen instituciones ms consolidadas. (Brasil)
Las democracias ms frgiles de la regin, segn los entrevistados de los cuatro pases, seran Bolivia y Venezuela (Cuadro 3). En este punto existen diferencias de nfasis entre los subgrupos de Mxico y Brasil, pero en todos los pases, aproximadamente dos de cada diez consultados mencionan espontneamente a Venezuela y Bolivia. La fragilidad de la democracia venezolana est estrechamente relacionada con la figura del presidente Chvez, catalogado como carismtico o autoritario. Algunos cuestionan su injerencia personal en decisiones econmicas y en los conflictos internos de Venezuela, y tambin su poltica exterior, en particular su involucramiento en la poltica interna de otros pases de la regin. Algunos de los argumentos expuestos por los consultados fueron los siguientes:
Venezuela sigue siendo una situacin muy especial. Yo no creo que se est cayendo en la dictadura, en un rgimen socialista de partido nico, pero s hay algo real y es la polarizacin, y todo lo que est haciendo Chvez, que no corresponde a una serie de normas y de prcticas de comn entendimiento. (Mxico)
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Cuadro 3. Democracias frgiles en Amrica Latina (porcentajes)

Estados Unidos** Mxico* Brasil* Argentina*
Bolivia Venezuela Per Colombia Argentina Ecuador El Salvador Nicaragua Guatemala Honduras Paraguay
18 18 4 14 7 11 0 7 4 0 7
22 22 16 9 7 7 4 4 2 2 0
28 28 3 3 0 17 0 0 0 0 7
34 26 11 8 5 5 0 0 0 0
Estados Unidos** Mxico* Brasil* Argentina*
Otras No hay Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
0 0 11 100 28 2 30
0 0 4 100 45 0 45
0 3 11 100 29 14 43
0 0 11 100 38 16 54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas y, por lo tanto, no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Como el barril de petrleo vale lo que vale, yo lo veo a Chvez financiando o comprando deuda de distintos pases que tienen problemas econmicos, y eso hace que su influencia en la regin sea cada vez mayor. Inclusive yo soy de los que creen que Chvez, adems de esta carrera armamentista que est llevando a cabo comprando ahora submarinos, [] constituye un factor de desestabilizacin muy grande. Soy de los que creen tambin que Chvez ha financiado algunos proyectos sin ir ms lejos en Bolivia que desgraciadamente no apuntalaban a una democracia, a un rgimen democrtico. Todo lo contrario. (Argentina) Creo que no se puede evaluar la democracia en Venezuela con los parmetros clsicos, porque no se puede caracterizar al gobierno de Chvez como una
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dictadura, l tiene legitimidad. Pero es verdad que tiene problemas con la libertad de prensa, tiene un conflicto permanente con la opinin pblica. Entonces encuentro complicado aquello all. Creo que Venezuela tal vez sea la expresin de transformaciones de la dictadura []. Reconozco que no es una dictadura segn los moldes clsicos. (Brasil)
En el caso de Bolivia, la fragilidad estara dada por la existencia de una poblacin empobrecida que no ha logrado beneficiarse de los recursos econmicos con los que cuenta el pas.
Los bolivianos, especialmente las personas pobres, indgenas, rurales, no sienten ningn beneficio de las reformas de mercado de los ltimos veinte aos. Lo que ven son corporaciones multinacionales gringas haciendo grandes inversiones para extraer los recursos naturales de Bolivia, algo muy parecido a lo que los imperialistas europeos han hecho por siglos. [] En un sentido ms amplio, Bolivia padece una crisis de identidad. Quiere el pas abrazar la economa global, o quiere evitar el desarrollo y permanecer escptico sobre las reformas que son necesarias para integrar a Bolivia a la economa global? (Estados Unidos)
A los problemas que se originan en la pobreza y la inequidad social se les suma el clivaje regional, que puede conducir incluso a la particin del pas.
Tal vez Bolivia es la ms frgil por aparicin de fenmenos divisivos del Estado. Es el nico pas donde se est planteando una divisin del Estado. Las otras son democrticas pero no son fuertes, no van a volver a la guerra civil pero s les va a costar consolidarse. (Argentina)
La ronda de entrevistas en Brasil, que se realiz despus de las elecciones que llevaron al triunfo a Evo Morales, denota mayor optimismo respecto a la posible evolucin de la situacin de Bolivia. Varios consultados sealaron que, aunque los problemas seguan estando, la victoria cmoda de Morales en las urnas le otorgaba cierto margen de maniobra para tratar de dotar de cierta estabilidad al gobierno boliviano. Porque el problema de Bolivia no sera la falta de recursos naturales sino la incapacidad de los gobiernos anteriores de lograr que esa riqueza redundara en un mejor nivel de vida para el conjunto de la poblacin.
Ahora, por ejemplo, Bolivia saiu da tela, pero hay cosas nuevas, aquellas ideas de que ahora, con el gobierno electo en primera vuelta con 56% de los votos, entonces vamos a tener estabilidad. Creo que sera lindo decir que eso de
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hecho va a suceder, pero s bien que la verdad histrica, la experiencia histrica, no apunta para ese lado. Creo que puede ser que Bolivia est mejorando algunas cosas, pero lo histrico no apunta[]; cmo se dira, la falta de instituciones vuelve al gobierno muy inestable [] (Brasil) Bolivia provey materiales estratgicos para el mundo y nunca qued nada para el pueblo [] Entonces ahora estn dispuestos a no permitir que eso suceda. se es el fundamento de la revolucin boliviana. Si esa riqueza fuera repartida generando una sociedad ms justa, ms oportunidades, lo que implica una revolucin social interna, entonces Bolivia puede convertirse en una especie de Arabia Saudita de Amrica Latina. (Brasil)
Per, Colombia, Ecuador, Argentina y Paraguay son, en un segundo nivel de importancia, otros pases considerados frgiles en trminos de sus instituciones democrticas en el marco de la regin latinoamericana.
[] si pensamos en pases como Per, que se han desfondado en sus liderazgos, que son pases tan pobres, con una carga econmica y social ancestral, que sumada a la ruptura total de la esperanza con un personaje como Toledo[] Es increble la cada libre de una popularidad como sa, que lleg fuerte a la presidencia y fue capaz de, palmo a palmo, desencantar a toda la poblacin. Un presidente con ese nivel de aceptacin no s cmo tiene cara para seguir gobernando. Esto quiere decir que hay una estructura social dbil y hace que la democracia tambin sea dbil. El caso argentino es diferente porque ah tienes una sociedad muy fuerte, ciudadanos muy politizados, gente que tuvo en su momento una actuacin definitiva con los cacerolazos, las manifestaciones que echaron a un presidente. Vivi un proceso crtico que permiti el arribo de un personaje tan singular como Kirchner. (Mxico) Creo que Argentina tiene una herencia muy fuerte, que es la cultura de su pueblo, un nivel cultural muy bueno, y una estructura econmica basada fuertemente en los agronegocios, que le da una buena condicin de reaccin para retomar su crecimiento, como ya se est comprobando con ndices de PIB muy altos, mayores a los de otros pases. (Brasil)
Los pases que enfrentan ms problemas Se explor en particular el tema de Amrica Central, tratando de identificar cules pases de la regin enfrentan ms problemas. Segn los entrevistados mexicanos (31%) y norteamericanos (72%), Nicaragua es el pas
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que enfrenta mayores problemas, aunque los mexicanos tambin estn preocupados por la situacin de Guatemala (28%) y Honduras (19%).
Yo estoy muy familiarizado con Nicaragua y lo veo muy complicado. Est en la situacin de un pas polarizado: Partido Liberal Constitucional y el Frente Sandinista. Un pas al que las circunstancias internacionales y las propias le han impuesto vivir, en una generacin, la dictadura, la revolucin, el gobierno revolucionario, la contrarrevolucin, la intervencin extranjera, la guerra civil, la democracia, la alternancia, la escisin en el interior del partido de gobierno; entonces creo que a Nicaragua hay que ponerle el foco amarillo. En Guatemala siempre existe el riesgo de la tentacin militar, no s exactamente en este momento cmo se encuentra. (Mxico) Dira que Nicaragua sigue siendo, incluso en trminos centroamericanos, tan pobre. Y las races del poder democrtico son relativamente superficiales. Creo que Nicaragua enfrenta algunos de los desafos ms gigantescos en cuanto a combatir la pobreza y encontrar un lugar en la globalizacin. [] Creo que los problemas de Guatemala son bsicamente los mismos, no tan profundos en lo econmico, pero s en los niveles de crimen y corrupcin. (Estados Unidos)
Los problemas no se limitan ni a lo histrico ni a lo econmico. Tambin tienen problemas en los aspectos ms bsicos de la democracia: los partidos no representan adecuadamente los intereses de sus electores, los gobiernos no son eficaces y las demandas de la poblacin se acumulan.
Nicaragua [] es una pequea sociedad con una elite poltica que ha estado conduciendo al pas por generaciones []ahora toman la forma de un par de partidos polticos, pero estos partidos no estn muy interesados en la poblacin, son bastante corruptos, no muy democrticos, y estn bsicamente tratando de trabajar juntos de una manera poco saludable en vez de realmente competir democrticamente. (Estados Unidos) Guatemala, me parece que no acab de resolver sus problemas aun con los acuerdos de paz. La gente que particip en la guerra civil est muy desilusionada, incluso muy desilusionada de sus liberados. Pero el nivel de empobrecimiento, la ausencia de capacidad de gobierno, me parece que es un pas que tiene un sufrimiento muy complicado. (Mxico)
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Cuadro 4. Pases de Amrica Central que enfrentan ms problemas (porcentajes)

Estados Unidos* Mxico*
Nicaragua Guatemala Honduras El Salvador Costa Rica Ninguno Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
72 6 11 0 0 0 11 100 18 12 30
31 28 19 9 3 3 6 100 32 13 45
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas. Nota: En Argentina esta pregunta no se incluy en la gua por la extensin del cuestionario.
1.3. Los conflictos tnico-culturales

La actitud hacia los conflictos tnicos no es homognea entre los consultados de diferentes pases. Aunque slo se pregunt en tres de ellos (Mxico, Argentina y los Estados Unidos), el ordenamiento de las posiciones parece sugerir que, cuanto ms grande es la poblacin indgena y ms reciente el conflicto, mayor sera la propensin a considerarlos amenazas, mientras que, con una mirada ms abstracta, los estadounidenses tienden a considerarlos como oportunidades para la democracia. En la ronda de Mxico, los conflictos tnicos son considerados mayormente una amenaza (39%) con relacin a la consolidacin de la democracia en los pases de la regin. En cambio, tanto en los Estados Unidos como en Argentina la mayora tiende a verlos como una oportunidad: seis de cada diez consultados (60%) en Estados Unidos y cuatro de cada diez (50%) en Argentina los ve desde una ptica positiva (Cuadro 5). Los que consideran que los conflictos son ms bien una oportunidad sealan la importancia de que la democracia incluya a todos, tambin a los grupos minoritarios o hasta ahora relativamente marginados. Sin embargo, todos, incluso los optimistas, coinciden en que estos conflictos pueden tener desenlaces no deseables, en la medida en que el gobierno no logre incorporar a esos grupos rpidamente y convencerlos de que las reglas de la democracia son beneficiosas tambin para ellos.
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Cuadro 5. En relacin con la consolidacin de la democracia, los conflictos tnicos son oportunidades o son amenazas? (porcentajes)
Estados Unidos* Mxico* Argentina*
Son una amenaza Son una oportunidad Son las dos cosas Ninguna de las dos cosas Depende del pas Otros Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
7 60 33 0
Estados Unidos*
39 32 14 2
Mxico*
16 50 14 5
Argentina*
0 0 0 100 30 0 30
2 5 7 100 44 1 45
2 7 7 100 44 10 54
Son una oportunidad, est claro que se trata de sistemas institucionales donde las cuestiones tnicas nunca estuvieron claramente contenidas; sistemas que han funcionado sin permitir que todo lo que es el mundo de la cultura indgena pudiera participar, a pesar de tener una mayora en proporcin en la poblacin. El no haber tenido la capacidad de manejar eso es una de las razones que estn en la base de la crisis de Ecuador [] pero creo que es una oportunidad. Para m, cada vez que aparece gente en el tablero poltico es saludable. (Argentina) Yo creo que si se gestionan bien son una oportunidad [] hay que adaptar instituciones. Puede ser una oportunidad muy buena de dilogo, una oportunidad muy buena de bsqueda de consenso. Si, por el contrario, se asumen como situaciones violentas y de enfrentamiento, es trgico. (Argentina) Representan sin dudas una oportunidad; [] representan ambos. Depende de cmo se canalizan esas energas polticas, si son canalizadas constructivamente, y si las elites en esos pases son flexibles y reconocen la importancia de esos grupos [] Esos grupos no se van a ir, y necesitan tener un inters propio (stake). Tienen que ser parte interesada (stake-holders) en este proceso. (Estados Unidos)
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Representan oportunidades de consolidar la democracia. [] El problema de corto plazo es: pueden las estructuras democrticas en Amrica Latina ser suficientemente flexibles como para contemplar las aspiraciones de las minoras? (Estados Unidos)
La mayora de los consultados en Mxico tiende a subrayar el lado negativo de los conflictos tnicos, sealando que la violencia de los grupos tnicos se dirige contra todo el sistema democrtico.
Me preocupa cualquier reivindicacin basada en el nacimiento, en el origen, en la idea de que un pueblo u otro pueden prevalecer por su derecho divino, gentico, de pertenencia. En ese sentido creo que son amenazantes para la democracia. Me parece que la democracia tiene que dar espacio a todas las minoras, pero la forma en la que se estn desarrollando estos movimientos, tanto en Mxico en Chiapas como en Bolivia con los indgenas, as como en distintos lugares, no es democrtica, no es verdadera democracia. (Mxico)
Varios consultados en Mxico (antes de la victoria de Evo Morales) comparan el conflicto de Chiapas con los alzamientos en Bolivia, y encuentran similitudes. La principal sera que los grupos tnicos no buscan participar en un sistema regido por las normas de la convivencia democrtica, pero tampoco tienen fuerza suficiente para derrocarlo.
Yo creo que son una amenaza en la medida en que se conviertan en instrumentos que cuestionan al sistema poltico. Es decir, que se conviertan en zonas de marginalidad en el sistema poltico y que adems de mantenerse en la marginalidad, sean tambin instrumentos para combatir al gobierno. Lo observamos en el caso de Bolivia; lo que se advierte es una situacin donde se ve el peso poltico de esos grupos tnicos que no quieren aceptar su incorporacin a la sociedad en su conjunto, que no tienen el poder suficiente para alcanzar el poder total de gobierno, pero que, sin embargo, impiden la capacidad de cualquier rgimen de realizar tareas gubernamentales. Eso significa, obviamente, un problema gravsimo para las tareas gubernamentales. En el caso mexicano lo hemos podido observar desde 1994 con lo sucedido con el grupo zapatista levantado en armas, pero levantado en armas en un proyecto imposible, porque si bien le declaran la guerra al Estado mexicano al inicio de este fenmeno, no tienen ni los instrumentos, ni la capacidad, ni la legitimidad para emprender una aventura que pueda tener xito. (Mxico)
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Algunos consideran que es hora de darles ms voz a los grupos tnicos en los asuntos que les conciernen, aunque sus valores sean diferentes, y en algunos casos opuestos, a los que prevalecen en el mundo desarrollado.
Debemos tener una estrategia muy clara de comn acuerdo con nuestros hermanos indgenas, no con la violencia, al contrario, creo que la violencia simplemente perjudica cualquier negociacin. S me parece que debemos estrechar la comunicacin con los pueblos indgenas sin violentar sus costumbres, aun cuando hay costumbres que con el paso de tiempo son difciles de aceptar; el maltrato a las mujeres, la discriminacin, son difciles de aceptar, pero me parece que lo importante es cmo logramos el dilogo. (Mxico)
Pero otros sealan que hay reclamos de los grupos tnicos que no se pueden contemplar, como la reivindicacin de la propiedad de la tierra para los pueblos indgenas.
Yo advierto, lo vivimos en Mxico y nos represent el reclamo de Marcos en Chiapas, [es] un conjunto de demandas legtimas que nadie podra descalificar: la discriminacin, la exclusin, la marginacin; han sido elementos claves de la relacin de los mestizos con los pueblos indgenas, sin lugar a dudas. Pero junto a estos reclamos legtimos surge otro tipo de reclamos que no son necesariamente de los indgenas sino de los indigenistas, de los intelectuales del tema indgena con formacin marxista, que han llevado al reclamo de estos derechos originales que implican el derecho sobre la propiedad de la tierra. (Mxico)
2. Las relaciones intrahemisfricas 2.1. Las relaciones Estados Unidos-Amrica Latina

Las elites de Mxico, Brasil y Argentina tienen visiones diferentes respecto de las relaciones entre Amrica Latina y los Estados Unidos. Los dos pases ms grandes, Mxico y Brasil, tienden a considerar que los problemas en la relacin con el vecino del Norte son de tipo bilateral, mientras que en Argentina la mayora absoluta de los consultados opina que hay problemas comunes de toda la regin con Estados Unidos. Para los consultados argentinos esos problemas comunes son responsabilidad principalmente de los Estados Unidos, que se han preocupado poco por la regin, y en particular por promover la democracia y el desarrollo econmico en Amrica Latina. Esa falta de inters habra provocado la reaccin adversa de la mayora de los latinoamericanos.
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[] el problema comn en estas cosas est en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona. Pero nunca les interes, nunca tuvieron su foco puesto aqu, slo han logrado alianzas circunstanciales. [] Los principales problemas son que nunca se preocuparon de problemas generales, de poder salvar esa sensacin de franca convivencia con los regmenes dictatoriales. La otra cuestin es que nunca ha habido una ayuda directa de los Estados Unidos francamente instalada para generar desarrollo, ha habido ayudas puntuales. (Argentina) Hay una animadversin muy grande a todo lo que venga de los Estados Unidos. Los Estados Unidos han tenido una poltica, en ese sentido, o bastante errtica o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la regin. Eso ha sido utilizado ideolgicamente por muchos activistas tambin de extrema izquierda, que han demonizado a los Estados Unidos. Y algunas decisiones que se tomaron han ayudado a esa demonizacin. As que ah hay algunos problemas comunes. (Argentina)
En Brasil y Mxico los juicios son ms matizados. Aunque una minora dice que predominan los problemas comunes a toda la regin, otros sealan que hay problemas generales y bilaterales, especficos de cada pas, y varios hablan de grupos de pases con problemas comunes en su relacin con los Estados Unidos. Algunos agrupan a esos pases segn sus gobiernos (los populistas y/o de izquierda y los dems); otros, segn su distancia con la frontera estadounidense (Mxico, Amrica Central y Amrica del Sur); otros, segn su economa (ms o menos abierta) o la prevalencia del narcotrfico (los productores de droga, los corredores para el narcotrfico, los dems pases).
Yo creo que hay, por la propia definicin de gobiernos en Amrica Latina, tratamientos diferenciales. No es lo mismo la relacin con Mxico, por ms complicada que sea, que la relacin con Venezuela o con Argentina, por el tipo de perfil de gobernante. Sin embargo, evidentemente Amrica Latina tiene un eje compartido; tendra que hacer un trato amplio en general con los Estados Unidos. Lo han pensado con el acuerdo en materia comercial, y, finalmente, lo que acabaron haciendo fue una conjuncin de acuerdos binacionales para tratar de hacer el acuerdo regional conjunto. Yo dira que se es el principal indicador de los tratos diferenciales y comunes con Amrica Latina. (Mxico) Dira que la relacin con los Estados Unidos es muy diferente segn la geografa: Mxico tiene una relacin especial con los Estados Unidos, con caractersticas propias; el corredor de Amrica Central y el Caribe tiene otro conjunto de caractersticas; los pases andinos, con problemas de droga, tienen otro
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conjunto de problemas; y tal vez el Mercosur tiene una agenda un poco ms homognea entre s, pero difiere un poco de los dems pases de Amrica Latina. (Brasil) Tal vez hay un poco de las dos cosas: cada nacin tiene un perfil propio de comercio exterior, de intereses, de oportunidades, de niveles de industrializacin, un perfil de produccin muy peculiar; por otro lado, hay un problema de conjunto, porque generalmente la poltica americana es hecha en bloque. Entonces, puede haber en determinados momentos algunas iniciativas de carcter ms bilateral, intentando abordar esas cuestiones. (Brasil)
Los mexicanos son conscientes de su relacin diferencial con los Estados Unidos; en particular, varios entrevistados mencionaron, a modo de ejemplo de problema bilateral, el que sufren en carne propia: compartir la frontera con Estados Unidos.
Creo que habra de los dos rdenes, creo que hay algunos de carcter general de la regin en su conjunto, pero otros, que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada pas. [] La especificidad mexicana, con 3.800 kilmetros de frontera, es con los Estados Unidos, le da un contenido muy diferente a esta regin, que se refleja sobre todo en el grado de dependencia que Mxico tiene de la economa lder del mundo. Aqu se acenta; el 85% de nuestro comercio exterior es con los Estados Unidos, el 85% del turismo procedente del extranjero llega de los Estados Unidos, de las llamadas de larga distancia el 80% se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de la cotidianeidad. Entonces creo que s hay especificidades evidentes. (Mxico) No me atrevera a decir que todos los pases de Amrica Latina tienen los mismos problemas con los Estados Unidos. En el caso de Mxico, la relacin marca prcticamente todo; el flujo comercial de Mxico con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en trminos bilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de los Estados Unidos. Mxico tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no lo tiene ningn pas del mundo por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado del Libre Comercio con Centroamrica, yo creo que se van a estrechar muchsimo las relaciones entre los pases de Centroamrica y los Estados Unidos. Los flujos migratorios de esos pases tambin siguen creciendo y, adems, pasan por territorio mexicano. Pero creo que los pases de Amrica Latina sobre todo los del Cono Sur estn en una situacin diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con la misma preocupacin que a Mxico, que estamos ah en la frontera. (Mxico)
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Cuadro 6. Problemas que afectan las relaciones Estados Unidos-Amrica Latina (porcentajes)
Mxico** Brasil** Argentina*
Problemas generales Ambos Problemas bilaterales Ns/Nc/Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
22 38 33 6 100 45 0 45
29 29 38 3 100 34 9 43
61 26 9 4 100 46 8 54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
En la ronda de consultas en los Estados Unidos, la mayora de los juicios acerca de cmo es hoy la poltica exterior de ese pas hacia Amrica Latina no son positivos.
Creo que en la ltima dcada hemos visto bastante nfasis en las relaciones comerciales y en expandirlas. Pero el hecho es que, despus de que las elecciones se convirtieron en la manera predominante de elegir lderes en la regin a comienzos de los noventa, Estados Unidos abandon un montn de programas para promover la democracia en Amrica Latina, redujo los gastos y mand ese dinero a Europa del Este; y en este siglo, cambi ese dinero de Europa del Este y la antigua Unin Sovitica para Oriente Medio. (Estados Unidos)
Ante la pregunta: la poltica exterior de los Estados Unidos, toma en cuenta adecuadamente [los problemas de la regin], o debera cambiar?, las respuestas de los consultados son moderadamente crticas. Esta visin crtica, aunque mesurada, domina las respuestas; el 77% de los entrevistados responde espontneamente, en primer lugar, con una observacin crtica. El principal defecto es que no hay una poltica adecuada o que simplemente no hay una poltica definida hacia la regin. Un entrevistado comentaba sarcsticamente que primero de todo, quizs es una exageracin decir que hay una poltica estadounidense hacia Amrica Latina. Es otro perodo ms de abandono [].
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Cuadro 7. Evaluacin de la poltica exterior de los Estados Unidos hacia Amrica Latina (porcentajes)
Estados Unidos**
Polticas no son claras Polticas no encaran los problemas adecuadamente Polticas son bilaterales, no regionales Polticas se estn adaptando a Amrica Latina Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Nmero de consultas
40 37 10 3 10 100 30 0 30
** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Hacia el futuro, no hay consenso sobre cmo evolucionar la relacin Estados Unidos-Amrica Latina en los prximos cinco aos. Las expectativas de la mayora de los consultados en los Estados Unidos son positivas; en Argentina empatan los que esperan que mejoren y los que piensan que seguirn como hasta ahora; y en Mxico y Brasil son mayora los que sostienen que las cosas seguirn igual.
Cuadro 8. La evolucin de las relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina en los prximos cinco aos (porcentajes)
Es probable o seguro que mejoren Seguirn como hasta ahora Es probable o seguro que se deterioren Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultados
60 20 20 0 100 30 0 30
36 47 16 2 100 45 0 45
31 63 5 2 100 43 0 43
43 43 9 4 100 53 1 54
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2.2. El papel de la OEA

Tampoco hay consenso entre los consultados de los diferentes pases respecto de qu papel debera desempear la OEA frente a las democracias de la regin. En los Estados Unidos casi siete de cada diez entrevistados creen que la OEA debera intervenir ms de lo que lo hace actualmente. La mayora de los mexicanos tambin querra que interviniera ms, aunque algunos sealan que slo si el pas involucrado lo solicita. Los argentinos tienen opiniones ms divididas, pero parecen bastante ms cercanas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. Uno de cada tres mexicanos y argentinos (y uno de cada cuatro estadounidenses) considera que lo fundamental es que la OEA acte con ms autonoma respecto de los Estados Unidos. En Brasil, la pregunta se formul slo a una minora de los consultados, lo que no permite cuantificar las respuestas.
Cuadro 9. Papel de la OEA frente a las democracias de sus Estados miembros (porcentajes)
Estados Unidos* Mxico* Argentina**
Debera intervenir ms Intervenir si el pas lo solicita Actuar con autonoma de los Estados Unidos Tornarse menos inoperante Otros Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
67 3 24 0 3 3 100 30 0 30
30 14 32 0 16 9 100 44 1 45
36 0 31 21 10 2 100 42 12 54
Estados Unidos* Mxico* Argentina**
Muchos de los consultados que consideran que la OEA debera tener un rol ms activo ponen como condicin que sta se debera profesionalizar e independizar.
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El problema con la OEA es que [] es percibida como un vehculo a travs del cual los Estados Unidos puede tratar de influir en la regin. Eso por un lado; por el otro, creo que, como resultado, muchos pases en el hemisferio ven a la OEA tambin como un vehculo a travs del cual pueden instalar muchas de las reformas [] Creo que la OEA probablemente se beneficiara si se transformara en mucho ms profesional desde el punto de vista del servicio civil []. (Estados Unidos)
Algunos entrevistados consideran que la falta de autonoma no es un problema exclusivo de la OEA sino que afecta a varios organismos internacionales.
Si hay algo que caracteriza a la estrategia norteamericana es haber roto el valor de los organismos regionales o internacionales, y el haber subordinado a estos organismos a cumplir papeles afines a su estrategia. El papel de la OEA sera retomar discusiones plurales que permitieran ponerles lmites a [esas] estrategias unilaterales que tienen menor legitimidad que antes []. (Argentina)
El principal desafo sustantivo para la OEA sera el fortalecimiento institucional de las democracias en la regin. Ms de la mitad de los consultados en los Estados Unidos y Mxico (53% y 65% respectivamente) as lo cree, aunque algunos consideran que no lo est atendiendo como debera:
El rol apropiado de la OEA es defender, proteger la gobernabilidad democrtica. (Estados Unidos) Yo creo que ah hay un asunto muy importante en el que la OEA no se ha involucrado correctamente, y es el de la gobernabilidad. A m lo que ms me preocupa en la regin es lo que yo llamara el tema del poder de la calle o de la plaza pblica. El poder de la turba le est ganando al poder de la urna [] El hecho es que cada vez ms en Amrica Latina los gobiernos democrticamente electos caen por la presin de la manifestacin callejera, y esto es preocupante. (Mxico)
La OEA no puede actuar eficazmente en defensa de la democracia porque se cuestiona su autonoma respecto de los Estados Unidos.
En la medida en que se pretenda por parte de la OEA tener una participacin importante en procesos democrticos, tendr que divorciarse de su imagen de agente de los quehaceres polticos estadounidenses, porque, si no, no tendr credibilidad. Es decir, no podemos desconocer los grandes problemas que se padecen en pases latinoamericanos, lase Bolivia, Ecuador, Nicaragua, a ttulo de ejemplo, en donde la participacin inteligente, sensata, prudente, cuidadosa de parte de la OEA podra resultar til en la medida en que hubiera esa desvinculacin. (Mxico)
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Si se independizara, las condiciones hoy seran ms propicias que antes para que la OEA tuviera un papel ms activo. Con la redemocratizacin de muchos pases de la regin,
la OEA puede reasumir un papel de mucho mayor importancia del que ha desempeado en los ltimos aos, exorcizando esos fantasmas que hicieron que la organizacin quedase un poco en la sombra, en la penumbra, y que dejase ese papel ms destacado que podra volver a cumplir. (Brasil)
Cul es ese papel? Los consultados a los que se les formul la pregunta coinciden en su mayora en que el tema en el que ms se debera involucrar la OEA es el del fortalecimiento institucional. Ningn otro problema aparece mencionado con fuerza comparable.
Cuadro 10. Temas sobre los que la OEA podra actuar con firmeza y ambicin (porcentajes)
Estados Unidos* Mxico**
Fortalecimiento institucional Pobreza Gobernabilidad Educacin Desarrollo DDHH Seguridad regional Narcotrfico Mediacin de conflictos Corrupcin Otros Ns/ Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
53 0 0 0 0 7 7 0 10 10 9 0 100 30 0 30
65 8 5 5 3 3 3 3 0 0 7 0 100 40 5 45
Nota: El cuestionario argentino no inclua esta pregunta. * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representen la creencia de la mayora de las elites consideradas. ** Los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran opiniones divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
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3. Los problemas del presente 3.1. El Consenso de Washington

Muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado Consenso de Washington tena aspectos positivos, pero en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la regin. En su opinin, este juicio crtico es correcto? Los consultados brasileos ms bien coinciden con este juicio crtico (la mayora opina que no sirvi, fue insuficiente o fue una receta nica para realidades diferentes), los mexicanos estn divididos y los estadounidenses tienden a considerar que, por lo menos tericamente, el Consenso estaba bien diseado (algunos contestan que sirvi, ahora debe continuarse, mientras otros dicen que no tuvo los frutos esperados porque fall la implementacin).
Cuadro 11. Juicios sobre el Consenso de Washington (porcentajes)

Estados Unidos* Mxico** Brasil*
Sirvi, debe seguir Fall la implementacin Era una receta nica para distintas realidades Modelo insuficiente con aciertos y errores No sirvi Ns/Nc/Otras respuestas Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
17 37 17 27 0 3 100 30 0 30
13 33 16 0 29 9 100 45 0 45
18 6 6 27 39 3 100 33 10 43
Nota: El cuestionario argentino no inclua esta pregunta * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas. ** Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas muestran creencias divididas, y por lo tanto no hay conjeturas razonables sobre cmo piensa el conjunto de las elites nacionales consideradas.
Los que sealan fallas en su implementacin se refieren tanto a los problemas concretos que surgieron al intentar privatizar empresas estatales (la desestatizacin en el caso de Mxico que fue marcada por la
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corrupcin), como a los resultados, que no beneficiaron al conjunto de la sociedad. Los que consideran que el modelo fue un fracaso piensan que la apertura econmica slo benefici a un pequeo grupo, mientras la mayora de la poblacin empeor su situacin y muchos se ven forzados a emigrar.
Yo tengo una opinin crtica sobre el Consenso de Washington: es un rotundo fracaso. Hagamos un anlisis, la privatizacin de las empresas del sector pblico en Mxico y en Amrica Latina, qu es lo que gener?: un consistente grupo de millonarios, de multimillonarios en dlares [] La fiebre privatizadora y globalizadora que aconsej el Consenso de Washington, entre otros consejos, nos ha conducido a ser un pas que exporta personas y no productos, un pas que carece de poltica industrial en particular y poltica econmica en general. (Mxico)
Alguno incluso dice que el crecimiento de la izquierda en la regin en los ltimos aos se debe a las frustraciones que se generaron por aplicar las directivas del Consenso:
Yo creo que el Consenso de Washington no consider los estratos sociales; es cierto que son reglas bsicas para estabilizar la economa, reducir la inflacin, para mejorar el rol del Estado, pero el llamado Consenso de Washington no consider el costo social de estas directivas [] Esto ocasion un equilibrio econmico en la mayora de los pases a un costo poltico y social que hoy vemos con la tendencia de izquierda, porque hay una frustracin muy grande en la regin, ya sea por la falta de crecimiento, por el desempleo, por todos los problemas sociales que vemos en la regin como consecuencia del Consenso de Washington. (Brasil)
3.2. El narcotrfico y la inmigracin

El trfico de drogas en la regin est aumentando, de acuerdo con la opinin de la mayora de los entrevistados en Mxico (93%), Argentina (74%) y Brasil (70%). Los menos pesimistas son los estadounidenses: aunque sus opiniones estn divididas, son ms (53%) los que piensan que el flujo se mantendr estable que los que creen que aumentar (40%).
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Cuadro 12. Evolucin del trfico de drogas en la regin (porcentajes)

Aumenta Estable Disminuye Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
40 53 3 3 100 30 0 30
93 7 0 0 100 45 0 45
70 23 2 5 100 43 0 43
74 15 2 9 100 54 0 54
* Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representen la opinin de la mayora de las elites consideradas.
La gran mayora de los consultados (el 96% en los Estados Unidos, el 90% en Mxico y el 63% en Brasil) cree que la inmigracin ilegal desde la regin hacia los Estados Unidos aumentar en los prximos aos (Cuadro 13). En primer lugar, tanto en los Estados Unidos como en Mxico, los consultados enfatizan los pull factors, la atraccin que ejerce la demanda de los Estados Unidos y las posibilidades de alcanzar niveles de vida no accesibles en el pas propio. Un consultado resume esa perspectiva de la siguiente forma:
Al final del da podemos esperar que el flujo contine mientras los latinoamericanos sientan que hay mucha ms oportunidad, muchas ms oportunidades en Estados Unidos que en los pases en los que viven. (Estados Unidos)
Ni los estadounidenses ni los mexicanos consideran que la implementacin de medidas ms estrictas para frenar la inmigracin ilegal vaya a tener el efecto buscado, porque los push factors (la falta de oportunidades que empuja a los emigrantes hacia afuera de sus pases de origen) tienen ms fuerza que los intentos de disuasin, y difcilmente se modifique la situacin en el corto plazo.
Yo veo que son procesos histricos y sociales que tienen una raz tan profunda y tan slida que las polticas preventivas apenas son aspirinas para el tema. Realmente no hay un dinamismo en los mercados del trabajo en Centroamrica y en Mxico que sea una respuesta satisfactoria para resolver el exceso de mano de obra; no lo hay. (Estados Unidos)
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Cuadro 13. Evolucin de la inmigracin ilegal desde Amrica Latina hacia los Estados Unidos (porcentajes)
Estados Unidos* Mxico* Brasil*
Aumentar Estable Disminuir Otras Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
96 0 0 0 4 100 28 2 30
90 0 5 3 3 100 39 6 45
63 23 7 0 7 100 43 0 43
Nota: El cuestionario argentino no inclua esta pregunta. * Las opiniones de los distintos subgrupos de las elites entrevistadas sugieren (segn se discute en el texto) que estas preguntas probablemente representan la opinin de la mayora de las elites consideradas.
4. Hacia el futuro 4.1. Liderazgos regionales

Hacia el futuro, el liderazgo de Amrica Latina sera de Brasil. Esta opinin es robusta (la sostienen dos de cada tres entrevistados) y compartida en los cuatro pases. En segundo lugar, y algo inesperadamente, se menciona a Chile, un pas mucho ms pequeo y en una posicin geogrfica excntrica en la regin. Slo los brasileos no colocan a Chile en segundo lugar, sino a Venezuela. Tambin son los menos convencidos de su propio liderazgo. La razn fundamental del liderazgo futuro de Brasil es porque trabaja en ese sentido (un ejemplo citado es su promocin del Grupo de los 20 y su participacin activa en la OMC).
Brasil es el nico global player que hay en Amrica. (Mxico) Brasil siempre se ha sentido como una potencia regional, un lder regional. Exporta a Europa y a frica y cultiva a los pases de habla portuguesa [] Al mismo tiempo tiene dos barreras en su bsqueda de poder. Una es que habla portugus y no espaol []. Al mismo tiempo, siempre ha habido una cuestin de los Estados Unidos y cmo nos manejamos con Brasil. (Estados Unidos)
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Cuadro 14. Pases latinoamericanos que estn asumiendo liderazgo en la regin (porcentajes)
Brasil Chile Venezuela Mxico Bolivia Colombia Ninguno Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
67 13 7 7 0 7 0 0 100 30 0 30
63 21 2 9 2 0 2 0 100 43 2 45
66 13 16 3 0 0 3 0 100 32 11 43
73 11 9 2 0 0 2 2 100 45 9 54
Chile es el pas que ocupa el segundo lugar como lder regional, pero en ningn pas supera el 21% que alcanza en Mxico.
Por ms que tengas una maravillosa democracia, Chile sigue siendo un pas que tiene un mercado de 10 millones de habitantes; entonces yo sigo pensando que el liderazgo natural lo tiene Brasil y hay socios privilegiados la Argentina forma parte de stos. (Argentina)
Luego siguen Venezuela y Mxico, el primero buscando aumentar su influencia regional y el segundo ms bien perdiendo posiciones.
Me parece que hay otro intento en Venezuela, ideolgico, de plantear un debate sobre un tipo de sociedad y al mismo tiempo con un respaldo econmico de las reservas petroleras ms grandes de la regin. (Argentina)
Algunos mexicanos sealan que su propio pas disputa el liderazgo de la regin con Brasil, pero Mxico ha optado por acercarse a los Estados Unidos y as Brasil logr imponerse hacia el Sur.
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Mxico yo creo que ha descuidado su relacin con Amrica Latina. Las economas ms grandes han sido Brasil y Mxico []. La percepcin en general de Mxico es que Brasil le est ganando la partida en trminos de liderazgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis en Brasil, pero igualmente, en trminos de poltica de integracin econmica con Amrica Latina, creo que est por encima. Mxico ha descuidado mucho su relacin con Amrica Latina. (Mxico)
4.2. Perspectivas de crecimiento econmico

Segn la mayora de los entrevistados, el pas de la regin con mejores perspectivas de crecimiento econmico es Chile. Entre las elites argentinas las opiniones estn divididas: de cada cinco entrevistados, uno sostiene que las mejores perspectivas las tiene su propio pas, otro considera que est mejor posicionado Brasil y un tercero se inclina por Chile. A propsito de Chile, los comentarios apuntan a la consistencia de su trayectoria como indicador confiable de su evolucin futura, aunque tambin describen varios problemas que an no ha logrado superar, tanto en el plano social (otra vez el problema de la desigualdad) como en el econmico (la falta de diversidad de sus exportaciones):
Evidentemente Chile; creo que ha logrado colocarse en una categora aparte, no porque est exento de problemas, los tiene y muy grandes: si uno va a Santiago sigue viendo una sociedad fragmentada, pero, sin embargo, uno ve que Chile ya logr definir y sustentar una poltica de Estado, en donde ms all de quin est en el poder, hay coordenadas que no se van a mover y responden a intereses no slo de las elites sino de una mayora de los chilenos. Creo que es el nico [pas] que lo ha logrado; Brasil lo ha logrado en trminos de la poltica exterior. Chile ha llevado la definicin de polticas de Estado a otro lugar. (Mxico) Claramente Chile, pero Chile tiene que salir de las materias primas y commodities y convertirse ms en manufacturero y en una sociedad de la informacin [] (Estados Unidos) Chile es un pas que presenta mayor grado de estabilidad en el plano econmico, no atraviesa crisis. Creo que tiene un potencial de crecimiento mayor. (Brasil)
Los argentinos, aunque divididos respecto de cul es el pas que crecer ms en la regin, tienden a coincidir en que Argentina ser uno
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de los tres pases de mayor crecimiento. Su optimismo se basa en que el pas cuenta con muchos recursos y que el contexto internacional los favorecer:
Argentina va a seguir creciendo porque tiene las condiciones para seguir creciendo; tiene el auge del sector agropecuario que va a seguir creciendo []. El desafo de Argentina es hacer ms justo ese desarrollo. [] Kirchner ha logrado la negociacin posible con el Norte, mantiene este nivel de desarrollo en esta franja, pero djenme sacar recursos de ah para desarrollar esto otro. sta es la negociacin posible hoy, y es la negociacin que estamos intentando. Si se logra esto, Argentina se va a seguir desarrollando. (Argentina)
Cuadro 15. Pases de la regin con mejores perspectivas de crecimiento econmico1 (porcentajes)
Chile Mxico Argentina Brasil Venezuela Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
67 47 33 53 7 30 0 30
77 39 30 59 7 44 1 45
77 17 73 70 29 38 5 43
59 17 56 71 15 41 13 54
4.3. Las perspectivas de la integracin hemisfrica

Para la mayora de los consultados en Mxico y en los Estados Unidos la integracin hemisfrica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podra ser ventajosa para todos los pases. Estas consecuencias favorables no estn
1 Cada uno de los datos del cuadro expresa el porcentaje de consultados de esa columna que dice que el pas de esa fila es uno de los tres pases latinoamericanos con mejores perspectivas de crecimiento econmico. Slo se indican los pases con 10% o ms de menciones totales. Los porcentajes no suman 100 (recogen las tres primeras respuestas de cada entrevistado)
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garantizadas, y sera necesario trabajar en ese sentido. En los dos pases, esta opinin, sumada al juicio positivo sin matices (la integracin es positiva para todos), es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son convergentes. En general, en los cuatro pases las elites tienden a pensar que la integracin hemisfrica es, en ciertas condiciones al menos, deseable. Los Estados Unidos son el pas ms optimista al respecto: el 23% piensa que la integracin sera ventajosa para todos y otro 70% cree que podra ser ventajosa, dependiendo de sus caractersticas especficas. Entre los argentinos y brasileos, alrededor de uno cada cuatro entrevistados estima que la integracin slo beneficiara a algunos pases, y uno de cada cinco, que no sera ventajosa para ninguno.
Cuadro 16. Ventajas de la integracin hemisfrica (porcentajes)

Estados Unidos*Mxico* Brasil* Argentina*
Sera ventajosa para todos los pases Podra ser ventajosa para todos los pases, pero no es seguro que lo sea Podra ser ventajosa para algunos pases No sera ventajosa Ns/Nc Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
23 70 7 0 0 100 30 0 30
20 49 27 0 4 100 45 0 45
19 40 28 12 2 100 43 0 43
32 30 24 15 0 100 54 0 54
Al margen de sus eventuales ventajas, cun probable es que se concrete esa integracin hemisfrica en los prximos aos? Los consultados en los Estados Unidos, los ms optimistas sobre sus resultados, son tambin los ms optimistas respecto a su concrecin. Casi tres de cada cuatro consideran que es probable o seguro que se logre en los prximos cuatro aos, y el 80% piensa que habr integracin de aqu a diez aos. Entre los argentinos y los brasileos tambin la mayora cree que
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el continente conseguir la integracin en el prximo decenio, pero en Brasil las opiniones de los diferentes grupos no son convergentes, por lo cual no se puede determinar si efectivamente es se el juicio mayoritario. Los mexicanos son los ms divididos al respecto: la mitad piensa que la integracin se lograr y la otra mitad, que no.
Cuadro 17. Probabilidad de logro de la integracin regional (porcentajes)

Estados Unidos* Mxico* Brasil ** Argentina*
S, en 0 a 4 aos S, en 5 a 10 aos No se lograr No opina Total Total de preguntas formuladas (N) Total de preguntas no formuladas (N) Total de consultas
73 7 20 0 100 30 0 30
18 31 51 0 100 45 0 45
37 26 33 4 100 43 0 43
47 22 27 4 100 49 5 54
Principales conclusiones 1. La situacin social y poltica de la regin

1.1. Para las elites de los tres pases latinoamericanos donde se llevaron a cabo las consultas, el principal problema de la regin (el ms mencionado de manera espontnea por los consultados) es la pobreza en sentido amplio (pobreza, desigualdad, desempleo). Detrs de la pobreza sigue (en Mxico y Brasil) el crecimiento econmico, y luego los problemas poltico-institucionales (tambin en sentido amplio, incluyendo la cultura poltica). En Argentina aparece en segundo lugar lo poltico-institucional. Los consultados estadounidenses, en cambio, asignan casi el mismo peso a la pobreza y a lo poltico-institucional (con ventaja para el segundo factor). sta es la principal diferencia en las respuestas de los cuatro pases. Otra diferencia potencialmente significativa:
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Brasil es el nico de los cuatro pases donde el crecimiento econmico recibe casi tantas menciones como la pobreza. 1.2. Chile es la democracia ms consolidada de Amrica Latina para tres de las cuatro elites (Argentina, Mxico y los Estados Unidos). En Brasil, en cambio, una mayora relativa de los consultados (bastante menor que en los otros pases) responde del mismo modo, pero las opiniones de los distintos subgrupos de entrevistados no son convergentes, y adems casi tres de cada diez consultados opinan que el propio Brasil es la democracia ms consolidada de la regin. Slo en Mxico un grupo relativamente numeroso de entrevistados (un quinto) menciona en primer lugar, espontneamente, a otro pas (Costa Rica). 1.3. Para los consultados argentinos y estadounidenses, desde el punto de vista de la consolidacin de la democracia los conflictos tnico-culturales son claramente oportunidades. Los consultados mexicanos, en cambio, tienden a verlos ms bien como amenazas. Sin embargo, cuando se les pregunta sobre el caso de Chiapas en particular, los entrevistados mexicanos lo ven ms bien como una oportunidad. Al menos implcitamente, para enfrentar esta clase de problemas los consultados mexicanos parecen tener ms confianza en s mismos que en las dems elites de la regin. 1.4. Las democracias ms frgiles, menos consolidadas de la regin, seran Bolivia y Venezuela. Aproximadamente un quinto de los entrevistados en cada uno de los cuatro pases menciona a Bolivia, y otro tanto a Venezuela. Ningn otro caso recibe tantas menciones (pero en los Estados Unidos las opiniones de los distintos subgrupos no son convergentes, y se encuentran ms menciones a otros casos, como Colombia y Ecuador). 1.5. Las causas de la inestabilidad poltica boliviana seran (para los consultados argentinos y estadounidenses) la exclusin y la pobreza indgenas, y luego la falta de justicia social. Para los mexicanos, en cambio, los principales problemas seran los conflictos por recursos econmicos y las diferencias geogrficas y culturales. 1.6. Los consultados en Mxico y en los Estados Unidos coinciden en sealar a Nicaragua como el pas que enfrenta ms problemas en Amrica Central.
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2. Las relaciones intrahemisfricas

2.1. Los consultados argentinos piensan que los problemas que afectan las relaciones entre Amrica Latina y la potencia dominante (Estados Unidos) son generales, en lo esencial comunes a toda la regin. En Brasil y Mxico, en cambio, las opiniones de los distintos grupos de consultados no son convergentes. Pero en los dos pases los empresarios, acadmicos y consultores asumen que son ms bien problemas bilaterales. 2.2. Casi ocho de cada diez consultados estadounidenses juzgan desfavorablemente las polticas de los Estados Unidos hacia Amrica Latina, o bien por su falta de claridad y definicin, o bien porque no encaran adecuadamente los problemas que deben enfrentar. 2.3. Los consultados en Estados Unidos piensan que la OEA debera asumir un rol ms activo que en el presente, y que debera intervenir ms. Para los entrevistados mexicanos, en cambio, la OEA debe actuar con autonoma de los Estados Unidos, e intervenir slo cuando el pas involucrado lo solicita. De las entrevistas mexicanas surge que en principio tal vez sera razonable que la OEA fuera ms proactiva que en el presente. Pero la historia indicara que en un colectivo (la OEA) con desequilibrios internos de poder tan severos (a favor de los Estados Unidos), esa proactividad tiende a estar sesgada a favor de los intereses del poderoso. Aqu la historia pesara ms que los argumentos abstractos, y por lo tanto la OEA debera actuar con independencia de los Estados Unidos, intervenir slo cuando el pas intervenido lo solicita o, directamente, no intervenir. Las opiniones de los subgrupos de las elites argentinas no son convergentes, pero parecen bastante ms cercanas a las de los mexicanos que a las de los estadounidenses. 2.4. Si la OEA efectivamente interviene, entonces su meta debera ser el fortalecimiento de las instituciones democrticas. As piensan los consultados en Mxico y en los Estados Unidos. 2.5. Los consultados en los Estados Unidos piensan que el trfico de drogas tender a mantenerse estable, pero en los tres pases latinos lo ven aumentando (en Mxico, en particular, nueve de cada diez consultados opinan de esa manera). Casi nadie, en ninguno de los cuatro pases, lo ve disminuyendo.
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2.6. En los tres pases donde se relev informacin sobre el tema, grandes mayoras piensan que la inmigracin ilegal hacia los Estados Unidos seguir aumentando en los prximos aos (y en este caso es en los Estados Unidos donde nueve de cada diez entrevistados piensan de esa manera).
3. Hacia el futuro
3.1. Hacia el futuro Amrica Latina tiene un lder, Brasil. Esta opinin es robusta (alrededor de dos de cada tres entrevistados) y compartida en los cuatro pases. Curiosamente (teniendo en cuenta tamao, poblacin y situacin excntrica en la regin) el pas mencionado ms frecuentemente despus de Brasil es Chile, excepto en el propio Brasil (donde en segundo lugar aparece Venezuela). 3.2. Segn los consultados argentinos y mexicanos, este liderazgo brasileo no es accidental, sino buscado deliberadamente por Brasil. 3.3. Para los consultados en los Estados Unidos, Mxico y Brasil, las mejores perspectivas de crecimiento econmico en la regin son las de Chile. Entre las elites argentinas no hay consenso en este punto; por otra parte, entre estos consultados argentinos Brasil recibe un nmero total de menciones (contando las tres primeras menciones) mayor que Chile, que empata con la propia Argentina. 3.4. Las relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina seguirn como hasta ahora para los consultados brasileos y mexicanos; para los argentinos seguirn como hasta ahora o mejorarn (en proporciones similares), y para los consultados en los Estados Unidos mejorarn. 3.5. Para la mayora de los consultados en Mxico y en los Estados Unidos la integracin hemisfrica (desde Alaska hasta Tierra del Fuego) podra ser ventajosa para todos los pases. Estas consecuencias favorables no estn garantizadas; no son automticas. Pero pueden alcanzar a todos; para eso es necesario ser proactivos. En los dos pases, esta opinin, sumada al juicio positivo sin matices (la integracin es positiva para todos) es ampliamente mayoritaria. En Argentina y Brasil estos resultados son similares a los mexicanos, pero los juicios de los distintos subgrupos de las elites no son convergentes.
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3.6. Independientemente de sus posibles consecuencias, habr integracin hemisfrica a corto o mediano plazo? Las opiniones de los consultados mexicanos estn divididas en partes aproximadamente iguales entre los que creen que habr integracin a corto plazo (hasta cuatro aos) o a mediano plazo (entre cinco y diez aos), y los que opinan lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayora de los consultados cree que en una dcada habr integracin hemisfrica. Las mayoras ms robustas se encuentran en los Estados Unidos, donde ocho de cada diez piensan de ese modo (en Argentina son siete de cada diez). En Brasil, esta mayora es algo menor (seis consultados de cada diez), pero en rigor no hay conjeturas plausibles sobre las verdaderas opiniones de las elites brasileas, porque las opiniones de los distintos grupos consultados no son convergentes.
4. Los resultados de las consultas y los saberes establecidos

4.1. En balance, muchos de estos resultados coinciden con las expectativas y las ideas ms aceptadas entre los latinoamericanistas. Pero en algunos casos no es as. Por ejemplo: en general se considera que las relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina estn ahora en su punto ms bajo de los ltimos aos, y para muchos observadores, adems, en este plano las cosas probablemente se deteriorarn an ms. Los resultados de estas entrevistas, sin embargo, muestran que para las elites consultadas esa cada se habra frenado, y se habra llegado a un piso a partir del cual la situacin se mantendra estable (Brasil, Mxico) o incluso podra mejorar (Argentina, Estados Unidos). 4.2.Algo similar ocurre con la integracin hemisfrica; se discute mucho sobre sus eventuales beneficios. En el Mercosur, en particular, las opiniones polticamente ms influyentes, y probablemente tambin el conjunto de las elites, la veran negativamente (aunque los resultados de las consultas argentinas y brasileas no pueden confirmar ni rechazar esta idea). En parte como consecuencia de esta imagen, se suele asumir que las probabilidades de concrecin de la integracin hemisfrica a corto o mediano plazo son muy escasas. Los resultados de estas consultas muestran expectativas diferentes. En Mxico las opiniones estn muy divididas: la mitad de los consultados cree que en una dcada se concretar la integracin hemisfrica, y la otra mitad piensa lo contrario. En los Estados Unidos y Argentina la mayora piensa que s habr integracin hemisfrica. Los consultados brasileos
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responden (en conjunto) aproximadamente como los argentinos, pero las opiniones de los distintos grupos de las elites brasileas no son convergentes, de modo que no es posible generalizar. Juzgados con cautela, estos resultados, a pesar de sus limitaciones, no son consistentes con un pronstico francamente negativo. 4.3. En los medios de comunicacin, e incluso en la literatura ms especializada (con excepciones), la situacin chilena no parece al borde de abrir una etapa realmente nueva en la historia latinoamericana. Se suele elogiar su desempeo econmico y la tasa de crecimiento de su PIB, pero se siguen sealando las herencias de su pasado autoritario, las desigualdades de la sociedad chilena y los intentos de combatirlas (que muchos critican por insuficientes). La imagen resultante de estas entrevistas sugiere otra cosa. Para las cuatro elites consultadas (excepto para las argentinas, que empatan las perspectivas chilenas con las suyas propias, juzgadas muy favorablemente), durante los prximos aos la economa chilena es la que tiene mejores perspectivas de crecimiento en toda la regin. Esto se suma a un desempeo econmico de largo plazo estelar (al menos medido con varas latinoamericanas). Anlogamente, para las cuatro elites Chile sera la democracia consolidada de Amrica Latina (con la excepcin parcial de Brasil: all el conjunto de todas las respuestas es tambin favorable a Chile, pero los juicios de los distintos grupos de las elites brasileas no son convergentes). Entre las cuatro elites consultadas, por ltimo, minoras no desdeables mencionan a Chile (espontneamente, en su primera respuesta a la pregunta sobre liderazgos regionales) como lder en Amrica Latina. Como ya se observ, teniendo en cuenta el tamao, la poblacin y la situacin excntrica de Chile en la regin, este resultado es llamativo. La suma de todos estos atributos asignados a la situacin chilena apunta a una diferencia cualitativa, no a una simple suma de diferencias incrementales; sta sera la excepcionalidad chilena. En varias entrevistas esta excepcionalidad es sealada explcitamente, a veces con admiracin, a veces con cierto fastidio. Esto ltimo parece razonable. Las izquierdas latinoamericanas (especialmente en sus vertientes populistas y ms radicales) desconfan de las continuidades con el pinochetismo y de lo que podra llamarse el realismo capitalista chileno; para las derechas, a la inversa, no es tan sencillo terminar de reconciliarse con las races de izquierda o directamente socialistas de los gobiernos chilenos de la restauracin democrtica. Algunos entrevistados expresan esa excepcionalidad chilena con sencillez: para ellos, Chile
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sera el nico pas de la regin con posibilidades reales de despegue en el futuro cercano. En las palabras de un consultado mexicano, veo el crecimiento chileno [] y veo que en diez aos Chile ya es un pas del Primer Mundo. Chile est a punto de dar el paso. Si lo logra, esto sera una ruptura con las lneas de larga duracin de la historia latinoamericana, ruptura que en la regin tal vez sera recibida (por las razones ya mencionadas) con ambivalencias afectivas. Sera sin dudas un salto cualitativo, pero cmo se lo describira? Podra ser el triunfo del neoliberalismo (o al menos del capitalismo), pero tambin el triunfo de la izquierda socialista o socialdemcrata, sui generis tal vez (al menos en Amrica Latina), pero izquierda al fin. Y si no lo logra, tambin habra ambivalencias afectivas; quines se alegraran, realmente, de la nueva derrota? 4.4. En las opiniones y actitudes de las elites consultadas sobre estos temas no se observa una lnea de corte principal Norte/Sur (esto es, los Estados Unidos versus los tres pases latinos incluidos en el estudio, o Estados Unidos y Mxico versus Argentina y Brasil). Un resumen sumario de la discusin precedente muestra que, entre los catorce temas para los que se dispone de informacin sobre al menos tres de las cuatro elites consideradas, la elite desviada (cuyas opiniones difieren de las de las otras elites consultadas) es la de los Estados Unidos slo en cuatro oportunidades. En seis temas el desviado es otro: Mxico (tres casos), Argentina (dos casos) o Brasil (un caso); en dos situaciones no hay un nico desviado, sino dos parejas, y en los dos restantes hay consenso sustantivo entre las cuatro elites. Aunque la lista de los temas explorados en estas consultas ciertamente no es exhaustiva, es lo bastante amplia y diversa, y abarca temas de importancia suficiente como para sugerir que un corte nico (o dominante) Norte/Sur parece poco probable. Al menos en estos temas las opiniones de las elites consultadas se entrecruzan de formas ms complejas. Tampoco es cierto que la geografa (vista como distancia con respecto a los Estados Unidos) sea destino absoluto. Entre los catorce temas indicados en el prrafo precedente, slo en una oportunidad las elites mexicanas estn ms cerca de sus vecinos del Norte que de argentinos y brasileos. En cinco casos, en cambio, los consultados mexicanos estn ms cerca de los latinos que de los Estados Unidos, en tres casos afirman una opinin propia, diferente de la de los dems, y en los restantes casos o bien hay consenso, o bien las opiniones mexicanas coinciden con las de los consultados en los Estados Unidos y tambin con las de al menos otro de los pases latinos.
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Vista como tamao, sin embargo, la geografa s parece influir. En varios temas se advierte que las elites brasileas y mexicanas piensan los temas desde la lgica de pases grandes, lo que las obliga a tener en cuenta muchos intereses y puntos de vista en sus propios pases, intereses que, con alguna frecuencia, sern necesariamente contradictorios (entonces, por definicin, los problemas se vuelven ms complicados). Por ejemplo: las elites argentinas ven los problemas entre los Estados Unidos y Amrica Latina como generales; en Brasil y Mxico las opiniones entre los distintos grupos no son convergentes, pero en los dos pases los empresarios, acadmicos y consultores asumen que son ms bien problemas bilaterales.
Mtodos y procedimientos El objetivo de las consultas

Explorar la visin de algunas de las elites nacionales ms influyentes de la regin (las de los tres pases mayores, Brasil, Mxico y Argentina), y de las elites latinoamericanistas de los Estados Unidos, sobre la situacin actual de Amrica Latina y sobre sus perspectivas futuras.
Los consultados
Fueron entrevistadas 176 personalidades en los cuatro pases. El anexo metodolgico incluye la lista de consultados en cada pas, la gua usada para entrevistarlos, y algunos detalles de las entrevistas. Aunque las guas tenan mucho en comn, varias preguntas se formularon slo en algunos pases (y en ocasiones alguna pregunta que efectivamente estaba en la gua no fue formulada). Cuando alguno o algunos de los pases no son mencionados en los resultados resumidos ms abajo es porque se carece de la informacin correspondiente.
Las muestras
En los tres pases latinos (Mxico, Brasil, Argentina) los consultados pertenecen, en su gran mayora, a las elites polticas (de todos los sectores y orientaciones) y empresariales. En los Estados Unidos, en cambio, sera muy difcil entrevistar una muestra de amplitud similar de las principales elites nacionales (por el volumen de recursos que se necesitara) y prcticamente irrelevante (vistos los objetivos del estudio). Por esta razn los consultados estadounidenses son acadmicos, asesores y consultores, todos ellos conoce-
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dores de la regin e influyentes en el proceso de diseo de las polticas de los Estados Unidos hacia Amrica Latina. Aunque en aras de la brevedad en lo que sigue se hablar de los consultados o las elites, es necesario tener siempre presente que los consultados en los Estados Unidos son parte de una subelite altamente especializada, de caractersticas muy diferentes de las de los consultados en los tres pases latinos. Las cuatro muestras son intencionales; los consultados forman parte de las cpulas superiores de las elites consideradas. Por lo tanto, adems de ser muestras relativamente pequeas, no son estadsticamente representativas de sus respectivos universos.
Los resultados: aspectos cualitativos

En este resumen de las principales conclusiones se describen y analizan los juicios de los consultados. En particular, se examinan algunos de los contenidos y formas de los juicios ms frecuentes (sobre los temas ms importantes).
Los resultados: aspectos cuantitativos

Los resultados obtenidos carecen de representatividad estadstica (por las caractersticas de las muestras), y por lo tanto el anlisis no puede emplear tcnicas cuantitativas comunes en el anlisis de encuestas. Esto no impide que algunos de los principales resultados sean resumidos en cifras. Algunos, pero no todos. Decir que la mayora de los consultados de esta muestra piensa X es enteramente irrelevante si esa mayora bien puede ser minora en otra muestra y en el universo en cuestin (el conjunto de las elites de donde proviene esa muestra), que a estos efectos es lo que realmente importa. Sin embargo, si, por ejemplo, la mayora de los consultados de una de estas muestras piensa X; si otros elementos de juicio, independientes de las consultas, apuntan en la misma direccin; y si adems tambin piensa X, separada y simultneamente, la mayora de los consultados que son partidarios del gobierno, los consultados que son partidarios de la oposicin, los polticos entrevistados y los empresarios consultados, entonces es bastante ms probable que la mayora del conjunto de las elites consideradas tambin piense X, por razones anlogas a las que hacen que los resultados de un pequeo nmero de grupos focales puedan identificar grandes tendencias de opinin. La probabilidad de que esta convergencia de opiniones ocurra en esta muestra particular pero no en el universo no es nula (ni siquiera desdeable), pero es relativamente modesta. En el presente texto slo se afirma que la mayora de las elites piensa de tal o cual modo cuando efectivamente se cumplen estas condiciones.
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Anexo metodolgico
El presente informe es el resultado del anlisis de 176 entrevistas realizadas (en distintas etapas) entre los meses de agosto de 2005 y marzo de 2006 en Mxico, los Estados Unidos, Argentina y Brasil. Las entrevistas exploraron los juicios de los consultados sobre la coyuntura regional y sus perspectivas de futuro. Las personas entrevistadas son, todas ellas, figuras de primer plano en sus respectivos mbitos de actividad (polticos, empresarios, religiosos, comunicadores, acadmicos, consultores). Tambin se busc que el conjunto de entrevistados tuviera ciertos equilibrios en materia de preferencias polticas. Las entrevistas fueron realizadas en Mxico por Diego Achard y Gerado Noto, en los Estados Unidos por Arantxa Guilln Montero, en Brasil por Gerardo Noto, Juan Enrique Vega y Plnio Pereira, y en Argentina por Diego Achard, Fernando Caldern, Gonzalo Kmaid y Gerardo Noto. Cada entrevista estaba dividida en dos secciones. La primera de ellas era de carcter abierto, sin alternativas prefijadas de respuesta, de modo tal que cada consultado enfocara los temas desde su propio punto de vista. El nfasis aqu era cualitativo, sin perjuicio de la posibilidad de clasificar y contar (cuantificar) los juicios de los consultados. La segunda (y ms pequea) seccin de cada entrevista, en cambio, utiliz preguntas cerradas (con alternativas de respuesta predefinidas), del tipo de las empleadas habitualmente en los cuestionarios Delphi, con objetivos anlogos: establecer, con alguna precisin, hacia dnde creen los consultados que evolucionarn algunos procesos y situaciones clave. La tcnica de registro fue mixta; en su mayor parte las entrevistas se grabaron (previa solicitud de autorizacin al entrevistado), y en algn caso excepcional el entrevistador tom notas durante la entrevista y las ampli luego en un relato de la entrevista, grabado inmediatamente despus de realizada. Todos los registros (grabaciones de entrevistas y relatos) fueron luego transcriptos y analizados.
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Gua de la entrevista
A continuacin se enumeran las preguntas comunes a todas las guas, y se intercalan entre ellas (sin numerar), en sus correspondientes lugares, las preguntas efectuadas slo en algunos pases.
Preguntas abiertas (sin alternativas preestablecidas de respuesta)

1. A su juicio, cules son los principales problemas de Amrica Latina? La poltica de los Estados Unidos hacia Amrica Latina toma en cuenta apropiadamente esos problemas, o debera cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cambiar] En cules aspectos? Por qu? (Pregunta especfica para Estados Unidos). 2. Hay problemas generales que afectan el conjunto de las relaciones entre Amrica Latina y los Estados Unidos, o los problemas son ms bien bilaterales, especficos a los distintos pases? [Si existen problemas que afectan al conjunto de la regin] Y de esos problemas generales, cules seran los ms importantes? La poltica de Brasil hacia los Estados Unidos y hacia Amrica Latina, en su opinin, toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas o debera cambiar en algunos aspectos? (Pregunta especfica para Brasil.) [Si debiera cambiar] En cules aspectos? Por qu? La poltica de Mxico hacia los Estados Unidos y hacia Amrica Latina, en su opinin, toma en cuenta adecuadamente todos esos problemas, o debera cambiar en algunos aspectos? [Si debiera cambiar] En cules aspectos? Por qu? (Pregunta especfica para Mxico.) 3. La OEA podra involucrarse ms activamente en los problemas de la democracia en sus Estados miembros, pero muchos pases latinoamericanos temen que esto podra facilitar una intervencin indebida en los asuntos internos de Estados soberanos. A su juicio, qu debera tratar de hacer la OEA? Cmo valora en esta nueva etapa el rol de la OEA? (Pregunta especfica para Argentina.) 4. Entre los temas importantes para la regin algunos son relativamente consensuales, y otros son polmicos y potencialmente conflictivos. Cules dira
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usted que son los temas ms importantes, aproximadamente consensuales, sobre los que la OEA podra actuar con firmeza y ambicin? 5. Y a la inversa: cules seran los temas ms importantes sobre los que la OEA no podra actuar con firmeza y ambicin, porque son polmicos y potencialmente conflictivos? 6. Luego de varios aos de experiencia en materia de reformas, muchos observadores latinoamericanos piensan que el llamado Consenso de Washington, en sus trminos originales, tena aspectos positivos, pero en conjunto no era (ni es) un camino adecuado para enfrentar los problemas de la regin. En su opinin, este juicio crtico es correcto? [En cualquiera de los dos casos, correcto o no] Por qu? 7. En Amrica Latina, cules son las democracias que hoy estn claramente consolidadas? Por qu? 8. En qu pases latinoamericanos la democracia es an muy frgil? Por qu? Cules son los desafos ms importantes a la consolidacin democrtica en Brasil? Por qu? (Pregunta especfica para Brasil.) 9. En varios pases de la regin hay fuertes tensiones tnico-culturales que ya estn politizadas o se estn politizando. Estos conflictos, en su opinin, son una amenaza o son oportunidades para consolidar la democracia? Por qu? [Si no menciona explcitamente a Mxico ] Qu se podra decir de Mxico, y de Chiapas en particular? (Pregunta especfica para Mxico y Argentina.) 10. Cmo cree usted que evolucionarn los problemas de la inmigracin ilegal desde Amrica Latina (y desde Mxico en particular) hacia los Estados Unidos? 11. En Amrica Central, en particular, cules son, actualmente, los pases que enfrentan ms problemas? Por qu? 12. Y en Amrica del Sur?
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13. Bolivia ha experimentado una larga y compleja sucesin de crisis. Cules seran sus causas, y qu enseanzas podran derivarse para el conjunto de la regin? 14. Cmo ve las perspectivas polticas y econmicas de Argentina, luego de superada la fase ms aguda de la crisis del default? 15. En Amrica Latina, en su opinin, hay pases que estn asumiendo liderazgos? [Si los hay] Cules seran y por qu? [Si no menciona a Brasil ] Y Brasil? No ha intentado asumir un liderazgo regional, o lo ha intentado pero no lo ha logrado? Cmo juzga usted, hoy, al MERCOSUR? Cmo piensa que evolucionar en el futuro prximo? (Pregunta especfica para Brasil.) En la reciente Cumbre de Estados Americanos los pases del MERCOSUR y Venezuela declararon que actualmente no estn dadas las condiciones para avanzar en las negociaciones hacia el ALCA. Usted comparte ese juicio? (Pregunta especfica para Brasil.) 16. En los prximos cinco a diez aos, cules son los pases de la regin con mejores perspectivas de crecimiento econmico? Por qu?
Preguntas con alternativas de respuesta preestablecidas

17. Pensando en la problemtica de la inmigracin ilegal en la regin, los problemas de la inmigracin ilegal desde Amrica Latina hacia los Estados Unidos estn aumentando, disminuyendo, o se mantendrn estables? (Pregunta cerrada slo en Brasil.) a. aumentarn b. se mantendrn estables c. disminuirn d. no opina 18. Pensando en la regin en general, los problemas vinculados al trfico de drogas estaran aumentando, disminuyendo, o se mantendran estables? a. aumentando b. estables c. disminuyendo d. no opina
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19. Pensando en la integracin hemisfrica (desde Canad hasta Argentina y Chile), no necesariamente a corto plazo, sino en un horizonte de diez aos, cul de las siguientes ideas sobre sus eventuales ventajas est ms cerca de su pensamiento? a. sera ventajosa para todos los pases de la regin b. podra ser ventajosa para todos los pases de la regin, pero no es seguro que lo sea c. podra ser ventajosa solamente para alguno o algunos de los pases de la regin d. en general, no sera ventajosa para los pases de la regin e. no opina 20. Independientemente de las virtudes y defectos de la integracin hemisfrica, usted piensa que a corto plazo (cuatro aos o menos) llegar a existir alguna clase de integracin hemisfrica? a. casi seguramente s b. probablemente s c. probablemente no d. casi seguramente no e. no opina 21. [Si la respuesta en 19. es (c.), (d.) o (e.), negativa o dudosa] Y en un plazo de cinco a diez aos, llegar a existir? a. casi seguramente s b. probablemente s c. probablemente no d. casi seguramente no e. no corresponde [ en 20. es (a.) o (b.) ] f. no opina 22. En un horizonte de cinco aos, cul es la mejor conjetura que puede hacerse sobre la evolucin de las relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina? a. casi seguramente mejorarn b. probablemente mejorarn c. seguirn como hasta ahora d. probablemente se deteriorarn e. casi seguramente se deteriorarn f. no opina
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Perfil del entrevistado (completado por el entrevistador)

Esta informacin fue registrada por los entrevistadores (consultando, cuando era necesario, con los expertos apropiados). Nombre del entrevistado:______________________________________________ Edad aproximada del entrevistado: _______ Lugar y fecha de la entrevista: ________________________________________ Ocupacin principal del entrevistado:____________________________________ a. poltico / legislador b. poltico / funcionario c. acadmico / consultor d. otros (especificar) Organizacin a la que pertenece: _____________________ Si la organizacin tiene inclinacin o afiliacin partidaria, especificarla: ___________________________ Preferencia partidaria del entrevistado: (Mxico) a. PAN (o aliado) b. PRI (o aliado) c. PRD (o aliado) d. otros e. independiente f. preferencia partidaria desconocida (Estados Unidos) a. republicano b. independiente c. demcrata d. preferencia desconocida
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(Argentina) Preferencia poltico-partidaria del entrevistado. A estos efectos peronista, peronismo, son sinnimos de PJ; las alianzas se refieren a las elecciones legislativas de 2005: a. no peronista, aliado del Presidente b. peronista kirchnerista c. peronista, no clasificable claramente frente al presidente d. peronista no kirchnerista e. No peronista, no clasificable claramente frente al presidente f. No peronista, no aliado del Presidente g. independiente h. preferencia partidaria desconocida (Brasil) Preferencia partidaria del entrevistado: a. Partido de los Trabajadores (PT) b. Partido Liberal c. Partido del Movimiento Democrtico Brasileo (PMDB) d. Partido de la Social Democracia Brasilea (PSDB) e. Partido Demcrata Trabalhista (PDT) f. otro partido g. independiente h. preferencia desconocida Inclinacin poltico - ideolgica del entrevistado (slo si se trata de una reputacin generalmente aceptada): a. izquierda b. centroizquierda c. centro / moderado d. centroderecha e. derecha f. inclinacin desconocida Otras caractersticas del consultado que a juicio del entrevistador sean importantes para contextualizar sus respuestas.
_____________________________________________________________ _____________________________________________________________
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Lista de entrevistados desagregada por pases

Argentina
Acaputo, Carlos Alfonsn, Ral Amadeo, Eduardo Ambrosetti, Ernesto Betnaza, Luis Bullrich, Patricia Camao, Graciela Campos, Jaime Carri, Elisa Cavallo, Domingo Ceballos, Jorge De Mendiguren, Ignacio Depetri, Edgardo Di Tella, Torcuato Escribano, Claudio Fontevecchia, Jorge Forn, Juan Manuel Fraga, Rosendo Giardinelli, Mempo Gonzlez Estvez, Luis Heller, Carlos Iglesias, Jos Jaim Etcheverry, Guillermo Kirschbaum, Ricardo Lpez Murphy, Ricardo Macri, Mauricio Mora y Araujo, Manuel Morales Sol, Joaqun Navarro, Fernando Nun, Jos Onaindia, Jos Miguel Ovsejevich, Luis Prsico, Emilio Pittaluga, Gustavo Romer, Graciela Saguier, Julio Savanti, Vctor Vicente, Oscar Wainfeld, Mario Zuleta, Enrique
Brasil 2
lvarez, Cezar Amaral, Sergio Ant, Clara Arbix, Glauco Barboza, Rubern Barreto, Tadeu Bueno, Marcos Cella dal Chiavon, Eva Maria Coelho Fernandes, Jos Augusto Coelho, Luciana Coimbra, Marcos Dos Reis, Jo o Paulo a Dupas, Gilberto Felicio, Jos Eduardo Fernandes, Ruben Cesar Fleury, Sonia Garcia, Marco Aurelio Gasparini, Helena Mara Goldman, Alberto Gregori, Jos Gushiken, Luiz Kruvinel, Teresa Kucinsky, Bernardo Lafer, Celso
2 De estas 44 entrevistas efectivamente realizadas slo se analizaron 43, como consta en los
cuadros del informe, ya que en un caso el registro del audio tena problemas irresolubles.
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Lessa, Francisco Lins Da Silva, Carlos Eduardo Maninha, Mara Jos Martins, Franklyn Mirra de Paula e Silva, Evando Mitre, Antonio Moojen de Abreu e Silva, Carlos Enrique Oliva, Oswaldo Paes de Sousa, Romulo Pereira, Merval Pimentel, Jos Pio, Carlos Pla Trevas, Vicente Ranulfo Melo, Carlos Salerno, Mario Sato, Eiiti Vidal, Francisco Vigevani, Tulio Viola, Eduardo Zica, Luciano
Lemargie, Marissa Lynch, Sarah Ann McClintock, Cynthia Mora, Frank O. Moss, Lorianne Woodrow Mudge, Katy OKeefe, Thomas Andrew Palmieri, Francisco Patroni, Lawrence J. Pechard, Armand Phelps, Priscilla M. Roett, Riordan Sabatini, Christopher Shifter, Michael Tess, Caroline A. Tulchin, Joseph Vickers, George Walsh, John Zemko, John A.
Mxico3 Estados Unidos

Anglin, Julie Arcos, Crescencio Bailey, John J. Barron, Mara Elena Botello, Luis Carothers, Thomas Cox, Pamela Dean, Brian Clay Griner, Steven H. Jacobson, Roberta S. Johnson, Stephen C. Johnston, T. David Kessler, Judd L. Aristegui, Carmen Blanco, Herminiko Borrego, Genaro Camacho, Csar Campa, Roberto Carrasco Altamirano, Diodoro Casan, ngel Casar, Mara Amparo Castaeda, Jorge Chvez Presa, Jorge Chico Pardo, Fernando Clariond Reyes, Eugenio Cordera Campos, Rolando Curzio, Leonardo
3 De estas 47 entrevistas efectivamente realizadas slo se analizaron 45, como consta en los cuadros del informe. En un caso el registro del audio tena problemas irresolubles; en el otro, por razones circunstanciales dos entrevistados contestaron conjuntamente la entrevista, y no fue posible evitarlo; el resultado fue analizado como una nica entrevista.
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Daz, Socorro Durn, Vctor Manuel Fuentes, Rossana Gmez, Leopoldo Guerra Castellanos, Gabriel Gutirrez Fernndez, Gernimo Henkel, Eduardo Heredia, Carlos Iruegas, Gustavo Jusidman, Clara Labastida, Julio Lpez Buitron, Jaime Domingo Lozano, Javier Margain, Fernando Mazal, Mateo Muoz Ledo, Porfirio Navarrete, Jorge Eduardo
Nez Esteva, Alberto Nez Jimnez, Arturo Pando, Miguel Prez Correa, Fernando Prez Gay, Jos Mara Peschard, Jacqueline Pozas Horcasitas, Ricardo Rebolledo Gout, Juan Reyes Heroles, Jess Seplveda Amor, Bernardo Tellez Kuenzler, Luis Trevino Cant, Javier Ugalde, Luis Carlos Valero, Ricardo Woldenberg, Jos Zabludovsky, Jaime
4. Reflexiones y preguntas sobre las percepciones polticas de las elites brasilea, mexicana y argentina
Juan Enrique Vega
1. Introduccin
El informe Situacin actual y perspectivas de Amrica Latina segn elites influyentes de la regin entrega una visin descriptiva de las percepciones y del estado de las opiniones de los grupos entrevistados en Argentina, Brasil, Mxico y los Estados Unidos. En el anlisis de sus respuestas el nico material considerado ha sido lo dicho por ellas. Este anlisis se ha apoyado rigurosamente en los contenidos expresados en funcin de las preguntas formuladas. El texto en que se muestran los resultados de esta consulta evita hacer cualquier extrapolacin ms all de lo dicho. En estas notas se intentar hacer una reflexin ms amplia en cierta manera ms especulativa, para presentar una interpretacin de algunos de estos contenidos que pudieran servir para trabajos futuros. Se trata de plantear interrogantes e hiptesis para reexaminar el material disponible tanto a la luz de su contenido como de los debates que se estn desarrollando en la poltica y en espacios acadmicos e intelectuales latinoamericanos. El objetivo es proveer elementos para entender el espacio de referencia, que se encuentra en redefinicin, y en el que se articulan los componentes polticos, geopolticos y econmicos de las visiones sobre los proyectos de integracin regional.
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De hecho, en la agenda pblica se advierte gran cantidad de temas que no slo reflejan el abanico de opiniones propio de cualquier sociedad plural y diversa, sino tambin perspectivas de futuro dismiles. Dichos temas han sido tocados de una manera directa o indirecta en la consulta aludida. Se trata de abrir un campo de discusin, til para la elaboracin de interrogantes de los futuros trabajos. Para ello podra ser productivo, como material de hiptesis, formular preguntas sobre cuestiones no abordadas en la consulta, pero que surgen en el contexto tanto de lo respondido como de los debates en curso. En funcin de ello, se intentar avanzar una reflexin sobre tres puntos especficos:
El alcance que las elites consultadas le atribuyen a la idea o concep-
to de Amrica Latina.
La percepcin de los posibles liderazgos regionales, y las condiciones a
las cuales son asociados. Por ltimo, en una extrapolacin ms temeraria, algunas preguntas sobre las posibles orientaciones y modelos polticos, sociales y econmicos que estaran en juego en la regin.
2. Amrica Latina: una, varias o ninguna?

La idea de Amrica Latina ha sido histricamente objeto de importantes discusiones en los medios polticos, intelectuales y acadmicos de la regin. Esto ha sido particularmente ms significativo desde la dcada de 1960, cuando se hizo fuerte en el sentido comn colectivo un cierto consenso de que exista un conjunto de caractersticas comunes que permitiran hablar de la regin como una unidad histrica que, mas all de su diversidad y las especificidades de cada pas, debera trabajar por un posible destino comn. No se intentar ahora profundizar sobre los contenidos de esta discusin aunque, sin embargo, en ella apareca la idea de que, independientemente de las diferencias profundas de cada una de las formaciones histricas nacionales, era posible constatar procesos generales compartidos en la mayora de los pases en perodos importantes de su evolucin. Ellos eran la demostracin de que Amrica Latina era no slo una realidad cultural compartida importante sino, tambin, un rea poltica y econmica que integrada podra tener mejores opciones de desarrollo econmico y social, ocupando un lugar relevante en el mundo. Slo a modo indicativo es preciso recordar, entre muchos otros, la produccin intelectual en dicha poca de autores como Jos Medina
Reflexiones y preguntas sobre las percepciones polticas
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Echevarra, Fernando H. Cardoso, Enzo Falleto, Rodolfo Stavenhagen y Alain Touraine.1 Un ejemplo significativo tambin de estas ideas fue elaborado por el pensamiento de la CEPAL, que buscaba entregar anlisis y orientaciones generales para el desarrollo econmico de la regin. Han sido numerosos los esfuerzos de integracin intentados desde ese momento,2 muchos de los cuales se han proyectado hasta nuestros das sin haber logrado eficientemente los objetivos propuestos. Los obstculos que se han presentado a estos esfuerzos adquirieron ms peso cuando a partir de la ltima dcada del siglo XX se aceleraron los procesos de globalizacin, acompaados por importantes xitos en la integracin de otras reas del mundo. Son especialmente relevantes, entre ellos, los procesos de consolidacin y ampliacin de la Unin Europea y los proyectos de integracin hemisfrica liderados por los Estados Unidos. Estos ltimos han planteado un serio desafo a la lentitud con que han avanzado los diferentes intentos regionales y subregionales en Amrica Latina y han generado interrogantes sobre la realidad y viabilidad de la idea latinoamericana. En la consulta que aqu se analiza, el tema ha aparecido en forma lateral en muchas de las entrevistas hechas, y se aprecian diferencias de percepcin entre las elites argentina, brasilea y mexicana. 1. El mayor cuestionamiento implcito a la idea de Amrica Latina aparece en las respuestas de la elite brasilea. sta supone como una realidad ms importante a Sudamrica. Del anlisis general de las entrevistas realizadas en Brasil emerge la consideracin de Amrica Latina como Amrica del Sur. La mayora de los entrevistados expresan, de forma ms o menos directa, la idea de que Amrica Latina no empieza al sur del Ro Grande, sino que coincide con Amrica del Sur, debido a que Mxico y Amrica Central quedan dentro de la rbita norteamericana. Esta apreciacin tiene un alto grado de aceptacin. En palabras de diversos interlocutores se expresa en frases como las siguientes:
Yo creo que la relacin de Brasil tiene que ser no tanto con Amrica Latina y s con Amrica del Sur, porque nosotros qu tenemos en comn con Nicaragua, no tenemos tanto en comn. La integracin pasa por un tema de relacin fsica, de cercana.
1 Vanse Medina Echevarra (1967), Cardoso y Faletto (1969), Stavenhaguen (1970), Touraine (1989). 2 A ttulo de ejemplo, se pueden citar el Anuario estadstico para Amrica Latina y el Caribe y Panorama Social de Amrica Latina, publicados anualmente por la CEPAL.
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Pero vemos una divisin en Amrica Latina que nunca hubo, la referencia de esa divisin es la negociacin del ALCA. Hay una Amrica Latina y una Amrica del Sur. Personalmente, no s si los mexicanos aceptan ser considerados de Amrica Latina. Tal vez prefieran pertenecer a Amrica del Norte, tal vez esto les d la impresin de tener un estatus diferente del conjunto de Amrica Latina, que es ms pobre y subdesarrollada en relacin con Amrica del Norte.
Dicha fractura se hace visible en varias respuestas ofrecidas a lo largo de las consultas en relacin con distintas cuestiones polticas y econmicas. En primer lugar, se pone de manifiesto en la indicacin de Brasil como potencia regional. De hecho, se constata que en la pregunta relativa a las relaciones entre los Estados Unidos y Amrica Latina, muchos entrevistados afirman que los problemas son sobre todo bilaterales, mientras que algunos consideran que se trata de problemas generales y bilaterales a la vez. Es importante la consideracin de que tanto Mxico como Centroamrica se definen, en parte importante, por su proximidad con los Estados Unidos:
No hay espacios para temas comunes, s hay, pero hay menos de lo que a veces retricamente se plantea, pero hay algunos temas comunes. Comunes de todo el continente es ms difcil, lo que hay es por subregiones. A mi modo de ver, son ms especficos. Nosotros tenemos caractersticas especficas... El que prevalezca la dimensin general de toda Amrica Latina o la dimensin bilateral depende en gran medida del grado de proximidad del pas con los Estados Unidos. Un ejemplo clsico es el de Mxico y los Estados Unidos: toda la relacin entre ellos est definida por la proximidad, por la vecindad. Lo mismo se puede decir de alguna manera de la cercana de Amrica Central y del Caribe, donde hubo siempre una relacin, una fuerte vinculacin con la regin del Norte Existe Amrica del Sur y existe Amrica Latina.
La misma orientacin se encuentra en las respuestas relativas a la poltica exterior brasilea, valorada positivamente por varios entrevistados. La mayora de ellos afirma que durante la presidencia de Lula el pas ha crecido en su proyeccin internacional.
Es innegable que el papel de Brasil, su visibilidad, su presencia en el escenario internacional, crecieron en el gobierno de Lula.
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La poltica exterior brasilea es una de las pocas polticas de Estado maduras y sofisticadas en el pas. No hay duda de que el Brasil tiene un liderazgo que antes no tena. Un liderazgo extraordinario. Si hay un rea de gobierno en la que, por as decir, hay un consenso de opiniones favorables, esa rea es la poltica exterior.
En la mayora de las entrevistas, los problemas existentes entre los Estados Unidos y Amrica Latina se atribuyen, de forma ms o menos directa, a la prdida de inters de los primeros hacia la regin, debida a los cambios producidos en el escenario internacional a raz de los atentados del 11 de septiembre de 2001.
Yo creo que les falta a los Estados Unidos una visin hemisfrica para Amrica Latina [] No hay una visin de los Estados Unidos frente a Amrica Latina, pero tampoco hay una visin de Amrica Latina frente a los Estados Unidos. Desde el punto de vista general el tema del ALCA hoy da no es nada, el ALCA est muerto, se reemplaz por un conjunto de relaciones bilaterales pero ese conjunto de relaciones bilaterales es producto precisamente de un problema general, la falta de poltica global de los Estados Unidos hacia Amrica Latina. Washington no est prestando atencin a Amrica Latina. Su atencin est ms asociada al acceso al mercado, es decir, a las instituciones de negociacin internacional, al rumbo de la OMC, a determinadas instituciones gubernamentales de la poltica mundial. Pensamos en una relacin con los Estados Unidos basada ms en el dilogo, en la conversacin, en la bsqueda de consenso. Todos ganaramos si hubiera una relacin ms armnica con los Estados Unidos.
2. Por su parte, el tema principal que emerge de las entrevistas a las elites mexicanas es la cuestin relativa al alejamiento de Mxico de Amrica Latina a raz de su estrecha vinculacin a los Estados Unidos. Esta idea est presente en la casi totalidad de las entrevistas, de forma ms o menos directa. En casos especficos, los consultados se refieren a la existencia de dos subregiones en Amrica Latina, aunque precisamente en otros lugares, a travs de la afirmacin de la necesidad de estar ms vinculados a Amrica Latina o en el recuerdo de una mayor relacin con ella en el pasado, se
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expresa una cierta idea de la regin como una realidad existente o posible, ms all de sus diferenciaciones y acotamientos.
Yo veo insuficientemente constituido un nuevo orden panamericano. Advierto varias dificultades, ms que dificultades son procesos inconclusos. Yo creo que en una parte, pues, se ha producido una gran diferenciacin en los intereses econmicos de los pases americanos. Nosotros estamos vinculados al mercado de los Estados Unidos y Canad, estructuralmente. Los pases caribeos se han posicionado como portadores de servicios sobre todo a Europa. Despus hay una gran variedad de intereses en Amrica del Sur. Yo tengo una percepcin ms regional, o subregional. La relacin con Mxico es muy especfica y tiene problemas muy particulares. Yo diferenciara dos subregiones en Amrica Latina al hablar de la relacin con los Estados Unidos: el segmento norte del subcontinente con Mxico, Centroamrica y el Caribe [] En el Sur est surgiendo otra dinmica alrededor de la idea de la Comunidad Sudamericana de Naciones [] Creo que la relacin se va a subregionalizar o regionalizar si se quiere la expresin, que Mxico, Centroamrica y el Caribe estarn muy claramente colocados en la rbita de los Estados Unidos y la regin-negociacin va a darse vis vis la comunidad sudamericana claramente liderada o establecida alrededor de Brasil. Yo creo que Mxico est en una situacin francamente difcil con relacin a su poltica con los Estados Unidos y con relacin a su poltica con Amrica Latina, porque por un lado tiene un inters, yo creo que genuino y legtimo, de vincularse a Estados Unidos [] Al mismo tiempo, yo creo que eso nos ha alejado de Amrica Latina.
De forma recurrente, los entrevistados expresan la idea de que Mxico se ha olvidado de Amrica Latina. Esta idea est frecuentemente acompaada por una crtica a la poltica exterior mexicana, mostrndose a veces un abierto desacuerdo con la gestin del presidente Fox. A pesar de ello, alguno pone en duda que esa poltica hacia Latinoamrica haya existido alguna vez.
Mxico nunca tuvo una poltica latinoamericana, no es que hubo una poca de oro gloriosa. Yo creo que uno de los grandes fracasos del gobierno actual es la poltica exterior, ha sido errtica, ha sido basada en principios que no eran de la tradicin mexicana.
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Pienso que el gobierno que lleg al poder se olvid, borr a propsito aspectos tradicionales importantes de la realidad de Mxico histrica, y en particular su presencia en la regin, la relacin con los Estados Unidos y con el mundo. Yo pienso que hay una regresin [] Las relaciones con los Estados Unidos, que tendan a ser particularmente estrechas con este gobierno, estn llenas de tensiones y de desconfianza creciente [] La obsesin por la relacin norteamericana que ha descuidado la relacin con Amrica Latina, incluyendo Amrica Central, y no ha sido compensada por una mejor relacin con los Estados Unidos, yo digo que incluso con Canad. Parece que en la medida en que ms nos hemos acercado a los Estados Unidos nos hemos alejado de Amrica Latina. Mi impresin es que hace algunos aos otros pases de Amrica Latina vean a Mxico como un hermano y quizs como un hermano mayor que pudiera velar por ellos, expresar su solidaridad, emprender causas o proyectos en comn, pero mi impresin es que nos hemos perdido y hemos apostado casi todo a los Estados Unidos [] no slo porque Mxico ha adoptado esta postura sino tambin porque muchos pases de Amrica Latina se han volcado hacia otras latitudes [] El menor inters de Mxico en Amrica Latina es una especie de respuesta lgica que tambin se traduce en menor inters del resto de Amrica Latina en Mxico. La relacin con Amrica Latina me preocupa porque el gobierno de Fox ha ido demoliendo los pactos bilaterales. He observado en estos ltimos aos que ha habido una poltica de Mxico con los Estados Unidos muy accidentada [] Esta empata incluso entre los presidentes Bush y Fox nos plantea un escenario totalmente distinto [] La relacin se ve cada vez ms tensa [] Adems, lo que se ve es que no se ha encontrado la frmula para encontrarse y sentarse y establecer un mecanismo de accin, de reciprocidad, que bueno o malo se tena. Ha habido una involucin en se ms que en otros campos [] Yo creo que el cambio de lneas en la conducta y en la actuacin poltica del Gobierno, y en general la poca habilidad, experiencia, sinceridad, oficio poltico del Gobierno, ha echado por la borda muchas cosas que haba logrado. Considero que la poltica exterior de Mxico ha sido un fracaso con los Estados Unidos y con Amrica Latina.
En cuanto a la pregunta sobre las relaciones con los Estados Unidos, la gran mayora de los entrevistados afirma que los problemas son de orden bilateral, aunque en ciertos casos se evidencia cmo, en una lgica
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global, los problemas bilaterales se convierten en generales. En muchos casos, se afirma que las relaciones intrahemisfricas se encuentran en un estado crtico, debido a que durante muchos aos Mxico se acerc a los Estados Unidos, olvidndose de Amrica Latina, y sin conseguir, por otro lado, entablar una relacin slida y de beneficio mutuo con los primeros.
Yo tengo la impresin de que son generales, no se puede obviar el tema de las implicaciones del modelo econmico y poltico que ha querido imponer como modalidad en Amrica Latina el Gobierno de los Estados Unidos. Yo creo que es general con ciertas particularidades que se remiten a asuntos bilaterales. Por ejemplo [] el tema de la frontera, el tema de los inmigrantes, el tema de las armas, del narco, que al principio parecan bilaterales, se han convertido en fenmenos que afectan a todos. Creo que habra de los dos rdenes, creo que hay algunos de carcter general de la regin en su conjunto, pero otros que tienen que ver con la especificidad bilateral para cada pas. Yo creo que la poltica de Mxico ha creado suspicacias hacia el Sur y falta de respuestas en el Norte, entonces est en una situacin realmente crtica. Yo creo que hay problemas que afectan al conjunto, pero a los Estados Unidos no les interesa enfrentarlos, negociarlos en conjunto. Prefieren arreglarlos por la va del bilateralismo. Se interpuso el 11 de setiembre y Mxico se qued un poco en el limbo. Lejos de Amrica Latina, con la desconfianza que en parte habamos nosotros propiciado y tambin propiciado desde el Sur (por razones polticas y geopolticas), y sin la confianza de los americanos.
En varias ocasiones se denuncia la debilidad del Gobierno mexicano en la negociacin de temas de inters comn en la definicin de la agenda bilateral. De la misma manera, se subraya que Mxico carece de una estrategia poltica hacia Amrica Latina, lo cual beneficiara a la regin y servira como base para lanzar un dilogo ms equilibrado con los Estados Unidos.
Los temas de la agenda de la relacin bilateral son evidentemente el tema con los Estados Unidos, y corresponden a sus necesidades de carcter global. No responden a la especificidad de la relacin bilateral [] Entonces,
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no necesariamente los temas que a nosotros nos parecen los ms importantes estn en el centro de la agenda bilateral, generalmente son los que les interesan a los Estados Unidos. Lo que creo que Mxico no ha sabido hacer bien es poder articularse mejor con Amrica Latina para presentar una agenda comn frente a los Estados Unidos. Creo que a veces tampoco hemos podido explicar bien nuestra relacin con los Estados Unidos [] Pues creo que Mxico francamente se encuentra en un momento difcil en ese sentido y a veces ha sido con razn, porque a veces ha sido Mxico un poquito desatendido con naciones del Centro y de Sudamrica por la dinmica en la que estamos envueltos innecesariamente [] Tenemos una agenda compartida con los Estados Unidos y cul es la manera de interactuar con esa agenda?, porque no me queda claro. [] Tampoco es claro que Amrica Latina nos quiera, no s y quizs porque precisamente no hemos podido articular una agenda. Yo creo que Mxico, estando en la vecindad del Norte y con identidad latinoamericana, tiene un papel complicado que jugar, y me parece que en este momento no est atendiendo con la importancia que debera los factores del Sur.
Adems, aparece evidente la conciencia de una relacin privilegiada con los Estados Unidos en comparacin con otros pases latinoamericanos, lo cual se debe al hecho de compartir una frontera de ms de 3.000 kilmetros. En este contexto, se seala a menudo que el tema migratorio representa un problema en las relaciones bilaterales.
La especificidad mexicana con 3.800 kilmetros de frontera le da un contenido muy diferente a esta regin, que se refleja sobre todo en el grado de dependencia que Mxico tiene de la economa lder del mundo. Aqu se acenta: el 85% de nuestro comercio exterior, el 85% del turismo procedente del extranjero llega de los Estados Unidos, 85% de la inversin extranjera directa proviene de all, y el 80% de las llamadas de larga distancia se realiza con los Estados Unidos, como un indicador de la cotidianidad. En el caso de Mxico, la relacin marca prcticamente todo; el flujo comercial de Mxico con los Estados Unidos va creciendo, tenemos una frontera enorme y es una frontera que ahora, en trminos bilaterales, tiene que ver mucho con las preocupaciones sobre la seguridad de Estados Unidos. Mxico tiene un flujo migratorio hacia los Estados Unidos que no tiene ningn pas del mundo, por la frontera. Ahora, con la firma del Tratado de Libre
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Comercio con Centroamrica, yo creo que se van a estrechar muchsimo las relaciones entre los pases de Centroamrica y los Estados Unidos. Los flujos migratorios de esos pases tambin siguen creciendo y, adems, pasan por territorio mexicano. Pero creo que los pases de Amrica Latina [] estn en una situacin diferente; su dependencia no es tan aguda, y me imagino que los Estados Unidos no los ven con la misma preocupacin que a Mxico, que estamos all en la frontera. En el caso de Amrica Latina, s estamos carentes de un dilogo a fondo entre nuestros pases [] Se tiene la idea de que se puede tener una relacin especial, de fondo, con los Estados Unidos, sobre todo en los temas fundamentales para los dos, que son la emigracin, la economa, el comercio y, poco a poco, para desgracia de ambos, el narcotrfico. Al mismo tiempo, mantener la visin general de Mxico, en el sentido de que Mxico forma parte de Amrica Latina, y que debe formar parte de la bsqueda de Amrica Latina por ser una regin propiamente dicha. Ah se hacen muchos intentos privilegiando, principalmente, cada vez de forma ms clara, la relacin con el Norte (particularmente con los Estados Unidos).
En cuanto a las relaciones intrahemisfricas, en muchas entrevistas se expresa la idea de una relacin conflictiva con Brasil, debido sobre todo a la poltica de protagonista de este ltimo en el escenario latinoamericano. Muchos entrevistados afirman que la vocacin de liderazgo de Brasil impide un dilogo abierto y constructivo en Amrica Latina, y muestran su rechazo a la idea segn la que Mxico no pertenecera a Latinoamrica.
Hay un distanciamiento, hay un conflicto con Brasil que han dejado crecer, que me parece profundamente negativo por cuestiones muy secundarias. [La relacin de Mxico con Brasil] Es muy tensa sobre todo porque Brasil sigue intentando construir ese liderazgo en Amrica Latina que se demuestra tambin por lo que est haciendo en Naciones Unidas, y por otro lado Mxico, que ha perdido relevancia como un actor. Esto lo han aprovechado muy bien los brasileos. Desde luego, en el caso mexicano, debo decir que se resienten mucho no slo la aspiracin brasilea, sino las medidas polticas brasileas con relacin a Mxico. Es decir, en el discurso poltico brasileo el decir que Mxico no es parte de Amrica Latina, eso se lamenta como un gesto poco amistoso por parte del Brasil. Se resiente tambin el hecho de que Brasil tenga una aspiracin hegemnica en el espacio sudamericano donde se excluye a Mxico como
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consecuencia de este argumento de que Mxico no pertenece a Amrica Latina. Me parece que no resulta til, a los efectos de una presencia poltica latinoamericana eficaz, el generar esas divisiones. Brasil ms bien avanz en una presencia mundial que siempre se vislumbraba por el tamao [] Est planteado esto con la idea de que tiene que hacer una poltica sudamericana, para luego hacer una poltica latinoamericana y una poltica hemisfrica. Vamos a ver, s faltara creo yo la recuperacin de Mxico, incluso en esa estrategia. En esa estrategia brasilea, me parece difcil imaginarlos sin ninguna relacin con Mxico.
3. Por su parte, en Argentina, el tema de Amrica Latina tiene un tratamiento mucho menos directo que entre los brasileos y los mexicanos. En el anlisis de las entrevistas a las elites argentinas parecera emerger una idea crtica sobre la profundidad del proyecto poltico de nacin de dicho pas. La mayora de los consultados considera que la actual gestin poltica carece de una orientacin concreta y de una estrategia clara, tanto en la poltica interna como en la exterior. La situacin indicada se refleja en la ausencia de una agenda definida en las relaciones con los Estados Unidos y con Amrica Latina.
[Las causas seran] La falta de estrategia de la clase dirigente argentina [] El Gobierno solamente apunta a la coyuntura y no a una estrategia de futuro. La Argentina no sabe qu pas quiere y la clase dirigente tampoco. Me parece que no es un problema actual. Es un problema que, a mi juicio, ha trabado un proyecto de pas comn porque a casi 200 aos de independencia la Argentina no sabe si quiere ser un pas industrial, un pas europeo, si quiere ser un pas ligado a Amrica Latina. No es un tema solamente de la Argentina, me parece que es un tema regional. La prdida de un sentido de proyecto, de un sentido de orientacin de la regin. A m me parece que Argentina tiene una poltica exterior bastante ms errtica que la de Brasil, que es mucho ms consistente que la de Chile. Me parece que Argentina tiene una visin ms pragmtica y ms de coyuntura [] Se le cuestiona al gobierno de Kirchner no tener un proyecto de mediano y largo plazo; en realidad, lo que se le est diciendo es que no hay claridad de dnde se va a ubicar Argentina en el mundo.
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La mayora de los entrevistados afirma que los problemas entre los Estados Unidos y Amrica Latina tienen carcter regional, aunque en varios casos se advierte que los primeros tienden a abordar sus relaciones intrarregionales de manera bilateral, sacando ventaja de la fuerza que consiguen ejercer en las negociaciones bilaterales.
Yo dira que en su mayora son problemas comunes, y el problema comn en estas cosas est en la capacidad de los Estados Unidos de generar conocimiento sobre esta zona, pero nunca le interes, nunca tuvo su foco puesto aqu, slo ha logrado alianzas circunstanciales. Mi sensacin es que la relacin con los Estados Unidos decididamente es muy variable a medida que uno va bajando del norte al sur de la regin. Es obvio que para Mxico su relacin con los Estados Unidos es fundamental, en Centroamrica y el Caribe tambin. Para Colombia es importante, para Venezuela es muy importante, a pesar de lo que diga Chvez, por el tema del petrleo, y por ejemplo cuando llega a la Argentina es menos importante. Llegar a la bilateralidad es dividir para reinar, yo creo que la nica forma de que nosotros podamos encontrar fortaleza es generando bloques regionales fuertes capaces de generar una menor desigualdad, no me imagino a los pases por separado.
Segn la opinin predominante, frente a la hegemona continental de los Estados Unidos, la respuesta debera ser la integracin regional. Se expresa la idea de que Argentina por s sola no tiene la suficiente fuerza econmica y diplomtica para tratar en pie de igualdad con los Estados Unidos. En ese contexto, la cooperacin estratgica con los pases vecinos a travs de estructuras institucionalizadas (por ejemplo, el MERCOSUR) parece la nica solucin viable.
Hay problemas regionales. Debera haber un modo regional de encararlos. La Argentina es un pas que no tiene destino si no tiene alguna forma de articulacin con los pases del continente ms cercanos. Yo creo que para un crecimiento econmico ms dinmico, se necesita una integracin regional. No el ALCA, pero s el MERCOSUR ampliado tipo unin sudamericana, que es lo que quieren los brasileos. Yo estoy a favor de eso. Y creo que eso va a necesitar cada vez ms orientarse en un mundo neoproteccionista.
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Nuestro destino slo es viable con una unin sudamericana fuerte, mucho mayor incluso que el MERCOSUR. El objetivo tiene que ser se. Yo noto un cierto dogmatismo ignorante en la consideracin de lo que es Latinoamrica desde Washington, ni siquiera de mala fe en algunos casos. Siento ese algoritmo errado sin teora poltica y por el otro lado no hubo consistencia dentro de los lderes latinoamericanos para poder establecer entre ellos una alianza. Yo creo que tiene que haber una agenda de Sudamrica, una agenda seria de Sudamrica que plantee desde Sudamrica las cuestiones centrales vistas desde nuestra propia cultura [] Sudamrica tiene que tener un proceso de integracin poltica y cultural ms profunda. Yo pienso que toda Amrica Latina querra de alguna manera tener una integracin regional o la bsqueda de alguna manera de consolidacin de una identidad comn para dialogar, desde una asimetra menor. Lo que pasa es que despus, en definitiva, entra en el juego de la salida ms fcil de solucionar cuestiones bilaterales.
De la misma manera, se seala que Argentina sufre las consecuencias de su ubicacin geogrfica. Amrica Latina no tiene una importancia estratgica para los Estados Unidos, a los que se critica por no tener una agenda latinoamericana.
Yo creo que los Estados Unidos, desde el presidente Bush hasta ac, han carecido de una poltica con respecto a Amrica. Por supuesto, cuando uno habla con los diplomticos estadounidenses en Washington, se habla de Amrica Latina: hablamos de Venezuela, de los problemas de la migracin mexicana, el problema de Colombia, ahora el problema poltico en Bolivia. Tratan de individualizar puntualmente cada uno de esos problemas, pero no tienen una poltica hacia Amrica [] Esto, del presidente Bush hacia ac, ha tenido una gran ausencia, y lo nico que aparece son Fidel Castro y Chvez. A Estados Unidos no le interesa Amrica Latina. Yo creo que hay en primer lugar una falta de atencin de los Estados Unidos hacia Amrica Latina, y hay una creciente desconfianza de los Estados Unidos hacia la capacidad de Amrica Latina de ayudar a resolver problemas como el del narcotrfico y los problemas de seguridad internacional y regional. En los aos noventa haba un clima de mayor confianza recproca, hoy hay un clima de creciente desconfianza recproca, pero a su vez los latinoamericanos ven a los Estados Unidos como que nos dan la espalda. Hay una
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situacin inversa a la que se viva en los noventa. Eso es muy malo para los Estados Unidos y es muy malo para Latinoamrica. Estados Unidos tampoco tiene poltica para Argentina. Actualmente creo que en ese pas, el foco de atencin est puesto en otro lado, y Amrica Latina ha quedado relegada a un tercer lugar. Qu importancia tiene Amrica Latina para Estados Unidos? Ah la respuesta es negativa. Creo que veo un proceso difcil si Amrica Latina no tiene algn peso en determinado campo estratgico [] Entonces, si logra integrar un mercado nico o un mercado ms integral con los pases de Amrica Latina, el MERCOSUR se ampla y eso tiene un peso en el mercado mundial, creo que Amrica Latina tiene una oportunidad de tener un poco ms. Estados Unidos ha tenido una poltica, en ese sentido, o bastante errtica o directamente de olvido, de no tener en cuenta a la regin.
Del anlisis de los textos de estas entrevistas en los tres pases aparece con nitidez que la idea de Amrica Latina se ha transformado en un concepto problemtico. Las afirmaciones ms consistentes de los brasileos la cuestionan proponiendo como sustituto la idea de Sudamrica. Los mexicanos sostienen que Amrica Latina constituye una cierta opcin ideal, normativa. En los argentinos, finalmente, se advierte una ausencia de profundizacin sobre su consistencia. En cualquier caso, estamos frente a un tema que merece ser profundizado, precisamente porque cualquiera de las opciones representa consecuencias diferentes.
3. Existen liderazgos regionales?

El segundo tema que interesa es la apreciacin sobre los liderazgos regionales. ste ha sido abordado en el informe referido, por lo que la preocupacin aqu es profundizar su tratamiento pensando en las consecuencias que trae consigo desde la perspectiva poltica. Al respecto, de forma coherente con la visin expresada, todos los entrevistados en Brasil y un nmero importante en Mxico y Argentina reconocen un papel de liderazgo del primero de estos pases tanto en Amrica Latina como en el mbito internacional. Algunos entrevistados expresan la idea de que el protagonismo brasileo es buscado, y corresponde a una vocacin de liderazgo que Brasil tiene como consecuencia de su tamao, de su poblacin y de su economa. En todo caso, es importante precisar que esta percepcin no es necesariamente compartida por autoridades gubernamentales
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que advierten que en las polticas pblicas de sus pases, particularmente la brasilea, no hay una bsqueda de liderazgos expresos. 1. Los consultados brasileos, si bien tienen un acercamiento importante para sealar la valoracin de su propio rol en este aspecto admiten en algunos casos que este papel podra estar siendo cuestionado por liderazgos de tipo diferente por su carcter ideolgico o conceptual.
Brasil tiene una vocacin muy fuerte para ejercer el liderazgo en el continente y en el mundo. Brasil en algunos casos tiene y hasta se le pide que tenga un rol importante desde el punto de vista econmico y como estmulo de desarrollo de otros pases. No solamente por el MERCOSUR sino tambin a partir de otras dimensiones, la propia intelectualidad brasilea hoy da se muestra un poco ms sensible a conocer su realidad regional de lo que era anteriormente: antes el Brasil era el Brasil, y si se sala del Brasil era para Europa o para los Estados Unidos, pero muy poco para el resto de Amrica Latina. Hace algunas dcadas que la percepcin de este horizonte ha cambiado significativamente.
Segn la opinin mayoritaria, dicha primaca se visibiliza en la importante funcin de mediador que Brasil ha realizado en la regin y por el papel desempeado en el MERCOSUR. En varias entrevistas, se pone cierto nfasis en el papel estabilizador de Brasil en Amrica Latina, citndose como ejemplos los casos de Bolivia y Venezuela.
Brasil tiene un rol fuertemente estabilizador sobre Bolivia, eso sin duda es fundamental y lo cumple bien. Brasil tiene un papel estabilizador en Amrica del Sur; ha tenido un papel estabilizador no en todos los casos, pero s en varios pases en el sentido de evitar situaciones ms polarizadas. El nico pas donde Brasil no ha tenido un papel estabilizador es en Colombia. En Venezuela estabiliz pero ciertamente estabiliz en la direccin que no es favorable a la democracia. En el caso de Venezuela intervino, jug. En cuanto a Bolivia, para ser preciso, creo que es demasiado pronto para cualquier anlisis. Pero creo que si hubiera Si el gobierno de Lula contina, seguramente tendr un papel sobre el gobierno boliviano.
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La visin de Brasil como potencia lder en Amrica Latina se debe parcialmente a que Mxico se considera fuera del escenario latinoamericano, por las razones anteriormente indicadas. Muchos entrevistados subrayan una considerable diferencia con Mxico y Amrica Central, bajo un punto de vista econmico, cultural, poltico y tambin geogrfico. Mxico estara totalmente volcado hacia el Norte y Centroamrica presentara realidades diferentes.
Creo que la diferencia no est tanto en la proximidad sino en el tamao de los pases. Los pases pequeos no tienen las condiciones para generar proyectos autnomos, y, especialmente en el caso de los pases del Caribe; esto se suma a la proximidad, con lo cual son satlites naturales de la economa norteamericana. Mxico tiene una relacin particular con los Estados Unidos, presenta caractersticas propias; el rea de Amrica Central y el Caribe tiene otro conjunto de caractersticas. Mxico es sin duda un lder importante en Amrica Central, en el Caribe tambin (aunque no sea Amrica Latina, no se puede dejar de reconocer que tiene una influencia importante en el Caribe). Y en nuestra rgion, yo dira en Brasil, Argentina, Venezuela.
La misma idea parece subyacer a las respuestas relativas a las preguntas sobre cules seran las democracias consolidadas en Amrica Latina y los pases con mejores perspectivas de crecimiento econmico a corto y mediano plazo. En la mayora de los casos, Mxico casi no se menciona, y rara vez se nombra a Costa Rica como democracia consolidada. En tales preguntas, la mayora de las menciones son para Chile, que las elites brasileas indican como modelo de desarrollo econmico de xito, basado en un sistema institucional democrtico y estable. Este pas encabeza la lista de las democracias consolidadas en Latinoamrica, seguido por Brasil y Uruguay, y junto a Brasil y Argentina es el pas que se considera con mayores perspectivas de crecimiento a corto y mediano plazo. Por estas razones, en algunos casos (no mayoritarios) se atribuye a Chile un cierto papel de liderazgo dentro de la regin, siempre despus de Brasil.
Chile, de Iberoamrica, es el nico que est junto a Espaa y Portugal; es una democracia de mercado consolidada, y en razn de la economa de mercado, es moderno. Dentro de Amrica del Sur, en trminos de democracia de mer-
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cado, el segundo pas es Brasil, pero no como democracia, porque el segundo en trminos de democracia es Uruguay, pero el Uruguay est muy atrs en economa de mercado. Chile es un pas con un rumbo fijado. Su agenda se orienta al futuro. Y si bien enfrenta algunos problemas, los est resolviendo.
En la pregunta relativa al liderazgo, el segundo lugar lo ocupa Venezuela, si bien en varios casos se introducen matices y reservas vinculados a su rgimen poltico y a la figura del presidente Chvez. El tipo de liderazgo que se atribuye a Venezuela tiene un carcter bsicamente ideolgico, ya que en varios casos se expresan dudas acerca de la sostenibilidad de su economa.
El liderazgo de carcter ideolgico fuerte es Chvez, que interpela a un cierto sector de la sociedad latino-sudamericana que en gran medida es ese sector que est ingresando en la poltica; entonces, creo que es una referencia fuerte. Venezuela, claramente con algn xito inicial y con muchos fracasos en los ltimos aos, me parece que con ms chances de fracaso que de xito [] Yo no veo en la poltica venezolanaza ninguna tendencia a largo plazo.
Tambin se registra un nmero consistente de casos en los que el entrevistado afirma que no hay democracias realmente consolidadas en la regin.
Si tomamos los ltimos cuarenta aos, la historia de Amrica Latina ha sido una historia de excepcin, no de democracia. Por esta razn la democracia en la regin es muy frgil. Incluso en Brasil. Creo que todos los pases tenemos muchos problemas, en la interna digamos que hay dificultades enormes, no alcanza para todos de la misma manera, en general como institucionalidad democrtica. Pienso que en Amrica Latina no se puede hablar de ningn caso de democracia definitivamente consolidada.
2. En Mxico, en relacin con el liderazgo regional, la gran mayora de los entrevistados coincide en indicar a Brasil como el lder, reconocindose el trabajo realizado por Brasil en ese sentido. Varios entrevistados
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reconocen que se trata de un liderazgo relacionado con el tamao y la economa de ese pas, hbilmente utilizados en poltica exterior para lograr una primaca en el contexto latinoamericano e internacional.
Brasil es el nico global player de la regin. Lo veo como un proyecto exitoso hasta ahora, en la regin y fuera de la regin. Habr que esperar lo que resulte de la ONU [] pero es evidente que han tenido xito en algunas negociaciones en la Organizacin Mundial del Comercio, unindose con India, con Sudfrica. Me parece que es un liderazgo muy vigoroso. Brasil es el nico pas que busca liderar internacionalmente en Amrica Latina. Mxico podr ser el mayor exportador, el pas de mayor desarrollo industrial, pero nuestra economa est muy ligada a la de los Estados Unidos [] Ciertamente, la cancillera de Brasil y el liderazgo que tradicionalmente ha tenido, pues es el nico pas que ha logrado liderar. Mira, en Amrica Latina quien se ve por lo menos en temas econmicos es Brasil. Todo el mundo habla de Brasil. As como Mxico dej de ser tema de agenda en reuniones internacionales y de escenarios econmicos, Brasil y Chile estn presentes. Pero me parece que Brasil, en particular en ese tema econmico, est teniendo un liderazgo muy claro. No s si lograr consolidarlo.
En algunos casos, se seala que las ambiciones brasileas contribuyen a la creacin de una relacin tensa con Mxico. Tambin se afirma que Mxico es el nico pas que podra disputar el liderazgo brasileo, pero decidi orientarse al Norte, dejando as que Brasil consiguiera imponerse en el Sur.
Mxico yo creo que ha descuidado mucho su relacin con Amrica Latina. Las economas ms grandes han sido Brasil y Mxico [] La percepcin de Mxico en general es que Brasil le est ganando la partida en trminos de liderazgo. Mucho se ha utilizado el tema de la crisis de Brasil, pero tambin en trminos de poltica de integracin econmica con Amrica Latina, creo que est por encima. Mxico y Brasil se disputan el liderazgo en Amrica Latina [] yo lo que veo es que no tenemos una relacin de dos pases que podran unirse para tener una posicin muy fuerte, creo que es la relacin de dos pases con la mirada hacia el Norte y un tipo de gobierno como el de Lula que ahora no est pasando por un buen momento, pero que se erigi como la gran esperanza de Amrica Latina.
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Sin duda Brasil es un pas que tiene un liderazgo importante y sin duda la mayor parte de su poltica exterior est enfocada a convertirse en lder de Latinoamrica, y por eso tiene desencuentros o est atravesando por un momento difcil en su relacin con Mxico, porque obviamente hay una rivalidad. Chile creo que es un pas que tiene mucho por esa modernidad para ejercer un liderazgo, tambin creo que est pretendiendo ejercer ms, y Mxico es un pas que tiene inters de ejercer un liderazgo y se produce cierta competencia al respecto. Hay una absurda rivalidad entre Brasil y Mxico y yo creo que es porque Brasil cree que le corresponde tener el control en Amrica del Sur y a nosotros en Centroamrica, esto nos llev ms que a una rivalidad.
Despus de Brasil, la mayora de los entrevistados menciona a Chile, mientras que slo 9 de los 43 consultados indican a Mxico. Al pas andino se le reconocen los esfuerzos realizados en materia econmica y de poltica exterior, y se le atribuye un liderazgo conceptual debido al xito conseguido, que lo pone en el escenario latinoamericano como modelo a imitar. De forma coherente, Chile es el pas que las elites mexicanas consideran con mayores perspectivas de crecimiento econmico a corto y mediano plazo, junto a Brasil y Mxico.
Chile est haciendo un juego dentro de Amrica Latina. Hay quienes dicen que Chile est golpeando fuerte dentro del Pacfico en un sentido ms amplio. Porque Chile est teniendo cuidado en sus relaciones con todos los pases de Amrica Latina, una diplomacia inteligente, distinta de la de Mxico, que ha sido torpe. Chile sigue teniendo una presencia en Amrica Latina, sigue apareciendo como el modelo exitoso. Mxico es un lder por el tamao de su economa, ha firmado tratados a nivel internacional, Mxico tiene caractersticas para ser un lder. Chile es un ejemplo a nivel regional. Brasil lo haba tomado pero ahora con el tema de Lula, todo el tema de la corrupcin. Haba sido un ejemplo no como pas, sino como rgimen poltico novedoso El pas que ha buscado liderazgo ha sido Chile, es sin lugar a dudas Lagos el estadista de Amrica Latina; siendo de izquierda ha podido construir, ha podido ejercer un liderazgo con ejemplo. Chile est jugando, muy inteligentemente, hacia la poltica de un pequeo pas exitoso que se coloca en este mundo en la globalidad, y no solamente le ha ido bien en lo comercial, que es el punto de orgullo desde que empez la
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democracia pero vena desde antes, sino ahora adems polticamente con lo de la OEA y porque mantiene su democracia, y no solamente eso: demuestra que se puede avanzar.
3. En Argentina, la gran mayora de los entrevistados coincide en indicar a Brasil como lder regional, en consideracin de su peso especfico y de que su clase dirigente tiene un proyecto claro. Varios consultados se refieren al liderazgo brasileo atribuyndole un matiz negativo, debido a la vocacin imperial y egocntrica de Brasil, que no siempre tendra efectos positivos para toda la regin. Tambin se expresan dudas acerca de la capacidad y de la voluntad de Brasil de hacerse cargo de las consecuencias de su liderazgo.
Hay un liderazgo que ejerce Brasil por su peso especfico, por su diplomacia, que me parece la diplomacia ms inteligente de la regin, y por su destino nacional, en el sentido de que la clase dirigente brasilea sabe lo que quiere, sabe que quiere una nacin y hay reglas de juego dentro de eso. Brasil, sin lugar a dudas, el nico actor global, mundial, que tiene Amrica Latina [] Mxico no es un actor global. Brasil tiene un proyecto claro de ser potencia mundial [] Brasil es actor global, pero Mxico no lo es aunque el PIB es 20% mayor; no tiene vocacin de actor global. Brasil claramente tiene una agenda de liderazgo en Amrica Latina desde siempre [] Es muy difcil negociar con Brasil, porque la lgica de Brasil no slo defiende sus intereses que es lo correcto sino que tiene una visin hegemnica sobre la regin. Entonces dira que eso colisiona contra la posibilidad de una integracin completa. Solamente Brasil [] Porque ha tenido siempre vocacin imperial y tiene desarrollo competitivo. Decididamente me parece que Brasil tiene una fuerte vocacin de lder. No s si asume las consecuencias plenas de serlo, que implican el rol del liderazgo, y si tiene las voluntades econmicas para llevarlo adelante.
En segundo lugar, las elites argentinas mencionan a Chile, considerado un modelo exitoso de desarrollo econmico y de estabilidad institucional. El liderazgo que se le atribuye es de carcter moral, mientras que en unos pocos casos se reconoce un liderazgo ideolgico de Venezuela, estrechamente vinculado a la figura del presidente Chvez y al precio del petrleo.
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Yo creo que Chile est asumiendo un liderazgo moral, ms que moral, ejemplar, es decir, predica con el ejemplo porque ha logrado un progreso institucional importante. Yo creo que naturalmente lo tiene Brasil y en pocos aos se lo va a disputar Chile, si sigue creciendo de esta manera. Venezuela, por un tema concreto econmico, por el petrleo, quiere tejer un liderazgo marcado ideolgicamente, en ese flujo de recursos plantea un tema ideolgico. Chile lo hace desde un modelo exitoso, un modelo de economa de mercado razonable. Me parece que hay dos referencias, una muy particular es la de Chvez a su modo. Un poltico populista muy clsico [] La bonanza petrolera, que no s si le durar diez das o los cuatro o cinco aos que tiene por delante. Chvez es una figura sin institucionalidad detrs, sin historia de su pas detrs, fundada en dos recursos que parecen inagotables, que son su voluntad poltica y el dinero que tiene. Es un actor muy activo, limitado. Lo veo, en un sentido malo, a Chvez asumiendo un liderazgo; liderazgo que, creo, nos va a llevar a ms atraso, a ms populismo. Me parece que hay otro intento, en Venezuela, de plantear un debate ideolgico sobre el tipo de sociedad deseable para Amrica Latina, debate que es respaldado por las principales reservas petroleras de la regin.
En tercer lugar, pero con un porcentaje considerablemente inferior, los entrevistados se refieren a Mxico, si bien la mayora de ellos seala que este pas queda dentro de la rbita de los Estados Unidos, con lo cual su capacidad de ejercer un liderazgo real en toda la regin resulta bastante limitada.
Yo creo que el pas que en Sudamrica se propone un rol de liderazgo claro es Brasil. Diferente es la situacin de Amrica Central; Mxico juega un rol de socio mayor de los Estados Unidos y de socio menor de los que lo rodean. Sin dudas hay dos que compiten por el liderazgo, que son Mxico y Brasil [] Yo creo que Lula lo dijo de una manera difana cuando dijo: somos actores globales [] Pero para eso tiene que ser primero el lder en su regin, y creo que ah aparece un riesgo muy grande, que es la creacin de dos Amricas Latinas. El liderazgo claramente en Amrica Latina es de Brasil [] Y Mxico, que le podra competir, est ya demasiado metido con los Estados Unidos.
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Mxico quiere pero no puede [ejercer un liderazgo] porque en realidad est con sus compromisos con los Estados Unidos.
En pocas palabras, en este tema son indiscutidos el rol privilegiado y geopolticamente natural que se le atribuye a Brasil y la emergencia, con una importancia de otro carcter que sera necesario precisar, de otros tipos de liderazgos: el ideolgico de Venezuela y el conceptual o moral de Chile. Sin embargo, parecera importante volver y profundizar sobre este aspecto en futuras consultas. Es, por cierto, una dimensin que est claramente vinculada a la idea que se tenga de Amrica Latina y a la extensin que se le atribuya a sta. En funcin de esto mismo habra que investigar sobre la naturaleza y fundamentos que se sealan como necesarios para los liderazgos y los alcances que pueden atriburseles. Tambin se deberan examinar los roles que se le asignan a otro gran pas, en trminos de tamao y peso geopoltico, como Mxico, as como la importancia de pases pequeos, como Costa Rica.
4. Las orientaciones polticas, sociales y econmicas de algunos pases son modelos en disputa?
Interesa finalmente preguntar sobre la naturaleza de las orientaciones a la accin que asumen diferentes pases de Amrica Latina. Cul es la profundidad de stas? Es un tema que no estuvo planteado en las entrevistas realizadas en la consulta. Sin embargo, hay una cierta discusin que empieza a abrirse al respecto en algunos medios intelectuales y acadmicos. Actualmente, de los diez pases de Amrica del Sur, ocho cuentan con gobiernos de centroizquierda que oscilan entre regmenes nacional-populares y regmenes reformistas. Solamente Paraguay y Colombia tienen orientaciones de centroderecha. Aparentemente, la cuestin principal que caracteriza el juego poltico actual se organiza en torno a la pregunta: qu es lo que reemplaza al denominado modelo neoliberal? La hiptesis que ha surgido de los trabajos del PAPEP es que la regin viene atravesando en los ltimos aos un proceso de inflexin y cambio tanto en trminos econmicos como polticos. Tales cambios son producto, por un lado, de reformas estructurales que buscaron la liberalizacin de la economa y el comercio y la privatizacin de diversos servicios pblicos. Se trataba de promover economas de mercado capaces de insertarse en los procesos de globalizacin. En la mayora de los pases estos cambios
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no generaron los resultados esperados y, ms bien, produjeron saldos negativos en trminos de pobreza y equidad. Por otro lado, las reformas democrticas avanzaron en cuanto a regmenes polticos, pero no lo hicieron en trminos de mayor participacin ciudadana. En varios casos se han vivido crisis poltico-institucionales que limitan o ponen en duda la misma evolucin democrtica. Cuando se mantuvo cierta coherencia entre comportamiento y propuestas de los actores sociopolticos, se aplicaron las reformas de manera ms o menos heterodoxa y las condiciones econmicas lo permitieron, se pudieron enfrentar de mejor modo las diversas crisis, y los resultados en trminos de desarrollo y democracia fueron de mayor calidad. El caso paradigmtico pareciera ser Chile. Mientras que, en los casos donde las matrices sociopolticas eran incoherentes e inestables, los recursos econmicos insuficientes y las reformas estructurales se aplicaron de forma ms o menos ortodoxas, los resultados en trminos de democracia y desarrollo fueron precarios y hubo crisis institucionales y sociales muy graves. sta es la situacin de la mayora de los pases de la regin, y ello ha condicionado los ritmos de la democracia y el desarrollo en el futuro. Por lo tanto, la pregunta sobre cmo reemplazar el modelo neoliberal no tendr respuestas homogneas y debera asociarse con los procesos polticos y socioeconmicos especficos de cada pas. As, las consecuencias de los diversos cambios se vienen expresando a travs tanto de opciones electorales como de crisis e inestabilidad poltica que implican nuevos problemas y desafos para la democracia. Tambin a travs de demandas de cambios en las orientaciones de las polticas nacionales y regionales. Casi ninguna fuerza plantea hoy en da que hay que hacer ms de lo mismo para mejorar el futuro. Fundamentadas en este abanico de problemas sealados, las ofertas poltico-electorales por lo general aparecen altamente ideologizadas en el discurso, pero pragmticas en los juegos de poder. Para preguntarse sobre su carcter parece interesante avanzar algunas de las hiptesis que, entre otras, se estn planteando como interpretacin de los posibles modelos en accin. 1. Fernando Caldern, por ejemplo, plantea una reflexin inicial y sumamente tentativa (segn sus propsitos) sobre una posible tipologa (cuya funcin es meramente analtica) de algunas de las orientaciones que estn presentes en Amrica Latina. As, se podran observar:
Una modernizacin conservadora en base a una fuerza poltica de centro-
derecha que articula una amplia alianza a partir de una combinacin
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de intereses econmicos y valores tradicionales. Estados Unidos marca una pauta en funcin de su lucha contra el terrorismo y la lgica de la guerra preventiva. En esta perspectiva existen coincidencias de varios gobiernos de la regin, como Colombia y gran parte de los pases centroamericanos, y en ellos se articulan propuestas centradas en el mercado asociadas con valores tradicionales, particularmente religiosos, junto con la construccin de democracias liberales slidas. Un reformismo pragmtico, donde las fuerzas de centroizquierda buscan articular crecimiento econmico con globalizacin, incorporando polticas de inclusin social. Chile, Brasil, Argentina, Uruguay, Costa Rica, Panam y Repblica Dominicana estaran embarcados en proyectos de este tipo, con lgicas laicas e igualitaristas, pero con realismo de mercado. Una orientacin nacional popular, donde liderazgos carismticos, con fuertes movilizaciones de masas, buscan obtener objetivos polticos de autonoma nacional y de inclusin social. ste sera el caso de Venezuela y su nuevo movimiento bolivariano con rasgos expansivos a varios pases de la regin. Un indigenismo neodesarrollista. ste estara en ciernes en una cierta oferta, o en una variacin de las dos anteriores, de carcter indigenista neodesarrollista, y que integra en su seno tanto orientaciones nacional-populares como reformistas. Buscaran conciliar un nuevo pacto con las empresas transnacionales para promover el desarrollo interno. El caso boliviano sera paradigmtico, pero estas tendencias no son ajenas a pases como Ecuador. Es en esta ltima orientacin donde el autor ha profundizado con mayor nfasis. En ella intenta una mejor comprensin de la actual experiencia boliviana. Seala as que:
[...] estara emergiendo una suerte de neodesarrollismo que buscara a la vez redefinir un pacto con las empresas transnacionales y lograr desarrollo socioeconmico interno, devolvindole al Estado un papel protagonista en la poltica y en el desarrollo. Este neodesarrollismo se sustentara en un imaginario indgena y mestizo de lo popular y buscara redefinir los patrones de inclusin y movilidad social. [En este tipo] no predominara un fundamentalismo indigenista, pues est fuertemente condicionado por los cambios en la sociedad civil. Hoy da la impresin de que estos pases cuentan con sociedades civiles ms autnomas y cosmopolitas [...].
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El MAS y el liderazgo de Evo Morales estn directamente asociados con el movimiento antiglobalizacin, y los movimientos indgenas tanto del Ecuador como de Bolivia han optado [...] por caminos democrticos. [...] Sin embargo, tambin pueden visualizarse, en algunos sectores radicales de estos movimientos y organizaciones de la sociedad civil, orientaciones fundamentalistas que han deificado lo andino, buscan el retorno a un comunitarismo de origen y plantean un enfrentamiento con la cultura occidental. Se podra argumentar que la sociedad civil tambin es diversa y que sus preferencias oscilan entre la dependencia de arcanas formas corporativas y facciosas y la bsqueda de autonoma (Caldern, 2006).
2. En un trabajo para el PAPEP, Gustavo Fernndez (Fernndez Saavedra, 2006) hace algunas apreciaciones que pueden cumplir un cierto papel provocador en el sentido de impulsar una discusin ms sistemtica. Para Fernndez,
diferencias histricas, placas ideolgicas en colisin, pugna por el liderato, control o acceso a energa, acceso a mercados globales, se cruzan en el espacio poltico sudamericano. Se superponen en ms de una ocasin. Y crean la sensacin de fluidez y desorden. Las elecciones de Bolivia y Per fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una autntica revolucin democrtica. Se produjo una profunda y radical sustitucin de elites, con el colapso del sistema partidario en el que haba descansado la democracia boliviana. Pero ms all de su significacin nacional, la estrecha vinculacin del MAS boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implic una alteracin significativa del mapa poltico regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la eleccin peruana tuvo carcter pivotal. Si ganaba Humala se consolidara la tendencia chavista en Amrica Latina y, desde all, podra esperarse que ocurriera algo semejante en el Ecuador. El triunfo de Alan Garca posterg o modific esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dej la Comunidad y se incorpor al MERCOSUR. Renunci de esa manera a su espacio de influencia histrica, por lo menos, por el momento.
Fernndez propone considerar dos orientaciones generales que estn en juego: una democrtica liberal y otra nacionalista. Seala adems que
se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos polticos que esos gobiernos encarnan. Por razones prcticas y sin ninguna pretensin, llamaremos a uno de los campos democrtico liberal y de economa abierta de mercado. Al otro,
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nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los lmites no son precisos. Distingue al primero, por lo menos como aspiracin programtica, en el plano poltico, un rgimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y la alternabilidad poltica. En el institucional, la existencia de poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujecin a la ley, el respeto a las minoras. En el nivel econmico, en estos Estados impera la economa de mercado, inters en inversin extranjera, orientacin exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la funcin del Estado en la economa es reguladora, mientras la inversin privada tiene liderato en los sectores productivos y de servicios. Hay empresa estatal en los sectores estratgicos y en servicios pblicos. En esa matriz, con variantes, con nfasis diferentes, se pueden colocar Chile, Per, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen una relacin pragmtica con la superpotencia. En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relacin directa con los movimientos sociales, con el menor nmero de restricciones institucionales posible. Prefiere el sistema de partido hegemnico y la reeleccin presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Plantea una opcin cortante entre vieja y nueva poltica, entre amigos y enemigos, dentro y fuera. En el terreno econmico, es claro el dominio del Estado en la economa, con las empresas pblicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia dentro como una condicin de la proyeccin externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habr que ver qu camino toma Ecuador despus de las elecciones de octubre.
Por otra parte, Fernndez sostiene que sobre la liza estn presentes diferentes propuestas de liderazgo:
Por cierto, ha renacido el inters de las potencias regionales por establecer sus propias reas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo, pareca que no poda discutirse el rol de liderato que corresponda a Brasil en Amrica del Sur, por su dimensin continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema poltico. Ejerci esa funcin, discreta y efectivamente, en la solucin del conflicto blico entre Per y Ecuador, al promediar los aos ochenta. Sin embargo, en el ltimo ao, Venezuela aparece pisando fuerte en pases tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez ms notoria una pelea abierta por el liderato regional, sobre todo en el plano poltico. Hay un rea en la que se perciben marcadas diferencias de inters. Es la de las polticas de energa, que afecta la relacin de uno de los miembros de la
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Comunidad Andina Bolivia con los pases del MERCOSUR. El mercado de energa se torna mercado de vendedores, en el que la posesin de recursos naturales es el factor dominante. En la expresin de un ejecutivo de una empresa petrolera, puedo conseguir tecnologa y dinero. Pero si no tengo produccin y reservas nadie me puede ayudar. En ese marco, cambian las polticas energticas y los trminos de la relacin entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la dcada de 1990, pareca que el mercado poda equilibrar la oferta y demanda de energa, sin intervencin de los Estados. Pero ya no ser as. Los Estados especialmente los Estados de los pases productores de hidrocarburos recuperaron un espacio que pareca que haban perdido definitivamente. Hay algo ms. El control del petrleo por el Estado no es slo un medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de poltica exterior. Con ese instrumento se busca controlar la produccin y distribucin de energa. En tono menos dramtico, en Amrica del Sur [...] se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada vez ms, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia3 como vendedores. La nacionalizacin boliviana de la empresa estatal Petrobrs, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la produccin y distribucin de energa en la regin. Desde luego la friccin es tanto ms fuerte cuanto mayor es el inters que est en juego y ms grande el poder del Estado que lo promueve. Todas esas lneas diferencias histricas, placas ideolgicas en colisin, pugna por el liderato, control o acceso a energa, acceso a mercados globales se cruzan en el espacio poltico sudamericano. Se superponen en ms de una ocasin. Y crean la sensacin de fluidez y desorden a la que me refer antes. Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integracin regional, pero tambin configuran zonas de tensin. Se pueden identificar tres. La primera, la que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren varios factores para convertirla en una regin riesgosa. En el trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideolgicas entre un modelo democrtico representativo, de economa de mercado abierta en Colombia y otro populista, caudillista y proteccionista en Venezuela. Un pas, estrecho aliado de Estados Unidos, inclusive en el plano militar, con el apoyo logstico y financiero del Plan Colombia en la lucha contra el narcotrfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de
3 Las exportaciones de petrleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados, no sudamericanos.
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los norteamericanos. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde estn desplegados miles de hombres en armas, sino tambin a la frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres pases, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para mantener la situacin bajo control, pese a los graves incidentes que se registran peridicamente. La otra zona gira en torno a la energa y al liderato regional. El centro se sita en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratgica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalizacin de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrs, ha cambiado los trminos de la relacin poltica en la zona, no slo en la relacin boliviano-brasilea, claramente daada por el hecho, sino en la relacin brasileo-venezolana. Las reservas bolivianas son detonante del problema, pero la verdadera confrontacin es entre PDVSA y Petrobrs por el control de los flujos de energa. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribucin de petrleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile. Y esa intencin es claramente contraria al inters nacional de Brasil. La ltima zona de tensin, menos activa, pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Per y Bolivia. Tiene carcter histrico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano al Pacfico y la discrepancia planteada por Per sobre la delimitacin de territorio martimo con Chile. Como ya se anot, ambos diferendos estn bajo control. Uno en el plano del dilogo bilateral y el otro en el marco jurdico. Existen diferencias ideolgicas entre los gobiernos de Evo Morales y de Alan Garca, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala en los departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota de cautela.
Toda la descripcin anterior no tiene otro propsito que incentivar la discusin en torno a una pregunta: existen modelos y orientaciones polticas en juego en la regin? Si es as, se trata de buscar una cierta caracterizacin de stas y evaluar su alcance.
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Caldern, Fernando, Tiempos de agitacin, tiempos de cambio. Sociedad y democracia en los pases andinos meridionales, exposicin en el Seminario Sociedad civil y democracia en Amrica Latina: crisis y reinvencin de la poltica, San Pablo, 26 y 27 de mayo de 2006. Cardoso, Fernando H. y Faletto, Enzo (1969), Dependencia y Desarrollo en Amrica Latina, Mxico, Siglo XXI. Fernndez Saavedra, Gustavo, Notas sobre la Comunidad andina, documento elaborado en el marco del PAPEP, agosto de 2006. Medina Echevarra, Jos (1967), Filosofa, Educacin y Desarrollo, Mxico, Instituto Latinoamericano de Planificacin Econmica de las Naciones Unidas (ILPES-ONU), Siglo XXI. Stavenhaguen, Rodolfo (1970), Siete tesis equivocadas sobre Amrica Latina, en Amrica Latina. Ensayos de interpretacin sociolgica-poltica, Santiago de Chile, Editorial Universitaria. Touraine, Alain (1989), Palavra e sangue, San Pablo, Trajetria Cultural.
5. La poltica sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetras y la incidencia de nuevas coyunturas
Mnica Hirst*
1. Introduccin
Histricamente, Brasil ha oscilado entre tres comportamientos en Sudamrica: a) distancia y desinters frente a sus vecinos, b) sentimientos de rivalidad y aspiracin de supremaca o c) inters por asumir un papel aglutinador y positivo como factor de cooperacin y estabilidad regional. Dichas oscilaciones han sido gradualmente abandonadas en las dos ltimas dcadas en la medida en que la agenda sudamericana ha adquirido una nueva relevancia para la poltica exterior de Brasil, obligndolo a repensar y rearmar su presencia en el continente. Desde el punto de vista poltico, el principal desafo brasileo ha sido el de conducir su poltica regional en contextos asimtricos dando prioridad a enfoques cooperativos y no coercitivos. Este artculo analizar la poltica de Brasil en Amrica del Sur con un doble objetivo: comprender las motivaciones de su actuacin regional y analizar cmo stas se articulan con el diseo de la accin internacional del gobierno de Lula. Despus de una caracterizacin general, sern abordados dos vnculos bilaterales: primero el que se mantiene con Argentina y, segundo, con Bolivia. Su objetivo es mostrar que, a pesar de
* Agradezco las asistencias de Eduardo Szklarz y Mara Emilia.
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los contrastes en cuanto al peso y a la complejidad de los lazos con uno y otro pas, es posible aplicar una misma matriz que indica simultneamente la naturaleza multidimensional y asimtrica que condiciona las relaciones de Brasil con sus vecinos. En el perodo actual, la actuacin de Brasil en el espacio sudamericano est determinada por dos tipos de factores; aquellos que se articulan con los vectores permanentes de la poltica externa brasilea en trminos generales y especficos y aquellos que estn condicionados por acelerados procesos de cambios polticos en la regin. La simbiosis observada entre ambos constituye una de las consecuencias ms importantes del contexto democrtico nacional y regional para este campo de accin del Estado brasileo. De todas las reas de inters externo, Amrica del Sur constituye la de mayor sensibilidad, donde la erosin entre poltica interna y externa es ms visible. La dinamizacin de esta doble injerencia lleva a que la poltica sudamericana est subordinada a una presin permanente generada por elementos estructurales y coyunturales. Desde la dimensin de los factores permanentes, la poltica regional brasilea est definida a partir de cuatro ejes conductores, que dan el marco a los vnculos con los pases de Sudamrica: 1) la estabilidad democrtica, 2) el desarrollo econmico, 3) la poltica internacional y 4) la cooperacin bilateral/regional. A lo largo de los ltimos veinte aos, cada uno de estos ejes ha adquirido un dinamismo propio y diferenciado. Para cada vnculo bilateral puede observarse un juego propio a partir de los intereses brasileos y el peso relativo de cada eje. De acuerdo con las motivaciones brasileas y las condiciones locales, surgen mltiples posibilidades interactivas entre Brasil y Amrica del Sur. El xito de la accin brasilea depende de su capacidad de manejar este tejido interactivo; algo que, verticalmente, permite profundizar el vnculo con cada pas y, horizontalmente, expandir su presencia regional. Adems de los desequilibrios estructurales que se imponen, el nivel de aceptacin y convergencia de intereses de los pases sudamericanos no es uniforme ni constante. En este contexto, Brasil debe enfrentar incertidumbres e inestabilidades que hacen de su poltica regional hasta el presente ms un proceso de aprendizaje y negociacin que un factor de poder con resultados asegurados. Desde la dimensin de los factores coyunturales, la accin regional de Brasil est fuertemente influenciada por las polarizaciones polticas que actualmente predominan en algunos de los procesos democrticos sudamericanos. Se observa un reflejo directo entre las controversias que dividen, por un lado, y alan, por otro, a los diferentes grupos/partidos domsticos y el debate interno sobre las opciones y preferencias de poltica externa en Amrica del Sur.
La poltica sudamericana de Brasil: entre el peso de las asimetras
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Es oportuno que se aclaren algunos puntos: en primer lugar, estos clivajes se reproducen en diferentes pases, marcados por la confrontacin entre los que abogan por el ideario democrtico institucionalista liberal (cosmopolita) y los defensores de un modelo desarrollista popular (nacionalista); segundo, que si bien no se trata de la primera vez que se produce este tipo de ideologizacin en la poltica externa regional de Brasil, nunca se manifest de forma tan intensa. Resulta interesante destacar que los dos vnculos bilaterales analizados en este artculo adquieren una relevancia especial para ilustrar este tipo de politizacin.
2. Antecedentes
A partir de la democratizacin en los aos ochenta, Brasil comenz a otorgarles un lugar destacado a las relaciones intrarregionales. En la dcada del noventa, el principal nfasis de la poltica exterior brasilea hacia sus vecinos fue la promocin de la integracin econmica, primero a travs de la profundizacin del vnculo con Argentina y, posteriormente, con la construccin del MERCOSUR. Al mismo tiempo, y en gran parte como reaccin a la formacin del NAFTA, comenz a tomar fuerza en Itamaraty la idea de que Amrica del Sur debera sustituir la referencia a la regin latinoamericana, lo que signific simultneamente reforzar la identidad sudamericana de Brasil en el plano internacional. En este proceso, las relaciones con los pases andinos se ampliaron, ya sea como corolario de las relaciones MERCOSUR-Comunidad Andina de Naciones (CAN), de la reactivacin del Pacto Amaznico y/o de la dinamizacin de agendas fronterizas. Vale la pena destacar que en esta poca, aunque de manera efmera, surge la idea de la constitucin de un rea de libre comercio sudamericana como opcin frente al proyecto de regionalizacin hemisfrica.1 Durante el gobierno de Fernando Henrique Cardoso, la poltica sudamericana de Brasil se expres por medio de dos tipos de iniciativas: primero, la propuesta de una agenda regional a partir de la primera reunin de jefes de Estado de Sudamrica (agosto/septiembre 2000)2 y, segundo,
1 El ALCSA (rea de Libre Comercio Sudamericana) fue una iniciativa que surgi durante el gobierno de Itamar Franco (1992-1994) con el objetivo de unir en un rea sudamericana de libre comercio en un plazo de diez aos al MERCOSUR, la Comunidad Andina de Naciones y Chile. Esta iniciativa fue lanzada de manera unilateral por parte de Brasil, sin mayor entusiasmo por parte de sus vecinos. 2 En agosto de 2002, se reunieron en Brasil todos los jefes de Estado sudamericanos. La agenda del encuentro contena los siguientes temas: 1) defensa de la democracia, 2) comercio regional, 3) infraestructura regional, 4) informacin en ciencia y tecnologa y 5) lucha contra el narcotrfico.
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la actuacin como pas mediador en situaciones de crisis inter e intraestatales en la regin.3 A partir del gobierno de Lula, esta poltica dio pasos ms audaces que abrieron un nuevo horizonte para la presencia brasilea en Amrica del Sur. Cabe mencionar que esta mayor atencin e intereses por Sudamrica del gobierno de Lula coincide con un conjunto de nuevos nfasis de la poltica internacional en los cuales se destacan los entendimientos con otras potencias intermedias, como Sudfrica del Sur e India, y con potencias mundiales, como China y Rusia. La idea de cambio en la poltica externa tambin trajo como consecuencia el inicio de una etapa afirmativa de dilogo con los Estados Unidos. Al mismo tiempo que se volvi ms explcito el deseo de asumir un liderazgo regional, se observ en Brasil un proceso interburocrtico de decisin y accin que extrapol el campo de la diplomacia tradicional. Fue instaurada una agenda y un curso de accin paralelos al Ministerio de Relaciones Exteriores (MRE) con la participacin directa de la Presidencia. El gobierno de Lula, adems de mostrarse dispuesto a tomar nuevas responsabilidades en situaciones de riesgo institucional (Venezuela [diciembre 2002-agosto de 2004], Bolivia [octubre de 2003] y Ecuador [abril-mayo de 2005]), profundiz los lazos interpartidarios con gobiernos estables de orientacin de centroizquierda, como Chile y Uruguay.4 En 2003, Brasil asumi el liderazgo en la conduccin de la iniciativa llamada Grupo de Amigos de Venezuela, que incluy tambin la Secretara General de la OEA, Mxico, Chile, Colombia, Espaa y Portugal. El principal objetivo fue viabilizar el dilogo entre el gobierno de Hugo Chvez y los grupos de oposicin en la bsqueda de una solucin poltica que no violase los principios democrticos. Aunque los resultados concretos hayan sido modestos, esta iniciativa contribuy para impedir el deterioro de la situacin poltica en Venezuela, que podra haber culminado en una guerra civil. Brasil tambin envi una seal en el caso de Colombia manifestando su inters de contribuir de forma asociada con las Naciones Unidas en un dilogo entre todas las partes involucradas. El inters brasileo de ampliar su proyeccin en Amrica del Sur fue acompaado por la expectativa de que el pas tendra la capacidad de preservar su poder
3 La actuacin de Brasil fue crucial para apaciguar el conflicto entre Ecuador y Per en 1995, y en los momentos de mayor turbulencia poltica en Paraguay. En el caso paraguayo, Brasil busc actuar de forma coordinada con Argentina con el objetivo de frenar los reveses autoritarios en este pas. Se volvi frecuente el uso de la clusula democrtica del MERCOSUR como instrumento de presin para contener a las fuerzas antidemocrticas paraguayas. 4 En el caso de Bolivia, Brasil y Argentina enviaron en una misin conjunta a Marco Aurlio Garcia (secretario de Asuntos Internacionales de Lula) y Eduardo Sguiglia (subsecretario de Asuntos Latinoamericanos de la Cancillera argentina) para mediar en el conflicto interno boliviano. Los enviados especiales mantuvieron dilogo fluido con miembros del Gobierno y de la oposicin.
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de iniciativa y que los pases de la regin reaccionaran positivamente ante una actuacin de Brasil en situaciones de crisis local. Adems de promover la creacin de la Comunidad Sudamericana de Naciones, el gobierno de Lula apoy la expansin de lazos econmicos privados y estatales con los pases vecinos, lo que otorg un nuevo protagonismo a segmentos empresariales y a la dirigencia de empresas del Estado. A lo largo del trienio 2003-2005, esta poltica obedeci a tres premisas, i) la mayor preeminencia en la regin debera privilegiar el fortalecimiento de los vnculos con Argentina, ii) el gobierno de Lula tendra un impacto positivo para la estabilidad democrtica sudamericana y iii) la presencia regional ampliada fortalecera las aspiraciones globales de Brasil. Tres lneas de accin combinadas movieron esta poltica a partir de 2003: insistir en la va democrtica para la resolucin de las crisis institucionales; estimular una lectura crtica alternativa a las polticas neoliberales implementadas en los aos anteriores en diferentes partes de Amrica del Sur; evitar una visin de la poltica sudamericana vinculada con la poltica de seguridad estimulada por los Estados Unidos a partir del 11 de setiembre. Adems de relaciones polticas cotidianas con los gobiernos sudamericanos, se intensificaron los contactos y programas de cooperacin del Estado brasileo con sus vecinos en todos los campos de las polticas pblicas, en especial los de intercambio cientfico y tecnolgico, educacin, cultura, salud y capacitacin diplomtica y militar. Pero la poltica sudamericana se enfrent con diversos percances para cumplir sus aspiraciones. Para empezar, en su primer bienio, el gobierno de Lula encontr ms trabas que facilidades en sus esfuerzos de aproximacin con la Argentina. Otro punto adverso fue que tanto las turbulencias domsticas como las crisis de gobernabilidad en la regin andina subrayaron una fragilidad institucional que slo podra ser superada en el mediano/largo plazo. Tambin contra las expectativas iniciales, el apoyo de sus vecinos fue fragmentado e insuficiente en los momentos en que el gobierno brasileo lo necesit para disputar cargos multilaterales de mayor trascendencia.5
5
Brasil propuso a Luis Felipe de Seixas Corra como candidato para ocupar el puesto de director general de la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) en enero de 2005. El candidato brasileo tuvo que retirarse por falta de consenso y fue electo el candidato de la Unin Europea, Pascal Lamy. En julio de 2005, el candidato de Brasil para ocupar la presidencia del BID en reemplazo de Enrique Iglesias, Joo Sayad, no obtuvo el apoyo esperado, lo que permiti la eleccin de Luis Alberto Romero, de Colombia. En ambos casos, Brasil no obtuvo el apoyo de los pases sudamericanos. Por ltimo, Brasil busca activamente, desde los aos noventa, ocupar un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas. Si bien esta posibilidad depende de una reforma del Consejo que permita la inclusin de varios miembros nuevos, en el caso de Brasil, la falta de apoyo de la Argentina y Mxico le quita el acompaamiento regional necesario.
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Desde los Estados Unidos, las seales con respecto a la poltica sudamericana de Brasil fueron contradictorias. Si bien es cierto que la Casa Blanca asiste con buenos ojos a los esfuerzos de Brasil para jugar un rol estabilizador en la regin, se torn clara su resistencia a que el pas pudiera moverse con plena libertad en los campos sensibles de cooperacin, especialmente con Venezuela.6 Del lado brasileo, se debe subrayar un proceso de cambio respecto a las relaciones con los Estados Unidos y su poltica regional. Se observa una nueva escala de prioridades para la poltica externa brasilea. Si en el pasado las relaciones con los Estados Unidos constituan un factor que determinaba preferencias y posiciones junto a los pases sudamericanos, actualmente la dinmica se ha invertido. Son las orientaciones y posturas mantenidas cara a cara entre los gobiernos de la regin las que influyen en el dilogo entre Brasilia y Washigton. Un claro ejemplo se revel en las crecientes dificultades enfrentadas en el dilogo con respecto al ALCA, en las cuales Brasil consigui mantener la cohesin del MERCOSUR hasta llegar al estancamiento de las negociaciones.7 Estas contramarchas de la expectativas del gobierno de Lula, sin embargo, no frenaron el inters poltico y econmico brasileo por la regin. Por el contrario, nuevos campos de interaccin fueron estimulados en Amrica del Sur, amplindose notablemente las inversiones privadas y gubernamentales en las reas de infraestructura y energa. Con este propsito, el Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDES) anunci la disponibilidad de un crdito de 2.600 millones de dlares para empresas locales trabajando en proyectos de infraestructura y obras pblicas en toda Sudamrica.8
6 Fue por este motivo que el gobierno norteamericano fren en 2005 la venta de aviones brasileos Tucanos al gobierno de Hugo Chvez. 7 A lo largo de 2003, se hizo evidente que los (des)acuerdos con los Estados Unidos en el proceso de negociacin del ALCA se convertiran en la cuestn de mayor importancia y sensibilidad en la agenda bilateral en el primer ao del gobierno de Lula. A pesar del malestar por recibir una herencia poco deseada especialmente con posterioridad a la aprobacin de la Ley Agrcola (Farm Bill) estadounidense, previendo generosos subsidios internos y trminos de impuestos por la autorizacin del Congreso estadounidense (TPA), el gobierno de Lula se vio obligado a implementar una lnea de accin afirmativa en las negocciaciones consideradas altamente desfavorables para el pas. Vase Hirst (2005). 8 Brasil, en 2003, abri una lnea de financiamiento a Venezuela de alrededor de mil millones de dlares con recursos del BNDES. Actualmente, la compaa Odebrecht est construyendo una represa de irrigacin y el segundo puente sobre el ro Orinoco en Venezuela. Por otro lado, Odebrecht est construyendo una represa hidroelctrica en San Francisco (Ecuador) que ser financiada por el BNDES, que tambin financia exportaciones a Ecuador. El BNDES tambin otorg 200 millones de dlares para que Brasil construya un gasoducto en la Argentina, que fue aprobado el 24 de febrero de 2005. La empresa de ingeniera Odebrecht inici, en 2005, un proyecto de ampliacin de los gasoductos San Martn y Neuba II en Argentina con una inversin de 300 millones de dlares. En el marco del MERCOSUR, se acord la creacin de un Fondo de Convergencia Estructural con 100 millones de dlares destinados a ayudar a los socios menores del bloque.
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Otro ejemplo pas a ser la prioridad otorgada por Petrobrs a Amrica del Sur para diferentes tipos de actividades (exploracin, produccin, refinera, petroqumica y distribucin) a travs de mltiples estrategias: alianzas con empresas locales (como es el caso de Venezuela y PDVSA); negociaciones con los Estados (como sucede en Bolivia); inversiones directas (como en Argentina); adquisicin de empresas locales (como es el caso de Uruguay) o sustitucin de distribuidoras transnacionales (como se registra en Colombia). Es importante subrayar que la mayor presencia de emprendimientos econmicos brasileos en pases vecinos no es un proceso que se viene dando de forma unilateral. Trtase de un tejido ms amplio de interaccin en el cual Venezuela se ha convertido en un protagonista relevante, como ilustra la nueva alianza en el campo del petrleo en las reas del nordeste y centro-sur de Brasil.9 En trminos polticos el pas ha mantenido la misma disposicin de actuar como factor de estabilidad democrtica en la regin. Pero la crisis poltica enfrentada por el gobierno de Lula a partir de 2005 le quit cierto empuje ms an con el proceso electoral de 2006, e incluso los errores y aciertos de la poltica regional se incluyen en las contiendas de la poltica domstica. Adems de las controversias polticas en cuanto a la conveniencia del actual gobierno de haber otorgado relevancia a los vnculos con las naciones sudamericanas generando expectativas de liderazgo de una parte e instigando rivalidades de otra parte, el gobierno de Lula se torn centro de crticas especficas por su manejo de los intereses nacionales con pases vecinos y los desvos ideolgicos que podran estar en juego. Este tipo de crticas fueron observadas especialmente por los entendimientos con los gobiernos de Hugo Chvez en Venezuela y de Evo Morales en Bolivia. Si bien este punto ser analizado en otra seccin de este documento, vale subrayar que el motivo de controversia en torno al nuevo gobierno boliviano a partir de su decisin de nacionalizacin de Petrobrs super en Brasil cualquier precedente en materia de politizacin motivada por la accin diplomtica de un determinado gobierno. El debate instalado pblicamente, con fuertes adjetivos de condena a la poltica sudamericana de Lula, demostr divergencias sobre las lneas de actuacin externa del actual gobierno que revelan una confrontacin ideolgica entre el Gobierno y segmentos de la elite brasilea. Se cuestion la metodologa y el contenido del proyecto de liderazgo, as como tambin los de la integracin regional.10 Adems de la manifestacin de posiciones contrarias
9 Se pueden mencionar las actividades de PVDSA venezolana de refinera en Pernambuco y su participacin en el polo petroqumico con el grupo Ultra en la baha de Campos. 10 Para la visiones de los sectores empresariales vase por ejemplo el artculo de Roberto Giannetti da Fonseca, A poltica de liderana benevolente, O Globo, 21/05/2006.
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en los mbitos empresariales, partidarios e intelectuales, fueron llamativas las disonancias nada usuales en el interior de la propia corporacin diplomtica.11 Paradjicamente, las visiones crticas, que partieron en su mayora de los sectores ms identificados con un sistema de creencia liberal, exigieron una postura ms comprometida con el inters nacional del pas. Otra vertiente cuestionadora se apoy en argumentaciones jurdicas reivindicando el respeto a los contratos y amenazando concurrir a foros internacionales para hacer que el Estado boliviano cumpla con las negociaciones previamente acordadas. Adems de sus reacciones contra la nueva poltica boliviana para los hidrocarburos, representantes empresariales y polticos brasileos manifestaron pblicamente su irritacin por la influencia de Hugo Chvez sobre las decisiones de Evo Morales, condenando la asesora prestada por Venezuela en la formulacin e implementacin de medidas que heran los intereses de los inversores extranjeros, en especial de Petrobrs. Desde una mirada histrica, puede ser oportuno establecer un paralelismo entre la situacin suscitada frente a las medidas estatizantes del nuevo gobierno boliviano y aquella ocurrida en los aos sesenta y setenta cuando la construccin de Itaip gener profundos desacuerdos con la Argentina por sus reclamos a los daos ambientales que la obra podra causar sobre el ro Paran. De la misma manera que en otro momento fue la bandera del desarrollismo nacional y la defensa de la accin empresarial estatal la que constituy el elemento legitimador de una mano dura por parte del gobierno brasileo.12 Si bien hace cuatro dcadas esta accin estuvo representada por la empresa de Itaip, actuamente le corresponde a Petrobrs, el principal smbolo de construccin econmica del Estado en el imaginario de la sociedad brasilea. Otro paralelismo histrico pertinente puede ser establecido en el plano ideolgico entre la reaccin de las elites brasileas al chavismo y aquella manifestada en los aos cincuenta contra el peronismo, que fue uno de los factores que contribuyeron con la crisis de gobernabilidad del gobierno de Vargas. En este caso, la politizacin se alimenta de un conjunto de preconceptos antipopulistas, muchas veces expresados por medio de un lenguaje irrespetuoso y cargado de ira, fundamentado en preceptos liberales.
11 Para las visiones crticas desde el mbito de la diplomacia vanse Gibson Barboza, Mario, Reao tmida e equivocada, Jornal do Brasil, 09/05/2006; Barbosa, Rubens, O novo eixo Caracas-Buenos Aires, O Globo, 09/05/2006; Lafer, Celso, Variaes sobre a poltica externa, O Estado de So Paulo, 18/06/2006; Lafer, Celso, Desacertos diplomticos, O Estado de So Paulo, 21/05/2006; Ricupero, Rubens, O atacado e o varejo da diplomacia, Folha de So Paulo, 26/06/2005; Ricupero, Rubens, Fim do Consenso, Folha de So Paulo, 12/06/2005. 12 Vase Soares de Lima (2006b).
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Lo que se pretende subrayar, por lo tanto, es la aparicin de un proceso de politizacin en Brasil que est siendo estimulado simultneamente por las innovaciones de poltica externa en Amrica del Sur y los nuevos escenarios polticos de la regin. Previo al anlisis de las especificidades de las relaciones de Brasil con Argentina y Bolivia habra tres puntos a ser destacados. El primero es que en esencia las crticas mencionadas comparten una percepcin nostlgica de la poltica externa brasilea, especialmente de la naturaleza de su accin profesional antiintervencionista, apoltica, marcada por una prudente distancia frente a las crisis de gobernabilidad de los vecinos. El segundo, que la tendencia observada no revela un camino que retenga el cambio y conduzca a un retorno al pasado. Por el contrario, la radicalizacin de este debate, en el corto y mediano plazo, e inevitablemente como consecuencia del momento electoral de 2006, torna ms irreversible el proceso de inclusin de la poltica en la formulacin y en la implementacin de la poltica sudamericana de Brasil. Tercero, y ltimo, esta politizacin, si bien encuentra puntos de contacto con polarizaciones observadas en otros pases sudamericanos, guarda tambin su especificidad otorgada por la preservacin del consenso desarrollista asociada a la percepcin instrumental de la poltica externa.
3. Los lazos con Argentina

ste constituye el nico vnculo externo de Brasil en el cual subyace una tensin entre el efecto fragmentador de la rivalidad y los estmulos positivos producidos por la construccin de una alianza estratgica. Sin embargo, en los ltimos veinte aos, el vnculo brasileo-argentino sufri variaciones dentro de un marco en el cual la convergencia y la cooperacin superaron a la divergencia y la obstruccin. Si bien la relacin bilateral atraves momentos de mayor turbulencia y distanciamiento, su importancia para la poltica externa brasilea hizo que sta adquiriese un nuevo estatus en la agenda internacional de Brasil. Como se demostrar a continuacin, se trata de la relacin de mayor complejidad en lo que se refiere a los cuatro ejes conductores de la poltica sudamericana de Brasil.
3.1. Gobernabilidad democrtica

La presencia de este eje en la relacin argentino-brasilea adquiere relevancia definitiva a partir de los procesos de transicin democrtica de los aos ochenta. El espejismo poltico acerc a los dos pases y los desafos de la democratizacin se sumaron a las percepciones compartidas frente
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a las adversidades econmicas de la dcada prdida. Una activa diplomacia presidencial, adems de estimular la fraternidad poltica, dio lugar a una novedosa coordinacin de polticas econmicas y externas entre ambos. La tarea de reconstruccin democrtica, en situaciones de severas crisis macroeconmicas y fragilidad institucional, motiv un amplio dilogo bilateral. Si en el perodo de la transicin (1983-1989) el fortalecimiento de la democracia represent el principal inters comn, en los aos de la consolidacin (1989-1996) ste se volvi una preocupacin regional compartida por la Argentina y por Brasil. La inclusin del tema en el Tratado de Asuncin y posteriormente la formulacin de la clusula democrtica del MERCOSUR (1998) ilustraron este pasaje. Mientras que en los primeros tiempos esta preocupacin se restringa al espacio subregional, en los aos ms recientes vino a proyectarse sobre todo el espacio sudamericano. Con el Consenso de Buenos Aires (noviembre de 2003) fue sellado el compromiso de que la estabilidad democrtica de Amrica del Sur corresponda a una preocupacin comn de Brasil y Argentina. En la Casa Rosada y en el Palacio del Planalto gan peso la visin de que el eje interdemocrtico Argentina-Brasil constituye el ancla de estabilidad en Amrica del Sur. Un corolario interesante de esta misin compartida pas a ser el comportamiento cauteloso adoptado en los momentos de crisis de uno y otro pas. As se observ en la cada del gobierno de De La Ra, como tambin en el proceso de debilitamiento de las bases internas del gobierno de Lula a partir de 2005. Otro compromiso implcito ha sido el de limitar los buenos oficios intervencionistas bilaterales a situaciones de crisis intraestatales en la regin, evitndose una intromisin en temas interestatales. Esta conducta es observada con respecto al diferendo ChileBolivia (dos miembros asociados al MERCOSUR que no mantienen relaciones diplomticas entre s) y ms recientemente en el conflicto argentino-uruguayo por la construccin de empresas papeleras sobre el ro Uruguay. Vale destacar que la convergencia democrtica argentino-brasilea tuvo poco efecto sobre la vida poltico-institucional del MERCOSUR. Fueron tmidos e insuficientes los avances realizados por ambos para transferir al proceso asociativo poder y autoridad para su fortalecimiento. La creacin de un Parlamento del MERCOSUR (2005) difcilmente podr contribuir en esta direccin, ya que los poderes legislativos argentino y brasileo han manifestado en las ltimas dos dcadas un escaso inters por la construccin de un ordenamiento jurdico comunitario. Un ltimo aspecto con respecto al eje democrtico se refiere a la actuacin de los movimientos y organizaciones sociales. Paradjicamente, al
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mismo tiempo que la expansin de estos actores traduce la profundizacin de los procesos polticos representativos domsticos, ella no conduce necesariamente al fortalecimiento de los vnculos intergubernamentales. De hecho, las banderas de los sectores sociales excluidos no son necesariamente promotoras de la integracin regional. Al dficit democrtico del MERCOSUR se le suman, por lo tanto, carencias representativas que limitan su capacidad de absorcin de los reclamos del expandido abanico de actores, organizaciones y movimientos sociales de los dos pases.13
3.2. Desarrollo
El desarrollo es un tema que ha perdurado por ms de medio siglo en la agenda argentino-brasilea. Apareci, por primera vez, en la posguerra como un punto de coincidencia del pensamiento econmico cepalino y se convirti en un elemento de aproximacin poltica durante los gobiernos desarrollistas en los aos cincuenta y sesenta. En los aos setenta, el tema gan un sentido conflictivo tornndose el causante oculto de las controversias entre Buenos Aires y Brasilia por la construccin de la represa hidroelctrica de Itaip. Durante este perodo, el crecimiento industrial brasileo vuelve irreversibles las asimetras econmicas entre los dos pases, lo que estimula un nuevo campo de sentimientos competitivos y rivales. En los aos ochenta, estos sentimientos decrecen gracias esencialmente a las consecuencias que ambos sufren de sus procesos de endeudamiento externo. Sin embargo, el impacto de las percepciones convergentes fue ms relevante para la agenda poltica bilateral. La inestabilidad macroeconmica argentina y brasilea comprometi la expectativa de disear un proyecto de integracin basado en el replanteo simultneo de procesos de desarrollo, como fue idealizado por el Programa de Integracin y Cooperacin (PICE) lanzado en 1985. Del lado argentino, el PICE se apoy en nuevos postulados de poltica industrial y de comercio exterior estimulados por la necesidad de superar un prolongado estancamiento econmico. La asociacin con Brasil fue percibida como instrumental para reactivar el crecimiento industrial del sector productivo ahora vinculado a la creacin de un espacio econmico regional. Pero en los aos noventa, a partir de la adhesin al regionalismo abierto en el contexto de las polticas de liberalizacin econmica, Argentina pareca abandonar definitivamente su opcin por una industrializacin sustitutiva.
13 Un ejemplo reciente en este sentido es la controversia sobre la construccin de industrias de celulosa en la regin de la frontera riberea Argentina-Uruguay y las posiciones convergentes de organizaciones ambientalistas de los dos lados.
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Los aos iniciales del MERCOSUR se caracterizaron como una poca de entusiasmos sucesivos para las relaciones argentino-brasileas; primero, por el notable aumento del comercio bilateral y, luego, por las coincidencias entre las polticas macroeconmicas a medida que Brasil poco a poco ceda al recetario neoliberal de la estabilizacin.14 Lo interesante es que durante el quinquenio dorado del MERCOSUR (1994-1998), Brasil y Argentina avanzaron tmidamente en la implementacin de sus compromisos integracionistas una vez que los mercados trabajaron mucho ms que los gobiernos. Ambos pases parecan haber alcanzado un consenso en no vincular el proyecto de integracin subregional a frmulas desarrollistas. En este cuadro, el aumento del intercambio, la expansin de nexos interempresariales y la movilizacin de un abanico diversificado de polticas pblicas en torno a la creacin de un espacio comn de intereses fueron insuficientes para darle institucionalidad y sentido de permanencia al proceso. El agotamiento de la era neoliberal en Argentina en 2001 condujo a la revisin del enfoque antidesarrollista del MERCOSUR, reactivando la idea de que este mismo estuviese asociado a la integracin con Brasil. Se cre la expectativa de que el par brasileo aceptara la creacin de mecanismos que equilibrasen los flujos de inversin y de intercambio comercial entre los dos pases.15 Para Brasil, que fue menos drstico en la desactivacin de su patrimonio industrial, las reivindicaciones argentinas despertaron reacciones contradictorias. Por un lado, fueron (y son) percibidas positivamente ya que fortalecen el ideario desarrollista del MERCOSUR; pero, por otro lado, hieren intereses de los sectores productivos domsticos que ya enfrentan restricciones impuestas por la poltica de estabilidad y los desafos de un sistema comercial internacional competitivo. Las diferencias mencionadas no impidieron una importante recuperacin del intercambio bilateral, que aument el 74,9% en los ltimos tres aos gracias al mejor desempeo de ambas economas. En 2003-2005, las exportaciones de la Argentina hacia Brasil crecieron el 33,5%, mientras que las importaciones de productos brasileos saltaron de 4.561 millones de dlares a 9.915 millones (117,4% ms).16 Con respecto a las inversiones brasileas en la Argentina, stas alcanzaron 5,1 mil millones de dlares en el perodo 2002-2005, lo que correspondi al 29% del total del IED en ese pas.17
Vase Inter-American Development Bank. La imposibilidad de alcanzar un acuerdo en este sentido comprometi los resultados de la reunin de la Cpula de Ouro Preto del Mercosur en diciembre del 2004. 16 Vase <www.abeceb.com./ Economa Online/>. 17 Segn el Sector de Promocin Comercial de la Embajada de Brasil.
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De hecho, la presencia de grandes empresas brasileas en Argentina promovi un nuevo tipo de vnculo entre la recuperacin econmica argentina y los intereses de Brasil.18 El gobierno de Kirchner pas a insistir en la introduccin de instrumentos que asegurasen un comercio bilateral ms administrado que libre,19 y despus de dos aos de negociacin fue creado el Mecanismo de Complementacin Econmica (MAC), lo que gener arduas crticas del empresariado brasileo contrario a una estrategia desarrollista compartida con la Argentina.20 Del lado argentino las posiciones tambin fueron controversiales, ya que el argumento era que mecanismos defensivos de este tipo no deberan comportar dinmicas de reciprocidad. Es posible observar cierta ambigedad en la postura argentina, que oscila entre expectativas de concesiones previstas para un socio en posicin asimtrica y demandas de tratamiento paritario.
3.3. Poltica internacional

Este eje conductor remite a la dificultad histrica de los dos pases para compatibilizar momentos de inflexin en sus polticas exteriores con la profundizacin del vnculo bilateral. Del lado argentino, eso ocurri durante el primer y segundo gobiernos de Pern y se repiti en los aos del menemismo. Para Brasil, esta resistencia apareci a principios del siglo XX en la gestin del Barn de Ro Branco, en los aos cuarenta y cincuenta (la poca de Vargas), durante el perodo de la poltica exterior independiente (1961-1964), en el gobierno Geisel (1974-1978), y volvi a manifestarse en la actualidad. En los aos ochenta, la democratizacin en Argentina y Brasil estimul una mayor sintona entre sus respectivos proyectos de insercin externa. Se compartieron posturas autonmicas a partir de visiones defensivas comunes frente al conflicto Este-Oeste y las presiones por la adhesin a los regmenes de no proliferacin de tecnologas sensibles. Fueron asumidas posiciones comunes en lo que se refiere al tratamiento de la deuda externa, a la crisis de Amrica Central y al fortalecimiento del multilateralismo en la poltica mundial. En el plano bilateral, se deben subrayar la
18 Durante el trienio 2002-2005, las inversiones directas de Brasil en Argentina en el sector productivo fueron lideradas por las empresas Petrobrs (46,53%), Loma Negra (26,31%), Ambev (12,96%) y TGS (7,02%). 19 La propuesta argentina comprenda tres tipos de medidas: la implementacin de una Clasula de Adaptacin Competitiva, la revisin del rgimen automotor bilateral y la propagacin de la lista de excepciones de la Tarifa Externa Comn, principalmente relativas a maquinarias y equipamiento. 20 La Federacin de Industrias de San Pablo fue particularmente crtica de esta iniciativa (vase Clarn, 02/02/2006).
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cooperacin nuclear y la promocin de la Zona de Paz y Cooperacin en el Atlntico Sur. Con el Acta de Iguaz firmada en 1985 se iniciaron las negociaciones para el incremento del intercambio comercial, la complementacin industrial y la cooperacin tecnolgica. En la dcada siguiente, la vinculacin entre los dos pases fue afectada por el curso de los acontecimientos internacionales y de sus respectivos trayectos polticos internos. Para Brasil, el alineamiento de la Argentina con los Estados Unidos haca imposible la identificacin de una plataforma compartida de insercin en el mundo de la posguerra fra. Dos temas fueron especialmente difciles en el dilogo Itamaraty-Palacio San Martn: la ampliacin del Consejo de Seguridad de la ONU y la transformacin de Argentina en un aliado extra OTAN. Pero, la ausencia de sintona en poltica internacional fue compensada por los nuevos entendimientos comerciales que privilegiaron la dinamizacin del MERCOSUR. A partir del fin del gobierno de Menem, las expectativas fueron que Argentina y Brasil retomasen visiones convergentes en poltica exterior, pero stas luego se disiparon. Los dos principales objetivos de la poltica externa brasilea la creacin de una Comunidad Sudamericana y la aspiracin a un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU no encontraron acogida por parte de la administracin De La Ra. Posteriormente, la crisis interna argentina movi el eje central de las atenciones bilaterales hacia el tema de la gobernabilidad democrtica en Sudamrica. La poltica internacional de Lula inaugurada en 2003 estuvo fuertemente asociada a la idea de cambio. El pas incorpor un discurso ms afirmativo, se mostr dispuesto a ampliar sus responsabilidades internacionales, estimul nuevas coaliciones con potencias regionales como India y Sudfrica, asumi protagonismo en las negociaciones comerciales globales, se hizo ms ambicioso en la obtencin de altos cargos en la burocracia internacional y dio mxima prioridad a su candidatura a un lugar permanente en el Consejo de Seguridad de Naciones Unidas ampliado. Si bien la relacin con Argentina fue identificada como una prioridad compatible con estas aspiraciones, en los hechos estas mismas se convirtieron en un factor de tensin con el gobierno de Kirchner. Sin embargo, las dificultades para profundizar el vnculo bilateral parecieran estar estimuladas ms por rivalidades duraderas que por los contenidos de las posiciones internacionales de ambos pases. La parlisis del proceso de reforma de las Naciones Unidas benefici indirectamente el dilogo entre Brasil y Argentina en temas de poltica internacional. En el perodo ms reciente, ambos pases ampliaron su espacio de convergencia, como puede ser observado en las posiciones coincidentes de apoyo a Venezuela para un asiento en el Consejo de Seguridad, en el apoyo brasileo a la reactivacin del reclamo argentino por la soberana de las islas
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Malvinas, y en el no involucramiento de Brasil en el conflitco entre Buenos Aires y Montevideo en torno de las papeleras.
3.4. Cooperacin bilateral

A partir de los aos ochenta, la cooperacin bilateral gan un nuevo marco con el Programa de Integracin y Cooperacin Econmica Argentino-Brasileo (PICE), que comprendi 24 protocolos firmados a lo largo de los aos 1986-1989 y abri camino al Tratado de Integracin y Cooperacin de 1989.21 Con la creacin del MERCOSUR en los aos noventa, la cooperacin argentino-brasilea adquiri una dinmica espontnea, motorizada por un complejo tejido de intereses privados y gubernamentales. La expansin de emprendimientos comunes, de contactos entre agencias federales y estaduales, diversific la cooperacin entre las polticas pblicas de los dos pases. En los ltimos veinte aos, proyectos y programas bilaterales proliferaron en las reas de infraestructura, energa, tecnologa, salud, educacin, cultura, defensa y seguridad pblica.22 Mientras el dilogo diplomtico y econmico contina subordinado a la dinmica del avanza y frena determinada por las preferencias polticas
21 El Tratado fue ratificado por unanimidad en los Legislativos de ambos pases simultneamente, el 17 de agosto de 1989, por la ley 23.695, en Argentina, y por el Decreto-Ley n 50 en Brasil. Mediante este tratado se establecieron las pautas del proceso de integracin econmica tendiente a la creacin de un espacio econmico comn en un plazo de diez aos. 22 Se destacan algunas iniciativas de cooperacin en el perodo reciente. En el mbito de la cooperacin energtica, se estableci, en junio de 2002, la Comisin Mixta Bilateral Permanente en Materia Energtica. Se trata de un mecanismo destinado al intercambio de informacin y al desarrollo de un marco comn para la regulacin y la operacin coordinada del sector. En materia de infraestructura, se destacan el Comit Intergubernamental Coordinador de los Pases de la Cuenca del Plata (CIC), el Comit Intergubernamental de la Hidrova ParaguayParan (CHI) y el FONPLATA (Fondo Financiero para el Desarrollo de la Cuenca del Plata), que brinda apoyo tcnico y financiero a iniciativas de desarrollo e integracin entre Brasil, Argentina, Bolivia, Paraguay y Uruguay. En el campo cientfico, se firm en agosto de 2001 el Memorando de Entendimiento, que da continuidad al Acuerdo de Cooperacin Cientfica y Tecnolgica de 1980. El Memorando establece un programa de trabajo bilateral en las siguientes reas: biotecnologa; climatologa, meteorologa e hidrologa; innovacin y desarrollo tecnolgico; materiales; qumica; tecnologas limpias; estudios sociales, en especial investigacin sobre problemas demogrficos y de inmigracin; empleo; cuestiones lingsticas y culturales transfronterizas e investigacin y desarrollo para el combate a la aftosa. La cooperacin en el rea nuclear se da en el marco de la Agencia Brasileo-Argentina de Aplicaciones de la Energa Nuclear, creada en agosto del 2001. En el rea de biotecnologa funciona, desde 1987, el Centro Brasileo-Argentino de Biotecnologa (CBAB). El objetivo del Centro es el fomento de proyectos binacionales volcados hacia el desarrollo y la produccin biotecnolgica. Argentina y Brasil tambin mantienen cooperacin en aplicaciones pacficas de ciencia y tecnologa espaciales, con vistas a la evaluacin y monitoreo del medio ambiente y de los recursos de la Tierra, misiones satelitales conjuntas, entre otras iniciativas. Adems, el Programa Sudamericano de Apoyo a las Actividades de Cooperacin en Ciencia y Tecnologa del Brasil (PROSUL) puso en
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de los gobiernos, la expansin de contactos en todas las reas de la actividad pblica y privada obedece a un efecto de derrame tpico de los procesos de integracin regional, a pesar de la fragilidad institucional mencionada anteriormente. Una comparacin entre el marco establecido en 1986 y lo que fue acordado entre los dos pases veinte aos despus, es la mejor evidencia en este sentido. Conceptualmente, las relaciones bilaterales son percibidas como una construccin poltica estrechamente vinculada a los procesos democrticos locales con implicaciones para toda Amrica del Sur. Se trata de una alianza comprometida con el multilateralismo activo, la creacin de condiciones simtricas de intercambio y produccin regional, el avance de la integracin energtica y la defensa de un sistema de comercio internacional ms equilibrado. Para concluir, el siguiente cuadro resume dicho avance, destacando las prioridades que pautan la relacin entre Argentina y Brasil.
Comparacin entre el Acta de Amistad Brasileo-Argentina (1986) y el Compromiso de Puerto Iguaz (2006) Acta de Amistad Brasileo-Argentina (1986)
Naturaleza del vnculo Prioridad Establecer pautas para la integracin. Establecer formas para que los beneficios de la integracin sean revertidos hacia los ciudadanos. Principios normativos Objetivo social Compromiso econmico Ideales comunes. Respeto a los derechos humanos. Justicia social. Desarrollo. Respeto a los derechos humanos. Valores y objetivos comunes. Erradicacin del hambre y de la pobreza. Desarrollo con equidad. Amistad.
Compromiso de Puerto Iguaz (2006)

Alianza.
disponibilidad, en 2002, 1,5 milln de reales para financiar el intercambio y la formacin de recursos humanos. Por intermedio del PROSUL, investigadores argentinos y brasileos pueden realizar visitas bilaterales y recibir becas de doctorado o posdoctorado. Vase Fundao Alexandre de Gusmo (2005).
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Acta de Amistad Brasileo-Argentina (1986)

Compromiso poltico Presencia latinoamericana en el contexto internacional. Polticas regionales comunes Consolidacin institucional de los dos pases. Abrir nuevos horizontes para la cooperacin y la integracin regionales. El crecimiento econmico es condicin necesaria Posiciones econmicas comunes para la justicia social. Defensa de la democracia.
Compromiso de Puerto Iguaz (2006)

Consolidacin democrtica. Construccin de la Comunidad Sudamericana de Naciones. Fortalecimiento institucional de Sudamrica. Profundizar el MERCOSUR, consolidar el Mercado Comn y la Comunidad Sudamericana de Naciones. Hay que trabajar en conjunto para evitar que instituciones multilaterales de crdito impongan condiciones que afecten polticas de crecimiento, empleo digno e inclusin social. El mercado no resuelve todo.
Fidelidad a las Cartas de la ONU y la OEA. Polticas multilaterales comunes
El multilateralismo es la mejor forma de lidiar con los grandes desafos contemporneos: respeto al derecho internacional, lucha contra el terrorismo, combate al racismo y la intolerancia.
El Programa de Integracin y Cooperacin Econmica Instrumentos de integracin (PICE) es vital para la prosperidad y la modernizacin de ambos pases.
Creacin de un instrumento (MAC) capaz de evitar desequilibrios comerciales y asimetras entre los sectores productivos de los dos pases.
Como ya fue mencionado, la ampliacin y la diversificacin de la agenda bilateral que se observan en los ltimos veinte aos otorgan especial complejidad a las relaciones de Brasil con Argentina. Si bien estas relaciones tambin sufren las consecuencias de asimetras estructurales, ellas comprenden interdependencias nicas para Brasil en el mbito sudamericano. Esta combinacin de asimetras con interdependencias es lo que plantea para Brasil su mayor desafo en la relacin con Argentina.
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4. Los lazos con Bolivia

Las relaciones con Bolivia siguieron en el pasado el mismo curso de los dems vnculos de Brasil con sus vecinos: distancia poltica y desinters econmico. ste fue el patrn mantenido hasta el perodo reciente, con algunos espordicos momentos de aproximacin bilateral. Tres elementos marcaron la relacin entre ambos pases a lo largo de todo el siglo XX: el sentido negativo sedimentado en la memoria colectiva boliviana por la incorporacin de parte del territorio boliviano a la Federacin Brasilea (el actual estado de Acre); la tortuosidad de las negociaciones por medio siglo en torno al suministro de gas boliviano a Brasil y la comunidad de intereses y negocios creados entre la zona de Santa Cruz de la Sierra y el estado de Mato Grosso, especialmente durante las tres ltimas dcadas. La reciente preocupacin por profundizar las relaciones con la nacin boliviana corresponde a un nuevo captulo de la accin regional de Brasil. Se combinan motivaciones estratgicas, relacionadas con la reformulacin de la matriz energtica del pas, y polticas, vinculadas a la determinacin del gobierno de Lula de actuar como una fuerza estabilizadora en contextos de crisis de gobernabilidad en Sudamrica. Tambin en las relaciones con Bolivia, es posible operar con los cuatro ejes indicados anteriormente.
4.1. Gobernabilidad democrtica

Si bien es cierto que la situacin de Bolivia corresponde a un pas con marcados antecedentes de inestabilidad, desde la crisis que culmin con la renuncia del presidente Snchez de Lozada en 2003 sus problemas institucionales pasaron a merecer un nuevo tipo de tratamiento en la regin. Primero Brasil y Argentina y despus Venezuela, dieron muestras inditas de atencin, lo que a su vez tuvo un significativo impacto sobre los desdoblamientos internos bolivianos. Este inters se explica por la complejidad del cuadro local, en el cual incide el tema energtico, pero tambin corresponde al surgimiento de una nueva percepcin compartida por Brasilia y Buenos Aires en cuanto a sus responsabilidades en la manutencin de la estabilidad poltica en Amrica del Sur. De esta forma, el futuro de la democracia en Bolivia se convirti en materia de poltica exterior para Brasil. En 2003, los esfuerzos de mediacin en coordinacin con Argentina y Venezuela buscaron contener los riesgos de una eclosin social que pudiese conducir a una guerra civil acompaada de una ruptura institucional y de la fragmentacin territorial de la nacin boliviana. Adems de los intereses propios y regionales con implicancias para
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toda el rea andina, este tipo de actuacin tambin pretendi trasmitir alguna tranquilidad al gobierno estadounidense, que pas a observar con preocupacin la realidad boliviana, temiendo especialmente las articulaciones entre los movimientos indgenas bolivianos y el gobierno chavista. La actuacin poltica brasilea en el proceso interno boliviano desde 2003 obedece a un conjunto de orientaciones que revelan una lnea de accin y de prioridades. En primer lugar, se parte del supuesto de que esta presencia es ejercida en nombre de la Presidencia de la Repblica articulada con las prioridades de la poltica externa y energtica del pas. El segundo punto se refiere al intento de darle una dimensin regional a la presencia brasilea en Bolivia, buscndose tanto una articulacin con Argentina como un entendimiento con Venezuela con el objetivo de ampliar su legitimidad y capacidad de impacto junto con las autoridades y lderes polticos bolivianos. La tercera preocupacin se relaciona con la lectura que se hizo del quiebre institucional experimentado por Bolivia en 2003. En este caso, en lugar de ser percibido como un episodio ms, fue comprendido como la consecuencia de carencias sociales y necesidades econmicas estructurales, agravadas por las polticas de ajuste implementadas en los aos ochenta y noventa que contribuyeron an ms al empobrecimiento de los sectores populares, urbanos y rurales. De acuerdo con la visin del Planalto, el impacto negativo de las recetas neoliberales la bandera del gobierno de Snchez de Lozada fue identificado como una causa decisiva de la inestabilidad de la poltica boliviana. La decisin del gobierno brasileo de involucrarse en la crisis boliviana estuvo acompaada desde el inicio por la determinacin de promover un dilogo con todas las fuerzas polticas locales. De esta manera, busc alcanzar una mejor comprensin del cuadro y trasmitir una imagen de pluralismo e imparcialidad que dotase de legitimidad a su actuacin. No obstante, el agravamiento de la situacin boliviana a partir de 2005 con la radicalizacin de las posiciones de los movimientos sociales e indgenas, sumado a las preocupaciones de Brasil por sus intereses econmico-energticos, torn ms difcil la ejecucin de esta poltica. Al mismo tiempo, el peso local de estos intereses (como fue demostrado en otras secciones de este estudio) adquiri un sentido de contencin frente a posibles soluciones no institucionales para la superacin del llamado empate catastrfico boliviano.23 Para el gobierno brasileo, una escalada de violencia
23 De acuerdo con anlisis polticos locales se estaba frente a una situacin de equilibrio catastrfico marcada (a) por la superposicin de contradicciones estructurales y coyunturales, (b) por un profundo desencuentro (y choque) de propuestas, (c) por la dificultad aguda de encontrar un denominador comn y (d) por la fragilidad de las instituciones. Vase Quintana Taborga (2004b).
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tendra implicancias sociales y econmico-energtico-regionales que inevitablemente debilitaran su poltica sudamericana. Un efecto cascada de revueltas indgenas que se propagase hacia Ecuador y Per pondra en riesgo la bandera democrtica para toda la regin andina y comprometera el proyecto de integracin fsica y energtica promovido por Brasil en coordinacin con otros pases, especialmente Venezuela y Argentina. Con el fin de evitar este tipo de escenarios, se llev a cabo una accin mediadora que encontrara una solucin dentro del marco de la legalidad democrtica, preferentemente de forma articulada con el gobierno argentino. Esta estrategia era percibida como una manera de fortalecer el MERCOSUR y alejar la lectura de la crisis en Bolivia de las opiniones ms ideologizadas de la administracin Bush, que empezaban a rotular a este pas como un caso ms de Estado fallido. En realidad, y en contraposicin con lo que expresaba la Casa Blanca, las conexiones del gobierno venezolano con los lderes de los movimientos indgenas bolivianos en 2003 fueron tiles a Brasil y Argentina como un canal de acceso al dilogo y no como una construccin de un eje amenazador. La asuncin de Evo Morales abri un nuevo captulo en la relacin poltica brasileo-boliviana y plante inmediatos desafos para el gobierno de Lula. La marca nacionalista y soberanista del nuevo mandatario redujo el espacio para la actuacin brasilea al mismo tiempo que estimul posiciones ms contundentes en la defensa de sus intereses econmico-energticos en Bolivia. El gobierno de Lula encontr menos dificultad para lidiar con el pilar del desmonte del neoliberalismo que con el de descolonizacin, que juntos representan las premisas orientadoras de accin del gobierno de Morales.24 Adems de la inmediata repercusin de estas posiciones en los entendimientos relacionados con hidrocarburos, emergieron otros temas espinosos de la agenda bilateral como la cuestin agrcola cuyo tratamiento ha sido postergado por Brasil, y que contribuyeron a alimentar posturas ms reivindicativas del lado boliviano.25 Como fue narrado en la seccin introductoria, la decisin boliviana de estatizacin de los hidrocarburos y la forma en que sta fue iniciada, gener una reaccin poltica de amplio espectro en Brasil. Adems del impacto causado por la accin de gobierno de Morales, se desencaden una ola de crticas acerca de la blanda reaccin del gobierno de Lula, atacndolo con mayor dureza por su vacilacin en la defensa de los intereses
24 Para alcanzar estos megaobjetivos, el Estado boliviano ha decidido promover una nueva matriz productiva a partir de la refundacin de la YPFB, el Comibol y la creacin de la Corporacin Ambiental Boliviana. 25 Los problemas generados permiten establecer un paralelismo con la situacin semejante observada en la zona de frontera entre Brasil y Paraguay. Vase Hirst (2006).
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nacionales. Frente al volumen de las inversiones de Petrobrs y su importancia entre los inversores extranjeros afectadas por el Decreto Supremo (28.701), esta empresa se convirti en la ms perjudicada por la nueva poltica energtica del gobierno boliviano. En este contexto, para Brasil, la importancia de la gobernabilidad democrtica boliviana pas a estar subordinada a la cuestin de sus propios intereses econmicos.
4.2. Desarrollo
Desde fines de los aos noventa, la vinculacin entre la relacin con Bolivia y las estrategias de desarrollo de Brasil se volvi esencial para la poltica energtica del pas, que abandon la resistencia a la adopcin del gas natural como una importante fuente energtica. La meta de diversificacin de la matriz energtica adoptada por Petrobrs permiti la expansin del gas natural para todo tipo de consumo, ya sea industrial, residencial o vehicular. Previndose un salto de su participacin entre las fuentes energticas del 7,7% en 2005 al 12% en 2010, el aumento de consumo de gas en Brasil pas a destacarse mundialmente, previndose una tasa anual de crecimiento del 13% hasta el ao 2015.26 En este contexto, la estatal brasilea inaugur en 1995 sus actividades en Bolivia y, en menos de diez aos, se torn la empresa ms importante del pas. Los proyectos negociados con la nacin aymara han sido diversos, destacndose la Declaracin de Tarija, que posibilit un aumento del volumen de las importaciones brasileas de gas boliviano de 8 a 10 millones de metros cbicos diarios y anticip de 2007 a 2003 la cuota mxima de adquisicin de gas, estimada en 30 millones de metros cbicos. Ya en 2005, estas importaciones suplan cerca del 60% de la demanda por gas natural en Brasil, generaban 100 mil empleos y atendan a 920 mil automviles. Actualmente, los proyectos de Petrobrs en Bolivia comprenden: la instalacin de un polo gas-qumico binacional en la frontera, que implica la construccin de dos plantas en Puerto Surez y Corumb respectivamente; la construccin del gasoducto Bolivia-Brasil (1997-2000); la operacin del gasoducto Yacuiba-Ro Grande (2003); la creacin de la Sociedad Transportadora San Marcos (2003); y la participacin en una fbrica de compresin del gas en Ro Grande (2001). Petrobrs invirti un total de 1,5 billn de dlares en sus actividades en territorio boliviano, expandiendo cotidianamente su presencia en refinera de petrleo y dominando la oferta de gasolina y ms del 60% del consumo de disel. Como
26 La matriz energtica de Brasil en 2006 muestra la siguiente distribucin: derivados del petrleo (36%), energa hidroelctrica (16%), caa (12%) y gas natural (8%).
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contrapartida, esta empresa pas a ser responsable por aproximadamente el 20% de la recaudacin tributaria de Bolivia. Uno de los aspectos delicados de esta interconexin energtica pas a ser su subordinacin a las incertidumbres del proceso democrtico en Bolivia. A mediados de 2005, el Congreso de este pas aprob una nueva ley de hidrocarburos para redefinir el marco regulador de la exploracin, produccin y consumo de gas y de petrleo bolivianos. De acuerdo con esta legislacin, se aumentaran del 32% al 50% los impuestos sobre el gas exportado hacia Brasil al mismo tiempo que se redefiniran los trminos de 72 contratos de exploracin de gas y petrleo locales con las empresas internacionales que operan en el pas. La legislacin aprobada en 2005 estableci que las empresas que haban firmado contratos de riesgo compartido deban convertirse a las nuevas modalidades de contrato y adecuarse a sus disposiciones en un plazo de 180 das a partir de su vigencia. Como consecuencia de la nueva legislacin y del cambio de gobierno en 2006, las negociaciones entre el Estado boliviano y Petrobrs se convirtieron en un tema de alta relevancia para la relacin bilateral. La decisin tomada por la empresa fue la de asumir una poltica de inversiones ms conservadora a la espera de definiciones claras y favorables del lado boliviano. Para el Gobierno brasileo, una de las preocupaciones centrales pas a ser el precio del gas boliviano, a pesar de que el acuerdo firmado prevea la manutencin de dichos precios sin alteraciones hasta 2019. El anuncio por parte del nuevo Gobierno boliviano de una poltica de nacionalizacin de los recursos energticos gener un horizonte de incertidumbre para todas las empresas extranjeras. La legislacin aprobada en 2005 haba establecido que los contratos de riesgo seran transformados en emprendimientos de produccin compartida. Durante la campaa electoral de 2005, el tema del gas se torn cada vez ms politizado y ganaron fuerza en Bolivia las manifestaciones predicando por una accin nacionalizante enrgica por parte del MAS. Sin embargo, Brasil no era identificado como un obstculo a las transformaciones sino ms bien como un apoyo al desafo de nacionalizar los hidrocarburos sin perder inversiones extranjeras.27 La vuelta de las negociaciones con el Estado boliviano despus de la asuncin de Evo Morales no ha sido satisfactoria para Petrobrs, que termin aceptando la suba de precios reivindicada por el lado boliviano. Para Bolivia, este aumento estuvo motivado por la percepcin de que el precio del gas tendra que estar articulado a las elevaciones de la cotizacin internacional del
27 Anlisis de la prensa boliviana en el ao 2005 permiten llegar a esta conclusin (diarios consultados: El Deber, El Pas, El Mundo, La Razn).
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petrleo y de que el margen de ganancia ofrecido por el gas para Petrobrs en Brasil era excesivo, ms an cuando se comparaba su costo con el de otros pases, como por ejemplo Estados Unidos.28 En este cuadro, la previsin de que se deber aumentar la demanda brasilea de gas con la responsabilidad de cubrir ms del 50% de las necesidades de las regiones sur y sudeste de Brasil y ms del 40% del consumo nacional, se convirti en un nuevo elemento de tensin en la relacin bilateral. El primer punto de preocupacin de Brasilia fue que el aumento de precios fuera transferido al consumidor interno creando un flanco de vulnerabilidad para el actual gobierno brasileo. El impacto de la accin del gobierno boliviano (mayo de 2006) de nacionalizar su industria de petrleo y gas y de elevar el precio de este ltimo exportado a sus vecinos, sumado a su articulacin con el gobierno de Chvez para concretar estas medidas, gener una reaccin en Brasil con fuerte politizacin en los medios que inaugur un canal de desentendimiento bilateral.29 Para la empresa Petrobrs, la prdida de control decisorio sobre las operaciones de sus subsidiarias locales se torn una condicin que dificultaba su permanencia en este pas, obligndola a rever sus planes all. En contrapartida, la empresa estatal boliviana YPFB pas a conducir las negociaciones con Brasil desde una nueva posicin de fuerza. Con la absorcin de las acciones del Fondo de Capitalizacin Colectiva (FCC), la YPFB pas a controlar cerca del 15% de las reservas de gas del pas, tornndose la tercera empresa petrolera en Bolivia, despus de Repsol YPF y Petrobrs. Pero tambin es cierto que los mrgenes de maniobra son limitados para este pas frente a su fuerte dependencia del mercado brasileo.30 En este escenario y como agravante gan visibilidad una rivalidad ideolgica y estratgica brasileavenezolana que se materializa en la competencia entre Petrobrs y PDVSA por el control de los recursos energticos bolivianos. En trminos concretos, sin embargo, las posibilidades de que la empresa venezolana pueda ofrecer una alternativa de comercializacin del gas boliviano que reduzca o elimine su dependencia de Brasil estn condicionadas a emprendimientos que llevarn entre tres y cuatro aos para materializarse.31 La salida encontrada por Petrobrs fue la de reformular su plan de accin de mediano y largo plazo
Un excelente anlisis del tema fue elaborado por Marco Cepik (2006). El decreto del 1 de mayo de 2006 el Decreto Supremo 28.701 denominado Hroes del Chaco, con el cual se dio paso a la nacionalizacin de los hidrocarburos exige que las subsidiarias bolivianas de las petroleras extranjeras entreguen el control mayoritario de sus operaciones a la estatal petrolera Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos (YPFB). Tambin se elevaron temporalmente del 50 al 82% los impuestos y regalas que el Gobierno retiene en los dos mayores campos de gas en Bolivia. Este decreto revirti la capitalizacin obligando a las AFP a traspasar las acciones de las petroleras capitalizadas a YPFB. 30 Vase Cepik (2006). 31 Vase ibid.
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anticipando inversiones en la explotacin de reservas gasferas en territorio brasileo, con el objetivo de acercarse a la autosuficiencia en 2010.32 Si bien la importancia para el desarrollo brasileo de las relaciones con Bolivia se concentra en la agenda energtica, hay que mencionar otros campos de interaccin. En los ltimos aos, por ejemplo, se aceleraron notablemente las interconexiones en las regiones fronterizas brasileobolivianas. Se destaca el eje de Mato Grosso del Sur-Santa Cruz, en donde se viene propiciando un incremento comercial, de comunicaciones y de inversiones industriales, agrcolas y energticas.33 Los entendimientos entre las comunidades polticas, empresariales y agrarias matogrosenses y santacruceas han sido acompaados por mejoras en los controles de frontera (aduanero, sanitario, migratorio y turstico). Sin embargo, la presencia de propietarios brasileos de vastos cultivos de soja en condiciones ilegales tambin viene generando una reaccin nacionalista por parte del nuevo gobierno boliviano, que tiene como uno de sus objetivos implementar un plan de amplia redistribucin de tierras en el pas.34 En este caso, el gobierno de Evo Morales, en lugar de ampliar el poder de intervencin del Estado como ocurri con los recursos energticos, opt por una poltica que busca la concertacin con los grupos propietarios, las cmaras sectoriales, los campesinos e indgenas a travs de mesas de negociaciones conducidas por el Ministerio de Desarrollo Rural. De todas formas, las nuevas reas de vinculacin econmica y energtica entre los dos pases estimularon la expansin de la agenda de apoyo tcnico y econmico tradicionalmente mantenida con Bolivia. De hecho, esa agenda se est incrementando como una contrapartida frente a la mayor importancia de este pas para la poltica externa brasilea. Adems de haberle perdonado el 95% de la deuda externa, Brasil anunci la creacin de lneas de crdito del BNDES para inversiones en el pas vecino.35
32 Petrobrs anunci que pretende anticipar para 2008 la produccin diaria de 24,3 millones de metros cbicos de gas natural con base en las reservas de la Cuenca de Espritu Santo y de la Cuenca del Ro So Francisco. De acuerdo con la previsin de esta empresa, la demanda y oferta nacional de gas natural deben coincidir en 99 millones de metros cbicos diarios en 2010. Vase Diario de Minas, 20 de junio de 2006. 33 El proyecto propiciado en el marco del IRSA (Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional Sudamericana) de la carretera que generar una conexin entre Santa Cruz y Cuiab es un buen ejemplo. En ese mismo grupo, hay otros proyectos, como la construccin del Puente Benegas, la pavimentacin del Puente Benegas-Okinawa, el Paso de Frontera San Matas-Porto Limo y pavimentacin San Matas-Porto Limo. 34 Si bien son realidades dismiles, existen puntos en comn entre las situaciones irregulares en las fronteras brasileas con Bolivia y con Paraguay. Vase Hirst (2006). 35 El perdn de la deuda externa boliviana y la apertura de una lnea de crdito de 600 millones de dlares del BNDES fueron anunciados por el presidente Lula durante su visita a La Paz en junio de 2004.
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4.3. Poltica internacional

Las relaciones de Brasil con Bolivia en poltica mundial obedecen a un patrn semejante al de los dems pases sudamericanos. Se trata de una agenda inexpresiva que concentra su contenido en el apoyo a posiciones defendidas por la poltica externa brasilea. La principal manifestacin en este sentido fue la decisin del gobierno de Carlos Mesa en 2004 de endosar la candidatura de Brasil para obtener un asiento permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU reformado. Hasta recientemente, el punto ms relevante para ambos fue la asociacin boliviana a la agenda sudamericana y al MERCOSUR promovida por el gobierno brasileo. Pero las expectativas a partir de la asuncin de Evo Morales son que las visiones nacionalistas compartidas por el nuevo presidente boliviano y el mandatario venezolano Hugo Chvez podrn producir nuevas trabas para la concrecin del proyecto liderado por Brasil de formacin de una Comunidad Sudamericana de Naciones. La reciente articulacin de ambos pases con Cuba para la creacin de la Alternativa Bolivariana para las Amricas (ALBA) son los primeros indicios en este sentido.
4.4. Cooperacin bilateral

La cooperacin brasileo-boliviana atiende a una agenda marcada esencialmente por las carencias econmicas y sociales de Bolivia. El conjunto de programas en marcha entre ambos pases busca ampliar la transferencia de conocimiento cientfico, tecnolgico y del amplio espectro acadmico que mejore la capacitacin profesional en Bolivia tanto en los mbitos pblicos como en los privados. Entre los proyectos en curso se destacan: el Programa de Cooperacin Tcnica Brasil-Bolivia, que incluye el apoyo al Programa Nacional de Erradicacin de la Fiebre Aftosa; capacitacin y transferencia de tecnologa en el cultivo y el procesamiento de frutas tropicales, caf, palmito y algodn; sistema de alerta y monitoreo de incendios de florestas; mejoras de procedimientos para gestin ambiental en Bolivia; y gestin integrada de recursos hdricos en el ro Paraguay. Al mismo tiempo, Brasil busca estar ms atento a la cuestin migratoria y tiene en vista la presencia de ciudadanos bolivianos en territorio brasileo, especialmente en el rea metropolitana de San Pablo.36 Se desarrolla una actuacin conjunta de los rganos pblicos y organizaciones de
36 La estimacin de la poltica federal brasilea es que este contingente alcanza una cifra de 100.000 bolivianos.
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derechos humanos locales generando iniciativas para la regularizacin de su situacin legal y el mayor control sobre las condiciones laborales que les son ofrecidas.
5. Consideraciones finales
Mientras sea cierto que la profundizacin de los ejes de interaccin bilateral con cada pas tornar la poltica regional de Brasil ms vigorosa, tambin se vuelve fundamental la articulacin de estos mismos con la dimensin coyuntural de la poltica sudamericana. ste constituye sin lugar a dudas el principal desafo de la diplomacia brasilea teniendo en cuenta las resistencias an presentes en el pas para tornar la poltica externa ms permeable a las nuevas realidad de sus vecinos. Al contrario de lo que se prevea, la plataforma desarrollista dej de representar la nica base del lanzamiento de un liderazgo brasileo en Amrica del Sur. Actualmente, la proyeccin del pas en la regin depende de su capacidad de lidiar con una coyuntura sudamericana entendida como una combinacin crtica de eventos y/o circunstancias polticas locales. Esta comprobacin no invalida la idea de que el pas represente un factor de estabilidad, paz y dinamizacin econmica, tres atributos que le pueden asegurar una posicin destacada, de protagonismo diferenciado. No obstante, como se busc mostrar en los anlisis de las relaciones con Argentina y Bolivia, la construccin de esta presencia an tiene por delante un conjunto de desafos. A modo de conclusin, se enumeran diez puntos de reflexin al respecto. 1. El desarrollo econmico, tal como fue formulado por el pensamiento cepalino en los aos cincuenta, represent un instrumento inicial de acercamiento y vinculacin positiva de Brasil con sus vecinos.37 Pero lo que se observ es que las coincidencias en cuanto al ideario desarrollista se mantuvieron ms como insumos de un sistema de creencias regional que como motor de un proceso de transformacin econmico colectivo. Esta limitacin sigue hasta el presente postergando el compromiso de Brasil con un proyecto de integracin regional. Las visiones proteccionistas de la clase empresarial brasilea claramente ilustradas en las posiciones de la Federacin Nacional de las Industrias (FIESP), si bien se han ablandado, preservan an un contenido defensivo que acta como un factor de cohesin de clase.
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Vase Soares de Lima (2006a).
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Para la diplomacia, sin embargo, el desarrollo econmico desempea un papel conceptual y le otorga un sentido pragmtico a la poltica sudamericana de Brasil. El uso selectivo de la carta desarrollista est subordinado a factores econmicos, estratgicos y polticos, y sta fue utilizada hasta recientemente de forma ms generosa con Bolivia que con Argentina por tres razones: 1) el tamao de la asimetra, 2) la importancia del gas para la matriz energtica brasilea y 3) la mayor libertad internacional de la Argentina frente a Bolivia. 2. En el plano poltico, se registra una triangulacin interesante entre Brasil, Argentina y Bolivia que gan mayor densidad en el perodo reciente frente a la importancia de los recursos energticos y de las nuevas implicancias del proceso democrtico de Bolivia. Este tringulo no se traduce fcilmente en la construccin de un proyecto comn de integracin energtica e interdependencia democrtica por estar apoyado en bases institucionales muy frgiles, desiguales y de fcil politizacin. Adems, los contenidos polticos y culturales del proceso boliviano son muy diferentes de los que se observan en Brasil y Argentina en las ltimas dos dcadas. 3. Desde una perspectiva comparativa, las relaciones de Brasil con Argentina y con Bolivia parten de una notable diferencia en cuanto a la relevancia de estos pases para el diseo de la poltica externa brasilea. Vale la pena recordar que la nacin boliviana, de la misma manera que Uruguay y Paraguay, fue, en el pasado, un espacio de disputa de influencia entre Brasil y Argentina. Es cierto que este tipo de dinmica pertenece a otros tiempos, pero es innegable que an est presente en la memoria colectiva de los grupos de inters, de la burocracia de los Estados y de los mximos liderazgos que actan en la regin. Este juego difcilmente podr ser resucitado como fuente de beneficio para los pases menores de la regin, pero hay que destacar que estos mismos reaccionan con desconfianza y desasosiego cuando prevalecen posiciones convergentes entre Brasil y Argentina, percibiendo esta unin como una fuente de asimetra an ms preocupante de lo que estos pases representan aisladamente. 4. Si bien es correcto indicar que existe un sentido de continuidad entre la poltica sudamericana de Cardoso y la de Lula, tambin parece fundamental subrayar las diferencias entre ambos. Deben ser destacados, principalmente, dos puntos contrastantes: i) el espacio de la poltica en la presencia de Brasil en la regin y ii) la vinculacin entre poltica externa y poltica domstica. Este segundo punto ha estimulado una politizacin interna que guarda alguna
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semejanza con la que se dio hace medio siglo con referencia al justicialismo argentino. En el presente la elite liberal brasilea identifica a Hugo Chvez y Evo Morales como amenazas ideolgicas y econmicas a sus intereses, del mismo modo que, en la dcada de 1950, se demonizaba a Juan Domingo Pern. La actuacin de Brasil en Amrica del Sur podra ser identificada con lo que se conoce en la literatura de las relaciones internacionales como una poltica de orientacin liberal, en funcin de la fuerte defensa que hace de la democracia y de la integracin regional. Sin embargo, estas polticas carecen de un proyecto institucional que las acompae y que implique la aceptacin de instrumentos multilaterales y supranacionales efectivos. La resistencia brasilea a ceder soberana a lo largo de los quince aos del MERCOSUR constituy una causa no la nica de la atrofia institucional de este proyecto. 5. La decisin del ingreso de Venezuela en el MERCOSUR alterar su geometra interestatal ya que representar el fin de la dominacin del eje Brasilia-Buenos Aires. Si bien ampliar el PBI del MERCOSUR en apenas el 7,7%, el nuevo socio cuenta con la carta energtica que le asegura un poder de agenda garantizado por un tejido de negociaciones ya iniciadas con la mayora de los pases del bloque. De hecho, en las ltimas dcadas desde el Programa de Integracin y Cooperacin (PICE) los acuerdos de los dos socios mayores estuvieron por debajo de las expectativas creadas por ellos mismos, ya sea en lo que se refiere a la promocin de una receta institucional modesta ms eficaz, de una poltica subregional de desarrollo sustentable y/o de un liderazgo poltico que ofreciese ventajas reales para los pases de menor peso relativo. En este ltimo caso, el balance es de lejos el ms comprometedor. La transformacin de la divergencia entre Argentina y Uruguay con respecto a las papeleras en un tema de mxima visibilidad de la poltica exterior argentina, por un lado, y la insatisfaccin crnica de Paraguay con Brasil, por el otro, dificultan la identificacin de un inters comn entre los primeros firmantes del Tratado de Asuncin. 6. Es an nebuloso el concepto que define la presencia de Brasil en Amrica del Sur. Se trata de una construccin poltica que no atiende a las mismas expectativas dentro y fuera del pas. En la regin se contraponen dos tipos de visiones: una primera que alude a un liderazgo natural que espera mayor responsabilidad poltica y generosidad econmica por parte de Brasil; la segunda rechaza esta hiptesis, ya sea en funcin de la preferencia por una relacin estrecha con
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los Estados Unidos, por rivalidad (como muchas veces se manifiesta en el caso de Argentina) y/o desconfianza. Del lado brasileo, las posiciones tambin son variadas, lo que se traduce en un interesante mosaico. En el mbito diplomtico, ms que una circunstancia natural, la prioridad sudamericana corresponde: i) a un proyecto poltico identificado con la actual directriz de Itamaraty de asegurar su predominio en Sudamrica y consolidar el distanciamiento de la zona del NAFTA, ii) a un instrumento necesario para la proyeccin global del pas y iii) a un proyecto que sustituya la propuesta anterior de mxima prioridad por la alianza estratgica con la Argentina. Como corolario de esta faceta gana lugar el sentido instrumental de la profundizacin de la relacin con Chile. En el medio empresarial, como no poda dejar de ser, prevalece una perspectiva pragmtica influenciada por la atraccin de nuevas inversiones y el surgimiento de oportunidades econmico-comerciales sin que se abandone una lgica defensiva. El aspecto ms relevante es que la importancia de las economas sudamericanas como espacio de expansin de las grandes empresas brasileas y la presencia del Estado como inversor (Petrobrs) y financiador (BNDES) se tornaron ms importantes para los intereses materiales y estratgicos del pas que el proceso de integracin regional, especialmente el MERCOSUR. Para los sectores militares, la relacin con Amrica del Sur est condicionada por la agenda de seguridad regional y global. Las percepciones parecen obedecer a tres orientaciones: i) la que subraya la necesidad de profundizar la cooperacin intrarregional frente a las amenazas comunes; ii) la que manifiesta especial preocupacin con la mayor presencia militar estadounidense en la regin amaznica; y iii) la que empieza a preocuparse con las polticas de defensa ms agresivas de algunos vecinos, especialmente de Venezuela, y sus riesgos para la seguridad de las fronteras en el norte del pas. Finalmente, en los crculos acadmicos la atencin indita hacia la regin no se traduce necesariamente en un apoyo a la idea de un liderazgo sudamericano. Dejando de lado el segmento ms estrechamente vinculado al proyecto oficial, lo que parece dominar es el inters por estrechar vnculos y construir un espacio regional de intercambio intelectual que rompa con una tradicin de aislamiento que siempre se apoy en el culto a la especificidad y unicidad de la identidad de Brasil. 7. Cuando se abre la discusin sobre el liderazgo regional de Brasil surgen dos debates relacionados entre s. El primero se refiere a
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las implicaciones de esta opcin para los vinculos del pas con sus principales socios en la regin, Argentina y Venezuela. Ambos son tratados por el gobierno de Lula como aliados estratgicos, el primero por el entrecruzamiento de los procesos de democratizacin y la conduccin compartida hasta el presente del MERCOSUR, y el segundo por las vinculaciones energticas y las sinergias polticas profundizadas a partir de la conexin entre los proyectos regionales del PT y el bolivarismo. Pero se observa ms una superposicin de dinmicas bilaterales que una triangulacin armoniosa entre los tres pases. El segundo corolario se refiere a la vinculacin entre el liderazgo regional y los intereses brasileos en la escena mundial. En este momento parecen dos tableros diferentes precariamente vinculados, ya sea en el caso de la actuacin del pas en temas de comercio internacional como en el G-20 o en temas de poltica y seguridad global como la candidatura a un asiento en el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero el hecho de que le cueste vincular sus agendas sudamericana y global no impide que el gobierno de Lula asuma posiciones de liderazgo regional.38 De hecho, Brasil acta como lder sudamericano en los espacios de la poltica mundial. 8. La poltica sudamericana suscit internamente divisiones ideolgicas en Brasil que se tornaron ms visibles a lo largo del proceso electoral de 2006.39 Desde el inicio, esta poltica estuvo vinculada a la crtica al neoliberalismo dentro y fuera del pas. Si bien su sentido antiamericano se ha desdibujado hasta por el carcter relativamente funcional que adquiri para la Casa Blanca ella se apoya en instrumentos del Estado como la Petrobrs y el BNDES que son blanco de las crticas de los segmentos liberales de la elite brasilea. El mismo grupo de opinin que llama la atencin hacia los desaciertos de las negociaciones energticas con los vecinos y de los vnculos con los gobiernos de Evo Morales y Hugo Chvez, critica el monopolio de la empresa estatal en la distribucin del gas natural en el pas y cuestiona las aplicaciones de recursos de la principal agencia de desarrollo del Estado brasileo. La crisis reciente entre Brasil y Bolivia causada por la nacionalizacin de los hidrocarburos impone desafos que exceden el terreno
Vase la entrevista con Luiz Incio Lula da Silva de Richard Lapper y Jonathan Wheatley en el Financial Times, 11/07/2006. 39 Vase Soares de Lima (2006b).
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de la diplomacia y dificultan una solucin eficaz que pueda hacer uso del patrimonio de experto negociador del Estado brasileo. Los factores domsticos de ambos lados otorgan una dimensin poltica a la controversia, generando reacciones ideologizadas que pueden daar gravemente la poltica sudamericana de Brasil y como consecuencia, la construccin de una Comunidad Sudamericana de Naciones. 9. Cada uno a su manera, Bolivia y Argentina son hoy los dos pases que ms han puesto en evidencia los problemas polticos de la Comunidad Sudamericana de Naciones liderada por Brasil. El hecho de que Brasil no disponga de instrumentos coercitivos ms poderosos que su mercado y sus inversiones limita para la frustracin de segmentos ms intransigentes de sus elites la utilizacin de medios de fuerza ante sus vecinos. El aspecto paradojal es que mientras Brasil ha perdido su poder de negociar en forma individual cualquier acuerdo preferencial de comercio en la regin por los compromisos de reciprocidad que asumi en el MERCOSUR, tampoco ha logrado impedir que miembros de este bloque especulen con negociaciones alternativas y excluyentes, como viene ocurriendo en el caso de Uruguay. Esta restriccin le impide tomar acciones semejantes a las de los Estados Unidos, que vienen utilizando los TLC como un efectivo instrumento de coercin en la regin.40 Los recursos con que el gobierno brasileo cuenta para defender sus intereses pertenecen al universo de los factores blandos de poder, que tornan ms lenta y trabajosa, y necesariamente ms consensual, la construccin del proyecto regional. 10. Las perspectivas de un segundo gobierno de Lula, de acuerdo con las encuestas electorales actuales, lleva a que se espere la continuidad de la actual poltica sudamericana de Brasil. Naturalmente existir una vinculacin entre el xito de esta poltica y la fuerza del Gobierno en un segundo perodo. Si bien es cierto que los temas externos seguirn subordinados a los domsticos durante y despus de la campaa electoral de 2006, est claro que la poltica internacional y regional del gobierno de Lula tambin va a influenciar la polarizacin partidaria que se observar en el pas durante los prximos meses.
40 Washington suspendi las negociaciones de un TLC con Ecuador en respuesta a la decisin tomada en mayo por este pas de rescindir contratos con Occidental Petroleum.
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6. Chile y el marco regional Notas sobre poltica exterior

Juan Gabriel Valds
1. Introduccin
Este trabajo enfoca el desarrollo de la poltica exterior de Chile durante los gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Democracia. Lo hacemos desde una perspectiva que entiende la poltica externa de un pas no slo como una serie de principios, de iniciativas y acciones, sino tambin como un conjunto de actitudes y de creencias sobre el mundo y sobre el entorno vecinal. Queremos examinar los conceptos y las polticas de ese perodo, pero tambin las actitudes que se adoptaron a partir de ellos, para comprender cmo inciden hoy en la poltica regional de la presidenta Michelle Bachelet. Por esto, ms que construir un relato pormenorizado de los acontecimientos y episodios que caracterizaron la insercin internacional de Chile en esos aos, veremos cmo Chile se situ en el entorno regional, y el efecto que estas polticas tuvieron tanto en las actitudes del vecindario hacia Chile como en las opciones de nuestro pas en su entorno regional.
2. Un entorno muy diferente

Chile enfrenta hoy un entorno regional sustantivamente diferente del que exista en el momento de la recuperacin democrtica y en los aos que la siguieron, cuando los gobiernos de la Concertacin supieron
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disear una poltica exterior consensual que si bien con tensiones persegua un equilibrio entre las tendencias de incorporacin a la globalizacin y a la integracin regional. Amrica Latina aparece hoy dispersa y sin proyecto de identidad comn. La fragilidad e intrascendencia de los acuerdos regionales, de ideologizacin de la poltica exterior y de reintroduccin de intervenciones cada vez ms abiertas en los asuntos internos de otros pases, generan nuevos desafos para una poltica exterior como la chilena, que pareci tan exitosa como habituada a un mundo de certezas polticas y econmicas. Al mismo tiempo, en Amrica Latina, la globalizacin no parece ser lo mismo que fue. El crecimiento econmico de la regin no ha sido suficiente como para reducir la enorme brecha social y econmica que caracteriza a las sociedades de la regin, de ah que la opcin por la globalizacin econmica no parezca concitar los grados de adhesin o de resignacin que provoc en los aos noventa. Dicho de otra manera, desde muchos costados se promueven polticas que muestran formas de conflicto, disconformidad o desasosiego precisamente ante aquellas polticas que Chile ha encarnado como modelo exitoso. Debe recordarse que hasta hace relativamente poco tiempo, el desarrollo de la poltica exterior chilena se dio en un entorno regional en el que el principio de incorporacin a la globalizacin poda ser contradicho en los tiempos y en las formas, pero no en sus contenidos. Esto garantiz a Chile lo que Fernando Henrique Cardoso denominara un liderato conceptual en la regin. De una manera u otra, pareca aceptarse el principio de que Chile se haba adelantado y predeca una evolucin a la que tarde o temprano deberan acomodarse todas las economas del continente. Esta sintona bsica se reflejaba en las polticas de desarrollo adoptadas por presidentes como Carlos Menem en la Argentina, Alberto Fujimori en el Per, Jorge Battle en el Uruguay y Fernando Henrique Cardoso en el Brasil, quienes, con distintos nfasis y condicionados por los rasgos y dimensiones de sus economas, promovan polticas de insercin en el movimiento global del desarrollo capitalista, que seguan en rasgos generales lo que se ha dado en conocer como el Consenso de Washington. Y ello inclua, en particular, la construccin progresiva de una perspectiva de integracin hemisfrica, que pasaba necesariamente en algn momento por una negociacin comercial con los Estados Unidos. El rea de Libre Comercio de las Amricas (ALCA), la propuesta presentada por George Bush en 1991, representaba, en efecto, una propuesta integradora que, apoyada, aceptada o resistida en algunos aspectos, pareca indicar un camino al cual difcilmente las economas latinoamericanas podran sustraerse.
Chile y el marco regional
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Cualquier iniciativa consistente de los Estados Unidos en el hemisferio genera, necesariamente, de buena o mala gana, un ordenamiento de las agendas. Pues bien, ahora, ese ordenamiento no existe. Hoy, la dedicacin plena de los Estados Unidos a lo que su gobierno denomina la guerra contra el terror ha reducido la importancia tanto de los temas del desarrollo como de la asociacin con Amrica Latina. Los Tratados de Libre Comercio modelados en el de Amrica del Norte (NAFTA) se constituyeron durante los aos noventa en la promesa de un acceso para las exportaciones de Amrica Latina al mercado ms rico del mundo. El ALCA fue su mecanismo de negociacin formal. Ambos han pasado al olvido. Mientras tanto, los esquemas latinoamericanos de integracin diseados durante las ltimas dcadas parecen estar paralizados o condenados a la irrelevancia por el permanente conflicto entre sus miembros: los pases de Amrica Latina tienden a adoptar cursos individuales de integracin en la economa global y en el proceso de globalizacin poltica. Nadie parece estar muy interesado en coordinarse. Las propuestas ms visibles de integracin regional tienen una fuerte tonalidad poltica e ideolgica y se ordenan en torno al petrleo, el gas o el antiimperialismo, dos recursos de los que Chile carece, y una idea de la que no participa. En el plano interno de nuestras sociedades, no puede negarse que confrontamos lo que Cardoso ha llamado la desmoralizacin del sistema poltico. Los sectores sociales perdedores ante la globalizacin, o aquellos que no han visto ni han tenido acceso a la modernidad, los nuevos movimientos sociales y tambin los viejos, han entendido que ha llegado el momento de las movilizaciones, y se no es un fenmeno producto de diseos ideolgicos o llamados ancestrales, es el producto de una situacin de subordinacin y de falta de oportunidades que se hace crecientemente intolerable. Hoy, las tasas de crecimiento que eran aceptables se ven ms bien insuficientes. Se reconoce que el factor crtico es la mala distribucin del ingreso. Y si bien se ha impuesto la conviccin de la necesidad de un marco macroeconmico estable, y del manejo responsable de las cuentas del Estado lo que ha sido un paso muy positivo en adelante, tambin se percibe con claridad que el llamado Consenso de Washington lleg a su fin y que las experiencias neoliberales, es decir, aquellas que subordinan el desarrollo social al crecimiento, slo estn destinadas a introducir fracasos econmicos y desestabilizaciones polticas. En el terreno de la democracia, las instituciones, an precarias, se ven afectadas por conflictos, abusos y manipulaciones de los fundamentos de legitimidad. Los conflictos institucionales no son rehuidos en beneficio de un inters nacional. Parecen generarse tendencias a preferir la
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confrontacin a la persuasin, o la imposicin a la negociacin, y, en el terreno regional, se registran intervenciones abiertas en procesos electorales ajenos, mientras cunde un lenguaje agresivo y se cultivan gestos ideolgicos que se crean superados. Mientras tanto, la democracia sufre el embate simultneo y permanente de un sistema globalizado que demanda continuar reduciendo el Estado y restringiendo el gasto pblico, con la multiplicacin de movimientos sociales (nuevos y antiguos) que reclaman una mejor distribucin del crecimiento econmico y su participacin en la tan prometida modernidad. Nuevas y viejas frmulas de redistribucin desde el Estado, de copamiento democrtico del proceso de decisiones, de movilizacin social permanente, se vuelven a intentar en la regin. Ellas manifiestan una similar indiferencia ante lo que se considera en los centros econmicos (y por cierto tambin en Chile) lo econmicamente correcto. Definitivamente, la situacin es diferente. Para encarar e insertarse en este nuevo contexto, el gobierno encabezado por Michelle Bachelet cuenta con una fuerte corriente de hechos, ideas y actitudes generados por un concepto de poltica exterior que se plasm desde el inicio de los gobiernos democrticos en 1990. Este concepto dio a Chile una identidad particular frente a los pases de la regin y a su entorno internacional ms amplio. Cun til puede resultar este bagaje en las actuales condiciones de la regin?
3. Ms que una poltica exterior: una economa poltica exterior

No hay duda de que, desde el retorno de la democracia al pas, la poltica exterior chilena ha mostrado una alta consistencia conceptual. Ella ha perseguido sobre todo conciliar la decidida incorporacin del pas a la globalizacin con una asociacin, lo ms autnoma posible, a los esquemas de integracin regional, sean stos polticos o econmicos. Esta poltica ha tenido tres aspectos esenciales. En primer lugar, Chile ha mantenido un curso de accin internacional orientado principalmente a insertar su economa en el proceso de globalizacin. sa ha sido su prioridad esencial, aquella que ha tendido a dominar cualquier otra consideracin poltica o ideolgica. Tal como veremos, ella ha sido fundamental para mantener el crecimiento econmico y ha logrado crear un consenso poltico interno de enorme importancia para la estabilidad institucional del pas. En segundo trmino, sin embargo, esta prioridad lo ha conducido inevitablemente dadas las diferencias de concepto y organizacin de las
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economas a mantener grados importantes de autonoma respecto de los esquemas de integracin generados en la regin, provocando tanto roces externos con el vecindario como internos en las filas del Gobierno y de su coalicin poltica, donde la integracin regional constituye para muchos un principio irrenunciable. De ah que, en tercer lugar, los gobiernos de Chile hayan intentado equilibrar sus polticas hacia la regin mediante iniciativas de asociacin poltica, frmulas de integracin bilateral con sus vecinos y, por cierto, mediante la construccin de una vasta red de acuerdos comerciales bilaterales en Amrica Latina. Como veremos ms adelante, los efectos de estas polticas han sido menos exitosos de lo que se deseaba. Nos interesa recalcar entonces que es en estos tres puntos, pero muy especialmente en el primero, donde radica el centro del anlisis de la poltica exterior chilena. Es desde ah que se ha originado la parte ms determinante de la actividad internacional del Estado y desde donde debe buscarse tanto la fuerza como la debilidad de las posturas internacionales que han caracterizado a Chile durante los ltimos veinte aos. Al mismo tiempo, con esta perspectiva se iluminan de otra manera los acontecimientos que forman parte de aquello que es comn a toda poltica externa, y que responden a las herencias histricas del pas con sus vecinos, o los que provienen del desarrollo poltico y econmico de la regin y del sistema internacional. El examen de la persistencia con que el pas ha golpeado sobre las mismas teclas de sus instrumentos de accin externa permite tambin visualizar los lmites de esa poltica e identificar los bordes ideolgicos que se orillan cuando se desconoce que el escenario internacional al que se adhera en nombre del pragmatismo se ha modificado. Es evidente que la manifestacin ms contundente de esta lnea demarcadora ha sido la concentracin de Chile en la poltica comercial. Se trata de una vasta red de relaciones y acuerdos comerciales construida en trminos bilaterales y en autonoma de cualquier coordinacin o agenda regional o subregional. Tal como se ver ms adelante, esta poltica comercial, adems de complementar el modelo de apertura econmica del pas con una agresiva poltica de negociaciones y acuerdos destinados a abrir mercados a las exportaciones chilenas, ha perseguido tambin una serie de objetivos propiamente polticos de gran importancia. En casos como los de Bolivia y Per, por ejemplo, la poltica comercial ha perseguido el objetivo de generar climas de confianza que pudieran ser propicios para favorecer iniciativas ms ambiciosas. Los resultados no han sido siempre favorables. Pero el objetivo de insercin econmica global no alcanzara a comprenderse plenamente si se limitara al mero examen de la poltica comercial
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o de sus derivaciones. La poltica exterior no ha sido ni ms ni menos que el reflejo de una visin de pas. En efecto, al instalar la globalizacin en el centro de la poltica exterior de Chile se ha reflejado, en primer lugar, lo que ha sido la poltica econmica del pas y el enorme progreso que sta ha aportado a Chile. Entre 1986 y 1998, Chile logr un crecimiento sostenido sin precedentes histricos, promediando ms del 7%. Las altas tasas de crecimiento tuvieron su contrapartida en el ingreso per cpita, que de corresponder al 22% del de los Estados Unidos en 1986, pas a ser el equivalente de un tercio del nivel de ese pas en 1998. En ese perodo, el producto por habitante pas de 3.400 dlares en 1985 a 9.820 dlares en 2002.1 La desaceleracin de la economa global hacia fines de la dcada de 1990 y el fuerte impacto que ella tuvo en la economa chilena no impidi una recuperacin gradual que ha reafirmado la correccin esencial del llamado modelo chileno. Por esta razn, la poltica exterior de Chile durante la Concertacin se inscribe en un paradigma mucho ms amplio, que forma parte del concepto que las elites chilenas tienen del desarrollo de Chile como un caso particular. Y lo es no slo porque ms del 50% de su producto se deriva de su comercio exterior y por lo tanto debe buscar necesariamente mercados para sus exportaciones, sino principalmente porque ha logrado construir consensos en dos reas decisivas para cualquier proyecto de desarrollo sostenido: el marco democrtico institucional y el ordenamiento econmico del pas. Esta visin consensuada de Chile se despliega desde el inicio del proceso democrtico y persiste hasta hoy. La poltica exterior es as, en definitiva, la prolongacin hacia afuera de lo que se ha dado en llamar el modelo chileno: adquiere un punto de encuentro permanente con la poltica econmica y, salvo excepciones notables, se subordina a sta. A esto se debe que en distintos momentos durante el curso de los ltimos veinte aos Chile demostr, tanto en el desarrollo de sus relaciones con la regin como muy especialmente en el tratamiento de las propuestas de integracin regional, que su opcin globalizadora tena preeminencia sobre cualquier otra alternativa integradora.
4. Una integracin llena de condiciones

Por ese motivo, los procesos de integracin latinoamericana constituyeron desde el inicio del proceso democrtico un motivo de ansiedad y debate. Naturalmente nadie en la Concertacin estaba dispuesto a avalar,
1
Vase Fuentes y Mies (2005: 7-8).
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al menos pblicamente, la famosa sntesis que hiciera un funcionario de la dictadura al proclamar, a cuento de la incorporacin de Chile a la globalizacin, que la consigna era: Bye, Bye Latin America. En muchos, sin embargo, se haba instalado la aprensin de que, al igual que en algunos pases del vecindario, la democracia traera demandas internas muy difciles de enfrentar, y que la consolidacin del crecimiento que la economa comenzaba a exhibir requera asociar el modelo exportador a las economas ms desarrolladas. El ya conocido prestigio internacional de los economistas chilenos demandaba una claridad de polticas y decisiones que no se compadeca con asociaciones con pases que representaban lo contrario: confusin en las reglas, bruscos cambios de polticas y situaciones de inestabilidad. Chile deba arriesgarse a transitar solo. La perspectiva de Chile sobre la integracin regional ha sido bien expuesta por Alberto Van Klaveren:
En trminos generales [Chile] consider que la integracin regional no deba ser slo el producto de la voluntad poltica ni orientarse hacia el logro de metas demasiado ambiciosas que en definitiva no podran cumplirse. Por el contrario, ella requera de flujos de comercio de bienes y servicios verdaderamente significativos, de la adopcin de polticas econmicas compatibles, de la estabilidad econmica de los socios, de la disposicin a someterse a mecanismos y disciplinas colectivas y de una conviccin profunda de que los esquemas de integracin deban estimular la competitividad. La integracin deba ser impulsada con pragmatismo y sobre bases slidas y reales (Van Klaveren, 1998: 127).
De aqu pueden deducirse, con claridad meridiana, las dificultades que ha tenido Chile para conciliar su poltica de insercin global con una integracin regional. Esta visin de la integracin se aparta claramente, en primer lugar, de aquellas perspectivas tradicionales que conceban la integracin latinoamericana como un acercamiento poltico e institucional, y como un marco de solidaridad colectiva destinado a equilibrar una relacin de competencia poltica con los Estados Unidos. Refleja la bsqueda de un entorno econmicamente estable y seguro, que claramente no ha sido caracterstico de Amrica Latina. En la prctica, el listado de condiciones pareca indicar que Chile requerira, para integrarse, de una regin distinta de aquella en la cual estaba instalado desde el inicio de los tiempos. La prctica, sin embargo, no permita tanta correccin econmica. Chile requera de entendimientos con Amrica Latina. Ella constitua su prioridad primera de poltica exterior: as lo han proclamado todos los discursos de todos los ministros de Relaciones Exteriores de Chile desde Enrique Silva Cima hasta Alejandro Foxley. Ella reflejaba, igualmente, las
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nociones ms elementales de los partidos polticos que construan la coalicin de gobierno. Por lo tanto, a las polticas de negociacin y arbitraje en los temas limtrofes pendientes con la Argentina y con el Per, y a los notables avances en la construccin de medidas de confianza en el terreno militar y no militar, se agreg una oleada de acuerdos comerciales que respondieron tanto al inters comercial de abrir mercados como al poltico de dar sustento real a la proclamada adhesin chilena a la integracin regional. Por lo tanto, a pesar de que estas condiciones no se cumplan en la mayora de los casos, Chile suscribi acuerdos comerciales de distinto tipo con Argentina, Bolivia, Colombia, Ecuador, Per, Venezuela, Cuba y los pases centroamericanos, se asoci al MERCOSUR y recientemente al Grupo Andino. La tensin entre los conceptos que se derivaban de la perspectiva econmica y aquellos que respondan a una lgica poltica se expres, como veremos, de distinta manera y con diversos grados de habilidad durante los tres gobiernos de la Concertacin. Esa tensin no provena de una diferencia ligera de pareceres, sino de razones muy sustantivas. Con una poltica arancelaria de aranceles bajos y parejos, como no se han cansado de repetir durante dcadas las autoridades econmicas chilenas, y en la bsqueda dedicada de inversin extranjera, Chile no poda sino buscar asociaciones que garantizaran la estabilidad y la seguridad econmica. Y en un contexto de inestabilidad econmica como el que caracterizara a fines de los aos noventa a la Argentina, por ejemplo, y luego del impacto que produjo esta crisis en el desarrollo del MERCOSUR que condujo incluso a un alza de aranceles del Brasil y de la Argentina en 1997, se comprende que los gobiernos chilenos reafirmaran que si bien perseguan acuerdos comerciales en la regin, no participaran en esquemas regionales que implicaran restricciones respecto del comercio o la integracin econmica con terceros pases. Pero al mismo tiempo, sin embargo, tanto en el discurso como, sin dudas, en la voluntad poltica de los gobiernos de la Concertacin, el nfasis latinoamericano segua presente. Desde la reinsercin en la regin, del perodo de Aylwin, pasando por el principio del regionalismo abierto, que se convertira en la mxima de la poltica exterior de los gobiernos democrticos,2 hasta la idea de una poltica internacional desde
2 El concepto, originario de trabajos de C. Fred Bergsten y luego utilizado por la CEPAL, es expuesto por Van Klaveren incorporando tres caractersticas: Primero, las distintas opciones de insercin regional no son vistas como mutuamente excluyentes, sino que tienden a complementarse. De este modo no hay incompatibilidad entre el MERCOSUR y el ALCA o la pertenencia a APEC. Segundo, los acuerdos estn abiertos a la incorporacin de nuevos miembros. Tercero, la profundizacin de los esquemas regionales procura hacerse compatible con la globalizacin del comercio global, evitando el surgimiento de nuevas barreras respecto de los bienes y servicios importados desde fuera de la regin (Van Klaveren, 1998: p. 126).
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Amrica Latina, como se afirm durante Lagos, Chile busc formas de conciliar su decisin globalizadora con una insercin regional estable, y el ejercicio no le result fcil. Ms que a menudo, los dos principios de accin aparecieron contrapuestos, generando internamente debates que han confrontado a reparticiones ministeriales, o acarreado fuertes conflictos, parlamentarios y polticos. O bien han introducido momentos de tensin con gobiernos vecinos, involucrando incluso a los presidentes en polmicas no siempre bien resueltas. La bsqueda del fiel de la balanza entre una voluntad de actuar desde Amrica Latina y, simultneamente, acometer la asociacin con los Estados Unidos, con Canad o la Unin Europea de manera autnoma, contrariando a veces los intereses declarados de los principales socios de la regin, ha resultado con frecuencia un ejercicio extenuante. Y esto ha sido as porque la bsqueda de una alternativa a travs de una asociacin poltica ha carecido de contenidos concretos, y ni el MERCOSUR ni la Comunidad Andina han logrado exponer xitos que permitan una accin ms decidida a quienes se incomodan o se inquietan ante el rumbo autonomista de Chile. Pero tambin esto ha sucedido porque en Chile se han desarrollado una serie de actitudes respecto a la regin que conforman legtimamente lo que puede denominarse una ideologa de la excepcionalidad de Chile. Esta serie de actitudes ha tenido una expresin institucional en el debilitamiento de los recursos y las prcticas propiamente polticas de la poltica exterior chilena, y en el fortalecimiento relativamente autnomo de la poltica comercial. Ha tenido igualmente una contrapartida en la generacin de imgenes de Chile en la regin, que van desde la idea del modelo hasta la del pas de las actitudes no solidarias. Son sos algunos temas que examinaremos ms adelante con mayor detalle. Naturalmente, el carcter central que este marco conceptual ha adquirido para la poltica exterior de Chile no ha significado la ausencia de atencin hacia los temas tradicionales de la insercin internacional del pas, o de otros principios que han sido fundamentales en su desarrollo. Lo que nos interesa examinar aqu es, sin embargo, aquella categora especial incorporada al discurso exterior chileno, las acciones desde Amrica Latina, que implican que el objetivo en pro de la globalizacin se verifica acompaado de una serie de actos e iniciativas que, si bien se justifican como parte de la poltica exterior, tiene como objetivo primordial ratificar nuestra pertenencia a la regin. En Chile, como en cualquier parte, se pueden observar desarrollos diferenciados de las dimensiones de la poltica exterior la poltica, la estratgica y la comercial,3 con ritmos distintos de
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Vase Villar (2006: 125).
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progreso e institucionalizacin. Pero lo que interesa es que en Chile estas dimensiones han estado condicionadas por el proyecto globalizador, y han sido crecientemente ledas como el equilibrio que permite que, a pesar de su orientacin global y su autonoma de cualquier estrategia regional, Chile siga siendo de la regin y siga siendo considerado como miembro por los dems. Es aqu donde se percibe con mayor claridad que Chile posee un dficit poltico en su poltica exterior. Ha habido dos excepciones en esta tendencia. La primera es la que se refiere al primer perodo democrtico y su doble tendencia a recomponer el prestigio de Chile entre las naciones, y a resolver los problemas limtrofes que se mantenan con el vecindario. El fin del rgimen militar dej una cicatriz muy profunda en las relaciones internacionales y la restauracin democrtica que le sigui (Van Klaveren, 1998: 116). Sobreponerse al aislamiento poltico, explicar la transicin democrtica y reponer el dilogo constructivo con los vecinos fue un esfuerzo central del primer gobierno de la transicin. Y en los aos siguientes, las cuestiones vecinales, ya sea aquellas derivadas de las antiguas diferencias limtrofes, o las que han sobrevenido del desarrollo y la adecuacin de las doctrinas de seguridad, ocuparon un lugar importante en la poltica externa, realizndose avances en algunos casos de gran significacin histrica en el mbito vecinal, tanto entre Chile y la Argentina como entre Chile y el Per. Por su parte, la poltica hacia Bolivia, especialmente en lo que se refiere a la antigua aspiracin martima del pas hermano, mostr avances importantes, especialmente en lo que respecta a la disposicin chilena hacia la reivindicacin boliviana. Los conflictos entre los dos gobiernos, hacia el final de la administracin del presidente Lagos, bien pueden ser vistos como seales de impaciencia ante la no materializacin de soluciones que parecan a la vista. Pero el gran factor orientador ha sido la voluntad poltico-econmica de insertarse en el proceso de globalizacin econmica, de atraer capitales y promover la vocacin exportadora de la economa chilena. En ese marco, la relacin de Chile con los pases asiticos y las naciones del Pacfico ha adquirido una dimensin sobresaliente. Chile ha sido un animador importante en APEC y ha buscado conscientemente transformarse en un interlocutor privilegiado de la regin con los pases del Asia. Su proyecto de mayor envergadura y visin histrica es el de transformarse en una plataforma de Amrica Latina para su relacin con el Pacfico y los pases asiticos. El acuerdo comercial recientemente alcanzado con China, el primero suscrito por ese pas con una economa latinoamericana, es la mejor prueba de que la vocacin de integrarse ordenadamente y mediante la construccin
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de un sistema de reglas estables a la economa global prima por sobre cualquier otra consideracin. Se confirma as que la adhesin al libre comercio es el trade mark de Chile, el rasgo principal de su fisonoma externa, aquella caracterstica que ha primado en la lectura no slo de sus vecinos, sino tambin del entorno internacional ms amplio. Cmo se fue construyendo esta visin propia de Chile en el terreno de la poltica exterior? Cmo se gestaron los esfuerzos por coordinar la perspectiva de la globalizacin con la regional? En cada uno de los gobiernos de la Concertacin hay un momento poltico de opcin, en el que invariablemente se reafirm la voluntad de incorporar al pas al proceso de globalizacin, de mantener la autonoma del pas con respecto a los proyectos de integracin regional y al mismo tiempo desarrollar una poltica latinoamericana. Los revisaremos brevemente.
5. Aylwin: la apertura del juego global

En 1991, el gobierno de Patricio Aylwin adopt la trascendental decisin de proponer un acuerdo econmico y comercial con los Estados Unidos y de responder favorablemente al rea de Libre Comercio de las Amricas, siguiendo la propuesta de un Tratado de Libre Comercio desde Alaska hasta la Patagonia hecha por el presidente George Bush ese mismo ao. Durante ese perodo, el Gobierno consigui asimismo asociarse a la APEC, continuando un camino de apertura hacia el Asia ya iniciado en el perodo de la dictadura. Debe considerarse que estas decisiones se adoptaron por sobre la nueva realidad poltica que generaba la fundacin del MERCOSUR, constituido a un ao de la eleccin del presidente Aylwin. La opcin de amarrar la economa chilena a la norteamericana, como la describan entonces los miembros del equipo econmico chileno, no podra comprenderse sin considerar el rol central adoptado entonces por el ministro de Hacienda Alejandro Foxley4 en las definiciones centrales de la poltica exterior del pas. Ante una Cancillera volcada a la tarea de recuperar los vnculos polticos destruidos durante la dictadura, Foxley asumi la conduccin del comercio exterior, estableciendo como prioridad principal la asociacin comercial y econmica con los Estados Unidos. Si bien el objetivo pareca ser la apertura de oportunidades a las exportaciones chilenas en el principal mercado mundial, en rigor la cuestin
4 Alejandro Foxley es hoy el canciller del Gobierno de la presidenta Bachelet. Andrs Velasco, quien fuera entonces su jefe de Gabinete y una figura ya importante en la promocin de la poltica de asociacin con los Estados Unidos, es hoy el ministro de Hacienda.
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esencial perseguida por Hacienda era la de evitar cualquier tipo de retroceso en el camino de liberalizacin y apertura de la economa chilena. Se pensaba, en efecto, que una asociacin con los Estados Unidos, ratificada por el Congreso chileno y el estadounidense, que incorporaba reglas en materia de servicios, inversiones, compras de gobierno, etc., excluira cualquier cambio en los fundamentos del modelo econmico que rega en el pas. A pesar de que las dificultades para que el Congreso norteamericano aprobara una va rpida de negociacin parecieron postergar indefinidamente el tema, el objetivo se hallaba fijado: Chile entenda que el camino hacia la globalizacin de su economa pasaba por su estabilidad econmica interna, y sta a la vez requera de una asociacin con las economas desarrolladas: los Estados Unidos, Canad, la Unin Europea y los pases asiticos. Con ello, la globalizacin no era slo un camino econmico, sino tambin uno poltico. El pas requera de estabilidad en todos los planos, pero tambin de prestigio. Eso lo daban los acuerdos de tercera generacin, como se les dio en llamar, con los pases desarrollados. Y la misma razn llamaba a eludir y mantenerse aparte de cualquier esfuerzo que significara proteccionismo, reglas restrictivas o visiones ideolgicas. De tal manera, el hecho de que el 26 de marzo de 1991 Brasil, Argentina, Uruguay y Paraguay suscribieran el Tratado de Asuncin, fundando el MERCOSUR, no signific para Chile un hecho determinante. En realidad, no haba participado del proceso de negociaciones, tanto porque gran parte de las tratativas se haban desarrollado con el pas sometido a la cuarentena a la que conduca la dictadura militar como porque, cuando pudo hacerlo, se hizo claro que la estructura chilena de aranceles bajos y parejos, o ms claramente, la vocacin de apertura de la economa chilena, directamente lo impedan. La participacin del canciller chileno como invitado a la ceremonia de fundacin indic sin embargo una promesa de una adhesin futura. En realidad, para muchos, tanto en Chile como en el vecindario, resultaba entonces sorprendente que el retorno democrtico en el pas no pareca conducir a un reencuentro con la regin, sino a un arriesgado salto a una asociacin con las economas desarrolladas.5
5 Las dificultades que entraaba el conciliar los temas de la globalizacin y la integracin regional se expresan en una serie de pugnas internas entre los equipos de Hacienda y de la Cancillera. En 1991, un acuerdo con Venezuela y otro con Bolivia, negociados por la Cancillera chilena y que se hallaban listos para ser suscritos, fueron postergados por una indicacin del Ministerio de Hacienda, al considerarse que su carcter limitado reduca los patrones de excelencia que se buscaba establecer en una negociacin con los Estados Unidos y complicaba la posibilidad de esa negociacin juzgada como prioritaria. La renuncia de algunas autoridades de la Direccin Econmica de la Cancillera, en protesta por esta decisin, demostr hasta qu punto alcanz a llegar la tensin entre lo que desde esa reparticin
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La suscripcin de un importante tratado comercial con Mxico, y la concrecin final de acuerdos parciales con Venezuela y Bolivia mostraron que la carta americana no era la nica en manos de Chile. Sin embargo, el equilibrio latinoamericano lo provey principalmente el enorme avance en las relaciones con la Argentina. El progreso en la solucin de las cuestiones limtrofes pendientes entre los dos pases fue el eje de la poltica latinoamericana del gobierno de Aylwin, y constituy un progreso objetivo para la convivencia en la regin. La buena voluntad general hacia un Chile que vena recuperndose de la peor dictadura de su historia contribuy a generar los espacios para resolver ms adelante las formas de asociacin que el pas adoptara ante los esquemas de integracin regional. Al mismo tiempo, las fugaces resistencias planteadas desde el interior del Gobierno a una lnea internacional de autonoma frente a la regin fueron rpidamente ahogadas por el xito econmico del Gobierno, pero, sobre todo, por lo altos grados de acuerdo que evidenciaban los actores econmicos, que incluan, adems de los organismos especializados del Estado, al sector privado y los medios de comunicacin. Desde el primer momento, el sector pblico y el privado desarrollaron un esfuerzo comn por generar estudios y una difusin pblica que apoyara la iniciativa negociadora con los Estados Unidos y los pases desarrollados. Al mismo tiempo, el desarrollo de los equipos transversales de gobierno, es decir, de elites funcionarias que fraguaban acuerdos polticos internos en el Gobierno y en los partidos, fue determinante para conciliar las ideas de integracin global e integracin regional. Chile construye as internamente un consenso poltico que le permite proseguir su poltica de apertura externa, suscribiendo tanto acuerdos bilaterales con todo el mundo como asociaciones con grupos subregionales, con la condicin de que ello no implicara una modificacin de su poltica de aranceles bajos y parejos.
6. Frei: en el fiel de la balanza

La difcil dialctica entre el esquema globalizador va asociacin con los pases desarrollados y el proyecto de asociacin regional continu de manera an ms evidente durante el gobierno de Frei. Su mxima expresin fue la negociacin simultnea con el MERCOSUR, conducida por la Cancillera, y aquella con Canad, conducida por el Ministerio de Hacienda.
se vea como una lnea latinoamericanista, fiel a las tradiciones polticas de los partidos de la Concertacin, y una lnea pronorteamericana de integracin comercial promovida desde el aparato econmico del Estado.
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El resultado no pudo sin embargo ser ms positivo para Chile. En 1996 Chile logra asociarse al MERCOSUR sin renunciar un pice a la voluntad de proseguir con una poltica de integracin global definida de manera autnoma. Al mismo tiempo, Chile negocia en nueve meses y suscribe con Canad un texto idntico al que ese pas vena de firmar en el marco del NAFTA con los Estados Unidos. El proceso se traduce por ltimo en un reordenamiento interno, que entrega finalmente al Ministerio de Relaciones Exteriores y a su Direccin General Econmica la responsabilidad de conducir todas las negociaciones comerciales del pas. El cambio no tiene ya una connotacin ideolgica. Es la Cancillera la que propone y finalmente consigue debiendo vencer de paso importantes resistencias europeas una negociacin para asociarse comercial y polticamente a la Unin Europea, en cuerda separada de la de los pases del MERCOSUR. Los principios econmicos insertos en la poltica exterior se haban transformado en una poltica de Estado.6 El gobierno del presidente Eduardo Frei haba sido precedido, sin embargo, por un programa que subrayaba la prioridad de un proceso de integracin al vecindario latinoamericano.7 Tanto el canciller Carlos Figueroa, ex embajador en Argentina, como quien le sigui, Jos Miguel Insulza, eran representativos del pensamiento ms latinoamericanista de la Concertacin. Era previsible por lo tanto que Chile buscara activamente asociarse al MERCOSUR. Por una parte, la asociacin comercial pareci hacerse obligatoria, en la medida en que Chile no poda perder las preferencias histricas concedidas por los miembros del grupo en el marco de la ALADI. Por otra parte, la adhesin al MERCOSUR implic un sentido estratgico al revitalizar el compromiso con Amrica Latina y al vincular al pas con vecinos que tenan implicancias directas para su seguridad. A pesar de todo, la negociacin estuvo llena de tensiones, por cuanto el MERCOSUR aspiraba nada menos que a una integracin plena del nuevo socio a la Unin Aduanera y resisti inicialmente la categora de miembro asociado deseada por Chile. Al mismo tiempo, la simultaneidad
6 La Unin Europea manifest desde un primer momento que Chile debera negociar asociado al MERCOSUR. Las evidentes diferencias de polticas e intereses entre ambos podan ser obviadas mediante un complejo sistema de pasarelas que iran midiendo los pasos de progreso entre ambas negociaciones. Al final, las pasarelas tambin fueron abandonadas, y las negociaciones siguieron cursos separados. Chile logr cerrar y suscribir el acuerdo en 2003. Las negociaciones entre la UE y el MERCOSUR estn suspendidas sine die. 7 Segn Van Klaveren, el programa del segundo Gobierno de la Concertacin procur despejar definitivamente la alternativa Amrica Latina/NAFTA, estableciendo de manera clara una prioridad latinoamericana. Luego agrega: En el mbito comercial ella se plasm en la continuacin de las negociaciones de libre comercio, que llev a la suscripcin de un acuerdo con Ecuador (1995) y al inicio de tratativas con Per y Panam (Van Klaveren, 1998: 125).
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de la negociacin entre Chile y Canad gener dificultades de ajuste en las ofertas negociadoras con los nuevos socios latinoamericanos y evidentes malestares en los equipos negociadores de Argentina y Brasil. Desde las propias reuniones de presidentes hacia abajo, el MERCOSUR marc, mediante recursos protocolares o directamente polticos, la diferencia entre lo que era ser miembro asociado y miembro pleno. Y a menudo, en los encuentros de negociadores comerciales, los debates producidos por las polticas autnomas de Chile fueron tratados en un clima que no exclua la hostilidad. Con todo, Chile consigui que la suscripcin del ACE N 34, y su ingreso en el Mecanismo de Consulta y Coordinacin Poltica del MERCOSUR, no significaran una limitacin de sus derechos de continuar con una poltica autnoma de insercin en la economa global. El gobierno de Frei se inici, igualmente, con la solemne invitacin extendida por los presidentes de los Estados Unidos y Mxico y el primer ministro de Canad, en la Cumbre Interamericana de Miami en 1994, para que Chile negociara su ingreso al NAFTA como el cuarto amigo. Durante los dos aos que siguieron, el Gobierno desarroll una actividad frentica de preparacin de nuevos equipos de negociacin. En Ciudad de Mxico se llevaron a cabo las negociaciones tcnicas preparatorias, todo ello en un contexto de recurrentes anuncios y rumores, complicado por la intervencin de mltiples agencias gubernamentales y una plyade de actores privados que partan de la premisa de que el tema era prcticamente de vida o muerte para la economa chilena (Van Klaveren, 1998: 137). El proceso result nuevamente trabado por la incapacidad de acuerdo entre el Legislativo y el Ejecutivo de Washington para el otorgamiento del mandato de va rpida. La opcin de Chile, como ya se ha dicho, fue la de iniciar una negociacin con el Canad, siguiendo el texto del NAFTA. Fue tambin durante el gobierno de Frei cuando adquirieron mayor visibilidad los esfuerzos para acelerar la negociacin del ALCA. Como ha sealado Van Klaveren, Chile perciba dicha negociacin como ms importante para el pas que un acuerdo bilateral con los Estados Unidos, dado que representaba no solamente la convergencia de los acuerdos comerciales suscritos en el continente americano, sino tambin el logro de una cierta uniformidad en las disciplinas comerciales, hacindolas coincidentes con una liberalizacin del comercio a escala mundial (id.). El optimismo chileno no consideraba los problemas que una negociacin de esta naturaleza entraaba, por ejemplo, para una economa como la de Brasil. Si bien ese pas no consideraba prudente confrontar abiertamente el proceso negociador hemisfrico, era tambin evidente que lo consideraba aceptable slo si los Estados Unidos levantaban sus barreras agrcolas y si las industrias brasileas no eran expuestas a una competencia
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predatoria.8 En este marco, el ALCA slo poda hacerse viable a partir de una negociacin bilateral entre Brasil y los Estados Unidos, proceso que, sin embargo, de haber ocurrido habra generado otros desencuentros en la regin. Por estas y otras razones, el impulso que Chile otorga al ALCA, especialmente a partir de la Segunda Cumbre de las Amricas realizada en Santiago en 1998, genera distancias tanto con Brasil como con la Argentina, interesada en mantener una coordinacin estrecha en el marco del MERCOSUR. Las distancias entre las perspectivas regionalistas del MERCOSUR y las globalizadoras de Chile se hacen all ms evidentes que en ninguna otra parte.
7. Lagos: el juego se hace de suma cero

En ningn momento, durante los perodos de gobierno de la Concertacin, se hizo ms difcil para Chile el equilibrio entre su opcin de globalizacin y la insercin regional que durante el gobierno del presidente Lagos. Tras gestiones personales del presidente chileno con los presidentes Clinton y Bush, Washington dio finalmente el paso de negociar un Tratado de Libre Comercio (TLC) con Chile. La negociacin fue relativamente rpida y el acuerdo final se suscribi a inicios del ao 2003. La decisin chilena de negociar el TLC con los Estados Unidos caus sin embargo un profundo malestar en el MERCOSUR. El liderazgo del presidente Lagos, su fuerte impronta latinoamericana y la consiguiente profundizacin de la participacin de Chile en el Foro de Consulta y Concertacin Poltica del organismo haban alentado, especialmente en Brasil, una aproximacin decidida de Chile al MERCOSUR. Estas expectativas se vieron confirmadas cuando Lagos, de visita en Brasilia, anunci pblicamente su voluntad de adherir al mecanismo de integracin como miembro pleno. Se comprende que el inicio de las negociaciones chilenas con los Estados Unidos, anunciado un mes ms tarde, fuera considerado sorpresivo y contradictorio, as como particularmente irritante, por el gobierno de Brasil.9
Vase Masi y Wise (2003). La molestia de los socios principales del MERCOSUR no fue disimulada por sus principales representantes. El ministro de Relaciones Exteriores de Brasil, Luis Felipe Lampreia, declar: As negociacoes feitas ate agora estao rompidas. A decisao do Chile de se incorporar plenamente ao NAFTA e incompatible com o MERCOSUL. Y si bien se mantuvo la invitacin a Chile para participar en la cumbre de Florianpolis, se subray que no seran invitados los equipos negociadores econmicos (vase el Jornal do Brasil del 3 de diciembre, 2000). El canciller argentino, Adalberto Rodrguez Giavarini, por su parte, adems de subrayar que las negociaciones del MERCOSUR con Chile se veran postergadas, aclar que Chile slo podra seguir participando en debates polticos o en reas de salud, educacin y cultura, pero no ya en mecanismos de decisin (vase La Nacin del 14 de diciembre de 2000).
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En realidad, vista desde Santiago, la decisin de Chile no poda apreciarse como sorpresiva, dada la pblica, permanente y reiterada voluntad de dar el paso de asociar la economa chilena a la norteamericana. Y si en Brasilia se tuvo la perspectiva contraria, se debi a que el inters de Chile en participar en un esfuerzo colectivo por hacer del MERCOSUR un instrumento de apertura fue al menos mal explicado, o mal comprendido. Es evidente que las propuestas chilenas tendientes a profundizar la participacin del pas en el MERCOSUR buscaban el doble objetivo. Por un lado, un mejor y mayor acceso a los mercados vecinos, pero tambin influir en una transformacin del MERCOSUR en clave aperturista. Algo as expresaba la altisonante declaracin del ministro de Hacienda de Chile, Nicols Eyzaguirre, al decir: Modestia aparte, nosotros vemos que la incorporacin de Chile le aportar un activo muy grande al MERCOSUR, porque somos el pas ms creble y el de menor riesgo de todas las economas emergentes, lo cual constituye un verdadero sello de calidad.10 La frase retrata mejor que cualquier anlisis la tendencia a presentar a Chile en su dimensin ms excepcional. Lo que interesa, sin embargo, es que la apertura de una negociacin para la integracin plena de Chile al MERCOSUR fue vista por aqul como un largo proceso, que al menos poda llevar a una asociacin poltica ms estrecha y, en el mejor de los casos, a una apertura gradual, pero ms acelerada, de las economas vecinas. Pero en esa visin no se inclua de ninguna manera una revisin de la lnea histrica seguida por Chile. La clave del problema se encuentra planteada en la frase ms frecuentemente citada por el presidente Lagos, donde lo principal precede a lo secundario con claridad meridiana: Chile apuesta a una insercin activa y profunda en el proceso de globalizacin. Pero creemos en la necesidad de perfilar una insercin global con acento latinoamericano, especialmente en el mbito de la concertacin poltica.11
8. Fisonoma y actitudes
Estos momentos de definicin en los tres gobiernos de la Concertacin, reflejan, ms all de cualquier argumentacin terica, la decisin permanente de Chile de proseguir un camino propio de incorporacin a la economa global sin someterse a las agendas o los ritmos de negociacin que
10 Vase El Mercurio del 12 de julio de 2000. Para un anlisis de la recepcin de estas declaraciones y de la llamada promiscuidad de Chile vase Gudynas (2000). 11 Vase Villar (2006).
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establecan las iniciativas regionales. A partir de este breve relato queda claro que si bien hubo diferencias importantes de juicio en el interior del Estado, pugnas de poder entre reparticiones pblicas, incluso traslados de los temas de un ministerio a otro, la voluntad poltica de continuar incentivando una incorporacin autnoma al proceso de globalizacin, estableciendo reglas claras y una institucionalidad que garantizaba el cumplimiento de los acuerdos logrados, se mantuvo sin mayores variaciones durante todos los gobiernos de la Concertacin. Este conjunto de principios y prcticas se constituy en la ms clara expresin de un inters nacional que ha tenido la virtud de aglutinar un consenso que da una base permanente a un proyecto de desarrollo nacional. Por ello, las ventajas de esta poltica han sido evidentes para el pas. Chile ha adquirido un sitial privilegiado entre las economas emergentes y su palabra es escuchada con inters y respeto en los foros internacionales y en los centros de la economa mundial. Por sobre todo, ha desarrollado una fisonoma exterior previsible por su persistencia, que lleva a muchos a indicarlo como un modelo de organizacin para los pases en desarrollo. Sin embargo, no todos los resultados han sido positivos, y hay subproductos del progreso alcanzado que se establecen hoy como obstculos para la accin de Chile en la regin. La poltica proyectada por Chile ha generado en el pas tanto actitudes ideolgicas de crtica hacia la regin y de sobrevaloracin de la autonoma chilena como desarrollos institucionales que no han contribuido a constituir una poltica ms proactiva hacia Amrica Latina. Chile no ha sido capaz de crear con la regin reas de sintona en materias de desarrollo, y ello ha impedido, a la vez, el surgimiento de iniciativas polticas destinadas a resolver problemas vecinales pendientes, o a encarar tareas estratgicas que no parecen encontrar en el Estado un nicho adecuado, tales como la energa. Tal como insinuamos previamente, el nfasis permanente en la diferenciacin del pas ha generado en buena parte de las elites chilenas, tanto de oposicin como de gobierno, una cierta ideologa de la excepcionalidad de Chile en la regin. sta ha contribuido a promover una visin exclusivamente econmica del rea y de su importancia para Chile, as como a desvalorizar las iniciativas encaminadas a profundizar vnculos con ella, desarrollando a menudo un discurso altisonante, que entiende las particularidades de Chile como expresin de superioridad nacional, o demostraciones de pragmatismo y modernidad que distinguen definitivamente a Chile de la ideologizacin y el caos supuestamente reinantes en los pases vecinos. Existen, claro est, versiones ms directas o ms sofisticadas de esta lnea de pensamiento. Entre las primeras se halla la crtica hacia las orientaciones
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econmicas de los pases vecinos, que toma partido contra cualquier percibida desviacin de los cnones ortodoxos. O la tendencia a exigir ante cualquier conflicto econmico la salida de Chile del MERCOSUR, la politizacin de las discrepancias, la descalificacin de los intereses ajenos. Ms frecuentes e importantes, probablemente, han sido por ejemplo aquellas tendencias a retratar los acuerdos comerciales como un instrumento suficiente de la poltica externa, lo que equivale a inferir que la dinmica de asociacin comercial o econmica es capaz de superar por s sola los elementos de vulnerabilidad econmica o los diferendos histricos del pas. O la idea, muy frecuente como un supuesto implcito en el discurso econmico, de que tarde o temprano todos en la regin deberan transitar el camino de apertura comercial chileno, por lo que aquello que desde Amrica Latina se percibe como diferencias de intereses no refleja ms que la falta de comprensin que exhiben los vecinos de las caractersticas ineluctables de la globalizacin. Si bien estos preconceptos no han abundado entre las autoridades de los gobiernos de la Concertacin, tampoco han estado completamente ausentes. Y ellos han sido frecuentes en las opiniones de un grupo particularmente influyente en el terreno ideolgico nacional como es el de los economistas. Al lado de este conjunto de percepciones, si bien no necesariamente vinculada o derivada de ellas, se ha generado en el sistema exterior chileno una evolucin institucional que no ha favorecido la accin poltica hacia la regin. El fortalecimiento de las reas econmicas y comerciales ha coincidido con un debilitamiento de aquellos organismos dedicados a la actividad diplomtica y propiamente poltica. La Cancillera ha perdido influencia, y su rol como coordinadora de la poltica exterior del Estado se ha visto claramente mermado, tanto en trminos polticos como presupuestarios. El resultado ha sido la ausencia de polticas proactivas en el terreno de la poltica regional, la que, precisamente por ser vista como inabordable desde el punto de vista del modelo, ha sido encarada con una actitud defensiva. Las iniciativas han sido dejadas as al terreno comercial o a la actividad presidencial. Debe considerarse asimismo, por ltimo, que estas caractersticas consolidan a la vez una percepcin de Chile en el entorno regional que, como hemos visto, no ha sido siempre comprensiva de la reticencia chilena a los esquemas de integracin. Ella oscila entre la identificacin de un modelo chileno a ser imitado, y la caracterizacin de un pas no solidario con la regin, que tiende a la autosuficiencia, caracterizaciones que adquieren creciente importancia en el marco de una regin fuertemente cambiante. Hoy, frente a aquellos que continan apreciando la excepcionalidad de Chile como una prefiguracin del modelo a recorrer, surgen otros
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para los cuales el llamado modelo chileno es sencillamente impracticable y por ende no deseable. En este contexto no parece prudente ignorar las consecuencias que tiene para Chile una lectura de su excepcionalidad como aislamiento, y su estrategia de incorporacin a la globalizacin como una poltica deliberadamente disfuncional y refractaria al necesario desarrollo de estrategias de solidaridad regional.
9. La necesidad de la poltica: los desafos actuales

Volvamos ahora a la cuestin que nos parece central respecto de la relacin de Chile con la regin. Retomemos la afirmacin de Lagos acerca de que Chile debe perfilarse hacia la globalizacin con una concertacin poltica con Amrica Latina. En qu ha consistido hasta ahora dicha concertacin? Ms importante: es posible afirmar que los procesos de coordinacin polticos se orientan a resolver aquellas cuestiones que son clave o estratgicas para el desarrollo de Chile? Los analistas de la poltica exterior chilena resaltan una lista de acciones realizadas por Chile en el marco regional o hemisfrico, algunas de ellas muy importantes, otras menos, y algunas directamente declamatorias, que son exhibidas como demostracin de la voluntad de coordinacin poltica de Chile con la regin. Una primera rea de articulacin, que tiene una importancia capital y en la cual Chile tuvo en sus inicios una participacin distinguida, es la vinculada al rea de la defensa de la democracia y de los derechos humanos. La participacin de Chile en el Grupo de Ro permiti actuar junto con otros pases en la solucin de graves crisis democrticas en la regin. Lo mismo puede decirse de la participacin en la OEA, donde Chile promovi la creacin de mecanismos automticos de respuesta en estas materias. Con su adhesin al MERCOSUR poltico, Chile ha tambin adherido a los principios de defensa de la democracia ah establecidos. No es posible afirmar hoy en da sin embargo que la presencia de los temas de defensa de la democracia est siendo tratada con el mismo vigor de entonces. Los esfuerzos por evitar desde el inicio el deterioro de los principios democrticos, que tuvo una enorme presencia en los aos que siguieron al fin de las dictaduras, ha tendido a desperfilarse en los ltimos aos. Se observa en el MERCOSUR y en el grupo de Ro, al menos, una cierta tolerancia hacia el deterioro institucional de algunos pases; una tendencia a inhibirse ante cuadros que sealan el incremento de la fragilidad poltica de los compromisos y de los comportamientos democrticos. Se acta como si la supresin de las amenazas de golpismo o de autoritarismo militar
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fuera suficiente para garantizar la exclusin definitiva de cualquier riesgo de involucin democrtica. Parece desconocerse, en definitiva, que los cuadros de deterioro institucional se incuban lentamente y son imposibles de remediar cuando se precipitan en carreras vertiginosas hacia el conflicto y la destruccin del proceso democrtico. Aqu hay, entonces, un tema que requiere de una urgente atencin. Una segunda rea de coordinacin que parece importante es la de las cuestiones estratgicas militares y los temas multilaterales. En este ltimo punto, Chile ha participado en distintos esfuerzos colectivos latinoamericanos para reafirmar la defensa de los derechos humanos, de la paz y la legalidad internacional. Y en el marco de las Naciones Unidas, ha mantenido, al menos en algunos perodos, prcticas de coordinacin con los pases del MERCOSUR en temas vinculados al respeto de los tratados internacionales y la defensa del multilateralismo.12 Dentro de estas prcticas se incluye naturalmente el voto de Chile frente al conflicto con Irak. Tal como se ha sealado recientemente, quizs el hito ms recordado del gobierno de Lagos ser el momento en que Chile, junto con Mxico y otros pases, rechaz ante Naciones Unidas la propuesta de Estados Unidos de intervenir en Irak. El hecho fue importante no slo por lo que signific como reclamo de independencia de un pas pequeo, situado ante una alternativa de enormes consecuencias en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, sino tambin, como se encargaron de recordarlo con aprehensin importantes sectores de la sociedad chilena, porque la opcin de rechazo poda hacer peligrar la suscripcin de un Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos. De igual manera, debe destacarse la participacin de Chile en numerosas misiones de paz de las Naciones Unidas, pero muy especialmente aquella en la que Chile particip junto a Brasil, Argentina, Uruguay y otros pases de la regin en la estabilizacin de Hait, dado que en ella se registr un compromiso propiamente regional.13 No hay duda de que estos esfuerzos han permitido a los pases de la regin compartir experiencias, examinar y debatir conjuntamente problemas que tienen importancia tanto desde el punto de vista de la creacin de confianza mutua como, en el caso de las misiones de paz, de la profesionalizacin de sus fuerzas armadas. En el rea estratgica, Chile contribuy, junto con Argentina y Brasil, en 1994, a la reforma del Tratado de Tlatelolco; suscribi compromisos para la proscripcin de armas de destruccin masiva y avanz en el terreno de
Vase Fuentes (2006: 106). Adems de su participacin en la MINUSTAH, Chile ha participado en operaciones de las Naciones Unidas en Irak-Kuwait (1991), Cambodia (1992), Irak (1996), Bosnia Herzegovina (1997), Timor Oriental (2000) y Chipre (2003). Vase Fuentes (d.).
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las Medidas de Confianza Mutua, tanto en el plano hemisfrico como en el mbito bilateral, con los pases vecinos. Con la Argentina se ha logrado un nivel indito de acercamiento entre las Fuerzas Armadas y los Ministerios de Defensa de ambos pases, crendose mecanismos de consulta y coordinacin poltica de alto nivel entre los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Defensa, as como un Comit Permanente de Seguridad Chileno-Argentino. En este campo se han dado igualmente avances con Per y con Bolivia, entre los cuales deben destacarse los procesos de desminado.14 Se han registrado por lo tanto avances importantes, que siguen sin embargo un ritmo diferente y a menudo autnomo de las relaciones propiamente diplomticas. Sin embargo, todas estas acciones, por importantes que ellas hayan sido, no han permitido avances hacia un perfil comn de la regin. Y la participacin de Chile en ellas no ha logrado equilibrar una tendencia a concebir la integracin como un fenmeno esencialmente econmico, en el que los procesos polticos deben ser mirados con lentes defensivos. En el mbito del MERCOSUR, donde se han acordado mecanismos de coordinacin poltica, los trabajos no han ido mucho ms lejos del intercambio que sobre las evoluciones internas de sus pases realizan los jefes de Estado en las sesiones plenarias. Los mecanismos de coordinacin poltica no se han apoyado en el anlisis poltico proveniente de centros de estudio de la regin, ni han incorporado las opiniones de la sociedad civil o del mundo cientfico. Hasta hace muy poco, los proyectos de integracin fsica no han ido mucho ms all de expresiones de voluntad. El avance de los corredores interocenicos, por ejemplo, se ha prolongado en el tiempo sin avances concretos, y slo aquellas obras de infraestructura de carcter bilateral, como los pasos fronterizos entre Chile y Argentina, pueden exhibir un cierto progreso, aunque lejos de los cronogramas anunciados en los encuentros del MERCOSUR. Naturalmente que el carcter de miembro asociado de Chile ha conspirado para que el pas pudiera levantar iniciativas polticas. Chile no ha generado una poltica proactiva de integracin en materias como infraestructura, coordinacin de polticas pblicas y prevencin de riesgos polticos y econmicos. Y tanto o ms importante que aquello ha sido un debilitamiento progresivo de los objetivos iniciales del MERCOSUR, una prdida de liderazgo dentro del conglomerado y una creciente confusin acerca de la evolucin futura de la asociacin, temas todos que, por cierto, no son de la responsabilidad exclusiva de Chile.
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Vease Andrs Villar (2006: 136-137).
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10. La nueva Amrica Latina

Queremos volver en estas pginas finales a observar el cuadro regional que se perfila actualmente, y las posibilidades que tiene la poltica exterior de Chile de marcar una diferencia en la preocupante situacin que se disea en la regin. Para ello, el Gobierno debe enfrentar con resolucin aquello que observamos como un dficit poltico en la orientacin de la poltica exterior. Un primer punto se refiere a las relaciones vecinales, donde se hace necesario invertir en un desarrollo basado en el principio de las relaciones horizontales, que contribuyan a un dilogo poltico ms permanente y sistemtico entre partidos, organizaciones sociales, organismos no gubernamentales y universidades. Chile debe fomentar las becas a estudiantes de los pases vecinos, el intercambio estudiantil y la transferencia de bienes culturales entre la sociedad chilena, la argentina, la boliviana y la peruana. Los estudios destinados a fortalecer los intercambios en zonas fronterizas, en particular el tringulo conformado por el sur del Per, el norte de Chile y el este boliviano, tienen una importancia capital para el desarrollo de las visiones estratgicas de la integracin. Esto implica, naturalmente, dotar a la Cancillera de los recursos humanos y econmicos para llevar a cabo esta poltica. La poltica de integracin con la Argentina debe ser sostenida ms all de los desencuentros momentneos. La crisis que sobrevino con la escasez de gas en la Argentina en 2004 mostr a Chile que la suscripcin de acuerdos comerciales no garantizaba por s sola ni la estabilidad en los suministros de energa ni la fluidez del dilogo poltico, incluso cuando los gobiernos respondan a signos ideolgicos similares. Los compromisos suscritos entre Argentina y Bolivia, por los cuales el primer pas se comprometa a no transferir el gas boliviano a Chile, agregaron tensin a lo que Chile percibi como la ruptura por la parte argentina de los Protocolos del Gas, firmados con Buenos Aires el 7 de julio de 1995, y que formaban parte del Acuerdo de Complementacin Econmica entre los dos pases. La misma situacin, repetida de manera casi idntica en 2006, ha confirmado a Chile la necesidad de avanzar en la bsqueda de soluciones de autosuficiencia en materia energtica, y al mismo tiempo explorar acuerdos energticos ms amplios.15
15 El reclamo de Chile ha sido que la Argentina no cumpli con el artculo 7 del protocolo, que seala que las partes procedern de acuerdo al principio de no discriminacin respecto de los consumidores afectados, cualquiera sea la ubicacin geogrfica de stos, en los casos de fuerza mayor, o caso fortuito, que afecten elementos de infraestructura y al consumo interno, debindose en todos los casos mantener la proporcionalidad existente en condiciones normales.
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Estos incidentes han resentido sin embargo la buena relacin entre los Gobiernos de Nstor Kirchner y Michelle Bachelet. El factor desconfianza, que fuera comparado con una piedra en la mitad de un camino de integracin que debe ser removida, no ha sido del todo restablecido por el reciente encuentro entre los presidentes en Mendoza. Ni la Argentina parece comprender la sensibilidad chilena con relacin al respeto de las reglas establecidas, ni Chile parece dispuesto a apreciar una poltica social que se traduce en un control de precios que bloquea la inversin en el sector energtico. No parece haber sustituto para un dilogo y para la construccin progresiva de una poltica comn. Esto se vincula igualmente a la poltica hacia Bolivia y Per. Las elecciones en ambos pases de gobiernos que han expresado de manera diferente un idntico sentimiento de amistad hacia el Chile de Michelle Bachelet, al igual que una voluntad de concentrarse en los elementos positivos de la relacin, tratando los problemas pendientes en un marco de respeto y circunspeccin, augura oportunidades de gran importancia para la poltica exterior del pas. Ella no puede limitarse a la construccin de nuevos acuerdos de libre comercio. Chile debe avanzar con ambos pases en la construccin de mecanismos permanentes de dilogo y concertacin polticos que muestren, en su carcter sistemtico y su persistencia, la voluntad de construir esa relacin especial que se denomina integracin. El gobierno de Bachelet ha remarcado con razn la importancia que la relacin con estos pases tiene para el desarrollo de las aspiraciones de Chile de constituirse como una plataforma hacia el Asia. Agreguemos que esa aspiracin pasa por avanzar, en conjunto con esos pases, hacia la resolucin definitiva del problema histrico con Bolivia. En el contexto actual de Amrica Latina, nada puede adquirir una importancia mayor que ese paso histrico adelante. A su vez, este tema tiene una relacin directa con la situacin energtica de Chile y su necesidad de garantizar un suministro permanente que asegure su crecimiento y el bienestar de su poblacin. Si bien Chile tiene el derecho y la obligacin de hallar frmulas econmicamente viables de autosuficiencia para casos de emergencia, no resulta comprensible que en pleno siglo XXI, y en medio de un continente que mantiene gigantescas reservas gasferas, no se logren construir los acuerdos polticos, econmicos y jurdicos que aseguren a todos un acceso proporcionado al recurso. El dilogo entre Bolivia, Per, la Argentina y Chile en esta materia, ya sea de manera bilateral o dentro de un MERCOSUR que incorpora ahora a Venezuela, debe constituirse en una prioridad ineludible para el pas. Se debe, por ltimo, atender de manera preferencial a las alternativas de integracin que se hallan planteadas en la subregin. La adhesin
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de Chile a la Comunidad Sudamericana de Naciones constituye un paso poltico de importantes repercusiones para la regin y para la poltica del Cono Sur. Si bien los planes de desarrollo de la infraestructura y la coordinacin poltica a nivel del sur de la regin tienen una especificidad a la que hay que atender y responde a necesidades materiales y polticas reales, no debe olvidarse que Amrica Latina sigue siendo un principio de organizacin plenamente vlido para Chile, y que ella comienza en Mxico, un pas con el cual Chile tiene relaciones econmicas y polticas de enorme inters, sigue en Centroamrica e incluye el Caribe, regiones todas con las que la poltica de Chile tiene grandes espacios de desarrollo. La decisin reciente de incorporarse a la Comunidad Andina es un paso tambin valioso y polticamente prometedor. El dilogo que permite con los vecinos andinos y con los dems miembros de la organizacin puede eventualmente canalizar energas positivas tendientes a resolver dificultades no slo econmicas sino tambin polticas. Sin embargo, esta decisin no puede ser vista ni retratada en el pas, como desgraciadamente lo ha sido por los sectores conservadores, como una alternativa del Pacfico a la asociacin que Chile mantiene en el MERCOSUR con los vecinos atlnticos. El MERCOSUR sigue siendo un foro de enorme importancia para Chile, donde el Gobierno debe desarrollar una actividad poltica mucho ms deliberada y proactiva. En esta rea se hace necesario que Chile retome con todos los socios del MERCOSUR, pero muy especialmente con la Argentina y con Brasil, un dilogo destinado a asegurar el cumplimiento de los compromisos democrticos suscritos tanto en el MERCOSUR como en la OEA durante las ltimas dcadas. Las democracias mayores de Amrica del Sur deben reaccionar e incluir en la agenda aquellos debates que la propia realidad regional est mostrando como impostergables.
Referencias bibilogrficas
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Masi, Fernando y Wise, Carol (2003): Las negociaciones del ALCA entre los actores principales: Estados Unidos y el MERCOSUR, Red MERCOSUR, serie ALCA, brief, julio. Van Klaveren, Alberto: Insercin internacional de Chile, en Cristin Toloza y Eugenio Lahera (comps.) (1998): Chile en los noventa, Chile, Presidencia de la Repblica, Direccin de Estudios. Villar, Andrs (2006): Chile y sus vecinos: una integracin compleja, en Robert L. Funk (comp.), El gobierno de Ricardo Lagos: la Nueva Va Chilena al Socialismo, Ediciones Universidad Diego Portales.
7. Mxico y Amrica Latina

Jorge Castaeda
En tiempos recientes han proliferado las voces en Mxico y en Amrica Latina segn las cuales aqul antes ocupaba una posicin mucho ms cercana a la regin, y que afirman que los vnculos culturales, lingsticos, religiosos entre Mxico y Amrica Latina eran ms fuertes, habindose debilitado en tiempos recientes. El nuevo gobierno de Mxico, encabezado por Felipe Caldern, ha manifestado que la relacin con Amrica Latina ser ahora prioritaria y ha realizado gestos que, si bien son idnticos a los de sus predecesores, han sido considerados como seales de un nuevo compromiso latinoamericanista de Mxico. Se trata, aparentemente, de volver a una poca de oro del ancla latinoamericana de Mxico. En esta visin, Mxico debe reorientarse hacia Amrica Latina en todos los mbitos: poltica exterior, comercio, turismo, inversiones, infraestructura, etc. Antes de revisar este conjunto de temas, conviene examinar la viabilidad de este giro justamente en materia de poltica exterior.
1. Existi realmente una poca de oro?

Por razones familiares, he tenido la oportunidad de seguir de cerca, directa o indirectamente, la relacin de Mxico con Amrica Latina, desde hace casi medio siglo. Mi padre ingres en el Servicio Exterior Mexicano
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en 1950, y se desempe como secretario de Relaciones Exteriores entre 1979 y 1982. Mi medio hermano entr en el Servicio Exterior Mexicano en 1966 y fue subsecretario de Relaciones Exteriores entre 1988 y 1994. Aunque yo nunca he sido diplomtico de carrera, he estudiado a lo largo de ms de veinte aos los vnculos entre Mxico y Amrica Latina y entre Mxico y los Estados Unidos, y tuve la oportunidad de poner en prctica algunas de las ideas construidas durante esos aos de estudio cuando ocup la titularidad de la Cancillera mexicana entre 2000 y 2003. Ni mi padre, ni mi hermano ni yo hemos sabido nunca dnde y cundo existi esa poca de oro de la que tanto se habla, evocndola con una nostalgia tanto ms intensa en cuanto su objeto es ms inasible. Recuerdo cmo mi padre me relataba de joven que cuando asisti a la Conferencia de la Organizacin de Estados Americanos de 1954 en Caracas, acompaando al canciller Luis Padilla Nervo, y durante la cual el gobierno de los Estados Unidos, representado por John Foster Dulles, inici su ofensiva contra el gobierno de Juan Jacobo Arbenz en Guatemala ofensiva que desembocara en el derrocamiento de Arbenz semanas despus, Mxico estuvo solo. El gobierno argentino, en el ocaso de la segunda presidencia de Juan Domingo Pern, vacil pero al final se abstuvo en la votacin; slo Mxico se opuso a la resolucin promovida por Washington. Huelga decir que otro de los momentos estelares y glorificados de la poltica exterior mexicana abarc tambin otro momento de soledad mexicana. Se trata de la famosa foto del embajador Vicente Snchez Gavito, tambin en una Conferencia de la Organizacin de Estados Americanos, aquella celebrada en Punta del Este en 1962, oponindose, solitario, a la expulsin de Cuba del organismo regional. Si se recuerdan tambin otras coyunturas ms cercanas la negativa de Mxico a apoyar la invasin estadounidense de Santo Domingo en 1965; la ruptura de relaciones de Mxico con Chile despus del golpe de Estado del 11 de septiembre de 1973; la bienvenida a todo el exilio conosureo de esos aos; el apoyo a la revolucin sandinista y la ruptura de relaciones diplomticas con la dictadura de Somoza en 1979; la declaracin franco-mexicana reconociendo al Frente Farabundo Mart de Liberacin Nacional en El Salvador como fuerza poltica representativa en 1981; el retiro de Mxico del Tratado Interamericano de Asistencia Recproca o Tratado de Ro de Janeiro en 2001; y por supuesto la negociacin y firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte en 1993 vemos que han sido mucho ms frecuentes los desencuentros de poltica exterior entre Mxico y Amrica Latina que los espordicos esfuerzos comunes, siempre ms protocolarios que sustantivos. Esta brevsima resea entreabre un interrogante: de dnde proviene el mito de la afinidad mexicana con Amrica Latina en el mbito de la
Mxico y Amrica Latina
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poltica exterior? Obviamente no del plano gubernamental: al contrario, como acabamos de ver, Mxico ms bien ha diferido de la mayora de los gobiernos latinoamericanos a lo largo del ltimo medio siglo; lo nico que ha variado es el tipo de adversarios o rivales con los cuales el pas ha sostenido divergencias o incluso fuertes desavenencias. Aproximadamente hasta 1990, los viejos gobiernos pristas, en materia de poltica exterior, se ubicaban a la izquierda de la mayor parte del resto del continente; a partir de esa fecha, los gobiernos sucesivos de Carlos Salinas, Ernesto Zedillo y Vicente Fox ms bien se han ubicado a la derecha del resto del continente, pero sin que tampoco sean qumicamente puras ambas descripciones. Como se recordar, fue el gobierno de Fox, junto con el de Ricardo Lagos de Chile, el que se opuso a la invasin estadounidense de Irak en el Consejo de Seguridad de la ONU. Pero en ambas ubicaciones ideolgico-geomtricas, las tensiones entre Mxico y el resto de los gobiernos hemisfricos han sido mucho ms numerosas que las convergencias, ya sea por razones de ideas, geopolticas, comerciales o propias de la Guerra Fra. Se suele argumentar en consecuencia que la cercana mexicana no se reflejaba en la relacin con los gobiernos sino con los pueblos; que ciertamente Mxico no mantena nexos estrechos con dictaduras o regmenes autoritarios de derecha, pero que los pueblos oprimidos por dichas dictaduras s queran a Mxico, aunque los gobiernos no. Prueba de ello era la popularidad de iconos mexicanos de la cultura popular, como Cantinflas, Jorge Negrete y el Chavo del Ocho en toda Amrica Latina. El problema consiste, sin embargo, en saber qu pensaban los pueblos o, mejor dicho, cul es la opinin de distintos sectores de la sociedad bajo una dictadura. Por ello resulta enigmtica, por no ir ms lejos, la voluntad de proclamar la vocacin latinoamericana de Mxico incluso en aos recientes, cuando el gobierno de Mxico ha enfrentado desavenencias con gobiernos de izquierda, como el de Cuba. Se suele afirmar que la distancia imperante no incluye a los pueblos. Pero sigue abierta la misma pregunta: cmo sabemos qu piensa el pueblo cubano? De tal suerte que por lo menos si a la historia y a la poltica exterior nos remitimos, no existen bases slidas para construir un nuevo latinoamericanismo mexicano, y ms bien iremos viendo con el tiempo que las profundas fuerzas econmicas, sociales y geopolticas que recorren el territorio mexicano de Norte a Sur irn venciendo a las que lo recorren de Sur a Norte. En esas fuerzas debemos ahora concentrarnos. Es difcil entender en qu consista a lo largo del ltimo medio siglo nuestra gran cercana con Amrica Latina. En realidad, tiene ms sentido plantear el verdadero dilema que enfrenta Mxico hoy, y que ha padecido desde hace muchos aos, para
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poder por lo menos convivir con ese dilema si es que no tiene solucin, como parece ser el caso. Por un lado, Mxico tiene su corazn en Amrica Latina, pero, por el otro, tiene su cartera y su cabeza en el Norte. Por cierto, este dilema no es exclusivo de Mxico; participan de l tambin algunos pases de Centroamrica y del Caribe. Efectivamente, por una parte el pas comparte con el resto de Latinoamrica una historia significativamente comn, aunque no idntica. Las diferencias entre los territorios con civilizaciones sedentarias y estructuradas en el momento de la Conquista, y aquellos despoblados, o bien poblados slo por agrupaciones nmadas, son esenciales; las diferencias entre las colonias con esclavitud explcita y las que no reprodujeron ese horror son bsicas; las diferencias entre las colonias ricas y las pobres son fundamentales; las diferencias entre las colonias que se independizaron mediante la lucha y aquella que lo hizo de mutuo acuerdo con la potencia colonial (Brasil) son determinantes, pero en un plano suficiente de abstraccin es cierto que la regin entera vivi en buena medida una misma historia. Asimismo, compartimos una cultura comn aunque de nuevo no idntica, no slo por las diferencias de origen sincretismo y mestizaje en algunos casos, en otros no; influencia africana va la esclavitud en algunos casos, en otros no; idioma castellano en la mayora de los pases, salvo Brasil y el caribe ingls y francs, sino tambin por su evolucin posterior, por ejemplo gracias a la inmigracin en algunos pases: Brasil, Uruguay, Argentina, Chile y Venezuela en menor medida. Tambin adoptamos mayoritariamente la misma religin, y su influencia cultural ha sido inmensa, aunque hoy la proliferacin de sectas o denominaciones evanglicas y protestantes en general es asombrosa. Y finalmente, ya como fenmeno contemporneo del ltimo medio siglo, es cierto que buena parte de las industrias culturales latinoamericanas surten de los mismos productos a la mayora de los pases hispanoparlantes, la mayor parte del tiempo. Es el caso, por supuesto, de la industria cinematogrfica, disquera y televisiva a la que ya se aluda anteriormente. Hasta ah llega Mxico en su inclusin en una hipottica comunidad latinoamericana. La mencionada afinidad consiste justamente en estos asuntos del corazn, de la cultura, del pasado, ms que de intereses reales. Con una posible excepcin: a menos que se conserve todava una versin de la historia, del presente y del futuro latinoamericanos determinados por una nica contradiccin, a saber, aquella que opone a los pueblos conquistados, luego colonizados, luego oprimidos y explotados por el exterior a sus opresores forneos sucesivos. Desde esa perspectiva, en efecto, Mxico y Amrica Latina son uno y el mismo: constituyen una sola vctima, agraviada por un solo victimario.
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Pero difcilmente a estas alturas se encontrarn academias, cancilleras, empresas u organismos internacionales o regionales convencidos de esta hipersimplificacin.
2. El dilema de Mxico: sobre el peso de la concentracin de sus relaciones con los Estados Unidos 2.1. Comercio exterior
Los intereses reales de Mxico son diferentes y el pas se ubica en una situacin especial que no siempre se resalta lo suficiente en sus relaciones con otros pases de Amrica Latina. Desde 1895, los Estados Unidos pasan a ser el primer socio comercial de Mxico, desplazando a Francia y a Inglaterra. A partir de esa fecha, la preeminencia norteamericana slo creci. Durante la Primera Guerra Mundial, por razones sobre todo logsticas (la interrupcin del trfico trasatlntico), el comercio exterior de Mxico se concentr en los Estados Unidos en su totalidad. Luego se estabiliz en alrededor del 70%, y as perdur hasta finales de la dcada de 1980, cuando se incorpor a las cifras ordinarias el comercio de las llamadas maquiladoras, elevando el porcentaje casi al 90%. El Tratado de Libre Comercio con Amrica del Norte (TLCAN) (1994) increment ligeramente, y sobre todo consolid, esa proporcin. Se trata entonces de una historia de ms de cien aos: un siglo entero de concentracin extraordinaria de comercio exterior con un solo pas. Ahora bien, esa evaluacin externa se complementa adems con una transformacin interna. A partir de mediados de los aos ochenta, de la entrada de Mxico en el Acuerdo General sobre Aranceles y Comercio (GATT, por su denominacin en ingls) y de la apertura unilateral de la economa mexicana, seguida del acuerdo con los Estados Unidos y Canad, el comercio internacional ocupa una proporcin mucho mayor de la actividad econmica nacional, pasando del 12% del PIB para la suma de las exportaciones e importaciones en 1982, al 70% en 2005. Una evolucin anloga se produce con la inversin y el crdito extranjeros. Durante buena parte del siglo XIX, los principales pases acreedores de Mxico son la antigua potencia colonial y Francia e Inglaterra; al grado de que en varias ocasiones alguno de los tres, o los tres a la vez, recurren a tcticas coercitivas para lograr que Mxico pague sus deudas. Lo mismo sucede con la inversin extranjera: en orden, los principales inversionistas son Inglaterra, Francia y Espaa. Pero a partir del boom econmico del perodo conocido como el Porfiriato (de 1884 a 1910), la economa mexicana se orienta hacia la nueva minera (cobre), la exportacin
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de azcar y ms tarde de petrleo, y las principales inversiones extranjeras se dirigen hacia la construccin de lneas frreas, todas ellas en direccin a los Estados Unidos, y todas ellas tendidas con recursos procedentes de los Estados Unidos. Para 1910, ms del 65% del acervo de inversin extranjera es de origen estadounidense, y una proporcin semejante se observa en el flujo anual. Al igual que el comercio y con las mismas oscilaciones e inevitables imprecisiones de contabilidad, la participacin de los Estados Unidos sigui aumentado paulatinamente, alcanzando con el TLCAN un cifra superior al 70% a partir del ao 2000. Es cierto que todas estas cifras deben ser tomadas con alguna cautela, ya que, en materia de inversin, por ejemplo, en ocasiones ciertas empresas europeas se contabilizan como estadounidenses, ya que es una filial en los Estados Unidos la que legalmente realiza la operacin financiera. Y a la inversa, en el caso de las exportaciones mexicanas, algunas de las que se destinan a Europa salen por el puerto de Corpus Christi en Texas, tabulndose como si se dirigieran a los Estados Unidos; y algunas de las que van a Asia salen va Long Beach o Los ngeles. No obstante, en trminos generales los nmeros son los que se sealan, y estas variaciones estadsticas no alteran el razonamiento de fondo. Por otra parte, al igual que en materia comercial, hoy la inversin extranjera en Mxico representa una porcentaje del PIB superior al que imperaba en aos anteriores. Pas de menos de 1,5% del PIB en las dcadas de 1960 y 1970, a casi el 3% a finales del mismo perodo, para disminuir ligeramente en el lustro recin transcurrido. De tal suerte que no slo las principales relaciones econmicas internacionales del pas se han concentrado de modo abrumador con los Estados Unidos, y desde hace ms de un siglo, sino que la trascendencia de esas relaciones en la actividad econmica general del pas tambin ha aumentado de manera sobresaliente.
2.2. Migracin
Pero la concentracin atpica de Mxico en sus relaciones econmicas internacionales se ha visto agudizada por dos tendencias adicionales, una vieja, ya de ms de un siglo, la otra remontndose a mediados del siglo pasado. Los primeros mexicanos que se fueron a trabajar a los Estados Unidos, desde principios de la dcada de 1880, eran trabajadores que originalmente se desempearon en la construccin de los ferrocarriles dentro de territorio mexicano, y que luego fueron enganchados para ir a trabajar y seguir construyendo las vas frreas hasta Kansas City, St. Louis y sobre todo Chicago. De entonces data el inicio de la migracin de mexicanos a Estados Unidos: hace ciento veinte aos. Huelga decir que en esta
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materia, la concentracin con los Estados Unidos es total: los 15.000 trabajadores huspedes invitados cada ao a Canad sencillamente no revisten pertinencia estadstica. El peso relativo de la migracin mexicana al Norte sufri tambin una modificacin cuantitativa. Aunque hasta principios de los aos noventa la proporcin de mexicanos expatriados como parte del total de la poblacin permaneci sensiblemente estable desde la Primera Guerra Mundial, ste ya no es el caso. En 1920, el 3,4% de la poblacin nacida en territorio mexicano radicaba fuera de ste; en 1930, la cifra alcanz su pico histrico en la poca precontempornea: el 3,8%. En 1940, descendi al 1,9%; en 1950 sigui bajando hasta 1,7%, y en 1960, en la vspera del cierre del Acuerdo Bracero, cay hasta 1,6%, cifra que se mantuvo hasta poco antes del final del decenio de los aos setenta, constituyendo el punto ms bajo del siglo XX. En 1980 se duplic, pasando al 3,2%; para 1990 se dispar hasta el 5,3%; en el ao 2000 rebas el 9%, y para el 2005 supero el 11% del total. Como se ve, la evolucin ha sido semejante a la del comercio exterior: la concentracin con los Estados Unidos no ha variado en exceso, pero la magnitud del concentrado se ha triplicado desde el apogeo de los aos veinte y treinta. Es preciso agregar que en este rubro tambin se produce un cambio complementario que coloca a Mxico en una situacin muy compleja desde 1996, y que explica la transformacin recin citada sobre la proporcin de mexicanos forneos. A partir de esa fecha comienza a gestarse una diferencia cualitativa y ya no slo cuantitativa en la migracin de los mexicanos a los Estados Unidos. En 1996, el presidente estadounidense Bill Clinton rompe lo que los expertos han llamado la circularidad ancestral de la migracin mexicana hacia los Estados Unidos, circularidad que se remonta tambin a principios del siglo XX. La gente iba y vena regularmente, en busca del tomate, de la fresa, del durazno, de cultivo tras cultivo, de regin en regin, de temporada en temporada. Al dificultar enormemente el presidente Clinton el cruce de la frontera a partir de 1996 y por tanto al encarecerlo los migrantes empezaron a dejar de ir y venir. Lgicamente, comenzaron a permanecer en los Estados Unidos, a establecerse all. Crecieron el costo, el peligro del cruce y la distancia del lugar de arraigo de la frontera, conforme los migrantes iban arraigndose en zonas distintas de las tradicionales; por ende, la gente empez a llevar a sus familias. No slo se increment dramticamente el nmero de mexicanos en los Estados Unidos, sino que se produjo una doble dispersin: de origen y de destino. El fin de la circularidad y esa doble dispersin contribuyen a un ltimo cambio en este rubro: el crecimiento espectacular de las remesas, alcanzando ms de 23.000 millones de dlares en 2006; la
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segunda fuente de ingresos en divisas del pas acercndose asombrosamente a la exportacin de hidrocarburos, aun con precios del petrleo estratosfricos. En parte, este incremento se debi a una mejor contabilidad de las instituciones financieras nacionales, a la reduccin del costo del envo, al aumento tambin espectacular del nmero de mexicanos en los Estados Unidos, y en buena medida a la transformacin del estatuto de migrantes a inmigrantes.
2. 3. Turismo
Una segunda tendencia adicional a las transacciones comerciales y financieras ya descritas consiste en el surgimiento o crecimiento de otras exportaciones de servicios. Conforme Mxico pierde competitividad en ciertos captulos de la exportacin de bienes manufacturados un ejemplo de ello reside en el desplazamiento de algunas maquiladoras a China y a Centroamrica, el pas ha ido detectando y aprovechando nichos ms especializados de esa exportacin de servicios. El que ms se destaca, y el que acertada y repetidamente ha subrayado el presidente Felipe Caldern, es el turismo. Obviamente, no se trata de una actividad nueva para Mxico: el surgimiento de Acapulco como destino turstico internacional se remonta a los aos cincuenta; el de Cancn, a finales de los setenta, y el de Los Cabos, a los noventa. Pero el crecimiento ha sido verdaderamente vertiginoso en tiempos recientes y, sobre todo, existe la esperanza fundada de que lo ser en el futuro. Durante los prximos veinte aos, el turismo ser uno de los sectores de mayor porvenir, mayor competitividad y mayor generacin de empleo para Mxico. Ya hoy se trata de la primera industria empleadora del pas, ocupando a casi dos millones y medio de personas, directa e indirectamente. Ahora bien, el 90% del turismo que llega a Mxico proviene de los Estados Unidos, hoy y siempre. Las cifras quizs magnifican la realidad, porque en ocasiones se incluyen las pernoctas fronterizas no comparables con otros pases y tambin la proveniencia ltima: un alemn que realiz una escala de dos das en Miami y luego se dirige a Mxico para dedicarle dos semanas al pas azteca puede ser tabulado como turista norteamericano. Pero son excepciones que, sobre todo, no alteran la evolucin probable en los aos que siguen. En particular, el tipo de turismo que Mxico debe procurar a partir de 2010 es un turismo ms permanente de los Estados Unidos. Se trata de aquellos estadounidenses y en menor medida canadienses que en 2010 comienzan a cumplir 65 aos, los baby boomers que nacieron despus de 1945 y empiezan a jubilarse en condiciones inditas: gozando de buena salud, con pensiones y ahorros elevados, con una
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mirada abierta al mundo, y muchos aos de vida activa por delante. Ya no los atrae Florida o Arizona tanto como a sus predecesores. Preferiran pasar seis meses o un ao en Mxico: el norte de Sonora, Yucatn, las costas de Oaxaca. Sobra decir que se trata de una extraordinaria oportunidad para Mxico, nica en el espacio y en el tiempo. Pero conviene ubicarse en el contexto de esta reflexin: ya hoy un milln de norteamericanos pasan por lo menos la mitad del ao en Mxico; el pas buscara al menos duplicar esa cantidad en cinco o seis aos. Por lo tanto, crecera nuevamente la proporcin o market-share norteamericana del turismo en Mxico, y las modificaciones cualitativas de dicho turismo acentuaran esa caracterstica, y reforzaran los vnculos mexicanos con el Norte, no con el Sur. En conclusin, por un lado se encuentran las nostalgias del viejo rgimen, el Chavo del Ocho y Cantinflas, las pelculas de Blanca Estela Pavn y el Indio Fernndez, el idioma y la religin, las rancheras y los boleros, las hermanas repblicas y un supuesto enemigo comn. Y por el otro figura el 90% de la inversin extranjera, el 90% del comercio internacional, el 90% del turismo, todos estos porcentajes originados en los Estados Unidos; el total absoluto de una migracin inmensa a ese pas; y un nmero creciente y cada vez ms crucial de residentes norteamericanos al sur de su frontera. He aqu el dilema de Mxico. Dilema desgarrador, exacerbado por las peculiaridades del anterior sistema poltico que rega en Mxico, que ciertamente le brind al pas siete dcadas de estabilidad poltica y cuatro decenios de crecimiento econmico, pero que a la vez dificult, si no es que imposibilit, la toma consciente e informada de decisiones trascendentales. Las caractersticas de ese sistema poltico, vigentes todava a finales de los aos ochenta y principios de los noventa, cuando el pas enfrent la encrucijada del agotamiento de sus modelos poltico, econmico, social e internacional anteriores, le impidieron definir el camino futuro a seguir con pleno conocimiento de causa. Una posible analoga podra residir en el antecedente espaol de los aos ochenta: al trmino del rgimen franquista, ese pas resolvi emprender cambios fundamentales en todos los mbitos de su vida, pero en particular el de anclar esos cambios y ahondarlos, a travs del ingreso en la Unin Europea, denominada entonces Comunidad Econmica Europea. Esa decisin blind, por as decirlo, los cambios ya en curso, y a la vez los profundiz. Pero la decisin se tom de manera relativamente democrtica un referndum nunca lo es del todo, pero lo es ms que cualquier otra va y transparente hasta donde los pueblos, al igual que los individuos, son transparentes para s mismos. En cambio, en Mxico, desde el momento en que el presidente Carlos Salinas de Gortari tom la decisin en 1990 de negociar y luego de firmar
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el Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN) con los Estados Unidos y Canad, qued patente por una de dos razones que el pas no saba realmente en lo que se meta. La primera hiptesis podra llamarse la prueba ontolgica del sistema poltico: con las instituciones que existan en ese tiempo, resultaba imposible que se produjera un debate abierto, democrtico, informado y coherente sobre las implicaciones comerciales, pero tambin de todas las dems ndoles, del Tratado. La segunda hiptesis, que ha sido atribuida al ex presidente del gobierno espaol Felipe Gonzlez, sugiere que de haberse producido ese debate, incluso en un sistema poltico abierto, la sociedad mexicana hubiera optado contra el TLCAN, sobre todo si se hubieran publicitado las consecuencias de largo plazo del mismo. (sta es, por cierto, la opinin de los encuestadores que laboraban en la presidencia mexicana en aquel momento.) Existen datos de opinin pblica contemporneos que fortalecen esta interpretacin y otros que la contradicen; hoy abundan las encuestas que muestran que el TLCAN tiene un alto nivel de aprobacin, pero tambin que la mayora de los mexicanos considera que les ha trado muchos ms beneficios a los Estados Unidos que a Mxico. De cualquier manera, se trata de una discusin puramente acadmica a estas alturas. En todo caso, por un motivo u otro no se le explic a la sociedad mexicana, ni por cierto al concierto regional, en qu consistan las consecuencias reales de ese tratado, sobre todo a la luz de la realidad de la cual se parta, a saber, que Mxico ya arrancaba su integracin comercial con una posicin de extraordinaria concentracin del conjunto de sus relaciones forneas con el Norte. Dicho tratado intensificara, fortalecera y consolidara esa concentracin, volvindola irreversible. No se le inform a la sociedad mexicana, ni a sus vecinos latinoamericanos, el significado del acuerdo para la posicin de Mxico en el mundo, para el alma mexicana y para las tradiciones nacionales. Por ende, esa sociedad sigui viviendo en el mundo mtico del desarrollo estabilizador de los aos 1940-1970; del modelo de la industrializacin va la sustitucin de importaciones; de Mxico y sus hermanas repblicas o del hermano mayor; de Mxico como parte del Tercer Mundo (a pesar de que gracias al o por culpa del TLCAN, el pas ingres en la Organizacin para la Cooperacin y el Desarrollo Econmico (OCDE), el nico pas de Amrica Latina hasta la fecha en hacerlo); del Mxico garante y baluarte de los principios de no intervencin, de autodeterminacin de los pueblos; del Mxico de la simulacin y de la retrica. No es difcil comprender entonces que hoy, quince aos ms tarde, la sociedad mexicana siga pensando igual, mientras que uno de cada cuatro mexicanos tiene parientes en los Estados Unidos y seis de cada diez
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confiesan en encuestas que se iran a vivir y trabajar all si pudieran. Lgicamente, el pas padece una especie de esquizofrenia nacional, ejemplificada por un incidente de menor importancia pero sintomtico transcurrido en el ao 2004, en el Estadio Jalisco de la ciudad de Guadalajara, durante la eliminatoria de ftbol para los Juegos Olmpicos de Atenas. Contendan Mxico y los Estados Unidos por el sitio de Norteamrica en Grecia; una proporcin minoritaria, pero no insignificante, de los 65.000 espectadores abuche era comprensible, insult ya lo fue menos y agredi ya no era perdonable, aunque en todas partes se cuecen habas a los jugadores estadounidenses que tampoco demostraron una sensibilidad a toda prueba, y finalmente comenz a corear la consigna de la noche: Osama, Osama, Osama. No pas a mayores el asunto, pero la paradoja era evidente para cualquiera que conociera la geografa econmica mexicana. Jalisco es uno de los cuatro principales estados expulsores de migracin hacia los Estados Unidos desde hace un siglo, junto con Michoacn, Guanajuato y Zacatecas. Las comunidades vecinas al Lago de Chapala (Ajijc, Chulavista, etc.) conforman una de las principales aglomeraciones del pas escogidas para estadounidenses retirados o semijubilados. Y Puerto Vallarta, el sitio de veraneo jaliciense por excelencia, es, a la vez, el segundo destino turstico de Mxico para viajeros estadounidense, despus de Cancn y antes de Los Cabos. De modo que la pequea parte enardecida de las gradas del Estadio Jalisco esa noche estaba literalmente buscando matar a la proverbial gallina de los huevos de oro. El gobierno mexicano que sucedi a Carlos Salinas tampoco pudo, ni quiso, explicitar las repercusiones del rumbo elegido por su predecesor. Ernesto Zedillo entr al poder para enfrentar de inmediato el terrible colapso econmico de 1994-1995; se aboc a sacar al pas de la consiguiente y devastadora crisis, a un costo extraordinariamente elevado, y tambin en un plazo sumamente breve. Lo logr, y le empez a ir mejor a Mxico a partir de 1996. Por lo tanto, lo ltimo que deseaba hacer el presidente Zedillo era explicarle a la sociedad mexicana el verdadero estado que guardaba el pas desde una perspectiva de largo plazo: era hora de optimismo, despus de la debacle. Enseguida lleg la administracin de Vicente Fox, quien s, al inicio de su mandato, se propona explicar muchas cosas, pero que rpidamente desisti de ese intento, en la medida en que cada explicacin se topaba con una ola de crticas, dudas, incredulidad y rechazo. Todo ello explica que en Mxico, al comenzar el gobierno de Felipe Caldern el cuarto pos-NAFTA o TLCAN persista la misma inconsciencia, e idntica falta de entendimiento de la nueva situacin del pas: nueva por el salto cualitativo que efectivamente
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sucede, pero tambin como resultado de un proceso histrico largo de ms de un siglo, no de la noche a la maana. Mxico se encuentra, por consiguiente, sin brjula, independientemente del liderazgo que pueda o no tener en tal o cual coyuntura.
3. Qu se puede hacer y qu no es factible?

Primero, es preciso aceptar ciertas realidades posiblemente incmodas. No se resuelve un dilema de esta magnitud con breves frases, por afortunadas que sean, como la de Felipe Gonzlez: Mxico tiene la mira hacia el Norte y la mirada hacia el Sur. Recurrir a metforas o aforismos, incluso brillantes, no ayuda; hacerlo genera la sensacin de la existencia de un pensamiento complejo, cuando en realidad dichos mecanismos no constituyen ms que sucedneos inservibles. El problema slo puede resolverse en el fondo con una poltica exterior realista, no principista ni retrica, que parta de verdades bsicas, por dolorosas que parezcan; algunas de ellas pueden incluso incomodar o irritar a odos sensibles, pero es preferible verbalizarlas que silenciarlas. La primera es que, vista desde el altiplano mexicano, Amrica Latina se divide en dos: Centroamrica y el Caribe (lo que en alguna poca se llam la Cuenca del Caribe), y Amrica del Sur. La relacin con Amrica del Sur en su conjunto, para Mxico, no puede ser una relacin primordial: sencillamente no existen las condiciones econmicas, geogrficas e ideolgicas para ello. No es posible para Mxico buscar una relacin central, predominante, prioritaria con Amrica del Sur sin entrar en una colisin con Brasil, y en ese choque Mxico tiene todo perdido de antemano. No hay manera para Mxico de competir con Brasil en los pases limtrofes de ste. Pero, adems, Brasil s posee una vocacin sudamericana, y Mxico no. El pas simplemente carece de los medios para alcanzar ese fin, suponiendo que lo deseara y le conviniera. En agosto del ao 2000, gracias a las gestiones de los presidentes Ricardo Lagos de Chile y Fernando Henrique Cardoso de Brasil, Mxico fue invitado a la Cumbre de los Pases de Amrica del Sur, despus de haber sido excluido de la convocatoria inicial. Era palpable el nimo excluyente: los brasileos inventaron la susodicha agrupacin en buena medida para excluir a pases como Mxico, y aunque accedieron en esa ocasin a incluirlo como invitado de ltima hora, tenan algo de razn. Mxico no tiene nada que hacer buscando una poltica exterior de fondo cuya prioridad sea Amrica del Sur. No posee ni la capacidad, ni el inters nacional, ni la vocacin para hacerlo; Brasil s. He aqu una realidad
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a la que deber resignarse el pas. Sin embargo, carecer de una poltica exterior prioritaria para Amrica del Sur no significa abdicar de una poltica exterior factible para el resto de Amrica Latina, a saber, la zona natural de influencia mexicana: la Cuenca del Caribe. Ah s Mxico dispone de vocacin, inters nacional, capacidad y recursos para terminar de construir una poltica exterior vigorosa y visionaria, audaz y ambiciosa. Un germen de esta idea surgi en la Cancillera entre 1979 y 1982, durante la gestin de mi padre, a travs del apoyo a los movimientos antidictatoriales en Centroamrica en esos aos; tambin de alguna manera fue lo que intent el canciller Bernardo Seplveda mediante los esfuerzos del llamado Grupo Contadora. Posteriormente, la idea de Fox (sugerida por el finado Adolfo Aguilar Zinser) del Plan Puebla-Panam que no despeg iba en la misma direccin. Se trat de esfuerzos incipientes, no siempre conceptualizados ni provistos de consensos o apoyos conscientes en la sociedad mexicana, pero que siguen siendo, o en realidad son cada vez ms, verosmiles como proyecto mexicano. Por varias razones. En primer lugar, existen complementariedades reales de las economas en cuestin. Mxico se ve obligado a desvincularse paulatinamente del mbito de las exportaciones de manufacturas de bajo valor agregado; no puede seguir indefinidamente compitiendo en ese segmento del mercado global con pases como China. De hecho, est realizando esa desvinculacin, y en cambio El Salvador, Guatemala, Costa Rica y la Repblica Dominicana se hallan cada vez ms inmersos en ese rubro de exportaciones de tipo maquilador; se produce as una complementariedad real. Lo mismo sucede en materia de energa y de infraestructura. A pesar de sus dificultades innegables en la coyuntura actual, Mxico es un exportador neto de energa, y en el Sureste, dispone de amplias posibilidades de desarrollar las ya vastas capacidades hidroelctricas construidas en los ltimos decenios. En lo tocante a la infraestructura, la situacin puede llegar a ser anloga: el pas ms grande puede ser una va para las exportaciones o importaciones de los pases ms pequeos. En realidad, Mxico y los pases centroamericanos y del Caribe comparten puntos en comn mucho ms all de los programas de televisin; entre otros, destacan un agenda comn con los Estados Unidos, en particular en lo referente al turismo y la migracin. Para Chile, para la Argentina, o incluso para Brasil, el tema de la migracin hacia los Estados Unidos sencillamente no existe. Para Mxico, El Salvador, Guatemala, Honduras, Repblica Dominicana y otras islas del Caribe (incluyendo a la Cuba poscastrista), es el tema primordial en la agenda bilateral con el vecino del Norte. Sucede lo mismo con el turismo, aunque en este captulo ciertamente ms que complemen-
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tariedad, hay competencia. Pero de igual manera, asuntos como seguridad turstica, pre-clearance, requisitos de pasaporte para estadounidenses, peajes de cruceros, etc., constituyen puntos centrales y comunes de la relacin con los Estados Unidos. Estos denominadores comunes y estas complementariedades dan pie a una verdadera posibilidad de una poltica exterior mexicana hacia la parte de Amrica Latina que es realmente cercana al pas. Sobre todo si en el futuro se dan y se darn cambios en la Cuenca del Caribe: en Cuba, y en otras naciones tambin.
4. Los cinco ejes de acercamiento con Amrica del Sur

Esto nos permite una visin ms realista y sensata de lo que es factible y a la vez compatible con nuestra relacin con los Estados Unidos, y con la vocacin e historia mexicanas tal y como son y han sido. Lo cual no significa que Mxico debe permanecer alejado o al margen de Amrica del Sur. De hecho, existen cinco ejes posibles de relacin que, sin ser decisivos para ninguna de las partes, ni tampoco sustitutivos de otras agendas, son viables e importantes. En primer lugar, se pueden forjar alianzas puntuales con determinados pases en funcin de un tema comn especialmente trascendente. Un caso es el de Colombia, a partir del combate al crimen organizado y el narcotrfico. Ambos pases gozan de una complementariedad natural en esa lucha. Buena parte de la droga producida y/o procesada en Colombia pasa por Mxico camino a las calles de Nueva York o de Los ngeles. Hay una penetracin recproca de los carteles de la droga entre Mxico y Colombia; debe gestarse una cooperacin an ms estrecha y eficaz de la que ya se ha construido a lo largo de los aos. Del mismo modo, no es despreciable la posibilidad de trabajar con Brasil en cuestiones comerciales multilaterales, Doha o posDoha. Mxico ciertamente se halla en una situacin diferente de la del gigante sudamericano: el 90% de su comercio se rige por un nico tratado bilateral. Pero aun en el margen, hay intereses multilaterales mexicanos (antidumping, combate a la poltica agrcola de subsidios, proteccionismo de la Unin Europea y de los Estados Unidos) convergentes con los de Brasil. Se trata de una afinidad natural, aunque a Mxico lo perjudican mucho ms los subsidios internos estadounidenses que el antidumping o los aranceles europeos (debido al TLCAN). De igual manera, en el pasado Mxico y Venezuela han trabajado muy bien juntos en materia de regulacin de los precios del petrleo y de cooperacin energtica con Centroamrica y el Caribe. Desde 1981 existe el Acuerdo de San
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Jos, que ofrece (ya slo en teora) descuentos condicionados en la compra centroamericana de crudo mexicano o venezolano. Asimismo, en 1997 y 1998, Mxico, Rusia y Venezuela conjugaron esfuerzos para establecer una especie de OPEP paralela (Mxico y Rusia no son miembros del Cartel de Viena) para contrarrestar la dramtica cada de los precios del petrleo en ese momento. Dentro y fuera de la OPEP, se coordinaron precios y recortes de oferta, y el resultado, sin ser espectacular, fue satisfactorio. De igual modo, con Ecuador Mxico vive una coincidencia casi perfecta en materia migratoria: aunque una proporcin mayor de la poblacin del pas andino 18% vive fuera del territorio nacional que en el caso mexicano 11,5%, al dividirse en dos destinos Estados Unidos y Espaa, las cifras se asemejan mucho a las mexicanas. La exitosa negociacin ecuatoriana de un acuerdo de trabajadores temporales con Madrid puede servir de base para la cooperacin mexicana y ecuatoriana con los Estados Unidos en el mismo rengln, en cuanto se produzca la tan esperada y pospuesta reforma migratoria estadounidense. Un segundo mbito consiste en el nuevo auge de las inversiones mexicanas en determinados pases de Amrica Latina. Como ya vimos, el comercio en la mayora de los casos es muy pequeo, pero las inversiones no. Ya hay montos muy importantes de inversiones mexicanas en Venezuela, Brasil, Argentina, Chile, Colombia, Ecuador y Per. Entre 1990 y 2000, empresas mexicanas diversas invirtieron 1.500 millones de dlares en Venezuela, 1.026 millones en Colombia, 518 millones en Argentina, 437 millones en Brasil, 279 millones en Per, 153 millones en Chile y el mismo monto en Ecuador. Esto lleva a una relacin diferente, ni mejor ni peor, que aquella basada en otras realidades. Mxico se vuelve propietario en estos pases; su poltica econmica, su Estado de derecho, el valor de su moneda, la evolucin de su mercado interno y su rgimen cambiario se transforman sbitamente en temas que interesan a Mxico, en el sentido ms estricto del trmino. Las grandes empresas mexicanas, y el gobierno que debe apoyarlas en el exterior, crean afinidades, convergencias, aunque tambin, en ocasiones, diferendos y conflictos. ste es en gran medida un terreno inexplorado para Mxico, y construir una poltica exterior para esta nueva realidad econmica internacional es uno de los principales retos para el pas. Un tercer rubro es el de la construccin de alianzas estratgicas, de largo plazo y multifacticas, basadas en comunidades de inters y de enfoque que las permiten, o incluso las impulsan. El mejor ejemplo, y quizs el nico pertinente en el corto y mediano plazo, es Chile. Con Chile, Mxico tiene la posibilidad no slo de trabajar intensamente en la agenda bilateral comercio, inversiones, turismo, cultura, sino sobre todo en los mbitos regional y multilateral. As lo han hecho los ltimos dos gobiernos
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mexicanos y chilenos, a pesar de ciertos roces (las dos candidaturas a la Secretara General de la OEA; ciertas sensibilidades ideolgico-culturales distintas); as podrn profundizar e intensificar estos antecedentes para el futuro. Porque adems de las estrechas relaciones bilaterales ya imperantes, existe una gran afinidad entre Chile y Mxico en temas globales, como el respeto por los derechos humanos, la democracia, el cambio climtico, etc. Axial se comprob en el voto de ambos pases en la Comisin de Derechos Humanos en Ginebra sobre Cuba en 2002, y nuevamente en lo referente a Irak en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas en 2003. Esto conduce directamente al cuarto mbito en el que Mxico puede acercarse a Sudamrica, y que en el futuro adquirir cada vez mayor importancia en el concierto internacional. Por el momento, Mxico y Chile, y tal vez Uruguay y Costa Rica, son los nicos pases de Amrica Latina verdaderamente partidarios de un nuevo rgimen jurdico internacional, que incluya mayores cesiones consentidas de soberana, disposiciones ms injerencistas y proactivas en muchas materias, que sea ms audaz en temas como derechos de gnero, de pueblos indgenas, laborales, ambientales, sobre corrupcin, crimen organizado, etc. No hay, por supuesto, una concordancia perfecta: en ocasiones, incluso los pases discrepan (por ejemplo en derechos de la niez y salud reproductiva). Pero tienden a coincidir cada vez ms, y seguramente lo haran con mayor vigor y claridad si por desgracia se volviera necesario aplicar en la regin algunos de los instrumentos elaborados y ratificados por sus integrantes durante los ltimos aos para defender la democracia y los derechos humanos. A distintos empeos particulares de la construccin de este andamiaje podrn sumarse pases especficos, aunque naciones como Brasil, Argentina, y Venezuela, en las condiciones actuales, probablemente prefieran conservar sus posturas tradicionales sobre temas como soberana, supranacionalidad, no universalidad de los derechos humanos de primera, segunda y tercera generacin, medio ambiente, etc. Pero mucho depender de la coyuntura, del tema concreto y del pas en cuestin. Se abre en este captulo un amplio abanico de posibilidades de establecimiento de convergencias de Mxico con sus vecinos del Sur, a condicin de no buscar darles, salvo con Chile, un carcter general, abstracto y estratgico. Un quinto y ltimo terreno donde s prevalecen oportunidades realistas y pertinentes para acercamientos mexicanos con Amrica del Sur es la cultura. Es cierto que en esta materia, como en otras que ya se han examinado, imperan ms rivalidades que complementariedades. Pero las dimensiones mexicanas convierten al pas azteca en un lder natural en temas como la enseanza y defensa del idioma espaol (un asunto fundamental, sobre todo en los Estados Unidos), de la literatura, el cine, la
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msica, la plstica y la danza hispanas. Va a resultar difcil que cualquier pas latinoamericano de habla hispana pueda, por s solo, competir con instituciones como el Instituto Cervantes; pero juntos pueden formar alianzas y asociaciones complementarias o competitivas frente a la presencia espaola. En los hechos, las editoriales ya lo hacen: las grandes casas de Madrid y Barcelona se han latinoamericanizado, pero tambin han desplazado a las viejas casas del Nuevo Mundo, que sencillamente no cuentan con los recursos necesarios para sobrevivir en un mercado abierto y globalizado. No conviene magnificar ni la trascendencia ni las posibilidades de la cooperacin mexicano-sudamericana en el terreno cultural, pero indudablemente existe una ventana de oportunidades en este rubro.
5. Conclusiones
He aqu, entonces, un balance realista y a la vez ambicioso y detallado de lo que se puede hacer y lo que no se puede hacer en las relaciones entre Mxico y Amrica Latina. Antes de concluir, sin embargo, vale la pena subrayar la antinomia entre dos grandes escuelas de pensamiento a propsito de la diversificacin de las relaciones internacionales (de toda ndole) de un pas determinado, en una poca determinada. Una escuela sostiene que, frente a la excesiva concentracin de relaciones de un pas con otro ms poderoso, existe un nico antdoto: la diversificacin hacia otro pas, o grupo de pases. Conviene exportar a otros, importar de otros, atraer inversin, turismo, tecnologa y remesas, en su caso, de otros socios, para evitar, contrarrestar o neutralizar el virtual monopolio que un pas puede llegar a ejercer, por motivos histricos, geogrficos, culturales o incluso logsticos. Pero hay pases para los cuales, en los hechos, una diversificacin de esa naturaleza sencillamente no es posible; poseen una sola frontera, padecen una asimetra de vecindades abrumadora, la correlacin de fuerzas internacional o regional cierra opciones concretas disponibles en abstracto, su dotacin de recursos y su vocacin de mercados impondra un costo impagable a la diversificacin. En esos casos, no abundantes pero tampoco tan aislados en la historia, es preciso buscar formas de diversificacin novedosas, heterodoxas, especficas para esos pases en esas coyunturas. Es la lgica mexicana desde la Segunda Guerra Mundial, inconsciente e intuitiva hasta el ao 2000, explcita y deliberada desde entonces. No hay pas o regin que pueda equilibrar al vecino del Norte; mientras subsista la Guerra Fra y la URSS, nunca se atrevi el pas a desafiar a Washington tomando partido por Mosc o
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siquiera coqueteando con la Unin Sovitica. Sencillamente no era una alternativa. Mxico ha buscado construir un contrapeso a la concentracin aplastante de todas sus relaciones con los Estados Unidos a travs del activismo o protagonismo, o participacin activa, segn el eufemismo que cada quien prefiera en la esfera multilateral. De all provienen las destacadas actuaciones mexicanas en materia de desarme, del derecho del mar, del medio ambiente, de los derechos humanos, de los organismos especializados de la Organizacin de las Naciones Unidas, de poblacin y mujeres, y muchos temas ms. Conviene recordar que Mxico ha tenido un Premio Nobel de la Paz por su trabajo a favor del desarme, un director general de la UNESCO (el primero), ha sido anfitrin de varias de las conferencias internacionales o cumbres ms importantes del ltimo medio siglo (Mujeres, 1974; Norte-Sur, 1981; Financiamiento para el Desarrollo, 2002; OMC, 2004). ste ha sido el camino ms provechoso y consensual de Mxico desde hace aos. En algunos aspectos se interrumpi; por ejemplo, entre 1948 y 1980 el pas desisti de ser miembro no permanente del Consejo de Seguridad, pero volvi en 1980 (siendo canciller Jorge Castaeda lvarez de la Rosa) y en 2002 (siendo canciller quien escribe), y est planteada ya la candidatura mexicana para 2009. ste es el instrumento privilegiado de diversificacin para Mxico. En dnde est Mxico? A medio camino geogrficamente, pero ese punto intermedio de equilibrio reviste una caracterstica: lo que se podra llamar su centro de gravedad se encuentra en el Norte, y no en el Sur. Aceptar las conclusiones de esta afirmacin es doloroso para sus vecinos en Amrica Latina, y desgarrador para la sociedad mexicana. Los prximos aos comprobarn esta paradoja: por un lado, todas las fuerzas y tendencias econmicas, sociales e ideolgicas que empujan a Mxico hacia el Norte se fortalecern; a la vez, los empeos retricos y formales de afianzar la pertenencia latinoamericana del pas tambin sern enfatizados por sus gobernantes. El desenlace es previsible: el pas se volver cada vez ms parte de Amrica del Norte, Amrica Latina se alejar cada vez ms de su realidad, Centroamrica y el Caribe podrn inclinarse de un lado o del otro, y Mxico podr acercarse a sus vecinos ms inmediatos, o no. Resultara preferible para la sociedad mexicana en su conjunto un procedimiento ms transparente y franco: reconocer las realidades y actuar en funcin de ellas, en lugar de seguir deambulando por el mundo mtico de la americanidad. Y seguramente suceder lo contrario.
8. Notas sobre la Comunidad Andina

Gustavo Fernndez Saavedra
1. Situacin y perspectivas de la Comunidad Andina

Para situar mejor el presente y las perspectivas de la Comunidad Andina es necesario mirar su pasado, aunque sea brevemente. Los procesos de integracin se amoldan a la orientacin poltica de los pases miembros, que, como todos saben, cambia, a veces de manera radical. Eso ha ocurrido con la Comunidad Andina, que ha modificado su forma varias veces, para adaptarse a la coyuntura poltica regional. En las siguientes pginas intentar describir sumariamente los cambios en las dos coordenadas principales: la poltica y la econmica. Las divisiones temporales son siempre arbitrarias, pero voy a intentar resumir los pasajes ms importantes de esa historia en tres dcadas y el comienzo de la cuarta. La de los setenta, dcada de la instalacin del proceso de integracin en medio de la confrontacin Este-Oeste, marcada por el ascenso del nacionalismo latinoamericano en la primera parte y la instalacin, va golpe, de gobiernos autoritarios de derecha, en la segunda parte, con excepcin de Colombia y Venezuela. La de los ochenta, dcada de la crisis de la deuda externa y de los precios de materias primas y del fin de las dictaduras y del comienzo de la construccin democrtica.
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La de los noventa, dcada del fin de la historia, del Consenso de Washington, del ajuste estructural y de la apertura comercial y financiera. La del 2000, de la revuelta popular y el posconsenso.
1.1. Los setenta

El Grupo Andino naveg difcilmente la dcada de 1970, del Plan Cndor, en plena Guerra Fra, en la fase aguda de confrontacin de las superpotencias en la Argentina, Chile, Brasil, Uruguay y Bolivia, en menor grado. El comercio creci porque su punto de partida era muy bajo (las exportaciones intrarregionales pasaron del 1,9% al 3,9% del total) pero fracasaron las expectativas de la programacin industrial. El Acuerdo de Cartagena se firm en 1969, pero su historia comienza en 1965. A mediados de ese ao, el presidente Frei solicit a Ral Prebisch, Antonio Mayobre, Felipe Herrera y Carlos Sanz de Santamara recomendaciones para solucionar los problemas que haban conducido al estancamiento de la Asociacin Latinoamericana de Libre Comercio (ALALC). El Documento de los Cuatro recoga la esencia del pensamiento cepalino de la poca. La integracin latinoamericana era el medio que nuestras naciones tenan a su alcance para ampliar mercados, crear una base de desarrollo industrial y mejorar su capacidad de negociacin en el mundo. Era el instrumento para revertir la tendencia histrica del desarrollo perifrico de Amrica Latina, orientado hacia los centros, hacia los mercados de ultramar. Era una tarea inmensa. No haba no hay todava una red regional de caminos y comunicaciones. Los caminos nacionales terminaban en las fronteras, para no hablar del comercio. En agosto de 1966, el presidente de Colombia Carlos Lleras se reuni en Bogot con los presidentes de Chile y Venezuela y los representantes personales de los mandatarios de Ecuador y Per. La Declaracin de Bogot, suscrita entonces, propona la adopcin de nuevos mecanismos para revitalizar el proceso de integracin latinoamericano, facilitando la concertacin de convenios entre los llamados pases de menor desarrollo y de mercado insuficiente. El propsito central del documento era el de concertar las acciones de los pases signatarios para mejorar las condiciones de su participacin en el sistema de libre comercio regional, cuyos primeros resultados mostraban beneficios desproporcionados para Argentina, Brasil y Mxico. Los presidentes de ALALC, en la Declaracin de Punta del Este, el 14 de abril de 1967, acordaron la creacin de acuerdos subregionales de carcter transitorio, con un programa de liberacin comercial ms acelerado, en el marco del Tratado de Montevideo. En su reunin de Asuncin,
Notas sobre la Comunidad Andina
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en septiembre del mismo ao, los ministros de Relaciones Exteriores de la ALALC aprobaron las resoluciones que posibilitaron la constitucin de esos grupos. Comenz entonces la negociacin del Acuerdo Subregional entre los pases signatarios de la Declaracin de Bogot. Bolivia adhiri a la Declaracin y se incorpor a los trabajos tcnicos de la Comisin Mixta, en noviembre de 1967. El Acuerdo de Integracin Subregional se suscribi en Bogot el 26 de mayo de 1969, entre los gobiernos de Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y Per. Venezuela, que haba participado en todo el largo proceso, no firm el documento debido a diferencias importantes con su texto. Gobernantes civiles eran mandatarios de los pases andinos en ese momento. La condicin originalmente democrtica de los presidentes haba sido modificada por el golpe militar del Per, de octubre de 1968. El Acuerdo de Cartagena fue un texto de compromiso, que trataba de conciliar dos posiciones y hasta filosofas frente al proceso de integracin. Una que consideraba que sus mecanismos deban girar en torno a la liberalizacin del comercio recproco. Otra que entenda que el esquema era, en realidad, un proyecto de desarrollo conjunto, con todas las implicaciones que esa definicin conceptual traa consigo. Ese compromiso explica el valor relativo y el equilibrio que el Acuerdo trat de establecer entre los dos principales instrumentos del Grupo Andino: el Programa de Liberacin Comercial, Automtico, Irreversible en el que pases como Colombia y Chile parecan mostrar ventajas evidentes y el Sistema de Programacin Industrial, que se propona reservar oportunidades equitativas de participacin a los pases de menor desarrollo o que tenan ciertas desventajas comparativas, como Per, en los nuevos sectores dinmicos de la industria que requeran grandes escalas de produccin y suponan un salto tecnolgico, como las industrias petroqumica, automotriz, siderrgica y farmacutica. El sistema de programacin industrial era, a su vez, resultado de un proceso de elaboracin que comenz con la lgica de los acuerdos de complementacin de la ALALC que eran, en esencia, sistemas de liberacin comercial restringidos a un determinado sector y concluy como un mecanismo de planificacin industrial conjunta, sustentado en la asignacin de producciones y la distribucin del mercado. Ese enfoque se complet con el establecimiento de un fuerte aparato institucional, con una secretara tcnica la Junta que deba representar el inters comunitario, a la que se reservaba la iniciativa de las acciones integradoras sobre la base de propuestas elaboradas con solvencia tcnica, y un rgano intergubernamental la Comisin que deba reunir la representatividad poltica indispensable para aprobar y aplicar las decisiones colectivas. La estructura conceptual de esa primera fase del Grupo
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Andino se complet a fines de 1970, con la aprobacin del Rgimen de Tratamiento a los Capitales Extranjeros, conocido como la Decisin 24, que asentaba el principio de que las empresas extranjeras que se establecieran en los pases miembros deban transferir sus acciones a inversionistas nacionales, hasta traspasar el control en un plazo determinado, de quince o veinte aos segn los casos. Las empresas que no cumplieran esta disposicin no podran gozar del mercado ampliado. Fij tambin, a instancias de Colombia, un lmite del 14% a la remisin de utilidades anuales. Los primeros aos de operacin del Grupo Andino fueron intensos, al tiempo que el equilibrio poltico de la subregin se inclinaba a la izquierda con la asuncin constitucional del mando de un presidente socialista en Chile, a fines de 1970, y los golpes militares de Bolivia, de Ovando y Torres, que adoptaron una lnea nacionalista y reformista, a semejanza de la adoptada por el gobierno peruano. El Programa de la Industria Metalmecnica se aprob en agosto de 1972, la reincorporacin de Venezuela se formaliz en febrero de 1973, y el Programa de la Industria Petroqumica se suscribi en agosto de 1975. Sin embargo, al promediar 1973 comenz a larvarse la primera gran crisis del proceso, con un doble origen. Por un lado, el cambio poltico que sobrevino como efecto del golpe del general Pinochet en Chile y la intervencin militar del general Bnzer en Bolivia. Aunque ambos regmenes rechazaban, como cuestin de principio, el sistema de planificacin de la economa, estaban dispuestos a convivir con los Programas Sectoriales de Desarrollo Industrial, como lo demostr el hecho de que continuaran participando en las negociaciones del Programa Petroqumico. Pero lo que no parecan dispuestos a aceptar, sobre todo Chile, era el rgimen de tratamiento a las inversiones extranjeras. Esta discrepancia ideolgica se convirti en el centro de un largo conflicto que se extendi hasta octubre de 1976, cuando se formaliz el retiro de Chile, acontecimiento que habra de influir de manera decisiva en las futuras dificultades del Grupo, ya que rompi el equilibrio econmico y poltico entre los pases situados al norte y al sur de la lnea ecuatorial andina. Por otro lado, era creciente la evidencia de que resultara muy difcil cumplir con los compromisos del Acuerdo de Cartagena en los plazos establecidos. Se supo siempre que el xito del proceso dependera del equilibrio con el que funcionaran los mecanismos de liberacin comercial y de programacin industrial, ya que si slo avanzaba la formacin de la zona de libre comercio se repetiran los problemas que haban ocasionado el estancamiento de la ALALC y los beneficios se concentraran en los pases con mayores oportunidades de expansin comercial y de aprovechamiento del mercado ampliado. En la prctica, el Acuerdo de Cartagena
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era un convenio de liberacin comercial condicionado a la ejecucin exitosa de programas de desarrollo industrial. El hecho es que ninguno de los instrumentos funcion como se haba previsto. Los pases no cumplieron los compromisos de eliminacin programada de los gravmenes arancelarios y mantuvieron formas de proteccin del mercado interno que originaron fricciones frecuentes, que concluan con acuerdos voluntarios de restriccin de exportaciones, y que equivalan a la introduccin de un sistema de cupos y de comercio negociado, contradictorio con el espritu del Acuerdo. Los Programas Sectoriales tampoco lograron operar en los plazos convenidos, por dificultades tcnicas en la diferenciacin de las asignaciones, limitaciones severas de acceso a fuentes de financiamiento y de tecnologa, y falta de empresarios dispuestos a asumir el riesgo de la inversin en mecanismos sobre cuyo funcionamiento no haba seguridad ni experiencia. Como resultado, el Grupo Andino perdi credibilidad. Cuanto ms la buscaba tanto ms difcil le resultaba alcanzarla. Entre 1975 y 1978 las instituciones andinas se sumergieron en la renegociacin de los plazos y de los mecanismos, produciendo el estancamiento virtual de todos los instrumentos. En septiembre de 1977 se logr aprobar el Programa de la Industria Automotriz, que tampoco se pudo aplicar de manera completa, aunque algunos de sus elementos todava se mantienen en la relacin entre Ecuador y Colombia en este sector. En 1977 se firm el Protocolo de Arequipa, que ampliaba los plazos para el cumplimiento de los distintos compromisos del Acuerdo, y una nueva Decisin de la Comisin que flexibilizaba los trminos de la Decisin 24. En realidad, postergaba la solucin de los problemas de fondo.
1.2. Los ochenta

Al acercarse el dcimo aniversario de la firma del Acuerdo de Cartagena, los pases miembros se embarcaron en un esfuerzo de fortalecimiento del Grupo, con el fin de recuperar parte de la credibilidad perdida y garantizar un mnimo de seguridad jurdica en el cumplimiento de los compromisos contrados por los plenipotenciarios nacionales. En mayo de 1979, los presidentes andinos se reunieron en Cartagena y all se puso en marcha una nueva y diferente dinmica de la presencia andina, en una dimensin distinta de la del pasado. Se cre entonces el Tribunal del Acuerdo de Cartagena, encargado de afirmar la primaca de las normas andinas, asegurar su cumplimiento, proteger los derechos de los particulares y solucionar controversias entre los pases signatarios. Este nuevo intento habra de resultar fallido,
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en la medida en que los pases no recurrieron al Tribunal y ste termin perdiendo autoridad. Se cerr el ciclo de los gobiernos autoritarios en Bolivia, Ecuador y Per, y el Grupo Andino tom carcter democrtico. A partir del Mandato de Cartagena, los cancilleres ocuparon el centro del escenario, desplazando a la Comisin y la Junta, para poner nfasis en la presencia poltica del Grupo Andino en los principales problemas internacionales, para actuar de manera tanto concertada como conjunta, dependiendo de los casos. En los aos siguientes, la accin del Grupo Andino tendra carcter eminentemente poltico. Aunque su rol como rgano del Grupo Andino slo habra de institucionalizarse en octubre de 1979, en La Paz, con la creacin del Consejo de Cancilleres y del Parlamento Andino, los ministros de Relaciones Exteriores trabajaron de modo conjunto en el esfuerzo de pacificacin de Centroamrica, participando de manera directa y protagnica en la evolucin de los acontecimientos en Nicaragua, desde el momento en que, adelantndose a las iniciativas de las grandes potencias comprometidas en el conflicto, reconocieron a la organizacin sandinista como fuerza beligerante, hecho que influy de manera decisiva en la cada del rgimen de Somoza. Los cancilleres andinos coordinaron su participacin en la Sexta Conferencia Cumbre del Movimiento de Pases No Alineados en la Habana, y fueron los principales actores de la Novena Asamblea General de la Organizacin de Estados Americanos, celebrada en La Paz. La verdadera razn de la accin externa de los cancilleres andinos era, sin embargo, de poltica interna. Los gobiernos civiles de Venezuela, Colombia y Ecuador necesitaban consolidar el proceso de democratizacin en Per y Bolivia, como un requisito esencial de su propia gobernabilidad, frente a la actitud recelosa de los gobiernos militares de Argentina, Chile y Brasil, particularmente. Esa forma de accin encontr su prueba de fuego en la democratizacin de Bolivia. Los gobiernos andinos, a travs del recientemente institucionalizado Consejo de Cancilleres, reaccionaron de manera enrgica frente a los golpes de Natush y Garca Meza y fueron gestores del aislamiento internacional y del derrocamiento de esos regmenes. Sin embargo, una buena parte de su impulso inicial y de su propia legitimidad se perdieron en ese esfuerzo, ya que la accin externa del Grupo y su credibilidad se daaron por la inestabilidad que provocaron las sucesivas intentonas militares en Bolivia. Pese a que, finalmente, el proceso democrtico se estabiliz en Bolivia desde 1982, de manera hasta ejemplar, el Consejo Andino de Cancilleres ya no recuper su dinmica inicial, al punto que el Grupo Andino, como tal, ya no tuvo presencia en el debate
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que se origin alrededor de los dos grandes temas de la dcada: la renegociacin de la deuda externa y la solucin del conflicto centroamericano. Los mismos cancilleres andinos prefirieron actuar, en esas ocasiones, a travs del Consenso de Cartagena, del Grupo de Contadora y del Grupo de Apoyo a Contadora, asocindose a los nuevos gobiernos democrticos del continente, en Argentina, Uruguay y Brasil. El proceso de integracin subregional propiamente dicho hizo muy pocos progresos durante estos aos. Durante la primera mitad de la dcada, los gobiernos de los pases miembros concentraron sus esfuerzos en la atencin de la profunda depresin econmica que acompa a los desastres naturales, la crisis de la deuda externa y la cada de precios de sus principales productos de exportacin. En la segunda mitad de la dcada, ocup su atencin el gran debate acerca de la ejecucin de los programas de ajuste estructural, a los que se condicionaba la renegociacin de la deuda externa. En esta etapa, ni los rganos ni los instrumentos de los mecanismos de integracin subregional fueron empleados por los gobiernos andinos para resolver la crisis econmica, con la excepcin notable de los mecanismos financieros de la Corporacin Andina de Fomento y del Fondo Andino de Reservas, cuya utilidad se demostr en el perodo de proscripcin de varios pases andinos de los mercados financieros internacionales. En realidad, ninguno de los instrumentos principales de la construccin de la comunidad andina funcion razonablemente en esta dcada. Por diferentes razones, los pases dejaron de cumplir sus compromisos para la construccin de la zona de libre comercio y de la unin aduanera y, en consecuencia, el Programa de Liberacin no pudo aplicarse en la forma prevista. El comercio intrasubregional creci lentamente, del 3,9% al 4,2% de las exportaciones globales de los pases miembros. El sistema de programacin industrial colaps, ya que se comprob que los Programas Petroqumico y Automotor eran inaplicables y, poco a poco, se abandonaron los compromisos del Programa Metalmecnico. En la prctica, la discusin se traslad a la forma en que los productos incluidos en el rea de programacin saldran de la reserva establecida en el Acuerdo, antes que a la forma de ejecutar los Programas. Se abandon el Rgimen Comn de Tratamiento a las Inversiones Extranjeras y no se hizo ningn intento de avanzar en otras formas de coordinacin de las polticas econmicas. El propio Tribunal del Acuerdo de Cartagena, establecido a fines de la dcada anterior, tampoco contribuy a la solucin de los diversos conflictos que se presentaron en la poca, por el reiterado y sistemtico incumplimiento nacional de los compromisos del Grupo Andino.
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1.3. Los noventa

La cada del Muro de Berln, el fin de la Guerra Fra y el proceso de globalizacin abrieron un nuevo ciclo poltico mundial, en el umbral de la dcada de 1990. Colaps el campo socialista, con todas sus consecuencias, y se afirm la hegemona de un nuevo poder imperial. Slo a fines de la dcada, en 1989, cuando se consolid claramente el proceso de democratizacin y los pases haban logrado restablecer un mnimo de equilibrio macroeconmico, comenz nuevamente la tarea de reconstruccin del proceso de integracin subregional. El proceso de apertura comercial y de liberalizacin financiera, fruto inmediato de los programas de ajuste estructural, coloc en el primer plano la necesidad de incrementar las exportaciones, como sustento de la estrategia de desarrollo nacional y, en consecuencia, cre las condiciones para volver la mirada sobre los casi abandonados instrumentos de la integracin. Como ya se ha visto antes, bajo esa dinmica se constituyeron el MERCOSUR y el Tratado de Libre Comercio (TLC) entre Mxico, los Estados Unidos y Canad, y se propuso la formacin de la zona hemisfrica de libre comercio. La misma urgencia econmica forz a los propios presidentes de los pases andinos a intervenir de manera directa en las tareas de relanzamiento del Grupo Andino, a partir de la reunin que celebraron en Cartagena, en mayo de 1989, para conmemorar los veinte aos de la firma del Acuerdo de Integracin Subregional. Se resolvi entonces realizar reuniones semestrales, para definir una nueva estrategia de accin, examinar diferentes instrumentos operativos y reestructurar las instituciones subregionales, en cuanto fuera necesario. Galpagos, en diciembre de 1989; Machu Picchu, en mayo de 1990; La Paz, en diciembre de 1990; y Caracas, en mayo de 1991, fueron sede de las entrevistas en las que los presidentes andinos pusieron en evidencia el compromiso poltico de sus pases para superar el estancamiento del Grupo Andino. Como resultado de esa intervencin, se retom y cumpli el compromiso de establecer una zona de libre comercio, esta vez en plazos y condiciones mucho ms exigentes, hasta liberalizar completamente el comercio entre Bolivia, Colombia, Ecuador y Venezuela, tanto en tarifas como en restricciones no arancelarias, a principios de 1995. No obstante, ese proceso no estuvo exento de dificultades. Per y Ecuador formularon observaciones a esos compromisos, por diferentes motivos, razn por la que Colombia y Venezuela decidieron actuar por cuenta propia y eliminar completamente los gravmenes a su comercio recproco. Bolivia se incorpor a la zona de libre comercio en septiembre
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de 1992, y Ecuador, en enero de 1993. Se concedi un plazo de espera al Per, con el que se lleg a un nuevo acuerdo en diciembre de 1995. Asentadas las estructuras democrticas, la economa se torn prioritaria. La apertura financiera y comercial, la privatizacin, la captacin de inversin extranjera, la descentralizacin, se convirtieron en el eje de las polticas que despus se conoceran como neoliberales. Per estuvo a punto de retirarse del Grupo, porque entenda que los compromisos subregionales retrasaban su ritmo de modernizacin y apertura. El comercio interno se volvi a duplicar, del 4,2% al 9,0%. El mercado andino se volvi importante para Colombia, Ecuador y Bolivia. Son los aos de despegue de la Corporacin Andina de Fomento (CAF), que pasa a convertirse en protagonista central del proyecto. La Comunidad Andina de Naciones (CAN) reemplaz al Grupo Andino original y la Secretara General ocup el lugar del antiguo rgano colegiado de la Junta del Acuerdo de Cartagena. Es la dcada estrella del proceso. Por dos razones principales:
la expansin del comercio recproco, la expansin de las operaciones de la Corporacin Andina de
Fomento. Las cifras del comercio no son el mejor indicador, ni el nico. Pero son tiles. Los dos cuadros siguientes1 registran las exportaciones de cada pas a la CAN, en trminos absolutos y como porcentaje de sus ventas totales.
Cuadro 1. Exportaciones intrasubregionales, en millones de dlares

1970 1980 1990 2000 2005
Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela CAN
4,9 51,9 9,0 19,6 25,9 111,4
42,5 387,8 149,2 308,1 303,6 1.188,8
59,9 372,7 188,5 217,0 493,6 1.328,9
310,6 2.161,1 662,4 446,4 1.586,2 5.166,6
463,7 4.166,0 1.487,1 1.100,0 1.882,2 9.079,0
1 Vase
Comunidad Andina (2006).
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Cuadro 2. Exportaciones intrasubregionales, como porcentaje de su comercio global

1970 1980 1990 2000 2005
Bolivia Colombia Ecuador Per Venezuela CAN
1,9% 6,2% 4,9% 1,9% 1,0% 1,9%
4,1% 9,8% 5,9% 8,3% 1,6% 3,9%
6,5% 5,5% 7,8% 6,5% 2,8% 4,2%
21,3% 16,6% 13,7% 6,6% 5,1% 9,0%
16,6% 19,9% 14,9% 6,5% 3,7% 9,0%
Como se desprende de esos datos, la expansin del comercio andino es importante, tanto en trminos absolutos como relativos, sobre todo en la dcada de los setenta, como ya se ha dicho. La cifra pas de 114 millones de dlares en 1970 a 1.328 millones en 1990, para llegar a 5.166 en 2000 y a 9.079 en 2005. En trminos relativos, cuando se inici el proceso la incidencia era muy baja, del 1,9% del total. Creci al 4,2% en 1990 y al 9% en 2000. All se mantiene. Colombia es el eje del sistema comercial andino. En 2005 sus ventas reunieron el 45% del comercio de la regin. La suma de Colombia y Venezuela represent siempre ms del 60% del total subregional y alcanz el 72% en 2000. Hay diferencias en el grado de penetracin del mercado. Para Colombia significa cerca de un quinto de sus colocaciones mundiales, y para Ecuador, el 14%. El crecimiento de ese mercado para Bolivia, de 1990 a 2000, es muy significativo. Pas de menos de 5 millones de dlares en 1970 a ms de 400 millones de exportaciones en 2005. En 1970, el Grupo Andino reciba el 1,9% de las ventas bolivianas y en 2005 representa el 16,6% (lleg al 21,3% en 2000). Per se estanc en niveles de penetracin mediocres, del orden del 6,5% en trminos porcentuales. En realidad, alcanz su nivel ms alto en 1980. Desde entonces se inmoviliz. La CAN nunca fue una opcin comercial atractiva para Venezuela, en trminos porcentuales, aunque lleg a cerca de 2.000 millones de dlares en 2005. Un punto cuya importancia es indispensable subrayar es que el 46,5% del comercio intrasubregional es de bienes manufacturados (lleg al 56% en 1998). Colombia fue el pas ms exitoso en la diversificacin de sus ventas de productos industriales. No cabe duda de que el desmantelamiento de barreras arancelarias y no arancelarias junto con otros factores, como la tasa de cambio real y la proximidad geogrfica tuvo un impacto decisivo en la expansin del comercio subregional. La prueba por la negativa es la situacin del Per,
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cuyo estancamiento comercial en el Grupo Andino es paralelo a su escasa participacin en la creacin de la zona de libre comercio. La expansin de las ventas recprocas se explica fundamentalmente por el notable crecimiento de las exportaciones de Colombia y Venezuela, que se colocaron, sumadas, en 3.600 millones de dlares en el ao 2000. El comercio entre esos dos pases represent, en promedio, casi dos tercios del total del comercio subregional, en las cuatro dcadas de su existencia. Por eso, la salida de Venezuela tendr un fuerte impacto a mediano plazo, aunque ese pas anunci que mantendr sus preferencias comerciales con Colombia y probablemente har lo mismo con Ecuador y Bolivia. No obstante, el comercio intra-CAN no supera todava la barrera del 10% de sus exportaciones globales, situndose por debajo del 13% del comercio intra-MERCOSUR (que alcanz el 25% en determinado momento) y muy lejos del 60% del comercio intra-Unin Europea.2 La Corporacin Andina de Fomento es la principal historia de xito de la Comunidad. Los flujos de cooperacin financiera de la CAF a los pases andinos son superiores a los del BID y el Banco Mundial juntos. Desembols un total de 26.253 millones de dlares entre 1990 y 2004. La cartera total de esa institucin el 85% de largo plazo suma cerca de 8.000 millones de dlares (6.800 colocados en el sector pblico y 1.200 millones en el sector privado). Las aprobaciones totales crecieron de 800 millones de dlares en el ao 1990 a 3.400 millones en el 2004, y los desembolsos saltaron de 700 millones a 2.100 millones en ese mismo perodo. La desagregacin de sus aprobaciones en el perodo 1990-2004 muestra con claridad su especializacin creciente en transportes, sobre todo en el Plan IIRSA, que es, a su vez, la columna vertebral de los programas de infraestructura fsica en la Comunidad Andina y en Amrica Latina.
Cuadro 3. CAF. Aprobaciones por sectores, en millones de dlares (1990-2004) Transporte Electricidad, gas y agua Administracin pblica Servicios sociales y salud Intermediacin financiera Manufacturas Minas y canteras Enseanza Infraestructura agrcola Hoteles y restaurantes
2 Vase
6.406 3.379 1.608 1.608 1.293 1.099 471 459 410 347
Corporacin Andina de Fomento (2005: 49).
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2. Interaccin poltica y relaciones entre los pases miembros

La Comunidad Andina tiene varios problemas y deficiencias. Y en este momento enfrenta la hora de la verdad. Podemos enumerar esos problemas de la siguiente manera:
Asimetras. Diferencias en el grado de desarrollo de los pases miem-
bros. Falta de complementariedad.

Expectativas frustradas. Ob jetivos poco realistas. Deficiencias institucionales. Incumplimiento de compromisos. Deficiente infraestructura fsica y jurdica de comunicaciones y trans-
portes. Problemas de financiamiento. Diferencias polticas. Todos estos problemas hacen ms difcil, sin duda, la tarea de integrar las economas de los pases miembros. Todo marchara mejor y ms rpido si no existieran. Pero no son sino una parte de la explicacin de la crisis andina. Son los desafos que se deben vencer, y eso es lo que ese esquema de integracin viene haciendo, con mayor o menor eficiencia. En relacin con el tema de las asimetras, la distancia que separa a Bolivia y, en menor medida, a Ecuador de los pases ms desarrollados de la zona (Colombia, Per y hasta hace poco Venezuela) era vista como un serio obstculo para el funcionamiento armonioso de la Comunidad Andina, y eso explica el conjunto de disposiciones que conforman el tratamiento especial y diferenciado que establece el Acuerdo de Cartagena. Debe registrarse, sin embargo, el hecho de que, contra las previsiones, tanto Ecuador como Bolivia fueron de los pases que mejor aprovecharon las ventajas del mercado ampliado, como se ha visto en los cuadros del comercio andino. La asimetra es un problema, sin duda, pero no de los que explican las principales dificultades del proceso. El incumplimiento de compromisos e inclusive el desconocimiento de los fallos del Tribunal es un serio inconveniente y ha ocasionado frecuentes roces diplomticos y comerciales, pero tal vez tenga que verse ms como sntoma de otros mayores que como un problema de valor intrnseco. La armazn institucional de la Comunidad es la ms avanzada de la regin algunos dicen que innecesariamente estructurada y no puede incluirse en la lista de causas de las dificultades del proceso. Ya se ha visto el excelente papel que cumpli la Corporacin Andina de Fomento en las reas de financiamiento y de infraestructura. All se avanz mucho ms de lo que se esperaba.
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En verdad, son dos las grandes frustraciones de la Comunidad Andina: la incapacidad de construir la unin aduanera y, en consecuencia, la imposibilidad de negociar con una sola voz en los foros regionales y globales de comercio. Peor an, Per, Colombia y Ecuador firmaron tratados de libre comercio con los Estados Unidos, de forma bilateral. Aunque trataron de coordinar sus posiciones, el dao ya se haba hecho. En realidad, no fue por falta de empeo que no se alcanzaron esos objetivos. Los gobiernos andinos, encabezados por sus presidentes, estuvieron negociando cerca de dos dcadas sobre esos asuntos, sin xito. Quiere decir que no son diferencias tcnicas, sino estructurales y de poltica, las que separan o separaban a los pases andinos en este punto. Ese comportamiento unilateral, que afecta la lgica de la integracin subregional, tiene base jurdica en la Decisin 322 de la Comisin, que reglamenta el artculo 68 del Acuerdo de Cartagena, y que fue aprobada en un contexto distinto del actual, cuando los compromisos del Grupo perjudicaban la flexibilidad que los pases requeran para enfrentar la grave crisis de la inflacin y la deuda externa. La verdad es que el Grupo Andino no puede ser una zona de libre comercio o una unin aduanera a medias, y tendr que superar la ambivalencia presente, que ha lesionado su capacidad de negociacin conjunta en la relacin con el MERCOSUR y con el TLC con los Estados Unidos. Bolivia y Per formalizaron acuerdos de asociacin con el MERCOSUR, de manera individual, y Venezuela se incorpor de manera definitiva a esa organizacin. Desde luego, la prueba de las verdaderas intenciones de los pases andinos es la efectiva conformacin de la unin aduanera. Si lo consiguen quedar claro que el Grupo adquiri, por fin, cohesin interna, y que su relacin con terceros pases tendr mayor consistencia. Si eso no ocurre, se conocer el alcance real del proceso de integracin subregional. Probablemente, en ese caso corra la suerte de la Asociacin Europea de Libre Comercio, que Gran Bretaa lider por un tiempo, cuya importancia se diluy hasta que la mayora de sus integrantes decidieron asociarse con la Comunidad Europea. A esas consideraciones tiene que agregarse, para completar el anlisis de las tensiones que frenaron la consolidacin definitiva del proceso, la persistencia de antiguas controversias fronterizas en la regin andina, cuyo origen debe buscarse en el perodo de formacin de los Estados nacionales en Amrica Latina. La breve pero intensa confrontacin blica entre Ecuador y Per, de 1994, no slo quebrant las relaciones econmicas y comerciales entre ambas naciones en el plano formal, sino que dej como herencia un sentimiento de desconfianza que tom tiempo superar.
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Y, en el trasfondo, sigue pendiente la controversia que desata la demanda boliviana de reintegracin martima en el Pacfico y el diferendo territorial entre Chile y Per por la demarcacin de fronteras martimas. Por el momento, el planteamiento boliviano se encamina en el marco del dilogo sin exclusiones entre Cancilleras. El segundo problema se encarrilar por cuerda jurdica en La Haya, luego del cambio de gobierno en el Per, que ha decidido seguir una lnea de menor confrontacin que la de su predecesor. Pero, mientras estos temas no se resuelvan, all estarn. Con su potencial de desarticulacin. En un momento de descuido, por un error o por mal clculo, los problemas pueden salir de su estado de hibernacin. Y desde luego, mientras tanto, permanecen en los planes de contingencia de los Estados Mayores y en los presupuestos de los Ministerios de Defensa. La larga controversia entre Per y Ecuador dificult la necesaria continuidad geogrfica del Grupo Andino y acentu el desequilibrio que provoc hace aos el retiro de Chile, al punto de concentrar el dinamismo del comercio y las expectativas de crecimiento en el territorio de la antigua Gran Colombia. No es extrao que, en esa dimensin, el Per comenzara a pensar en una estrategia propia, semejante a la chilena en la dcada de los ochenta, y que Bolivia mirara con atencin sus posibilidades de asociacin ms estrecha con los pases del MERCOSUR, donde se sitan sus corrientes tradicionales de comercio y sus mayores posibilidades de crecimiento econmico. En realidad, ms all de las dificultades comerciales y econmicas que se han mencionado, los problemas de la Comunidad se explican por las diferencias polticas entre sus miembros. El Grupo Andino la Comunidad Andina ha tenido siempre una vida accidentada. Seis pases negociaron el Acuerdo de Cartagena, pero en el ltimo minuto uno de ellos, Venezuela, resolvi postergar su ingreso. Lo hizo unos tres aos despus, casi en coincidencia con el retiro de uno de los principales impulsores del Acuerdo. La poltica exterior y la poltica econmica del Chile de Pinochet eran incompatibles con la propia idea del Grupo Andino, y su salida, aunque traumtica, era un paso lgico y esperado. Tiempo despus, al promediar la dcada de los noventa, el sector neoliberal del gobierno de Fujimori en el Per crey encontrar las mismas incompatibilidades y casi concreta el retiro de ese pas. Colombia tampoco hall satisfactorias las reglas de juego de la Comunidad, pero en lugar de proponer su salida del proyecto decidi seguir adelante con la negociacin bilateral de un TLC con los Estados Unidos, al que se unieron Per y Ecuador. La crisis de 2006, que culmina con la denuncia del Tratado de la Comunidad por Venezuela, es una consecuencia lgica de la incompatibilidad del
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modelo de desarrollo econmico y poltico del movimiento bolivariano con la estructura y objetivos actuales del proyecto de integracin. La poltica econmica venezolana (y boliviana) de proteccin del mercado interno, de control de cambios, de operacin a travs de empresas del Estado, de rechazo a negociaciones comerciales con los Estados Unidos y Europa no conjuga bien con la estructura de regionalismo abierto que se instituy desde principios de los noventa, en la poca del fin de la historia. Pudo buscarse una solucin de compromiso, que permitiera la coexistencia de dos modelos de desarrollo como se hizo en la propia gestacin del Grupo Andino original pero Venezuela jug a todo o nada. En realidad, apost a cambiar la direccin y la propia filosofa de la Comunidad Andina, para establecer una base de mayor proyeccin poltica. Y probablemente lo hubiera conseguido si Humala ganaba las elecciones de Per, ya que, en ese caso, la relacin de fuerzas hubiera sido diferente. Colombia hubiera quedado aislada, no Venezuela. El hecho es que Venezuela se retir. Pero, contra todas las expectativas, Bolivia permaneci dentro de la Comunidad. Las cifras mencionadas lneas arriba explican esa posicin. El mercado andino es un componente sustantivo de su desarrollo, no tiene el carcter marginal que representaba para Venezuela. La presencia de Evo Morales en la reunin presidencial de Quito, en un ambiente enrarecido y conflictivo, fue ms importante de lo que probablemente l mismo haya pensado. Evit la crisis terminal de la Comunidad. Permiti ganar tiempo para encarar su reconstruccin. Si la CAN se hubiera disuelto, las consecuencias polticas habran sido graves. Las tensiones polticas y militares que se han mencionado en prrafos precedentes hubieran crecido y amenazado salirse de control. En el plano econmico, desaparecida la expectativa del mercado andino, las inversiones en los sectores productivos y de servicios dependeran del acceso al mercado de los Estados Unidos. Los TLC con los Estados Unidos seran ms importantes que el mercado regional. Las ventajas comerciales andinas dejaran de reconocerse y comenzara una penosa fase de negociacin de acuerdos bilaterales, a partir de cero. Las posibilidades de acceso andino al mercado de la Unin Europea terminaran all. No habra negociacin bilateral posible. Para Bolivia, sin TLC ni CAN, la dependencia de Brasil, de Venezuela y del gas sera absoluta. Se alejara del Pacfico y, en esa misma medida, crecera la tensin interna entre Oriente y Occidente. Pasada la emergencia, la posibilidad de la disolucin se alej. Colombia, Ecuador y Per han confirmado su decisin de mantener vigente la Comunidad Andina, han avanzado las conversaciones para continuar la negociacin con la Unin Europea y se espera que Chile retorne a la CAN,
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en condicin de pas asociado. Adems, la filosofa econmica y la disciplina jurdica comn de los Tratados de Libre Comercio han creado las condiciones para una armonizacin ms profunda de las polticas econmicas de los pases miembros. Es decir, el retiro de Venezuela de la Comunidad Andina redujo la dimensin del espacio econmico pero le puede permitir ganar en profundidad y coherencia. Queda pendiente de respuesta la pregunta sobre la conducta de Bolivia en la Comunidad. Debe resolver la contradiccin entre la necesidad econmica de permanecer all y la lgica de su orientacin poltica. Por cierto que tampoco debe perderse de vista que los proyectos de integracin son procesos de largo plazo. La Comunidad Europea necesit tres dcadas para expandir su cobertura paso a paso, con numerosos acuerdos de asociacin y con convenios de membresa flexible, como en el mecanismo de armonizacin de tipos de cambio y en la unin monetaria. Sin embargo, el reconocimiento de esa realidad no excusa la necesidad de claridad en el compromiso de los pases interesados en el esquema de integracin. Ya se avanz mucho ms por consideraciones externas que por demandas del proyecto andino en la aplicacin de polticas econmicas nacionales conducentes a una efectiva insercin internacional. Con dificultades se avanz tambin en la conformacin de la zona de libre comercio. Pero las prximas etapas constitucin de la unin aduanera, coordinacin de las polticas monetarias y fiscales, armonizacin de las leyes laborales, pautas comunes para la preservacin del medio ambiente, negociacin externa conjunta estn todava distantes. Clyde Hufbauer y Jeffrey Schott recuerdan que el proceso de integracin tiene cinco componentes: la liberacin de barreras al comercio de bienes y servicios; la eliminacin de restricciones a la inversin; la libre circulacin de mano de obra, por lo menos para trabajadores especializados; la armonizacin de polticas monetarias y fiscales y el establecimiento de instituciones regionales para administrar los acuerdos y para resolver controversias entre los pases asociados.3 Si se trata de evaluar el comportamiento del Grupo Andino a la luz de esos objetivos, se ver que se encuentra todava en las fases iniciales del proceso, con la liberacin efectiva pero incompleta del comercio de bienes y servicios; la construccin de una unin aduanera imperfecta; el debilitamiento progresivo del aparato institucional comunitario y el retorno a la gestin estrictamente intergubernamental, pese a la constitucin de una Comunidad Andina que intenta racionalizar el funcionamiento de los diferentes mecanismos del proceso subregional; con retrocesos notorios en el
3 Vase
Hufbauer y Schott (1994).
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ejercicio de la capacidad de negociacin externa conjunta y escasos avances en la armonizacin de polticas monetarias, fiscales y laborales. En efecto, la libre circulacin de mano de obra no est todava en la agenda del Grupo Andino. El Acta de La Paz (1990) acord que se suspendera la exigencia de visas para las visitas, por menos de noventa das, de ciudadanos de pases del Grupo Andino a otros destinos de la subregin. El Acta de Caracas (1991) comprometi a los pases andinos a coordinar sus polticas de educacin en asuntos tales como validez de ttulos universitarios y certificados profesionales, para medicina e ingeniera, por ejemplo. La coordinacin monetaria y fiscal sigue siendo un asunto de futuro. Los ministros de finanzas y los presidentes de Bancos Centrales se renen con frecuencia, pero el progreso que se ha logrado en estabilidad cambiaria y de precios y en disciplina presupuestaria ha sido producto de iniciativas nacionales, antes que de una coordinacin regional.4
3. Ejes de la relacin externa de los pases andinos

De las varias lneas de relacionamiento externo de los pases de la Comunidad Andina, hay algunas que merecen destacarse especialmente: las de los Estados Unidos y Venezuela, Chile y Brasil. Los pases de Amrica Latina no son parte de las prioridades estratgicas de los Estados Unidos. No fue as en los aos setenta y ochenta. Entonces la regin era uno de los escenarios de la confrontacin EsteOeste. Estados Unidos privilegiaba a Europa como el centro de la lucha contra la Unin Sovitica. La URSS, en cambio, coloc al Tercer Mundo Amrica Latina, frica, Asia en el tablero de la confrontacin. La crisis de los misiles de Cuba, el golpe militar de Chile, la guerra de los contras en Nicaragua, las dictaduras militares, los ejrcitos de liberacin nacional, la guerra sucia, fueron, en gran parte, subproductos regionales de la confrontacin entre las superpotencias. Las cosas han cambiado. Los intereses vitales de los Estados Unidos no estn en juego en la Amrica Latina ni en la Comunidad Andina de principios del siglo XXI. Eso no quiere decir que no tengan intereses en la regin, por cierto, sino que esos intereses migraciones, narcotrfico, energa no tienen valor estratgico, no afectan su seguridad nacional en este momento. Los puntos de confrontacin estratgica estn lejos. Uno de ellos es Corea del Norte. All China, Japn, Corea del Sur, Rusia y los Estados Unidos
4 Vase
id.
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tienen intereses comprometidos. Es en el Medio Oriente, sin embargo, donde se cruzan las lneas centrales de batalla. Israel, Palestina, Lbano, Siria, Arabia Saudita, Egipto, Jordania, Irn, son el escenario de una prolongada contienda militar, poltica, religiosa. Tiene diversos nombres, dependiendo de la interpretacin que se escoja. Choque de civilizaciones, en la visin de Huntington. Guerra contra el terrorismo, en la versin de la administracin Bush. Lucha por el control de las reservas energticas, en la lectura de analistas econmicos y geopolticos. Guerra santa contra los invasores, desde la perspectiva de los fundamentalistas islmicos. En un par de ocasiones, ese conflicto se proyect en Amrica del Sur, con los atentados de Hizbulla contra la AMIA y la Embajada de Israel en Buenos Aires. Se menciona Ciudad del Este, en la frontera paraguayoargentino-brasilea, como centro logstico y financiero de las organizaciones musulmanas en Amrica del Sur. Pero, en todo caso, aun si as fuera, se trata de una base operativa. No existen en la regin ni elementos de lucha religiosa ni poblaciones musulmanas significativas. Fuera de esa relacin ocasional, no existen conexiones sudamericanas con la guerra de Occidente contra el terrorismo islmico. Despus del 11 de septiembre se trat de encontrar una vinculacin efectiva del narcotrfico y la guerrilla regional con las redes de terrorismo global, que luego no se pudo establecer. Est claro que las FARC no tienen la condicin de organizacin terrorista de alcance global. Sin embargo, el Plan Colombia marc en su momento, hace un quinquenio, el punto ms alto de cooperacin militar de los Estados Unidos en el continente en la lucha contra el narcotrfico y despert seria preocupacin en los otros pases latinoamericanos sobre el riesgo de intervencin directa en territorio continental. La construccin de la base de Manta en Ecuador aliment ms an esa inquietud. Hasta all se ha llegado en esta materia. El cambio del eje estratgico al Medio Oriente alivi esa tensin. Hay un rea en la que la relacin con los Estados Unidos marca la diferencia entre los pases de la Comunidad Andina. Mejor dicho, la marcaba, hasta que Venezuela se retir. Es el de los Tratados de Libre Comercio. Ya se ha dicho que el carcter bilateral de la negociacin de esos Tratados entre Per, Colombia y Ecuador con los Estados Unidos dej expuesta una de las principales fisuras de la integracin subregional. Agreguemos ahora que fue la causa invocada por Venezuela para denunciar el Acuerdo de Cartagena. Pese a que coloca el 82% de sus exportaciones en el mercado de los Estados Unidos, Venezuela condena toda forma de relacin comercial de los otros pases sudamericanos con la potencia del Norte. La firma de Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos por parte de Colombia, Ecuador y Per se invoc como
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la causa eficiente del retiro de la Comunidad Andina. Esa actitud es parte de la poltica venezolana de confrontacin absoluta con los Estados Unidos en todos los planos. Se extiende tambin, con diferencias de grado, a la relacin con los pases de la Unin Europea. Venezuela puede seguir esa poltica por una razn simple: no requiere negociar acuerdos de acceso a mercados. Su economa se sustenta en la venta de un producto de alto valor y de colocacin inmediata. Pero sa no es la posicin de los otros pases de la Comunidad Andina (en el caso de Bolivia con ms dudas). Todos han comenzado a diversificar y ampliar su comercio exterior. Y para sustentar esa poltica y consolidar flujos de inversin y comercio requieren acuerdos comerciales y econmicos de largo plazo. Chile es el mejor ejemplo de esa poltica. La importancia de la relacin se puso de manifiesto incluso en Bolivia, por el impacto significativo de las exportaciones en el marco de las ventajas del Acuerdo de Promocin Comercial Andino y Erradicacin de Drogas (ATPDEA), que saltaron de 30 a 350 millones de dlares en un trienio. Los arreglos comerciales transitorios no son suficientes, especialmente los de carcter unilateral y temporal como el ATPDEA. Se requieren acuerdos de largo plazo que garanticen flujos de inversin, sin los cuales el acceso a mercados es siempre complicado. En el mundo de hoy, del comercio intrafirma, el acceso a mercados es una funcin de la inversin. Esa circunstancia obliga a negociar acuerdos ms complejos, en los que los pases compradores buscan imponer condiciones que acentuaran la dependencia y vulnerabilidad de los pases sudamericanos. Pero se es el juego de la negociacin. Ambas partes comienzan de posiciones extremas, hasta encontrar un punto de equilibrio aceptable para las dos. El dato que no se puede pasar por alto es que las naciones sudamericanas requieren acceso a mercados, vencer las barreras proteccionistas que los Estados industrializados han levantado en mucho tiempo y que explican, en buena medida, el atraso de unos y el desarrollo de otros. Todos los Estados latinoamericanos de la costa del Pacfico han concluido, o estn por concluir, Tratados de Libre Comercio con los Estados Unidos, desde Mxico hasta Chile, pasando por los pases centroamericanos y andinos. En el centro de esa estela est la Comunidad Andina. Estos pases han anclado sus economas en una filosofa poltica y econmica comn. se es el dato. Y Uruguay ha expresado repetidamente su intencin de negociar un acuerdo semejante. Es un momento de independencia relativa. O de distraccin transitoria de los Estados Unidos. Es temprano para decir si esto se convertir en un dato permanente. Pero representa un cambio cuya relevancia no se debe ignorar. Sin disminuir la importancia de la relacin con la primera potencia mundial,
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los problemas sudamericanos son, ahora, esencialmente sudamericanos. Los intereses y actores en contienda son principalmente regionales. 2006 fue ao de elecciones en Amrica del Sur (Uruguay, Chile, Bolivia, Per, Colombia, Ecuador, Brasil, Venezuela). Nunca fueron ms limpias ni ms importantes. La democracia oper, con resultados en ocasiones estrechos y en otras con victorias contundentes. Los electores exorcizaron en las urnas la bronca acumulada por la corrupcin de los polticos, la concentracin de la riqueza, la falta de trabajo, y cambiaron el mapa poltico de la regin. Las de Bolivia y Per fueron particularmente trascendentes. La primera, porque produjo una autntica revolucin democrtica. Se produjo una profunda y radical sustitucin de elites, con el colapso del sistema partidario en el que haba descansado la democracia boliviana. Pero, ms all de su significacin nacional, la estrecha vinculacin del MAS boliviano con el movimiento bolivariano de Venezuela implic una alteracin significativa del mapa poltico regional y, especialmente, del espacio andino. Por eso, la eleccin peruana tuvo carcter pivotal. Si ganaba Humala se consolidara la tendencia chavista en Amrica Latina y, desde all, podra esperarse que ocurriera algo semejante en Ecuador. El triunfo de Alan Garca posterg o modific esas proyecciones. Ante esa evidencia, Venezuela dej la Comunidad y se incorpor al MERCOSUR. Renunci de esa manera a su espacio de influencia histrica, por lo menos por el momento. A partir de esos acontecimientos, la relacin de la Comunidad Andina con Venezuela se ha convertido en una de las ms delicadas de su entorno. Est, desde luego, el antiguo diferendo colombo-venezolano por la delimitacin del golfo de Maracaibo. Y luego, quedan al descubierto las placas ideolgicas que colisionan en la zona. La ms abierta, con el Per de Alan Garca, pero con mayor grado de seriedad la discrepancia con la Colombia de Uribe. Se han ensayado distintos apelativos para distinguir los proyectos polticos que esos gobiernos encarnan. Por razones prcticas y sin ninguna pretensin, llamaremos a uno de los campos democrtico liberal y de economa abierta de mercado. Al otro, nacionalista, caudillista, proteccionista. Desde luego, los lmites no son precisos. Distingue al primero, por lo menos como aspiracin programtica en el plano poltico, un rgimen competitivo basado en un sistema plural de partidos y en la alternabilidad poltica. En el institucional, la existencia de Poderes independientes, la vigencia del Estado de derecho, la sujecin a la ley, el respeto a las minoras. En el nivel econmico, en estos Estados imperan la economa de mercado, el inters en la inversin extranjera, la
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orientacin exportadora que requiere mercados internacionales. En general, la funcin del Estado en la economa es reguladora, mientras la inversin privada tiene liderazgo en los sectores productivos y de servicios. Hay empresas estatales en los sectores estratgicos y en servicios pblicos. En esa matriz, con variantes, con nfasis diferentes, se puede colocar a Chile, Per, Colombia, Brasil, Uruguay, Paraguay. Colombia es aliada de los Estados Unidos. Los otros gobiernos tienen una relacin pragmtica con la superpotencia. En el segundo campo, predomina el liderazgo personal, que establece una relacin directa con los movimientos sociales, con el menor nmero de restricciones institucionales posible. Se prefiere el sistema de partido hegemnico y la reeleccin presidencial antes que la alternabilidad en el poder. Se plantea una opcin cortante entre vieja y nueva poltica, entre amigos y enemigos, entre dentro y fuera. En el terreno econmico, es claro el dominio del Estado en la economa, con las empresas pblicas en el centro del proceso productivo. Se protege el mercado interno y se busca el desarrollo hacia adentro como una condicin de la proyeccin externa. En este espacio se encuentran Venezuela y Bolivia y, con matices, Argentina. Habr que ver qu camino toma Ecuador despus de las elecciones de octubre. Los Estados Unidos y la Unin Europea observan el desarrollo de los acontecimientos polticos y econmicos de Amrica del Sur desde cierta distancia, como se ha dicho. Tienen preferencia por el campo de la izquierda moderada antes que por el grupo radical. Venezuela y Bolivia los incomodan y en ocasiones los preocupan. Los partidos socialistas europeos intentaron moderar a Chvez, pero todo indica que han renunciado a esa intencin. Esperan, sin muchas esperanzas, que Brasil y Argentina lo consigan. Por ausencia o por delegacin de los Estados Unidos, la funcin de control de la seguridad y del equilibrio regional qued en manos de las potencias medianas. Pero Mxico no cumpli esa funcin y las posibilidades de que la ejerza se han reducido por las consecuencias de su reciente proceso electoral. Brasil tampoco la asumi, hasta ahora. Venezuela, recin llegada, le disputa la direccin del MERCOSUR, la nacionalizacin del gas en Bolivia lo tom por sorpresa y sus gestiones en la Organizacin Mundial de Comercio (OMC) no han tenido xito. No hay amenazas dramticas ni riesgos inminentes, pero, en ausencia de un liderazgo regional definido, hay una creciente sensacin de desconcierto y desorden en las relaciones polticas y econmicas regionales. Por cierto, ha renacido el inters de las potencias regionales por establecer sus propias reas de influencia. Por un momento, al comenzar el siglo
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pareca que no poda discutirse el rol de liderazgo que le corresponda a Brasil en Amrica del Sur, por su dimensin continental, su presencia en los mercados mundiales, la solidez de su sistema poltico. Ejerci esa funcin, discreta y efectivamente, en la solucin del conflicto blico entre Per y Ecuador, al promediar los aos ochenta. Sin embargo, en el ltimo ao Venezuela aparece pisando fuerte en pases tradicionalmente dependientes de Brasil y Argentina. Abre de manera cada vez ms notoria una pelea por el liderazgo regional, sobre todo en el plano poltico. Esa divergencia se nota en Bolivia, que fue parte del Virreinato del Ro de la Plata y que tiene una frontera de 3.500 kilmetros con Brasil, la primera potencia econmica del subcontinente. Sin embargo, con el apoyo de Venezuela, que ejerce una especie de tutora personal sobre Evo Morales, Bolivia se enfrent al gigante y toc los intereses de Petrobrs. Venezuela va ms lejos. Intenta convertirse en representante de los intereses de Uruguay y Paraguay en el MERCOSUR, a expensas de Brasil y Argentina. Sus primeros pasos en el MERCOSUR fueron tpicamente audaces. Llev consigo a Fidel Castro y domin la cumbre de Crdoba con su retrica. Garantiz el apoyo de esos pases a su candidatura al Consejo de Seguridad de Naciones Unidas. La influencia de Venezuela en la regin andina result mucho ms complicada. No puede pretenderla en Colombia, y perdi su posibilidad con la derrota de Humala en las elecciones de Per. Slo le qued Bolivia. Sigue peleando en Ecuador. No tiene posibilidades en Chile. Debe sumarse a ese recuento el ya notorio distanciamiento de Venezuela con Brasil. Lo que fueron en el comienzo discrepancias de estilo, marginales, se han convertido en manifestaciones de competencia abierta. Las crticas internas al presidente Lula suben de tono. El hecho es que, aunque la relacin personal y poltica sea amistosa, los intereses nacionales son diferentes y estn en curso de colisin. Hay un rea en la que se perciben marcadas diferencias de inters. Es la de las polticas de energa, que afecta la relacin de uno de los miembros de la Comunidad Andina Bolivia con los pases del MERCOSUR. El mercado de energa est en un momento de inflexin. Las reservas mundiales disminuyen. El consumo global crece, sobre todo por la expansin de las economas asiticas. La confrontacin de las potencias occidentales y los pases del Medio Oriente en sus mltiples dimensiones tnicas, religiosas, econmicas, militares y geopolticas amenaza las lneas principales de circulacin y distribucin de petrleo en el planeta. En consecuencia suben los precios. En 2001, el barril de crudo se encontraba en el rango de 25 dlares; en 2003, en 30; en 2005 cruz la
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barrera de los 50 dlares, y al promediar 2006 se mueve por encima de los 70. Se duplic en poco ms de dos aos. Y no hay perspectivas de que baje. El mercado de energa se torna mercado de vendedores, en el que la posesin de recursos naturales es el factor dominante. En la expresin de un ejecutivo de una empresa petrolera, puedo conseguir tecnologa y dinero. Pero si no tengo produccin y reservas nadie me puede ayudar. En ese marco, cambian las polticas energticas y los trminos de la relacin entre los Estados con recursos naturales y las corporaciones transnacionales que los explotan. En la dcada de 1990, pareca que el mercado poda equilibrar la oferta y demanda de energa, sin intervencin de los Estados. Pero ya no ser as. Los Estados especialmente los Estados de los pases productores de hidrocarburos recuperaron un espacio que pareca que haban perdido definitivamente. Resurgen o se fortalecen las empresas estatales (National Oil Companies), que dominan el mercado de reservas mundiales. Figuran entre las ms importantes del mundo: Saudi ARAMCO de Arabia Saudita, NIOC de Irn, KPC de Kwait, Quatar Petroleum de Quatar, Sonatrach de Argelia, PDVSA de Venezuela, Petrobrs de Brasil, PEMEX de Mxico, Gazprom de Rusia. Esas empresas estatales tienen acumuladas grandes reservas de capital y ya no dependen de las grandes corporaciones para lograr acceso a la tecnologa moderna. Nuevas empresas de servicios, como Halliburton, o productores petroleros medianos, ofrecen la mejor tecnologa a las empresas estatales, sin los condicionamientos de las siete hermanas. El espacio de las corporaciones transnacionales se reduce. Su estrategia de expansin descansa ahora en la posesin de tecnologa avanzada para la explotacin de recursos ms difciles de extraer o procesar, por una parte, y, por otra, en el mercado de Liquid Natural Gas (LNG). A diferencia del petrleo, que puede venderse fcilmente en el mercado mundial, y del gas que se distribuye por ductos, el control de la tecnologa y los circuitos de comercializacin al consumidor final son cruciales en el caso del LNG. Hay algo ms. El control del petrleo por el Estado no es slo un medio para mejorar rentabilidad e ingresos. Es ante todo un instrumento de poltica exterior. Con ese instrumento se busca controlar la produccin y distribucin de energa. Los pases compradores, por las mismas razones, se han visto obligados a modificar su poltica. Antes descansaban en el papel de las corporaciones. Ahora el asunto es nuevamente problema de Estado. Retoman las funciones que delegaron en las CTNE. Debe recordarse que el acceso a recursos naturales minerales, alimentos y energa explic buena parte de los procesos de expansin
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colonial de los siglos XIX y XX. Despus ocurrieron dos cosas. Los propios pases industrializados se convirtieron en los ms importantes productores de materias primas, con sus polticas proteccionistas y de subsidios, y las corporaciones asumieron el control de los procesos de produccin y distribucin de bienes, sin necesidad de recurrir a la ocupacin territorial. En los ochenta, luego de la cada del Muro de Berln, esa poltica pareci definitivamente consolidada por la globalizacin y la privatizacin. Ya se ha visto, lneas atrs, la forma en que ese proceso comenz a revertirse, all por el ao 2000, en el sector de energa, en el que la dependencia de los pases industrializados es manifiesta. Sin duda, el 11 de septiembre impact de manera dramtica en la lucha por el control de los centros de produccin y las vas de flujo de energa en el mundo. Para muchos, la guerra de Irak es un testimonio de lo que los Estados consumidores de energa pueden llegar a hacer para no perder el acceso al recurso. Sin caer en exageraciones, bastar decir que el control de los centros de produccin y de los flujos de hidrocarburos es uno de los principales ejes de contencin geopoltica global. Y que all se confrontan Estados productores y Estados consumidores de energa. En tono menos dramtico, en Amrica del Sur tambin se diferencian las posiciones de compradores y productores, con potencias como Brasil, Chile y, cada vez ms, Argentina, en el lado de los consumidores, y Venezuela y Bolivia5 como vendedores. La nacionalizacin boliviana de la empresa estatal Petrobrs, con el apoyo de PDVSA, puso en evidencia la lucha por el control de la produccin y distribucin de energa en la regin. Desde luego, la friccin es tanto ms fuerte cuanto mayor es el inters que est en juego y ms grande el poder del Estado que lo promueve. Todas esas lneas diferencias histricas, placas ideolgicas en colisin, pugna por el liderazgo, control o acceso a energa, acceso a mercados globales se cruzan en el espacio poltico sudamericano. Se superponen en ms de una ocasin. Y crean la sensacin de fluidez y desorden a la que me refer antes. Por cierto, esas fuerzas han afectado de manera directa los procesos de integracin regional, como veremos en un apartado siguiente. Pero tambin configuran zonas de tensin, de las que se pueden identificar claramente tres. La primera, la zona que comprende Colombia, Venezuela y Ecuador. Concurren varios factores para convertirla en una regin riesgosa. En el
5 Las exportaciones de petrleo de Ecuador y Colombia se destinan a terceros mercados, no sudamericanos.
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trasfondo, el diferendo territorial sobre el golfo de Maracaibo. Las conocidas distancias ideolgicas entre un modelo democrtico representativo, de economa de mercado abierta en Colombia, y otro populista, caudillista y proteccionista en Venezuela. Un pas estrecho aliado de los Estados Unidos, incluso en el plano militar, con el apoyo logstico y financiero del Plan Colombia en la lucha contra el narcotrfico y la guerrilla. El otro, adversario declarado y militante de los estadounidenses. El problema no se limita a la frontera colombo-venezolana, donde estn desplegados miles de hombres en armas, sino tambin a la frontera colombo-ecuatoriana, con el continuo desborde de narcotraficantes y fuerzas irregulares en territorio ecuatoriano. Los tres pases, especialmente Colombia y Venezuela, perfectamente conscientes de los peligros, han hecho grandes esfuerzos para mantener la situacin bajo control, pese a los graves incidentes que se registran peridicamente. La otra zona gira en torno a la energa y al liderazgo regional. El centro se sita en Bolivia, poseedor de reservas de gas de importancia estratgica para el desarrollo de Brasil, Chile y Argentina. La nacionalizacin de la industria, con el apoyo evidente de Venezuela y PDVSA, afectando los intereses de Petrobrs, ha cambiado los trminos de la relacin poltica en la zona, no slo en el vnculo boliviano-brasileo, claramente daado por el hecho, sino en la relacin brasileo-venezolana. Las reservas bolivianas son detonantes del problema, pero la verdadera confrontacin es entre PDVSA y Petrobrs por el control de los flujos de energa. Si Venezuela logra poner pie en las reservas bolivianas, puede controlar la distribucin de petrleo y gas hacia los mercados de Brasil, Argentina y Chile. Y esa intencin es claramente contraria al inters nacional de Brasil. La ltima zona de tensin, menos activa pero potencialmente riesgosa, es la que comprende a Chile, Per y Bolivia. Tiene carcter histrico. Se origina en diferendos territoriales: la demanda boliviana de acceso soberano al Pacfico y la discrepancia planteada por Per sobre la delimitacin de territorio martimo con Chile. Como ya se anot, ambos diferendos estn bajo control. Uno en el plano del dilogo bilateral y el otro en el marco jurdico. Existen diferencias ideolgicas entre los gobiernos de Evo Morales y de Alan Garca, pero, aparentemente, no tienen el grado de riesgo inmediato que se observa en otra zona, aunque la victoria aplastante de Humala en los Departamentos del Sur, vecinos de Bolivia, obligan a registrar una nota de cautela. He descrito, de manera arbitraria y resumida, los que percibo como los principales temas de la agenda regional y las tensiones que generan en la interaccin cotidiana, tal como estn ahora, cuando los jugadores llegaron a la mesa y colocaron sus fichas.
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4. Posibles escenarios de desarrollo futuro de la Comunidad Andina
El ao 2006 se recordar mucho tiempo. En su transcurso, Venezuela sali del Grupo Andino e ingres en el MERCOSUR. Chile acept la invitacin para regresar a la Comunidad Andina como Estado asociado. El MERCOSUR cambi de eje. Dej de ser el foco de articulacin econmico y comercial de la regin para convertirse en un foro de proyeccin poltica. Se alter la geopoltica regional. El sistema econmico y poltico regional se reorganizar, probablemente en el curso del ao 2007, en un marco de tensiones y controversias. Se consolidarn los nuevos gobiernos. Se reestructurarn las alianzas. Se definirn los liderazgos y las reglas de juego. Un primer escenario de rearticulacin sern los procesos de integracin de la Comunidad Andina, del MERCOSUR y de la Comunidad Sudamericana. Comencemos por el MERCOSUR y la Comunidad Andina de Naciones, para luego dedicar unas lneas a la Comunidad Sudamericana.
4.1. MERCOSUR
El MERCOSUR entr tambin en zona de reconstruccin. Cuando se estableci provoc un enorme impacto econmico y poltico. La complementacin argentino-brasilea conclua una poca de rivalidades histricas que haban creado tensiones geopolticas y militares en todo el subcontinente. Su aproximacin se equipar rpidamente con la de Alemania y Francia, que haba permitido construir la Unin Europea. Europa y los Estados Unidos reconocieron el potencial econmico y poltico y colocaron al MERCOSUR en la condicin de interlocutor privilegiado en Amrica del Sur. Los primeros resultados justificaron la expectativa inicial. El comercio intrazona creci espectacularmente y el MERCOSUR tom posicin poltica dominante en la regin. La grave crisis financiera brasilea de 1998 y la crisis sistmica de Argentina (y en grado parecido del Uruguay) de fines de 2001 sacudieron en sus cimientos la estructura del proyecto de integracin. La recuperacin fue lenta y difcil y dej secuelas. La principal fue la de poner al descubierto las asimetras de desarrollo entre los miembros. Al principio, fue la distancia que separaba a Uruguay y Paraguay de sus socios mayores y el desencanto que provocaba su resistencia a abrir sus mercados a las exportaciones de los pases pequeos. Ambos advirtieron su intencin de buscar otros horizontes. Uruguay acaba de solicitar autorizacin para
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negociar un TLC con los Estados Unidos, como prueba de la seriedad de sus intenciones y la magnitud de los agravios. Pero el problema ms serio es el de la prdida progresiva de competitividad industrial de la Argentina respecto del Brasil, consecuencia, entre otros factores, de la relocalizacin productiva de las grandes corporaciones transnacionales, que escogieron Mxico y Brasil como sus bases de operacin en Amrica Latina. El dficit argentino en el comercio bilateral con Brasil lleg a 27 billones de dlares en el ao 2005. Ya no era polticamente tolerable. Esto oblig a negociar una Clusula de Adaptacin Competitiva Bilateral, por la cual un pas puede suspender temporalmente la importacin de un producto que afecte su produccin interna. La norma afecta a un pequeo nmero de productos, pero tiene una fuerte contaminacin poltica. Un dato que no se debe pasar por alto es que disminuye la importancia relativa del MERCOSUR para Brasil. Sus ventas a la subregin cayeron del 17% al 9% del total, mientras que el promedio de los otros socios se mueve en torno al 32% de las exportaciones totales. Por eso se habla en Brasil, especialmente entre los empresarios, del fin de la paciencia estratgica con los pases de su entorno. En ese escenario, el cisma uruguayo-argentino a propsito de la construccin de unas plantas papeleras en la frontera comn, a orillas del ro, provoc un profundo impacto emocional, sobre todo en el Uruguay, que no se ha superado todava, pese a que el problema pas de la fase aguda de confrontacin a otra de tratamiento jurdico. Venezuela dej la Comunidad Andina y se incorpor al MERCOSUR, en ceremonia celebrada en Caracas. Poco despus, asisti a su primera Cumbre como miembro pleno en Crdoba, acompaada de Fidel Castro. De esa forma, en pocos meses culmin una gestin que pareca mucho ms morosa y compleja. En los hechos, Venezuela impuso sus condiciones, pese a que poco tiempo atrs, en mayo de 2006, el canciller Amorim haba dicho que no era el MERCOSUR el que deba reformarse para acomodarse a la visin de Venezuela, sino al revs. Era Venezuela la que deba hacerlo. Con ese paso, el MERCOSUR cambia de rumbo. Asume un carcter predominantemente poltico, postergando los objetivos econmicos y comerciales que lo distinguan en origen. Ya se dice claramente que no se puede alcanzar el objetivo de la unin aduanera y que los desequilibrios comerciales internos tienen que corregirse antes de avanzar en el proceso de integracin econmica. Como se ha visto antes, razones haba para hacerlo. La tensin comercial interna era muy fuerte y bajas las posibilidades de resolver esa crisis. Por eso, cambiar de escenario ayudaba a
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cambiar el sentido del debate. Como lo anot un politlogo brasileo, se trata de agregar lgica de poder all donde slo hubo lgica de mercado. Para eso se requiere construir poder poltico. Y eso es lo que probablemente tratarn de hacer en el futuro inmediato, con Chvez y Kirchner afirmando una lnea crtica de los Estados Unidos. En esa misma medida, se postergaron los planes de presencia conjunta del MERCOSUR en el escenario econmico global, que priorizaba Brasil para mejorar su capacidad de negociacin con los poderes globales. Se debilit su posicin de liderazgo en el Grupo de los 20, que intentaba reconducir las negociaciones de la Ronda Doha. Los acontecimientos se han producido con tanta rapidez que apenas dan tiempo para analizarlos. Y mucho menos para ganar cierta perspectiva para el anlisis. Pero queda una pregunta: El establishment econmico y poltico brasileo aceptar el nuevo juego del MERCOSUR, uno en el que el ritmo poltico es marcado por Argentina y Venezuela, en detrimento de sus intereses comerciales y econmicos?
4.2. Comunidad Andina

Los pasos lgicos del nuevo relanzamiento andino pueden ser los siguientes: Consolidar la zona de libre comercio. Abrir negociaciones conjuntas con la Unin Europea. Incorporar a Chile como Estado asociado. Flexibilizar los trminos de la participacin boliviana, para evitar una nueva ruptura. Ser una de las bases de la Comunidad Sudamericana.

La CAN sobrevivi a la salida de Venezuela. Gan en profundidad lo que perdi en extensin. Acentu su vocacin econmica y comercial, abierta a todas las regiones, comenzando con los Estados Unidos, pero mirando al Pacfico. En esa lgica, tendr menos dificultades que antes para consolidar la zona de libre comercio y avanzar en la construccin de la unin aduanera. Por cierto, entre los primeros pasos est concluir el acuerdo de asociacin con la Unin Europea. Ahora tiene ms importancia que nunca. Es la prueba de su existencia. La CAN debe aprovechar el momento para recuperar la condicin de interlocutor de las potencias centrales que el MERCOSUR le quit y luego abandon para seguir el camino de la identidad poltica.
335
Como si la historia hubiera dado una vuelta completa, Venezuela se retir del Grupo Andino y regres Chile. Se quebr el eje colombovenezolano, en torno al cual haba discurrido la historia de la zona desde los aos cincuenta hasta los noventa, unidos primero por la democracia y luego por el comercio, mientras en los otros pases andinos se vivan dictaduras, crisis econmicas, conflictos sociales. Ahora, en cambio, se superaba el conflicto peruano-ecuatoriano y se reaproximaban Chile y Per. Per, en efecto, se acerc a Chile. Dej de lado la poltica de confrontacin de Toledo. Se aproxim tambin a Colombia. Volvi a colocar la CAN en el centro de su poltica exterior. Como si la intencin de los tres Estados fuera reconstruir el eje original del Grupo Andino de los setenta, sin mencionarlo o sin proponrselo. La aproximacin con Chile fue la respuesta poltica escogida. Encontraron a un Chile dispuesto a dar el paso, cansado de lo que entiende como imperdonable falta de seriedad de la Argentina, por el incumplimiento unilateral de abastecimiento de gas y, ahora, por la transformacin del MERCOSUR en un foro de confrontacin poltica, en el que no tienen ningn inters. Los tres pases confluyen en la misma lgica: consolidar una economa de mercado abierta, modernizante, competitiva. Quieren seguir la ruta escogida exitosamente por Chile. La base es la coincidencia en la filosofa econmica de los TLC con los Estados Unidos, que ha creado una estructura institucional y jurdica semejante. A partir de esa plataforma procurarn explotar a fondo su condicin de pases de la APEC, mirando al Asia, con la que Per y Chile ya tienen relaciones privilegiadas. En realidad, esa penetracin parece ser su verdadero objetivo estratgico. El contraste con el MERCOSUR no puede ser ms ntido. No se plantean los objetivos en su opinin, inalcanzables de la integracin poltica que propugnan Venezuela y Argentina, con ideas tan ambiciosas como la moneda comn, el gasoducto amaznico o la Junta Sudamericana de Defensa. Sus gobiernos prefieren una visin pragmtica y operativa. Debe recordarse que Uruguay est muy cerca de esa filosofa. Pero lo que en realidad buscaran esos pases del Pacfico es la convergencia con Brasil. Saben que el mercado y los recursos de ese pas son el verdadero objetivo de la India y China. Y tampoco ignoran la proyeccin histrica de Brasil para abrirse camino al Pacfico. Quieren aprovecharla en su propio beneficio. Pueden aceptar la retrica de la Comunidad Sudamericana de Naciones como medio para alcanzar ese objetivo. Bolivia tiene importancia en esa lgica. No es un mercado atractivo, pero su ubicacin geogrfica la hace necesaria en esa proyeccin geo-
336
poltica. Por eso, Chile, Per y Colombia estarn dispuestos a flexibilizar cuanto fuera necesario las condiciones de participacin de Bolivia en la nueva Comunidad Andina. No discutirn si no quiere adoptar la misma filosofa econmica de apertura e insiste en su visin estatista. La funcin de Bolivia en el esquema no es comercial sino geopoltica. Adems, desde la perspectiva chilena y peruana, abre un nuevo camino para tratar el tema de la demanda boliviana de reintegracin martima.
4.3. Comunidad Sudamericana de Naciones

Mientras la Comunidad Andina y el MERCOSUR enfrentan las tareas de su restauracin, continan los planes para constituir la Comunidad Sudamericana de Naciones. Se ha preparado una lista de las reas alrededor de las cuales podra trabajar la nueva organizacin regional:

Seguridad energtica. Infraestructura fsica. Integracin industrial (naval, aeronutica, blica, farmacutica). Mecanismo de financiamiento. Observatorio democrtico. Defensa. Polticas sociales. Participacin ciudadana. Integracin fronteriza. Educacin, cultura, ciencia, tecnologa. Polticas ambientales. Poltica de informacin.
Como se ve, es una larga lista. En principio, se asuma que la Comunidad Sudamericana de Naciones resultara de la convergencia de la CAN y el MERCOSUR. Por lo que se ve hasta ahora, esa idea ha sido descartada. Se convirti en un incomprensible e inexplicable juego tecnocrtico. No hay manera de desatar ese nudo de excepciones, protecciones, salvaguardias. Es mejor comenzar de cero que seguir ese camino. Por eso, resulta atractiva la idea de firmar un nuevo Tratado y crear la Comunidad Sudamericana de Naciones como un acuerdo marco en el que coexistan filosofas econmicas y polticas diferentes: la visin pragmtica de los pases del Pacfico, enfocada en la ampliacin de mercados, la captacin de inversin; y la del MERCOSUR, especialmente de Venezuela y Argentina, focalizada en construir una base de proyeccin
337
poltica. La Comunidad concentrar sus acciones en proyectos concretos de cooperacin, en infraestructura y energa. El instrumento financiero resulta crtico en esa visin de las cosas y por eso se destaca el planteamiento del Banco del Sur, construido probablemente en torno a la Corporacin Andina de Fomento. En esa lgica de transaccin, los objetivos del nuevo proyecto regional tendrn que ser flexibles, sin compromisos explcitos ni plazos definidos. Aun as, los negociadores tendrn que encarar problemas complicados, como los mecanismos dirigidos a atenuar las asimetras nacionales y regionales que amenazan el desarrollo econmico y social; la naturaleza supranacional o intergubernamental de los rganos a los que se encargar la gestin del nuevo proceso y su relacin con los mecanismos ya existentes de la Comunidad Andina y el MERCOSUR. Si se puede sacar una conclusin de esa enumeracin hecha sin mayores antecedentes y apresuradamente, y por lo tanto susceptible de error es que el trabajo recin comienza, y que concluirlo satisfactoriamente demandar un enorme grado de decisin poltica y de sustentacin tcnica.
Comunidad Andina (2006): 37 aos de integracin comercial, Secretara General. Corporacin Andina de Fomento (2005): Amrica Latina en el comercio global, TLC documentos. Hufbauer, Clyde y Jeffrey Schott (1994): Western Hemisphere Economic Integration, Institute for International Economics, Washington.
9. Primer informe sobre proyecciones econmicas para el proyecto PNUD-PAPEP*
1. El contexto internacional 1.1. Un escenario de moderada expansin

Las perspectivas econmicas mundiales para los aos 2006 y 2007 apuntan a que la economa global seguir creciendo, pero con una tendencia a la moderacin que se concretara en 2007. Si en 2005 la tasa de crecimiento fue del 3,4%, se proyecta que en 2006 sta llegue al 3,7% y caiga al 3,2% en 2007. Las causas de esta progresin hay que buscarlas en la buena marcha de la economa global, con un alto protagonismo de los intercambios comerciales y con un grupo de pases con capacidad de liderar la expansin encabezados por los Estados Unidos, China y la India. La Unin Europea est jugando un papel menos protagnico en el crecimiento, pero cabe destacar que crecera ms en 2007, cuando los Estados Unidos, China y la India moderen su crecimiento.
* Este informe fue elaborado en el curso de 2006. Por esa razn algunas de las proyecciones referidas a 2007 pueden ya contrastarse con la direccin real que han tomado los procesos evaluados.
340
Cuadro 1. Perspectivas de crecimiento de la economa mundial, 2005-2007 Tasas de variacin porcentual anual
2005 2006 2007
Estados Unidos Japn Alemania Reino Unido Francia Italia Europa del Este China India Corea del Sur Amrica Latina y el Caribe
Mundo
3,5 2,8 0,9 1,7 1,5 0,1 5,5 9,9 8,0 3,4 4,6
3,4
3,4 3,3 1,4 2,6 1,1 1,4 5,5 10,2 7,0 4,8 5,3
3,7
2,8 2,5 1,2 2,6 1,4 1,1 5,8 9,0 6,5 4,0 4,7
3,2
Fuente: Centro de proyecciones econmicas, CEPAL.
El crecimiento del comercio internacional ha sido un elemento dinamizador de la economa mundial. Al inicio de 2006 se pronosticaba una moderacin en la tasa de expansin del intercambio, pero a pesar de las presiones de costo de los energticos, el intercambio de bienes crecer nuevamente casi al doble de lo que lo hace la economa mundial. Se pronostica una variacin del orden del 9,5% al 9,7% para el presente ao, y que durante el ao prximo, 2007, sea menor, situndose en torno al 8%. En lnea con la expansin comercial ms dinmica, la economa china ha mantenido un ritmo elevado de expansin. El cierre de 2006 ser con una variacin anual que superar el 10%, bastante ms elevada que la que se pronostic al inicio del ao. Una vigorosa inversin y exportaciones crecientes son los impulsores del crecimiento de la economa china. En la regin, Corea ha mantenido tambin su dinmica exportadora, y el crecimiento se mantiene en el rango del 4,8% para 2006, pero decaera al 4,0% en 2007. Japn ha superado ampliamente las proyecciones iniciales, se visualiza una variacin levemente superior al 3% para 2006, y se espera una cierta desaceleracin para 2007, situndose el ritmo de crecimiento de la economa en torno al 2,5% anual. La zona Euro sigue siendo la menos dinmica en el contexto de la economa mundial, aunque las predicciones iniciales estarn por debajo del resultado efectivo que se observa al cierre de 2006. Pese a la mayor presin
Primer informe sobre proyecciones econmicas
341
de costos energticos en el transcurso de este ao, que provoca un contexto de contraccin de la demanda interna debido al deterioro de trminos de intercambio, el gasto interno ha crecido ms de lo que se esperaba, cerrando el ao con un crecimiento econmico global ms cercano al 2,5%, y se espera que 2007 se mantenga en similares condiciones debido a ajustes fiscales en Alemania que elevarn la carga tributaria indirecta. La economa estadounidense nuevamente est siendo la de mayor dinamismo dentro del mundo industrializado durante 2006, y su crecimiento superar lo que fue pronosticado al cierre de 2005. La tasa de variacin del PIB se aproximar al 3,4% promedio anual en el presente ao, y se espera que se modere en 2007 situndose en torno al 2,8% en trminos anuales. La inversin, en especial la vinculada al sector inmobiliario, sera el componente que se rezagara por el proceso de normalizacin monetaria emprendida por la Reserva Federal. El dficit comercial se mantuvo contenido, e incluso se observ una mejora en el transcurso de 2006, asociada a mejores exportaciones y a un efecto rezagado de la devaluacin del dlar frente a las principales monedas de los pases del G7. Los procesos de normalizacin monetaria observados en el mercado estadounidense y en la zona Euro han mostrado un proceso de convergencia que probablemente se reforzara en el transcurso de 2007. El ajuste del Banco Central Europeo ha llevado la tasa de referencia monetaria al 3,5%, y en los Estados Unidos se ha estabilizado en 5,25%, pero se considera la posibilidad de una reduccin del 0,5% en el transcurso del ao prximo para suavizar la desaceleracin esperada de la inversin. Ante este ajuste monetario, la cotizacin del dlar frente al euro se mantendra en condiciones similares a las del cierre de 2006, y algunos analistas esperan incluso una moderada depreciacin del dlar. Las condiciones del mercado financiero mundial han sido muy favorables, caracterizadas por unas primas de riesgo y una volatilidad extraordinariamente bajas. Las tasas de inters mundiales a corto plazo han seguido la huella de los Estados Unidos, pronuncindose al alza. Los diferenciales en las tasas de inters a corto plazo han aumentado con respecto a la zona Euro y a Japn, a pesar de lo cual las tasas a largo plazo se han mantenido a un nivel inferior al promedio, con lo cual se ha reducido acusadamente la pendiente de la curva de rendimientos. Los diferenciales de las tasas de inters se mantienen cerca de los mnimos histricos tanto en los pases industriales como en los mercados emergentes, debido a la mejora de los fundamentos econmicos y a la bsqueda de rendimientos en un entorno de abundante liquidez resultado del ahorro de las empresas y en los pases con supervit petrolero, acompaado de fuertes afluencias hacia los mercados emergentes.
342
Los elevados precios de los energticos durante 2006 generaron cambios importantes en las conductas de los agentes en los pases demandantes, observndose un uso ms eficiente, en especial en los hogares. As, la demanda mundial de combustibles se mantuvo bajo las expectativas pese al mayor crecimiento de la economa observado en relacin con el pronosticado, con lo cual se ha observado en el cierre del ao una tendencia marcada a la baja del precio internacional del crudo. Al mismo tiempo, la normalizacin de la capacidad de refinacin ha repercutido en el precio internacional de derivados del petrleo. As, se espera que el precio medio del crudo sea menor en 2007, aunque se mantendra en torno a los 60 dlares el barril.
1.2. Los factores de riesgo que acompaan el escenario expansivo

A pesar del optimismo del presente informe, el contexto internacional mantiene algunos equilibrios precarios que podran cambiar en el futuro y dar lugar a un escenario econmico internacional menos pujante que el actual. Al respecto, consideramos tres factores que se tienen que seguir con atencin por su potencial riesgo desestabilizador para la economa global: a) la posibilidad de que los Estados Unidos y tambin China contengan su pujanza econmica y que esto repercuta en una demanda internacional ms dbil; b) la probable desaceleracin de los precios de los productos bsicos y la evolucin de los precios internacionales del petrleo; y c) el riesgo que implica una menor liquidez internacional y su impacto sobre los tipos de inters. Nuestras estimaciones y tambin las de otras instituciones internacionales prevn que en 2007 se desacelerar el crecimiento econmico de los Estados Unidos y de China. Estimamos que del 3,4% de 2006, los Estados Unidos crecern en 2007 al 2,8%, lo que afectara al comercio internacional y de una manera ms importante a aquellas economas que por razones geogrficas e histricas estn ms vinculadas comercial y financieramente a la economa estadounidense. Un menor crecimiento de los Estados Unidos debera repercutir de manera directa en una menor demanda internacional sobre los productos mexicanos, centroamericanos y caribeos, que tienen all su principal mercado de exportacin. Por otra parte, el dficit de cuenta corriente de los Estados Unidos y su dficit fiscal son factores de amenaza latente. Hasta ahora ambos se han podido solventar gracias a la simultnea coincidencia de factores como el efecto positivo de la productividad sobre los precios de los activos, la riqueza de los hogares y el consumo, la liquidez que ha existido en los mercados financieros mundiales, la propensin de los mercados
343
emergentes asiticos a acumular grandes volmenes de reservas internacionales en dlares de los Estados Unidos, y la necesidad de reciclar los supervits de los exportadores de petrleo tras la reciente alza de los precios. La duda queda planteada entonces en la sostenibilidad de los equilibrios actuales, para lo que los Estados Unidos deberan seguir absorbiendo una alta proporcin de las carteras de activos mundiales y los pases exportadores de petrleo deberan seguir acumulando supervits por un largo periodo an. Es posible que los Estados Unidos hagan un aterrizaje suave a lo largo de los prximos aos, pero en ningn caso esto est asegurado de antemano. Por su parte, China tambin puede tener una inflexin hacia un menor crecimiento econmico, pasando del 10,2% estimado para el ao 2006 al 9,0% que se calcula para el 2007. En este caso, seran los pases sudamericanos exportadores de productos bsicos los que se resentiran por la menor demanda de Oriente. Adems, una desaceleracin de la economa china podra repercutir en la reduccin de los precios de materias primas minerales (cobre, hierro, molibdeno) y de origen agrcola (la soja en forma particular), con efectos negativos sobre pases como Per, Chile, Uruguay y Argentina. El riesgo de que los precios de las materias primas exportadas por los pases latinoamericanos tiendan a la baja en el mediano plazo tambin ha sido sealado por el FMI, que advierte de la probabilidad de que se produzca un ajuste por el lado de la oferta estimulada por los precios altos de los ltimos aos.1 Las tensiones provocadas por el alza de los precios del petrleo que viene ocurriendo desde el ao 2003 se podran traducir en inflacin, y sta podra inducir un nuevo aumento de los tipos de inters, lo que no hara ms que agudizar las tensiones generadas por los desequilibrios internacionales. En ese sentido, a pesar de que se puede ser optimista respecto a la contencin del consumo de petrleo, sobre todo va intensificacin de la eficiencia energtica estimulada por las mismas alzas de los precios petroleros, no es tan seguro que la oferta pueda responder con flexibilidad a las necesidades energticas del crecimiento econmico. Cuatro factores estaran introduciendo incertidumbre sobre el crecimiento de la oferta petrolera en el corto plazo: 1) que los yacimientos de los Estados Unidos, del mar del Norte y de la antigua Unin Sovitica han iniciado un periodo de rendimientos decrecientes; 2) el precio bajo del petrleo vigente durante el decenio de 1990 limit los incentivos a la exploracin de nuevos pozos de petrleo; 3) el bajo nivel de inversin en el pasado, causado por los bajos precios del petrleo de la dcada de 1990, ha contribuido a
1
Vase Fondo Monetario Internacional (2006).
344
una falta de mano de obra especializada y de equipo; 4) una gran proporcin de las reservas conocidas est en pases a los que no tienen acceso las principales compaas petroleras. Asimismo, para los pases en desarrollo, la adaptacin a los altos precios del petrleo tiene dificultades aadidas. Para los pases altamente dependientes de importaciones petroleras, el riesgo de incurrir en aumentos en el dficit pblico y de cuenta corriente se puede transformar en el mediano plazo en tensiones inflacionistas, en especial all donde se han absorbido las favorables posiciones iniciales de cuenta corriente que permitieron en un comienzo hacer frente al alza de precios internacionales. Al mismo tiempo, para los exportadores de petrleo, que por lo general no tienen la capacidad para absorber grandes entradas de dlares en corto plazo, aparece el riesgo de que se imponga la tentacin de aumentar el gasto pblico de una manera ineficiente para los objetivos del desarrollo en el largo plazo. En sntesis, el actual ciclo expansivo podra moderarse si en el mediano plazo llegan a acumularse los factores de riesgo apuntados. Frente a la posibilidad de mayor volatilidad externa, las economas latinoamericanas deben mirar con prudencia un futuro inmediato que sigue siendo en general positivo. Las condiciones del mercado financiero mundial, que han sido muy favorables para el crecimiento econmico reciente, podran cambiar si la economa de los Estados Unidos no corrige sus desequilibrios fiscales y de cuenta corriente en forma sostenible, y si los precios del petrleo tuvieran una nueva escalada alcista. Pero existe el riesgo de que los pases exportadores de petrleo, una vez agotado el margen de maniobra que les ha dado su acumulacin previa de factores, comiencen a requerir ms inversiones y recursos para el consumo, debilitando la liquidez actual.
2. Amrica Latina en el contexto internacional

De los elementos anteriores se puede derivar que la demanda externa seguir siendo un factor de dinamismo para las economas de Amrica Latina, apoyada en el aumento del 7,1% que registrarn en 2006 los trminos de intercambio, destacndose los pases exportadores de petrleo, gas y minerales metlicos. Los ms beneficiados entre ellos sern Chile, Venezuela, Per y Bolivia, que presentaran mejoras de sus trminos de intercambio del 30%, 24%, 18% y 22%, respectivamente (vase el Cuadro 2).
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Cuadro 2. Amrica Latina: relacin de precios del intercambio de bienes FOB/FOB, 2001-2006 Tasas de variacin porcentual anual
2001 2002 2003 2004 2005 2006
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela
Amrica Latina
-0,7 -4,2 -0,4 -6,7 -5,8 -1,6 -15,4 2,5 -3,3 1,2 -5,2 -2,6 -11,6 2,7 0,2 -4,4 0,9 4,0 -17,8
-3,7
-0,6 0,5 -1,3 4,2 -1,9 -1,5 2,6 -0,8 -1,0 -1,0 -3,0 0,5 -1,6 -1,0 -3,5 3,0 0,6 -1,4 6,5
0,3
8,6 2,4 -1,4 5,8 2,9 -1,5 3,4 -3,9 -2,9 -1,4 -4,3 1,0 -3,4 -4,4 5,0 3,8 -3,5 0,9 12,7
2,1
1,9 5,6 0,9 21,5 14,0 -3,8 1,9 -1,0 -0,9 -2,8 -0,9 2,9 -1,9 -1,9 2,8 8,9 -1,2 -3,4 19,6
5,3
-2,1 7,5 1,4 11,9 8,5 -3,8 11,9 0,0 -0,9 -3,7 0,0 1,9 -1,4 -1,9 -6,6 7,3 -1,0 -9,2 30,8
5,0
4,1 21,5 2,8 30,3 8,6 -1,9 10,1 0,0 -0,9 -3,7 0,0 1,9 -1,4 -2,9 -5,6 18,2 -1,0 -0,9 24,0
7,1
Fuente: Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas, CEPAL, 2006.
Sobre la base de lo antes sealado, las exportaciones e importaciones en dlares corrientes aumentarn el 20% y el 17% en 2006, respectivamente (vase Cuadro 3). Poco ms de la mitad de este aumento ser causado por el alza de los precios en el caso de las exportaciones, mientras en las importaciones el aumento se deber principalmente a cantidad, con tan slo un cuarto debido a precios. Como muestra el Grfico 1, la regin proseguir la aceleracin de su balanza de bienes en dlares corrientes iniciada en 2001, registrando en 2006 un aumento anual del 28%, con lo que lograra un supervit de 103.646 millones de dlares corrientes. Costa Rica, Mxico y Repblica Dominicana son los nicos pases que desde 2001 registran un balance de bienes negativo.
346
Grfico 1. Amrica Latina, comercio exterior 2001-2006 Miles de dlares corrientes

700 600 500 400 300 200 100 0 -100 -200 -300 Export. Balance de bienes (eje derecho) Import. Balance de Cta. Cte. (eje derecho) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 140 120 100 80 60 40 20 0 -20 -40 -60
Fuente: Divisin de Estadstica y Proyecciones Econmicas, CEPAL, 2006.
3. El crecimiento de Amrica Latina, 2006-2007: proyecciones preliminares 3.1. Los antecedentes

La perspectiva histrica reciente del conjunto de regiones que tiene Amrica Latina permite aseverar la heterogeneidad con que la globalizacin ha impactado sobre Latinoamrica. A comienzos de los aos noventa, despus de la dcada perdida de la crisis de la deuda, era posible observar el contraste entre los pases que tomaban la iniciativa de integrarse a la corriente globalizadora de la economa Chile, Mxico, Argentina y aquellos que, como Brasil, resistan las presiones a favor de la apertura externa y sufran las consecuencias de la hiperinflacin. Hasta 1994, el Cono Sur, junto con Mxico y Centroamrica, disfrut de la abundancia de capitales en el mercado financiero internacional. Pero en 1995 Mxico no resisti las tensiones de una poltica de cambios que haba mantenido el peso sobrevaluado, y su ingreso en el NAFTA fue acompaado de una brusca devaluacin y la salida de capitales voltiles que le hicieron entrar en depresin. Lo que se conoci como crisis tequila se traslad por la va de los mercados financieros globales a la Argentina, que en 1995 tambin entr en depresin. El Cono Sur, excepto Chile, fue arrastrado a
Cuadro 3. Amrica Latina: comercio exterior de bienes y servicios, 2005-2006 Millones de dlares corrientes
2005 Bza. Bs. Cta. Cte. Export. Import. Bza. Bs. 2006 Cta. Cte.
Export.
Import.
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Rep. Dominicana Uruguay Venezuela -3,730.50 28.10 31,780.00
81,238.54
40,106.40 2,791.14 118,308.27 40,573.92 21,729.50 7,099.56 10,426.80 3,432.00 3,700.60 458.85 2,647.80 214,232.96 1,551.60 7,591.20 3,265.63 17,336.29 -500.30 1.40 25,534.00
35,873.20
27,301.90 2,341.35 73,560.17 30,394.17 20,134.18 9,230.27 9,697.58 6,439.60 8,070.30 1,308.45 4,187.52 221,819.53 2,865.30 8,907.20 3,757.93 12,076.12 6,391.63 4,500.00 69,341.25
677,169.69
12,804.50 449.79 44,748.10 10,179.74 1,595.32 -2,130.71 729.22 -3,007.60 -4,369.70 -849.60 -1,539.72 -7,586.57 -1,313.70 -1,316.00 -492.30 5,260.17 10,863.93 4,900.00 31,037.83
573,523.65
5,788.83 618.61 14,192.69 702.70 -1,981.16 -964.20 204.18 -786.45 -1,387.30 54.53 -66.96 -5,038.70 -799.80 -781.60 -22.41 1,105.15
47,040.00 3,907.60 138,420.68 60,049.40 24,239.57 8,444.51 12,720.69 3,594.10 4,045.90 491.24 2,938.40 252,794.89 1,924.50 8,578.06 4,343.28 23,404.00
32,937.01 2,833.03 92,685.82 35,713.15 24,788.43 10,600.34 11,637.10 7,151.20 9,076.60 1,571.31 5,005.20 259,528.85 3,287.20 10,154.21 5,261.10 14,491.34
14,102.99 1,074.56 45,734.86 24,336.24 -548.86 -2,155.83 1,083.60 -3,557.10 -5,030.70 -1,080.07 -2,066.80 -6,733.96 -1,362.70 -1,576.15 -917.82 8,912.65 -4,472.30 -400.00 38,303.42
103,646.04
8,472.78 1,284.31 13,073.98 5,887.51 -2,358.70 -1,120.28 502.69 -832.46 -1,533.40 -35.75 -21.68 -2,651.01 -764.20 -715.77 -265.49 2,291.66 -806.70 -406.40 31,292.84
51,293.93
6,145.80 3,758.00 55,473.00
9,876.30 3,729.90 23,693.00
TOTAL
560,629.31
479,390.77
347
Fuente: Divisin de Estadsticas y Proyecciones Econmicas, CEPAL, 2006.
348
la crisis, de la que salieron mejor parados los pases de la regin andina y Centroamericana, as como Brasil, todos aquellos que no haban avanzado tan decididamente en la apertura internacional. Las lecciones no estaban aprendidas, los riesgos de la globalizacin todava golpearan otra vez a los pases latinoamericanos, dejando rastros diferentes en sus reas subregionales. La crisis asitica de 1997 afect a Amrica Latina desde el ngulo brasileo y se extendi durante los aos siguientes sobre los pases de Amrica del Sur. En 1999 es el conjunto de Sudamrica el que entra en depresin, quedando exenta de esos peligros la regin centroamericana, Mxico y el Caribe. Una segmentacin regional ha tendido a consolidarse histricamente en los actuales marcos de la globalizacin, con Mxico, Amrica Central y el Caribe fuertemente vinculados a los destinos de la economa de los Estados Unidos; y una regin sudamericana que combina la influencia de Norteamrica con los cambios en Asia y en alguna medida en Europa.
3.2. Las proyecciones subregionales

El Producto Interno Bruto (PIB) de los pases de Amrica Latina y el Caribe crecer a una tasa cercana al 5,3% en 2006 y se proyecta una desaceleracin del crecimiento del PIB en torno al 4,7% para 2007.2 En los cuadros 4 y 5 se observa una relativa homogeneidad en las tasas de crecimiento en 2006 de los pases de Amrica Latina, en un rango entre 3,5% y 7,5%, para la mayora de los pases, con las excepciones de Argentina, Repblica Dominicana y Venezuela, que crecern a tasas superiores al 7,5%, y de Brasil y Hait, que registrarn tasas de crecimiento por debajo del 3%. Al igual que en aos anteriores, el Cono Sur y los pases andinos son las regiones que muestran una mayor tasa de expansin en 2006, 7,5% y 7,7%, respectivamente. El escenario para Amrica Latina y el Caribe en 2007 se mantiene relativamente optimista, sostenindose la proyeccin de una tasa de crecimiento del 4,7%. La desaceleracin con respecto a 2006 se debe al pronstico de menor dinamismo que experimentar la demanda interna en varios de los pases de la regin, y a la expectativa de leve desaceleracin en la economa mundial.
2 Actualizacin de las proyecciones presentadas en CEPAL (2006). Vase tambin CEPAL (2006-2007).
Cuadro 4. Amrica Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007 Tasa de variacin porcentual anual
2005 Escenario Bajo Proyectado Alto Bajo 2006 2007 Escenario Proyectado Alto
2004
Amrica Latina y el Caribe Amrica del Sur Brasil Cono Sur /a Pases Andinos /b Mxico y Centroamrica Centroamrica Mxico Caribe
5,9 7,0 4,9 8,4 10,0 4,1 4,0 4,2 4,5
4,6 5,2 2,3 8,3 7,4 3,1 4,5 3,0 4,3
5,0 5,0 2,5 7,2 7,4 4,6 5,2 4,5 6,3
5,3 5,4 2,8 7,5 7,7 4,9 5,5 4,8 6,6
5,5 5,6 3,0 7,8 8,0 5,1 5,8 5,0 6,9
4,3 4,5 3,0 6,1 5,5 3,6 4,6 3,5 4,7
4,7 5,1 3,5 6,6 6,1 3,9 5,1 3,7 5,4
5,2 5,6 4,0 7,1 6,7 4,2 5,6 4,0 5,9
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Econmicas, Naciones Unidas. /a Argentina, Chile, Uruguay y Paraguay /b Bolivia, Colombia, Ecuador, Per y Venezuela
349
350
Para 2006 se proyecta una tasa de crecimiento cercana al 7,5% en el Cono Sur, impulsada por la expansin de 8,5% que registrar Argentina, debido al fuerte dinamismo de la demanda interna, particularmente de la inversin. En 2007 se prev que Argentina crezca en torno al 7,0% y el Cono Sur lo hara en torno al 6,6%. En el crecimiento del 7,7% para 2006 en los pases andinos, incide la elevada tasa de crecimiento de Per y la Repblica Bolivariana de Venezuela. Para 2007, tambin se proyecta una reduccin del crecimiento para los pases andinos a 6,1%.
Cuadro 5. Amrica Latina y El Caribe: el crecimiento del PIB, 2004-2007 Tasa de variacin porcentual anual
Pas 2004 2005 2006 2007
Argentina Bolivia Brasil Chile Colombia Costa Rica Ecuador El Salvador Guatemala Hait Honduras Mxico Nicaragua Panam Paraguay Per Repblica Dominicana Uruguay Venezuela Caribe
Total
9,0 3,9 4,9 6,2 4,9 4,1 7,9 1,8 2,7 -3,5 5,0 4,2 5,1 7,5 4,1 5,2 2,7 11,8 18,3 4,5
5,9
9,2 4,1 2,3 6,3 5,2 5,9 4,7 2,8 3,2 1,8 4,1 3,0 4,0 6,9 2,9 6,4 9,2 6,6 10,3 4,3
4,6
8,5 4,5 2,8 4,4 6,0 6,8 4,8 3,8 4,6 2,5 5,6 4,8 3,7 7,5 4,0 7,2 10,0 7,5 10,0 6,6
5,3
7,0 4,0 3,5 5,5 5,5 5,0 4,0 4,0 5,0 3,0 5,0 3,7 4,0 7,0 3,5 6,0 7,0 6,5 7,0 5,4
4,7
Fuente: CEPAL, Centro de Proyecciones Econmicas, Naciones Unidas.
En Brasil, los resultados efectivos del primer semestre de 2006 confirmaron la expectativa de mayor crecimiento econmico para el ao respecto al ao anterior, aunque de manera ms moderada a la insinuada en
351
el primer trimestre. La demanda interna seguir mostrando una expansin importante, especialmente en la inversin. Mxico y Amrica Central durante 2006 presentan un crecimiento conjunto muy prximo al crecimiento latinoamericano (vase Grfico 2). Los pases centroamericanos creceran ms de 5% en promedio, y Mxico lo hara en torno al 4,8% en 2006. Para 2007 se espera que la subregin crezca en torno al 3,9%. El crecimiento proyectado para Amrica Central en 2006 ser en torno al 5,5%, basado en una demanda interna ms dinmica en la mayora de sus pases. Impactos asociados a las iniciativas de los TLC, as como la persistencia de remesas elevadas de recursos desde los Estados Unidos siguen dinamizando la demanda interna. Para 2007 se proyecta que los pases de Amrica Central seguirn creciendo a una tasa del 5,1%.
Grfico 2. Perspectivas de crecimiento de Amrica Latina y El Caribe, 2000-2007 Tasa de variacin porcentual anual
10% 8% 5% 3% 0% -3% -5% I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV I II III IV 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 Amrica del Sur Mxico y Centroamrica
Total Amrica Latina y el Caribe
4. Proyecciones del crecimiento anual por pases 4.1. Argentina

Argentina tiene una historia econmica reciente convulsa, que fue acompaada de una crisis poltica y social sin precedentes. La hiperinflacin de los aos ochenta se super con un anclaje al dlar que dio buenos resultados en el corto plazo, pero implic que la estabilidad econmica del pas pasara a depender de sus reservas en dlares en un contexto
352
de fuerte endeudamiento exterior y frgil insercin comercial. La primera llamada de alerta la dio la crisis de 1995, que fue reflejo de la devaluacin mexicana de ese mismo ao. Pero la crisis ms severa lleg a fines de 2001 y principios de 2002, cuando el Gobierno adopt un conjunto de medidas que paralizaron el funcionamiento del sistema financiero, suspendi el servicio de la deuda pblica con acreedores privados y abandon la convertibilidad. Al terminar el ao 2002, el pas haba perdido el 20% del PIB. Desde 2003 la economa argentina ha recuperado sus tasas de crecimiento, alcanzando una expansin del 8,8% ese ao, lo que ha ayudado a recuperar la confianza en sus instituciones y a formular un marco macroeconmico capaz de llevar a la economa hacia un sendero de recuperacin sostenible.
Cuadro 6. Argentina: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual

2004 2005 2006 2007
Consumo Inversin Exportaciones Importaciones

PIB
8,3 29,6 6,0 37,1

9,0
8,5 15,0 8,1 40,1

9,2
8,7 18,9 7,1 14,7

8,5
7,0 14,2 6,7 15,1

7,0
Fuente: Centro de Proyecciones Econmicas, CEPAL, 2006.
Durante el ao 2005, la economa argentina creci 9,2% respecto del ao anterior. Al dinamismo de los sectores transables, favorecidos por la devaluacin de 2002, se incorpor el crecimiento de actividades ms vinculadas al mercado interno, entre las que se destacan la construccin, el comercio y el sector de transporte y comunicaciones. Desde el lado de la demanda, el consumo y la inversin exhiben un gran dinamismo. Asimismo, el crecimiento (medido en dlares) de Brasil, Uruguay y Chile contribuye a sostener el ritmo exportador, particularmente de origen industrial. Debido a un fuerte arrastre, para 2006 se espera un crecimiento en torno al 8,5%. Atenuados los efectos de la vigorosa recuperacin de los ltimos aos, se estima que, para 2007, la tasa de crecimiento se ubicara en torno al 7,5%. El proceso de expansin econmica goza de una slida posicin fiscal y un sector externo superavitario basado en un tipo de cambio competitivo con tendencia a la apreciacin muy moderada debido a la participacin activa del Banco Central. La tasa de desempleo ha tenido
353
una reduccin importante: lleg al 10,4%, con un aumento del empleo en los sectores formales, y la inflacin se encuentra relativamente contenida. Por otro lado, la temperatura media superior al ao pasado alivi la restriccin energtica, que es uno de los factores limitantes del crecimiento futuro.
4.2. Bolivia
En 2005 se cumplieron veinte aos sin recesin econmica en Bolivia. El ltimo ao en que el PIB se contrajo fue 1985, rompindose as una senda de inestabilidad econmica que haba caracterizado a la historia boliviana. El crecimiento ha sido acompaado de una constante moderacin de los precios y un significativo aumento de las exportaciones. La larga etapa de prosperidad se interrumpi slo en dos ocasiones, en 1992 y 1999, pero sin llegar a registrarse crecimientos negativos. La primera vez fue como consecuencia de factores climticos asociados a la Corriente del Nio, que caus primero inundaciones y luego una severa sequa que afect al sector agropecuario; y la segunda vez, como reflejo de la crisis econmica internacional que contrajo las inversiones internacionales. A lo largo de estos aos, en Bolivia se han producido importantes transformaciones estructurales; se destacan entre ellas el protagonismo que han adquirido la produccin y exportacin de hidrocarburos y gas natural.
Cuadro 7. Bolivia: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual

2004 2005 2006 2007

PIB
2,9 -1,5 17,2 5,1

3,9
3,3 2,9 9,8 13,8

4,1
4,0 6,5 15,5 17,2

4,5
3,4 2,6 7,0 7,4

4,0
El crecimiento de 2006 se situar en torno al 4,5%, tasa de variacin superior a la observada en 2005. Dicho desempeo est marcado por lo acontecido en el sector externo, donde la economa boliviana se ha visto beneficiada nuevamente por el favorable contexto exterior en trminos de los precios de las materias primas, especialmente de los metales y de los hidrocarburos. Se trata de recursos adicionales con los que el Gobierno ha podido mantener altos niveles de gasto pblico, y de esta forma, sumado al
354
aumento del consumo privado, incrementar el aporte de la demanda interna al crecimiento. Se destacan los incrementos de las exportaciones, 15,5%; de la formacin bruta de capital fijo, 6,5%; y del consumo pblico, 4,0%. El crecimiento de la formacin bruta de capital est asociado tanto al repunte de la inversin pblica como al incremento de la inversin extranjera directa, que si bien estuvo muy por debajo de la registrada en la segunda mitad de la dcada de 1990, al menos fue positiva. En un plazo ms largo, el crecimiento econmico de Bolivia enfrenta riesgos asociados, por una parte, a que en los ltimos tres aos ha estado ligado a un impulso de la demanda externa fundamentalmente de sectores extractivos y, por otra, a que la inversin ha sido el componente del gasto que ha presentado menor crecimiento. En relacin con lo primero, en el futuro cercano no se prev que los precios de las materias primas crezcan a tasas similares a las de 2004 y 2005. Con respecto a lo segundo, el comportamiento de la inversin podra afectar el desenvolvimiento del PIB potencial de la economa boliviana. Los riesgos del sector exportador boliviano estn asociados en el mediano plazo a la evolucin del precio de los hidrocarburos y, en el corto plazo, de manera muy mnima al impacto de la finalizacin del rgimen preferencial de las exportaciones bolivianas a los Estados Unidos en el marco del Acuerdo de Promocin Comercial Andino y Erradicacin de Drogas (ATPDEA, por su denominacin en ingls).
4.3. Ecuador
En las ltimas dcadas Ecuador ha enfrentado serias dificultades para formar consensos polticos, sociales y econmicos. Los problemas de gobernabilidad han afectado negativamente su desempeo econmico. A los problemas internos se sum una altsima vulnerabilidad frente a los choques econmicos externos, que en 1999 dio lugar a la crisis cambiaria y bancaria ms importante de su historia, lo que colaps el sistema financiero del pas, con moratoria del pago de la deuda pblica y un estancamiento econmico del orden del 6% del PIB. En ese entorno de fragilidad institucional y econmica, el 9 de agosto de 2000 el gobierno decidi adoptar el dlar de los Estados Unidos como moneda de curso legal en el pas. La superacin de la crisis ha venido de la mano de un cambio favorable en el contexto internacional del Ecuador: el alza de los precios del petrleo, la debilidad del dlar y el incremento de las remesas de los emigrantes permitieron controlar el dficit de cuenta corriente, contener la inflacin y recuperar la senda del crecimiento.
355
Cuadro 8. Ecuador: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual

2004 2005 2006 2007

PIB
4,6 5,0 16,4 11,1

8,0
6,4 8,2 7,5 13,6

4,7
7,9 5,6 2,6 9,0

4,8
4,9 3,6 5,6 9,5

4,0
Para 2006, se revierte levemente la dinmica de desaceleracin comenzada en 2005, permitiendo estimar un crecimiento de la economa cercano al 5%. Dicha tasa se apoya, principalmente, en un pujante sector de comercio y servicios, que explica el 37% del crecimiento durante la primera mitad del ao, y en la industria manufacturera y el sector petrolero, que producto de la huelga de agosto de 2005 tendr un aumento del 2,7% en su extraccin. El repunte de la economa se registra en un contexto de altas tasas de consumo y de importantes ingresos fiscales por el aumento de la recaudacin petrolera, dados sus altos precios, aumentos de impuestos y caducidad de contratos de explotacin y el aumento del consumo. A pesar del mayor gasto pblico, sustentado en el alto precio del petrleo, la demanda interna seguir creciendo a tasas menores, con lo que el PIB del pas disminuir levemente en 2006 y 2007 con tasas de crecimiento proyectadas en torno al 4,8% y 4,0%, respectivamente. El gran desafo durante el resto del ao y para 2007 es que Petroecuador pueda mantener los niveles de produccin del Bloque 15 y de los campos unificados Eden-Yuturi y Limoncocha, vueltos a la administracin pblica en el segundo trimestre, as como de los otros campos operados directamente por dicha empresa estatal.
4.4. Honduras
Un rasgo histrico del crecimiento econmico de Honduras ha sido la volatilidad en la evolucin del PIB a largo plazo (dcadas de los ochenta y noventa). Adems de la vulnerabilidad de sus principales productos de exportacin (bananas y caf), Honduras ha sido vctima reiterada de desastres naturales. Siete veces en la dcada de los noventa el pas tuvo que hacer frente a la adversidad de la naturaleza, incluido el huracn Mitch, que en 1998 produjo prdidas equivalentes al 100% del PIB, obligando a desplazar recursos fiscales y externos para hacer frente a la emergencia.
356
El siglo XXI ha inaugurado una etapa de crecimiento ms estable en Honduras, pudiendo superar las fases crticas de la reconstruccin. Con una inflacin bajo control, a nivel de un dgito desde 2001, Honduras ha realizado importantes esfuerzos por ordenar sus finanzas pblicas y adecuarse a los requerimientos de la ayuda internacional, lo que le ha permitido desde 2003 tener tasas positivas de inversin. Despus de haber registrado un crecimiento del 4,1% durante 2005, se estima que la economa hondurea crecer en torno al 5,6% durante 2006; este crecimiento representa el ms alto desde el ao 2000. Dicha aceleracin en el crecimiento refleja una recuperacin en la tasa de formacin bruta de capital fijo, sobre todo en construccin, as como un nutrido consumo privado, el cual se ha visto beneficiado por el flujo de remesas. El sector construccin se ha beneficiado de la relativa estabilidad macroeconmica, as como de mejores condiciones de acceso al crdito, lo cual se ha visto reflejado en el desempeo del sector de servicios financieros.
Cuadro 9. Honduras: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual

2004 2005 2006 2007

PIB
4,5% 19,1% 9,7% 14,0%

5,0%
8,1% -8,0% 6,0% 9,3%

4,1%
5,9% 5,4% 6,0% 9,0%

5,6%
5,0% 5,5% 5,0% 8,0%

5,0%
Para 2007 se proyecta una reduccin en la tasa de crecimiento a 5,0%, dada la desaceleracin de los Estados Unidos. Se estima que el consumo privado seguir siendo apoyado por el flujo de remesas, mientras que la inversin se beneficiar, por un lado, del marco provisto por el Tratado de Libre Comercio Repblica Dominicana Centroamrica y Estados Unidos (DR-CAFTA) y, por otro, de las iniciativas de financiamiento de inversin en infraestructura del BID. En el mediano plazo (2006-2010) se espera que Honduras crezca en promedio a una tasa de aproximadamente 4,5%. El principal riesgo de este escenario de crecimiento es la volatilidad en los precios de combustibles y la evolucin de la economa estadounidense.
357
4.5. Nicaragua
En los ltimos 25 aos del siglo XX, Nicaragua pas de ser el pas ms prspero de Amrica Central a ser el ms pobre, en trminos de PIB por habitante. Las tensiones polticas que llevaron al conflicto armado explican esta negativa evolucin. La recuperacin democrtica de los aos noventa implic tambin progresos parciales en el terreno econmico: despus de un perodo de hiperinflacin, a finales de los noventa los precios se estabilizaron a nivel del 10% y en 2001 se colocaron por debajo del 5%; la reduccin a una vigsima parte del gasto militar signific el inicio de una situacin fiscal ms normalizada; y haber terminado con el perodo de aislamiento internacional represent mejores oportunidades para Nicaragua en trminos de integracin regional y normalizacin de sus relaciones econmicas con los Estados Unidos. Este conjunto de transformaciones permiti que el pas aprovechara en parte el favorable contexto internacional de los ltimos aos, aunque no llegara a igualar las tasas de crecimiento promedio de Amrica Latina. Se estima que el PIB de Nicaragua registre un crecimiento por debajo del 4% proyectado a principios de ao debido en buena medida a la reduccin en la tasa de crecimiento de la inversin producto de la incertidumbre asociada a las elecciones presidenciales. No obstante lo anterior, el desempeo econmico se ha beneficiado del desempeo de las exportaciones, en particular de las de maquila y productos tradicionales.
Cuadro 10. Nicaragua: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual
2004 2005 2006 2007

PIB
3,7 4,2 16,1 8,2

5,1
3,2 10,1 5,3 6,2

4,0
2,8 5,5 10,5 7,0

3,7
3,4 9,0 9,0 8,5

4,0
Para 2007 se espera una ligera recuperacin de la tasa de crecimiento para ubicarse en 4%, producto principalmente de la relativa tranquilidad una vez conocido el resultado de las elecciones, con lo cual se anticipa una normalizacin de la demanda interna.
358
En el mediano plazo (2006-2010) se proyecta una tasa de crecimiento promedio de aproximadamente 4%. Los principales riesgos de este escenario son una reduccin en la tasa de crecimiento de los Estados Unidos, la volatilidad en los precios de energticos, as como un alza en las tasas de inters internacionales.
4.6. Panam
En el perodo 1990-2003, el 76% del PIB panameo ha estado vinculado al sector servicios y los negocios internacionales; el sector primario ha representado slo el 9% del producto. El contraste con los otros pases de Amrica Latina es evidente. En este tiempo, el crecimiento econmico promedio ha sido cercano al 5%, atribuible al buen comportamiento de la inversin al inicio del perodo y del consumo en los aos finales. La economa del canal, resultado de las innovaciones en la navegacin, resinti el nmero de buques que lo usaron, por lo que se iniciaron los primeros estudios para su ampliacin y adaptacin a buques de mayor calado. Durante el primer semestre de 2006, Panam experiment un crecimiento econmico del orden del 8%, con lo cual la proyeccin para el ao se elev al 7,5%. La economa se ha beneficiado de la dinmica del comercio internacional que ha resultado en un robusto crecimiento de las actividades portuarias, as como de la zona libre de Coln. Asimismo, el sector construccin ha registrado un incremento importante debido en buena medida a la demanda residencial de extranjeros. Cabe destacar que los sectores primarios tambin han experimentado un crecimiento importante, atendiendo tanto la demanda interna como la externa. En particular, se estima que el consumo privado crecer aproximadamente 7,5%, mientras que la inversin registrar un crecimiento de aproximadamente 15%. Si bien el crecimiento de las exportaciones se estima en cerca del 12%, su efecto se ve atenuado por el crecimiento de aproximadamente 14% de las importaciones en funcin de la demanda domstica.
Cuadro 11. Panam: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual
2004 2005 2006 2007

PIB
3,9 9,9 18,5 14,4

7,5
7,2 2,8 11,6 10,8

6,9
7,4 15,2 12,0 14,0

7,5
5,9 15,0 9,0 10,7

7,2
359
Dado el resultado positivo del referndum sobre la ampliacin del canal, a partir de 2007 se espera que el efecto de la desaceleracin global sea compensado por la inversin all, con lo cual se estima un crecimiento de 7% para 2007 y de aproximadamente 6% para el perodo 2008-2010. Los principales riesgos de este escenario son, por un lado, una contraccin abrupta del crecimiento global, ya que Panam sigue siendo vulnerable a las fluctuaciones en los patrones de comercio global; por otro lado, un incremento no anticipado en las tasas de inters internacionales podra perjudicar el ritmo de crecimiento de la inversin.
4.7. Per
Entre 1993 y 1997 la economa peruana vivi un perodo de prosperidad que super cualquiera de sus antecedentes inmediatos (crecimiento del 7% del PIB promedio). En los aos previos se haba aplicado un severo plan de estabilizacin y apertura externa que favoreci la inversin nacional y extranjera. La crisis asitica de 1997 interrumpi abruptamente esta fase expansiva. El sistema bancario peruano operaba sobre la base de la transferencia de recursos externos al sector no financiero del pas, lo que se torn insostenible cuando se retrajo la liquidez internacional en 1997. A partir de 1998 se deterioraron los indicadores econmicos, el PIB promedio del perodo 1998-2001 fue apenas 0,8%, y la inversin extranjera directa del bienio 2000-2001 fue la mitad de la registrada en el bienio 1998-1999. El dficit fiscal, que haba sido la base de la estabilizacin de los primeros aos de la dcada, se elev a un promedio del 3,1% del PIB en el trienio 1999-2001. El punto de partida del deterioro fue la fuerte expansin del gasto no financiero en el 1999. Slo a partir de 2002, con un nuevo escenario internacional y una recuperada disciplina fiscal, fue posible volver a crecimientos estables y elevados. Si las expectativas de crecimiento para Per en 2006 eran ya auspiciosas a principios de ao, stas son an mejores tras el gratamente sorpresivo resultado del tercer trimestre, que da lugar a una tasa de crecimiento en lo que va del ao cercana al 7,5%, y que permite a Per alcanzar una tasa de crecimiento del producto de 2006 que excede el 7%.
360
Cuadro 12. Per: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual
2004 2005 2006 2007

PIB
3,5 8,4 14,6 10,5

5,2
4,4 13,3 15,3 10,7

6,4
5,5 15,2 2,3 9,9

7,2
4,5 10,5 3,5 8,5

6,0
Al igual que en la mayora de los pases de la regin, es la demanda interna su principal motor; por el contrario, el sector externo continuar disminuyendo su contribucin al producto. El componente ms dinmico del crecimiento estimado es la inversin, que adems del dinamismo de su componente privado es reflejo de la recomposicin del gasto pblico en ese rubro, que aument de 2,7% a 3,2%, pues la nueva administracin anunci una estrategia de aumento continuo del gasto de capital que debera alcanzar un 4,2% del PIB en 2009. Por su parte, el consumo crecer a su mayor tasa desde 1995, apoyado en la expansin de la masa salarial y del crdito. Se mantendr el ciclo expansivo de la economa durante 2007, pero a tasas paulatinamente menores, puesto que se han sustentado principalmente en la demanda interna que crece y seguir creciendo a tasas superiores a las del producto pero con una leve desaceleracin, por lo que se estima que el crecimiento se ubique en torno al 6,0%.
4.8. Uruguay
En la dcada de 1990, Uruguay disfrut de tasas de crecimiento relativamente altas, hasta que en el ao 1999 se inici una crisis que se extendi por cuatro aos. En el peor momento de la recesin, en 2002, Uruguay haba perdido una cuarta parte de su PIB. La principal causa de la crisis fue el comportamiento recesivo de la economa argentina, lo que se sum a la devaluacin del real brasilero, que provoc una prdida importante de trminos de intercambio. En 2002, la crisis financiera signific una corrida que afect al 44% de los depsitos previamente existentes, con efectos directos sobre la quiebra del sistema bancario uruguayo y la consecuente desaparicin del crdito. La recuperacin lleg en 2003 con un fuerte impulso a la inversin, apoyada por crditos externos
361
y severas medidas para los bancos. Desde esa fecha hasta la actualidad, la economa uruguaya ha crecido sostenidamente.
Cuadro 13. Uruguay: proyecciones del gasto y PIB, 2003-2007 Variacin porcentual
2004 2005 2006 2007

PIB
11,8 30,2 27,6 26,5

11,8
2,5 23,8 16,8 8,8

6,6
8,5 19,3 13,4 18,7

7,5
4,3 6,8 12,5 7,3

6,5
La economa uruguaya continu creciendo, durante 2005, a una tasa del 6,6%, a pesar de la casi plena utilizacin de la capacidad instalada en algunos sectores. Entre las actividades que ms crecieron se destacan la construccin, las comunicaciones, el turismo, el comercio y el sector del transporte. Durante 2006, la construccin y la inversin crecern sustancialmente, en virtud del emplazamiento de dos empresas papeleras de considerable magnitud. Asimismo, la industria manufacturera tendr un fuerte crecimiento, particularmente en el sector crnico, en virtud del brote de fiebre aftosa que tanto Argentina como Brasil sufrieron a principios del ao. Ello contribuir a sostener el crecimiento de las exportaciones. Para 2006 se estima que Uruguay crecera en torno al 7,5%. Asimismo, el Gobierno tendr que enfrentar el desafo de mantener la competitividad de la economa sin apartarse demasiado de las metas fijadas para la inflacin y las cuentas fiscales. Para 2007 se proyecta una tasa de crecimiento de aproximadamente el 6,5%.
5. Proyecciones de mediano plazo hasta 2010 5.1. La regin proyectada hasta 2010
En una perspectiva de mediano plazo, llegando hasta 2010, en el supuesto de que no hubiera alteraciones a la tendencia registrada hasta el ao 2005,3 se prev que en comparacin con los resultados de 2004 la tendencia sea a
En los escenarios de supuestas alteraciones en las tendencias histricas, consltese el apartado 5.2 de este mismo informe, en el que se presentan la metodologa aplicada y sus resultados.
3
362
un crecimiento ms lento para el conjunto de la regin, pero tambin ms estable (vase el Cuadro 15). En la hiptesis de que no se produzcan convulsiones excepcionales de orden internacional o nacional en los prximos aos, la tendencia que observamos para el perodo 2005-2010 es moderadamente optimista. Amrica Latina podra tener el mejor desempeo de mediano plazo desde la dcada de 1980, con un crecimiento promedio del 4,2% entre 2005 y 2010. Probablemente no se pueda mantener el desempeo de 2004, que fue excepcionalmente bueno, pero, comparados con perodos anteriores de mediana duracin, los prximos pueden marcar un hito en la recuperacin econmica del continente. El nuevo siglo se inici con los efectos negativos de la crisis en Argentina que se sumaron a los de la crisis asitica previa, los que perduraron en la regin hasta 2002. La depresin en Argentina y Uruguay alcanz ese ao tasas negativas de dos dgitos (vase el Cuadro 15). La consecuencia la vemos en los resultados agregados del perodo 2000-2005, que podran ser superados en 2005-2010 si se mantiene la estabilidad internacional y no hay efectos inesperados a nivel nacional.
5.2. Aspectos metodolgicos sobre las proyecciones de mediano plazo en dos escenarios alternativos y sus resultados
Con el fin de obtener una estimacin del crecimiento de mediano plazo del Producto Interno Bruto de los pases considerados en el proyecto PAPEP (Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay), de manera sistemtica y privilegiando la sencillez metodolgica para concentrarnos en los resultados obtenidos, se procedi de la siguiente manera. A partir de las series histricas del PIB en el perodo 1950-2005, se estim el producto de tendencia, utilizando un modelo de componentes no observables que bajo ciertas condiciones es equivalente al popular filtro Hodrick-Prescott.4 La utilizacin de este modelo permite obtener una estimacin estadstica del producto de tendencia, y proyecciones del mismo, sin la necesidad de imponer a priori ningn tipo de prejuicio econmico con respecto a la determinacin del producto potencial.
se supone que el Producto Interno Bruto se puede modelar como: yt = t + t donde t (0, 2) y: t = t-1 + t-1 2 t = t-1 + t donde t (0, ) Es decir, el PIB se descompone en un componente de tendencia t , la cual se modela como un proceso autorregresivo con un sesgo t, que se comporta como una caminata aleatoria, y un componente residual, t , que se comporta como ruido blanco. El filtro Hodrick-Prescott se recupera cuando la razn ruido a seal del modelo es igual al parme2 tro de suavizamiento del filtro, es decir, = / 2
4 Formalmente
Cuadro 14 . Estimaciones de mediano plazo del PIB de Amrica Latina y El Caribe (pases seleccionados) 1980-2010
2001 2002 2003 2004 2005 2005-2010
1980-1989 1989-2000 2000-2005
Pases incluidos en el informe
Argentina Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panam Per Uruguay 1,7 2,9 5,6 3,5 2,5 2,9 2,2 3,5 4,4 1,8 2,3 2,3 1,3 1,4 3,4 0,0 3,4 0,2 1,9 1,9 2,2 0,8 -8,3 -1,0 0,5 3,8 3,9 1,4 -7,5 1,9 4,9 4,9 6,2 4,2 17,4 6,1
-1,0 -0,4 1,9 2,6 -1,5 0,1 -0,7 0,4
3,7 3,9 2,3 2,9 2,9 5,0 3,1 2,5
2,0 3,0 5,2 3,6 3,1 4,3 4,2 0,9
-4,4 1,7 5,3 2,6 3,0 0,6 0,2 -3,4
-10,9 2,5 4,2 2,7 0,8 2,2 5,2 -11,0
8,8 2,9 3,6 3,5 2,5 4,2 3,9 2,2
9,0 3,9 7,9 5,0 5,1 7,5 5,2 11,8
9,2 4,1 4,7 4,1 4,0 6,9 6,4 6,6 2,3 5,3 6,3 3,0 9,1 4,5
5,3 4,0 4,2 4,6 3,9 6,5 5,6 5,0 3,3 5,2 5,2 3,6 5,9 4,2
Pases no incluidos en el informe
Brasil Colombia Chile Mxico Venezuela Amrica Latina
2,3 3,7 2,8 1,4 -0,3 1,2
363
364
La proyeccin obtenida plantea un escenario base al cual denominaremos escenario pasivo, ya que no considera el efecto sobre el crecimiento de fenmenos en el entorno externo, como una reduccin abrupta del crecimiento global o mayor volatilidad en los precios de los productos bsicos, ni cambios en el entorno domstico, como polticas encaminadas a promover la inversin o la productividad. Una vez que el producto potencial y su proyeccin han sido estimados, se obtiene una proyeccin del PIB de cada pas, bajo el supuesto de que el nivel del producto converger hacia el producto de tendencia, a una velocidad que depende del punto en el ciclo econmico en donde se encuentra cada pas a finales del ao 2005. Con el fin de explorar la sensibilidad de esta estimacin a variaciones en el entorno externo, se plantean dos escenarios alternativos. En el primero se evala el efecto que tendra una reduccin permanente de un punto porcentual en la tasa de crecimiento global, durante el perodo de proyeccin, mientras que el segundo escenario estima el efecto de un deterioro del 25% en los trminos de intercambio de cada pas. De esta manera se evala el efecto que tendra en cada uno de los pases una perturbacin generalizada del sector externo, la cual se manifiesta como una reduccin en la demanda global, as como perturbaciones del sector externo particulares a cada pas a travs de un deterioro de los trminos de intercambio. Esta estimacin se obtiene a travs del uso de un modelo de vectores autorregresivos, que considera explcitamente los encadenamientos de cada uno de los pases con respecto al resto del mundo a travs del comercio internacional.
Cuadro 15. Estimaciones de mediano plazo del PIB de Argentina, Bolivia, Ecuador, Honduras, Nicaragua, Panam, Per y Uruguay en el perodo 2005-2010
Estimacin base (a) Escenario 1 (b) Escenario 2 (c)
Argentina Bolivia Ecuador Honduras Nicaragua Panam Per Uruguay
5,3 4,0 4,2 4,6 3,9 6,5 5,6 5,0
4,1 2,6 2,8 1,1 3,5 5,2 3,8 3,2
5,2 3,4 4,0 3,7 3,4 5,6 2,6 4,8
a Estimacin estimada por la tendencia histrica. b Escenario con reduccin del PIB internacional de 1 punto porcentual. c Escenario con reduccin del 25% de los trminos de intercambio.
365
Siguiendo el procedimiento sealado, los resultados conseguidos se expresan en el Cuadro 16. En trminos generales, tanto en la hiptesis de un menor crecimiento del PIB en el plano internacional (primer escenario) como en el de una evolucin desfavorable de los trminos de intercambio (segundo escenario), todos los pases estudiados sufriran sus consecuencias sin llegar a entrar en depresin. Los signos positivos del crecimiento econmico se mantendran en el mediano plazo para el perodo 2005-2010. Sin embargo, el impacto diferira de un pas a otro en su intensidad y en cuanto al supuesto al que son ms vulnerables. Los comentarios que presentamos a continuacin no pueden ser ms que descriptivos, porque la construccin de las estimaciones no permite an entrar en el detalle de las variables nacionales que podran afectar su crecimiento econmico de mediano plazo. Conviene destacar tambin que las estimaciones de largo plazo estn influenciadas por las estimaciones de 2005 y 2006. Argentina, por ejemplo, vera reducido el crecimiento de su PIB en ms de un punto porcentual en el escenario de una economa internacional ms dbil; sin embargo, en caso de que sus trminos de intercambio fueran afectados negativamente en el 25%, su impacto sera mnimo, de apenas un 0,1% en el perodo 2005-2010. Argentina, bajo estos supuestos, es claramente ms vulnerable a los cambios de ritmo del crecimiento econmico mundial que a una evolucin negativa de los precios de su comercio internacional. En el caso de Bolivia, ambos escenarios hipotticos impactan ms fuertemente en el crecimiento del PIB comparndolo con Argentina. En el supuesto de una desaceleracin econmica mundial de un punto porcentual, el PIB se reducira en poco ms de un punto y medio, y en el escenario de una evolucin negativa de sus trminos de intercambio, perdera el 0,6% de su PIB estimado. Ecuador tiene rasgos comunes con el caso boliviano, atendiendo a la intensidad con que sufrira los cambios en los escenarios econmicos internacionales. Pero, tal como veamos para Argentina, en el segundo escenario su impacto sera escaso. Una reduccin del 0,2% en el crecimiento del PIB para el perodo 2005-2010 sugiere que un cambio en los precios relativos del comercio internacional de Ecuador no representara una situacin especialmente riesgosa, al menos no tanto como una desaceleracin de la economa mundial. Honduras es de lejos la economa que aparece ms vulnerable a la hiptesis que hemos utilizado para construir los escenarios futuros. Del 4,6% de crecimiento estimado para el perodo 2005-2010 sin variaciones en los contextos econmicos internacionales, Honduras podra pasar a un crecimiento del 1,1% en el caso de que se diera lo que hemos llamado el
366
primer escenario, con la prdida de tres cuartas partes de su crecimiento. Menos peligroso parece ser el segundo escenario, en el que vera reducido en un punto porcentual su crecimiento, llegando al 3,7%. Por su parte, Nicaragua es un buen contraste frente a Honduras. Aunque es el pas que menos crece (3,9%), tambin sera el pas que menos padecera en el caso de que se cumplieran los escenarios descritos. En el primer caso, su PIB se expandira al 3,5% en el perodo 2005-2010, y en el segundo, al 3,4%. Si Nicaragua tiene vulnerabilidades en su crecimiento hay que buscarlas ms all de la evolucin econmica internacional y los cambios que hemos supuesto en sus trminos de intercambio. De las ocho economas estudiadas, Panam nos aparece como la ms fuerte, con un crecimiento estimado (sin variaciones histricas) del 6,5%. Bajo ambos supuestos estudiados, Panam seguira creciendo por encima del 5,0% en el perodo 2005-2010, seal de la fortaleza que est mostrando la reciente insercin internacional de la economa panamea. Per, entre las economas estudiadas, es la segunda que ms crecera entre 2005 y 2010, despus de Panam. Su desempeo se alzara al 5,6% en caso de no producirse perturbaciones internacionales. Pero, a diferencia de Panam, es ms vulnerable a los cambios en el escenario externo, dndose el caso de que pudiera llegar a perder ms del 50% de su crecimiento en el segundo escenario. Tambin contrasta el hecho de que es ms vulnerable a una evolucin desfavorable de sus trminos de intercambio que a un debilitamiento del crecimiento econmico internacional. se sera el rasgo distintivo de la economa peruana sobre el conjunto de pases estudiados. Por ltimo, Uruguay vuelve a tener rasgos en comn con Argentina. Su crecimiento estimado sin cambios histricos sera del 5,0% (en Argentina sera del 5,3%) en el mediano plazo, y en el caso de un deterioro del 25% en sus trminos de intercambio, el PIB crecera el 0,2% menos. Sin embargo, en el caso de que la economa mundial creciera un punto porcentual menos, el PIB de Uruguay se resentira en alrededor de dos puntos porcentuales, casi el doble que en la Argentina.
6. Conclusiones 6.1. Expansin econmica y cautelas sobre el futuro

Desde el ao 2003, Amrica Latina ha retomado unas tasas de crecimiento elevadas en trminos de la historia reciente de la regin, aunque stas son inferiores a las observadas en otras regiones del mundo en desarrollo.
367
La expansin regional coincide con un supervit creciente en la cuenta corriente y un progresivo saneamiento de las cuentas pblicas, lo que reduce la vulnerabilidad ante posibles perturbaciones externas. En este ambiente de moderado optimismo, eso s, se ven todava importantes diferencias entre los pases, las que en el futuro podran tender a atenuarse. El sector externo de la economa latinoamericana tuvo el apoyo de una economa mundial en expansin, unos trminos de intercambio que evolucionaron favorablemente y un flujo de remesas de emigrantes que cada vez representa mayores volmenes de recursos para la regin. El supervit comercial creciente y los incrementos en transferencias unilaterales explican el excedente de la cuenta corriente de la balanza de pagos que viene acompaando el crecimiento de la regin. Pero esto significa tambin que la abundante oferta de divisas est presionando a la baja a los tipos de cambio reales, y el impacto que esto ejerce sobre la competitividad comienza a reflejarse en la evolucin del volumen exportado, con diferencias entre pases y regiones dentro de Amrica Latina. El crecimiento de los ltimos aos marca algunas diferencias importantes con respecto a perodos histricos precedentes. Por ejemplo, el ingreso regional es superior al PIB regional, 7,1% en comparacin con el 5,9% en 2004; el 5,9% en comparacin con el 4,5% en 2005; y el 7,2% estimado que contrasta con el 5,3 en 2006. En cuanto a los agregados macroeconmicos, cabe destacar que en relacin con lo ocurrido a comienzos de la dcada de 1990, con una tasa de crecimiento del PIB similar (4,2% a comienzos de los noventa y 4,4% en los aos recientes), actualmente es mucho mayor el alza de ingresos. Adems, el consumo ha venido aumentando a tasas crecientes pero inferiores a la expansin del ingreso, lo que implica que el ahorro regional ha estado creciendo, a diferencia de lo que haba ocurrido entre 1991 y 1994. Ms todava, el ahorro regional ha crecido ms que la inversin, lo que ha tenido como contrapartida un supervit de la cuenta corriente de la balanza de pagos. Asimismo, la fase actual tiene tasas de crecimiento ms altas de la inversin y las exportaciones, y la inversin ha sido el elemento ms dinmico de la demanda. Por su parte, la formacin bruta de capital registr tasas de crecimiento ms altas que las que haban caracterizado los inicios de los noventa. Cabe mencionar que en ambos perodos las importaciones se elevaron mucho ms que el producto, aunque hay que destacar que el aumento de las importaciones en relacin con el ingreso (elasticidad bruta) observado en los ltimos aos es bastante inferior al registrado entre 1991 y 1994. En sntesis, la situacin general se destaca por un crecimiento del ingreso superior al aumento del PIB que, a diferencia de otros perodos
368
de expansin, se da mediante un aumento del ahorro nacional, en un contexto en el que el elemento ms dinmico de la demanda es la inversin. Esto nos muestra un estilo de crecimiento ms slido y sustentable en comparacin con lo observado en el pasado, pero oculta diferencias en el interior de la regin. En Centroamrica, y puede que en Ecuador, por ejemplo, la importancia de las remesas de los emigrantes apunta a que el ahorro nacional sea relativamente menor y el consumo sea el propulsor de la demanda. En cambio, en Sudamrica y en Mxico, en alguna medida, la mayor parte de la diferencia obedece al efecto de los trminos de intercambio, lo que redunda en ms ahorro del sector pblico o de las empresas privadas, que pueden elevar la disponibilidad de recursos para financiar inversiones. En ambos casos, se plantea el problema de la disminucin del tipo de cambio real de equilibrio, que exige la adopcin de medidas de poltica pblica que compensen la reduccin de la competitividad de la produccin local. La magnitud de la presin a la baja que sufren los tipos de cambio de la mayor parte de los pases pone de manifiesto la importancia de una estrategia de polticas que mire con cautela los riesgos que esto significa. La holgura de recursos est reduciendo la vulnerabilidad de la regin ante las crisis externas. En primer lugar, la transicin hacia tipos de cambio flotantes facilita el ajuste frente a este tipo de riesgos. En segundo lugar, los pases estn aprovechando la actual situacin para cancelar parte de su deuda externa. A esto se suma el hecho de que, como consecuencia del incentivo provocado por la reduccin de las tasas de inters internas, y de la incertidumbre asociada a la mayor flexibilidad de los tipos de cambio, se ha producido una marcada reduccin del peso de la deuda externa, tanto en relacin con el PIB como con las exportaciones. A lo anterior se suma la consolidacin de la solidez fiscal. Estamos observando que, a diferencia de otros momentos histricos, la expansin econmica ahora ha venido acompaada de un gasto pblico relativamente controlado. Cabe mencionar aqu un cambio importante en la evolucin de las cuentas pblicas, ya que mientras en el perodo 2003-2004 el supervit era consecuencia del aumento de los ingresos, ante un gasto primario creciente como porcentaje del PIB, en los ltimos aos el gasto primario ha comenzado a crecer, si bien a un ritmo menor al de los ingresos, por lo que el supervit primario continu creciendo. Convendra seguir observando esto con atencin, dado que si los ingresos dejan de crecer la persistencia del aumento del gasto pondra en riesgo el equilibrio de las cuentas pblicas.
369
Banco Interamericano de Desarrollo (BID), Indicadores Econmicos <http://www.aidb.org/ countries/indicators>. Banco Mundial (2006), Perspectivas para la economa mundial, mayo. CEPAL (2006), Amrica Latina y el Caribe: proyecciones 2006-2007, Serie estudios estadsticos y prospectivos, Santiago de Chile. , (2006), Estudio Econmico para Amrica Latina y el Caribe 2005-2006, Santiago de Chile. , (2006), Balance Preliminar 2006, Santiago de Chile. , (2006-2007), Atlas del crecimiento, 2006-2007, <http://www.eclac.cl/deype/atlas crecimiento/index.htm>. Fondo Monetario Internacional (2006), Perspectivas de la economa mundial, abril. , (2006), Perspectivas de la economa mundial, septiembre. , (2006), Perspectivas de la econmica mundial, noviembre. Latin American Consensus Forecast (2006), Survey Date, octubre. OCDE (2006), Whats is the economic outlook for the OCDE Countries? An interin assessment, Pars, septiembre.
10. Crisis y democracia en Amrica Latina: un anlisis del Latinobarmetro 1996-20061

Armando Ortuo Yez y Natalia Loayza
Introduccin
Durante el ltimo decenio (1996-2006) varios pases de Amrica Latina han enfrentado numerosas situaciones de inestabilidad poltica y econmica. ste ha sido tambin un perodo caracterizado por una sensible inflexin en las orientaciones polticas y econmicas que la mayora de los pases de la regin venan aplicando desde mediados de la dcada de los ochenta. No obstante, estos cambios no han sido homogneos y similares en todos los pases. En ciertas partes de la regin se han consolidado varias de las transformaciones econmicas iniciadas en los ochenta, mientras en otras estn emergiendo orientaciones que cuestionan e incluso rompen con la lgica de liberalizacin e integracin acelerada a los mercados globales que fue un dato central de la poltica econmica latinoamericana desde mediados de aquella dcada. En trminos polticos, la regin ha visto un significativo aumento de la conflictividad social, el fortalecimiento de las fuerzas polticas de centroizquierda y de izquierda, y est experimentando la llegada a funciones de gobierno de la izquierda poltica en varios pases.
1
Los autores agradecen la colaboracin y los comentarios de Gabriela Catterberg.
372
La dcada ha sido un perodo de transiciones diversas, de xitos y de grandes frustraciones, de tensiones sociales y de bsquedas de nuevas vas en la poltica y en la economa. Hoy, los escenarios polticos y econmicos regionales son diferentes de los prevalecientes a mediados de los noventa, pero largamente fruto y resultado de las ambiguas consecuencias de las experiencias polticas y de las reformas econmicas de la dcada pasada. Por lo mismo, los nuevos contextos que estn emergiendo son an altamente heterogneos e inestables. Parecera que no hay consensos definitivos sobre las orientaciones polticas que debera asumir el continente, y que las lgicas ms dogmticas y ortodoxas de interpretacin de la realidad latinoamericana estn relativamente en retroceso, pero este rasgo es quizs lo nico claro del nuevo escenario regional. Hoy Amrica Latina contina en la bsqueda de una adecuada combinacin de respuestas a sus problemas de democracia, desarrollo econmico y bienestar. se es el punto de partida de esta exploracin: la conviccin de que estamos en un momento de bsquedas y de construccin de nuevas orientaciones para el desarrollo humano de la regin, las cuales sern seguramente ms heterodoxas que las precedentes. Para lograr esto parecera necesario entender cmo han cambiado las estructuras socioeconmicas, pero tambin las percepciones de la poblacin sobre la democracia y el desarrollo para tener una posibilidad de xito, y en consecuencia no generar nuevas frustraciones. La crisis del Consenso de Washington y de las fuerzas polticas que lo sostenan con mayor entusiasmo ha ratificado adems la importancia de comprender no solamente las dinmicas del cambio econmico e institucional a nivel macro, sino tambin sus efectos sobre las percepciones y subjetividades de la gente, y an ms importante, el impacto de estos factores en la viabilidad de ciertos cambios macroinstitucionales o macropolticos que afectan los comportamientos de la sociedad y de sus actores. La manera como la sociedad entiende el cambio es un elemento crtico para que tales transformaciones sean sostenibles e impacten realmente en sus posibilidades de desarrollo humano. El objetivo central del trabajo consiste en analizar la evolucin de las percepciones de la opinin pblica latinoamericana sobre la democracia y la economa, en el contexto de transformacin econmica y poltica que experiment Latinoamrica entre 1996 y 2006. Ms especficamente se evaluarn:
Los cambios de la opinin pblica vinculados a la democracia y su rela-
cin con las agitadas coyunturas econmicas de la regin en el perodo.
Crisis y democracia en Amrica Latina
373
Los cambios de la opinin pblica en relacin con la confianza en
las instituciones pblicas y su vinculacin con las coyunturas econmicas de la regin en el periodo. La evolucin de algunos indicadores de cultura poltica que pueden contextualizar las tendencias encontradas en los anteriores dos puntos. El anlisis realizado se basa el los datos del Latinobarmetro,2 que es la ms completa serie de datos histricos sobre opinin pblica del continente. Se han utilizado las bases de datos completas desde 1996 hasta 2004, y alguna informacin adicional del Informe de Opinin Pblica de esta institucin para 2005 y 2006. Adicionalmente, se han usado otras fuentes de informacin cuantitativa complementaria para describir ciertos contextos relevantes para el estudio del perodo.
2. Reformas liberales, crisis econmica e inestabilidad poltica 2.1. El impulso del reformismo liberal en los noventa
Desde mediados de la dcada de 1980 la regin ha venido experimentando significativas transformaciones econmicas y sociales. En particular, este perodo se caracteriz por la aplicacin de reformas con una orientacin econmica liberal en la mayora de los pases del continente, que algunos califican como las recomendaciones del Consenso de Washington. A pesar del hecho de que estas orientaciones estuvieron presentes en casi todos los pases latinoamericanos, su aplicacin no ha sido homognea y hay diferencias importantes en el ritmo y profundidad de su implementacin.3 La severa crisis del modelo de desarrollo latinoamericano prevaleciente desde los aos cincuenta, basado en la proteccin del mercado interno y una fuerte intervencin del Estado en la economa, fue un factor que impuls la aplicacin de polticas liberales desde mediados de los ochenta. La primera fase de la llamada agenda del Consenso de Washington tena que ver con acciones tendientes a recobrar los equilibrios macroeconmicos bsicos que se haban generado en la mayora de las
2 Se puede obtener mayor informacin y acceso a las bases de datos utilizadas en este estudio en el sitio web de esta institucin:<www.latinobarometro.org>. Se han utilizado adems los documentos de Lagos (2007) y de Corporacin Latinobarmetro (2006) para completar informacin para los aos 2005 y 2006. El resto de la informacin fue obtenida del procesamiento de bases de datos 1996-2004 obtenidas de esta misma fuente. 3 Vanse Lora (2001) y Lora y Panniza (2002).
374
economas latinoamericanas a inicios de los ochenta. Esta primera ola de reformas tena que ver principalmente con la liberalizacin del comercio exterior, de los mercados financieros, y con ajustes en la poltica tributaria. En buena medida, el objetivo de estabilizacin de la economa se haba logrado a inicios de los noventa, registrndose en esos aos una notable recuperacin de la mayora de las economas latinoamericanas.
Grfico 1. ndice de reformas estructurales 1985-1999

0,7 0,6 0,5 0,4 0,3 0,2 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 ndice Comercial/Financiero/Tributario ndice de Reformas Estructurales ndice Privatizacin/Laboral Fuente: Lora 2001.
Sin embargo, los reformistas liberales se proponan ir ms all del logro de equilibrios macroeconmicos: desde inicios de los noventa el propsito de estas transformaciones empez a orientarse a acciones que pudieran garantizar un crecimiento econmico sostenido, una transformacin de la estructura econmica y un impulso a un nuevo patrn de insercin regional en los mercados globales. En ese sentido se impuls una activa poltica de privatizacin de empresas pblicas, de negociacin de tratados de libre comercio y de reformas laborales e institucionales ms complejas. El Grfico 1 ilustra el avance de las reformas liberales en los noventa; el ndice de Reformas Estructurales4 promedio de la regin ha aumentado constantemente desde mediados de los ochenta, lo cual es indicio de la generalizacin de estas orientaciones en la regin entre 1985 y 2000. Sin embargo, no todos los componentes del paquete de reformas liberales fueron aplicados homogneamente y al mismo tiempo. El mismo Grfico 1 muestra que las polticas de liberalizacin comercial y financiera y de ajuste tributario fueron aplicadas vigorosamente y en casi todos los pases entre 1985 y 1993, en gran medida debido a que estas medidas tenan que ver directamente con la necesaria recuperacin de equilibrios
4
Vase Lora (2001).
375
macroeconmicos bsicos. Fue adems en este mbito donde las transformaciones fueron ms rpidas y relativamente homogneas en toda la regin. En cambio, hay un segundo grupo de reformas relacionadas con la privatizacin de empresas pblicas y la simplificacin/flexibilizacin de normas laborales, que han sido mucho menos generalizadas y han sido ejecutadas de manera bastante diversa segn los pases. Recin se percibe entre 1994 y 1999 un intento de avanzar con mayor mpetu en este mbito. Aunque no se cuenta con informacin para aos posteriores se puede avanzar la hiptesis de que en buena medida este impulso reformista se detuvo bruscamente a inicios de 2000 en coincidencia con el comienzo de una notoria desaceleracin de la economa y una mayor inestabilidad poltica en varios pases del continente.
2.2. Crecimiento econmico, crisis y recuperacin

El crecimiento del PIB per cpita en la regin ha sido muy voltil en el ltimo decenio. Si bien se ha logrado recobrar el ritmo de crecimiento despus de la grave crisis econmica de inicios de los ochenta, en buena medida debido a la aplicacin de rgidas polticas de ajuste estructural, el nivel de crecimiento econmico se mantuvo por debajo de los niveles ms altos que se haban logrado en las dcadas de los sesenta y setenta (Grfico 2).
Grfico 2. Tasa Crecimiento PIB per cpita (%): Amrica Latina y Caribe (1961-2006)
10 8 6 4 2 1961 1963 1965 1967 1971 1973 1975 1977 1979 1969 1981 1985 1987 1990 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 1983 2005 0 -2 -4 -6 Elaboracin propia. Fuente datos: BM y CEPAL.
376
Es as como desde finales de los ochenta se empiezan a registrar sucesivos perodos de desaceleracin econmica, algunos particularmente graves, como en 1988-1990, 1995, 1999 y 2001-2001, los cuales estuvieron muy relacionados con varias crisis financieras, como la mexicana de 1994, la brasilea de 1999 o la argentina de 2001-2002. Se han hecho evidentes las grandes dificultades de la mayora de las economas regionales para mantener largos perodos de expansin econmica. Si bien la recuperacin de la economa latinoamericana ha sido fuerte a partir de 2004, est an por demostrarse la capacidad de esta notable expansin de sostenerse por varios aos consecutivos, lo que no fue el caso del perodo anterior, en el cual se observ tambin una importante expansin (1991-1994). Lo ms llamativo del perodo fueron entonces las recurrentes y bruscas variaciones en el nivel del crecimiento econmico que experiment la mayora de los pases desde mediados de los noventa, pese a los esfuerzos de reforma que haban emprendido. Entre 1995 y 2006 la regin contabiliz cuatro aos (de doce) en los cuales el crecimiento de su PIB per cpita fue negativo, habindose registrado incluso un decrecimiento del 2,3% en este indicador en 2002, el ms grave desde la crisis econmica de los ochenta.
Grfico 3. Nmero y magnitud de las coyunturas de desaceleracin econmica

Variacin PIB PC (%) 95-02 Nro. aos con crecimiento PIB PC negativo (95-06) 7 6 5 4 3 2 1 0 50 40 30 20 10 0 -10 -20 -30
NICA
PER
ESAL
ECU
COL
GUAT
ALAT
BOL
ARG
CHIL
HOND
URU
PAN
BRAS
MX
CRIC
RDOM
Nro. aos crisis (1995-2006) Elaboracin propia. Fuente datos: CEPAL
Var. PIB PC 1995-2002 (%)
El perodo 1995-2006 se ha caracterizado por lo tanto por una notable inestabilidad econmica en la mayor parte de la regin, y se ha registrado especficamente un fuerte episodio de retroceso econmico casi generalizado entre 2001 y 2003. Todos los pases de la regin tuvieron al menos un ao en el cual su tasa de crecimiento del PIB per cpita fue negativa. Cuatro pases (Paraguay, Venezuela, Argentina y Uruguay) enfrentaron perodos
VEN
PAR
377
frecuentes de retroceso econmico, marcados por disminuciones significativas en su PIB per cpita. Los mejores desempeos en este turbulento perodo fueron logrados por Chile y Repblica Dominicana, y en cierta medida tambin por Nicaragua, Panam, Costa Rica y Per (vase Grfico 3). En contraste con la profundidad de la crisis de 2000-2002, durante el perodo 2003-2006 se ha observado una rpida y vigorosa recuperacin del crecimiento en todos los pases. La dinmica de recuperacin econmica ha sido particularmente fuerte en primer lugar en tres de las economas que ms haban sufrido en aos anteriores: Argentina, Uruguay y Venezuela. Estos pases recuperaron el terreno perdido y han logrado tasas de crecimiento excepcionales en los ltimos tres aos. Por otra parte, se mantuvo y amplific el buen desempeo en Repblica Dominicana y Chile, y los resultados de Panam, Per, Costa Rica y Ecuador fueron igualmente excepcionales (Grfico 4).
Grfico 4. Variaciones del PIB per cpita: crisis y poscrisis

30,00
VENE
25,00 Variacin PIB PC (2003-2006)

URU ARG RDOM PAN PER CHIL
20,00
15,00
ALAT COL HOND BOL
CRIC
10,00
MX
NICA
5,00
PARA
BRAS
ESAL GUA
0,00 -30,00 -20,00 -10,00 0,00 10,00 20,00 30,00 40,00
Variacin PIB PC (1995-2002) Elaboracin propia. Fuente datos: CEPAL.
378
El resto de los pases mejor su desempeo, pero a tasas algo ms modestas. En este contexto es llamativo el continuo rezago de Paraguay, que experiment un fuerte retroceso en los aos anteriores a 2003, y aun en la favorable coyuntura 2003-2006 tuvo un crecimiento entre los ms bajos de la regin. Se debe concluir que, ms all de las diferencias entre pases, la experiencia del perodo 1995-2006 muestra ante todo una fuerte tendencia de la regin a desarrollarse en base a ciclos de retroceso y expansin econmica muy marcados. Sigue pendiente la posibilidad de consolidar ciclos de crecimiento menos traumticos y con expansiones que se sostengan por largos perodos; Chile y Repblica Dominicana parecen ser de los pocos pases que estn logrando tal objetivo.
2.3. Inestabilidad poltica y deterioro de las condiciones de gobernabilidad

Al mismo tiempo que la mayora de los pases de la regin enfrentaban una coyuntura econmica difcil, los niveles de gobernabilidad de la regin tendieron a fragilizarse notoriamente desde mediados de la dcada de los noventa. Se debe destacar que esta fase de inestabilidad poltica no puede compararse con otras que vivi la regin en el pasado, pues estas difciles coyunturas polticas se produjeron y resolvieron siempre en el marco de escenarios y salidas democrticas. Incluso en las situaciones ms complejas, como las crisis argentina, boliviana o ecuatoriana, las salidas polticas que se construyeron buscaron respetar en gran medida las normas democrticas y constitucionales bsicas. El retroceso de la regin en varias de las dimensiones que miden los niveles de gobernabilidad fue notorio entre 1998 y 2002 (vase Grfico 5). Evolucin que debera preocupar si se consideran los importantes dficits que Amrica Latina ya acumulaba a mediados de los noventa en algunas de las variables que miden los niveles de gobernabilidad.5 Pese a que la fase ms severa de la crisis econmica empez a superarse desde 2003, los niveles de inestabilidad poltica en varios pases continuaron deteriorndose al menos hasta 2005; esto sucedi en particular en la regin andina del continente, y en ciertos pases de Centroamrica.
5 Para este efecto se han utilizado los ndices de gobernabilidad de Kaufmann, Kray y Mastruzzi (2006) construidos para el Banco Mundial.
379
Grfico 5. Indicadores de gobernabilidad latinoamericana

0,0 -0,1 -0,2 -0,3 -0,4 -0,5 -0,6 Estabilidad poltica Cumplimiento de la ley Efectividad de Gobierno Control de corrupcin 1996 1998 2000 2002 2003 2004 2005
Elaboracin propia. Fuente datos: Banco Mundial (Kaufmann, Kray y Mastruzzi).
En sntesis, la ltima dcada ha sido particularmente inestable tanto en trminos de crecimiento econmico como de gobernabilidad. Las frecuentes crisis polticas y retrocesos econmicos parecen ser un dato caracterstico de la realidad regional. Se debe apuntar que stos son contextos extremadamente complejos para la consolidacin de democracias recientemente restablecidas como las latinoamericanas. De hecho, este agitado perodo ha coincidido con uno de los ms largos perodos de pleno funcionamiento de las instituciones democrticas en la casi totalidad de los pases. Igualmente, no debera extraar que tales inestabilidades debieran tener efectos en la manera como la opinin pblica evala la poltica, la marcha del pas y el funcionamiento de la democracia. stos son contextos que debemos tener muy en cuenta en el momento de analizar las evoluciones de la opinin pblica en estos ltimos diez aos.
3. La crisis y las percepciones sobre la democracia

En esta seccin se analizar en grandes lneas: cmo ha percibido la opinin pblica latinoamericana la coyuntura 1996-2006?; cul sera la relacin entre el desempeo econmico, la percepcin sobre el mismo y el apoyo a la democracia? Se debe nuevamente recordar que esta coyuntura se ha caracterizado, como se ha visto anteriormente, por una alta inestabilidad econmica y poltica en la mayor parte de la regin. Pero ha sido al mismo tiempo un perodo
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de transformaciones econmicas significativas. Cmo este complejo escenario se ha reflejado en las percepciones y visiones subjetivas de la opinin pblica? sa es la pregunta que nos define el punto de partida de esta evaluacin.
3.1. Las percepciones sobre el desempeo econmico

Las series de datos de opiniones sobre la situacin econmica del pas y la personal para 1996-2006 muestran un significativo deterioro de estas percepciones en el perodo 2001-2003, lo que coincide efectivamente con la etapa de mayor desaceleracin econmica a escala regional. Este sentimiento de deterioro de la economa se nota an ms en el indicador que mide la evaluacin subjetiva de las personas acerca de la suficiencia de los ingresos personales para hacer frente a las necesidades de vida (Grficos 6 y 7).
Grfico 6. Percepciones situacin econmica y tasa crecimiento PIB per cpita

35 30 25 20 15 10 5 0 -5 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006
Sit. eco. personal (%mucho mejor y mejor Crecimiento PIB per cpita (%) Estabilidad poltica
Sit. eco. pas (%mucho mejor y mejor
Elaboracin propia. Fuente datos: Latinobarmetro.
Sin embargo, hay que notar que las percepciones subjetivas sobre la economa, evaluadas con estos tres indicadores, no eran particularmente optimistas o muy positivas antes del perodo de crisis ms intenso (2001-2003). Ciertamente, durante la crisis estos indicadores se deterioraron, pero se debe precisar que los niveles previos tampoco eran muy elevados. En general parecera que persiste un estructural pesimismo o escepticismo acerca de la evolucin de la economa; quizs este sentimiento se encuentre asociado a las frecuentes experiencias de crisis econmica que viene experimentando la mayora de los ciudadanos latinoamericanos desde los aos ochenta, y a la presencia de dficits sociales histricos estructurales (pobreza y desigualdad), que los a veces breves perodos de auge econmico no llegan a resolver.
381
Grfico 7. Percepcin de ingreso y tasa de crecimiento PIB per cpita

Ingreso subjetivo Pases con mayor desigualdad (% no les alcanza) 70 60 50 40 30 20 10 0 1996 1997 1998 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3 % Crec. PIB PC
Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso) Elaboracin propia. Fuente datos: Latinobarmetro.
Crecimiento PIB per cpita (%)
La fuerte recuperacin econmica y la excepcional coyuntura econmica desde 2004 se reflejan naturalmente en importantes mejoras en la percepcin subjetiva de los latinoamericanos sobre su economa personal y el desempeo de sus pases en ese mbito. Esto es notorio, e incluso se estaran superando los niveles previos a la crisis en el caso de los indicadores que evalan la opinin sobre el estado de las economas nacional y personal. No obstante, esta mejora es importante aunque no tan espectacular en el caso del indicador que mide la satisfaccin con los ingresos personales. Como se apunt anteriormente, pese al crecimiento excepcional de 2004-2006, de todas maneras los niveles de insatisfaccin con la economa siguen siendo an elevados: en 2007, el 70% y el 82% de los latinoamericanos respectivamente continan considerando que su economa personal y la economa del pas estn igual o peor que aos anteriores; y cerca de la mitad afirma que sus ingresos no les alcanzan para tener una vida normal. Otro aspecto que debera llamar la atencin es la elevada variabilidad de la percepcin sobre la satisfaccin con el ingreso personal que se ha producido en la mayora de los pases. Chile resalta como uno de los pases que tienen un indicador relativamente estable en torno a un nivel promedio de insatisfaccin, y Uruguay y Per son tambin algo ms estables en sus percepciones pero en torno a un nivel de insatisfaccin elevado. Es llamativa la alta volatilidad de estas percepciones en el caso de Mxico, la mayora de los pases centroamericanos, Argentina, Venezuela y Ecuador (Grfico 8).
382
Grfico 8. Ingreso subjetivo (% no les alcanza ingreso) promedio/mximo/mnimo (1996-2006)

80 70 60 50 40 30 20 ALAT GUAT PAN BOL HOND COL PER ARG BRAS CHI MX ESALV CRIC URU ECU PAR VENE NIC Mximo % Mnimo % Promedio (%)
Por otra parte, la posicin de los pases a partir de este ndice de satisfaccin subjetiva con los ingresos no tiene necesariamente relacin con las diferencias objetivas de desarrollo econmico: por ejemplo, Chile se ubica en una posicin intermedia pese a sus recientes xitos econmicos y su alta estabilidad de crecimiento. Seguramente hay otros elementos que explican la insatisfaccin econmica subjetiva ms all de los valores promedio del crecimiento econmico o de la reduccin de la pobreza. En sntesis, efectivamente el optimismo y la satisfaccin de la opinin con la situacin econmica parecen afectados significativamente por las coyunturas, positivas y negativas; incluso se puede afirmar que en la actualidad un buen porcentaje de los latinoamericanos tendra un sentimiento de particular optimismo en esta dimensin. Sin embargo, estas variaciones se producen en un escenario estructural de alta insatisfaccin subjetiva con la situacin econmica personal en una fraccin importante de la poblacin. Igualmente es notoria la alta variabilidad de estos sentimientos y percepciones, los cuales reflejan la sensibilidad de la opinin a un contexto muy inestable y estructuralmente difcil para buena parte de la poblacin.
383
3.1. Percepciones sobre la democracia

Tanto el apoyo (% de personas que dicen que la democracia es preferible a cualquier otro rgimen) como la satisfaccin con la democracia (% de personas que dicen estar muy y ms bien satisfechos con su funcionamiento) han estado en cierta medida influenciadas por la coyuntura econmica. En el Grfico 9 se observa que estas percepciones han disminuido en 2001 paralelamente al deterioro econmico. Sin embargo, la fuerza de esta disminucin y su recuperacin no parecen estar linealmente relacionadas con la coyuntura econmica.
Grfico 9. Percepciones sobre la democracia y el crecimiento econmico (Amrica Latina)

70 60 50 40 30 20 10 0 5 4 3 2 1 0 -1 -2 -3
% Apoyo/satisf. democracia
1996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible) Satisfaccin con la democracia (% muy y ms bien satisfecho) Crecimiento PIB per cpita (%)
Elaboracin propia. Fuente datos: Latinobarmetro y CEPAL.
En lneas generales, la valoracin de la democracia se ha mantenido siempre elevada en la regin (en torno al 50%-60%), lo cual nos sugiere que la adhesin a este rgimen es estructuralmente elevada, quizs debido a que otras opciones no parecen viables ni deseables considerando los resultados negativos de la mayora de las experiencias autoritarias que precedieron al retorno a la democracia en los aos ochenta. Sin embargo, han existido episodios de disminucin de este apoyo en el perodo analizado: se ha alcanzado el nivel ms bajo en 2001 (47%). A partir de 2002 hay una notoria recuperacin de estos indicadores, que alcanzan un nivel particularmente elevado del 58% de apoyo a la democracia en 2006. La preferencia por el autoritarismo se ha mantenido relativamente estable en la dcada en torno al 15%-17% de la poblacin que comparte esta opinin. Este porcentaje parecera ser una suerte de
% Crec. PIB PC
384
ncleo duro de personas que claramente prefieren opciones autoritarias de gobierno (vase Grfico 10).
Grfico 10. Apoyo a la democracia: Amrica Latina

70 60 50 40 30 20 10 0 1995
17 16 7 17 16 4 18 14 3 18 16 3 19 17 6 21 19 9 18 15 9 22 15 6 21 70 9 19 15 13 17 8 58 61 63 62 57 48 56 53 53 58 53
1996
1997
1998
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
Democracia es preferible Gobierno autoritario es preferible Da lo mismo la democracia que un gobierno autoritario NS/NR
Lo que ha variado sensiblemente en la dcada es la opcin por el da lo mismo cualquier rgimen y por la no respuesta. Ambas opciones se incrementan sensiblemente en perodos de inestabilidad econmica. Esto quizs sugiere que los episodios de crisis en la regin no habran generado un mayor apoyo a opciones autoritarias en la poblacin, sino ms bien un sentimiento de desinters, apata, escepticismo o frustracin de ciertos segmentos de esa poblacin frente al rgimen democrtico. Estas evoluciones del apoyo a la democracia distan mucho de ser homogneas entre los pases; lo que se puede apreciar es la emergencia de escenarios nacionales que por lo dems resultan cada vez ms difciles de circunscribir dentro de las fronteras subregionales tradicionales. El Grfico 11 ilustra los diferentes escenarios de apoyo a la democracia que existen en Amrica Latina; este ordenamiento parece relativamente consistente. Hay pases que tienen tradicionalmente porcentajes bajos de apoyo, como Brasil, Guatemala y Paraguay (menores al 50%). Hay una mayora de pases en un nivel promedio (en torno al 50%), y cuatro pases que destacan por sus niveles elevados de apoyo (Uruguay, Costa Rica, Argentina y Venezuela). Habra que mencionar que estos cuatro pases tienen en comn una cierta tradicin de funcionamiento de instituciones
385
democrticas y/o experiencias autoritarias particularmente brutales que han marcado profundamente a sus sociedades. Es tambin interesante notar que las variaciones en el nivel de apoyo a la democracia son menos fuertes que las que hemos podido apreciar al analizar las percepciones subjetivas sobre la situacin econmica. Colombia y varios pases centroamericanos aparecen con variaciones excepcionalmente fuertes en relacin con el resto de los pases de la regin.
Grfico 11. Apoyo a la democracia (% la democracia es preferible) Promedio/Mximo/Mnimo 1996-2006

90 80 70 60 50 40 30 BRAS GUAT PAR COL ECU ESALV HOND MX CHIL ALAT BOL PER NIC PAN VENE ARG CRIC URU Mximo % Mnimo % Promedio (%)
Si consideramos adems las evoluciones del apoyo a la democracia entre 1996 y 2006, es posible encontrar al menos cuatro tendencias diferentes en la regin: (a) Pases que histricamente tienen niveles elevados de apoyo a la democracia y que vienen adems de largas tradiciones de comportamiento democrtico. Aunque los niveles de apoyo en este grupo han tendido a bajar algo y luego a estabilizarse, los mismos se mantienen elevados para la regin. Es el caso de Uruguay y Costa Rica (Grfico 12) .
386
Grfico 12. Apoyo a la democracia: pases con alto nivel de apoyo

84 82 80 78 76 74 72 70 68 66
1996-1997
2000-2001 CRIC
2003-2004 URU
2005-2006
(b) Pases que han experimentado disminuciones moderadas del apoyo a la democracia en el perodo de crisis 2000-2001, que han logrado revertir esa tendencia, y que estn incluso superando los niveles previos a la crisis. En este grupo hay pases, como Chile y Mxico, que no han enfrentado niveles altos de inestabilidad econmica o poltica en el perodo. Pero tambin estn pases que han tenido fuertes crisis polticas y/o econmicas, como Argentina, Venezuela y Ecuador, pero que han logrado resolverlas en alguna medida por una combinacin de procesos electorales y de rpida recuperacin econmica (Grfico 13).
Grfico 13. Apoyo a la democracia: pases que recuperaron y superaron los niveles de 96-97
80 70 60 50 40 30 1996-1997 ARG 2000-2001 CHIL ECU 2003-2004 MX 2005-2006 VENE
387
(c) Pases que han experimentado disminuciones fuertes del apoyo a la democracia en el perodo 2000-2001, y que incluso han continuado con el deterioro de este indicador en 2003-2004, pero que estn logrando superar esta situacin, aunque sin recobrar el grado de apoyo que presentaban entre 1996 y 1997. En este grupo hay pases con crisis polticas graves, como Bolivia, Colombia y Nicaragua, y otros con situaciones relativamente ms estables (Brasil y Panam) (Grfico 14).
Grfico 14. Apoyo a la democracia: pases que se recuperaron sin superar los niveles de 96-97
80 70 60 50 40 30 1996-1997 BOL 2000-2001 BRAS 2003-2004 COL NIC 2005-2006 PAN
(d) Pases que han experimentado disminuciones fuertes de apoyo a la democracia tanto en el perodo 2000-2001 como en el 2003-2004, y que no estn logrando revertir los bajos niveles a los que llegaron pese a la notable mejora de la situacin econmica a nivel regional en los ltimos aos. Es el caso de Guatemala, El Salvador, Honduras, Per y Paraguay. Esta situacin es llamativa en el caso de El Salvador y Per, pases que han tenido un desempeo relativamente notable en trminos de crecimiento econmico en los ltimos aos; posiblemente existan otros factores extraeconmicos que expliquen este comportamiento (Grfico 15). En general, se percibe una suerte de inflexin en el deterioro del apoyo a la democracia registrado entre 2000 y 2001 una vez que la situacin econmica ha tendido a mejorar a partir de 2003. Ciertamente la mayora de las opiniones pblicas han tendido a estar ms satisfechas con su situacin econmica y tambin han mejorado sus percepciones acerca del rgimen democrtico. Esto ha sido muy notorio en pases que venan de enfrentar graves crisis econmicas y polticas, como Argentina y Venezuela.
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En ese sentido, estos ejemplos nos podran sugerir que las percepciones econmicas y polticas estn fuertemente influenciadas por los aprendizajes y experiencias pasados de las personas. La mejora econmica o la estabilidad poltica seran ms valoradas cuando se viene de coyunturas crticas o de alta incertidumbre.
Cuadro 15. Apoyo a la democracia: pases con una disminucin persistente del apoyo
65 60 55 50 45 40 35 30 1996-1997 ESALV 2000-2001 GUAT 2003-2004 HOND PAR 2005-2006 PER
No obstante esta conclusin general, tambin se percibe que no hay necesariamente una relacin lineal entre mejora econmica y aumento del apoyo o de la satisfaccin con la democracia. Hay pases, por ejemplo, donde pese a tener resultados econmicos razonables, los niveles de apoyo se han mantenido estancados; esto es muy notorio, por ejemplo, en varios lugares de Centroamrica. Esto quizs nos indica que variables como el apoyo/satisfaccin con la democracia, no pueden ser solamente explicadas por el comportamiento de la economa, sino tambin por otros factores de la coyuntura y de la experiencia histrica de las personas.
4. Percepciones sobre la desigualdad, cultura cvica y confianza institucional

Se ha visto anteriormente que el apoyo y la satisfaccin con la democracia han estado influenciados en alguna medida por factores coyunturales, como el desempeo econmico y la inestabilidad poltica. Esto ha
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sido particularmente cierto en el ciclo de reforma-crisis-recuperacin que ha caracterizado al perodo 1996-2006. Sin embargo, la coyuntura no explica totalmente estos comportamientos; estas percepciones interactan y estn explicadas en cierta medida por factores ms estructurales, como la cultura poltica, el capital social o las percepciones sobre la movilidad social, los cuales a su vez determinan en buena medida las condiciones de la gobernabilidad democrtica. En esta seccin se desarrollaran las siguientes preguntas: cules han sido los cambios en algunos de estos factores estructurales?; hay diferencias entre los pases? Se analizarn cinco factores a partir de las preguntas de las encuestas del Latinobarmetro: Percepciones sobre la movilidad social. Los niveles de confianza interpersonal. Los niveles de confianza institucional. La importancia que las personas les asignan a los partidos polticos y al Poder Legislativo para que la democracia funcione. Algunos indicadores de cultura cvica: (i) de carcter poltico (importancia del voto + inters en la poltica), (ii) relacionada con el cumplimiento de la ley y los derechos (percepciones sobre el cumplimiento de la ley, conciencia sobre obligaciones y deberes, y exigencia de derechos).

Los indicadores construidos a partir de preguntas del Latinobarmetro (vase el Anexo metodolgico al final del texto) varan del 0 al 100%, mientras ms se acercan al 100% mayores son los dficits en cada una de esas dimensiones. El Cuadro 16 ilustra sintticamente el carcter estructural de los problemas que tienen capacidad para debilitar la consolidacin de las instituciones democrticas en la regin:
Los dficits de la regin en las cinco dimensiones analizadas son par-
ticularmente importantes. Los niveles de desconfianza institucional e interpersonal son extremadamente elevados, los problemas de cultura cvica y la percepcin de una difcil movilidad social son por su parte relativamente extendidos. Slo en la dimensin que evala la importancia que se les asigna a los partidos y al Congreso como elementos necesarios para la democracia, se puede observar un valor menor al 50%. Estos factores tenderan a ser relativamente estables; es llamativo que no se registren variaciones muy fuertes considerando que se analizan
390
diez aos de evolucin de estos indicadores. Las variables de cultura cvica y de desconfianza interpersonal parecen inmutables a las coyunturas. Solamente la confianza en las instituciones polticas y las percepciones acerca de las posibilidades de movilidad social han variado algo en la coyuntura de crisis/recuperacin del perodo analizado. En el primer caso, se observa un deterioro posiblemente relacionado con la crisis econmica de inicios de 2000 y su posterior recuperacin (2007), pero sin llegar a recobrar el nivel anterior a la crisis. En el segundo caso, la expansin econmica del ltimo ao parece haber mejorado sensiblemente las percepciones de la poblacin sobre las posibilidades de movilidad social, pero an cerca del 50% de la poblacin de la regin se mantiene escptica frente a esta posibilidad.
Grfico 16. Indicadores gobernabilidad (a partir de Latinobarmetro)

Percepcin baja movilidad social 80 Deficiente cultura cvica (cumplimiento ley y derechos) 60 Desconfianza interpersonal 40 20 0
Deficiente cultura cvica (participacin poltica)
Desconfianza instituciones polticas
Valoracin inst. dem. representativa baja 1997 2001-02 2005-06
5. Conclusiones
El presente documento ha evaluado la manera como han evolucionado las percepciones de la opinin pblica latinoamericana en el ltimo decenio. Se ha mostrado que este perodo es particularmente interesante pues ha tenido que ver con un ciclo de agotamiento de las
391
reformas econmicas liberales y de mayor inestabilidad poltica. Entre 1995 y 2005, varios pases de la regin han enfrentado severas crisis econmicas y polticas, que estn desembocando en novedosos escenarios de recomposicin poltica. Desde la opinin pblica se perciben estos cambios con bastantes matices. Por una parte, hay ciertamente una relacin entre el apoyo/satisfaccin de la gente con la democracia y las evoluciones de la economa. Sin embargo, se debe resaltar la presencia de un slido apoyo estructural a los regmenes democrticos incluso en contextos de alta inestabilidad. Estas percepciones acerca de la democracia estaran adems influenciadas por las particularidades de cada pas, por las experiencias histricas especficas y por otros problemas no relacionados directamente con la coyuntura econmica. Explorando algunas variables ms estructurales acerca de las percepciones de la gente sobre la movilidad social y el desarrollo institucional, se han visto no solamente grandes dficits e insatisfacciones, sino adems una fuerte inercia y pocos cambios en el ltimo decenio. Es decir, la persistencia de crisis econmicas y polticas y la relativa consolidacin de la democracia en la regin se producen en contextos de alta fragilidad institucional y de gran insatisfaccin social. No se cuenta con elementos suficientes para precisar los vnculos entre todos estos factores, pero se puede hipotetizar que la alta volatilidad poltico-econmica de la mayora de los pases de la regin no es totalmente independiente de las debilidades estructurales (institucionales y de estructura social) identificadas en la ltima parte del trabajo.
Corporacin Latinobarmetro (2006), Informe Latinobarmetro 2006, <www.latinobarometro.org>. Lora, E. (2001), Las reformas estructurales en Amrica Latina: qu se ha reformado y cmo medirlo, Doc. de Trabajo N 462, Departamento de Investigacin, BID. Lora, E. y Panniza, U. (2002), Un escrutinio a las reformas en Amrica Latina, Doc. de Trabajo N 471, Departamento de Investigacin, BID. Kauffman, D., Kray, A. y Mastruzzi, M. (2006), Governance Matters: Aggregate and individual governance indicators for 1996-2005, The World Bank. Lagos, M. (2007), Presentation OAS Policy Rountable: Surveying The Americas Indicators and Perceptions, Corporacin Latinobarmetro, 30 de enero.
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Anexo: indicadores de gobernabilidad construidos

Preguntas Latinobarmetro Indicador
Percepcin baja movilidad social Desconfianza interpersonal
Desconfianza instituciones polticas
Sus hijos vivirn mejor/igual/ peor que usted? Hablando en general, dira usted que se puede confiar en la mayora de las personas o que uno nunca es lo suficientemente cuidadoso en el trato con los dems? Dira usted que tiene mucha, poca, algo o ninguna confianza en
% de personas que dicen que sus hijos vivirn peor. % de personas que dicen que nunca uno es lo suficientemente.
% de personas que dicen que tienen poca o ninguna confianza en el Poder Judicial. % de personas que dicen que tienen poca o ninguna confianza en el presidente. % de personas que dicen que tienen poca o ninguna confianza en los partidos polticos. % de personas que dicen que tienen poca o ninguna confianza en el Poder Legislativo/Congreso. Posteriormente se saca el promedio de las cuatro anteriores variables. % de personas que dicen que la democracia puede funcionar sin partidos polticos. % de personas que dicen que la democracia puede funcionar sin Congreso.
Valoracin instituciones democracia representativa
Hay gente que dice que sin partidos polticos no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Hay gente que dice que sin
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Deficiente cultura cvica (participacin poltica)
Congreso/Asamblea no puede haber democracia, mientras que hay otra gente que dice que la democracia puede funcionar sin partidos. Cul frase est ms cerca de su manera de pensar? Inters en poltica. Cun interesado est usted en la poltica? Muy interesado, algo interesado, poco interesado, nada interesado. La importancia de votar. Algunas personas dicen que la manera como uno vota puede hacer que las cosas sean diferentes en el futuro. Otros dicen que independientemente de cmo voten, no harn que las cosas sean mejores en el futuro. Cul frase est ms cercana a su manera de pensar? Los ciudadanos nacionales cumplen la ley? Dira usted que los (nacionalidad)... cumplen las leyes? Mucho bastante/ poco/ nada.
Posteriormente se saca el promedio de las dos anteriores variables.
% de personas que dicen que estn poco o nada interesadas en la poltica.
% de personas que dicen que no importa cmo uno vote, no har que las cosas sean mejores en el futuro. Posteriormente se saca el promedio de las dos anteriores variables.
Deficiente cultura cvica (cumplimiento ley y derechos)
% de personas que dicen que los cumplen la ley poco o nada. % de personas que dicen que los exigen sus derechos poco o nada.
Exigen sus derechos. Dira usted que los (nacionalidad)... son exigentes de sus derechos? % de personas que dicen que Mucho bastante/ poco/ nada. los no son conscientes de sus obligaciones y deberes. Son conscientes de sus obligaciones y deberes. Dira usted que los (nacionalidad)... son conscientes de sus obligaciones Posteriormente se saca el promedio de las tres y deberes? Mucho bastante/ poco/ nada. anteriores variables.
Los autores
DIEGO ACHARD De nacionalidad uruguaya, curs estudios de Derecho en ese pas (Universidad de la Repblica), y de Ciencias Polticas en Mxico (UNAM) y en Buenos Aires (FLACSO). Consultor y analista poltico especializado en Amrica Latina. Ha concentrado su atencin en investigaciones sobre el pensamiento y las actitudes de las elites latinoamericanas, apoyo a procesos de concertacin y de dilogo poltico, y diseo y gestin de proyectos de gobernabilidad y de reforma del Estado. Entre 1996 y 2007 trabaj en distintos mbitos del Banco Interamericano de Desarrollo (BID), el Banco Mundial (BM), y principalmente del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se desempe como cocoordinador del Proyecto Regional de Anlisis Poltico y Escenarios Posibles en Amrica Latina (PAPEP). FERNANDO CALDERN Socilogo y doctor en Sociologa. Se ha desempeado como profesor en la Universitat Oberta de Catalunya (UOC) y profesor invitado en la Universidad de California, Austin, Chicago, y en la Universidad Mayor de San Andrs, La Paz, Bolivia. Fue secretario ejecutivo del Consejo Latinoamericano de Ciencias Sociales (CLACSO) y asesor de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Actualmente, es asesor regional del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) y coordinador del Proyecto de Anlisis Poltico y Escenarios de Corto y Mediano Plazo para Fortalecer la Gobernabilidad Democrtica en Amrica Latina (PAPEP). Es autor de ms de veinte libros.
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JORGE CASTAEDA Uno de los ms destacados acadmicos, autores y analistas polticos de Mxico y Latinoamrica. Sus obras han sido traducidas a varios idiomas, y es colaborador del NTY, Newsweek y Reforma, entre otros medios nacionales y extranjeros. Fue secretario de Relaciones Exteriores entre 2000 y 2003. Desde 1997 ha sido profesor global distinguido de Ciencias Polticas y Estudios Latinoamericanos en la Universidad de Nueva York, y desde 2003 es miembro de la Junta Directiva de Human Rights Watch. LUIS EDUARDO GONZLEZ Vive en Montevideo, donde ensea en la Universidad Catlica y en la Universidad de la Repblica, con dedicacin parcial. Es cofundador y director de la Consultora Cifra, y consultor del PNUD, del BID y de otras instituciones. Obtuvo su maestra en Sociologa en el Departamento de Ciencias Sociales de la Fundacin Bariloche (Argentina) y su PhD (Ciencia Poltica) en Yale, Estados Unidos. Ha publicado varios artculos y algunos libros sobre temas polticos. MNICA HIRST Coordinadora del rea de Especializacin en Seguridad de la Maestra de Estudios Internacionales y profesora de Poltica Internacional de la Universidad Torcuato Di Tella (UTDT) en Buenos Aires. Actualmente coordina el proyecto Crisis de Estado, Gobernabilidad Internacional y Seguridad, con el apoyo de la Fundacin Ford en la UTDT, y cocoordina el Programa de Apoyo a la Investigacin sobre Pases Intermedios del IUPERJ, en Brasil. Ha publicado libros y artculos sobre la poltica exterior de Brasil, sobre integracin y seguridad regional y sobre las relaciones de los Estados Unidos con Amrica Latina. NATASHA LOAYZA CASTRO Sociloga por la Universidad Mayor de San Andrs de Bolivia y Mg. Estudios de Desarrollo en el Institute of Social Studies (ISS) de Holanda. Fue investigadora de la Oficina del Informe de Desarrollo Humano del PNUD Bolivia (1999-2004), particip en la elaboracin de tres Informes Nacionales de Desarrollo Humano (2000-2002-2004) y dirigi el primer Informe Nacional de Desarrollo Humano de gnero (2003). Ha sido responsable tcnica del Informe de Desarrollo Humano en Honduras 2006 (Honduras, 2005-2006). Actualmente es coordinadora nacional del Programa LIDERA Liderazgos para la Democracia, Regin Andina de FLACSO-Chile. ARMANDO ORTUO YEZ De nacionalidad boliviana, economista con experiencia en temas de desarrollo humano (DH), evaluacin de polticas pblicas y anlisis socioeconmico cuantitativo. Obtuvo una licenciatura en Economa y una maestra en Econometra en la Universidad de Ginebra, Suiza. Fue investigador entre 1998 y 2003 de la Oficina del Informe de DH del PNUD Bolivia. Entre 2004 y 2006 ejerci funciones pblicas como Viceministro de Planificacin en el Gobierno de Bolivia y como Embajador de Bolivia ante la Unin Europea y el Reino de Blgica. En el mbito acadmico, se ha desempeado como profesor de la Universidad Mayor de San Andrs de La Paz, de la Universidad Catlica Boliviana, y de la Escuela Virtual de Desarrollo Humano (PNUD/RBLAC).
Los autores
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GUSTAVO FERNNDEZ SAAVEDRA Naci en Cochabamba (Bolivia) y se diplom como abogado en la Universidad Mayor de San Simn de esa ciudad, en la que luego fue profesor de Derecho Internacional Pblico. Director de la Junta del Acuerdo de Cartagena en Lima, director de Coordinacin Latinoamericana del SELA en Caracas, director de Proyecto de UNCTAD/CEPAL/PNUD en Quito y Ginebra, y consultor de la CAF, del ILPES y del BID, presidente de la IX Asamblea Ordinaria de la OEA y del Consejo Andino de Ministros de Relaciones Exteriores. Desempe las funciones de Embajador de Bolivia ante el Gobierno del Brasil entre 1983 y1984, Cnsul General de Bolivia en Chile entre 2000 y 2001, Ministro Secretario de Integracin en 1978, Ministro de la Presidencia entre 1989 y 1993, Ministro de Relaciones Exteriores en tres ocasiones (1979, 1984-85 y 2001-2002) y fue candidato a la Vicepresidencia en 1989. Representante de la Corporacin Andina de Fomento en el Per (1998-1999) y jefe de la misin electoral de la OEA en Nicaragua (2006). Es consultor de varios organismos internacionales. Autor de dos libros y de numerosos ensayos. JUAN GABRIEL VALDS PhD en Ciencias Polticas de la Universidad de Princeton. Presidente del Directorio de la Corporacin Latinobarmetro. Ha sido investigador visitante del Kellogg Institute of International Studies de la Universidad de Notre Dame y en el Centre for Latin American Studies de la Universidad de Princeton. Entre 1994 y 1996 se desempe como director de la Divisin Internacional del Ministerio de Finanzas de Chile y condujo el equipo negociador del Tratado de Libre Comercio de Norteamrica. En 1999 fue designado Ministro de Relaciones Exteriores. Entre 2000 y 2003 fue Representante de Chile ante las Naciones Unidas. Tambin fue Embajador de Chile en la Argentina, y entre 2004 y 2006 fue Representante Personal del Secretario General de Naciones Unidas en Hait. JUAN ENRIQUE VEGA Socilogo de la Universidad Catlica de Chile. Ha realizado estudios de posgrado en la Universidad Libre de Berln. Experto PNUD-PAPEP (misiones Brasil, Ecuador, Nicaragua), experto PNUD y consultor (principal) del RESGNU Juan Gabriel Valds en Hait. Se ha desempeado como Embajador de Chile ante Organismos Internacionales de Naciones Unidas en Ginebra y como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario de Chile ante la Repblica de Cuba. Posee vasta experiencia acadmica y docente en distintos centros universitarios en Amrica Latina.

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Cuadernos de Gobernabilidad Democrtica

PROGRAMA DE LAS NACIONES UNIDAS PARA EL DESARROLLO (PNUD)

ESCENARIOS POLTICOS EN AMRICA LATINA

Fernando Caldern (coordinador)

A la memoria de Diego Achard.

Escenarios polticos en Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

2. Problemas y desafos sociohistricos

Escenarios polticos en Amrica Latina

Recuadro 1. Chile: reconstruccin de la institucionalidad

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

2.1. Problemas poltico-institucionales

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

2.1.2. Tendencias poltico-institucionales

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos del Informe Latinobarmetro.

Escenarios polticos en Amrica Latina

Recuadro 2. Per: el divorcio entre la poltica y la economa

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Crticas al Estado mnimo y demandas por mayor control ciudadano

Corporacin Latinobarmetro (2005), op. cit.

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

21 32 55 62 65 65 65 97 107 107 117 117 117

Fuente: elaboracin propia sobre la base de datos de Transparency International.

Escenarios polticos en Amrica Latina

La expansin multicultural y el pluralismo

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Vase PNUD Bolivia (2004). Vase Gonzlez (2006a).

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

Las oposiciones territoriales

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Recuadro 3. Elecciones en Bolivia (12/2005). Anlisis postelectoral y tendencias detectadas

Vase Corporacin Latinobarmetro (2005).

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

Cuadro 4. Indicadores bsicos de institucionalizacin de los pases latinoamericanos, 2004

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Escenarios polticos en Amrica Latina

Recuadro 4. Ecuador: La Rebelin de los Forajidos

PNUD Nicaragua (2005), op. cit.

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

2.2. Problemas de equidad y pobreza

Escenarios polticos en Amrica Latina

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

2.2.1. Tendencias con relacin a la pobreza y la desigualdad en Amrica Latina

Vase CEPAL (2006c).

Escenarios polticos en Amrica Latina

Grfico 3. Amrica Latina (pases seleccionados),* Coeficiente de Gini, 1990 y 2005

0,550 2005 0,500

La inflexin poltica en el cambio sociocultural de Amrica Latina

Para mayor detalle vase UNDP (2006: 270).

Escenarios polticos en Amrica Latina