Sentencia C-293/02 MEDIO AMBIENTE SANO-Desarrollo jurisprudencial constitucional DESARROLLO SOSTENIBLE EN MEDIO AMBIENTE SANOSeres humanos como centro

de preocupacin RECURSOS NATURALES EN MEDIO AMBIENTE SANOExplotacin y actividades econmicas no pueden vulnerarlo DERECHO AL AMBIENTE SANO-Fundamental para la existencia de la humanidad DERECHO AL AMBIENTE SANO-Fundamental DERECHO AL AMBIENTE SANO-Deber de proteccin por el Estado PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL EN EL AMBITO INTERNACIONAL INTERNACIONALIZACION ECOLOGICAS DE LAS RELACIONES

PRINCIPIO DE PRECAUCION EN MATERIA AMBIENTALDeclaraciones, tratados o convenios PRINCIPIO DE PRECAUCION EN DECLARACION DE RIO DE JANEIRO SOBRE MEDIO AMBIENTE Y DESARROLLO PRINCIPIO DE PRECAUCION EN CONVENCION MARCO DE NACIONES UNIDAS SOBRE CAMBIO CLIMATICO PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL EN EL AMBITO INTERNACIONAL-Certeza cientfica ORGANISMOS GENETICAMENTE MODIFICADOS O TRANSGENETICOS-No certeza absoluta sobre daos a la salud humana o medio ambiente PRINCIPIO DE TRANSGENICOS PRECAUCION EN COMERCIO DE

PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Elementos PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Acto administrativo excepcional y motivado/PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Demanda de acto administrativo El acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones,

sin la certeza cientfica absoluta, en uso del principio de precaucin, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisin de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposicin todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violacin del debido proceso. PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Preservacin por particulares y el Estado DEBERES DE LA PERSONA Y DEL CIUDADANO-Proteccin de recursos culturales y naturales y conservacin del ambiente sano PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL-Peligro de dao grave e irreversible aunque no exista certeza cientfica absoluta PRINCIPIO DE PRECAUCION AMBIENTAL EN EL AMBITO NACIONAL-Suspensin de obra o actividad que desarrolla el particular as no exista certeza cientfica absoluta COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Cargos de demanda iguales aunque en admisin se manifest existencia de cosa juzgada relativa COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Remisin a procedimiento para imposicin de medidas y sanciones en materia ambiental Referencia: expediente D-3748 Demanda de inconstitucionalidad en contra de los artculos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2 y pargrafo 3 (parcial), de la Ley 99 de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Actor: Ricardo Vanegas Sierra. Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRN SIERRA Bogot, D.C., veintitrs (23) de abril de dos mil dos (2002) La Sala Plena de la Corte Constitucional, en cumplimiento de sus atribuciones

constitucionales y de los requisitos y trmite establecidos en el Decreto 2067 de 1991, ha proferido la siguiente SENTENCIA I. ANTECEDENTES. En ejercicio de la accin pblica de inconstitucionalidad consagrada en los artculos 241 y 242 de la Constitucin Poltica, el ciudadano Ricardo Vanegas Sierra demand parcialmente los artculos 1, numeral 6; 85, numeral 2 y pargrafo 3, de la Ley 99 de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Cumplidos los trmites constitucionales y legales propios de los procesos de inconstitucionalidad, la Corte Constitucional procede a decidir acerca de la demanda de la referencia. II. NORMAS DEMANDADAS A continuacin, se transcribe el texto de las disposiciones acusadas y se subraya lo demandado. Ley 99 de 1993 Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Artculo 1. Principios Generales. La poltica ambiental seguir los siguientes principios generales : (...) 6. La formulacin de las polticas ambientales tendr en cuenta el resultado del proceso de investigacin cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darn aplicacin al principio de precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente. (...)

Artculo 85. Tipos de Sanciones. El Ministerio del Medio Ambiente y las Corporaciones Autnomas Regionales impondrn al infractor de las normas sobre proteccin ambiental o sobre manejo y aprovechamiento de recursos naturales renovables, mediante resolucin motivada y segn la gravedad de la infraccin, los siguientes tipos de sanciones y medidas preventivas : 1) Sanciones : a) Multas diarias hasta por una suma equivalente a 300 salarios mnimos mensuales, liquidados al momento de dictarse la respectiva resolucin; b) Suspensin del registro o de la licencia, la concesin de permiso o autorizacin; c) Cierre temporal o definitivo del establecimiento, edificacin o servicio respectivo y revocatoria o caducidad del permiso o concesin; d) Demolicin de obra, a costa del infractor, cuando habindose adelantado sin permiso o licencia, y no habiendo sido suspendida, cause dao evidente al medio ambiente o a los recursos naturales no renovables; e) Decomiso definitivo de individuos o especimenes de fauna o flora o de productos o implementos utilizados para cometer la infraccin. 2) Medidas preventivas : a) Amonestacin verbal o escrita; b) Decomiso preventivo de individuos o especimenes de fauna o flora de productos e implementos utilizados para cometer la infraccin; c) Suspensin de obra o actividad, cuando de su prosecucin pueda derivarse dao o peligro para los recursos naturales renovables o la salud humana, o cuando la obra o actividad se haya iniciado sin el respectivo permiso, concesin, licencia o autorizacin. d) Realizacin dentro de un trmino perentorio, los estudios y evaluaciones requeridas para establecer la naturaleza y caractersticas de los daos, efectos e impactos causados por la infraccin, as como las medidas necesarias para mitigarlas o compensarlas. Pargrafo 1. El pago de las multas no exime al infractor de la ejecucin de las obras o medidas que hayan sido ordenadas por la entidad responsable del control, ni de la obligacin de restaurar el medio ambiente y los recursos naturales renovables afectados; Pargrafo 2. Las sanciones establecidas por el presente artculo se

aplicarn sin perjuicio del ejercicio de las acciones civiles y penales a que haya lugar; Pargrafo 3. Para la imposicin de las medidas y sanciones a que se refiere este artculo se estar al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya. (...) III. LA DEMANDA. Considera el actor que las normas demandadas violan los artculos 1, 4, 13, 29, 58 y 83 de la Constitucin, por la forma como la Ley 99 de 1993 estableci el principio de precaucin, en el artculo 1 del numeral 6 acusado. En efecto, segn el demandante, el numeral 6 del artculo 1 carece de unidad de criterio, porque tiene dos conceptos constitucionales y legales contrarios y antagnicos. Por un lado, acertadamente, determina que la formulacin de polticas ambientales se tomar con base en los procesos de investigacin cientfica, pero, a rengln seguido, permite a la autoridad ambiental adoptar decisiones sin tener certeza cientfica absoluta, en aplicacin del principio de precaucin. Esto constituye, para el actor, un mico, porque le permite a la autoridad ambiental aplicar un criterio subjetivo en la imposicin de sanciones y lo releva de tener que probar tcnica y cientficamente el problema. De la aplicacin del principio se deriva, entonces, la violacin de los artculos 1, 4, 13, 29, 58 y 83 de la Constitucin, as : Se viola el concepto de Estado de derecho, consagrado en el artculo 1 de la Carta, al entregar al funcionario ambiental poderes ilimitados y se le premia su incapacidad cientfica, al no tener que adelantar ningn estudio cientfico, encaminado a obtener la certeza absoluta requerida. El artculo 13 de la Constitucin se vulnera, porque los ciudadanos que tienen procesos ante las autoridades ambientales se encuentran en desigualdad de oportunidades y obligaciones procesales, puesto que este principio de precaucin no existe, y no puede existir, en ninguna otra clase de procesos. Se pregunta el actor qu tal la existencia del principio de precaucin en el derecho penal?, querra decir que primero meten en la crcel al procesado y despus lo investigan. Lo mismo ocurrira en el derecho laboral, primero desvinculan del trabajo al empleado y luego se le inicia el proceso sancionatorio. Se viola el debido proceso, artculo 29 de la Constitucin, porque al acusado, en el caso de la aplicacin del mencionado principio, se le impone la sancin sin tener oportunidad de controvertir la decisin. Lo que atenta, tambin, contra el Cdigo Contencioso Administrativo, artculos 3, 35, que ordena darle oportunidad al interesado de expresar sus opiniones. Se vulnera el artculo 58 de la Carta pues, le permite a la autoridad ambiental que, a su arbitrio, desconozca derechos particulares y concretos adquiridos con

arreglo a la ley. Por la misma razn, se viola el artculo 25 de la Constitucin, que consagra el derecho al trabajo, porque con esta clase de decisiones, se produce el cierre de la actividad, y mucha gente queda en la calle. Se vulnera el artculo 83 de la Constitucin, ya que cuando la autoridad ambiental, por su incompetencia profesional y cientfica, no est capacitada para probar un hecho o una situacin, en desconocimiento del principio de la buena fe, puede aplicar el principio contrario, el de la mala fe, ya que puede presumir que la persona que tiene un proceso ante la autoridad ambiental, va a actuar mal. Adems, el principio de precaucin permite que los empleados ambientales sean juez y parte, en los procesos sancionatorios. Considera que un principio como el acusado, aplicado en cualquier rama del derecho es una negacin de derecho, que se presta para la corrupcin, aunado al hecho de que la sancin la impone un funcionario de la administracin y no un juez de la Repblica, como ocurre en el caso de la accin de tutela. En el nico artculo de la Constitucin que se menciona el trmino prevenir, con referencia al medio ambiente, es en el artculo 80, pero lo hace en sentido de polticas macro, para sealar metas y orientaciones, pero no para darle poderes a funcionarios ambientales. La acusacin contra el artculo 85, numeral 2, de la Ley 99 de 1993, dice el actor que corresponde a los mismos los cargos expresados contra el principio de precaucin, en la medida en que para el demandante, se est permitiendo la suspensin de la obra o actividad por parte de la autoridad, al aplicar el mencionado principio, sin certeza cientfica. La acusacin contra el pargrafo 3 del mismo artculo 85, consiste en la remisin que hace al procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984, en materia de sanciones, siendo que este Decreto fue expedido como herramienta para administrar, controlar y sancionar el uso del agua y de los residuos lquidos, pero no fue concebido para vigilar y controlar los aspectos concernientes a los dems recursos naturales, diferentes al agua. Prueba de ello se observa que en los artculos 244 y 247 del Decreto se alude al Sistema Nacional de Salud y al Ministerio de Salud. Por ello, estima el demandante que hay violacin del derecho de igualdad, ya que el ciudadano al que se le lleva un proceso ambiental, por la pereza e incapacidad de las autoridades ambientales para emitir el estatuto correspondiente, debe someterse a un estatuto que fue creado para otros asuntos. Para el demandante, es como si para juzgar a un criminal se le aplicara el Cdigo del Trabajo. Finalmente, con el fin de demostrar la inconstitucionalidad de las normas que ataca, trae como ejemplo su caso personal, como representante de una sociedad constructora, en el que una autoridad administrativa ambiental y no un juez de la Repblica, es quien le impuso una sancin ambiental indefinida. IV. INTERVENCIONES. En este proceso intervinieron los ciudadanos Carlos Alberto Mantilla

Gutirrez, en su propio nombre, y Mara Idalid Moreno Ramrez, apoderada del Ministerio del Medio Ambiente, quienes expusieron las razones que justifican la constitucionalidad del artculo demandado. Estas intervenciones se resumen as : a) Para el ciudadano Manilla Gutirrez las normas acusadas no violan la Constitucin. La Carta es un sistema que establece jerarquas, en las que el bien comn, el bienestar general y el inters general son prevalentes, y el inters particular est subordinado a cualquiera de los anteriores. A partir de este concepto, el interviniente enumera las manifestaciones de esa prevalencia del inters general, a lo largo de la Constitucin. Para el caso concreto del medio ambiente, la Carta declara que el inters general est directamente ligado con el derecho colectivo, tanto para el ambiente sano como para el ambiente ntegro. Por ello, si el inters general es prevalente, en especial, en situaciones de riesgo, que puedan producir dao grave e inminente, aun sin certeza cientfica la autoridad ambiental debe adoptar la decisin correspondiente. Esta supremaca est ratificada en el artculo 4 de la Carta, al establecer que la Constitucin es norma de normas. Adems, el artculo 79 de la Constitucin obliga al Estado a proteger y conservar la integridad del ambiente, entonces, la adopcin de medidas eficaces para impedir su degradacin, es una manifestacin de este mandato. As mismo, ninguna norma de la Constitucin enuncia como fundamental o prevalente la necesidad de la certeza cientfica absoluta. En consecuencia, no tiene razn el demandante. b) La apoderada del Ministerio del Medio Ambiente se refiere al concepto del principio de precaucin. Pone de presente que a nivel mundial existe una enorme incertidumbre de tipo cientfico sobre las consecuencias ambientales de determinadas actividades, que se reflejan en la imposibilidad de tener, en un momento dado, una prueba cientfica absoluta. Seala que sobre los resultados de un evento (deterioro ambiental) se determina que puede generar consecuencias de carcter irreversible si no se toman medidas oportunamente para detener la accin que causa ese deterioro. Si se tuviera que esperar hasta obtener dicha certidumbre cientfica, cualquier determinacin podra resultar inoficiosa e ineficaz con lo cual la funcin preventiva de las entidades resultara inoperante. Manifiesta que el numeral 6 del artculo 1 demandado, que consagra el principio de precaucin, fue establecido en la Declaracin de la Conferencia de Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, e incorporado en la Ley 99 de 1993. Este mismo principio est contenido en otros instrumentos internacionales, tales como el Convenio de Diversidad Biolgica, aprobado por la Ley 164 de 1994 y declarados exequibles el Convenio y la Ley, por la Corte Constitucional en la sentencia C-519 de 1994; tambin, en la Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre cambio Climtico, aprobado por la Ley 164 de 1994, declarados exequibles el Convenio y la Ley, en la sentencia C-073 de 1994.

Es decir, el principio de precaucin ya fue analizado por la Corte y fue declarado constitucional. Adems, la responsabilidad de la conservacin y defensa del ambiente no es exclusiva del Estado, sino que atae tambin a los particulares, y es de inters universal. La interviniente pone de presente que el principio de precaucin se formul en Alemania en los aos 70, con el fin de asegurar el resarcimiento al menoscabo de la vida humana, originado en los efectos nocivos de los productos qumicos, cuyos daos slo se visualizaran despus de transcurridos 20 o 30 aos. Se extendi al derecho internacional y, como ejemplo de su aplicacin, hay una referencia expresa en el caso de la importacin de carne de res con hormonas. La Unin Europea fundament una medida ambiental encaminada a impedir el ingreso de esta carne, bajo el argumento de que el principio precautorio se haba convertido en una norma general del derecho internacional. Por ello, la aplicacin de este principio exige para la administracin ambiental, el ejercicio activo de la duda. Al respecto, la interviniente expone detalladamente los puntos de vista de los tratadistas y las formas de interpretacin del principio, en relacin con las matemticas, las leyes naturales y lo predecible. Tambin, pone de presente las diferencias entre los vocablos previsin, prevencin y precaucin. Sobre la remisin al Decreto 1594 de 1984, la interviniente seala que la Corte Constitucional se pronunci sobre la exequibilidad de esta remisin, en la sentencia C-710 de 2001, por lo que hay cosa juzgada. Y respecto de las medidas preventivas y las sanciones correspondientes, del literal c) del mismo artculo, considera que el demandante est confundiendo el procedimiento establecido en el Decreto con la norma sustantiva. Adems, contra esta clase de decretos, el control corresponde a otra jurisdiccin. Finalmente cita sentencias de la Corte Constitucional en materia ambiental, y transcribe apartes de un fallo del Tribunal Superior de Bogot, sentencia del 31 de mayo de 1995, en el que el Tribunal se pronunci respecto del procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984, para la aplicacin de las medidas preventivas y concluy que no viola el debido proceso. V. CONCEPTO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACION. El seor Procurador General de la Nacin, en el concepto Nro. 2735, de fecha 22 de noviembre de 2001, solicit declarar exequibles las normas acusadas, por las siguientes razones : Sobre el principio de precaucin, contenido en el artculo 1, numeral 6, demandado, considera el Ministerio Pblico que es una facultad excepcional, ya que en condiciones de normalidad, los programas y la formulacin de

polticas que se adopten por las autoridades ambientales, deben ser el resultado de las investigaciones cientficas. Este principio de precaucin no es de la esencia del derecho administrativo general sino del derecho administrativo ambiental, en razn de las materias que ste comprende. Por ello, las normas que regulan el mencionado derecho son especiales y est justificado que el legislador establezca instrumentos de prevencin, as como sancionatorios para garantizar esos derechos constitucionales, que si bien son de tercera generacin, son fundamentales cuando por el factor de conexidad amenacen, pongan en peligro o vulneren los derechos fundamentales de proteccin inmediata con mecanismos judiciales reforzados para hacerlos efectivos, tal como lo tiene establecido la doctrina constitucional. Acudiendo a este principio de precaucin, las autoridades ambientales son titulares del derecho de polica, con las consecuencias que de ello se derivan, como es imponer lmites al ejercicio de las libertades y garantas ciudadanas. El deber de mantener y conservar la sostenibilidad del ecosistema no slo es del Estado, sino tambin de todas las personas, de conformidad con la Constitucin y la ley. Esto significa que las actividades de las personas deben realizarse dentro de los lmites que le impone el ordenamiento jurdico. Las facultades de las autoridades ambientales que les otorga la ley no son ilimitadas, ni arbitrarias, pues, cuando se acuda a ellas sin el soporte cientfico, deben corresponder a actos administrativos debidamente motivados, de conformidad con el principio de proporcionabilidad y razonabilidad. Pone de presente que no slo las autoridades ambientales imponen medidas policivas de prevencin, tambin lo hace el ICBF, cuando adopta medidas con el fin de proteger a los menores; o las autoridades de turismo, de aeronutica, de aduanas, etc. Es decir, por este aspecto, no hay violacin del derecho de igualdad. No se viola tampoco el debido proceso por el hecho de que el derecho de defensa y contradiccin se ejerza despus de tomar la medida de precaucin, pues, ante la inminencia de un hecho que amenace o pueda afectar gravemente el medio ambiente, no es posible adelantar toda una actuacin administrativa previa. Tampoco se violan los derechos adquiridos, en razn de que cuando un derecho adquirido se encuentra enfrentado a un derecho ambiental de naturaleza colectiva, si el primero pone en peligro la conservacin o sostenibilidad del segundo, siempre la autoridad deber proteger ste ltimo. Dice el seor Procurador que lo mismo ocurre, con el test de ponderacin que habr de realizar la autoridad cuando ha de tomar una medida preventiva que ordene la suspensin de una obra o de una actividad, en la medida en que ella siempre va a afectar el derecho al trabajo de quienes laboran en ella, pero ello no puede ser una excusa suficiente y razonable para que la autoridad ambiental no privilegie el derecho ambiental de naturaleza colectiva, cuando la motivacin de la medida preventiva sea la de garantizar la sostenibilidad del mismo y evitar los daos irremediables a que puede

someter esa actividad al ecosistema y con ello la vida. (fl. 133) Seala que no es consistente la acusacin de que se viola el principio de la buena fe, porque el elemento que determina la medida es de naturaleza objetiva y no subjetiva. En estos casos, no se analiza la intencin de la persona que realiza la actividad, sino la naturaleza de las condiciones materiales en que se realiza. Finalmente, precisa que lo demandado hace parte del bloque de constitucionalidad, artculo 93 de la Carta, en los convenios y tratados ambientales que ha suscrito Colombia. En consecuencia, el principio de precaucin es exequible. Sobre la acusacin contra el pargrafo 3 del artculo 85, el seor Procurador deduce que el cargo puede consistir en que se vulnera el principio de unidad de materia, ya que el actor no seala cul norma constitucional es la que considera violada. Al respecto, dice el Ministerio Pblico que la aplicacin del procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984 no viola el artculo 158 de la Constitucin, porque tal remisin se hace slo respecto del procedimiento y no en cuanto a la autoridad encargada de aplicarlo o para imponer la sancin. Por lo anterior, el seor Procurador solicita declarar la exequibilidad de las normas demandadas. VI. CONSIDERACIONES Y FUNDAMENTOS. 1. Competencia. En virtud de lo dispuesto por el artculo 241, numeral 4, de la Constitucin, la Corte Constitucional es competente para conocer de las demandas de inconstitucionalidad contra disposiciones contenidas en leyes, como la objeto de esta accin. 2. Lo que se debate. 2.1 Se debate si el principio de precaucin, que consiste en que las autoridades ambientales cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente ( numeral 6 del artculo 1 de la Ley 99 de 1993), le est otorgando facultades ilimitadas a tales autoridades ambientales, para que, sin que medie la certeza cientfica absoluta, de que la actividad produzca graves daos al ambiente, adopte medidas que pueden lesionar los derechos e intereses de personas que resulten afectadas con tales decisiones. Para el demandante, la existencia del principio, tal como est consagrado en la

norma acusada, permite la actuacin arbitraria de las autoridades ambientales, lo que no es coherente con un Estado de derecho. Y, en consecuencia, se violan los artculos de la Constitucin al debido proceso, a la defensa, a los derechos adquiridos, al trabajo, al principio de la buena fe, entre otros, cuando, la autoridad ambiental acude a este principio y decide el cierre o la suspensin de la actividad econmica, que en concepto de tal autoridad causa dao o peligro para los recursos naturales o la salud humana (numeral 2 del artculo 85, literal c. de la misma Ley 99 de 1993, acusado). El demandante acusa, tambin, de inconstitucional la remisin que el artculo 85, pargrafo 3, hace al Decreto 1594 1984, porque este Decreto fue expedido como herramienta para administrar, manejar y controlar el uso del agua y de los residuos lquidos, pero no fue concebido para vigilar y controlar lo concerniente a los otros recursos diferentes al agua, lo que viola el derecho de igualdad. 2.2 Para los intervinientes y el Ministerio Pblico las normas son constitucionales, porque el principio de precaucin no slo no viola la Carta sino que constituye una herramienta eficaz para proteger el derecho colectivo al medio ambiente sano, y, en este sentido, Colombia ha suscrito tratados y convenios internacionales en los que se prev esta medida de precaucin. Adems, para la interviniente del Ministerio del Medio Ambiente, la remisin que hace el pargrafo 3 del artculo 85 de la Ley 99 de 1993, al Decreto 1594 de 1984, ya fue analizado por la Corte en la sentencia C-710 de 2001, por lo que hay cosa juzgada. Para el Ministerio Pblico, la aplicacin del principio de precaucin debe ejercerse en forma excepcional y mediante acto motivado. 2.3 Planteadas as las cosas, la Corte analizar el principio de precaucin en dos mbitos : el internacional y en el derecho interno, porque, como se expondr, el principio de precaucin corresponde al desarrollo del derecho internacional en materia ambiental y no puede ser objeto de una mera decisin interna, como se pretende en esta demanda, salvo si, como qued consagrado el principio en la legislacin nacional, violara disposiciones constitucionales. Eventos a los que la Corte se ha referido en las sentencias C-400 de 1998; C012 de 2001; C-1189 de 2000, entre otras. 2.4 Debe sealarse desde ahora que la Sala no se detendr a estudiar la proteccin al medio ambiente y a los recursos naturales, ni la forma como estn consagrados estos temas en la Constitucin Poltica, en 49 artculos (lo que ha dado lugar a que la Constitucin de 1991 sea llamada por algunos tratadistas como la Constitucin Ecolgica), en razn de que ste no es el punto en discusin en este proceso, y la Corte se ha pronunciado en numerosas ocasiones desde el ao de 1992. Para lo pertinente, slo cabe recordar algunos de estos principios en que se ha apoyado el desarrollo jurisprudencial en materia ambiental, as : Los seres humanos constituyen el centro de preocupaciones relacionadas con el desarrollo sostenible. (...) Por eso, el mandato constitucional obliga a efectuar una utilizacin sostenible de tales recursos. (sentencia C-058 de 1994). Tambin ha dicho que la explotacin de los recursos naturales y el ejercicio de las actividades econmicas no pueden vulnerar el derecho a un medio ambiente sano, no obstante lo importante que

para la economa del pas sea la actividad econmica a desarrollar. As mismo, que el derecho al medio ambiente es fundamental para la existencia de la humanidad y que no se puede desligar del derecho a la vida y a la salud de las personas. De hecho, los factores perturbadores del medio ambiente causan daos irreparables en los seres humanos y si ello es as habr que decirse que el medio ambiente es un derecho fundamental para la existencia de la humanidad. A esta conclusin se ha llegado cuando esta Corte ha evaluado la incidencia del medio ambiente en la vida de los hombres y por ello en sentencias anteriores de tutelas, se ha afirmado que el derecho al medio ambiente es un derecho fundamental". (sentencia T-092 de 1993). Desde el punto de vista del deber constitucional del Estado en la proteccin del medio ambiente, la Corte ha dicho que Uno de los deberes del Estado es garantizar la vida de las personas en condiciones dignas, previnindolas de cualquier injerencia nociva que atente contra su salud, como es el caso del bromuro de metilo. En este orden de ideas es constitucional la adopcin de mecanismos, fruto de una regulacin internacional, tendentes a la proteccin de este derecho, toda vez que es clara la relacin entre la utilizacin de dicha sustancia con el agotamiento de la capa de ozono y con la afectacin de la salud humana. (sentencia C-671 de 2001, M.P., doctor Jaime Arajo Rentera). Reiteradas ahora estas materias y desde el sealado marco jurisprudencial, habr de examinarse, primero, el principio de precaucin en el mbito internacional y, despus, en la legislacin nacional. 3. Principio de precaucin en el mbito internacional. 3.1 Existe un mandato de orden constitucional sobre la internacionalizacin de las relaciones en asuntos ecolgicos. En efecto, el artculo 226 de la Constitucin seala : El Estado promover la internacionalizacin de las relaciones polticas, econmicas, sociales y ecolgicas sobre bases de equidad, reciprocidad y conveniencia nacional. La Corte, en la sentencia 671 de 2001, no dud en calificar el punto como La internacionalizacin de las relaciones ecolgicas, y explic lo siguiente : La internacionalizacin de las relaciones ecolgicas La proteccin del medio ambiente, dentro del derecho internacional, se ha intensificado paralelamente con el desarrollo de la legislacin interna de la mayora de los pases, como respuesta a la creciente degradacin del mismo y las amenazas de una evidente degradacin futura. Es sabido que la mayor afectacin del medio ambiente la constituyen causas antropognicas, es decir, aquellas derivadas de la actividad humana tendentes a la satisfaccin de sus necesidades. Estas actividades, desarrolladas especialmente desde el siglo anterior, cuando los procesos

industrializados y la poblacin mundial se aceleraron tan abruptamente, ejercidas sin un criterio de sostenibilidad, generan un impacto negativo sobre los recursos naturales y el ecosistema global. Dichos impactos sobre el medio ambiente son evidentes: polucin terrestre, area y marina, lluvia cida, agotamiento de la capa de ozono, calentamiento global, extincin de especies de fauna y flora, degradacin de hbitats, deforestacin, entre muchos otros. En oposicin al principio segn el cual la soberana de los Estados implica su autodeterminacin y la consecuente defensa de intereses particulares, enmarcados dentro del lmite de sus fronteras polticas, la degradacin del medio ambiente, al desbordar estas fronteras, se convierte en un problema global. En consecuencia, su proteccin se traduce en un propsito conjunto de todos los Estados, que a su vez se preparan para enfrentar un futuro comn. Se pueden citar muchos ejemplos sobre las implicaciones globales del deterioro del medio ambiente, el cual por lo general es irreversible: en varias ocasiones la polucin afecta a Estados distintos al que contiene la fuente de la misma; el calentamiento de la tierra proviene de actividades que se generan en una multiplicidad de Estados y sus efectos se resienten en todo el planeta; las especies migratorias atraviesan territorios que abarcan diversos Estados; en general, los distintos ecosistemas son multidimensionales y los elementos de cada uno guardan una compleja interrelacin, por lo que no contemplan fronteras geopolticas. (sentencia 671 de 2001, M.P., doctor Jaime Arajo Rentera) De all la importancia de examinar, a nivel internacional, las decisiones en que ha participado Colombia y que han aprobado el principio de precaucin, bien sea a travs de declaraciones, tratados o convenios. 3.2 En primer lugar, en la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992, sobre Medio Ambiente y Desarrollo, se contempl dentro de los 27 principios, el de la precaucin, en los siguientes trminos : Principio 15. Con el fin de proteger el medio ambiente, los Estados debern aplicar ampliamente el criterio de precaucin conforme a sus capacidades. Cuando haya peligro de dao grave o irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces en funcin de los costos para impedir la degradacin del medio ambiente. (se subraya) El legislador colombiano, al expedir la Ley 99 de 1993, del Medio Ambiente, hizo alusin expresa a los principios contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro, as : Artculo 1. Principios Generales Ambientales. La poltica ambiental colombiana seguir los siguientes principios generales : 1. El proceso de desarrollo econmico y social del pas se orientar

segn principios universales y del desarrollo sostenible contenidos en la Declaracin de Ro de Janeiro de junio de 1992 sobre el Medio Ambiente y Desarrollo. Esta inclusin concreta de la Declaracin de Ro de Janeiro fue demandada ante esta Corporacin, pues el demandante consider que si tal Declaracin corresponda a un tratado internacional, su incorporacin debi hacerse a travs de la ley aprobatoria correspondiente. La Corte, en la sentencia C-528 de 1994, seal que este artculo es exequible, pues se trata de una declaracin y no de un instrumento internacional abierto a la adhesin de los Estados. Explic la sentencia : En este caso se encuentra que la declaracin a la que se hace referencia no es un instrumento internacional, ni es un documento que est abierto a la adhesin de los Estados o de los organismos internacionales o supranacionales, con el carcter de un instrumento internacional con fuerza vinculante; es una declaracin producida por la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo, reunida en Ro de Janeiro del 3 al 14 de junio de 1992, en la que se proclaman los mencionados principios. (sentencia C-528 de 1994, M.P., doctor Fabio Morn Daz) Es decir, en la Ley 99 de 1993 el principio de precaucin est implcito en el numeral 1 del artculo 1, al aludir a los principios de la Declaracin de Ro de Janeiro, alusin que la Corte declar exequible, y en forma autnoma en el numeral 6, del mismo artculo 1, ahora demandado. 3.3 En armona con lo que estaba ocurriendo en los aos 90, respecto del medio ambiente, la Ley 164 de 1994, Por medio de la cual se aprueba la "Convencin Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climtico", hecha en Nueva York el 9 de mayo de 1992, consagr en el artculo 3, numeral 3, el principio de precaucin, as : ARTICULO 3o. PRINCIPIOS. Las Partes, en las medidas que adopten para lograr el objetivo de la Convencin y aplicar sus disposiciones, se guiarn, entre otras cosas, por lo siguiente: (...) 3. Las Partes deberan tomar medidas de precaucin para prever, prevenir o reducir al mnimo las causas del cambio climtico y mitigar sus efectos adversos. Cuando haya amenaza de dao grave o irreversible, no debera utilizarse la falta de total certidumbre cientfica como razn para posponer tales medidas, tomando en cuenta que las polticas y medidas para hacer frente al cambio climtico deberan ser eficaces en funcin de los costos a fin de asegurar beneficios mundiales al menor costo posible. A tal fin, esas polticas y medidas deberan tener en cuenta los distintos contextos socioeconmicos, ser integrales, incluir todas las fuentes, sumideros y depsitos pertinentes de gases de efecto invernadero

y abarcar todos los sectores econmicos. Los esfuerzos para hacer frente al cambio climtico pueden llevarse a cabo en cooperacin entre las Partes interesadas. (se subraya) La Corte, en la sentencia C-073 de 1995, examin la constitucionalidad de este Convenio Internacional, y declar exequibles la Convencin y la Ley 164 de 1994, aprobatoria de la misma. Sobre el principio de precaucin, la Corte seal que hace parte de los que animan la proteccin del sistema climtico en beneficio de las generaciones presentes y futuras, y seal : El artculo 3 enuncia los principios que guan la aplicacin de la convencin con miras a alcanzar su objetivo. La equidad, las responsabilidades comunes pero diferenciadas segn se trate de pases desarrollados o en desarrollo, y las capacidades respectivas, son las bases del compromiso de las partes en la empresa de proteger el sistema climtico en beneficio de las generaciones presentes y futuras (art. 3-1). Las necesidades y circunstancias especficas de los pases en desarrollo son tomadas en cuenta, de manera que stos no tengan que soportar una carga anormal o desproporcionada en virtud de la convencin (art. 3-2). Las medidas de precaucin a adoptar en contra de las causas del cambio climtico, a que se comprometen las partes, deben tomar en cuenta los distintos contextos socioeconmicos (art. 3-3), y las polticas y medidas de proteccin ser apropiadas a dichas condiciones especficas, estar integradas en los programas nacionales de desarrollo (art. 3-4) y no constituir un medio de discriminacin arbitrario o injustificable ni una restriccin encubierta al comercio internacional (art. 3-5). Estos principios son consistentes con el respeto a la autodeterminacin de los pueblos que es fundamento de las relaciones exteriores del Estado colombiano (CP art. 9), con los deberes del Estado en materia de proteccin del medio ambiente y de los recursos naturales (CP arts. 79 y 80), y con la equidad, reciprocidad y conveniencia nacional que son las bases de las relaciones internacionales del pas (CP art. 228). (sentencia C-073 de 1995) (se subraya) 3.4 No hay duda pues, respecto de las implicaciones internacionales que tiene para el pas la existencia y consagracin de este principio, en los tratados y convenios internacionales y en el derecho interno, al haber sido incorporado a travs de leyes aprobatorias los tratados suscritos por Colombia y en la Ley 99 de 1993, del Medio Ambiente. 3.5 Este principio se origin, como lo recuerda la interviniente del Ministerio del Medio Ambiente, en Alemania, en la dcada de los aos 70, con el fin de precaver los efectos nocivos a la vida humana, de los productos qumicos, cuyos daos slo pueden ser visibles transcurridos 20 o 30 aos. Es decir, que sobre tales efectos, hay dificultad para exigir una certeza cientfica absoluta. En la actualidad est en plena discusin el punto de la certeza cientfica, para adoptar decisiones de Estado, en materia del comercio internacional de los que se conocen como los organismos genticamente modificados (OGM), o

transgenticos. Los OGM fueron definidos en el Protocolo de Cartagena sobre Seguridad de la Biotecnologa como cualquier organismo vivo que posea una combinacin nueva de material gentico que se haya obtenido mediante la aplicacin de biotecnologa moderna. La Unin Europea, Japn y Corea se oponen a que se abra el comercio, en forma general, a esta clase de productos, con base en la aplicacin del principio de precaucin. Sobre el peligro o no para salud humana y al medio ambiente de estos organismos, existen criterios cientficos diametralmente opuestos, unos los defienden y, otros los atacan. Todos basados en sus propias investigaciones cientficas. Lo cierto es que de acuerdo con el estado actual de la investigacin, no hay certeza absoluta sobre si hay daos en la salud humana o en el medio ambiente con su uso o consumo. A lo anterior, hay que aadir que este tema involucra aspectos econmicos de la mayor importancia para los pases en desarrollo frente a los pases desarrollados, lo que enfrenta a nuestro pas a adoptar las decisiones de abrir o no su mercado al comercio de transgnicos. En esta clase de decisiones, la herramienta con que cuentan las autoridades ambientales, si no hay la certeza cientfica absoluta, es, ni ms ni menos, que el acusado principio de precaucin. 3.6 No obstante la constitucionalidad de la existencia de este principio, corresponde ahora a la Corte examinar si la forma como est establecido en la Ley 99 de 1993, en lo acusado, permite a las autoridades ambientales acudir a l en forma arbitraria y caprichosa, como lo seala el demandante. Si ello, fuere as, la Corte declarara la inconstitucionalidad no del principio de precaucin en s mismo considerado, sino de las expresiones que desconozcan el Estado de derecho consagrado en la Constitucin. 4. El principio de precaucin en la legislacin del medio ambiente. Se recuerda que el principio est consagrado as : Artculo 1. Principios Generales. La poltica ambiental seguir los siguientes principios generales : 6. La formulacin de las polticas ambientales tendr en cuenta el resultado del proceso de investigacin cientfica. No obstante, las autoridades ambientales y los particulares darn aplicacin al principio de precaucin conforme al cual, cuando exista peligro de dao grave e irreversible, la falta de certeza cientfica absoluta no deber utilizarse como razn para postergar la adopcin de medidas eficaces para impedir la degradacin del medio ambiente. Lo subrayado es el concepto del principio de precaucin. Al mismo principio se hace referencia tambin, en el artculo 5, numeral 25, de la misma Ley 99 de 1993, as :

Artculo 5. Funciones del Ministerio : Corresponde al Ministerio del Medio Ambiente : (...) 25) Establecer los lmites mximos permisibles de emisin, descarga; transporte o depsito de substancias, productos, compuestos o cualquier otra materia que pueda afectar el medio ambiente o los recursos naturales renovables; del mismo modo, prohibir, restringir o regular la fabricacin, distribucin, uso, disposicin o vertimiento de sustancias causantes de degradacin ambiental. Los lmites mximos se establecern con base en estudios tcnicos, sin perjuicio del principio de precaucin; (se subraya) Al leer detenidamente el artculo acusado, se llega a la conclusin de que, cuando la autoridad ambiental debe tomar decisiones especficas, encaminadas a evitar un peligro de dao grave, sin contar con la certeza cientfica absoluta, lo debe hacer de acuerdo con las polticas ambientales trazadas por la ley, en desarrollo de la Constitucin, en forma motivada y alejada de toda posibilidad de arbitrariedad o capricho. Para tal efecto, debe constatar que se cumplan los siguientes elementos : 1. Que exista peligro de dao; 2. Que ste sea grave e irreversible; 3. Que exista un principio de certeza cientfica, as no sea sta absoluta; 4. Que la decisin que la autoridad adopte est encaminada a impedir la degradacin del medio ambiente. 5. Que el acto en que se adopte la decisin sea motivado. Es decir, el acto administrativo por el cual la autoridad ambiental adopta decisiones, sin la certeza cientfica absoluta, en uso del principio de precaucin, debe ser excepcional y motivado. Y, como cualquier acto administrativo, puede ser demandado ante la jurisdiccin de lo contencioso administrativo. Esto hace que la decisin de la autoridad se enmarque dentro del Estado de Derecho, en el que no puede haber decisiones arbitrarias o caprichosas, y que, en el evento de que esto ocurra, el ciudadano tiene a su disposicin todas las herramientas que el propio Estado le otorga. En este sentido no hay violacin del debido proceso, garantizado en el artculo 29 de la Constitucin. En consecuencia, por este aspecto, no prospera el cargo del actor. 4.2 En cuanto hace a la aplicacin del principio de precaucin para la preservacin del medio ambiente por los particulares, ha de entenderse que el deber de proteccin a que se hace alusin no recae slo en cabeza del Estado,

dado que lo que est en juego es la proteccin ambiental de las generaciones presentes y la propia supervivencia de las futuras. Por ello, el compromiso de proteger el medio ambiente es responsabilidad de todas las personas y ciudadanos e involucra a los Estados, trasciende los intereses nacionales, y tiene importancia universal. En el mbito nacional, se trata de una responsabilidad enmarcada expresamente por la Constitucin como uno de los deberes de la persona y del ciudadano, al que se refiere el artculo 95, as : Artculo 95. (...) Son deberes de la persona y del ciudadano : 8. Proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano; Por ello, la mencin que el artculo acusado hace de los particulares, debe considerarse como la obligacin que ellos tienen de tomar las medidas de precaucin, cuando exista peligro de dao grave e irreversible al medio ambiente, an en el caso de que el particular no tenga la certeza cientfica absoluta de que tal dao se produzca. En consecuencia, el principio de precaucin como est consagrado en el numeral 6 del artculo 1 de la Ley 99 de 1993, se declarar exequible, por los cargos expuestos. Tambin se declarar exequible la expresin demandada del numeral 2 del artculo 85, por cuanto los cargos contra esta disposicin son los mismos que contra el artculo 1, numeral 6, ya analizado. 4.3 En este punto, slo resta mencionar que no se violan los artculos constitucionales mencionados por el actor (trabajo, propiedad, derechos adquiridos), si, como consecuencia de una decisin de una autoridad ambiental que, acudiendo al principio de precaucin, con los lmites que la propia norma legal consagra, procede a la suspensin de la obra o actividad que desarrolla el particular, mediante el acto administrativo motivado, si de tal actividad se deriva dao o peligro para los recursos naturales o la salud humana, as no exista la certeza cientfica absoluta. Una terica discusin jurdica en materia ambiental, sobre cules derechos prevalecen, la resuelve la propia Constitucin, al reconocer la primaca del inters general, bajo las condiciones del artculo 1. Al sealar que la propiedad privada no es un derecho absoluto, sino que es una funcin social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una funcin ecolgica (art. 58, inciso 2). Adems, seala la Constitucin, que el Estado debe prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental, imponer las sanciones legales y exigir la reparacin de los daos causados. (art. 80). As mismo, establece dentro de los deberes de la

persona y del ciudadano la obligacin de proteger los recursos culturales y naturales del pas y velar por la conservacin de un ambiente sano (art. 95, ordinal 8). 5. La remisin al procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984 para la imposicin de medidas y sanciones. Cosa juzgada. Al momento de la admisin de esta demanda, el magistrado sustanciador observ que no obstante que la Corte se haba pronunciado en la sentencia C710 de 2001, sobre la exequibilidad de la remisin al procedimiento establecido en el Decreto 1594 de 1984, se estaba en presencia de una cosa juzgada relativa, dados los trminos de la decisin, que son los siguientes : Declarar EXEQUIBLE el pargrafo 3 del artculo 85 de la Ley 99 de 1993 respecto a los cargos formulados y siempre que se entienda la expresin al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad que a futuro slo puede ejercer el legislador. Sin embargo, en este momento procesal, y analizados detenidamente los cargos de la demanda, se ve que los reproches del actor son bsicamente los mismos examinados por la Corte en la mencionada sentencia. Es decir, su desacuerdo porque no existe un procedimiento propio en materia ambiental. En la sentencia citada se seal que si bien esta remisin constituye una falta de tcnica jurdica, no implica por s misma violacin al principio de legalidad. Se transcribe lo pertinente : La remisin que hace el legislador s es una falta a la tcnica legislativa pero no corresponde a un acto inexequible por desconocer el principio de legalidad1. La remisin consagrada en el pargrafo 3 del artculo 85 de la Ley 99 de 1993, no constituye en s misma una violacin al principio de legalidad porque es producto del debate poltico en el que el legislador decidi incluir en la ley un procedimiento que responde al principio de legalidad, al establecer conforme a la exigencia de la lex certa, un procedimiento previo y especfico para aplicar las sanciones administrativas de multas, suspensin de actividades o cierre de las empresas a quienes incurran en las conductas prohibidas por la ley mediante la cual se dise el Sistema de Proteccin del Ambiente. Igual el legislador habra podido remitir a cualquier otro texto en el que se consagrar un procedimiento que l considerara, dentro del correspondiente debate democrtico, adecuado para los fines que persigue la legislacin por aprobar. El uso de la remisin en s misma no constituira la inexequibilidad, slo si del estudio del contenido del texto al que se remite se establece una vulneracin al aspecto material del debido proceso, si existiran razones para la declaratoria de inconstitucionalidad por desconocer los lmites prescritos para el
1 Ver entre otras sentencias la C-564 de 2000 en la que se reconoce la constitucionalidad de las tipificaciones de infracciones administrativas en las que el legislador -incluso extraordinario- hace uso de remisiones normativas que completen o determinen el contenido de la tipificacin sin entrar a calificar qu tipo de norma puede ser objeto del envo incluso hace referencia a las resoluciones del Banco de la Repblica como normas que integran la tipificacin de las conductas definidas como infraccin cambiara.

legislador. (sentencia C-710 de 2001, M.P., doctor Jaime Crdoba Trivio) En consecuencia, habr de estarse a lo decidido en la sentencia C-710 de 2001) VII. DECISION. En mrito de lo expuesto, la Corte Constitucional de la Repblica de Colombia, administrando justicia en nombre del pueblo y por mandato de la Constitucin, RESUELVE : Primero : Declarar exequibles por los cargos formulados, lo acusado de los artculos 1, numeral 6 (parcial); y, 85, numeral 2 de la Ley 99 de 1993, Por la cual se crea el Ministerio del Medio Ambiente, se reordena el Sector Pblico encargado de la gestin y conservacin del medio ambiente y los recursos naturales renovables, se reorganiza el Sistema Nacional Ambiental, SINA, y se dictan otras disposiciones. Segundo : Estarse a lo resuelto en la sentencia C-710 de 2001, en relacin con el pargrafo 3 (parcial), del artculo 85 de la Ley 99 de 1993. Notifquese, comunquese, publquese, insrtese en la Gaceta de la Corte Constitucional y archvese el expediente.

MARCO GERARDO MONROY CABRA Presidente

JAIME ARAJO RENTERIA Magistrado

ALFREDO BELTRN SIERRA Magistrado

MANUEL JOS CEPEDA ESPINOSA Magistrado

JAIME CRDOBA TRIVIO Magistrado

RODRIGO ESCOBAR GIL Magistrado

LUIS EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT Magistrado

ALVARO TAFUR GALVIS Magistrado

CLARA INS VARGAS HERNNDEZ Magistrada

MARTHA VICTORIA SCHICA MENDEZ Secretaria General LA SUSCRITA SECRETARIA GENERAL DE LA CORTE CONSTITUCIONAL HACE CONSTAR: Que el H. Magistrado doctor Manuel Jos Cepeda Espinosa, no firma la presente sentencia por cuanto se encuentra en comisin en el exterior, la cual fue debidamente autorizada por la Sala Plena. MARTHA VICTORIA SACHICA MENDEZ Secretaria General