Documento de Trabajo No.

08/87 Septiembre 1987

La Crisis Econmica en Bolivia

por Juan Antonio Morales & Jeffrey Sachs

La Crisis Econmica en Bolivia por: Juan Antonio Morales & Jeffrey Sachs 1. Introduccin

Bajo cualquier criterio, la crisis econmica boliviana de los aos ochenta ha sido extraordinaria. Como se ve en el Cuadro 1, la debacle econmica boliviana de los aos recientes es muy impactante an en comparacin con el pobre desempeo econmico de los vecinos de Bolivia. Como sus vecinos, Bolivia ha sufrido shocks externos de gran magnitud, incluyendo el aumento de las tasas de inters y la reduccin de los prstamos en los mercados internacionales de capital en los primeros aos de la dcada de los ochenta y la declinacin en los precios internacionales para las exportaciones de productos bsicos bolivianos. Pero la extensin del colapso econmico dados esos shocks sugiere que factores internos tanto como los shocks externos, han sido crticos para el desempeo econmico boliviano. La hiperinflacin boliviana de 1984-85, por ejemplo, fue una de las inflaciones ms dramticas en la historia mundial, es la nica inflacin en el siglo XX que no result de las dislocaciones de guerras o revoluciones. Un tema principal en nuestro trabajo es que la crisis econmica reciente en Bolivia refleja los conflictos polticos y econmicos de las sociedad boliviana que ha socavado el proceso de desarrollo en todo este siglo. El Cuadro 2 da una cronologa poltica corta de Bolivia desde la Revolucin de 1952. El aspecto ms impactante de la cronologa es la poca duracin de las reglas constitucionales en el pas. La Revolucin de 1952 fue dirigida por el Movimiento Nacionalista Revolucionario, el MNR, que gobern Bolivia por doce aos ganando elecciones en 1956, 1960 y 1964. Los militares derrocaron al rgimen civil en 1964 y gobernaron casi ininterrumpidamente hasta 1979. El perodo de 1978-1982 fue de gran caos poltico, con gobiernos alternativamente militares y civiles. El retorno ms permanente a un gobierno civil se efectu en 1982, con el acceso al poder de Siles Zuazo.

La inestabilidad poltica crnica refleja divisiones profundas en la economa y sociedad bolivianas. No solamente la distribucin del ingreso y de la riqueza en Bolivia es fuertemente desigual, sino que tambin los sectores de la sociedad boliviana estn altamente movilizados para pelear en batallas por sus participaciones en el ingreso y la riqueza.
Cuadro No. 1 Desempeo Econmico de los Ochenta. Pases Seleccionados Crecimiento del PIB (Tasa Anual) 1980-1985 Bolivia Amrica Latina Argentina Brasil Mxico Este Asitico Malasia Indonesia Corea 5.5 3.5 7.9 3.1 10.1 6.0 62.0 36.6 43.0 85 97 105 -1.4 1.3 0.8 342.8 147.7 62.2 56.4 43.8 52.8 88 87 98 -4.5 Tasa de Inflacin Anual (1980-85) 569.1 Trminos de Intercambio (1980-85 86

Deuda/PNB* 1980-85 136.8

Fuente: World Development Report 1987, World Bank (a) Deuda a Medio y Largo Plazo, Pblica y Privada

Desde la Revolucin de 1952, todas las fracciones sociales miran al gobierno central para satisfacer sus programas distributivos particulares, la batalla por poder poltico ha sido tambin una batalla por una participacin ms grande en el ingreso nacional. La batalla distributiva ha sido particularmente perniciosa, porque ha ocurrido en el contexto de una declinacin secular en el excedentes generales en el sector minero. La declinacin no solamente que gener la necesidad de una estrategia de desarrollo coherente con particular urgencia, sino que tambin le ha dado un sentido de desesperacin a los problemas distributivos.

Deuda a mediano y largo plazo, pblica y privada.

Cuadro No. 2 Sinopsis de los Principales Eventos Polticos de 1952 a 1985 1952 1952-1956 1956-1960 1960-1964 1964 1966-1969 1969 1970 1971 Revolucin Nacional, protagonizada por el Movimiento Nacionalista Revolucionario (MNR) Presidencia de Paz Estenssoro; fuerte aumento en la inflacin, 178.8% en 1956 Presidencia de Siles Zuazo (MNR); estabilizacin econmica con financiamiento y supervisin del gobierno de los Estados Unidos y el FMI Segunda Presidencia de Paz Estenssoro Tercera Presidencia de Paz Estenssoro. Este es derrocado por un golpe militar dirigido por el Gral. Ren Barrientos Ortuo Presidencia Constitucional de Barrientos. Barrientos muere en un accidente de helicptero en Abril de 1969 El Vice-Presidente, Luis Adolfo Siles Salinas se hace cargo de la Presidencia; y es derrocado por un golpe militar por el Gral. Alfredo Ovando Candia Ovando Candia es derrocado por el Gral. Rogelio Miranda. Miranda es derrocado por el Gral. Juan Jos Trres Trres gobierna con la izquierda radical. Derrocado por un golpe propiciado por una coalicin de militares: Falange Socialista Boliviana y el Movimiento Nacionalista Revolucionario Gobierno del Gral. Hugo Bnzer Surez con el apoyo del MNR Presidencia de Bnzer con gobierno militar, el MNR se retira del gobierno en 1974 El Gral. Juan Pereda Asbn toma la Presidencia despus de la anulacin de las elecciones de 1978 por acusaciones de fraude. Pereda es derrocado por el Gral. David Padilla Arancibia, quien llama a elecciones en 1979 Los resultados de la eleccin no son concluyentes y se produce un empate en el Congreso. El Presidente del Senado, Walter Guevara Arce gobierna como Presidente Interino. Guevara es depuesto por el Cnl. Alberto Natusch Busch; Natusch renuncia al cabo de 15 das. La Presidente de la Cmara de Diputados, Lydia Gueiler, es posesionada como Presidente Interino Empantanamiento electoral. La Presidente Gueiler es depuesta por el golpe del Gral. Luis Garca Meza Garca Meza es obligado a renunciar en favor de una Junta de Comandantes, presidida por el Gral. Waldo Bernal Pereyra. Bernal renuncia en favor del Gral. Celso Torrelio Villa Torrelio es derrocado por el Gral. Guido Vildoso Caldern. Este llama al Congreso elegido en 1980, que elige a Siles Zuazo Presidente La alta inflacin degenera en hiperinflacin. Los precios aumentan por un factor de 623 entre Abril de 1984 y Agosto de 1985. Siles Zuazo es obligado por la oposicin a llamar anticipadamente a elecciones, en Noviembre de 1984 Paz Estenssoro es elegido Presidente. La Nueva Poltica Econmica es anunciada el 29 de Agosto de 1985

1971-1973 1974-1978 1979

1979

1980 1981 1982 1981-1985

1985

El resultado, sin sorpresa, ha sido un gobierno que se ha extendido ms all de su

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capacidad fiscal; un entorno econmico desfavorable para inversiones de largo plazo; y una incapacidad en actores polticos claves para coincidir en una estrategia sostenida de desarrollo econmico nacional. Bolivia es el pas ms pobre de Sud Amrica, con un ingreso per cpita de alrededor de 500 dlares, y es el segundo ms pobre del hemisferio occidental delante de Hait. Entre 1952 y 1985, el PNB creci a la baja tasa anual promedio de 2.4 por ciento. En la prxima seccin de este documento, extendemos el anlisis para preguntarnos por qu Bolivia no ha podido preparar una estrategia viable de desarrollo a largo plazo. Despus volcamos nuestra atencin a una cronologa analtica de la crisis econmica reciente, y hacemos hincapi en cmo la crisis emergi de los fracasos de ms largo plazo en los que insistimos. Para entender los determinantes ms inmediatos de la crisis, subrayamos los eslabones crticos entre los prstamos extranjeros, el tipo de cambio y la inflacin, ya que son claves para entender el desencadenamiento de la hiperinflacin y la crisis de la deuda; y los progresos que se han logrado desde 1985 para superar la crisis. Aunque el gobierno actual est ejecutando reformas muy importantes, muchos de los problemas ms profundos de la sociedad boliviana que contribuyeron a la crisis permanecen sin solucin. Subrayamos las reas de dificultades que quedan, y discutimos varias opciones de la poltica para encararlas.

2.

Los Problemas de Largo Plazo de Crecimiento Econmico Boliviano

Los problemas de Bolivia comienzan con las dificultades inherentes de crecimiento de una economa minera, sin acceso al mar, ubicada en el esplndido pero desafiante medio a ms de 4000 metros de altura. Bolivia es un pas grande, pero con una poblacin muy escasa. Su superficie es mayor en las reas combinadas del Reino Unido, Alemania Occidental y Francia, con una poblacin tan slo de seis millones. El pas est dividido geogrficamente entre las tierras altas andinas, donde est localizada la industria minera, y los llanos orientales, donde estn situados los yacimientos de petrleo y la agricultura comercial. Desde el comienzo de la colonia, el centro de gravedad poltico y econmico ha estado en la regin andina occidental. La declinacin secular del sector minero ha llevado, en las dcadas ms recientes, a un desplazamiento en las actividades polticas y econmicas hacia el Este. Este desplazamiento, que es una causa de conflicto poltico significativo ha sido acelerado por la aguda cada en los precios del estao en Octubre de 1985. La economa boliviana desde el perodo colonial se ha basado en la minera, primero la plata, desde la colonia hasta fines del siglo XIX; y despus el estao en el siglo XX. Con la poblacin concentrada en el Altiplano y en los Valles vecinos, los costos de transporte son sumamente altos. De all que, aunque le ha sido a Bolivia rentable exportar minerales como plata y estao, que tienen alto valor agregado por unidad fsica y por lo tanto baja incidencia de costos de transporte por valor unitario, no ha podido sin embargo, soportar los costos de transporte para casi ningn producto manufacturado ni agropecuario. El problema de los costos de transporte se exacerb con la prdida del Litoral boliviano en la costa del Pacfico, en la traumtica guerra contra Chile en 1879.

Cuadro No. 3 Participacin de las Exportaciones de Estao y Gas Natural en las Exportaciones Totales de Bolivia: 1952 - 1985 Ao 1952 1953 1954 1955 1956 1957 1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985(b) Fuente: Como % de las Exportaciones de Mercancas 59.9 64.2 55.2 56.0 51.1 58.8 56.1 68.2 71.0 87.3 89.7 80.6 80.8 80.5 70.2 58.5 58.9 57.3 52.0 58.4 61.3 57.2 46.6 48.1 47.9 62.4 72.0 65.9 63.6 68.3 73.5 77.6 86.1 89.7 Promedio Anual del Perodo (a)

58.8

61.8

83.8

59.4

54.3

62.3

79.0

Banco Central de Bolivia. Boletn Estadstico. Varios Nmeros (a) Promedio Anual para cada quinquenio centrado en el ao en que aparece el valor en el Cuadro, excepto para el cuatrimestre 1952-55, donde el promedio ha sido computado sobre cuatro aos (b) Estimado

El requisito de alto valor agregado por unidad fsica en las exportaciones bolivianas ayuda a explicar la poca diversidad real de las exportaciones en aos recientes: derivados de la hoja de coca (precursores de la cocana) y productos del petrleo. Hidrocarburos, particularmente el gas natural exportado a la Argentina que sale del pas por gasoducto,
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mientras las hojas y la pasta de coca pueden ser transportadas rentablemente an en espaldas de campesinos. El Cuadro 3 muestra la concentracin de las exportaciones legales de Bolivia en aos recientes. Entre las exportaciones registradas (es decir excluyendo la coca), el estao y los productos de petrleo generalmente cuentan con mucho ms de la mitad de las exportaciones totales durante los aos sesenta, setenta y ochenta, las exportaciones de coca seran iguales a la suma de las exportaciones de estao y gas natural. Muchos de los problemas bolivianos pueden ser visualizados como el desenlace de la declinacin secular del sector minero, un proceso que ha estado sucediendo por lo menos medio siglo (Vase Malloy 1970, por un recuento autorizado de la historia boliviana en el siglo XX antes de la Revolucin de 1952, con un nfasis en la declinacin secular del sector minero que comienza al finalizar la dcada de 1920). En realidad, la primera crisis profunda de Bolivia vino con el agotamiento de los depsitos de plata y la cada en los precios mundiales de ese metal al finalizar el siglo pasado. La buena suerte sac a Bolivia sin embargo, de esta crisis cuando una expansin boyante de la demanda mundial por estao sigui al desarrollo de la industria moderna del enlatado. El apogeo del desarrollo econmico moderno de Bolivia en relacin a los pases vecinos, fue alcanzado en las primeras dos dcadas del siglo XX, cuando se explot estao muy intensivamente, y cuando los ingresos por explotacin proveyeron la base para una gran extensin de la infraestructura del pas, incluyendo camino y el sistema de ferrocarriles. Los minerales de estao se fueron agotando progresivamente en los aos veinte y Bolivia comenz a perder competitividad con relacin a otros productores. Cuando los precios del estao cayeron al comienzo de la gran depresin, Bolivia fue el primer pas en esa crisis en declararse en cesacin de pagos de su deuda soberana en Enero de 1931. Bolivia fue tambin el ltimo pas latinoamericano en renegociar las deudas impagas de la Segunda Guerra Mundial. El colapso del estao socav tanto la economa y el sistema poltico de entonces, conocido en el lenguaje popular como la Rosca, que estaba manipulada para favorecer a los tres "barones" del estao: Patio, Hoschschild y Aramayo. Las finanzas pblicas que dependan fuertemente del ente del estao y ms generalmente del comercio internacional, se debilitaron grandemente y los problemas financieros terminaron por debilitar al gobierno central. El perodo entre 1931 y la Revolucin de 1952, fue un perodo de incertidumbre poltica y

desasosiego. Bolivia perdi la costosa y sangrienta Guerra del Chaco con el Paraguay en la dcada del treinta, una experiencia que agudiz la movilizacin poltica de los trabajadores y las clases medias descontentas con el liderazgo tradicional. Un gobierno militar con una orientacin que mezclaba fascismo y objetivos revolucionarios tom el poder en 1943, pero fue depuesto en 1946. La oligarqua retom su control en 1946, pero fue desplazada por la Revolucin de 1952. Los lderes de la Revolucin Nacional de 1952 se inspiraron en la Revolucin Mexicana y en su Partido Revolucionario Institucionalista, para la formulacin de la poltica del Movimiento Nacionalista Revolucionario-MNR. Las experiencias anteriores haban desacreditado a la clase propietaria como capaz de llevar adelante el desarrollo nacional. Los lderes de la Revolucin de 1952 conceban al sector pblico como el motor de un crecimiento que sera ms amplio y equitativo. Ellos implantaron un sistema econmico que, con una definicin amplia llamaremos capitalismo de estado. La caracterstica ms clara del modelo de capitalismo de estado est en que se asigna al sector pblico la mayor responsabilidad en la acumulacin de capital, tanto para la provisin de infraestructura como para la produccin de bienes y servicios en empresas estatales. Ms especficamente, el gobierno interviene decididamente mediante sus empresas en la produccin de bienes y servicios, que en otras circunstancias seran producidos por el sector privado. Si bien el alto grado de intervencin estatal directa en la inversin y la produccin es la caracterstica principal, se tiene adems intervenciones indirectas en la medida en que la actividad del sector privado es guiada y regulada con un amplio conjunto de incentivos y penalizaciones. La extensin de la intervencin estatal se explicara en gran parte por la tradicional dificultad que Bolivia, como otros pases de Amrica Latina, ha tenido en conformar una base tributaria amplia. Cuando esto sucede, la bsqueda de recaudaciones fiscales confunde fcilmente con la bsqueda de oportunidades de inversin para el sector pblico, que generan los impuestos que no pueden cobrar al sector privado. Las principales empresas estatales son Yacimientos Petrolferos Fiscales BolivianosYPFB y la Corporacin Minera de Bolivia-COMIBOL. YPFB naci a fines de los aos treinta, pero fue reforzada con la Revolucin de 1952; COMIBOL fue creada en 1952. Se debe hacer hincapi en que la dependencia de la economa en el sector estatal fue

guiada tanto por consideraciones polticas como por una ideologa de desarrollo econmico. Al movimiento revolucionario, despus de derrocar a la oligarqua, le interesaba poco devolver el poder a la pequea clase de propietarios afortunados y a quienes era difcil someterlos a la tributacin. Dada la altamente desigual distribucin del ingreso en Bolivia, el problema de establecer un equilibrio poltico junto con la participacin de las masas era evidente. Un sector pblico extendido fue visualizado como una respuesta poltica a las restricciones distributivas. Como se puede ver en el Cuadro 4, la distribucin del ingreso en Bolivia permanece, a pesar de la Revolucin, muy desigual. La Revolucin de 1952 tuvo xito, especialmente con la reforma agraria, en aumentar la participacin en el ingreso del 20 por ciento ms bajo en las familias, por encima de las participaciones que se encuentran en varios otros pases latinoamericanos. A pesar de la gran variedad de gobiernos despus de 1952, las caractersticas principales del modelo de capitalismo de estado permanecieron relativamente constantes. Si el gobierno militar era de la izquierda populista, como bajo el rgimen del Gral. Trres (1970-71), o de derecha, como cuando el rgimen militar del Gral. Bnzer (1971-78), se gui concibiendo al Estado como la fuerza gua de desarrollo. Como se muestra en el Cuadro 5, una fraccin muy grande de la inversin nacional total (Formulacin Bruta de Capital Fijo), fue invertida directamente por el sector pblico. Este papel predominante del Estado no es por supuesto inusual en los pases de desarrollo tardo, como fue demostrado elegantemente por Gerschenkron hace ya muchos aos en el caso de los pases europeos de industrializacin ms reciente. Como se subraya en Sachs (1978), el estado ha jugado un papel importante y aparentemente exitoso en promocionar el desarrollo econmico en el Japn, Corea y Taiwan. Lo que distingue el caso boliviano, sin embargo, es la disyuncin entre la dbil capacidad del Estado por un lado, y las responsabilidades que se le han asignado por otro. El mismo concepto de un crecimiento equitativo a travs de un sector pblico extendido sufri un colapso en una masa de inconsistencias en los treinta aos entre la Revolucin de 1952 y el comienzo de la hiperinflacin. En el perodo post-revolucionario, los lderes de la izquierda fueron siempre demasiado dbiles para satisfacer sus objetivos redistributivos. Cuando ellos apuntaron por ejemplo a incrementos salariales en el sector pblico o a incrementar las inversiones del sector pblico y el empleo, no fueron capaces sin embargo, de

hacer pagar tributos a los ingresos y a la riqueza para financiar un sector pblico ms amplio.

Cuadro No. 4 Distribucin del Ingreso en Pases Seleccionados 20% Inferior 4.0 20% Superior 59.0 Razn Sup./Inf. 14.8

Ao Bolivia Amrica Latina Argentina Brasil Mxico Este Asitico Malasia Indonesia Corea Taiwn 1973 1976 1976 1976 1970 1972 1977 1970

4.4 2.0 2.9

50.3 66.6 57.7

11.4 33.3 19.9

3.5 6.6 5.7 9.5

56.1 49.4 45.3 35.0

16.0 7.5 7.9 3.7

Fuente: World Bank; fuentes nacionales para Taiwn

Con frecuencia su poltica se vio interferida por las fuerzas Armadas Bolivianas, que se mantenan alertas para evitar acciones populistas o redistributivas, como ocurri por ejemplo en 1971. Por esas razones, los lderes populistas e izquierdistas han estado constantemente forzados a utilizar financiamiento inflacionario o ayuda extranjera, o prstamos extranjeros para lograr sus metas redistributivas y de desarrollo. La primera gran inflacin lleg despus de la Revolucin de 1952, y la segunda vino con el gobierno de izquierda de Siles Zuazo en 1982. Los lderes de derecha, como Barrientos y Bnzer, no estuvieron tampoco interesados en limitar el poder del estado, pero ms bien para usarlo para satisfacer un programa distributivo diferente. Mientras los gobiernos de izquierda buscaron redistribuciones mediante salarios ms altos y un papel ms grande para los trabajadores del sector pblico, los gobiernos de derecha buscaron ms bien apoyar a segmentos favoritos del sector privado mediante subsidios gubernamentales generosos. Los gobiernos de izquierda han pagado generalmente

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salarios ms altos en el sector pblico imprimiendo (importando) billetes -es decir con impuesto inflacin- o mediante prstamos extranjeros, porque les era difcil recurrir al aumento de impuestos. Los gobiernos de derecha por otra lado rechazaron directamente mayores impuestos de amplia base y buscaban en cambio financiar al gobierno con reducciones de salario en el sector pblico (a menudo con represin abierta a los trabajadores) y tambin con prstamos extranjeros. Ntese un elemento comn en ambos tipos de gobierno: hacer que una parte importante de la factura la paguen los fondos extranjeros.
Cuadro No. 5 Participacin de los Sectores Pblico y Privado en la Formacin Bruta de Capital Fijo: 1952-85 Ao Sector Pblico (%) Promedio Anual en el Perodo (a) 42 42 40 44 45 54 62 60 43 50 50 52 59 56 60 59 37 34 41 56 64 66 58 49 67 57 50 48 45 Sector Privado (%) Promedio Anual en el Perodo (b) 58 58 60 56 55 46 38 40 57 50 50 48 41 44 40 41 63 66 59 44 36 34 42 51 33 43 50 52 55 Total (%) 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100 100

1958 1959 1960 1961 1962 1963 1964 1965 1966 1967 1968 1969 1970 1971 1972 1973 1974 1975 1976 1977 1978 1979 1980 1981 1982 1983 1984 1985 Fuente:

53

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59

41

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Ministerio de Planeamiento y Coordinacin y Banco Central de Bolivia para 1952-1979; datos no publicados del Banco Mundial para 1980-1985 a) Promedio anual para cada quinquenio centrado en el ao en que aparece

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el valor en el Cuadro, excepto en el trienio 1958-1960 donde el promedio ha sido computado sobre tres aos b) Estimado

El conflicto de distribucin del ingreso contina teniendo varios efectos profundos en la poltica econmica y en el desempeo econmico. El primer efecto que ya se ha hecho notar es la indisciplina fiscal, puesto que grupos poderosos de altos ingresos vetan los impuestos sobre el patrimonio y el ingreso que se necesitara para financiar un sector pblico extenso. Un segundo efecto es la profunda politizacin de casi todos los instrumentos de poltica econmica. Hay pocas herramientas cuyos mritos sean juzgados bajo el criterio de la eficiencia y no de la distribucin. Se ha evitado generalmente modificaciones en el tipo de cambio hasta llegar a sobrevaluaciones de proporciones absurdas, por miedo a las batallas redistributivas que les seguiran. De manera similar, los precios del sector pblico se han mantenido en niveles muy por debajo de los precios de equilibrio del mercado. Un tercer efecto de la continua batalla por la distribucin del ingreso es la incertidumbre para la inversin privada que se crea por la alternacin entre regmenes izquierdistas y derechistas con programas redistributivos diferentes. Un cuarto efecto ha sido la degeneracin de la poltica en batallas bravas entre "los que estn en el gobierno" contra los que "no estn". Con el Estado que se concibe como un instrumento de redistribucin, los gobiernos sucesivos terminan visualizando a las arcas pblicas, que pueden se usados para beneficio personal o para clientelismo poltico. Malloy 1978, ha calificado esta condicin como "neopatrimonialismo".

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3.

Los Orgenes de la Crisis de Endeudamiento

La Era Bnzer Como se muestra en el Cuadro 6, la deuda externa de Bolivia aument dramticamente en la dcada de los setenta, principalmente durante el gobierno del Gral. Bnzer. La rpida acumulacin de la deuda externa en los aos setenta tuvo tres fuentes. Una fraccin de la deuda interna financi ensayos plausibles para generar una base exportadora ms diversificada mediante varios proyectos de inversin.
Cuadro No. 6 Deuda Externa Boliviana, 1970 - 1985 (Millones de Dlares) 1970 Deuda Total
a

1975 824.7

1980 2.228.6

1981 2.679.2

1982 2.769.1

1983 3.105.1

1984 3.203.5

1985 3.259.3

(Pblica y Garantizada Pblicamente MLP) Deuda PNB (%) Deuda/Exportacin (%)

481.7

46.3 232.6

46.2 166.7

78.1 213.1

89.3 262.3

102.6 301.5

111.5 345.4

115.9 377.8

124.8 441.9

Fuente: World Debt Tables, World Bank, Edicin 1986-87 (a) Deuda pblica o garantizada pblicamente, desembolsada y pendiente, a mediano y largo plazo

Algunos de estos proyectos, tales como la exportacin de gas a la Argentina, que comenz en 1972, fueron exitosos. Otros, como las inversiones en la produccin de petrleo crudo y derivados y la expansin de la capacidad de fundicin de estao lo fueron mucho menos. Segundo, con efectos menos benignos, los prstamos extranjeros reflejaron tambin un ensayo de evadir la solucin de los conflictos distributivos internos con dineros y tiempo prestados. El gobierno no pudo aumentar ni los impuestos ni los precios del sector pblico que estaban subvaluados (y por cierto no trat de aplicar las recomendaciones de reforma tributaria

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que haba encargado la Misin Musgrave). Tercero, y de manera mucho ms perniciosa, una fraccin del endeudamiento pblico externo el propsito y el efecto de enriquecer a un conjunto estrecho de intereses privados por la va del acceso que tenan al gasto pblico. De manera similar, se pudo mantener un peso boliviano sobrevaluado con los prstamos extranjeros, lo que se convirti en un canal para la fuga de capitales para los ciudadanos ms ricos. La economa en los aos de Bnzer, tomada aisladamente, presenta resultados buenos. El PIB creci a una tasa promedio anual de 5.4 por ciento para todo el perodo 1952-1985. Los precios fueron bastante estables, excepto en 1974. La relativamente alta inflacin de ese ao fue una consecuencia de ajustes retardados de algunos precios, inducidos a su vez por la fuerte devaluacin de fines de 1972. Las tasas de inversin alcanzaron su mximos histricos, as como los ingresos del gobierno como proporcin del PIB, pero la brecha entre gastos e ingresos del gobierno se ampli. En una poca de financiamiento externo fcil, la brecha fue fcilmente cerrada por banqueros extranjeros deseosos de intervenir en este mercado. Pocos observados de esos aos se dieron cuenta de la precariedad de la bonanza Bnzer, que se basaba en una expansin extraordinaria de los mercados para productos bsicos, el fcil acceso al financiamiento externo y una base poltica estrecha. El gobierno de Bnzer dur siete aos, una duracin extraordinaria para los canones bolivianos. Durante tres aos, Bnzer gobern con el apoyo de partidos de derecha y tambin de algunos segmentos de la izquierda. Como Malloy (1978, p.103) lo seala, Bnzer se deshizo de esos partidos en 1974, cuando reconoci que "ellos eran fracciones sin mandato que no representaban ms que grupsculos, cuyo principal objetivo era arrogarse derechos a los empleos pblicos". De 1974 a 1978, Bnzer gobern con el apoyo del empresariado privado, los militares y algunos tecncratas. Debido a la bonanza econmica, Bnzer goz tambin del apoyo de las clases medias urbanas, y an de algunos sindicatos favorecidos como el de ferroviarios, pero en cambio, confront una fuerte oposicin de casi todo el movimiento laboral organizado y los partidos de izquierda. Otra dimensin importante del apoyo y oposicin a Bnzer fue regional. El Este del pas y especialmente el Departamento de Santa Cruz, de donde Bnzer es originario, lo apoyaron fuertemente y estuvieron entre los mayores beneficiados de las polticas de su gobierno. Varios grupos de la regin obtuvieron concesiones de tierras pblicas (esto sucedi

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tambin en otros Departamentos, pero en menor escala) y crditos generosamente subsidiados. Una ilustracin importante de cmo el gobierno contribuy con los denarios pblicos a sus partidarios los constituye el caso de los prstamos algodoneros en la regin de Santa Cruz, efectuados por el estatal Banco Agrcola Boliviano entre 1972 y 1975. Millones de dlares fueron prestados a un pequeo nmero de grandes propietarios durante una bonanza incipiente del algodn. Los productores bolivianos vendieron su cosecha a futuro en los mercados internacionales, pero trataron de renegociar sus compromisos cuando los precios "spot" subieron por encima de los precios a futuro. No tuvieron xito en las renegociaciones, y al final no llegaron a entregar gran parte de su algodn. Los algodoneros entraron en mora con el Banco Agrcola sin hacer mucho ruido, y el gobierno absorbi las prdidas sin tratar de cobrar los prstamos ni rematar ninguna propiedad. Hasta ahora, los malos prstamos algodoneros inciden en la solvencia del Banco Agrcola. En 1975, el gobierno de Bnzer anunci un plan quinquenal de desarrollo que sintetiza a la filosofa de ese gobierno. El plan tena por objeto la promocin de exportaciones primarias liderizadas por la inversin estatal. El sector pblico iba a tener 71.0 por ciento de la inversin en el perodo del plan haciendo hincapi en los hidrocarburos, principalmente en la regin de Santa Cruz. El financiamiento del plan dependera de los excedentes generados en el sector petrolero, los que no se materializaron, y en los prstamos extranjeros que s ocurrieron. La mayor parte del plan no fue nunca ejecutada. En 1977 y 1978, el Gral. Bnzer tuvo que sufrir una presin creciente del Gobierno de Carter para su retorno a la democracia. Se llam a elecciones que se realizaron en 1978, pero que fueron anuladas despus de acusaciones de fraude masivo. Cuando Bnzer trat de permanecer en el gobierno, fue derrocado por un golpe militar. Los cuatro aos que siguieron a este derrocamiento, fueron de intensa inestabilidad poltica, con presidentes interinos, golpes y elecciones sin resultados concluyentes, producindose as nueve jefes de Estado diferentes entre Bnzer y Siles Zuazo. Bolivia alcanz su ocaso poltico en 1980 y 1981, cuando el Gral. Luis Garca Meza depuso a la Presidente Interina Lydia Gueiller. La prensa internacional efectu acusaciones de que el gobierno de Garca Meza estaba profundamente implicado en el creciente negocio de la cocana. El gobierno no pudo conseguir aceptacin y menos an apoyo internacional, excepto

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el del gobierno argentino, que era similarmente violento. La fuga de capitales alcanz nuevas cimas en el perodo, con la cuenta de "errores y omisiones" en balanza de pagos en 1980 y 1981, que alcanzaba los 590 millones de dlares, o 10 por ciento del PIB de 1980. Los bancos comerciales internacionales pararon sus prstamos y negociaron un acuerdo de reprogramacin de emergencia, que poco despus dej de ser honrado. El resto de la comunidad financiera internacional tampoco efectu nuevos prstamos, excepto dos prstamos importantes del rgimen argentino. Ninguno de los gobernantes del catico perodo tena suficiente apoyo poltico para encarar los agudos problemas econmicos del pas. Solamente la Presidente Gueiller efectu un valiente ensayo que no pudo perdurar. Las exportaciones insuficientes y los bajos ingresos fiscales mostraron a posteriori las debilidades de la estrategia de endeudamiento de Bnzer. Los gobernantes que siguieron a Bnzer no pudieron aumentar los ingresos tributarios ni ejecutar una poltica de austeridad y por lo tanto, recurrieron a la emisin monetaria, cuando los flujos netos de capital se redujeron y se convirtieron de positivos en negativos. Adems el problema de la obtencin de crditos nuevos, los precios de los productos de exportacin comenzaron a bajar y las tasas internacionales de inters de los prstamos contrados, se incrementaron enormemente. El Octubre de 1982, cuando Siles Zuazo tom el poder, la economa ya estaba en un tobogn muy resbaladizo. El PNB real haba declinado en 1.1 por ciento en 1981 y 6.8 por ciento en 1982. El nivel de precios se haba incrementado en 170.0 por ciento en los doce meses que precedieron al gobierno de Siles Zuazo.

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4.

La Marcha de la Hiperinflacin

Es importante apreciar las implicaciones del acceso al poder de Siles Zuazo. El nuevo gobierno representaba el primer gobierno elegido de manera verdaderamente democrtica en dieciocho aos, de tal manera que las aspiraciones sociales y econmicas reprimidas entraran con seguridad en ebullicin pronto durante su gobierno. Siles Zuazo representaba al Movimiento Nacionalista Revolucionario de Izquierda (MNRI), un desprendimiento del ala izquierda del MNR y gobern con una coalicin (la Unidad Democrtica y Popular, UDP) de varios partidos de izquierda, incluyendo al Partido Comunista de Bolivia. En los primeros momentos de su gobierno, los sindicatos laborales le prestaron apoyo, demandando en retorno, incrementos salariales significativos. Pero despus, cuando el gobierno, que estaba estrangulado financieramente no pudo y no deseaba otorgar incrementos salariales, los sindicatos se dieron la vuelta con amargura. Las huelgas generales de 1984 y 1985, llamadas por la Central Obrera Boliviana, mataron a los dos ensayos finales de estabilizacin del gobierno de Siles Zuazo. La inflacin con Siles no fue tanto un resultado de una explosin de nuevos gastos como la incapacidad de reducirlos frente a cadas de prstamos extranjeros, cadas en los ingresos tributarios y pagos ms altos al extranjero para servir la deuda. Los miembros de la coalicin fueron incapaces de ponerse de acuerdo en las polticas para limitar el gasto, mientras que la oposicin de derecha que controlaba el Parlamento, rechazaba las propuestas para ampliar o an estabilizar la base impositiva. En un nivel fundamental, la coalicin de la UDP fall adems en darse cuenta que la profundizacin de la crisis era la fase sumarial del proceso al mismo sistema de capitalismo de estado, y especialmente a sus limitaciones financieras. Hasta el final, el gobierno de Siles defendi la lgica de un sector pblico ampliado, an si esto

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significaba el estrangulamiento de empresas estatales claves, para poder sostener las finanzas del conjunto del sector. La hiperinflacin y la crisis de endeudamiento se desarrollaron en Bolivia cuando el flujo neto de recursos externos se torn negativo en 1982. El financiamiento con seoraje (es decir emitiendo dinero), se convirti en el sustituto de los recursos externos declinantes. El Cuadro 7 muestra este desplazamiento de recursos externos para un subconjunto de prstamos, a saber, prstamos de mediano y largo plazo para el sector pblico o con aval del gobierno. De 1979 a 1981, los prstamos netos al sector pblico excedieron a los pagos de intereses de la deuda pblica. En 1982, empero, los prstamos netos cayeron verticalmente, de tal manera que la transferencia neta de recursos a Bolivia (prstamos netos menos pagos de intereses), se volvi fuertemente negativa. Como porcentaje del PNB, las transferencias netas de recursos del Cuadro 7 se desplazaron en 6.2 por ciento del PNB en 1980, a 3.1 por ciento del PNB en 1981, a 3.4 por ciento del PNB en 1982, a -6.9 por ciento del PNB en 1983. El salto en seoraje que elimin a la hiperinflacin, es la imagen espejo de las transferencias netas de recursos declinantes. Como el gobierno tena que dedicar una proporcin creciente de recursos al servicio de la deuda, tuvo que recurrir a la emisin monetaria para financiar los saldos de su gasto interno. La Figura 1, muestra este patrn claramente. El seoraje salt a -6.9 por ciento del PNB en 1983.
Cuadro No. 7 Servicio de la Deuda Pblica a Mediano y Largo Plazo (Millones de Dlares) 1980 1981 1982 1983 1984

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Pagos Netos de Inters Acreedores Oficiales Acreedores Privados Prstamos Nuevos Netos Acreedores Oficiales Acreedores Privados Transferencia Neta de Recursos Acreedores Oficiales Acreedores Privados Transferencia Neta de Recursos (Como % del PNB)

163.9 42.8 121.1 341.9 191.0 150.9 178.0 148.2 29.8 6.2

171.0 50.3 120.7 263.2 163.9 99.3 92.1 113.6 -21.4 3.1

180.9 66.2 114.7 88.6 103.0 -14.4 -92.2 36.8 -129.1 -3.4

172.8 64.7 106.1 -18.0 13.5 -31.5 -190.8 -51.3 -139.5 -6.9

201.3 166.2 35.1 60.5 63.3 -2.9 -140.8 -102.9 -37.9 -5.1

Fuente: World Bank. World Debt Tables. Edicin 1985-1986

El salto en seoraje que elimin a la hiperinflacin, es la imagen espejo de las transferencias netas de recursos declinantes. Como el gobierno tena que dedicar una proporcin creciente de recursos al servicio de la deuda, tuvo que recurrir a la emisin monetaria para financiar los saldos de su gasto interno. La Figura 1, muestra este patrn claramente. El seoraje salt a media dos de 1982, varios meses antes que comenzara Siles su gobierno. Fuera de pi- cos estacionales (asociacin con el aguinaldo navideo) el seoraje se mantuvo en una plataforma alta de alrededor de 12.0 por ciento del PNB anual hasta la estabilizacin de fines de 1985. Ntese que la declinacin en las transferencias netas de recursos (en una magnitud de alrededor de 10.0 por ciento del PNB y el aumento en seoraje, son ms o menos de la misma magnitud.
Figura 1: Seoraje como Porcentaje del PIB

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6 5 4 3 2 1 0 -1 -2
78 79 80 81 82 83 84 85

La constancia relativa en el seoraje del gobierno, no refleja un nivel estable de gastos del gobierno, impuestos y emisin monetaria. Ms bien, la constancia del seoraje oculta un proceso de colapso fiscal, en el cual los ingresos fiscales casi desaparecieron, mientras el gasto del gobierno (especialmente en proyectos de inversin pblica), se redujo fuertemente en el vano intento de alcanzar al blanco mvil de recaudaciones tributarias declinantes. En el intertanto, la emisin monetaria acarre depreciaciones repetidas y aceleradas del peso boliviano, lo que retroalimentaba a la inflacin. Con la aceleracin de la inflacin, la demanda por saldos monetarios reales cay de tal manera, que una tasa constante de seoraje como porcentaje del PNB se asoci con una inflacin que se aceleraba y con niveles declinantes de saldos monetarios reales. Los ingresos del gobierno, en los primeros aos de la dcada del ochenta, dependan fuertemente en tres formas principales de tributacin: impuestos internos (sobre ingresos, ventas y propiedad); impuestos al comercio exterior (principalmente aranceles); e impuestos sobre hidrocarburos y minerales (pagados principalmente por YPFB). Como se ve en la Figura 2, cada uno de estos impuestos sufri una cada vertical como por ciento del PIB. De manera global, los ingresos de la administracin central (el TGN), cayeron de ms de 9.0 por ciento del PIB en 1980 a solamente 1.4 por ciento del PIB en los tres primeros meses de 1985. La proporcin de los gastos del TGN, respaldada por ingresos del TGN, cay de 65.5 por ciento en 1979 a solamente 6.9 por ciento en los nueve primeros meses
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de 1985. Como se sabe, desde los estudios de Olivera (1967) y Tanzi (1977), la misma inflacin puede ser un factor muy importante en debilitar las recaudaciones del gobierno. En Bolivia, varios factores institucionales particulares hicieron sentir sus efectos. Con simples atrasos en el pago de impuestos a la renta, el valor real de las recaudaciones cay a casi nada al llegar a 1985. De manera similar, los impuestos catastrales y la mayora de los impuestos especficos al consumo, estaban fijados en los hechos en trminos especficos, ms bien que en advalorem. Sucedi entonces que cuando el nivel de precios suba, el valor real de las recaudaciones declinaba. La cada en la actividad econmica redujo las importaciones, y por lo tanto, las recaudaciones impositivas. Igualmente importante, el tipo de cambio oficial estuvo sobrevaluado persistentemente en relacin al tipo de cambio del mercado negro. La larga tradicin boliviana de contrabando de importaciones continu durante la hiperinflacin o an empeor con el debilitamiento en la administracin de la aduana y de la renta. An cuando los bienes se importaban legalmente, los aranceles en pesos se cobraban al tipo de cambio oficial y por lo tanto el valor real de las recaudaciones arancelarias se reduca sustancialmente. Los impuestos sobre hidrocarburos y minerales se vieron fuertemente disminuidos. El tipo de cambio sobrevaluado redujo la rentabilidad de las empresas estatales en esos sectores, y stas pagaban por lo tanto sus impuestos al gobierno de manera espordica. El Banco Central tuvo que efectuar en ese contexto, transferencias muy importantes a las empresas del estado, para que sigan operando a pesar de la estrujadura en sus ingresos de operacin.

Figura 2: Recaudaciones Tributarias como Porcentaje del PIB

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(Por Categoras de Impuestos)

11 10 9 8 7 6 5 4 3 2 1 0
79 T o ta l 80 82 81 R e n ta d e P e rs o n a s y E m p re s a s 83 Ara n c e l e s 84 8 5 .1 P e tr l e o 8 5 .2

Es ms difcil ofrecer un relato de las modalidades de gasto durante el perodo de hiperinflacin, por las limitaciones en la disponibilidad de datos. principales parecen sin embargo claros. Los siguientes puntos Ocurri una fuerte disminucin del gasto en

inversiones ms bien que en el gasto de sueldos y salarios, en los intentos del gobierno de encarar la crisis fiscal. La oposicin sindical evit cualquier intento serio para reducir los salarios reales o el nivel de empleo en el sector pblico, hasta el final de la hiperinflacin. Hasta los primeros meses de 1984, el gobierno ajust los gastos internos y utiliz a la emisin monetaria para poder hacer frente a los problemas de financiamiento generados por el pago de intereses de la deuda externa. En Mayo de 1984, el gobierno decidi finalmente dejar de pagar por el servicio de la deuda pblica a los bancos comerciales. Pero la inflacin en aumento haba erosionado ya tanto la base impositiva, que an con la suspensin de pagos de intereses, el dficit de caja se mantuvo sumamente alto, de tal manera, que el recurso al seoraje para financiarlo no pudo ser disminuido. Hay muchos elementos especiales de las finanzas pblicas de este perodo que ayudan a dar una visin ms completa de la dinmica de la hiperinflacin. En un intento intil de contener a la inflacin, el gobierno recurri continuamente a controles de precios que resultaron ineficientes, a tipos de cambio mltiples y sobrevaluados, y a otras formas de intervencin. Esas polticas no tuvieron ningn efecto para atenuar el crecimiento del nivel general de

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precios, pero amenazaron con frecuencia a la solvencia de las empresas pblicas y privadas. Es respuesta a esta situacin, el gobierno trato de encontrar maneras indirectas para compensarlas, en la mayora de los casos con expansin del crdito, por los efectos intervencionistas. De esa manera los controles de precios se convertan en subsidios fiscales indirectos, aumentando la necesidad del gobierno de financiamiento con emisin monetaria. La hiperinflacin tuvo efectos desastrosos para la economa y la sociedad bolivianas como un todo, pero algunos individuos con buenos contactos, que buscaban rentas fciles, lograron enriquecerse muy considerablemente durante la hiperinflacin. Cualquiera con acceso a las divisas oficiales, poda enriquecerse casi instantneamente durante el perodo, revendindolas con beneficios de varios cientos por ciento en el mercado negro. De manera similar, los banqueros comerciales que captaban depsitos con tasas de inters cero y los prestaban a altas tasas nominales de inters, compartan las ganancias de seoraje. Ms an el gobierno otorg crditos sustanciales con tasas bajas de inters durante el perodo, a menudo a empresarios agroindustriales polticamente poderosos, que se convirtieron efectivamente en donaciones, como resultado de la inflacin. Los controles de precios para algunos alimentos como la harina y los precios bajos de los bienes producidos por el sector pblico como la gasolina, generaron oportunidades para operaciones muy lucrativas de contrabando de exportacin.

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5.

El Proceso de Estabilizacin

La inflacin bajo Siles pas de tasas anuales de varios cientos en 1982-1983 a tasas de varios miles entre 1984 y 1985. Segn la definicin clsica de Cagan sobre hiperinflacin (incrementos de precios superiores al 50.0 por ciento/mes), sta comenz en Abril de 1984 y termin en Septiembre de 1985, poco despus de la posesin del gobierno del Dr. Paz Estenssoro. Se deber hacer notar que Siles Zuazo trat varias veces de ejecutar programas de estabilizacin (en Noviembre 1982, Noviembre 1983, Abril 1984, Agosto 1984, Noviembre 1984 y Febrero 1985), pero en cada uno de esos casos, la oposicin poltica del Congreso y los aparentes "aliados" del gobierno en el movimiento laboral, torpedearon los esfuerzos de ajuste. El programa exitoso de estabilizacin ha sido llevado a cabo por el gobierno de centroderecha de Paz Estenssoro. mayora absoluta. El gobierno comenz su gestin en circunstancias poco auspiciosas, despus que en las elecciones de 1985 ninguno de los candidatos pudo llegar a la El programa de estabilizacin fue anunciado solamente tres semanas despus de la posesin del gobierno. La amplitud del espectro del programa es notable. Las medidas sin duda revolucionarias, incluyendo no solamente herramientas para la liberalizacin macroeconmica, sino tambin para la liberalizacin del comercio externo, para reformas administrativas e impositivas y para la desrreglamentacin y privatizacin del mercado interno. La llamada Nueva Poltica Econmica no era menos que un llamado para desmantelar el sistema de capitalismo de estado que haba prevalecido por ms de treinta aos. La parte fiscal del programa operara basndose en cinco puntos fundamentales: Un tipo de cambio estable y nico, respaldado por polticas fiscales y monetarias restrictivas; Un incremento de los ingresos del sector pblico, mediante una reforma impositiva y aumentos en los precios del sector pblico; Una reduccin de la planilla de salarios del sector pblico, mediante cortes en el empleo (particularmente en COMIBOL) y salarios reales ms bajos; Una eliminacin efectiva del servicio de la deuda, mediante la combinacin de renegociaciones con los acreedores oficiales y una suspensin unilateral de los pagos a

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los acreedores privados, hasta llegar a un arreglo permanente de la deuda; La reanudacin de la asistencia financiera concesional, de gobiernos extranjeros y de las instituciones crediticias multilaterales. La Central obrera Boliviana, que confedera a todo el movimiento laboral organizado, que se haba movilizado contra paquetes de poltica similares, pero menos dramticos, llam a una huelga general para oponerse. Pero despus de tres aos de tasas crecientes de inflacin y de sentimiento de caos en el primer semestre de 1985, el gobierno claramente llevaba las de ganar en esta confrontacin. El gobierno declar un estado de sitio, permitido por la Constitucin, que dur muy poco. Las medidas fiscales, combinadas con la acumulacin de moras internas por el gobiernos central, fueron suficientes para obviar la necesidad de crdito fiscal al Banco Central; para sostener el gasto de gobierno. El tipo de cambio se estabiliz casi inmediatamente y con un tipo de cambio estable, el nivel de precios ces de aumentar. Como lo muestra la Figura 3, la notable ruptura de la hiperinflacin no tard ms de una semana despus del comienzo del programa. La inflacin cay de una tasa de ms del 50.0 por ciento por mes a una estabilidad de precios casi inmediata. La llave a la estabilizacin de precios fue un tipo de cambio estable unificado, protegido por polticas fiscales y monetarias restrictivas. Cuando el gobierno se apart temporalmente de esta poltica en las semanas finales de 1985, la alta inflacin apareci nuevamente, pero este rebrote fue parado con una reafirmacin de la disciplina fiscal. De Febrero de 1986 a Julio de 1987, la tasa de inflacin anualizada ha estado en promedio, en el rango 10-15 por ciento; una de las tasas de inflacin ms bajas de Amrica Latina. Un aspecto clave de la estabilizacin boliviana merece ser subrayado para constatar el caso de Bolivia con los de Argentina, Brasil y Per. El plan de estabilizacin boliviano es altamente ortodoxo en relacin a las polticas monetarias, fiscales y de precios (aunque es "heterodoxo" en la continuacin de la suspensin de pagos de la deuda externa). El programa de estabilizacin evito los controles de precios y salarios del sector privado y ms bien elimin los que haban al comienzo del programa. Es posible que la hiperinflacin haya obviado la necesidad de controles de precios para limitar la inflacin, puesto que haba hecho desaparecer todo vestigio de contrato a largo plazo en pesos bolivianos, y por lo tanto, todo vestigio de

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inflacin inercial. Los precios en pesos se fijaban bsicamente al terminar la hiperinflacin, convirtiendo los precios en dlares a pesos al tipo de cambio del da. As, con la estabilizacin del tipo de cambio, la tasa de inflacin se estabiliz inmediatamente en la tasa prevaleciente de inflacin del dlar en los mercados internacionales.
Figura 3: Tasas de Inflacin Semanales (Semana 0: 26/8 - 1/9 de 1985)
40 35 Cambio Porcentual en el IPC por Semana 30 25 20 15 10 5 0 -5
-6 -5 -4 -3 -2 -1 0 1 2 3 4 5 6

S em ana del D.S . 21060

En realidad, la estabilizacin es un proceso acumulativo, no un evento aislado. Los precios cesaron rpidamente de aumentar, pero detrs de este esfuerzo est una reforma fiscal de gran magnitud, que comienza con el mismo programa de estabilizacin y se completa con una ley tributaria. A pesar de los grandes progresos, los resultados no son sin embargo todava completamente satisfactorios en varias reas importantes. El gobierno ha tenido que proceder gradualmente segn tres dimensiones: 1) una reconstruccin del sistema impositivo nacional que haba cado virtualmente en colapso durante la hiperinflacin; 2) el reestablecimiento de las relaciones normales del gobierno con varios acreedores, tanto nacionales como extranjeros; 3) la reestructuracin del sector pblico, para proporcionar una solucin ms duradera a la crisis fiscal. Consideremos una por una estas dimensiones. La reestructuracin de una base estable de ingresos ha procedido por etapas. Las acciones ms inmediatas y cruciales del gobierno de Paz Estenssoro fueron incrementar los

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precios del sector pblico y la unificacin del tipo de cambio. A esto se sum el cobro inmediato de impuestos devengados por la empresa estatal de petrleo, Yacimientos Petrolferos Fiscales Bolivianos -YPFB, lo que le dio al gobierno un espacio para respirar. Ocho meses ms tarde, el Legislativo aprob la Ley de Reforma Tributaria, cuya medida central fue la creacin de un impuesto al valor agregado (IVA) del 10.0 por ciento. (Cabe hacer notar que el Congreso ha postergado la aplicacin de un impuesto a las propiedades agrcolas hasta 1988!). La ejecucin de las medidas impositivas ha sido desigual, con evidentes progresos en algunos frentes y con lentitudes en otros. Recaudaciones para aplicar la reforma tributaria. impuestos. Ms difcil an es tal vez el proceso de extraer al gobierno de las prolongaciones de la deuda pblica. El gobierno de Bnzer y sus sucesores militares le legaron a Siles Zuazo un sector pblico muy endeudado, y l a su vez le leg a Paz Estenssoro un sector pblico que estaba en verdadera bancarrota. No solamente los pagos a los acreedores internacionales, tanto oficiales como privados, estaban en una mora de increbles proporciones en Agosto de 1985, sino que tambin se deba sumas importantes a acreedores internos. El gobierno ha negociado alivios de deuda muy sustanciales con los acreedores oficiales. Bolivia ha logrado renegociar su deuda con los gobiernos extranjeros en el Club de Pars. Con los acreedores multilaterales, incluyendo al Banco Mundial y al Fondo Monetario Internacional, el gobierno est al da en sus cuentas, en parte con el criterio de que espera recibir transferencias netas de recursos de ellos. Con los acreedores privados, principalmente los bancos comerciales, el gobierno mantiene la suspensin de pagos, an de intereses y est negociando con ellos una solucin "fundamental" a parte de la deuda, mediante mecanismos de su recompra y de su condicin parcial. Los problemas de endeudamiento interno son tambin severos, aunque la deuda interna medida en cifras es bastante baja. Hay que recordar que el gobierno de Siles Zuazo no cumpli con varios de los compromisos internos, tanto con proveedores privados, como con las corporaciones regionales y otras entidades cuasi-oficiales. En muchos casos el gobierno de Siles Zuazo hizo promesas de transferencias o apoyo poltico para ganar tiempo sabiendo que Se ha creado un Ministerio de Las dificultades administrativas y las

presiones polticas de grupos poderosos han hecho ms lenta la introduccin de nuevos

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ellas no seran honradas. Ahora que los ingresos han aumentado, las presiones para reanudar el pago de los compromisos contrados por el anterior gobierno, se han incrementado. El gobierno se ha visto forzado a negociar muchas de las demandas ms exigentes y cada negociacin ha generado una batalla poltica interna debilitante y que amenaza al equilibrio fiscal. Puesto que el gobierno de Bolivia no tiene el beneficio de un procedimiento de quiebra preventiva, como lo tienen los particulares, que cancelaran parcialmente sus deudas vigentes de una sola vez, continuar durante muchos aos con el problema de atender las demandas de varios acreedores, aunque todos los acreedores saben perfectamente la imposibilidad que tiene el gobierno de satisfacer la suma total de acreencias. En esta carrera de quien consigue primero hacerse pagar, la que se evita precisamente con la quiebra preventiva cuando se trata de deudas entre particulares, las batallas polticas entre el gobierno y sus acreedores son permanentes y pueden durar largo tiempo. El tercer componente del proceso de estabilizacin citado anteriormente, est dado por la reforma de la administracin central. Durante los gobiernos anteriores, el empleo en el sector pblico haba crecido en proporciones extravagantes, ya que tanto la administracin central como las empresas pblicas fueron empleadas con fines de clientelismo poltico. Este sector pblico encumbrante y difcil de administrar, ya estaba al borde del colapso cuando al terminar el ao 1985, los precios del estao y del petrleo cayeron estrepitosamente. Para mantener el equilibrio fiscal, el gobierno se vio obligado a embarcarse en una gran batalla que ha dejado heridas polticas, para reducir el empleo en COMIBOL. Aunque la medida era inevitable en vista de la situacin fiscal, los resultados son impactantes y reflejan una tragedia social. COMIBOL ha reducido su empleo de alrededor de 30.000 trabajadores en 1985 a 7.000 trabajadores en 1987. Muchos de esos trabajadores permanecen desempleados o marginalmente empleados. Las poblaciones mineras se han visto decimadas. En YPFB, se ha efectuado tambin una reduccin en el empleo, pero muchsimo menos dramtica que en COMIBOL.

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6.

Despus de la Estabilizacin, el Desarrollo Econmico y el Crecimiento

La estabilizacin ha eliminado una gran parte de las condiciones de pnico que acompaaron a la hiperinflacin en 1984 y 1985. Ha habido virtualmente un reestablecimiento completo de la estabilidad de precios en 1986 y 1987. Pero, es evidente que muchos de los problemas ms profundos de la economa y sociedad bolivianas, que contribuyeron al desencadenamiento de la inflacin, continan presentes y, en algunos casos, se han profundizado. Mencionaremos algunos de los desafos que hay que encarar para convertir la fase actual de estabilizacin en la primera etapa de un desarrollo econmico sostenido. Existen tres brechas socio-polticas que son serios obstculos a la estabilidad econmica y al crecimiento de largo plazo: La brecha de las regiones, de la ideologa y de la distribucin del ingreso. La primera divisin es sectorial y regional. La minera y los hidrocarburos ya no pueden ser la nica base de una economa vibrante en Bolivia. Menos an la produccin de coca. Bolivia tiene que encaminarse vigorosamente por la senda de la promocin de exportaciones y las polticas pblicas debern sostener este esfuerzo; para ello ser necesario contar sin una base financiera slida del gobierno, lo que conlleva costos. Ms importante an, la diversificacin de las exportaciones requerir un desplazamiento hacia la agricultura y la industria manufacturera liviana, lo que a su vez con seguridad acarrear cambios en la geografa de la actividad econmica con una prdida de importancia, que ya est ocurriendo en las zonas altas andinas. Este tipo de desplazamientos puede tener costos polticos destructivos si no se maneja con visin y planeamiento. El gobierno tendr que moverse cuidadosamente entre las asignaciones de inversiones pblicas en las nuevas zonas de desarrollo y la necesidad de distribuir los beneficios y cargas del gasto pblico de manera equitativa.

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La segunda brecha que hay que superar es la ideolgica, que involucra concepciones competitivas del gobierno. Con los fracasos evidentes del capitalismo de estado en las dos ltimas dcadas, hay la tentacin por una parte, por una aproximacin econmica de estricto laissez-faire y; por otro lado, por un socialismo fortalecido. La bsqueda cuidadosa de una configuracin econmica y poltica entre las dos situaciones polares, tendr ms probabilidades de xito. Esta manera de aproximarse al problema reconocera las responsabilidades del gobierno en la provisin de infraestructura y de inversiones sociales en salud y educacin, pero reconocera las limitaciones del estado en la esfera productiva. Una parte del movimiento hacia la posicin laissez-faire en Bolivia viene de un franco reconocimiento de las limitadas posibilidades actuales para tener una administracin pblica capaz y honesta. Esta capacidad restringida puede ser aumentada por un esfuerzo concertado para mejorar las calificaciones de la burocracia estatal. Un esfuerzo importante de formacin de los empleados pblicos es vital en este contexto. Los problemas de distribucin del ingreso son profundos, y son fuente de conflictos considerables. El problema clave es moderar la casi continua confrontacin entre poderosos grupos sociales, tales como los sindicatos laborales y el capital privado, y las varias fuerzas regionales. El modelo de capitalismo de estado intent reducir el problema de distribucin de ingresos mediante una combinacin del impuesto-inflacin, prstamos extranjeros cuantiosos o represin de las clases trabajadoras. Ninguna de esas soluciones es permanente ni viable en una estrategia de desarrollo de largo plazo. Una manera eficiente para apurar una distribucin ms equitativa del ingreso en Bolivia, est dada por un aumento en la carga tributaria a los ciudadanos de ms altos ingresos. En vez de equilibrar el presupuesto reduciendo los servicios bsicos del Estado, tales como salud y educacin, las condiciones de estabilidad y equidad requieren que el gobierno incremente sus esfuerzos para asegurar una base tributaria adecuada en los contribuyentes de altos ingresos. Esto puede incluir impuestos ms altos que los vigentes a las grandes propiedades rurales, e impuestos ms altos al consumo suntuario. Un segundo instrumento para una distribucin ms equitativa del ingreso, sera el de efectuar un gasto mayor en educacin en el sector rural, donde vive la mayora de la poblacin ms pobre de Bolivia. Inversiones en capital humano en el campesinado son esenciales para un desarrollo econmico de largo plazo.

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Lista Seleccionada de Referencias Bibliogrficas Dunkerley, James. Rebellion in the Veins, Theford: The Theford Press, 1984 Malloy, James. Bolivia: The Uncompleted Revolution, Pittsburg: University of Pittsburg Press, 1970 Malloy, James y Eduardo Gamarra. "The Transition to Democracy in Bolivia", en James Malloy y Mitchel Seligson (compiladores). Authoritarians and Democrats: Regime in the Latin America. Pittsburg: University of Pittsburg Press, 1987 Morales, Juan Antonio. "Inflation Stabilization in Bolivia". Working Paper No. 01/87, La Paz: Universidad Catlica Boliviana-IISEC Olivera, Julio. "Money, Prices and Fiscal Lags: A Note on the Dynamics of Inflation", Banca Nacionale del Lavoro Quarterly Review, Vol. 20, 1967 Sachs, Jeffrey. "The Bolivian Hyperinflation and Stabilization", NBER Working Paper No. 2073, Noviembre 1986 Sachs, Jeffrey. "Trade and Exchange Rate Policies in Growth-Oriented Adjustment Programs", Harvard University, Febrero 1987 Tanzi, Vito. "Inflation, Lags in Collection and the Real Value of Tax Revenue", IMF Staff Papers, Vol. 24, 1977

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