R RIFORMA AMMINISTRATIVA Sow 1 Premess. — 2 tl contesto ei fatto ci spinta. —3.1 seqget formato: — 4 I perneto € le cimensont quan Swiniravone? 3, Le fled seone eo erganzasone Tecate 6: Conclusion L._Premessa. — La tiforma dell amministra- zione italiana ¢ un tema ticorrente nel dibattito politico ¢ sciemtifico e sembra, anzi, costituire una necesita permanente, sia pure declinata diversa- mente a seconda dei periodi c del contesto, tanto che esiste ormai un’ampia leueratura sulla storia delle riforme amministrative. Il prossimo capitolo di questa storia verra scritto nel prossimo quin- quennio (2021-2026) con Vattuazione del Piano nazionale di ripresa ¢ resilienza (PwRa) presentato dal_governo italiano alla Commissione europea nell’aprile 2021 © successivamente approvato dal Consiglio curopeo, nel quale sono previsti diversi interventi di riforma sull’amministrazione, sia di carattere generale, sia di carattere setoriale Non sembra utile qui né rifarc la storia delle tiforme amministrative in Tralia, che & stata atten- tamente ricostruita ed illustrata in outimi studi (1), né soffermarsi sui progetti in corso, la cui attua- ione ¢ realizzazione & ancora lontana dall’essere compiuta, di modo che Vanalisi potrebbe ben presto perdere di attualita Tl tema verti invece trattaro concentrando Vanalisi e la riflessione su alcuni assi generali che costituiscono, per cosi dire, le “invarianti” dei processi di riforma amministrativa, non tanto per- (1) Per tut v. M. Sauino, Le forme aneminisratve, in Trattato di divitto amminisratioo’ a cura di S. Cassis, Dirito arminsirativo generale, II, Milano, Gialive, 2003, 2169 sa3 G. Nuvouiiano, Le vijorme ammninisiraive fi Eat ‘ropa all’ nizo del ventunesimo seolo, in Rew. trim. dir. publ, 2019, 657 58; BG, Marrannita, Burocrazia ¢ nforme, Lin novazione nella pubblics anministazione, Bologoa, 1 Mu lino, 2017 ché si tratti di clementi immutabili, ma piuttosto perché si tatta di condizioni e questioni sempre presenti, che pur atteggiandosi di volta in volta in modo diverso a seconda dei periodi, forniscono una base di continuita rispetto alla quale si pos- sono individuare ¢ misurare le evoluzioni © gli sviluppi, Gili assi generali pitt rilevanti sono quattro Il primo asse & relativo al contesto nel quale maturano le riforme ¢, quindi, alle ragioni che di volta in volta vengono poste a base € a giustifica zione dello sforzo tiformatore. Come si vedra in dettaglio in seguito, a favore (0 contro) le riforme dell’amministrazione pud giocare il grado di aper- tura o di chiusura dellordinamento rispetto a spinte esteme (nel caso dell'Italia, soprattutto la spinta proveniente dal proceso di integrazione curopea), Pemersione di nuave funzioni pubbliche che richiedono un diverso assetto amministrativo, la necessiti di garantire la sostenibilita della fi nanza publica c, naturalmente, il sopravvenire di ‘emergenze (come la crisi economica nel 2008 0 la ctisi pandemica nel 2020) che richiedono nuovi strumenti ¢ regole di azione per assicurare che il sistema amministrativo continui a funzionare e sia in grado di fronteggiare nuove sfide nuovi pro- blemi, Il secondo asse & relative ai soggetti dello sforzo riformatore. La riforma amministrativa pu cemergere come una csigenza della classe politica, o dello stesso corpo amministrativo, 0 della societ’a civile, © di gruppi rapprescntativi di interessi or ganizzat Il terzo asse concerne il perimetro dell’ammi- nistrazione. Le riforme amministrative hanno spesso avuto come oggetto i tentativi di riduzione di ampliamento del perimetro dell’amministra- zione pubblica, con la difierenza che i tentativi di tiduzione hanno osdinariamente natura generale 987 Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 Riproduzione riservata williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataRiproduzione riservata Riforma amministeativa — si cerea di tidurre il peso complessivo del sistema amministrativo o almeno di eliminare al: cuni tipi di amministrazioni, o di diminuire il numero dei dipendeati — mentre le misure di ampliamento hanno in genere ad oggetto specifici enti — si pensi alle Autorita indipendenti via via istituite —o tipi di uffici ritenuti necessariallin temo dell'amministrazione (cosi si @ proceduto per lartuazione delle discipline in materia di pri acy, 0 di anticorruzione, 0 di cybersecurity). Tl quarto asse riguarda la determinazione delle regole di azione dell'amministrazione publica ¢ i conttolli sull’attivita svolta. Quanto alle regole di azione, possono individuarsi due direstrici princi. pali, Lungo la prima direttrice si collocano tutti i tentativi di ridefinire Porganizzazione ¢ il funzio: namento della pubblica amministrazione introdu- cendo, accanto 0 in sostituzione delle regole di iritto pubblico, anche regole e strumenti organiz. zativi di dicitto privato (cosi, ad esempio, per il rapporto di lavoro, o per Ie societa pubbliche, o per Papplicazione di istituti del codice civile all'at tivita contrattuale della publica amministra zione). Lungo la seconda direttrice si collocano, invece, i frequenti ¢ numerosi tentativi di sempli ficazione delle regole di diritto pubblico, con par ticolare attenzione alle regole del procedimento amministrativo. Gli strumenti di controllo del Pamministrazione publica sono stati a loro volta oggetto di molti tentativi di riforma finalizzati a introdurre nuovi strumenti di controllo, a elimi nare o almeno rendere marginali alcuni controlli tradizionali, a ridefinire il rapporto fra controlli interni e controlli esterni, cercando di includere fra questi ultimi anche il controllo sociale. Per ciascuno di questi ass \dicano ¢ si discutono, di seguito, le assunzioni poste a base dei tentativi di riforma, le caratteristiche delle riforme realizzatc, i risultati ottenuti ¢ i possibili sviluppi futur. 2. Wcontesto ¢ i fatiori di spinta, — La Co- stituzione italiana, pur molto innovativa in materia di diriai ¢ di garanzie rispetto allordinamento pprevigente, contiene poche e limitate disposizioni specificamente dedicate alla pubblica amministra zione. Anche se nella cultura dei costituenti pre valse la sottovalutazione del fenomeno ammini strativo —nonostante gli sforzi di Massimo Severo Giannini al Ministero per la Costituente di mobi litare la migliore cultura sul tema —la previsione di nuovi diritti individuali ¢ sociali richiedeva comungue, come condizione di realizeabilita ¢ di cfictivita, la costruzione di un sistema ammini 988 strativo modemo ed efficiente. Questa esigenza si scontrava, perd, con la resistenza di interessi co- stiwuiti e con una cultura formalista. Di qui una duplice continuita: la continuita con gli assetti del passato, che frenava c rallentava Pattuazione della Costituzione ¢ la continuita nella convinzione che fosse necessaria una riforma amministrativa di am- pia portata che investisse il sistema amministrativo nel suo complesso. La « lentissima attuazione » della Costituzione, secondo la nota definizione di M.S. Giannini, comport che gli sforzi dei riformatori si concen trassero pit sui nuovi disitei — il diritto allistru zione, il diriwo al lavoro, il diritto alla salute, la previdenza — ¢ sulla nuova architettura prevista dal titolo V con l'introduzione delle Regioni, che non sulle riforme amministrative strettamente in tese. Il nuovo assetto dei dixitti individuali, dei poteri pubblici e degli interessi collettivi che si ando delineando negli anni Settanta riport® pero inevitabilmente la “questione amministrativa” al centro del dibattito sulle riforme. Nell’ultimo mezzo secolo si sono succeduti molti e diversi tentativi di riforma, concentrati su assctti ¢ profil diversi del sistema amministrative del suo com- plesso € si pud dire che il tema, sia pure natural: mente con accenti ed enfasi diversi di volta in volta, abbia acquisito una rilevanza, ¢ a volte una centralita, non scalfita dal fatto che i risultati delle politiche di siforma non siano sempre stati soddi- sfacenti La cultura delle riforme si @ naturalmente evo, luta e sviluppata hungo versanti nuovi ¢ diversi con il passare del tempo, ma all'interno di essa si pud rilevare la costante presenza di due assunzioni gencrali: la (tradizionale) convinzione che un’am- ministrazione efficiente & condizione necessaria per la piena soddisfazione dei diritti costituzional: mente garantiti c la (crescente) enfatizzazione del rapporto fra efficienza dell amministrazione e svi- luppo economico Alla costruzione allo sviluppo di questa cul- tura delle riforme hanno contribuito diversi fat- tori, fra i quali spiccano, come si & detto in pre mesa, il crescente grado di apertura dell’ordina- mento italiano e il succedersi di diverse crisi ed emergenze, che sempre hanno richiesto, seppure in termini di volta in valta diversi, un ruolo signi- ficativo da parte dello Stato. Lordinamento italiano & da tempo parte inte grante del pit ampio ordinamento curopco. TL processo di integrazione europeo si & costante: mente sviluppato, nei decessi suecessivi alla firma dei Trattati, sia in estensione, sia in intensita, Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataincludendo via via nuove materie e settori e intro: ducendo discipline sempre pit articolate © com- piute, ino a sostituire integralmente, in aleuni casi, la disciplina nazionale: cosi, ad esempio, in mate ria di contratti pubblici. Tl cosiddetto *vincolo esterno” si trasformato cosi in un pungolo esterno. L’integrazione curo- pea ha comportato per l'ordinamento italiano non solo l'apposizione di alcuni limiti — primi fra rurti quelli derivanti dal Patto di stabilita, sospeso pero dal 2020 per far fronte all'emergenza provocata dalla pandemia da coronavirus — ma anche Fin dicazione ¢ la sollecitazione a riformare parti im portant del sistema istituzionale: dalla giustizia all'amministrazione, dalla previdenza alle regole di tutela ambientale, per fare solo qualche esempio. Nelle raccomandazioni che periodicamente la Commissione europea indirizza all Talia la riforma dell’amministrazione & stata costantemente pre- sente, quale requisito © presupposto anche per la migliore attuazione del diritto curopeo ¢ per il miglior uso dei fondi curopei, contribuendo cost a creare un contesto nel quale la centralita o comun: que la rilevanza della riforma amministrativa = stata sorretta non solo da ragioni inteme, ma anche dalf apertura dl ordinamentorazionale a l'csterno. Un secondo fattore decisivo per determinare il contesto entro il quale maturano le riforme ammi- istrative & costituito dalle cmergenze ¢ dagli shock, endogeni ed esogeni, ai quali ® esposto il Pacse. La costruzione di un sistema di protezione civile dotato di organizzazione e di poteri propri, parallelo ¢ straordinario rispetto all'ordinario as- setto delle funzioni amministrative e alla ordinaria iplina dell’intervento pubblico, ¢ dovuta, per esempio, soprattutto al ripetersi di calamid natu rali che non possono essere affrontate con gli strumenti ordinari. TI sucesso del sistema di pro- tezione eivile ha poi portato ad includere nel suo ambito di intervento non solo le grandi emergenze — come i terremoti — ma anche fenomeni pit ordinari, come gli eventi metcorologici estremi, ormai sempre piu comuni ¢ diffusi, 0, per altro verso, emergenze inedite, come ® stato nel caso della pandemia a partire dal 2020. Considerazioni simili possono farsi, con le do: vute differenze, per le riforme introdotte per far fronte alla crisi economica del 2008 ¢ alla necessita di riduzione del debito sempre incombente sull’T talia. Nel caso di specie obicttive & stato princi- palmente la riduzione delle dimensioni e del peso del settore pubblico ¢ della spesa pubblica, con Pintroduzione di vincoli severi alle spese correnti Riforma amministrativa «, almeno per una fase, anche alle spese di inve- stimento, con la costruzione di un nuovo sistema di rapporti fra centro ¢ periferia, gia istin lizzato con il cosiddesto patto di stabilita interno introdotto dall’art. 28 | 23 dicembre 1998, n. 448. I piu recente fattore di contesto rilevante per {a viforma dell'amministrazione &, come gia prean- nunciato, il nuovo programma di interventi pub- blici adortato dall'Unione curopea con la sigla di Next Generation UB, che ha segnato un deciso mutamento di paradigma nell’approccio europeo allcconomia e alla finanza publica, con un al: meno embrionale mutualizzazione del debito che sarebbe stata impensabile prima della crisi dovuta alla pandemia (2). La principale conseguenza per quanto riguarda la riforma dell'amministrazione italiana non sta tanto nella sua rilevanza ¢ centra- lita, sempre ribadita anche in passato nelle racco- mandazioni della Commissionc e sempre ritenuta necessaria anche dalfopinione pubblica interna, ima piuttosto nel fatto che sono state rese disponi bili ingenti risorse per realizeare la riforma, tanto che tema centrale del dibattito @ divenuta la ne: cessita di non sprecare questa occasione e di spen- dete bene le risorse per ottencre effetti significativi ce durevolli 3. I soggettiriformatori. — La siforma del- Pamministrazione & una costante dei programmi che il governo illustra al Parlamento al momento delVnsediamento, ma spesso si & tattato di una parte del programma rimasta largamente inat tuata, La centralita della riforma dell’amministea- zione come condizione sia per l'cficienza dell'in- tervento pubblico, sia per ricostruire la fiducia fra Stato ¢ cittadini @ stata non solo proclamata, ma anche posta a base di un complesso imponente di misure di cambiamento dal governo Ciampi (1992) (), anche se, principalmente in ragione della limitata duruta di quel governo, a fronte di tun disegno riformatore di ampia portata i concreti risultati conseguiti sono stati limitati. Le idee di- rettric poste a base di quel programma sono state, pero, riprese ¢ ulteriormente sviluppate dal go- (2) M. Ciawtes, ITPNRR tru diritto europoo e nacionale un tematico di mquadramento giuridico, in Astrid Rassegna, 2021, n. 12; F. Suaens, Recovery fund, condizionalita & ‘debit pubben, Paco, Cedatn, 2021 (3) V. i materill publica! in Presidenza del Consiglio dei ministri Dipartimento, per la tunzione publica, La rforiva della pubblice anmantsnactone (Ati delle Commis soni ¢ dei Comiuati di suudio), Roma, Istituto poligrafico & Zecca dello Sta, 1994 989 Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 Riproduzione riservata williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataRiproduzione riservata Riforma amministeativa vverno Prodi (1996) (4) successivamente, quasi venti anni dopo, dal governo Renzi (2014) (5). Ul ruolo principale nell’attivita di disegno delle riforme & sempre stato assunto dal governo, con ampio ricorso allo strumento delle deleghe legisla tive, anche se il Parlamento @ attivamente interve nuto sia sulla detcrminazione dei criteri ¢ dei principi direttivi, sia mediante l’esame dei decreti delegati, al quale si & aggiunto successivamente anche l'esame dei regolamenti di attuazione. La classe politiea ha quindi sempre diretto © comun: que controllato la fase di progettazione ¢ disegno delle riforme, mentre ha avuto un ruolo marginale nella fase di attuazione, come dimostra il sostan ziale fallimento delle steutture deputate ad attivita di monitoraggio ¢ rendicontazione. Le ragioni di questa asimmetria fra progettazione ed esecuzione sono diverse © principale fra esse & la limitata durata dei governi: un nuove governo non ha alcun interesse a verificare ¢ tantomeno a ricono. i risultati conscguiti dal governo precedente ¢ trova in genere preferibile concentrarsi sulla progettazione (¢ proclamazione) di un nuovo pro. gramma di riforme. La classe politica, pur impe- ‘gnata nello sforzo riformatore, non & stata quind in grado di assicurare la continuita necessaria per che quello sforz0 non avesse un andamento car- sico, persino quando i temi c le priorita da affron- tare non risultavano modificati in profondita. Si spicga cosi, forse, la continua reiterazione norma tiva di alcuni obiettivi — per fare solo un esempio non controverso: la interoperabilita delle banche dati delle pubbliche amministrazioni prevista da una norma venti anni fa — sempre ribaditi mai raggiund (ultima replica si trova, infauti, nel Pyar). Una seconda rilevante ragione sta nel limitato coinvolgimento dell'amministrazione nella proget tazione delle riforme: queste spesso sono disegnate da consulenti esterni 0 dagli uffiei di diretta col: laborazione, mentre gli apparati burocratici re stano marginali o incrti, salvo mobilitarsi per in: trodurre specifiche misure di favore per questo 0 quell’apparato o per questa 0 quella categoria di dipendenti pubblici. Lo sforzo dei “riformatori” non pud per’ avere sucesso senza l'impegno c la convinzione dei “riformati”, ai quali spesso basta attendere inerti il passare del tempo perché il progetto di riforma perda di slancio © passi nel (4) Siveda I sistema amministraton italiano a cura dL. “Towcias, Bologna, Il Mulino, 2009, spec. 425 ss. ©) Siveda BG. Merrantaia, Burocrezt e riorme. Ln ovazione nelle pubblice amministrazione, Bologna, I Mu Tino, 2017, 990 dimenticatoio o direttamente nell’eleneo dei falli- menti. T progetti di riforma devono inoltze fate i conti con le resistenze dei gruppi di interesse organiz- zati il cui impegno va pit frequentemente a favore della conservazione dello status quo che non a favore dei cambiamenti, mentre la modemizza- zione, che pure sarcbbe vantaggiosa per la societa nel suo complesso, pitt difficilmente trova un sup- porto organizzato. Secondo il noto paradosso di ‘A. Hirschman (6), le riforme sono possibili, ma improbabili cd © quindi pi ragionevole stupirsi di successi dei riformatori che non det loro fall ‘menti. 4. Il perimetro ele dimensioné: quanta amministrazione? — Un tema centrale nelPazione di riforma sono sempre stati il perimetro ¢ le dimensioni dell'amministrazione publica, con tuna forte prevalenza dell'orientamento secondo il quale il sistema amministrativo nel suo complesso si sarcbbe giovato di una politica riduzionista, sia rispetto all’estensione e al peso degli apparat, sia rispetto all ampiczza alla profondita della rego- lazione amministrativa (sulla quale v. infra, § 5). La soppressione degli enti inutili, la riduzione del numero dei Minister, eliminazione delle Pro. vince, l'accorpamento dei Comuni, la limitazione del ricorso alle societ’ pubbliche, ja ridefinizione delle stazioni appaltanti, la ridefinizione dei di- stretti giudiziari, il taglio degli uffici postali, la rionganizzazione della rete ospedaliera (e Pelenco potrebbe continuare): sono stati molteplici i ten- tativi di contenere ¢ ridurre il numero degli appa- rati pubblici, a volte soltanto per ragioni di con- teaimento della spesa publica, pit raramente anche con propositi di riordino delle funzioni. T risultati di questo sforzo, protratto per decenni, sono pero modesti ¢, nel suo complesso, il sistema amministrativo continua a crescere ¢, quasi fosse un organismo vivente, a differenziarsi, dando vita a sempre nuovi tipi di apparati ¢ di strutture, anche perché frequentemente proprio Pistituzione di un nuove tipo di struttura amministrativa stata considerata connaturata a specifiche riforme. Basti pensare, in proposito, alla istituzione delle Autorita indipendenti_o, pitt recentemente, al- PAgenzia in materia di sicurezza ferroviaria, © a quella per la cybersecurity. Le riforme organizzative, come gid osservato, raramente hanno comportato il riordino ¢ la rial locazione delle funzioni ¢ alla flessibilita organiz- (6) A.O. Huscanus, Come far passare le riforme, Bolo sana, I Mulino, 1990, Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservatazativa, che comporterebbe un adeguamento del Vorganizzazione alle funzioni si & preferita la rigi- dit organizzativa e lo spezzettamento delle fun zioni. Di qui poi la moltiplicazione dei meccanismi di coordinamento organizzativi © procedimentali le conferenze, il silenzio assenso anche fra amministrazioni, i poteri sostitutivi, 1 commissari — per cercare di owwiare al crescente grado di complessith, sovrapposizione © confusione nel- Vesercizio delle funzioni, che disperde la respon- sabilita, intesa come il potere ¢ il dovere di deci- dere, in mille rivoli di difficile ricostruzione pure per gli esperti ¢ incoraggia Pinerzia rispetto al Pazione. Anche le ipotesi di riforma dell'amministra- Zione contenute nel Piano nazionale di ripresa € resilienza prevedono ritocchi marginali sul piano organizzativo, mentre fanno trasparire la sfiducia rel sistema csistente con Vistituzione di nuove strutture ¢ nuovi strumenti dedicati csclusiva mente ai progetti previsti nel PNex e quindi, al- ‘meno teoricamente, con durata limitata 5. Le regole di azione e di organizzazione e # controlli. — Le regole di azione ¢ di organi Zione dellamministrazione sono state ripetuta mente oggetto di interventi di siforma negli ultimi trenta anni. Si & trattato di interventi — sempre giustificati con Fobietivo di semplificare, moder: nizzare ¢ rendere pis efficienti Pazione c lorganiz- zazione amministrativa — spesso ispirati all'idea di fondo di alleggerize la dseiplina di natura publi cistica a favore di un pila ampio ricorso a segole ¢ strumenti di dirito privaro, sulla base della con- Vinzione che il dirito amministrativo costiuisse una “bardatura” pesante ¢ farraginosa ¢ che il ricorso al diritto privaro aveebbe consentito una organizaazione piu flessibile © processi decisionali pit eclei a principale © maggiore risultato di questa impostazione & stata la privatizzazione del rap porto di pubblico impicgo — con leccezione di poche residue categorie di personale — con con- seguente sostituzione della disciplina legislativa con la disciplina contrattuale, che ha richiesto peraltro Vistituzione di un’apposita amministra zione (VAgenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni - Anax) deputata appunto alla contrattazione. La privatizzazione del rapporto di lavoro ha comportato il passaggio delle relative controversic al giudice ordinario, ma ha avuto effetti limitati sull’organizzazione ammi- nisteativa, che @ rimasta disciplinata da norme pubblicistiche e, conscguentemente, anche i poteri Riforma amministrativa di gestione del personale in capo ai dirigenti pub- blici incontrano limit significativi. Pure i tentativi di introdurre meccanismi di valutazione della per- formance, seguendo gli inditizzi del cosiddetto New Public Management — peraltro ormai criti- cato ¢ abbandonato nclla maggior parte degli or: dinamenti (7) — hanno avuto risultati molto limi- tati, principalmente per le difficolta incontrate nella necessaria preliminare individuazione dei prodotti ¢ dei risultati dell’azione amministrativa. Per altro verso, Ia regola costituzionale del concorso come ordinario strumento di accesso agli impicghi pubblii,& stata frequentemente aggivata mediante il ricorso a stabilizzazioni, selezioni in. tere © meccanismi idoneativi. In assenza di una programmazione dei fabbisogni da parte delle am- ministrazioni (8) sono divenute inoltre sempre pit evidenti le carenze di competenze tecniche ¢ di personale qualificato, alle quali si @ cercato di porre rimedio con le misure di artuazione del Pyar, che hanno pero a loro volta incontrato difficolta artuative. Alla privatizzazione del pubblico impicgo si @ accompagnata, sempre negli ultimi decenni, una sorta ‘ri)pubblicizzazione strisciante di duc strumenti tipicamente privatistici: il contratto ¢ la societa, ina dell'evidenza pub- rata estesa ben oltte i confini stabil dalle diretive curopee, ad esempio assimilando le re gole dei scttori speciali a quelle dei settori ordi- nari, prevedendo adempimenti ulteriori anche per i contratti sottosoglia ¢, pilin generale, aggiun: gendo un denso strato di gold plating sulla disci- plina curopea, anche in ragione dellattribuzione diestesi poteri di regolazione, vigilanza ¢ sanzione all’Autorita nazionale anticorruzione (ANAC). Per le socict il solo farto che sia stato appro- vato un apposito testo unico sulle societa pubbli che (d. Ig. 19 agosto 2016, n. 175) scgnala la Uifficolta di ricorrere direttamente alle regole del codice civile, la cui applicazione ha dovuto anzi essere ribadita, almeno in termini di principio, (7) Si veda C. Pourrr € G. Bovexnerr, Public manage nent reform. A comaparaive analysis ~ Into the age of auste tty, 2017, trad. it. La rforma del management. pubblico, Milano, Egca, 2002; F. Di Masco © A. Natatint, Olére a New Public Management. Le rforme amministatioe tra reccanismi e cantesti, Free, Carocei, 2018, (8) Si veda C. Canuosino, S Dat. Garro, F. Dt Masco, E. Guwono, C. Lacva, M. Mazawiis, E. Moun, A. [Norata, P. Reames, G. Sauato, E. Scans, G, Scasen, S. Senspavn, G. Sead e L. Toren, Lo stato delPamming. strazione: dati di partenza e chiaetinterpretatioe, in Riv. tim. dir. pubbl, 2021, 1037 s8. 991 Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 Riproduzione riservata williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataRiproduzione riservata Riforma amministeativa proprio in apertura di quel testo unico (9). Se condo un meccanismo ricorrente_nell’ordina- mento italiano, all'uso strumentale di un istituto come le societa — finalizaato non ad assicurare la liberta tipica dell'autonomia privata, ma piutto sto ad cludere i vincoli pubblicistic, segue una reazione dell’ordinamento che estende quei vin- coli ai soggett privati, imponendo ad esempio obblighi sul reclutamento, sulla trasparenza, sul regime della responsabilita. Questo processo alta. lenante finisce poi per create degli ibridi per i quali occorre di volta in volta determinate le spe cifiche regole applicabili, accrescendo cost il rasso complessivo di incertezza e confusione. ul piano piu generale della disciplina della tiviti amministrativa, non sembra aver avuto risul {ati significativi lintroduzione nella legge sul pro cedimento del principio secondo cui «La pub: blica amministrazione, nell’adozione di atti di na- tura non autoritativa, agisce secondo le norme di disitto privato salvo che la legge disponga diver samente » (art. 1 comma 1-bis I. 7 agosto 1990, n. 241), cost come & rimasto marginale il ricorso agli accordi integrativi o sostitutivi del prowvedimento previsti dallart. 11 ¢ agli accordi fra pubbliche amministrazioni previsti dalPart. 15. Il procedimento amministrativo & rimasto, quindi, il principale strumento di azione ¢ di decisione amministrativa, sul quale si sono affa stellati moltiinterventi di riforma, tutti peri» volti a modificare dallesterno — e quindi con risultati seursi — il problema di fondo, relativo alla incapacita dell'amministrazione di decidere in tempi che siano, allo stesso tempo, certi e rapidi. Dalla previsione nella legge sul procedimenco del Vobbligo — rivoluzionario per quel periodo — di determinare il termine di conclnsione di ciascun procedimento non si mai riusciti a dotare quel termine della necessaria vigenza e cogenza, ma si? invece ricorsi ad una seric di palliatvi. Fra questi va sicuramente annoverata la previsione sempre pitt ampia di casi in cui Vinersia dell’ amministra zione vale quale assenso alla richiesta del privato, il quale non dispone perd cosi di un prowedi mento certo ed espresso, Altrettanto frequenti sono state le prevision’ di autacertifieazione, con le quali si chiede al privato di dichiarare city che Pamministrazione dovrcbbe — ma non vuole 0 non pd — accertare e i tentativi di ridurre i temmini di conelusione del procedimento, senza (0) Le societt a partecipacione pubblica a tre anni dal Testo Unico a curs di C. Tebs, Milano, Ginfire Francis Lefebvre, 2019 (Quaderni di giurisprudenza commerciale, n. 26). 992 per cisultatirangibili, vista anche Ia costante ten- denza della giurisprudenza amministeativa a non connettere conscguenze significative all inutile de- corso del termine. Trafforzamento della capacita di decidere del Vamministrazione non pud essere perseguito, in realta, intervenendo sul procedimento o almeno non principalmente sul procedimento, Occorre: rebbe assicurare, invece, sia che 'amministrazione pubblica disponga delle comperenze necessaric, sia che il regime di responsabilita dei decisori pubblici sia ricquilibrato, favorendo T'azione is vece che, come oggi accade, Pinerzia, Una nuova possibilita di imervenire sul tema & oggi fornita anche dal ricorso a strumenti tecnologici che po- trebbero consentire, se ben utlizzati e calibrati, di reingegnerizzare i processi, razionalizzare i tempi e standardizzare almeno le decisioni pitt semplici, come si sta cominciando a fare anche in alti Paesi (10), E mancato, inoltre, un vero sforzo per progetti i liberalizeazione delle attivith (11), con conse: guente riduzione della necesita di intervento am ministrativo: la sfiducia nei confronti del privato ha sempre prevalso sulla pur evidente ineapacita delamministrazione di svolgere controlli effi cicnti (12) ¢ si& preferito che il controllo restassc, almeno in ipotesi, possibile, come dimostra Pesem” pio delle cosiddette “ativita libere” in materia edilizia. Venendo, infine, all'area dei controlli ammini- strativi, essa é fra quelle forse maggiormente incisa dagli interventi di riforma nell’ultimo ventennio del secolo scorso, ma la spinta riformatrice sit poi attenuata ¢ frammentata, con leffetto di moltipl: care controlli ¢ controllori senza disporre, pero oggi, di un’attivits di controllo capace di assicu- rare effcttivamente sia V'eflicienza sia la traspa renza dell’attivita amministrativa (13). Lidea di fondo che ha guidato le riforme degli (10) R. Cavauio Pun, Ragionando come se la digitaiz susione fos data, in Dir- amen, 2020, n.2, 303;. Courransk Mrmvees, « Umano troppo umano ». Decians amrinaira sve automatizate ¢ principio di lepalia in Dir. pbb, 2019, 5; B. Masaucrn, La gararzia dello huinan in the loop alla prova della decisione ammanistration algorioméca, in Buolso Journal, 2021, n. 2. (11) Libevalicare 0 regolamentare: if dirtto amouinisir iso di frmte alle css (Att del Conseeno, Copano, 29-30 giugno 2012) a cura di F. Mavcanaso, A. Roaso Tassont € E’Sarea, Milano, Giullrs, 2013, (12) M. De Beatie, Controle della publica amon nistrazione sui privat disfurcioni e rimedi, in Riv. trina dr pubbl, 2019, 855. (13) E, D'Atsem, La furzione di controll e Peguilibrio sai pote pubblici “dove nascomo i problevni, in Riv. ti. dir. publ, 2019, 81; G. D Aunts, Le mutazioni dei controll Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataanni Novanta era la convinzione che si davessero climinare © almeno sidurre drasticamence i con trolli preventivi di legittimita (14) a favore di contralli di gestione ¢ di risultato ¢ rafforzare i controlli intemi rispetto ai controlliesterni, TL trasferimento della cultura gestionale delle grandi organizzazioni dal settore privato al settore pub- blico non si & perd rivelato agevole (15), sia per la limitata claborazione sugli adattamenti necessari per 'amministrazione pubblica — il pitr piccolo Comune ha molte pitt “linee di produzione” di una grande improsa — sia per le resistenze degli apparati deputati al controllo, allo stesso tempo prigionieri e difensori di una cultura prevalente mente giuridica ¢ formalista. Non sono mancati, quindi, i tentativi di controriforma, espressi 0 implicit, con una strisciante riespansione dei con trolli di legittimita ¢ la sovrapposizione fra con- trolli intemi ¢ controlli esterni, sino a svuorare di significato i primi. Forse anche in ragione dei limitati risultati raggiunti su questo terreno, l'interesse dei rifor- matori si poi volto verso l'introduzione di nuovi controlli, collegati alla disciplina della trasparenza € della lorta alla corruzione, come quelli esercitat dall’Anac (16) o strumentali al controllo sociale da parte dei cittadini, ad esempio mediante il ricorso all accesso civieo o, ancora, finalizzati a valutare il peso € gli effetti di nuove regole, come Analisi di impatto della regolazione (Aim) (17). La disciplina dei controlli si espansa, inoltre, su un piano diverso, imponendo alle amministra zioni obblighi crescenti di predisposizione di piani — in genere pluriennali— nei quali si devrebbero indicare obicttivi ¢ risultati da raggiungere, in modo da consentire ai numerosi controllori di verificare se poi in effetti quegli ebiettivi ¢ quei risultati sono stati raggiunti. Analisi recenti hanno messo in Ince come si tratti di uno sforzo preva- lentemente cartolare ¢ formale, al quale non cor amrninisrato’ © la Corte dei conti: a um quarto di seco da tuna storca riformay wi, 705, (1A) S. Cassis, I moscerinie gli aovaltos, in Sistema det conerolli ¢ rforma ‘delle Costtuzione (Bui del Conveeno, Milano, 11-12 dicembre 1992), Roma, Istituto poligralico ¢ Zecca dello Stato, 1995, 21; An Vw, Leontroll nella publica amministrazione 4 cura di'8. Cassis, Bologna, Tl Mulino, 1983. (19) G. Nicos, La eomplicata evolucione del controllo estionale Sul “capitale umano” nelle pubbliche anuoninistra “Boni, in Rio. tion. dir. pubbl, 2019, 775. (16) FD Lasers, Anticormaone ¢ contrat public vera um nuovo modello di inegrazione tra control aramuiné siratisa?, in Re. trim. dir publ, 2019, 809. (17) Lltalie de somplificare, Tl. Le regole ele procedure acuradi G. or Cunaus eG. Visrunsi, Bologna, fl Mulino, 1988. Riforma amministrativa risponde una cffertiva capacith di programma- zione da parte delle amministrazioni, né una effet- tiva ¢ significativa attivid di monitoraggio, anche in ragione delle numerose ¢ frequenti emergenze © contingenze che consentono all’amministrazione di operare in via di deroga o di cceczione. 6. Conclusion. — Il quadro sinora sintetica- mente tratteggiato induce a chiedersi se « l'eta delle riforme amministrative » (18) si sia chiusa o se invece essa conosceri nel prossimo fururo una nuova fase, Non si puiy negare che Pamministra- zione oggi sia diversa, pitt moderna e maggior ‘mente posta al servizio della collettivita di quanto non accadesse mezzo secolo fa. Allo stesso tempo, se si fa il confronto non con il passato, ma con i progetti c le speranze di riforma, @ evidente che i risultati raggiunti sono limitati e comunque ben ontani dalle attese, come del resto dimostra il fatto che la principale preoccupazione relativa mente all’attuazione del Pxre sta proprio nella carenza di capacit amministrativa. I ripetuti tentativi di riforma generale hanno ottenuto due risultati che possono sembrare fra loro contradditiori. Per un verso, hanno diffuse una cultura amministrativa nuova, hanno posto i problemi su nuove basi c hanno introdotto nuove soluzioni, Per altro verso, la limitatezza dei risul- tati raggiunti ha reso via via meno convincente Papproccio olistico e rafforzato invece idea che convenga agire chirurgicamente su. alcuni punti nodali 0 concentrarsi su riforme di settore, pit facili da realizzare © portare a compimento. La cultura riformista italiana non & diversa, sotto questo profilo, dalla cultura amministrativa di altci Pacsi curopei: la delusione verso i paradigmi ge- nerali, come ad esempio il New public manage- ‘ment, & diffusa proprio in ragione dell astrattezza delle assunzioni di base e della rigiita dei model che si scontra con la riechezza e la complessita dei sistemi amministrativi Occorre perd anche ricordare che gli sforzi di riforma sono stati fortemente condizionati, almeno nell ultimo decennio, da regole di finanza pubblica che avevano come primo obiettiva il contenimento ¢ la riduzione della spesa publica e del debito pubblico. L’cmergenza pandemica iniziata nel 2020 ha invertito il ciclo ¢ richiesto invece massicci imerventi di spesa pubblica, sia per sostenere Veconomia, sia per assicurare la pace sociale. L'amministrazione @ cosi tornata al centro di un dibarcito impemiato non piv, 0 almeno non solo, (18) S. Casuse, Ltd dele riforme amministatve, cit 993 Enciclopedia del Diritto - 1 Tematici III - 2022 Riproduzione riservata williamantonio.faeti@unibo it Riproduzione riservataRiproduzione riservata Riforma amministeativa sulle esigenze di riduzione del debito, ma sulla capaciti di realizaare ¢ attuare gli interventi di sussidio, di assicurare la ripresa del sistema pro: duttivo, di almeno avviare la transizione ecologica ¢ la transizione digitale e, conseguentemente, an che sulla capacita dell’amministrazione di dotarsi delle comperenze necessaric, sulla strutturazionc di nuovi corpi tecnici, sulla ridefinizione dei pro: cessi decisionali, sulla necessita di nuovi assetti ¢ bilanciamenti fra interessi. ‘Un tratto fondamentale della cultura rformista @ lottimismo, la convinzione che il cambiamento_ sia possibile ¢ possa migliorare la situazione: non resta che sperare, dungue, che il futuro torni ad essere migliore (19). Luisa Torchia Lurnesrue.. — G. D’Auua, Le politica di riforma ame ministratoa, i Le poltiche pubbliche in lala a cara dB Dix, Bologna, 1! Mulino, 1990, 119 883 ANWy,, Lime isorazione ¢ la Costiterione. Proposte per la Costiuente cura di S, Cassist ¢ A.G. Anata, Bologna, Il Mulino, 1993; AAWu,, If procedimento arnmantstrattn: proflécompanaté cura di L. Towaua, Padova, Cedam, 1995; B. Distt, ln are divervo Sisto, Bolegoa, Il Mulino, 1995; G. Miuis, Stora deltammimistrazione juliana, Bologna, Ml Mulino, 1996, AnWv., La riforma del governo a cura di A. Pawo e L. ‘Tociaa, Bologna, Il Mulino, 2000; S. Barn, I rpporto di lavoro con le pubbliche amminisiasions, Paden, Cedanm, 2000; S. Cassist, Lo sito dell anaministracione a vent anni ‘del rapporio Giannini, in Giorn. dir. amem., 2000, 99 38 Y. 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