El modelo rentista del subdesarrollo.

Financiando la pobreza
Roberto Laserna Todas las teoras vinculan desarrollo e inversin. Unos favorecen la privada mientras otros la pblica. Pero muchas veces ocurre que an con elevados niveles de inversin se logra muy poco y no se alcanza la sostenibilidad. De qu depende? Aqu se plantea que no es de la cantidad o el carcter del gasto fiscal, sino de cmo se lo financia. Y puede ocurrir que una sociedad, con los recursos que la naturaleza le da, termine financiando su propio subdesarrollo.

Gasto fiscal y crecimiento

El impacto del gasto fiscal en la economa configura uno de los campos de mayor controversia. Por un lado, muchos autores sostienen que el gasto fiscal aporta poco a la economa y puede ms bien ser perjudicial porque desalienta la iniciativa privada, distorsiona el funcionamiento del mercado y absorbe esfuerzos laborales que deberan dedicarse a la innovacin. Esta posicin tiene respaldo terico y tambin emprico. Estudios comparativos y de correlacin demuestran que no existe una relacin consistente entre gasto fiscal y crecimiento econmico. En algunos casos s se verifica un impacto positivo pero en otros se detecta incluso una relacin inversa, en la que los aumentos del gasto son acompaados por un crecimiento ms lento. Quienes estudiaron esta temtica encontraron, adems, que tiene poca relevancia que el gasto fiscal sea ejecutado a travs de servicios pblicos recurrentes o de inversiones en infraestructura. Otros autores sostienen lo contrario. Afirman que el gasto fiscal es un dinamizador de la economa porque aumenta la demanda agregada creando nuevas oportunidades de empleo, y por tanto de consumo e inversin. Algunos van ms all, argumentando que el gasto fiscal produce bienes pblicos que son decisivos para mejorar la competitividad y asegurar una rentabilidad mnima para los sectores ms innovadores. En respaldo de sus teoras, este otro grupo de autores exhibe tambin estudios concretos de crecimiento econmico coincidente con elevado gasto fiscal. Cuando encuentran casos contradictorios los atribuyen a otros factores: la ineficiencia en el sistema de planificacin, la corrupcin de las burocracias, la inadecuada asignacin de recursos pblicos en favor del gasto corriente y en desmedro de la inversin o, ms recientemente, el excesivo nfasis en infraestructura y la escasa atencin a la inversin social, es decir, educacin y salud. Un grupo ms cauteloso de economistas elude las generalizaciones y, si se les consulta sobre el impacto del gasto fiscal en el crecimiento, respondern: depende. Apelando a casos especficos mostrarn que en algunas recesiones el gasto fiscal contribuy a restablecer el dinamismo de la economa, por lo que fue luego necesario reducirlo pues haba el riesgo de que generara inflacin. En otros casos destacarn la composicin de las inversiones pblicas o en qu se invirti realmente para explicar un xito concreto o un fracaso particular. Y, por supuesto, en el marco de la nueva economa institucional, encontrarn casos que demuestren que no importa cunto ni cmo se gasten los recursos fiscales, sino quin lo hace, es decir, qu tipo de estado o de organismo pblico.

Cuestin de financiamiento
Lo curioso es que en este largo e importante debate muy pocas veces se ha planteado el tema del impacto que tiene el financiamiento del gasto fiscal. Por supuesto que s hay y mucha preocupacin por cmo y de dnde obtener recursos para respaldar la intervencin econmica de los gobiernos, y en esa perspectiva se han tratado aspectos del sistema impositivo, la contribucin de la cooperacin internacional o el uso de las rentas generadas por la explotacin de recursos naturales. Pero el nfasis ha estado en los aspectos financieros, buscando responder a preguntas como de dnde obtener los recursos programados? Cmo financiar los planes de inversin y desarrollo? Cunto se necesita recaudar y por qu procedimientos? Cmo combinar impuestos, donaciones y crditos para lograr el mayor monto posible o el que sea necesario? Lo que no se ha estudiado es el impacto que tiene el uso de una u otra fuente, no sobre los que contribuyen o aportan, sino sobre el comportamiento de los agentes econmicos y, en particular, sobre los receptores o beneficiarios del gasto o la inversin fiscales. Sostengo que para los procesos de crecimiento econmico que forman parte del desarrollo, importa menos cunto gasta el gobierno, y en qu lo hace, que de dnde obtiene esos recursos.

Los recursos naturales

Si el gasto fiscal, sea de inversin o corriente, en infraestructura o en servicios, es financiado con rentas es decir, con ingresos provenientes de la explotacin de una riqueza existente como la de los recursos naturales--, su impacto sobre la economa es mnimo o incluso puede ser perjudicial y conducir a que se financie con ellos la reproduccin de la pobreza y el subdesarrollo. Este tipo de financiamiento provoca serias distorsiones en el comportamiento de productores y consumidores y crea oportunidades para la corrupcin. En efecto, cuando el gasto fiscal se financia con rentas por la explotacin de recursos naturales, los productores y consumidores se organizan para ganar influencia y poder poltico a fin de obtener un beneficio mayor de los gastos pblicos. Tienden, as, a invertir ms esfuerzos en la captura de la renta que en el desarrollo de sus capacidades productivas o de competencia en el mercado, y ponen en tensin el sistema institucional convirtiendo los conflictos en un hbito, y las crisis en oportunidades para imponer sus intereses particulares. Lo grave de todo esto es que el resultado de las inversiones financiadas de este modo tiende a ser inevitablemente negativo, porque los costos son menospreciados o simplemente no forman parte del anlisis. Se piensa que estando disponible una riqueza, lo importante no es cunto se gasta en distribuirla sino cunto le llega a la organizacin o al grupo. Y as, esos costos crecen sin lmite, pues incluyen corrupcin, desperdicio, sobredimensionamientos, ineficiencias y todo lo que puede implicar una gestin pblica inadecuada. La debilidad institucional es una causa y una consecuencia de este fenmeno, pero el subdesarrollo se convierte, sobre todo, en su resultado principal. El resultado es bastante similar cuando el gasto fiscal se financia con recursos de la cooperacin internacional. Probablemente habr, por parte de los donantes, mayor preocupacin por los costos y se intentar controlarlos, pero para los actores econmicos no habr diferencia. Su accin estar de todos modos destinada a capturar

una parte de esa riqueza que ha sido generada fuera de su circuito econmico sin que le cueste nada. Lo que tenemos, en ambos casos, es un modelo de subdesarrollo que se financia con las rentas obtenidas de los recursos naturales. Cuando, por el contrario, los gastos fiscales se financian con impuestos, es decir, con las contribuciones del pblico que son parte de la riqueza que las propias personas generan como agentes econmicos, el gasto puede ser menor pero ser ms efectivo. En ese caso, tanto los funcionarios como los ciudadanos sern ms conscientes de los costos y estarn ms preocupados por los resultados, por lo que tanto su ejecucin como su recaudacin sern supervisados con ms cuidado. Las obras pblicas no parecern regalos y por tanto no sern aceptables si son innecesarias o sobredimensionadas, y en general se repudiar el despilfarro pues los ciudadanos sabrn que es su propio dinero el que financia la accin estatal. En ese entorno se desarrollan relaciones de mayor respeto entre gobernantes y gobernados y, sobre todo, de mayor responsabilidad. Y se convierte en objetivo de inters comn que las instituciones funcionen regidas por el derecho, es decir, por normas universales, explcitas y obligatorias para todos. La reduccin del despilfarro y el aumento de la eficiencia marcan de tal manera la diferencia que slo en este caso el gasto fiscal contribuye al esfuerzo social por superar el subdesarrollo y afirmar el progreso. En consecuencia, el problema no es a cunto asciende el gasto fiscal y tampoco quin lo ejecuta. El problema es cmo y de dnde se financian las inversiones y los servicios pblicos.

Cmo andamos en Bolivia?

En Bolivia ha cambiado radicalmente el destino y la magnitud de la inversin pblica, pero no sus resultados. Cuando ella iba ms a proyectos productivos y de infraestructura, gener magras tasas de crecimiento econmico. Desde 1985 ha aumentado y se destina a educacin, salud y saneamiento. Mejor las condiciones de vida pero tampoco dinamiz la economa. En ambos periodos se ensayaron diversas frmulas polticas (militares, partidos, lderes populistas y tecncratas, poca y mucha intervencin internacional) sin que los resultados fueran muy diferentes. Lo comn ha sido la fuerte dependencia del gasto fiscal respecto de dos fuentes de financiamiento: las rentas por explotacin de recursos naturales y la cooperacin internacional. Eso es lo que ha mantenido dbil a nuestro sistema institucional, cuya vulnerabilidad es ventajosa para los grupos corporativos y para quienes tienen influencias. Eso es lo que hace que nuestra democracia sea precaria. Y eso es lo que explica por qu las inversiones pblicas, decididas al margen de consideraciones sobre la relacin entre su costo y su beneficio, no estimulan el desarrollo. Peor an, aqu est la clave del subdesarrollo que financiaremos con las rentas del gas. La disputa por el IDH que acaban de protagonizar alcaldas y universidades, entidades pblicas que actuaron como si fueran gremios, muestra que ya empezamos a recorrer ese camino. Un camino de pequeas victorias que, sin embargo, suman una gran derrota. A ella conduce el modelo rentista de subdesarrollo. Un modelo que, sin embargo, no es inevitable.

Publicado en Pulso, semana del 1 al 7 de octubre de 2005