1

CAPITULO I
ANALISIS DE LA SITUACION PROBLEMTICA
1.0. PLANTEAMIENTO DEL PROBLEMA.
1.1. Antecedentes.
Las Alcaldas Municipales de la zona oriental de El Salvador se caracterizan por tener organizaciones similares, variando stas en complejidad y tamao, cuentan con una estructura administrativa integrada por las siguientes unidades y secciones: Concejo Municipal, Sndico, Alcalde, Secretara Municipal, Polica Municipal, Auditora Interna, Tesorera, Contabilidad, Registro del Estado Familiar y Ciudadano, Unidad de Adquisiciones y Contrataciones Institucionales, Registro y Control Tributario y Servicios Pblicos Municipales. Algunas alcaldas no cuentan con una seccin de Contabilidad y si existe, sta no opera con un sistema de control definido, por lo general se limitan a elaborar libros de ingresos, de egresos, de caja y un presupuesto tradicional; estos controles son proporcionados por el Manual de Rendicin de Cuentas, dado por la Corte de Cuentas de la Repblica, el cual se encuentra desfasado, y por otra parte se dificulta la elaboracin de estados financieros razonables. Existen municipalidades que a partir de enero de 2003 estn trabajando con el Sistema de Contabilidad Gubernamental, proporcionado para su implementacin por el Gobierno Central a travs de la Ley de Administracin Financiera del Estado (AFI), pero a la fecha

no se ha definido un control interno que facilite la aplicacin a la contabilidad gubernamental. Las actividades de tipo administrativo y financiero son fiscalizadas por la Corte de Cuentas de la Repblica, por mandato constitucional, quienes a su vez y junto a las Unidades de Auditoria Interna recomiendan en sus informes mejoras a los procedimientos de ndole operativo y contable, pero hasta la fecha no se ha implementado un control interno para ser aplicado en las Alcaldas de la zona oriental.

1.2. Situacin Problemtica.

El no contar con un sistema de control interno para las operaciones administrativas y de registros contables en las Alcaldas de la zona oriental, ha dado lugar a una serie de repercusiones que se caracterizan por la desorganizacin administrativa de las diferentes reas que intervienen en la conformacin de los registros contables, as como el buen manejo de la informacin, dificultando en que las operaciones queden registradas de acuerdo a principios y normas, as mismo el descontrol en la utilizacin de los recursos econmicos por no contar con un mecanismo que regule o limite el manejo de los fondos y las erogaciones. La implementacin de un sistema de contabilidad gubernamental que no cuente con un control interno definido, implica una situacin problemtica evidente para el registro de las operaciones, razn por la cual es importante la implementacin de estos controles que permitan el registro efectivo de las operaciones contables y como una gua oportuna en la elaboracin de informacin financiera.

1.3. Formulacin del Problema.

De que manera la elaboracin de un sistema de control interno administrativofinanciero contribuye a la aplicacin de registros contables para la emisin de estados financieros razonables y el buen funcionamiento de la seccin de Contabilidad de las Alcaldas Municipales de la zona oriental, a partir del ao 2005?

2.0. OBJETIVOS.
2.1. General.
Elaborar un modelo de control interno administrativo-financiero para la fcil aplicacin de contabilidad gubernamental y que permita la emisin de estados financieros razonables en las Alcaldas Municipales de la zona oriental.

2.2. Especficos.
Definir polticas, normas y procedimientos para orientar la ejecucin de registros financieros. Establecer los diferentes mtodos efectivos de las operaciones para salvaguardar los recursos institucionales. Implementar los mecanismos de control interno que permitan el buen

funcionamiento del sistema de contabilidad gubernamental en las alcaldas de la zona oriental.

3.0. JUSTIFICACION.
En la actualidad las alcaldas municipales de la zona oriental no cuentan con un sistema de control interno administrativo-financiero, que facilite la aplicacin de la contabilidad gubernamental, labor indispensable que contribuira a desarrollar de una mejor manera las funciones que realiza el departamento de contabilidad y la emisin de estados financieros oportunos; a la vez aplicando los fundamentos bsicos de la Administracin Financiera del Estado como lo son: Economa, Eficiencia y Eficacia. Las 87 alcaldas municipales de la zona oriental estn vinculadas directamente en sta necesidad, por ello se desarrolla un caso prctico en la Alcalda Municipal de La Unin, a la cual se le elabora un modelo de control interno administrativo-financiero, evaluando todos sus componentes a travs de la unidad de auditoria interna de las instituciones, sirviendo esta investigacin para las alcaldas restantes, contribuyendo al

funcionamiento de sus operaciones y beneficiando a los siguientes sectores. Al los Concejos Municipales y personal directriz de las Alcaldas, proporcionando informes tcnicos del desempeo de las finanzas a travs de la correcta aplicacin contable y el involucramiento de todas las reas que tengan relacin directa e indirecta en el registro de operaciones contables, desarrollando sus actividades en concordancia con las leyes y tcnicas de administracin moderna para toma de decisiones oportunas. Al personal operativo, orientndolo eficazmente en determinadas tareas que realizan en la ejecucin de sus funciones, generando mayor rendimiento.

A los usuarios del servicio, demostrar la capacidad y eficiencia de la gestin municipal por los funcionarios pblicos encargados de la direccin municipal. A las Alcaldas, mejorando su imagen y reflejando un ambiente de confianza en la captacin de los recursos financieros de la institucin. A los Organismos no Gubernamentales y privados, sean stos nacionales o extranjeros, para que puedan conocer el funcionamiento eficaz y organizado con que cuenta dicha institucin para el control financiero y administrativo-contable, hacindolos sujetos de crditos y donaciones. A los Estudiantes, dotndoles de una fuente bibliogrfica para las futuras investigaciones al respecto.

4.0. DELIMITACIONES.
4.1. Alcance.
La presente investigacin comprende la elaboracin de un sistema de control interno que facilite la aplicacin de contabilidad gubernamental en las Alcaldas Municipales de la zona oriental de El Salvador, el cual aborda polticas, normas y procedimientos a seguir para orientar la ejecucin de los registros administrativos-financieros y de esta forma tratar de tecnificar la labor contable en las municipalidades.

4.2. Limitaciones.
Entre los factores que se pueden tomar en cuenta como limitantes en el proceso de la investigacin estn: Desconocimiento por parte de las personas a entrevistar. Dificultad en la recopilacin de la informacin, organizndola de acuerdo a mtodos propios no existentes en las secciones a investigar. La utilidad prctica de la investigacin est limitada a su ejecucin o no, por parte de los funcionarios que dirigen las municipalidades. Renuencia al cambio a los sistemas de control, influenciado por la autonoma municipal segn el cdigo municipal.
1

5.0. MARCO REFERENCIAL. 5.1. MARCO NORMATIVO.

El presente estudio est normado por la aplicacin directa e indirecta de las leyes que se ponen en prctica en el quehacer municipal tales como: Constitucin de la Repblica de El Salvador, Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado, Ley General Tributaria Municipal, Cdigo Municipal, Ley de Impuestos Municipales, Ordenanzas de Tasas, Ley del Servicio Civil, Cdigo de Trabajo, Ley de la Corte de Cuentas de la Repblica, Ley de Adquisiciones y Contrataciones de la Administracin Pblica, as tambin est sujeto a procesos legales que involucran leyes como: el Cdigo Civil,

Cdigo de Comercio, Ley del Nombre; y la aplicacin de Normas Tcnicas de Control

Art. No. 2 del Cdigo Municipal.

Interno de la Corte de Cuentas de la Repblica, Normas Internacionales de Auditoria, Normas Internacionales de Informacin Financiera.

5.2. MARCO HISTORICO.

Las investigaciones en torno a controles internos en El Salvador han sido muchas, entre las que podemos mencionar, controles administrativos y financieros para empresas privadas e instituciones gubernamentales hechas por universidades como la Universidad Nacional de El Salvador, Universidad de Oriente, Universidad Tecnolgica, Universidad Centroamericana Jos Simen Caas y profesionales en la materia entre otros, pero hasta la fecha no se ha realizado un trabajo relacionado al tema en estudio, como es un control interno administrativo-financiero, que facilite la implementacin de contabilidad gubernamental para Instituciones de Gobierno descentralizadas como lo son las municipalidades del oriente de El Salvador.

5.3. MARCO TEORICO.

5.3.1. Control Interno.
5.3.1.1. Antecedentes y Origen. El establecimiento de una estructura de control interno ha sido materia de discusin por parte de muchos organismos y es en 1971 donde se define un nuevo concepto de control interno en el Seminario Internacional de auditoria gubernamental realizado en Austria. El inters de este tema responda a dos hechos importantes y es que a partir de la dcada de los 70s el sector pblico crece de manera significativa, tanto en magnitud como en volumen de operaciones y en segundo lugar las Entidades Pblicas tenan

mucho recelo al efectuar cambios eficaz.

para disponer de una administracin moderna y

En 1992 se aprueban las directrices del control interno que fueron elaboradas por la comisin de normas de control interno integradas por diversas instituciones superiores de auditoria, estas directrices se crearon con el propsito de fortalecer la gestin financiera en el sector publico, mediante la implementacin de controles internos efectivos. 5.3.1.2. Definicin. Segn el informe COSO; el control interno lo define como el proceso continuo realizado por la direccin gerencial y otros empleados de la entidad para proporcionar seguridad razonable respecto a si estn logrndose los objetivos. El grupo de investigacin define al control interno como el conjunto de medidas y lineamientos a seguir para dar una razonabilidad de la informacin que se presenta y que est de acuerdo a leyes y normas vigentes, con el fin de lograr las metas propuestas. 5.3.1.3. Tipos de Control Interno. 5.3.1.3.1. Administrativo. El control interno administrativo incluye, aunque queda limitado a este, el plan de organizacin, los procedimientos y registros relacionados con los procesos de decisin que llevan a la autorizacin de las transacciones por parte de la direccin, asimismo representa una funcin de direccin directamente asociada con la responsabilidad de

alcanzar los objetivos de la organizacin y constituye el punto de partida para el establecimiento del control contable de las transacciones. 5.3.1.3.2. Contable. El control interno contable consiste en el plan de organizacin, los procedimientos y registros referentes a la salvaguarda de los activos y a la fiabilidad de los registros financieros y, en consecuencia, est diseado para proporcionar una razonable seguridad de que: Las transacciones se efectan de acuerdo con la autorizacin general o especfica de la direccin. Las transacciones se registran, segn sea necesario: 1) Para permitir la preparacin de estados financieros razonables y 2) para mantener el control sobre los activos. El acceso a los activos est permitido nicamente con la autorizacin de la direccin. El activo contabilizado se compara con el existente a intervalos de tiempo razonables y se adoptan las medidas correspondientes en el caso de que existan diferencias. 5.3.1.4. Componentes del Control Interno. 5.3.1.4.1. Ambiente de control. Es un conjunto de circunstancias que enmarcan el accionar de una Entidad desde la perspectiva del control interno y que son por lo tanto determinantes en los principios que imperan en las conductas y procedimientos Organizacionales, asimismo refleja el espritu tico de una Entidad respecto al comportamiento del los agentes, la responsabilidad con que encaran sus actividades y la importancia que le asignan al

10

control interno, dentro del control se evalan los riesgos y se definen las actividades tendientes a neutralizarlos. Simultneamente se capta la informacin relevante y se realizan las comunicaciones pertinentes, dentro de un proceso supervisado y corregido, as la evaluacin de riesgo no solo influye en las actividades de control sino que puede tambin poner de relieve la conveniencia de reconsiderar el manejo de la informacin y la comunicacin. No se trata de un proceso en serie, en el que un componente incide exclusivamente sobre el siguiente, sino que es interactivo y multidireccional, en tanto cualquier componente puede influir y de hecho lo hace en cualquier otro.

Es fundamental; porque es consecuencia de la actitud asumida por el Alcalde y

Concejo Municipal, Gerencias y por carcter reflejo, los dems agentes con relacin a la importancia del control interno y su incidencia sobre las actividades y resultados.

Fija el tono de la Organizacin; sobre todo, provee disciplina a travs de la

influencia que ejerce sobre el comportamiento del personal en su conjunto.

Constituye el andamiaje para el desarrollo; es de ah que se genera su

trascendencia, pues como conjuncin de medios, operadores y reglas previamente definidas traduce la influencia colectiva de varios factores en el establecimiento, fortalecimiento o debilitamiento de polticas y procedimientos efectivos en una organizacin.

Principales factores del ambiente de control son:

La filosofa y estilo de la direccin y la gerencia.

11

La estructura, el plan organizacional, los reglamentos y los compromisos de todos los componentes de la organizacin, as como su adhesin a las polticas y objetivos establecidos. Las formas de asignacin de responsabilidades y de administracin y desarrollo del personal. El grado de documentacin de polticas y decisiones, y de formulacin de programas que contengan metas, objetivos e indicadores de rendimiento. En las Alcaldas que lo justifiquen, la existencia de Concejo de Administracin y Comit de Auditoria con suficiente grado de calificacin profesional. El ambiente de control reinante ser tan bueno, regular o malo como lo sean los factores que lo determinan, el grado de desarrollo y excelencia de stos har la fortaleza o debilidad del ambiente que genera al tono de la organizacin.2 5.3.1.4.2. Evaluacin del riesgo. El control interno ha sido pensado esencialmente para limitar los riesgos que afectan las actividades de las Alcaldas. A travs de la investigacin y el anlisis de los riesgos relevantes y el punto hasta el cual el control vigente los neutraliza, se evala la vulnerabilidad del sistema, para ello debe adquirirse un conocimiento prctico de la entidad y sus componentes, de manera tal que identifique los puntos dbiles internos y externos. El establecimiento de objetivos es anterior a la evaluacin del riesgo. Si bien stos no son componentes del control interno, constituye un requisito para el funcionamiento del
2

Comit de las Organizaciones Patrocinadoras de la Comisin (Treadway-COSO)

12

mismo,

los

objetivos

(relacionado

con

las

operaciones,

con

la

informacin

financiera y con el cumplimiento), pueden ser explcitos o implcitos, generales o particulares. A este respecto cabe recordar que los objetivos de control deben ser especficos, as como adecuados, completos, razonables e integrados a los globales de la Institucin. El anlisis de riesgos incluye: Una estimacin de su importancia / trascendencia. Una evaluacin de la probabilidad / frecuencia. Una definicin del modo en que habrn de manejarse. Existen circunstancias que pueden merecer una atencin como los que planteamos a continuacin: Cambios en el entorno. Redefinicin de la poltica institucional. Reorganizaciones o reestructuraciones internas. Ingreso de empleados nuevos, o rotacin de los existentes. Nuevos sistemas, procedimientos y tecnologas.3 5.3.1.4.3. Actividades de control. Estn constituidas por los procedimientos especficos establecidos para el cumplimiento de los objetivos orientados primordialmente hacia la prevencin y neutralizacin de los riesgos.

Ibid

13

Las actividades de control se ejecutan en todos los niveles y en cada una de las etapas de la gestin municipal, conociendo los riesgos se disponen los controles destinados a evitarlos o minimizarlos, los cuales se agrupan en tres categoras segn el objetivo de la entidad: Las operaciones. La confiabilidad de la informacin financiera. El cumplimiento de leyes y reglamentos. 5.3.1.4.4. Informacin y comunicacin. Es necesario que todo el personal conozca el papel que le corresponde desempear en las municipalidades (funciones y responsabilidades), es imprescindible que cuenten con la informacin peridica y oportuna que deben manejar para orientar sus acciones en consonancia con los dems hacia el logro de los objetivos. La informacin relevante debe ser captada, procesada y transmitida de tal modo que llegue oportunamente a todos los sectores, permitiendo asumir la responsabilidades individuales. La informacin operacional, financiera y de cumplimiento, conforman un sistema para posibilitar la direccin, ejecucin y control de las operaciones. Est conformada no solo por datos generados internamente sino por aquellos provenientes de actividades y condiciones externas necesarias para la toma de decisiones. Los sistemas de informacin permiten identificar, recoger, procesar y divulgar datos relativos los hechos o actividades internas o externas y funcionan muchas veces como

14

herramientas de supervisin a travs de rutinas previstas, no obstante resulta importante mantener un esquema de informacin acorde con las necesidades institucionales que en un contexto de cambios, evolucionan rpidamente. La comunicacin es inherente a los sistemas de informacin. Las personas deben conocer a tiempo las cuestiones relativas a sus responsabilidades de gestin y control. Cada funcin a de especificarse con claridad entendiendo en ello los aspectos relativos a la responsabilidad de los individuos dentro del sistema de control interno. 5.3.1.4.5. Supervisin. Es responsabilidad de los Concejos Municipales la existencias de una estructura de control interno idnea y eficiente, as como su revisin, evaluacin y actualizacin peridica para mantenerla en un nivel adecuado, es necesario ser reforzado o

reemplazados debido a que perdieron su eficacia o resultaron inaplicables. Las causas pueden encontrarse en los cambios internos o externos a la gestin que, al variar las circunstancias, generan nuevos riesgos a afrontar. El objetivo es asegurar que el control interno funciona adecuadamente, a travs de dos modalidades de supervisin. Actividades contnuas: Son aquellas incorporadas a las actividades normales y recurrentes que ejecutndose en tiempo real y arraigada a la gestin generan respuestas dinmicas. Evaluaciones puntuales: En stas tomaremos las siguientes consideraciones:

15

Su alcance y frecuencia estn determinados por la naturaleza e importancia de los cambios y riesgos que esto conlleva. Son ejecutados por los propios responsables de las reas de gestin (auto evaluacin), la auditoria interna y los auditores externos. Constituye en si todo un proceso dentro del cual los enfoques y tcnicas varan en disciplina apropiada y principios rgidos. Las tareas del evaluador es averiguar el funcionamiento real del sistema: Que los controles existan y estn formalizados, que se apliquen cotidianamente como una rutina incorporada a los hbitos, y que resulten aptos para los fines perseguidos. Responde a una determinada metodologa, con tcnicas y herramientas para medir la eficacia directamente o a travs de la comparacin con otros sistemas de control.

5.3.2. Contabilidad Gubernamental.

5.3.2.1. Antecedentes. A fines del ao 1990 el Gobierno de la Repblica de El Salvador tom la decisin de introducir cambios en el sistema de contabilidad gubernamental con el apoyo del

Fondo Monetario Internacional, el esfuerzo llego a su fin en su primera fase. Existen aspectos a destacar y que podemos sealar: La voluntad poltica de las autoridades que manejan las finanzas cambios necesarios en el esquema contable vigente en el pas. La aprobacin de un nuevo esquema legal destinado a regular la contabilidad pblica. de introducir los

16

Fijar como caracterstica fundamental del sistema que debe ser integral, nico y uniforme, comprendiendo a todos los organismos pblicos, tanto del Gobierno Central, entidades autnomas y municipales. 5.3.2.2. Definicin. La Direccin de Contabilidad del Ministerio de Hacienda conceptualiza como contabilidad gubernamental: la tcnica de registrar, clasificar y resumir en trminos monetarios, transacciones que son en parte al menos, de carcter financiero, as como la interpretacin de los resultados obtenidos para que sirvan de base en la toma de decisiones.

El grupo de investigacin define como contabilidad gubernamental: el conjunto de principios, normas y procedimientos tcnicos que permiten el registro de los hechos econmicos inherentes a las operaciones del Estado, con el objeto de satisfacer las necesidades de informacin destinadas al control y a apoyar el proceso de toma de decisiones de los administradores, como tambin para el conocimiento de terceros interesados en la gestin.
5.3.2.3. Marco legal de la contabilidad gubernamental. La Constitucin de la Repblica de El Salvador, establece en el Artculo 226, que es competencia del rgano Ejecutivo en el Ramo del Ministerio de Hacienda la direccin de las finanzas pblicas, por tanto, es responsable de la formulacin y aplicacin de las polticas financieras del sector pblico mediante un marco normativo bsico que

armonice las distintas disposiciones legales con los principios y criterios de una administracin financiera moderna. La Contabilidad Gubernamental es fruto de la

17

necesidad de modernizacin del Estado y su base legal se encuentra en la Ley Orgnica de Administracin Financiera del Estado4, debido a la necesidad actual y el rol protagnico de las Alcaldas es una necesidad evidente la aplicacin de un marco conceptual tcnico y normativo de la contabilidad gubernamental, el cual tiene que ser diseado en la teora contable, mediante un conjunto de principios, normas y procedimientos aplicables al sector gubernamental.

6.0. SISTEMA DE HIPOTESIS.

6.1. Hiptesis General.
La elaboracin de un modelo de control interno contable para el rea administrativafinanciera de las alcaldas municipales de la zona oriental, facilitar la aplicacin del sistema de contabilidad gubernamental y permite la elaboracin de estados financieros razonables.

6.2. Hiptesis de Trabajo.

La definicin de polticas y normas permitir registros financieros adecuados. El establecimiento de mtodos efectivos para las operaciones, propiciar la salvaguarda de los recursos institucionales. La implementacin del control interno facilitar el registro de las operaciones contables y evitar posibles errores en la emisin de informes financieros de las alcaldas de la zona oriental.

Ley AFI, cuya vigencia se dio en 1995, por Decreto Legislativo No. 716.

18

7.0. IDENTIFICACION Y OPERACIONALIZACION DE VARIABLES.

HE1: La definicin de polticas y normas permite registros financieros adecuados.

VARIABLE
VI 1 Polticas y normas -

INDICADORES
Estructura organizativa Metas Objetivos Capacitacin

VD 1 Registros financieros adecuados

- Sistema Contable - Informes financieros - Anexos a estados financieros

HE2: El establecimiento de mtodos efectivos para las operaciones, propicia la

salvaguarda de los recursos institucionales.

VARIABLE
VI 2 Mtodos efectivos de operaciones -

INDICADORES
Control de bodega Control especies municipales Inventarios de activos fijos Control de los ingresos Caja fuerte Espacios adecuados Bodegas Archivos

VD 2 Salvaguarda de recursos

19

HE3: La implementacin de los mecanismos de control

interno permite el buen

funcionamiento del sistema de contabilidad gubernamental en las alcaldas de la zona oriental.

VARIABLE
VI 3 Contabilidad gubernamental -

INDICADORES
Planificacin Principios y normas Toma de decisin Recurso humano

VD 3 - Control Interno Manejo de las operaciones contables. - Equipos adecuados - Procedimientos contables