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BREVI RIFLESSIONI SUL PRINCIPIO DI BUONA FEDE E DI TUTELA DELLAFFIDAMENTO: UNA RECENTE EVOLUZIONE TRA CONSENSO E AUTORITA v NELLATTIVITA

AMMINISTRATIVA (*) v
di SANDRA ANTONIAZZI - FRANCESCO NICOLETTI

SOMMARIO: 1. Il principio di tutela dellaffidamento e di buona fede in una recente pronuncia giurisprudenziale. 2. I concetti di buona fede e di affidamento verso nuovi orizzonti.

1. Il principio di tutela dellaffidamento e di buona fede in una recente pronuncia giurisprudenziale. Una recente decisione del Tar Abruzzo-Pescara, 6 luglio 2001, n. 609, offre loccasione per delineare una chiara evoluzione positiva in tema di responsabilita precontrattuale e contratti ad evidenza pub` blica. Il caso attiene allespletamento di una gara e allannullamento, in sede di autotutela, del bando per violazione di legge, dei principi della logica e della buona amministrazione; da cio la responsabilita dellam` ` ministrazione comunale per violazione dellaffidamento del privato, configurabile nella fase procedurale preliminare ovvero preparatoria allemanazione di un provvedimento amministrativo favorevole al medesimo privato: ladozione di un legittimo bando di gara. Si ricorda che, secondo giurisprudenza amministrativa pacifica, anche dopo lespletamento di una gara, lamministrazione puo proce` dere allannullamento dufficio dei relativi atti e dellaggiudicazione provvisoria, qualora sussistano specifiche ragioni di interesse pubblico adeguatamente manifestate (cfr., Cons. Stato, sez. V, 24 ottobre 2000,

(*) Il paragrafo 1 e stato elaborato dalla Dott.ssa Sandra Antoniazzi; il paragrafo 2 dal ` Dott. Francesco Nicoletti.

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n. 5710; 30 novembre 2000, n. 6367; sez. VI, 19 dicembre 2000, n. 6838). In questo contesto rileva ovviamente la nozione di buona fede in senso c.d. oggettivo di cui allart. 1337 c.c., come clausola generale che impone a tutti i soggetti dellordinamento contraenti pubblici e privati di assumere, nella fase della trattativa, una condotta secondo buona fede ; il significato in breve sintesi integra un comportamento che deve essere improntato a diligente correttezza e a solidarieta sociale (1). ` Peraltro in dottrina ormai da tempo e stato individuato un duplice ` profilo della problematica vale a dire una indispensabile distinzione

(1) Per significativi riferimenti in dottrina sul principio di buona fede e correttezza: S. ` RODOTA, Il principio di correttezza e la vigenza dellart. 1175 c.c., in Banca, borsa e tit. cred., 1965, I, 149 ss.; U. NATOLI, Lattuazione del rapporto obbligatorio, in Trattato Cicu-Messineo, Milano, 1969, 132 ss.; M. BESSONE, Principio di buona fede, disciplina del common law e massime di equity, in Riv. trim. dir. e proc. civ., 1973, 375. Sul tema della solidarieta e della buona fede, si veda anche F. LUCARELLI, Solidarieta e au` ` tonomia privata, Napoli, 1970, 174 ss.; G. SICCHIERO, Appunti sul fondamento costituzionale del principio di buona fede, in Giur. it., 1993, I, 1, 2129; G. BERTI, Il principio contrattuale, in Scritti in onore di M.S. Giannini, II, Milano, 1988, 61, secondo cui i valori costituzionali sono ormai emersi direttamente o tramite clausole generali nella materia contrattuale, cos la stessa buona ` fede dei contraenti ha senso se e animata da valori costituzionali . ` ` Peraltro S. RODOTA, Le fonti di integrazione del contratto, Milano, 1969, 115, 140, 150-152, ravvisava il limite della solidarieta sulla base del riferimento ad alcune norme del codice ci` vile (artt. 833, 1175, 1337, 1375) e della Costituzione (artt. 2, 36, 37, 39 e 41, comma 2, e 42); dai riferimenti alla Costituzione emerge, secondo lautore, la volonta di mantenere in armonia le ` situazioni riconosciute ai privati e le attivita da loro svolte con il complesso degli interessi di tutta ` la comunita. ` Si richiama altres la distinzione tra la nozione di buona fede in senso oggettivo e sogget` tivo delineata da E. BETTI, Teoria generale delle obbligazioni, Milano, 1953, 68 ss.; R. SACCO, voce Affidamento, in Enc. dir., I, Milano, 1958, 663 ss. Sulla correlazione tra i principi di buona fede, di correttezza e di affidamento: R. SCOGNAMIGLIO, voce Aspettativa di diritto, in Enc. dir., III, 1958, 228 ss.; C.M. BIANCA, La nozione di buona fede quale regola di comportamento contrattuale, in Riv. dir. civ., 1983, I, 206; C.M. BIANCA, Diritto civile, Il contratto, III, Milano, 1987, 166; V. PIETROBON, voce Affidamento, in Enc. giur. Treccani, I, Roma, 1988, 1 ss.; L. BIGLIAZZI GERI, voce Buona fede nel diritto civile, in Dig. disc. ` priv., Sez. civ., II, Torino, 1988, 176 ss.; R. NICOLO, voce Aspettativa (dir. civ.), in Enc. giur. Treccani, IV, Roma, 1988, 1; V. PIETROBON, Errore, volonta e affidamento nel negozio giuridico, Padova, ` 1990, 3 ss.; F. GALGANO, Diritto civile e commerciale, II, Padova, 1993, 1, 487 ss.; G. LEVI, Labuso del diritto, Milano, 1993, 51; U. NATOLI, La regola della correttezza e lattuazione del rapporto obbligatorio (art. 1175 c.c.), in AA.VV., Studi sulla buona fede, Milano, 1975, 134 ss.; S. ROMANO, voce Buona fede (dir. priv.), in Enc. dir., V, Milano, 1959, 684; F. GAZZONI, Manuale di diritto privato, Napoli, 2000, 548 ss. e nelle trattative contrattuali: 851 ss. Per alcuni riferimenti alla tradizione romanistica: A. MONTEL, voce Buona fede, in Nuovis. dig., II, Torino, 1958, 502.

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concettuale tra la valutazione della condotta dellente qualificabile come illegittimo uso di poteri discrezionali ovvero come comportamento integrante sul piano privatistico la fattispecie della culpa in contrahendo; e indubbio che proprio la riconosciuta autonomia concet` tuale di questi due criteri di riferimento rappresenta il cardine del ragionamento che ha comportato lestensione dellart. 1337 c.c. allattivita negoziale dellamministrazione (2); nel caso di specie si prospetta ` decisamente il primo profilo. Nonostante tale posizione sia rilevabile in dottrina gia da tem` po (3), solo piu di recente la giurisprudenza amministrativa ha espres` samente invocato lapplicabilita del principio di buona fede e di cor` rettezza, sebbene spesso a seguito di tortuosi percorsi argomentativi. Nel caso in esame il giudice amministrativo riprende recentissimi orientamenti gia espressi chiaramente: la Pubblica Amministrazione ` nei rapporti con i privati e comunque tenuta al rispetto dei canoni ` usuali della buona fede e dellaffidamento. La casistica appare significativa, poiche la responsabilita dellam ` ministrazione e stata ravvisata qualora il privato sia stato tratto in in` ganno per aspettative indotte dal comportamento della medesima Pubblica Amministrazione; per la violazione del principio di buona fede non rilevano elementi soggettivi, bens dati razionali verificabili, ` quali una significativa documentazione e ragioni non sostenute da interessi pubblici (cos Tar Friuli, 26 luglio 1999, n. 903, Tar Lombar` dia, Milano, sez. III, 9 marzo 2000, n. 1869). Lesercizio di discrezionalita amministrativa nellindividuazione del ` contraente privato, al fine della conclusione dellaccordo, si deve confrontare con lobbligo di buona fede e con la correlata tutela dellaffidamento ingenerato nella fase delle trattative, e leventuale ingiustificata interruzione determina responsabilita precontrattuale (Tar Lom` bardia, Milano, sez. III, 31 luglio 2000, n. 5130). Tornando alla decisione del Tar in commento, nella fattispecie lamministrazione si e rifiutata legittimamente di procedere allaggiu` dicazione definitiva e ha altres annullato la gara; in tale comporta`

(2) 168.

F. ANELLI, Nota a Cass. 29 luglio 1987, n. 6545, in Nuov. giur. civ. comm., I, 1988, 167-

Per i primi studi approfonditi sullapplicabilita dei principi de quibus nellordinamento ` amministrativo: F. MERUSI, Laffidamento del cittadino, Milano, 1970 e A. MANTERO, Le situazioni favorevoli del privato nel rapporto amministrativo, Padova, 1979. (3) Per alcuni riferimenti in tema di responsabilita precontrattuale alla dottrina tradizio` nale: O. DI PAOLA, La responsabilita precontrattuale della pubblica amministrazione, in T.A.R., ` 1982, II, 451; E. LIUZZO, La responsabilita precontrattuale della pubblica amministrazione, Milano, ` 1995; R. CARANTA, La responsabilita precontrattuale della pubblica amministrazione, Milano, 1993. `

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mento il giudice amministrativo ha ravvisato una responsabilita pre` contrattuale del comune che, dopo aver indetto la gara e dopo aver consentito la partecipazione della ricorrente alla selezione, che risultava poi aggiudicataria provvisoria, ha annullato il bando, asserendo la non conformita alla legge e ai principi della logica e della buona am` ministrazione. Piu precisamente, la responsabilita del comune viene individuata ` ` non nelladozione dellatto di autotutela impugnato che e atto cer` tamente legittimo, considerata la motivazione bens in relazione al` lillegittima adozione del bando de quo, poiche la societa ricorrente ` aveva confidato facendovi affidamento nella sua legittimita, e, di ` conseguenza, aveva sostenuto spese per partecipare alla gara: da cio il ` danno economico. Vi e un espresso richiamo allart. 1337 c.c. sullobbligo dei con` traenti di assumere un comportamento secondo buona fede, pur precisando, secondo lorientamento tradizionale, che per le gare dappalto nel procedimento di scelta, i partecipanti non assumono la qualita di ` possibili futuri contraenti secondo la ratio dellart. 1337 c.c. e che a questi e solo riconducibile linteresse legittimo al corretto esercizio del ` potere di scelta dellamministrazione. Tuttavia, assai chiara ed eloquente e laffermazione secondo cui ` in definitiva, ritiene il collegio che nellipotesi di violazione da parte dellamministrazione dellobbligo di buona fede e dellaffidamento ingenerato nel privato sia analogicamente applicabile tale art. 1337 c.c., che impone a tutti i soggetti di comportarsi, nello svolgimento della fase della trattativa secondo buona fede . Si pongono inevitabilmente i problemi dellindividuazione delleffettivo evento dannoso ed ingiusto causativo del pregiudizio per il privato, e della sua riconducibilita alla condotta della P.A., ravvisati al` tres dolo o colpa dellamministrazione (di recente: Tar Veneto, sez. II, ` 28 novembre 2000, n. 2346); nel caso in esame lingiustizia del danno e individuata nellillegittimita evidente e pacifica del bando, mentre la ` ` condotta colposa del comune e configurata nella fase di predisposi` zione di un complesso procedimento volto alladozione del bando di gara e dello schema di convenzione, poiche qui la discrezionalita e ` ` stata esercitata in violazione di norme di legge e di principi della logica e di buona amministrazione: il giudice richiama in questa fase lart. 1338 c.c. ove si legge che la parte che, conoscendo o dovendo conoscere lesistenza di una clausola dinvalidita del contratto, non ne ha ` dato notizia allaltra parte e tenuta a risarcire il danno da questa risen` tito per avere confidato, senza sua colpa, nella validita del contratto . ` Pertanto, il comune, considerato il necessario espletamento del

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procedimento predetto caratterizzato da momenti determinati e verificabili, non poteva non rilevare i contestati vizi che, in quanto giustificativi dellannullamento dufficio, hanno comunque pregiudicato una posizione privata di affidamento incolpevole sulla legittimita della ` procedura; dallinevitabile rottura delle trattative deriva la diretta responsabilita precontrattuale del comune. ` Assai rilevante la successiva affermazione a chiarimento secondo cui, considerato lart. 7 della legge n. 205 del 2000, nel caso in esame sussiste la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo: qui e ` ravvisabile la materia delle procedure di affidamento di appalti pubblici di lavori e in essa rientrano anche le controversie circa la valutazione di legittimita dei bandi di gara e le questioni di risarcimento del ` danno, quale e il risarcimento conseguente a responsabilita precontrat` ` tuale. 2. I concetti di buona fede e di affidamento verso nuovi orizzonti. La sentenza del Tar Abruzzo-Pescara del 6 luglio 2001, risulta dunque estremamente significativa, non tanto per aver ancora una volta confermato che il principio del legittimo affidamento e del rispetto della buona fede nelle trattative (art. 1337 c.c.) costituisce principio dellordinamento , quanto piuttosto per aver ritenuto che tali principi esplicano la loro vigenza anche nellambito dellasta pubblica, considerata notoriamente una vera e propria procedura amministrativa (4): secondo tale sentenza e insomma proprio il bando di ` gara (operante come lex specialis della procedura secondo il modo proprio delle procedure di tipo concorsuale, in quanto autonomamente impugnabile dallinteressato ) (5) che ha suscitato nel privato il legittimo affidamento di partecipare ad una valida procedura dasta. Tale affidamento e stato violato dalla Pubblica Amministrazione non `
(4) Cos A.M. SANDULLI, Manuale di diritto amministrativo, Napoli, 1989, 744. ` (5) A. MASSERA, I contratti, in Trattato di diritto amministrativo, Dir. amm. gen. (a cura di S. CASSESE), t. II, Milano, 2000, 1398: lautore ricorda anche che il bando di gara (...) ha di norma duplice carattere: per un verso riproduttivo dei contenuti essenziali dello schema contrattuale gia fissati nella deliberazione di contrattare (...), per altro verso, ha carattere integrativo di ` quella delibera, contenendo clausole ordinatorie della gara, con portata da un lato della precisazione delle modalita applicative del criterio di aggiudicazione (...), dallaltro di determinazione ` puntuale degli adempimenti di ordine amministrativo e finanziario posti a carico dei partecipanti . Anche in giurisprudenza, si veda Cons. Stato, sez. VI, 4 marzo 1998, n. 241, in Cons. Stato, 1998, I, 423, secondo cui in sede di gara pubblica, lamministrazione e tenuta ad applicare i ` criteri individuati nel bando di gara, atteso che questo costituisce (...) lex specialis della gara, (...) non potendo essere disapplicata, ne modificata nel corso del procedimento neppure in caso di

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per aver annullato (correttamente) a posteriori il bando, ma per aver emanato tale bando, di cui la stessa Pubblica Amministrazione avrebbe dovuto conoscere lesistenza della causa di invalidita. ` Pertanto, conformemente a quanto disposto dallart. 1338 c.c., la Pubblica Amministrazione e stata condannata al risarcimento dei ` danni risentiti dal partecipante per aver confidato senza sua colpa nella validita del contratto . ` I concetti di buona fede e di tutela dellaffidamento paiono estendere, insomma, sempre piu il proprio ambito operativo, applicandosi ` evidentemente anche alle procedure ad evidenza pubblica , caratterizzate dalla presenza di atti amministrativi (6). Tale tendenza, recentemente condivisa da giurisprudenza costante, comporta che al concetto di bando di gara vengano riferiti, esplicitamente od implicitamente, i principi di buona fede e tutela dellaffidamento (7): e stato infatti osservato che nellipotesi in cui le clausole ` di un bando di gara si presentino ambigue, queste devono essere interpretate nel senso che tuteli laffidamento di interessi di buona fede, salvaguardando lammissibilita delle offerte e consentendo la piu ` ` larga partecipazione di offerenti alla gara, stante linteresse pubblico al confronto concorrenziale piu ampio possibile tra le varie offerte (8). ` Cos anche le clausole di esclusione contenute in un bando di gara ` (soprattutto con riferimento a particolari adempimenti dei partecipanti) vanno interpretate in modo ragionevole, in particolare considerando il contenuto sostanziale e non meramente formale delladempimento (9). E secondo altre pronunce in tema di bando concorsuale le clausole del bando non soltanto devono ispirarsi ai principi di affidamento , ma devono anche essere interpretate per cio che `

illegittimita, salvo lesercizio del potere di autoannullamento . Analogamente, di recente, Corte ` dei Conti, sez. contr. Stato, I coll., 5 settembre 2000, n. 84, in Cons. Stato, 2000, II, 2283. (6) E. CASETTA, Manuale di diritto amministrativo, Milano, 2000, 552; in argomento, si consulti D. BORTOLOTTI, Contratti della amministrazione pubblica, in Dig. disc. pubbl., IV, Torino, 1989, e A. ANGIULI, Consenso e autorita nellevidenza pubblica, in Dir. amm., 1998, 167. ` (7) Secondo Tar Lecce, sez. II, 30 dicembre 1999, n. 1048, in T.A.R., 2000, I, 916, linterpretazione del bando di gara non deve avvenire secondo i canoni tipici degli atti amministrativi unilaterali ed autoritativi, bens secondo quelli vigenti in materia contrattuale, ivi compreso ` il principio dellaffidamento che ogni soggetto ripone nelle dichiarazioni negoziali e prenegoziali altrui. (8) Tar Marche 13 ottobre 2000, n. 1446, in T.A.R., 2000, I, 5224; nello stesso senso anche Tar Campania, sez. V, 25 ottobre 2000, n. 3922, in T.A.R., 2000, I, 5276, secondo cui oltre che essere interpretate nel senso piu favorevole alla maggiore partecipazione possibile, alle clau` sole dubbie deve essere attribuito il senso meno favorevole alle formalita inutili. ` (9) Tar Calabria, sez. II, 9 maggio 2000, n. 510, in T.A.R., 2000, I, 3466.

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espressamente e scritto, essendo dispensato il candidato dallindivi` duare ulteriori ed inespressi significati (10). I principi di buona fede e di tutela del legittimo affidamento sembrano dunque destinati ad ampliare la propria sfera di operativita ol` tre i ristretti confini della mera consensualita tra amministrazione ` e privati, avvicinandosi alla sfera dei poteri autoritativi: in effetti, e ` stato notato in dottrina, il dovere di buona fede, conseguente allobbligo di solidarieta tra soggetti, consiste nellagire corretto, inteso ` come giusto (...) esercizio dei diritti nei confronti degli interessi alieni , e pertanto in virtu di quanto disposto dallart. 2 Cost. (11), an` che la Pubblica Amministrazione, come qualsiasi altro soggetto dellordinamento, non puo ritenersi sottratta allobbligo di agire corretta` mente, qualunque sia il modo in cui esplichi la propria attivita (12). ` Da quanto appena esposto, discende che il rispetto del principio generale di buona fede nellordinamento amministrativo dovrebbe applicarsi, quale clausola generale, anche a prescindere dallaffidamento dovuto ad una precedente attivita della Pubblica Amministrazione. ` Lestensione della sfera di applicabilita del principio di buona fede ` risulta inoltre coerente con alcuni fenomeni che stanno progressivamente trasformando il diritto amministrativo italiano. In primo luogo, occorre rammentare che la Corte di Giustizia dellUnione europea ha elaborato alcuni principi generali mutuandoli dallesperienza di alcuni Paesi e generalizzandone lapplicazione a tutti gli altri Paesi membri, in quanto funzionali allo sviluppo della Comunita e (...) dellUnione : tra questi vi e proprio il principio di tu` ` tela dellaffidamento, che pur non essendo compiutamente riconosciuto in Italia, riceve dalla corte stessa unapplicazione generale, la quale ne determina un effetto espansivo, nel senso che appare contrario al principio di eguaglianza e di parita di trattamento che i (...) ` principi generali si applichino soltanto alle situazioni comunitariamente disciplinate e non anche a situazioni del tutto simili, ma non ancora coperte dal diritto comunitario (13). In secondo luogo, in materia di responsabilita della Pubblica Am`

(10) Trga Trentino-Alto Adige, Bolzano, 7 agosto 2000, n. 231, in T.A.R., 2000, I, 4415; analogamente, Tar Lecce, sez. I, 10 aprile 2000, n. 1990, in T.A.R., 2000, p. I spec., 1173 e giurisprudenza ivi richiamata. (11) Secondo il quale appunto la Repubblica riconosce e garantisce i diritti inviolabili delluomo (...) e richiede ladempimento dei doveri inderogabili di solidarieta politica, economica ` e sociale . (12) Cos F. MANGANARO, Principio di buona fede e attivita delle amministrazioni pubbliche, ` ` Napoli, 1995, 119. (13) Pubblicata in Giorn. dir. amm., 1999, 832.

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ministrazione, il principio generale di buona fede puo svolgere un ` ruolo di estremo rilievo nella indagine e nella valutazione della sussistenza della c.d. colpa dellapparato , che, come noto, in seguito alla sentenza della Cassazione, Ss. Uu., 22 luglio 1999, n. 500 (14) e ` elemento imprescindibile perche la Pubblica Amministrazione sia con dannata al risarcimento per la lesione di posizioni giuridiche tutelate, poiche, secondo tale sentenza, occorre verificare che ladozione e lesecuzione dellatto illegittimo (lesivo dellinteresse del danneggiato) [non] sia avvenuto in violazione delle regole di imparzialita, di corret` tezza e di buona amministrazione . In terzo luogo, occorre altres rammentare che dopo le recenti ri` forme (15), la Pubblica Amministrazione deve garantire il raggiungimento di determinati obiettivi e adeguati risultati, operando di volta in volta secondo la regola del caso, nella quale la Pubblica Amministrazione non si limita ad applicare la norma, ma assume un ruolo di compartecipazione creativa dellordinamento, nel rispetto dei fini gia ` prefigurati dalle norme attributive dei poteri (16). Ebbene, proprio il fatto che la Pubblica Amministrazione, sempre meno esecutrice di norme, debba caso per caso individuare la idonea norma dazione per il perseguimento di obiettivi, in conformita con i principi di efficienza, ` di efficacia e di economicita, contribuisce ad incrementare il rilievo del ` principio generale di buona fede, in grado di offrire un valido supporto e punto di riferimento anche nellattivita provvedimentale, la ` quale deve rispettare sempre e comunque istanze di imparzialita e di ` trasparenza. Infine, il fenomeno della semplificazione , pur agevolando una tempestiva conclusione del procedimento, tende a favorire in linea di principio i privati interessati alleffetto finale, mentre pregiudica spesso gravemente gli interessi dei terzi controinteressati (17): an-

(14) Le espressioni riportate in tale periodo sono tratte da M.P. CHITI, Diritto amministrativo europeo, Milano, 1999, 145-146. (15) Si fa riferimento, in particolare, al D.Lgs. 3 febbraio 1993, n. 29, alla legge delega 15 marzo 1997, n. 59 ed ai decreti legislativi di attuazione 31 marzo 1998, n. 80 e 29 ottobre 1998, n. 387: attualmente tali provvedimenti sono stati assorbiti nel c.d. Testo unico sul pubblico impiego , emanato con D.Lgs. 30 marzo 2001, n. 165. In argomento, sulla amministrazione di risultato, si veda L. IANNOTTA, Previsione e realizzazione del risultato nella pubblica amministrazione: dagli interessi ai beni, in Dir. amm., 1999, 57. (16) M.R. SPASIANO, Spunti di riflessione in ordine al rapporto tra organizzazione pubblica e principio di legalita: la regola del caso, in Amministrazione e legalita. Fonti normative e ordi` ` namenti (a cura di C. PINELLI), Milano, 2000, 195-196. (17) E. CASETTA, op. cit., p. 454; lo stesso autore sviluppa piu ampiamente tali problema` tiche nel suo La difficolta di semplificare, in Dir. amm., 1998, 335 ss. `

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cora una volta, il principio della buona fede potrebbe costituire per la Pubblica Amministrazione un prezioso strumento per contenere eventuali effetti iatrogeni della semplificazione a svantaggio di tali controinteressati, ai quali deve comunque sempre essere garantito il massimo approfondimento e la massima articolazione della fase istruttoria, per una adeguata e coerente ponderazione di tutti gli interessi in gioco. Ed e proprio attraverso il vizio di eccesso di potere e principal` mente con le figure sintomatiche del difetto di istruttoria e della insufficiente motivazione che il principio della buona fede puo giungere al ` vaglio del giudice amministrativo, laddove cioe la Pubblica Ammini` strazione non abbia adeguatamente tenuto in considerazione la globalita degli interessi coinvolti nella decisione in questione. ` Il principio di buona fede comunque, pur essendo suscettibile di applicazione come visto anche nellambito dellattivita provvedimen` tale a prescindere da un precedente affidamento ingenerato dalla Pubblica Amministrazione nei privati, rimane ancora una norma generale di condotta che agisce negli interstizi (18) degli altri principi dellattivita amministrativa esplicitamente sanciti: la sua natura di norma ` integrativa lascia incertezza proprio sul quando applicarla , poiche, naturalmente, laddove un provvedimento sia adeguatamente motivato, linteresse pubblico ben potra prevalere sullinteresse privato (19). ` Va comunque ricordato che secondo qualcuno il principio dellaffidamento del privato si puo tradurre in ambito procedimentale in ` principio di stabilita delle determinazioni amministrative , e tale ` principio risulta implicitamente positivizzato proprio nella legge n. 241 del 1990, in quanto il potere di partecipare, e specificamente il diritto di presentare memorie scritte e documenti che lamministrazione ha lobbligo di valutare, ove siano pertinenti alloggetto del procedimento (art. 10 della legge n. 241), comporta anche che non risulti assolutamente giustificabile per il futuro una modificazione della statuizione assunta a seguito di una diversa valutazione di quegli

(18) Tale suggestiva espressione e stata utilizzata dal Prof. F.G. SCOCA nellintervento Tu` tela giurisdizionale e comportamento della Pubblica Amministrazione contrario alla buona fede, durante il recente convegno Il ruolo della buona fede oggettiva nellesperienza giuridica storica e contemporanea, tenutosi a Venezia il 15 giugno 2001: il relatore ha precisato che il principio di buona fede si puo concretizzare specialmente nel principio di non aggravamento del procedi` mento , il quale anzi, essendo norma prevista dallart. 1, comma 2, della legge n. 241 del 1990, dal contenuto elastico tale da richiedere di volta in volta comportamenti differenti, potrebbe venire delineato nel suo significato proprio dal principio della buona fede. (19) Cos F. MERUSI, nellintervento Buona fede e affidamento nel diritto amministrativo, ` durante il predetto convegno.

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stessi interessi e fatti, gia noti ad un soddisfacente livello di certezza ` nel procedimento grazie allesercizio della partecipazione dei soggetti interessati , cosicche, con riferimento al principio di stabilita, risulte ` rebbe confermata (...) una posizione qualificata del cittadino che e ` possibile anche definire, se si vuole in termini di affidamento (20). In conclusione, non puo omettersi di ricordare, a prova della pro` gressiva rilevanza del principio di buona fede nei rapporti tra cittadino e amministrazione, che di recente limperativita di tale principio e ` ` stata positivizzata ed espressamente sancita, in materia tributaria, dalla legge 27 luglio 2000, n. 212 (il c.d. statuto dei diritti del contribuente), il cui art. 10 al primo comma dispone che i rapporti tra contribuente ed Amministrazione Finanziaria sono improntati al principio della collaborazione e della buona fede . Sebbene nei commi successivi vengano indicate le modalita di base, (...) minime, o strettamente ` necessarie affinche i rapporti [tra Amministrazione Finanziaria e con tribuente] si possano improntare alla collaborazione ed alla buona fede (21), soprattutto riguardo alle sanzioni, i principi di buona fede e di collaborazione sembrano comunque riferibili a tutta lattivita del` lamministrazione tributaria che esplichi effetti nei confronti del contribuente (22). Alla luce di quanto esposto, non sembra affatto azzardato auspicare che il legislatore, avendo gia provveduto in tal senso per lordina` mento tributario, proceda quanto prima alla espressa positivizzazione dei principi della tutela dellaffidamento e della buona fede in ogni settore dellattivita amministrativa, onde garantire a tutti gli utenti ` della Pubblica Amministrazione (e non soltanto ai contribuenti!), il medesimo livello di garanzia e di tutela.

(20) M. IMMORDINO, Revoca degli atti amministrativi e tutela dellaffidamento, Torino, 1999, 185-186. ` (21) M.V. SERRANO, Il diritto allinformazione e la tutela della buona fede nellordinamento tributario italiano, in Riv. dir. trib., 2001, 331. (22) Infatti, lart. 1 della legge considerata dispone che le norme in essa contenute, attuative degli artt. 3, 23, 53 e 97 Cost., costituiscono principi generali dellordinamento tributario e possono essere derogate o modificate solo espressamente e mai da leggi speciali .