EL DIFCIL APRENDIZAJE SOBRE LA REFORMA DE LA GESTIN PUBLICA:

LA TRANSFERENCIA DE POLTICAS Y LAS INSTITUCIONES

Roberto Martnez Nogueira

INTRODUCCIN La implosin econmica y poltica y el dramatismo de la situacin social vuelven a poner en el centro de los debates la cuestin de la capacidad del estado. El enorme deterioro nacional y la necesidad de emprender una accin de reconstruccin institucional sobre nuevas bases hacen que la reforma de la gestin pblica merezca una prioridad mxima. Una circunstancia histrica por dems dramtica y decisiva no slo fundamenta esa prioridad: a las constantes aspiraciones de eficiencia se suman requerimientos crecientes en materia de integracin entre polticas pblicas y de coherencia en su implementacin en el marco de un estado altamente fracturado y con problemas de articulacin interinstitucional. Por otra parte, las funciones tradicionales en materia de servicios y prestaciones deben satisfacer criterios de equidad e inclusin que exigen nuevas modalidades de accin y participacin social. Por fin, el mayor papel de los mercados en la asignacin de recursos puso de manifiesto imperfecciones que hacen irrenunciable recrear los mecanismos de regulacin y el diseo de instrumentos de estimulacin, activacin y orquestacin de actores econmicos. A pesar de la invocacin ya casi ritual al mejoramiento de la gestin estatal, la cuestin fue muchas veces desnaturalizada, deficientemente concebida e inconsistentemente abordada. Las recurrentes y casi eternas crisis fiscales explican que esta temtica haya sido invariablemente abordada con el objetivo explcito de reducir el gasto estatal. Las soluciones propuestas a lo largo de dcadas fueron siempre fcilmente anticipables: revisin de las funciones desempeadas, simplificacin de estructuras, reduccin de planteles, racionalizacin de procedimientos, incorporacin de tecnologas, etc.. A ese repertorio de instrumentos se sumaron durante los noventa la desregulacin, la privatizacin, las transferencias a los niveles provinciales y locales de gobierno y la tercerizacin en la ejecucin de actividades y en la prestacin de servicios, llegando de este modo a Amrica Latina una ola mundial. Con posterioridad se produjo un giro, asumindose una perspectiva ms madura, con una conceptualizacin que incorpora mecanismos e incentivos para aumentar la eficacia, alcanzar una ms clara asignacin de responsabilidades y brindar mayor transparencia. Los programas de reforma concluyeron en frustraciones y fracasos y, lo peor, con resultados perversos que se manifiestan en una administracin estatal empobrecida tcnicamente, con prdidas muy significativas en la confiabilidad que despierta en la sociedad y un distanciamiento creciente entre capacidades efectivas para implementar polticas y las exigencias de problemas cada vez ms complejos y graves. Por consiguiente, una tarea seria y rigurosa de diseo de polticas de reforma exige una reflexin sobre objetivos, condiciones, estrategias y

procesos de ejecucin para alcanzar una mejor comprensin de la naturaleza de la cuestin, de los factores operantes y de los requerimientos que deben ser satisfechos. La experiencia argentina no difiere de la de otros pases latinoamericanos. No obstante las heterogeneidades propias de sus adecuaciones locales y de las debidas a lo especfico de sus procesos de implementacin, las reformas emprendidas tienen un cierto aire de familia, pues comparten las concepciones que las inspiran, los modelos que sirven como referentes, los diagnsticos a que responden y las tecnologas de gestin que pretenden introducir. Se dispone de evidencias mltiples de que la ejecucin de las reformas enfrenta obstculos que remiten a debilidades institucionales profundas, condiciones polticas no receptivas ni auspiciosas y carencia de capacidades sociales suficientes que explican la reducida efectividad y relativa esterilidad de los esfuerzos. Una hiptesis plausible para la indagacin es, por lo tanto, que los factores que incidieron para que la transferencia de concepciones, estrategias y tecnologas tuvieran resultados que distan de ser satisfactorios son la escasa consolidacin de los aparatos administrativos, la baja institucionalizacin de las orientaciones hacia el servicio pblico y las grandes diferencias en los sistemas y culturas polticas con respecto a las de los pases cuyas experiencias se trataron de reproducir y emular. Esta hiptesis no debe interpretarse en el sentido de que los problemas presentes se deben a la falta de ajuste entre concepciones, estrategias y tecnologas virtuosas y condiciones contextuales perversas. Si bien las segundas efectivamente tienen ese carcter, las primeras no cuentan con salvoconductos que las validen como las mejores opciones para alcanzar la eficiencia y la transparencia y para contribuir de mejor manera a reforzar el sentido pblico de la gestin estatal. Si bien este tema es extremadamente relevante, no ser abordado: la atencin se centra en las condiciones polticas e institucionales que contribuyen a explicar resultados e impactos de reformas de la gestin, dejando de lado el anlisis de sus componentes, de su consistencia o de sus mritos tcnicos. El objetivo de este trabajo es abordar aquellas cuestiones y explorar la hiptesis enunciada. En su primera seccin se presentan algunas nociones analticas y enfoques tiles para una justificar el tratamiento conjunto de las reformas latinoamericanas como expresin de un proceso de transferencia de polticas. En la segunda se pasa revista a las concepciones que las alimentaron, sus contenidos bsicos y las discusiones generadas en torno a las nociones que integran la denominada nueva gestin pblica. Luego se identifican algunos aprendizajes acumulados como consecuencia de la ejecucin de los programas de reforma que han servido como modelos y referentes para definir las acciones emprendidas en Amrica Latina. La contrastacin de las condiciones que estuvieron presentes en esas experiencias con las prevalecientes en estos pases servir para fundar conclusiones sobre estrategias viables en el contexto latinoamericano y, en particular, en Argentina. DE LA CONVERGENCIA EN LOS DISEOS A LA DIVERGENCIA EN LA IMPLEMENTACIN Las reformas de la gestin en Amrica Latina se inspiran en modelos que fueron concebidos y aplicados en pases desarrollados y que responden a concepciones englobadas bajo la denominacin genrica de nueva gestin pblica (NGP) o gerencialismo. Estos modelos pretenden dar solucin a algunos problemas bsicos que aquejan a aparatos estatales construidos sobre el

patrn weberiano, como es el caso de la burocratizacin, el centralismo, la sectorializacin inadecuada y la debilidad de los mecanismos para la participacin social (Martnez Nogueira, 2001). Su difusin desencaden desde los ochenta una ola de programas que dieron forma a una verdadera transferencia de polticas (Common, 1998). Su adopcin tiene una justificacin razonable: aquellos problemas tambin aquejaban a los aparatos estatales de Amrica Latina, aun cuando con obvias diferencias en sus causas, atributos y significacin social. No obstante las especificidades con que estos problemas se manifiestan en todos los pases, aquellos programas parecen estar fundados en diagnsticos que sorprenden por la similitud de sus apreciaciones, con identificacin de cuestiones comunes y con propuestas tambin homogneas. Una consecuencia de esa transferencia es que los programas comparten orientaciones, diseos e instrumentos. Su replicacin fue inducida por organismos financieros internacionales, promovida por centros acadmicos y acogida por algunas comunidades profesionales (DiMaggio y Powell, 1983). Los modelos de organizacin y gestin fueron introducidos en las administraciones pblicas con escaso anlisis crtico y ninguna creatividad. La consecuencia fue un isomorfismo organizacional, con una creciente similitud en los contenidos de las polticas pblicas, en las estrategias adoptadas para su implementacin y en los regmenes para la administracin de recursos. Transferencia de poltica e isomorfismo organizacional constituyen de este modo una referencia sinttica a un proceso de difusin de innovaciones por el que nuevas concepciones, conocimientos y tecnologas transitaron desde los centros iniciadores hasta su incorporacin en los sistemas organizacionales de cada pas (Dolowitz y Marsh, 1998). Ambos son conceptos tiles para la descripcin y la explicacin de la homogeneidad de arreglos y respuestas frente a situaciones en las que, como se seal, operan determinantes histricos, condicionamientos mltiples, inercias institucionales e incertidumbres de diferente origen y naturaleza. para identificar las fuerzas detrs de ellos, Estas determinaciones, inercias e incertidumbres impactan sobre la ejecucin de las reformas, haciendo que el anlisis de los procesos de implementacin tenga un potencial mayor para inferir aprendizajes que la mera contrastacin de los contenidos de los programas. Este tipo de anlisis se ha convertido en una ocupacin acadmica y profesional altamente productiva: son abundantes los esfuerzos para inventariar y categorizar los programas de reforma y de las innovaciones en la gestin pblica en distintos sistemas administrativos, con descripcin de los elementos comunes y diferenciadores, de las estrategias a que responden, de las condiciones que las posibilitaron y viabilizaron, de los requerimientos planteados y de los obstculos que debieron superar. Como consecuencia de esos esfuerzos, se dispone de apreciaciones fundadas sobre los impactos polticos, los resultados en materia de competencias estatales y las relaciones establecidas entre las organizaciones pblicas, los mercados y la sociedad civil. Esas apreciaciones apuntan a coincidir en cuanto al carcter problemtico y en gran medida ambivalente y a veces localizado de impactos y resultados, con avances en algunos campos y temticas y retrocesos en la capacidad estatal y en la unidad y coherencia de su accin en otros. Se tiene una mayor conciencia de los lmites que enfrentan las acciones globales dirigidas al conjunto de las organizaciones que integran el sector pblico, as como de la vulnerabilidad de los esfuerzos reducidos a organizaciones aisladas. Fue alcanzada una mejor comprensin de las combinaciones de instrumentos utilizadas como consecuencia

de la identificacin de los factores que las desencadenaron, de los mecanismos de adecuacin a las especificidades de cada sector pblico y de los respaldos con que contaron, relativizando la aplicabilidad universal de los mismos. Se precis el carcter relacional de las reformas y su trasfondo de insercin institucional, con un nfasis mayor en las interacciones e interdependencias entre organizaciones, sectores y jurisdicciones. Se advirti que la etapa de implementacin es crtica, tanto como la bondad de la concepcin que las inspiran o el sustento tcnico de sus componentes y acciones. Este anlisis fue alimentado por un arsenal terico y metodolgico enriquecido. A los aportes de las disciplinas jurdicas y de las vinculadas a las problemticas de la organizacin y de la gestin, se sumaron otros asociados al anlisis comparativo y de las polticas pblicas que facilitan una mejor comprensin de los procesos desencadenados en torno a la reforma de la gestin pblica. La evaluacin de las polticas de modernizacin de la gestin en pases con diverso grado de desarrollo institucional y econmico permiti extraer conclusiones, al menos tentativas, sobre su insercin social, poltica e institucional y sus consecuencias e impactos sobre la administracin pblica y sobre los procesos de decisin. No obstante, si bien se han producido avances importantes, aun persisten interrogantes sin respuesta y abordajes que han demostrado su esterilidad frente a una realidad a la vez crecientemente ambigua y compleja. Las contribuciones resultantes de esos anlisis permiten establecer un marco bsico para el tratamiento de las reformas a la gestin. En primer lugar, est el reconocimiento de la elevada significacin poltica de las reformas de la estructura estatal y de la gestin. Esta significacin las convierte en cuestiones en torno a las que se movilizan mltiples actores con apreciaciones, aspiraciones e intereses encontrados, generando acuerdos o resistencias conforme al alcance de sus acciones y a su modo de implementacin. Luego, est la cuestin del origen y sentido de las reformas: la evidencia indica que muchas veces resultan de condicionamientos externos, carecen de legitimidad social y no cuentan con la plena conviccin y el respaldo de las conducciones polticas, por lo considerarlas como expresin de orientaciones particulares de gobierno, respuestas a demandas sociales por mayor transparencia, eficiencia y capacidad estatal para la resolucin de problemas o formas de resolucin de contingencias crticas es una forma simplista de abordarlas. Tercero, est la necesidad de contrastacin sistemtica de las consecuencias enunciadas y los impactos efectivos en materia de las funciones estatales desempeadas, sobre las reas de atencin prioritaria o sobre la reasignacin de recursos y las capacidades regulatorias o redistributivas. Por ltimo, el anlisis debe tambin dirigirse a las interacciones entre las organizaciones estatales y los actores sociales, sobre las probabilidades de captura y sobre los trayectos y los mbitos para el debate y procesamiento de cuestiones pblicas producidos por la redefinicin de incentivos, estructuras y procedimientos. DE LA ADMINISTRACIN PBLICA A LA GESTIN PBLICA Las reformas que conformaron la ola mundial a que se hizo referencia procuraron modificar las bases sobre las que estaban construidos los modelos tradicionales de administracin pblica, dando lugar a papeles y sistemas organizacionales sustancialmente diferentes a los previamente establecidas. En algunos casos se integraron a polticas de ajuste y de reestructuracin centradas en una redefinicin de las relaciones entre el estado, el mercado y la sociedad civil y en el desmantelamiento del estado del bienestar. En

ellos se apel a la privatizacin, la desregulacin, la descentralizacin, a la devolucin y a mecanismos competitivos al interior del sector pblico. En otros, tuvieron un alcance ms limitado, reducindose a intentos incrementales de perfeccionar el funcionamiento de las organizaciones pblicas. Diversas fuerzas operaron para desencadenar esa ola. El renacer de viejas corrientes de pensamiento que reivindicaron la primaca de los mercados y de la iniciativa individual, las crticas a la gestin estatal por su ensimismamiento y pretendida omnipotencia, la deconstruccin de la nocin de bien comn y las evidencias de fallos del estado fundamentaron las posturas a favor de la minimizacin del aparato estatal y de la introduccin de mecanismos de competencia como reguladores de su funcionamiento. En este escenario, los viejos sustentos disciplinarios y normativos sobre los que estaban construidas las administraciones pblicas fueron sustituidos por otros, con fuerte incidencia de la nueva economa institucional y de las teoras de la agencia y de la eleccin publica. La expresin NGP pas a denotar un vasto conjunto de nociones e iniciativas que se constituy a la vez en una ideologa, en un ejercicio retrico y de persuasin y en una prctica (Pollitt, 1998). Se le adjudic el carcter de movimiento cuya misin bsica sera revolucionar viejas instituciones a partir de la renovacin del pensamiento disciplinario que imper en el estudio de la administracin pblica y en el diseo de los mecanismos de implementacin de polticas (Ridley, 1995, Kettl, 2001). Su espritu renovador conmovi a mbitos acadmicos, impuls cambios profundos en los programas de formacin de administradores pblicos, gener un nuevo lenguaje y determin que la literatura especializada prestara ms atencin a los procesos que a las estructuras, a lo analtico que a lo normativo y a la implementacin que a los mandatos. La emergencia de este movimiento tuvo as un efecto a la vez refrescante, confuso y polmico, desencadenando oposicin y crticas fundadas tanto en concepciones tradicionales como en los temores de que los cambios indujeran un debilitamiento del carcter pblico de la gestin estatal. Su aplicacin alter la lgica y el marco de la administracin pblica, introduciendo en sus mbitos organizacionales tecnologas de amplia difusin en la gestin de empresas privadas, con consecuencias de gran importancia sobre los diseos, los mecanismos de asignacin de recursos y las formas de articulacin con la sociedad civil. Se dio un fenmeno por dems interesante: hasta entonces existan modelos de administraciones pblicas nacionales que diferan en forma muy significativa en sus perfiles, ordenamientos, influencia y estilos, como era el caso de la administracin francesa, de la Rechsstaat alemana o el modelo de Westminster de algunos pases anglosajones. Incluso las administraciones pblicas latinoamericanas compartan un modelo bsico resultante de un enfoque centrado en lo formal y jurdico, aun cuando todava se suman en un estadio pre-burocrtico, patrimonialista y clientelista. La NGP integr una agenda compartida en el marco de esos modelos dismiles, adoptada por igual por pases desarrollados y en desarrollo. Se dio as una convergencia en el tratamiento de problemticas y en los modos de abordarlas1 (OECD,1995).

Uno de los contrastes tradicionales entre la administracin de las organizaciones pblicas y de las privadas consista en que en la primera predominaban los elementos idiosincrativos vinculados con las tradiciones de formacin del estado, con los marcos jurdicos imperantes y con hasta con los atributos socio-econmicos de los funcionarios. En tanto, en el desarrollo de la administracin privada se dio siempre una aspiracin de universalizacin de principios y tecnologas, aun cuando en las ltimas dcadas esa pretensin fue sustituida por

La nocin de NGP fue utilizada para describir intentos dirigidos a brindar mayor autonoma a los ejecutores de polticas por medio de la desregulacin, la flexibilizacin y la gestin por resultados. Abarc la apelacin a mecanismos de mercado y a la expansin de las posibilidades de eleccin de usuarios como parte de un proceso mayor de redefinicin y diferenciacin entre financiador, productor y proveedor de los servicios y prestaciones estatales que abri las puertas a mltiples variantes de contratacin y tercerizacin. En lugar de considerar a la administracin pblica como un sistema de reglas dirigidas a proteger la imparcialidad, la equidad y el imperio del derecho, se pas a privilegiar metas y objetivos. Bajo su manto se institucionaliz la evaluacin como prctica sistemtica y como condicin para la responsabilizacin. Se dej de lado el viejo supuesto de asociacin entre estabilidad en el empleo y compromiso con el servicio pblico. En el proceso, los lmites preexistentes de la administracin pblica fueron desafiados y las nociones sobre lo pblico como equivalente a lo estatal fue abandonada. A su vez, nuevos conceptos como el de gobernancia debieron ser instalados para hacer referencia a una forma de orientacin social basada en interdependencias, coordinacin entre actores, articulacin de esferas de accin, ms horizontal y, por lo tanto, menos fundadas en el imperio (Lane, 1996). En torno a la nocin de NGP se forj una comunidad discursiva que otorg una elevada resonancia simblica a las acciones de reforma, gener corrientes de opinin y dio lugar a nuevas identidades profesionales. No obstante este carcter englobante de la nocin y de la pretendida armona entre los componentes que la operacionalizan, diversos autores han iluminado los elementos en tensin, sus aspiraciones contradictorias y la presencia de valores difcilmente reconciliables (Guy Peters, 1998). Este debate es una continuidad de la vieja discusin en torno al modelo burocrtico weberiano. Por un lado, este modelo es defendido como la expresin de valores de universalismo y de subordinacin de la gestin al plano de la poltica, percibindoselo por algunos como un imperativo tico, al decir de Perrow. Se lo asocia de manera inseparable con la provisin de bienes pblicos, es decir, cuando estn presentes las condiciones de no exclusin y de no rivalidad en el consumo por parte de los ciudadanos de los servicios prestados por el estado. Por otro, este modelo ha sido sometido a una crtica demoledora durante los ltimos cincuenta aos por sus rigideces y supuestos de homogeneidad. Sus postulados sobre la organizacin del trabajo no difieren de los que gobiernan la lnea de montaje y sus mecanismos de control centrados en el cumplimiento de procedimientos. Esa organizacin esta basada en la previsibilidad, la programabilidad y la estandarizacin, por lo que las condiciones de cambio tecnolgico frecuente, creciente incertidumbre, especificidad de las prestaciones estatales y atencin a las problemticas socio / territoriales ponen al descubierto las restricciones impuestas por ese modelo. Desde esta perspectiva, no tiene sentido discutir los cuestionamientos a los modelos de organizacin y de gestin tradicionales, manifestando su estupor por el hecho de que no se hubiesen realizado con anterioridad (Martnez Nogueira, 1998). En este debate la NGP recibe tratamientos diferenciados segn se la evale con instrumentos de anlisis poltico e institucional o se la considere como resultado de una demorada insercin de materiales provenientes de disciplinas como la teora o la sociologa de la organizacin en el diseo de los otra que ubica las demandas de validez en el carcter cientfico de los conocimientos que respaldan los modelos de organizacin y gestin.

mecanismos de implementacin de polticas. Para sus voceros y defensores, la NGP es una expresin superadora del pensamiento clsico de la administracin pblica a la vez que manifestacin de un reconocimiento de la obsolescencia de las nociones que detentaron la hegemona en materia de diseo de los procesos de trabajo bajo el as denominado fordismo. Desde esta perspectiva, no slo era previsible sino tambin necesario que entrara en crisis el modelo burocrtico al abandonarse las concepciones y prcticas propias de esta organizacin institucional, social y productiva, cuyas similitudes y paralelismos con el tipo ideal weberiano ha sido suficientemente ilustrada. Sus oponentes sealan que su inspiracin individualista y pragmtica hiere gravemente las bases de las polticas universales e inclusivas, con costos elevados en materia de equidad e integracin social. Se sostiene tambin que el nfasis en la eficiencia organizacional y en las tecnologas de gestin hace que se descuiden las articulaciones sociales, las complementariedades entre organizaciones y los mecanismos de participacin (Mackintosh, 1998). En los debates sobre la NGP se ponen de manifiesto lmites, dilemas, paradojas, consecuencias ambiguas y criterios de evaluacin diferenciados. En esas discusiones se suele poner en evidencia la distancia entre la retrica fundante y los objetivos perseguidos y los impactos efectivos. La novedad de algunas de las postulaciones de la NGP es puesta en cuestin, as como la coherencia de sus formulaciones, sealndose que no deja de ser un festival de visiones lleno de conceptos fantsticos y promesas, pero con poca sustancia (Jann, 1997). Se la ataca con razn pues con frecuencia la implementacin de sus nociones y conceptos ha concluido slo en racionalizaciones de polticas de downsizing. Algunas prevenciones que suscitaban las reformas y que haban sido interpretados como expresiones reactivas de formas organizacionales y estilos tradicionales, fueron reforzadas por la identificacin de problemas no previstos y la profundizacin de otros que no fueron superados a pesar de los objetivos explcitos de hacerlo. Si bien se procur reducir la importancia de los sectores pblicos, no disminuy su relevancia para la estructuracin de la sociedad, para la regulacin de los mercados y para la satisfaccin de necesidades sociales. De igual manera, las nuevas ideas no pudieron de por s superar los temas pendientes de fragmentacin de la actividad estatal, reducida accountability y escasa orientacin hacia lo pblico de servicios civiles cristalizados y dominados por sus propios intereses (Rodees, 1997, Cunill Grau, 1997). Por otra parte, las reformas, lejos de aligerar las responsabilidades de los entes centrales de conduccin gubernamental, han puesto en evidencia la necesidad del reforzamiento de sus funciones, con exigencias crecientes en materia de informacin, explicitacin de prioridades y objetivos, evaluacin y escrutinio social. El nfasis en la reconstruccin de un ethos de la funcin pblica se neutraliz por el escenario de ajustes organizacionales, contratos temporarios y elevada rotacin del personal superior (Pollit y Bouckaert, 2000). Por ltimo, tampoco dio lugar a modelos administrativos y coherentes. Su introduccin en los viejos aparatos administrativos provoc una acumulacin hbrida, con una infraestructura con fuertes persistencias e inercias en materia de control y regulacin y modalidades de contratacin y tecnologas que permiten el ejercicio de una mayor discrecionalidad por parte de los ejecutores. Como consecuencia de este proceso de acumulacin, la discusin como oposicin entre un modelo tradicional y un modelo revolucionario pierde sentido (Metcalfe, 1993). El hbrido resultante est as lleno de incongruencias y tensiones no resueltas, con demandas mayores en cuanto a la unidad global de la accin estatal y en materia de articulacin entre sus unidades componentes, a la vez que presenta mbitos y actividades con una evidente e

inevitable transformacin de procesos organizacionales y esquemas de participacin. DE LOS PROGRAMAS DE REFORMA A LOS APRENDIZAJES

de

trabajo,

modalidades

Las nociones propias de la NGP fueron utilizadas en contextos diversos y para fundamentar programas de reforma muy diferentes. La clarificacin de su variedad contribuye a una mejor comprensin de estas reformas y, por lo tanto, a una ms clara identificacin de sus condiciones y consecuencias2. Esta seccin tiene ese propsito. Las reformas como configuraciones Esta variedad puede simplificarse haciendo referencia a tres configuraciones de situaciones de origen, alcance, objetivos, concepciones predominantes, estrategias adoptadas y contenidos tpicos. Estas configuraciones permiten integrar conjuntos de experiencias nacionales con afinidades y rasgos diferenciales frente a otros agrupamientos, independientemente de la riqueza de situaciones particulares que se engloban en cada una de estos conjuntos. 1. Un primer conjunto es el de las experiencias de pases anglosajones como Gran Bretaa, Australia y Nueva Zelanda. En ellas los instrumentos de la macro-reformas fueron acompaados por la implantacin de nuevos sistemas de reglas y de incentivos, con una redefinicin de las restricciones operantes sobre la gestin y de las relaciones en que sta est inmersa. En estas experiencias se produjo un cambio en el rol del estado y se alteraron significativamente sus modalidades y estilos de gestin. 2. El segundo conjunto a considerar es el de los pases de Amrica Latina, en los que los instrumentos de macro-reforma agotaron los contenidos de los programas. Las as llamadas reformas de primera generacin no fueron acompaadas por acciones dirigidas a modificar la gestin que incluyeran aspectos organizacionales y que procuraran la articulacin con las polticas sustantivas y la evaluacin del desempeo. Slo en algunos pases se trat de enriquecer los contenidos de las reformas una vez concluida esa primera fase. Nuevos mecanismos de construccin y evaluacin presupuestaria, algunas innovaciones en materia de tecnologas de gestin, como el planeamiento organizacional, la reingeniera de procesos o la atencin a la calidad de los servicios, fueron exponentes de esta segunda generacin de reformas3.

Pueden construirse distintas tipologas de las reformas, utilizando para ello dimensiones que atienden a: a) los factores desencadenantes, precipitadas por situaciones crticas de insolvencia fiscal o por intentos de adecuar el funcionamiento estatal a nuevas condiciones, polticas o demandas sociales, b) su alcance, global dentro del sector pblico o de limitado a sectores, regmenes u organizaciones especficos, c) sus objetivos, de reestructuracin o de transformacin de la gestin, d) su modalidad de ejecucin, centralizadas o jerrquicas, o descentralizadas y resultante de iniciativas locales, e) su grado de apertura, conforme a distintas alternativas de incorporacin de mecanismos de mercado o de asociacin con organizaciones de la sociedad civil.

Chile es tal vez el mejor ejemplo de una continuidad conceptual entre los dos momentos de la reforma. En otras experiencias nacionales, como es el caso de Brasil, se introdujeron nuevos conceptos que procuraron dinamizar la gestin al mismo tiempo que infundirla de valores y orientaciones con paralelismos con la NGP pero con rasgos diferenciales al sustituir el nfasis por las relaciones de mercado por una mayor activacin de la sociedad civil. Otros pases avanzaron tambin en ciertas reformas a la gestin, pero sin que stas alcanzaran ni la generalidad ni la profundidad suficiente como para incorporarlas a esta categora de grandes reformas.

2. El tercero es el de los pases de Europa Continental, donde las nuevas concepciones y tecnologas alimentaron cambios en algunos marcos y criterios ordenadores de la accin administrativa, sin que se alteraran radicalmente los sistemas y regmenes establecidos. Fueron cambios focalizados y en ocasiones sectoriales, que procuraron actualizar los sistemas administrativos en ciertas dimensiones consideradas crticas: la descentralizacin y la desconcentracin, la formulacin presupuestaria, la medicin de la performance, algunas normas regulatorias de los servicios civiles, la evaluacin de la gestin, etc.. No se produjo una reformulacin de estado y de su relacin con el mercado y la sociedad civil, pero los cambios introducidos pretendieron perfeccionar la gestin. Analicemos los tres grandes conjuntos diferencias contextuales que pueden contenido, alcance y sostenibilidad. Las condiciones contextuales de origen Las grandes reformas se han intentado en presencia de condiciones contextuales con una elevada concentracin de recursos de poder o, alternativamente, un muy elevado consenso social sobre la necesidad de las mismas. Pareciera que crisis de cierta gravedad crean las condiciones facilitadoras para reformas ambiciosas, de gran impacto, que alteran significativamente los atributos preexistentes de los aparatos estatales. En los casos ya clsicos de grandes reformas de algunos pases anglosajones, la percepcin de una crisis aguda gener decisiones radicales por parte de nuevos gobiernos que hicieron uso de su legitimidad de origen para introducir giros de gran importancia en las instituciones establecidas. Los objetivos fueron varios: reduccin del gasto, eficiencia, cambios en la dinmica de las relaciones entre la poltica y la burocracia, reconstruccin de la competitividad, etc.. En Gran Bretaa, la situacin de deterioro vivida por largos aos fue la justificacin para las reformas puestas en marcha por el Gobierno conservador de Margaret Tatcher desde 1979 y viabilizadas por un tipo particular de ordenamiento institucional que facilita la articulacin entre gobierno y parlamento, asegurando el respaldo poltico a las iniciativas del Primer Ministro. Algo semejante ocurri en Australia y Nueva Zelanda: en estos casos los gobiernos, aun con orientaciones ideolgicas diferente, apelaron a instrumentos analticos de inspiracin comn que respondan a concepciones de polticas propias de un estado mnimo. Los enfoques de mercado transformaron de manera muy profunda los modelos establecidos, tanto en lo referido a las funciones estatales como sobre las modalidades de desempeo de las mismas, aun cuando con diferencias debido al carcter federal de pases como Australia y Canad. Algunos de los cambios fueron posteriormente objeto de revisiones que procuraron remediar consecuencias no previstas y poner lmite a ciertos excesos que tuvieron impactos negativos sobre la unidad del aparato estatal, sobre las posibilidades de ejercer control social y poltico sobre las prestaciones estatales y en lo referido a la preservacin de principios de equidad. Los programas asociados a las polticas de reestructuracin adoptadas por la mayora de los pases de Amrica Latina en los ltimos veinte aos han pretendido tener el carcter de las grandes reformas. Respondieron a nuevas concepciones sobre la relacin entre el estado, los mercados y la sociedad civil, con una fuerte incidencia en su concepcin y financiamiento de los organismos internacionales de crdito. La confrontacin de crisis fiscales constituy un detonante para la puesta en marcha de estos programas, con as delimitados y exploremos las iluminan algunas diferencias de

necesidad de adoptar medidas urgentes y radicales para la reduccin del dficit, privilegindose la dimensin y la velocidad del impacto. Sus objetivos fueron de orden fiscal pero tambin tributarios de propsitos de cambio institucional ms profundo. Tuvieron un alcance amplio, comprendiendo acciones horizontales y sectoriales de naturaleza macroorganizacional con cambios que afectaron al grueso del sector pblico a travs de la revisin de funciones, la redefinicin estructural y la reduccin de los planteles, postergando las decisiones referidas a la gestin. Las situaciones de crisis en las que se pusieron en marcha hicieron que los programas fuesen precedidos por escasa deliberacin, contasen con apoyos tericos centrados en disciplinas ajenas a la gestin y tuviesen una ejecucin fuertemente centralizada. Constituyeron apndices de reformas macroeconmicas de significacin, con direccin de su implementacin adjudicada a los Ministerios de Hacienda o Finanzas. Con frecuencia su viabilidad fue asegurada por liderazgos del tipo tecnopoltico con respaldo de grupos o coaliciones con importante apoyo social (Argentina y Mxico) o por el despliegue de una fuerte capacidad coactiva (Chile). Como se anticip, no todas las reformas de la gestin tuvieron estos alcances y atributos. El sendero recorrido por la mayor parte de las reformas estatales en los pases de Europa Continental no reconoce esta asociacin de origen con situaciones crticas. Una cierta apreciacin colectiva sobre la calidad y costo de los servicios estatales, una demanda por una gestin ms cercana a la poblacin, resistencias crecientes a la pesada presin tributaria y un nuevo clima de opinin impusieron la incorporacin de la cuestin de la gestin estatal a la agenda y brindaron el marco para las reformas. En algunos casos, junto al cuestionamiento del estado del bienestar y a las consecuencias de su elevado costo fiscal, se sumaron como argumentos los nuevos requerimientos derivados de los crecientes desafos competitivos, la necesidad de convergencia en una Europa cada vez ms integrada y las exigencias de mayor flexibilidad en las respuestas y en las polticas. Estos son los modelos incrementales o de modernizacin, como los define Peters (Peters, 1996), resultantes de procesos polticos e institucionales menos traumticos, con presencia de negociaciones entre actores, con una perodo de deliberacin mayor, con abundante aporte tcnico y disciplinario y con una ejecucin ms compleja. Estos procesos se dieron en pases con regmenes polticos consensuales o con parlamentos que por su composicin estn obligados a negociaciones permanentes. Los cambios producidos fueron relativamente marginales con respecto a los modelos de organizacin y gestin establecidos, consistiendo en la incorporacin de algunos elementos de la NGP, pero sin abuso de su retrica justificativa y legitimadora. Esos cambios se introdujeron en el marco de un patrn establecido sobre bases jurdicas y organizacionales cuyas ideas bsicas y races histricas forman parte de las identidades nacionales, como es el caso de Francia y Alemania. Sus singularidades, por otra parte, determinaron los mbitos de introduccin de las innovaciones y la naturaleza de sus contenidos, debiendo superar diferentes barreras institucionales y legales. Por ejemplo, en estos dos pases, que cuentan con servicios civiles de elevada influencia poltica, profesionalismo, capacitacin y consideracin social, las diferencias en el grado de descentralizacin determinaron los mbitos bsicos de localizacin de las reformas. En Alemania, las reformas ms significativas se refieren a esfuerzos de descentralizacin que tuvieron lugar al nivel municipal orientadas a brindar ms eficiencia al suministro de los servicios locales. Adems, se introdujeron algunos principios comerciales en la administracin central, aparte de las privatizaciones en materia de infrestructura y servicios pblicos (Drenkahus y Schneider, 1997, Jann, 1997,). Si bien

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Francia se sum a la ola de privatizaciones durante la dcada de los ochenta, la gestin se alter en forma importante por las reformas dirigidas a la descentralizacin en la toma de decisiones. Adems, la poltica de servicio pblico estuvo dirigida a la renovacin de las relaciones laborales, el desarrollo de centros de responsabilidad, la evaluacin y las relaciones con los usuarios (Postif, 1997). Una situacin intermedia es la de los Estados Unidos. Las reformas no impactaron sobre la totalidad del estado federal. Si bien los objetivos de los programas federales fueron enunciados en trminos extremadamente ambiciosos en sus alcances, las medidas adoptadas tuvieron en general un carcter incremental y siempre fueron consideradas como momentos especiales en un proceso continuo en el que la innovacin es, o debe ser, permanente. Sus contenidos consistieron en la introduccin de componentes de la NGP, pero sin que dieran lugar a regmenes administrativos alternativos. Los programas no pretendieron una transformacin en las instituciones vigentes, ni tuvieron como propsito implantar una configuracin indita de normas, estructuras, modelos de contratacin, sistemas de incentivos y de relaciones entre actores al interior y por fuera del aparato del estado. Sus medidas estuvieron centradas en las temticas de la devolucin de capacidades a los niveles subordinados de gobierno y en el aliento a iniciativas que acordasen mayor flexibilidad y eficiencia en mbitos operativos restringidos. La incorporacin de las tecnologas de uso intensivo en la gestin privada fue una aspiracin que no choc con resistencias mayores por la elevada legitimidad de las mismas en la sociedad americana4. Los mbitos de generacin de propuestas y alternativas fueron mltiples y la discusin en torno a ellas se dio en foros polticos, acadmicos y profesionales. Las comisiones parlamentarias tuvieron un gran protagonismo en esos cambios debido a la particular relacin de supervisin y acompaamiento que establecen con la gestin cotidiana. Las decisiones resultantes surgieron de ciertos acuerdos bsicos sobre el sentido y los alcances de las reformas, o tuvieron un grado de descentralizacin que evit la acumulacin de conflictos y la cristalizacin de intereses opuestos a las reformas. Algunos interrogantes surgen de la constatacin de estos diferentes orgenes. Los ms sugerentes se refieren a las consecuencias sobre la implementacin. Las grandes reformas no slo requieren acumulaciones importantes de poder social en el momento de su puesta en marcha: esa acumulacin debe sostenerse para avanzar con escasa deliberacin, con una instrumentacin centrada en mecanismos jerrquicos, con posibilidades de eludir la necesidad de concesiones a grupos especficos o de entrar en negociaciones sobre contenidos y modos de implementacin. Puesto en otros trminos, esto quiere decir que la probabilidad de que estos programas de reforma sean viables y puestos en marcha se eleva cuando estn respaldados por alianzas sociales y polticas suficientes para asegurar su viabilidad y sostenibilidad, con actores que comparten la apreciacin de su necesidad y del costo de no emprenderlas. Las reformas incrementales responden en mayor medida a consideraciones que adquieren sentido en el marco del desarrollo de los sistemas administrativos nacionales y de las peculiaridades de su significacin poltica, econmica y social. Son generadas luego de un largo proceso deliberativo, respaldadas por un cierto consenso y apoyadas en capacidades tcnicas apreciables. Por lo tanto, su probabilidad de perdurar e institucionalizarse es elevada. Suelen hacer uso de tecnologas y
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Un autor se pregunta el por qu de la innovacin en el sector pblico. La primera respuesta es sencilla: porue el sector privado lo hace (Behn, 1997).

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concepciones nuevas, pero reconociendo las determinaciones institucionales y procurando su absorcin adecuada en las organizaciones pblicas. Todo ello hace que su iniciacin sea menos espectacular y traumtica, pero al mismo tiempo su implementacin mas segura y previsible. La calidad institucional Esas condiciones iniciales de ninguna manera aseguran el xito y la sustentabilidad de las acciones de reforma y de sus consecuencias. La calidad institucional de ese contexto, la solidez tcnica de su diseo, los atributos de su conduccin y de los recursos de poder que puedan ser movilizados a lo largo del proceso desencadenado en torno a estas reformas desde su inclusin en la agenda de cuestiones pblicas hasta su implementacin efectiva, son variables que contribuyen a explicar resultados e impactos. Entre estos factores merece un tratamiento especial la calidad institucional. Se entiende por calidad institucional la situacin en la que el sistema de reglas es relativamente estable, coherente y respetado por los principales actores sociales, con sanciones aplicadas con consistencia ante las violaciones de ese marco normativo y en la que stas, a su vez, no estn convalidadas socialmente. La naturaleza de la gestin estatal est condicionada por esta calidad institucional, pero al mismo tiempo el perfeccionamiento de la gestin estatal es un camino estratgico para aumentar aquella ya que el Estado es un constructor privilegiado de institucionalidad. Muchas de las reformas que integran la ola a que se hizo referencia tienen requerimientos muy elevados en materia institucional (Evans y Wamsley, 1999). Casi todas ellas estn dirigidas a superar los fallos de la burocracia, a reducir los costos de transaccin y a resolver muchos de los problemas de agencia propios de organizaciones complejas, estados inmaduros y sociedades problemticas. Pero a la vez reformas generan otros riesgos identificados por evaluaciones realizadas sobre sus condiciones y consecuencias. Esos riesgos plantean dudas sobre algunas de las respuestas tericamente fundadas a problemas empricos. As, las modalidades de contratacin y de tercerizacin que sustituyen a las transacciones gobernadas por la jerarqua requieren mecanismos de resolucin de controversias fuertemente dependientes de reglas claras y sistemas judiciales confiables. La creciente separacin entre las instancias de decisin poltica y los niveles de ejecucin exigen sistemas de informacin y de evaluacin eficientes y oportunos. La gestin por resultados no es viable si no se cuenta con sistemas de premios y castigos coherentes y aplicados consistentemente, etc.. Adems, el avance hacia formas de gestin que permiten el despliegue de una mayor capacidad de eleccin por parte de los usuarios de los servicios enfrenta problemas vinculados con la muy dispar distribucin de recursos sociales entre grupos y regiones, con el resultado anticipable de un agravamiento en las asimetras entre actores y de una profundizacin de las situaciones de inequidad. El mismo fenmeno se enfrenta con las modalidades de gestin por la demanda, las que terminan siendo capturadas por los sectores con mayor capacidad de instrumentacin del aparato estatal. De igual manera, el repliegue del estado en cuanto al desempeo de ciertas funciones no ha dado lugar a su sustitucin por el sector privado, ya sea porque las actividades no son rentables o porque no se cuenta con actores con capacidades para ello. A partir de esta apreciacin, es obvio que la suerte de los programas de reforma est fuertemente condicionada por la calidad y riqueza institucional, tanto en lo referido a su viabilidad como en cuanto a los contenidos que

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asumen. As, es previsible que pases como Nueva Zelanda, Finlandia o Noruega, sern ms receptivos a reformas que implican una mayor discrecionalidad por parte de los operadores, flexibilizacin de las normas, orientacin por resultados y mayor participacin de la sociedad civil en la gestin y control de las acciones pblicas. De igual manera, esquemas de introduccin de modalidades competitivas requieren la existencia de marcos institucionales que regulen las transacciones en los nuevos mercados, actores que puedan participar en ellos y capacidades para la formulacin de demandas adecuadas y para la celebracin y seguimiento de contratos, situaciones que caracterizan a la elevada calidad institucional y grados de desarrollo apreciables. En forma similar, sistemas administrativos con larga tradicin histrica, con estructuras fuertemente consolidadas, cuya insercin en el sistema poltico goza de reconocimiento y legitimidad, sern proclives a introducir y aceptar aquellas innovaciones que respeten el marco bsico de operacin, con fuertes resistencias a aquellas que pongan en peligro o cuestiones esa identidad y ese papel. En sentido inverso, muchos esfuerzos de reforma no superarn su carcter simblico cuando los comportamientos que esperan desencadenar choquen con sistemas de incentivos que desalienten la innovacin, cuando la profesionalizacin enunciada no est acompaada por el destierro de prcticas clientelsticas y patrimonialistas y cuando no existan arenas pblicas en las que las demandas por transparencia puedan congregar a actores sociales diversos. La paradoja institucional Una aparente paradoja est instalada en el centro de la cuestin. Cunto ms reducida es la calidad institucional, mayor es la necesidad de la reforma, pero a la vez ms dificultades enfrentar su implementacin y ms problemtica ser la sostenibilidad de los esfuerzos. A la vez, ese atributo de la institucionalidad facilitar que se adopten decisiones ambiciosas en su alcance y en los impactos buscados, pero la conviccin detrs de ellas no ser creble, los compromisos asumidos no sern perdurables y las innovaciones en materia normativa y de procedimientos no estarn respaldadas por una adecuada capacidad de sancin a los desvos que se produzcan. Puede anticiparse tambin que esa calidad institucional llevar a cambios rituales y formales con persistencia de los atributos bsicos que pretenden ser superados. Muchos de los fracasos de experiencias de reformas se deben, por lo tanto, a la falta de correspondencia entre las condiciones institucionales vigentes y sus requerimientos en materia de comportamientos y sustento social. La experiencia latinoamericana est llena de evidencias de que las reformas concebidas sin esta concepcin ms amplia sobre su insercin en cambios significativos en la institucionalidad vigente pueden conducir a una desintegracin mayor del aparato estatal, a fracturas crecientes entre niveles y mbitos organizacionales y jurisdiccionales y a facilitar las capturas burocrticas. Si la perspectiva se reduce al funcionamiento administrativo, a la eficiencia operativa o a la eficacia de mbitos restringidos de la accin estatal, la consecuencia sera la conveniencia de encarar reformas incrementales o localizadas. Puede anticiparse que stas no despertarn oposiciones severas y que podrn generar las bases para nuevas transformaciones a travs de la visualizacin de sus resultados y la legitimacin de nuevas prcticas. Aun en este sentido, existen evidencias de resultados tanto positivos y como negativos. Los casos de las reformas de la administracin financiera o de formulacin presupuestaria pueden ser puestos como ejemplo de lo primero: impactan sobre todo el sector pblico, pero alteran bsicamente procesos internos y no se caracterizan por afectar severamente intereses establecidos,

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permitiendo un mejor uso de la informacin sobre el manejo de recursos o resultados de la gestin, con eventuales consecuencias sobre la eficiencia y la transparencia. La evidencia en contrario es brindada por los intentos localizados de implantar nuevas modalidades de gestin a travs de proyectos. En estos casos las innovaciones se alojan en unidades ejecutoras regidas en general por marcos normativos propios, con regmenes salariales y de operacin diferenciados. Tienen contribuciones importantes en lo referido a la superacin de rigideces burocrticas y de inadecuaciones entre los mecanismos establecidos y diseos de poltica que con mayor atencin a la especificidad de situaciones y poblaciones, con mbitos para la participacin social y metas y recursos claramente definidos. No obstante, estos esfuerzos enfrentan riesgos ciertos de que la terminacin de los proyectos no sea seguida de una adecuada absorcin de capacidades y estilos de gestin por las estructuras tradicionales, sin perdurabilidad en las reformas que pretendieron introducir (Martnez Nogueira, 2002). La disponibilidad de recursos y las reformas Las reformas pueden enfrantar distintos escenarios en materia de recursos. La insolvencia y los elevados dficits determinan polticas de ajuste y reestructuracin que son definidas centralmente. En las configuraciones propias de los pases del Commonwealth y de Amrica Latina la acciones estuvieron dirigidas a toda la estructura organizacional del gobierno (reduccin de presupuesto por porcentajes fijos, medidas dirigidas al achicamiento de los planteles, eliminacin de organismos, privatizacin de servicios y actividades, transferencia de funciones a niveles subordinados de gobierno). Como se seal, estas configuraciones son viables si estn respaldadas por acumulaciones de recursos de poder suficientes para la sancin de leyes y para una conduccin que pueda operar sin exceso de negociacin, tanto para la sancin como para la implementacin. En ellas la problemtica micro-organizacional queda de lado, ya sea porque no forma parte de las reformas (caso de Amrica Latina) o porque las nuevas reglas de juego y las condiciones institucionales hacen que se estimulen las iniciativas particulares y locales, con escasa o nula intervencin del ncleo central. Las acciones de transformacin de la gestin tienen atributos muy diferentes. Si bien suelen requerir reformas legislativas para dar lugar a nuevos sistemas normativos, en particular en materia de control e incentivos, poseen necesariamente como referentes mbitos ms especficos de la accin estatal. Suelen demandar la reasignacin de recursos, exigen movilizar elevadas capacidades tcnicas y contar con legitimidad y apoyo al interior del aparato administrativo. Aun cuando pueda apelarse a instrumentos genricos, su implementacin siempre es circunstanciada y est precedidas de la evaluacin de capacidades y desempeos: por ejemplo, tanto la gestin por resultados como la agencializacin no pueden plantearse de una vez para toda la administracin, sino que requieren anlisis particularizados, procesos de larga duracin, adecuacin de sistemas internos, reorientaciones en los comportamientos, etc.. A partir de estos atributos y requerimientos es posible avanzar algunas hiptesis sobre las relaciones entre los recursos disponibles y la viabilidad de las reformas. Las acciones de transformacin de la gestin son ms exigentes en lo referido a la calidad de las etapas de diseo e implementacin, siendo necesaria la movilizacin de capacidades tcnicas suficientes y el compromiso de los funcionarios. Son facilitadas por condiciones internas al aparato estatal, ya que las mayores probabilidades de xito estn asociadas a situaciones en las que esas capacidades tcnicas

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estn disponibles y de lo que se trata es de su reorientacin o dinamizacin. Esa probabilidad aumentar cuando los aspectos crticos de las reformas no quedan en manos de consultores o de funcionarios con afectacin slo temporal a la misma. De igual manera, tambin se incrementar cuando existan articulaciones virtuosas con otros mbitos estatales con acciones complementarias o interdependencias. Si algunas de estas condiciones no estn presentes, no slo sufrir la implementacin, sino que las tendencias hacia la reversin a la situacin original terminarn por imponerse. Por otra parte, las reformas son facilitadas por un contexto caracterizado por la existencia de organizaciones, redes y comunidades de polticas construidas en torno a lo pblico. Centros de investigacin, universidades, think tanks, entidades profesionales, empresas consultoras, entidades de funcionarios, etc., generan apreciaciones sobre la realidad estatal, elaboran propuestas y realizan evaluaciones sobre los cambios en marcha. La discusin que se da en torno a ellas pone en juego perspectivas normativas y tericas, referencias a experiencias de otros pases y estrategias diferenciadas. A su vez, la existencia de esas comunidades hace que las acciones deban por fuerza someterse a debates sobre su razonabilidad y viabilidad y que su implementacin sea sometida a escrutinio sistemtico, con contribuciones significativas al aprendizaje social. La ausencia de este contexto puede aislar socialmente las reformas, dejndolas libradas a impulsos locales y a contingencias que convierten en incierta su suerte y sustentabilidad. Por consiguiente, el diseo del perfeccionamiento de la gestin estatal debe a estas condiciones en materia de recursos tcnicos y sociales. En su ausencia, sera imprudente plantear transformaciones muy ambiciosas. Ello implica adoptar estrategias progresivas que tengan en cuenta las capacidades preexistentes y los recursos efectivamente movilizables, definiendo secuencias de acciones que vayan creando condiciones e iniciando procesos con impactos acumulativos, aprendizajes organizacionales y evidencias de logros que puedan ir incrementando la apreciacin social de los resultados e impactos. Por otra parte, si se adopta ese perfeccionamiento como un objetivo permanente, debera estimularse la creacin y el desarrollo de comunidades de polticas ricas en su integracin y en sus interacciones, as como la produccin y disponibilidad de conocimientos rigurosos sobre las realidades institucionales, polticas y administrativas. De esta manera, la activacin de pblicos concernidos con la gestin estatal har que las acciones de transformacin adquieran caractersticas menos espectaculares y dramticas, pero a la vez viabilicen una mayor internalizacin y sustentabilidad de las innovaciones. CONCLUSIN: LA SIEMPRE PENDIENTE REFORMA DE LA GESTIN De lo anterior puede concluirse que avanzar en la reforma exige situar la problemtica de la institucionalidad, del estado y de la administracin pblica en el centro de las cuestiones polticas a debatir. En las secciones anteriores se ha insistido sobre algunos puntos que vale la pena reiterar. En primer lugar, la sostenibilidad de las reformas requiere una institucionalidad fuerte, acumulaciones de poder social suficientes y capacidades tcnicas para el diseo y la implementacin. La evidencia indica que es posible obtener impactos importantes en el corto plazo pero no perdurables en el tiempo en el marco de una institucionalidad dbil, con fuerte concentracin circunstancial de poder o como respuesta a situaciones crticas o emergencias. La carencia de impacto puede esperarse en situaciones de fracturas de poder, ausencia de

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capacidades tcnicas o en presencia de una dbil apreciacin de la necesidad de reformas. Por otra parte, las reformas, para consolidarse, deben apoyarse en la movilizacin de la sociedad. Las reformas exitosas fueron respaldadas por acumulaciones suficientes de poder o resultantes de acuerdos polticos entre actores que vincularon la transformacin de la gestin a la construccin de un modelo de relacin entre lo pblico y lo privado. Por cierto, hicieron un uso intensivo de conocimiento aportado por centros de investigacin, asociaciones profesionales y actores sociales, con capacidades para su acumulacin y uso por parte de la administracin pblica. Adems de estas condiciones institucionales y polticas, hay ciertos requisitos de diseo que deben satisfacerse. Este debe responder a una concepcin estratgica que de orientacin de largo plazo y que articule la reforma con los contenidos bsicos de las polticas pblicas, estar fundado en diagnsticos adecuados, atravesar por pruebas de viabilidad y estar apoyado por recursos suficientes. Su gestin debe estar orientada por liderazgos claros localizados en mbitos polticamente relevantes, estar infundida de plasticidad y flexibilidad como para afrontar lo contingente y para realizar los ajustes necesarios sin por ello perder el rumbo, estar sometida a evaluaciones permanentes. La identificacin de prioridades polticas debe conjugarse con acciones definidas de manera que potencien capacidades disponibles pero no debidamente aprovechadas y que tengan efectos multiplicadores y sinrgicos.

En preciso contrastar estas conclusiones con la situacin argentina. La primera cuestin se refiere a la relacin entre lo pblico, la administracin pblica y la institucionalidad. La reforma carece de sentido si no se la sita en el escenario mayor de la concepcin social de lo pblico, hoy totalmente daada. El estado es insolvente en tres aspectos: el fiscal, en la confiabilidad que genera en la poblacin y en la motivacin de los funcionarios. Adems, el estado est en situacin de insolvencia con respecto a sus capacidades. Por consiguiente, el debate sobre lo pblico debe presidir el debate sobre la administracin pblica, ya que si lo pblico est herido, la institucionalidad tambin lo estar. Ese debate debe atender al papel de la administracin pblica en la construccin de una nueva institucionalidad. La recuperacin de la administracin pblica debe permitir que sta sirva para viabilizar la instrumentalidad de las polticas pblicas y para afirmar la instrumentalidad pblica de esas polticas. Esta instrumentalidad al servicio de las polticas pblicas y esta contribucin a lo pblico son los criterios que deben gobernar la reflexin sobre la gestin pblica. Esta insistencia sobre lo "pblico" es necesaria. La Argentina fue testigo de un proceso de evaporacin o debilitamiento de grandes actores, tanto de aquellos que fueron protagonistas de la vida poltica como de los que conformaron el capitalismo nacional. La reconstruccin de lo pblico debe darse as en un contexto en que existen interrogantes sobre quienes sern los actores que podrn sostener una nueva concepcin de lo pblico y ser aliados de las acciones de construccin de una nueva administracin pblica. Ese contexto, adems, est signado por un tema que no por abordarse muchas veces con banalidad deja de ser fundamental: la globalizacin. En su tratamiento actual son abundantes los interrogantes sobre la eventual convergencia de modelos. Los aportes ms interesantes giran en torno a los capitalismos divergentes. Esta literatura ilustra sobre la diversidad de modelos y su

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asociacin a diversas formas de articulacin entre lo pblico y lo privado. Esos modelos encuentran su explicacin en las calidades de las instituciones vigentes y en los comportamientos de actores nacionales. Por consiguiente, la reinsercin del pas en el mundo conforme a sus intereses y especificidades exige interrogarse sobre el papel que jugar lo pblico, qu actores articularn esta nocin y cules seran los mecanismos efectivos de esa articulacin. Esta afirmacin plantea una segunda cuestin: la movilizacin de recursos de poder. Muchas experiencias exitosas se dieron en circunstancias extraordinarias o en estados unitarios en los que la decisin central poda imponerse en diferentes mbitos y niveles. Este no es el caso de Argentina. Por un lado, la crisis de gobernabilidad pone de manifiesto no solamente un estado dbil, sin recursos, sino tambin problemas extremos de representatividad, una dirigencia poltica deslegitimada y dificultades en la construccin de alianzas que puedan generar y dar continuidad a respuestas a los mltiples desafos de la crisis. Adems, el peculiar federalismo que se fue construyendo desde la dcada de los aos 70 hace que el estado nacional se haya desprendido de muchas de las polticas pblicas, transfiriendo las mismas o su implementacin a las provincias. Se ha construido as un federalismo con un centro extremadamente dbil, grandes asimetras entre las provincias, con carencias en los instrumentos de poltica que las puedan reducir y mecanismos de relacionamiento infundidos de visiones cortoplacistas y sometidos a la negociacin electoral permanente. Por ltimo, parecieran no ser suficientes las capacidades acadmicas, intelectuales y profesionales que puedan ser movilizadas para perfeccionar el funcionamiento de la organizacin pblica, carecindose de una comunidad de polticas en relacin a lo pblico que pueda movilizarse. La tercera cuestin se refiere al diseo de las reformas. Este debe partir de una situacin calamitosa. Los resultados de los importantes cambios que sufri el aparato del estado durante la dcada de los aos 90 estn hoy dramticamente expuestos: capacidades reducidas al mximo, ausencia de mecanismos regulatorios eficaces, proliferacin de fracturas en las polticas sectoriales, creciente feudalizacin por la existencia de administraciones paralelas en la forma de gestin por proyectos, renuncia del papel orientador del estado nacional, quiebra de los servicios transferidos a las provincias, deterioro organizacional generalizado, etc.. La descentralizacin dio lugar a una segmentacin infinita de polticas y programas, sin contribuciones ni a la democratizacin de la gestin ni a la eficiencia. La focalizacin en las polticas sociales y la incorporacin de la sociedad civil a su implementacin dieron lugar a nuevas formas de clientelismo. Estos problemas slo agravaron una situacin muy deteriorada de un estado que fue hostigado ideolgicamente durante dcadas, apropiado corporativamente y puesto al servicio de intereses particulares, dejando de lado los intereses comunes, abandonndose los viejos principios que deben gobernar lo pblico. Todo ello pone de manifiesto diversos problemas referidos a la concepcin a la que esos cambios respondieron, a desvos perversos en la operacionalizacin de los propsitos sobre los que se bas la retrica legitimadora de las reformas y a un evidente desajuste entre condiciones contextuales, estrategias, recursos y modos de implementacin. Estas tres cuestiones hacen que las perspectivas de una reforma inteligente, con apoyo social y con orientacin estratgica no sean muy elevadas. En una situacin caracterizada por la anomia, la impunidad y la corrupcin sistmica que es la expresin de la baja calidad institucional de la Argentina, la

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reforma de la gestin slo tiene sentido cuando se incorpora a proyectos sociales ms amplios de reconstruccin de la poltica, de resignificacin del derecho y de expansin de la ciudadana. Ello exige actores sociales con capacidad de articulacin de sus intereses y perspectivas, con una visin en la que el estado es reconocido por su potencial instrumental para la promocin de valores y para la regulacin social. De esta conclusin no debe resultar un escepticismo paralizante, sino esfuerzos intelectuales y polticos maysculos dirigidos a establecer las bases para que las reformas tengan los atributos sealados: la construccin de una demanda para esa reforma a partir de un mejor ejercicio de la ciudadana, la acumulacin de conocimientos y de capacidades analticas y tcnicas y una visin de largo plazo en la que los modelos de organizacin y gestin a adoptar tengan coherencia con el perfil de sociedad que se pretenda construir y con los requerimientos de las polticas a adoptar para ello.

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