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DERECHO A LA INFORMACIN: Zacatecas y su aportacin histrica a la cultura jurdica de Mxico

Manuel Ibarra Santos Sergio Octavio Contreras

Primera Edicin: junio 2009 DR SNTE Seccin 34 y Poder Judicial del Estado de Zacatecas

Impreso y hecho en Mxico Printed and made in Mxico

CONTENIDO Pgs. PRESENTACIN.. .6 PRLOGO........ .7 PRIMERA PARTE

I.

DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACION Por Manuel Ibarra Santos.......10

Zacatecas y su aportacin al derecho a la informacin en Mxico. El rol de la Prensa y el surgimiento del derecho a la informacin. La formacin de la esfera pblica y privada. El primer periodista de Amrica y el derecho a la informacin. Juan Ignacio Mara de Castorena y Sor Juana Ins de la Cruz. La libertad de imprenta. Feminismo, prensa y derecho a la informacin.

II. LA RENDICION DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTDOTO CONTRA LA CORRUPCIN.18

Origen del Concepto. Francisco Garca Salinas, precursor de la rendicin de cuentas en Mxico. El Federalismo y su estructura para la rendicin de cuentas. El nacimiento del Estado Mexicano y la rendicin de cuentas.

III. PARTICIPACION CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIN Y RENDICIN DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD. 27
La dictadura de la corrupcin y el reino de la impunidad. La importancia del combate a la corrupcin. La participacin de la sociedad en el ejercicio del poder y su control. La sociedad en accin en contra de la corrupcin.

IV. EL DERECHO A LA INFORMACIN EN MEXICO Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA: DE LA DICTADURA PERFECTA A LA ALTERNANCIA DEMOCRTICA......35
La nueva cultura de la transparencia en Zacatecas. La alternancia poltica y el derecho ciudadano a la informacin. El derrumbe de la hegemona del PRI y las condiciones favorables para La reglamentacin del derecho a la informacin.

V. LA REGLAMENTACIN DEL DERECHO A LA INFORMACIN EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO. ...41

La nueva cultura de la transparencia en el Estado de Zacatecas. La alternancia poltica en la entidad y el derecho a la informacin. La cada de la dictadura del partido nico.

CONSIDERACIONES FINALES ....45 BIBLIOGRAFA.47

SEGUNDA PARTE
VI. LIBERTAD DE INFORMACIN: LA VISIN INTERNACIONAL Por Sergio Octavio Contreras....52
La herencia sueca. Transparencia en el mundo. Principios globales.

VII. DERECHO A SABER EN MXICO: ORIGEN Y CARACTERSTICAS JURDICAS62

Marco histrico y jurdico. Antecedentes de la Ley Federal. Primeras Leyes en el pas. La Reforma al Sexto Constitucional.

VIII. DERECHO A SABER EN ZACATECAS..83

Los primeros intentos. Origen de la Ley de Acceso de Zacatecas. Iniciativa, veto y Decreto. Hacia la nueva Reforma. Contenidos de la Ley en Zacatecas.

IX TRANSPARENCIA ACTUAL, RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL..112

Transparencia y servicio pblico. Solicitudes de informacin pblica. Inconformidades y casos prcticos.

CONCLUSIONES..125

BIBLIOGRAFA...128 BIOGRAFA DE AUTORES..130

PRESENTACIN

El derecho a la informacin es, indiscutiblemente, en la sociedad contempornea global, una de las conquistas culturales histricas que ms aportan, hoy en da, a promover una democracia de mayor calidad.

Este libro contiene, precisamente, una amplia reflexin relacionada con la evolucin que, a travs de tres siglos de historia, se registra en Zacatecas, Mxico y el mundo.

Aporta la presente obra una serie de datos historiogrficos inditos, de gran trascendencia para la cultura educativa y jurdica de nuestra sociedad, que habrn de contribuir a estimular una novedosa reflexin acadmica sobre la realidad social y poltica del presente.

El derecho a la informacin es, inequvocamente, una aportacin histrica de Zacatecas, a la cultura jurdica de Mxico. Hace ms de tres siglos, en nuestra tierra, dicho fundamental tema ya se discuta por el ilustre zacatecano Juan Ignacio Mara de Castorena, considerado como el Primer Periodista de Amrica.

Por la importancia de la temtica que aqu se aborda es que la Seccin 34 del Sindicato Nacional de Trabajadores (SNTE), en coordinacin con el Tribunal Superior de Justicia del Estado de Zacatecas, se determin apoyar la iniciativa de los autores de presente obra.

Se analiza y reflexiona ampliamente sobre el origen del derecho a la informacin y su situacin actual en Zacatecas, Mxico y el mundo.

Por eso, recomiendo la lectura de esta obra, por los datos que aporta, por su concepcin crtica y por el anlisis tan actualizado de un tema fundamental para la sociedad, como lo es el derecho a la informacin.

Prof. Pedro Padilla Secretario General Seccin 34 del SNTE Zacatecas. Mayo 2009

PRLOGO

Hablar del derecho de acceso a la informacin pblica en Mxico es hacer una revisin al pasado reciente que se configura a partir del 2000 con la alternancia del poder, es ver la deuda pendiente que empez desde 1977 con la inclusin del derecho a la informacin en el artculo 6 de nuestra constitucin federal y principalmente es reconocer la importancia de la concurrencia de la sociedad civil, la academia, los periodistas y dueos de los medios en una cruzada por la exigencia de un derecho que con antecedentes de siglos en Europa se tornaba incipiente en Amrica.

La conquista por la creacin de la mal llamada Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (que rige principalmente al Poder Ejecutivo, permitiendo la regulacin particular de los dems poderes federales y rganos constitucionales autnomos) termin permitiendo la creacin de legislaciones locales en esta materia, lo cual fue una decisin afortunada al mostrar en estudios de calidad de contenidos de las leyes la posicin por debajo de la media que ocupa la ley federal.

Claroscuros en materia de transparencia y acceso a la informacin se presentan en todo el pas con experiencias excepcionalmente positivas como los Estados de Campeche, Veracruz, Chihuahua y el Distrito Federal, as como leyes que de inicio mostraron retrocesos.

La indita reforma al artculo 6 constitucional en la cual se adicionaron principios y bases que permitieran fijar el piso mnimo (que no el mximo) en esta materia con la intencin de generar una homologacin en los contenidos de las legislaciones locales sin renunciar a los avances que presentan la mayora de ellas y respetando el principio federalista de no centralizar las decisiones normativas de cada regin vino a dar el siguiente paso de este derecho. El libro DERECHO A LA INFORMACIN: Zacatecas y su aportacin histrica a la cultura jurdica de Mxico se inscribe en la necesidad de documentar la experiencia en la gestacin de este derecho en el Estado de Zacatecas.

La primera parte la escribe el

Maestro Manuel Ibarra Santos, quien aborda la

importancia de Juan Ignacio Mara de Castorena, zacatecano y primer periodista en Amrica Latina, quien introdujo por primera vez en Mxico el tema de derecho a la informacin. Aborda tambin aspectos filosficos sobre el Estado, la corrupcin y las
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libertades de imprenta y de expresin. Destaca la interesante reflexin sobre el tema Feminismo, prensa y derecho a la informacin.

En la segunda parte a cargo de Sergio Octavio Contreras Padilla, comprometido profesionista con las libertades de informacin y expresin, aborda el origen del derecho en Europa y Mxico. De Zacatecas, narra histricamente cmo surgi la ley desde el ao 2003 hasta el 2005 cuando se aprob, con la propuesta de los partidos mayoritarios as como la participacin de organizaciones de periodistas, de universidades, de medios y de la organizacin civil Libertad de Informacin-Mxico A. C. LIMAC.

Destaca el anlisis en la ltima parte de las caractersticas de la norma local y un panorama actual de las solicitudes de informacin, recursos, pginas web, entre otras referencias que permiten ver la visin contempornea de este derecho y sobre todo la relevancia del uso de esta garanta constitucional ya que no debemos olvidar que derecho que no se usa es derecho que se pierde.

Enhorabuena por estos ejercicios intelectuales que enriquecen la doctrina mexicana y muestran la importancia de la lucha constante por la conquista de derechos que una vez adquiridos deben difundirse para la consolidacin en su ejercicio.

Dra. Perla Gmez Gallardo Profesora de derecho en la UNAM y UAM Especialista en libertades informativas Ciudad de Mxico. Mayo 2009

PRIMERA PARTE
Por Manuel Ibarra Santos

CAPITULO I

DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACION DE LA SOCIEDAD.

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DEL CONFESIONARIO Y LA CONSPIRACIN CONVENTUAL, AL DERECHO A LA INFORMACIN DE LA SOCIEDAD.

Casi trescientos aos antes de la discusin actual, en pleno apogeo de la cultura colonial, por iniciativa y obra de un zacatecano, Juan Ignacio Mara de Castorena1, considerado por propios y extraos como el Primer Periodista de Amrica, es que se sentaron las bases incipientes del moderno derecho a la informacin en Mxico.

Y fue gracias a la obra del reconocido y as llamado Primer Periodista de Amrica, que en nuestro pas se pudo trascender de la conspiracin conventual de la etapa colonial de la Nueva Espaa, al florecimiento de las primeras manifestaciones de la prensa peridica, pilar histrico del derecho a la informacin.

Con el nacimiento del primer peridico impreso en Mxico, a partir de 1722, no solamente se forjaron los cimientos del moderno derecho a la informacin, sino que simultneamente se avanz en la construccin de lo que el pensador alemn Jrgen Habermas2 denomin en el siglo XX como la estructura de la esfera pblica. Efectivamente, Juan Ignacio Mara de Castorena, con la publicacin de La Gaceta Mxico, hoy admitido por los historiadores como el primer peridico incluso del Continente Americano, contribuy entre otras cosas, a tres causas fundamentales en la historia:

a)

Sentar las bases del moderno derecho a la informacin de la sociedad contempornea en Mxico.

b)

Auspiciar el surgimiento de las estructuras de la esfera pblica y establecer su diferenciacin con la dimensin de lo privado.

JUAN IGNACIO MARIA DE CASTORENA: Considerado el Primer Periodista de Amrica. Naci en Zacatecas, el 31 de julio de 1668. Public en 1722 La Gaceta Mxico. Por 20 aos catedrtico de sagrada escritura, cannigo, obispo de Yucatn, inquisidor ordinario y predicador del Rey. Fundador del colegio para nias de Los Mil ngeles, en su ciudad natal (Fuente: Gorka Rosain, en su obra Los Pioneros Vascos del Periodismo en el Continente Americano).
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JRGEN HABERMAS: Filsofo y pensador alemn. Nace en 1929 en Dusseldorf. Alumno de Theodor Adorno. Representante crtico de la nueva Escuela de Frankfort. Autor de innumerables obras de gran trascendencia filosfica del siglo XX. 11

c)

Posibilitar el trnsito confesional de la cultura colonial cerrada, a la sociedad de lo pblico, mediada por los peridicos impresos.

Es esta perspectiva, se puede afirmar, con validez y certeza argumentativa, que la obra de Juan Ignacio Mara de Castorena fue crucialmente decisiva en la conformacin de las bases y los pilares, primero, del derecho ciudadano a la informacin y, segundo, en la construccin del concepto de la esfera pblica.

Pero por otra parte, se aniquila de esa manera y derrumba la falsa idea de que en la historia del perodo colonial, no se registr alguna realizacin cultural importante.

Tenemos que decir que con la aparicin de los peridicos impresos y el surgimiento de la esfera pblica versus esfera privada3, y con ello la construccin del incipiente derecho a la informacin, Mxico experimenta un verdadero cambio cultural, poltico y social, que se consolida a inicios del siglo XIX con el movimiento independentista. Libertad de imprenta y periodismo.

Con el nacimiento del primer peridico impreso en Mxico, en 1722, obra de un zacatecano, efectivamente se inicia simultneamente tambin la tradicin histrica de lucha y defensa a favor de la libertad de imprenta. Juan Ignacio Mara de Castorena Ursa Goyeneche y Villarreal4, no solamente es el creador del primer peridico de Mxico y Amrica, sino que es tambin precursor de la libertad de prensa en el Continente, pues public un proyecto de Ley sobre Libertad de Imprenta que contiene las bases de los textos constitucionales actuales sobre la materia. La publicacin de La Gaceta Mxico se convierte a la luz de la historia en un acontecimiento de gran envergadura cultural, quiz, hoy en da todava no dimensionado a plenitud.
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Habermas retrotrae la distincin entre pblico y privado a la Grecia Clsica, en donde en las ciudades estado, la esfera de la polis fue separada del dominio privado del oikos. El concepto de la esfera pblica se ha ido transformando a travs de los tiempos. 4 Editor del Primer Peridico de Mxico y Amrica: as coinciden en calificarlo los maestros Jos Mariano Beristain y Souza, Juan B. Iguiniz y Agustn Agero de la Portilla (Fuente: Moiss Ochoa Campos, autor de la obra Juan Ignacio Mara de Castorena, segunda edicin conmemorativa del tercer natalicio de nuestro primer periodista. 1968). 12

La Gaceta Mxico se publica, luego de muchos balbuceos periodsticos, en 1722. Pero cules son los antecedentes inmediatos?

Por el ao de 1666, probablemente en sus ltimos meses, apareci en la capital de la Nueva Espaa el primer papel noticiero que llev el nombre de Gaceta, del que slo se public un nmero. Le siguieron la Gaceta Nueva, en 1668, de la que se publicaron dos nmeros. En 1679, se publicaron tres gacetas tituladas primera, segunda y tercera y por el ao 1682 comenzaron a llevar fecha estos impresos.

Por qu la Gaceta Mxico, es considerada como el primer peridico de Mxico y de Amrica? Las razones son las siguientes:

I) II)

Es el primer impreso publicado peridicamente y con fecha precisa. Fue un peridico muy completo con secciones de noticias oficiales, religiosas, comerciales, sociales y martimas. Desde el nmero dos la Gaceta insert una seccin denominada Libros Nuevos. Se promovi ampliamente la obra de Sor Juana Ins de la Cruz.

III)

IV)

Cont con una estructura de informadores de las distintas regiones que integraban la Nueva Espaa.

V)

Se incorporaron contenidos con las noticias ms recientes de Espaa y otras partes de Europa.

Nuestro primer peridico se public en cuatro hojas en cuarto (ocho pginas). Los nmeros uno, dos y tres llevaron por ttulo: Gaceta de Mxico y como subttuloY Noticias de la Nueva Espaa, que se imprimieron cada mes, desde primero de enero de 1722. En los nmeros cuatro y cinco, se reform el subttulo en los siguientes trminos: Y florilegio historial de las noticias de la Nueva Espaa, que se imprimen cada mes

En el sexto y ltimo nmero se suprimi el titulo de Gaceta de Mxico, dejando solamente el rtulo de Florilegio Historial de Mxico y Noticias de la Nueva Espaa.

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Muy pocos aportan datos histricos fidedignos sobre la decisin de suspender la publicacin de La Gaceta de Mxico, pero los argumentos ms socorridos son los siguientes: 1)Que el doctor Juan Ignacio Mara de Castorena perdi todo su capital en esa empresa editora; 2)Algunos otros suponen que al ser nombrado obispo de la dicesis de Yucatn, no cont ya con el tiempo para dedicarlo al trabajo de editor; y 3) Hay quienes atribuyen la suspensin de la Gaceta a la falta y escasez de papel, hecho que parece el ms razonable y probable.

Lo real de todo esto, es que con la publicacin del primer peridico de Mxico, se abren los horizontes culturales de la Nueva Espaa y se trasciende de la sociedad confesional/ conventual, a la sociedad fundada en los hechos publicitados por la prensa escrita. Esfera pblica, publicidad y derecho a la informacin. En Mxico as como en el mundo -, el surgimiento de la esfera pblica burguesa5 (lo afirma en sus tesis Jrgen Habermas-), est asociado al nacimiento y desarrollo de la prensa peridica.

El pensador alemn, de hecho establece, que el surgimiento de la esfera pblica estuvo auspiciado por dos elementos: a) el desarrollo y consolidacin de los peridicos impresos; y b) la aparicin de nuevos centros de sociabilidad en los pueblos y ciudades emergentes, despus de la segunda mitad del siglo XVI, entre los que se incluyen las casas de caf y los salones de reunin y de fiestas, que se convirtieron en lugares de discusin y de interaccin entre las elites ilustradas.

En la perspectiva de dicha teora y tesis formulada por Habermas, diremos entonces, que con el nacimiento del primer peridico en Mxico, en 1722, se contribuy, entre otras cosas, a sentar las bases de un renovado concepto de la vida pblica, en el seno de la sociedad de la Nueva Espaa.

En su distincin

entre lo <<pblico>> y <<privado>>, Habermas se remite a las

interpretaciones en la Grecia Clsica.

El trabajo ms importante sobre la esfera pblica lo realiza Habermas en 1962 en su obra The Structural Transformation of the Public Sphere. Dicho pensamiento se recupera en sus posteriores escritos que se publican en la dcada de los ochenta como en Teora de la Accin Comunicativa I y II. 14

En las ciudades/estado de la antigua Grecia, la esfera de la polis fue separada del dominio privado del oikos. La vida pblica estuvo constituida en la plaza del mercado y en las asambleas, en donde los ciudadanos se reunan para discutir las cuestiones del da.

La esfera pblica fue, en principio, un mbito de debate, en el que aquellos individuos que tenan reconocido por derecho el status de ciudadanos podan interactuar entre s como iguales.

Mientras que esta concepcin clsica de la vida pblica ha tenido una perdurable influencia sobre el pensamiento occidental, las formas institucionales de la publicidad (publicness6), han variado de un perodo a otro.

Este autor seala que, por ejemplo, en la edad media europea, no existi una esfera pblica diferenciada: en aquella poca la publicidad se pareci ms a un status de reyes y seores. Las figuras pblicas se exhiban personificaciones de un poder superior. como representantes o

Sin embargo, el desarrollo del capitalismo mercantil del siglo XVI, junto con el cambio del poder poltico, crearon las condiciones para el surgimiento de una nueva clase de esfera pblica.

Posterior a esta fase de la historia, es cuando en Mxico se registra el nacimiento del primer peridico impreso, con el nacimiento de la Gaceta Mxico, de Juan Ignacio Mara de Castorena.

De hecho, la Gaceta Mxico contribuy a sentar indiscutiblemente los cimientos de una nueva racionalidad de la esfera pblica en La Nueva Espaa, fundada en la publicidad incipiente de los actos de la autoridad virreinal, a travs de la accin de los peridicos impresos.

PUBLICNES constituye un tecnicismo culto. Desde principio del siglo XX se identifica con reclamo publicitario. Publicnes y publicity podran traducirse algo as como vida social pblica, como la esfera comunicativamente estructura de lo pblico., significa que hoy sigue expresando la palabra alemana Offentlichkeit. 15

Derecho a la informacin, prensa y feminismo.

Juan Ignacio Mara de Castorena (doctor en Cnones y teologa) comparti poca e inquietudes literarias con Sor Juana Ins de la Cruz, lo que los hizo y convirti en amigos cercanos y muy solidarios.

Este hecho histrico y fundamental, origin que el doctor Juan Ignacio Mara de Castorena publicara y promoviera en la Nueva Espaa, en Amrica y Europa, parte de la importante obra potica de Sor Juana.

Cultivaron ambos amistad tan estrecha, que cierta vez al circular unos impresos criticando a Sor Juana7Ins de la Cruz, el doctor Castorena la defendi con tal determinacin, que posteriormente La Dcima Musa, en agradecimiento le dedic varios pensamientos, que se encuentran registrados en la historia de la literatura mexicana.

Menciono esta relacin de amistad entre esos dos paradigmas del pensamiento mexicano, ambos inmortales (-uno en el periodismo y otro en la literatura), para destacar en sus orgenes la funcin de la prensa en la difusin de los derechos universales de la igualdad de gnero.

Quien duda hoy en da, que en Mxico y Amrica, Sor Juana Ins de la Cruz es la ms importante precursora de los derechos de la igualdad de gnero, y forjadora de una de las tradiciones ms slidas de un excepcional feminismo racional que ha hecho historia, que en la actualidad se debe invocar para recuperar sus valores fundamentales.

Pero lo relevante es el rol, que en ese contexto desempe la funcin del primer peridico de Mxico, en la difusin de la naciente cultura de la igualdad de gnero.

Con Sor Juana Ins de la Cruz se inicia la gran movilizacin histrica y cultural de la mujer en Mxico, por la conquista de sus derechos bsicos y fundamentales. El periodismo del doctor Castorena desempea un rol bsico, fundamental y esencial en ese objetivo superior.

SOR JUANA INS DE LA CRUZ: Poetisa y prosista vasco mexicana, llamada el Fnix de Mxico. Naci en San Miguel Nepantla, Edo de Mxico, el 12 de noviembre de 1651. Hija de Pedro Manuel de Asbaje y de Isabel Ramrez.. 16

En mancuerna, la accin de Juan Ignacio Mara de Castorena y Sor Juana Ins de la Cruz, teniendo como instrumento mediador el periodismo virreinal, concretizan varios fines histricos de gran impacto cultural:

1) Promover en su poca una novedosa presencia pblica de la mujer. 2) Generar los espacios de participacin de la mujer en la esfera pblica, sin lo cual sera inexistente sta. 3) Reivindicar los derechos a la cultura y a la educacin de todas las mujeres.

Dcima dedicada por Sor Juana Ins de la Cruz al Dr. D. Juan Ignacio Mara de Castorena:

Favores que son tan llenos, No sabr servir jams, Pues debo estimarlos ms Cuando los merezco menos; De pagarse estn ajenos Al mismo agradecimiento; Pero ellos mismos, intento, Que sirvan de recompensa, Pues debis a mi defensa Lucir vuestro entendimiento.

(17 de Abril de 1695)

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CAPITULO II

LA RENDICION DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTDOTO CONTRA LA CORRUPCIN

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LA RENDICIN DE CUENTAS, FEDERALISMO Y DEMOCRACIA: EL ANTDOTO CONTRA LA CORRUPCIN

Es categricamente cierto que el debate sobre la teora y prctica de la rendicin de cuentas adquiri importancia relativamente reciente, sobre todo a finales de los ochenta y especficamente a mediados de los noventa, a partir de la transicin poltica de gobiernos autoritarios a regmenes ms o menos democrticos.

Sin embargo, en ese sentido, lo que se puede afirmar desde la perspectiva histrica, es que en el caso de Mxico, el concepto de la rendicin de cuentas apareci

asociado al proceso cultural de construccin del Estado/ Nacin y al nacimiento de nuestro pas como Repblica representativa y federal, poco despus de la culminacin de la Revolucin de Independencia y cuyos principios normativos quedaron plasmados en la Constitucin de 18248.

Pero lo que es necesario agregar en ese orden de ideas, factor sin el cual sera difcil interpretar la evolucin en la historia, es que Francisco Garca Salinas 9, zacatecano ejemplar, en su carcter de Ministro de Hacienda del primer gobierno republicano encabezado por Guadalupe Victoria, a inicios de la segunda dcada del siglo XIX, sent las bases jurdicas e institucionales de la rendicin de cuentas en nuestro pas. Influido por las ms avanzadas ideas de los pensadores de la Ilustracin10 francesa (Rousseau y Montesquieu, entre otros) y por los federalistas norteamericanos (-como Jay, Hamilton y Madison-), Garca Salinas se convirti en convencido precursor de la
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CONSTITUCION DE 1824: Primer conjunto de leyes u ordenamiento jurdico de Mxico independiente, en donde se estableci un gobierno republicano, representativo y federal. Este documento fundamental se bas en la Constitucin espaola, cuya redaccin y aprobacin correspondi a las Cortes de Cdiz en 1812 y a la Constitucin estadounidense en los concerniente a la distribucin de la representatividad.(Vase obra El Congreso Constituyente, de Ernesto Jimnez Hernndez) 9 FRANSICO GARCIA SALINAS (1786 1841) Ilustre zacatecano liberal de conviccin y fundador del Federalismo en Mxico. Impulsor de la Constitucin de 1824. Es considerado el creador del primer Sistema Tributario en nuestro pas. Promotor de la educacin pblica en su Estado natal y calificado como el primer agrarista de Amrica. Naci el 20 de noviembre de 1786 en la hacienda de la Labor, municipio de Jerez. (Ver el Liberalismo Mexicano, de Jess Reyes Heroles; Bosquejo Histrico, de Elas Amador; Compendio Histrico de Zacatecas, de Miguel Othn de Mendizbal; Francisco Garca Salinas, Tata Pachito, de Eliseo Rancel Gaspar ) 10 ILUSTRACION FRANCESA: Movimiento histrico y cultural, denominado tambin como <<Iluminismo>> o de las <<las luces>> que se difunde bajo la consigna de la igualdad jurdica, que contribuye a consolidar el concepto moderno del Estado/Nacin y abandona el orden basado en Dios. Se registra bsicamente en el siglo XVIII y su momento cumbre est en la Revolucin Francesa de 1789. Uno de los grandes protagonistas de este movimiento lo fue Jean Jacques Rousseau (1712 1778). Destacan tambin Voltaire, DAlambert, Diderot y otros pensadores importantes. (Ver: Rousseau, Juan Jacobo. Emilio. Porra. Mxico.1989; Los Orgenes de la Revolucin Francesa, de William Doyle. Paris. 1988. 19

rendicin de cuentas, en su relevante accin desempeada desde varios frentes reivindicatorios de su lucha, entre los que podemos mencionar los siguientes:

1) Como promotor y artfice, junto con otros destacados mexicanos, del Acta Constitutiva de la Federacin, en 1823.

2) En su calidad de parlamentario comprometido con la forja de una Constitucin de avanzada, como lo fue sin duda la Carta Magna de 1824.

3) En su incansable tarea como promotor y defensor del federalismo mexicano.

4) En su carcter de servidor pblico y fundador del primer sistema tributario en la historia de Mxico.

Subrayo de entrada los anteriores puntos de anlisis para inducir una reflexin lgica: en el transcurso de casi dos siglos de vida independiente en nuestro pas, la tradicin de la cultura en materia de rendicin de cuentas est vinculada al nacimiento del modelo federalista mexicano, proceso en el cual jug un papel incuestionable y decisivo el trabajo de Francisco Garca Salinas.

En la actualidad, por lo dems, la rendicin de cuentas, se ha concebido como una condicin necesaria democrtico. La rendicin de cuentas: origen del concepto. para el buen funcionamiento de todo sistema realmente

El trmino <<rendicin de cuentas>>, es menester aclararlo, no es reciente y tampoco se refiere a una nocin terica autnoma y, en cambio, s es el resultado de la evolucin y conjuncin de diversos preceptos del pensamiento poltico.

Lo podemos explicar, de manera concreta de la siguiente forma: la nocin de rendicin de cuentas slo pudo iniciar cuando la poltica se entendi como un producto elaborado por la razn y la abstraccin humanas, en contraposicin con un

ordenamiento divino.

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Ese importante cambio revolucionario en el pensamiento poltico tuvo lugar en el Renacimiento y Nicols Maquiavelo11 (1469 1527) fue su principal precursor, quien por otra parte concibi que el gobierno y sus instituciones, bsicamente el derecho y la justicia, son entendidas como construcciones humanas susceptibles de

transformaciones de acuerdo con las circunstancias histricas y sociales concretas de cada lugar y nacin.

Y as el pensamiento de Maquiavelo sent las bases para transformar la comprensin de la poltica y trasladarla del mbito moral, al racional y al objetivo.

Las premisas racionales bsicas de la teora poltica de Maquiavelo influyeron de manera determinante en la obra de una gran cantidad de pensadores europeos. Por ejemplo, Thomas Hobbes12 (1588 1679), influido por esas ideas aport a la teora poltica el primer elemento constitutivo para la comprensin de la rendicin de cuentas: la lgica de la delegacin del poder.

Al respecto, las tesis de Hobbes, son claras y concretas y sostienen el siguiente argumento: la necesidad de garantizar la auto preservacin y la paz social motiva a los hombres a formular clculos racionales para abandonar la condicin pre - social o << estado de naturaleza>>. Ese clculo estratgico agrega el autor -, impulsa a los hombres a suscribir un acuerdo o contrato en el cual ceden su derecho a autogobernarse a un tercero (el Leviatn), y a tal fin, le delegan el poder de crear y ejecutar leyes conducentes a salvaguardar la vida y las propiedades de los sbditos.

Tenemos que decir, entonces que el anterior principio, se refiere a un ejercicio del poder autoritario, pero que indiscutiblemente aport uno de los primeros elementos constitutivos para la teora de la rendicin de cuentas.
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NICOLS MAQUIAVELO (1469 1527). Pensador florentino, creador de las bases de la ciencia poltica en el siglo XV, poca en que se consolida el nacimiento de la ciencia moderna. La obra de este personaje se adentra por igual en los terrenos de la poltica, como de la literatura. Sus principales obras son: El Prncipe, Del Arte de la Guerra, Historia Florentina, La Mandrgora, Retrato de la Corte de Francia, Discurso sobre la Primera Dcada de tito Libio, Discurso sobre la Corte de Pisa, etc. 12 THOMAS HOBBES (-1588 1679): Filsofo ingls y pensador poltico que sienta las bases jurdicas del <<contractualismo>>. Hobbes construy la alegora del estado de naturaleza como una hiptesis alternativa de la vida del hombre ante la ausencia de la regulacin y la coercin estatales es decir, sin una legislacin que permita la existencia de muchos hombres- En el estado de naturaleza todos los hombres son iguales en tanto estn en la misma condicin de matar o ser matados. Vase Thomas Hobbes, Leviatn, captulo XIII. Mxico. Fondo de Cultura Econmica(1997. 21

Aos ms tarde, John Locke (-1632 -1704-) tambin en el campo de la filosofa poltica, refuto el ejercicio autoritario del poder y avanz hacia la demostracin de las inconsistencias entre el desarrollo de la asociacin poltica y el absolutismo.

Segn Locke, la asociacin poltica es una creacin humana y se construye por medio del consentimiento de un determinado nmero de individuos libres y capaces de formar mayora, para unirse dentro de una sociedad, factor que contribuye a forjar el principio de un gobierno legtimo. John Locke13, de esa manera retom el principio de Thomas Hobbes de la delegacin del poder, con la finalidad de supeditarlo al ejercicio, respeto y atencin del inters pblico. Y la defensa del inters pblico establece Locke- se logra a partir de una doble delegacin de poder y autoridad: la primera atiende a una instancia legislativa a la cual se le confiere la facultad de crear normas universales para la comunidad; y segunda se refiere a una entidad ejecutiva, responsable de aplicar la Ley.

Si para Hobbes, el titular del gobierno o soberano est exento de sujecin al derecho, para Locke esta situacin representa una irregularidad y una inconsistencia lgica.

Y Locke lo explica de manera contundente, al sealar que s los hombres delegan autoridad a un agente y este tiene el objetivo de crear un ordenamiento legal para contrarrestar la arbitrariedad, sera de tal forma contradictorio concederle al soberano la prerrogativa de abusar del poder.

Posteriormente, Locke aboga de manera racional y firme por una estructura de separacin de poderes, en donde el legislativo pudiera tener la capacidad de regular a los otros poderes.

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JOHN LOCKE (1632 1704): Filsofo y pensador ingls. Fue uno de los grandes idelogos de las elites protestantes inglesas que llegaron a controlar el Estado, y consolidaron una gran revolucin que, aos despus se extendi a diferentes puntos de la geografa mundial. Una de sus obras trascendentes: Dos Ensayos sobre el Gobierno Civil. (Vase Segundo Tratado sobre el Gobierno: un ensayo sobre el verdadero origen, alcance y fin del gobierno civil. Madrid. Biblioteca Nueva. 1999; y Robert Goldwin, Historia de la Filosofa Poltica. Traduccin . Leticia Garca. Mxico. Fondo de Cultura Econmica. 1996. 22

Es a partir de este pensamiento poltico y filosfico, que aos despus surgen las ideas federalistas en el mundo y los modelos sustentados en la separacin de poderes.

Es precisamente en esta veta del pensamiento poltico, donde la teora de la rendicin de cuentas, registra y encuentra sus races ms profundas. Federalismo y rendicin de cuentas.

En Mxico, la cultura de la rendicin de cuentas est anclada al surgimiento del Estado/Nacin y al nacimiento del federalismo como prctica jurdica. Sin duda, una tradicin que est en la ruta de cumplir aproximadamente 200 aos.

Tradicionalmente la literatura ha venido enfatizando cierto nmero

de beneficios

potenciales que pueden ser aplicados al federalismo. El primero tiene que ver con el fortalecimiento pblico de la democracia y, segundo, el principio de la rendicin de cuentas.

La idea es bsica: si estn cerca de los ciudadanos, los gobiernos de las unidades federadas les proveen la oportunidad de implicarse en un proceso de autogobierno.

Por otra parte, el federalismo no implica una poltica monoltica y, al contrario, presupone en cambio, una de carcter plural en la participacin, dando a cada fuerza su lugar especfico.

Y, segundo, el federalismo, por su naturaleza y estructura, incrementa la rendicin de cuentas de los servidores pblicos.

En otras palabras, la premisa de la discusin en este sentido, es que los servidores pblicos en un modelo poltico de esta naturaleza, son ms accesibles o disponibles en el nivel local, que en los niveles centralizados y ms altos de la administracin.

Entonces, al segmentarse el ejercicio del poder en el Estado y responsabilizar con ese poder a las comunidades polticas pequeas, constituidas en rdenes legales autnomos, el federalismo puede incrementar la rendicin de cuentas.

23

Y as, por otra parte, la presencia de por lo menos dos niveles de gobierno en cualquier rgimen federal, asegura los equilibrios y los contrapesos institucionales, entre los diferentes niveles de la administracin.

Pero hay un tercer elemento fundamental en relacin a las fortalezas que aporta un rgimen de tipo federal: el reconocimiento y reforzamiento de una sociedad en la diversidad cultural.

Lo que se puede sealar, entonces, es que el federalismo no es un fin en si mismo, pero si un a respuesta poltica a la diversidad poltica interna de toda sociedad.

Democracia y combate a la corrupcin.

En una sociedad donde no hay eficiente regulacin institucional de la rendicin de cuentas, la democracia es, por ende, sumamente frgil y los riesgos son mayores para la prctica de los actos corruptivos.

La corrupcin se entiende, pues como la conducta que se desva de la funcin pblica reglamentada debido a una consideracin de ndole privada, usada para obtener beneficios pecuniarios o de rango; o se refiere simplemente a la violacin de las reglas escritas por motivaciones de carcter privado y/ o de grupo.

Pero, sin duda, donde no estn socializados los criterios ticos de rendicin de cuentas y de transparencia, los riesgos de la deformacin de la democracia son mayores.

O en otras palabras, podemos sostener: democracia que no est sustentada en la rendicin de cuentas y en la transparencia de los actos de gobierno, ser en consecuencia democracia frgil y dbil.

Por otra parte, la democracia apela, aqu, al principio de racionalidad participaba de la sociedad, para vigilar, controlar y regular a travs de reglas claras- los actos del gobierno.

Esto quiere decir, que sin la adecuada racionalidad colectiva de participacin responsable de la sociedad, ser complejo perfilar un modelo de sociedad eficiente, honesta y transparente.
24

La corrupcin14, en ese sentido, desvirta, pervierte y deforma toda prctica de la democracia.

En sentido contrario, sin embargo, no hay razones histricas ni racionales, para afirmar que todo dficit democrtico es factor para determinar una sociedad corrupta. Esa es una falacia.

Y es una mentira, debido a que sociedades no democrticas y altamente autoritarias, en la actualidad son consideradas como elevadamente anti corruptivas. Singapur, es el ejemplo de una sociedad de ese tipo.

Al respecto, es pertinente hacer una aclaracin: los sistemas fuertemente autoritarios y fuertemente democrticos tienen en comn un alto grado de institucionalizacin formal del Estado y sus reglas y, por lo tanto controlan mejor la corrupcin. Queda claro, as, que el dficit democrtico, no es la causal de la corrupcin; no obstante, la observacin sugiere que entre los sistemas democrticos, aquellos con mecanismos efectivos de rendicin de cuentas, son ms exitosos en el combate a la corrupcin.

La cultura de la rendicin de cuentas fomenta un ambiente de transparencia, por medio del cual se facilita la informacin sobre las organizaciones polticas y burocrticas. Garca Salinas, precursor de la rendicin de cuentas en nuestro pas.

Hace casi doscientos aos, un poco despus de concluido el movimiento de La Revolucin de Independencia, en los momentos en que surge el primer gobierno republicano con Guadalupe Victoria, se construyen las emergentes estructuras institucionales incipientes de la rendicin de cuentas.

Un precursor de ellas, en su calidad de primer Ministro de Hacienda en la administracin de Guadalupe Victoria, lo fue inequvocamente el zacatecano Francisco

14

PAULO MURO, La Corrupcin: causas, consecuencias y un programa para intensificar la investigacin., documento presentado en seminario Transparencia y Corrupcin. Tendencias en Mxico, celebrado en Washington. Nov. 1999. 25

Garca Salinas, quien por la trascendente obra en su Estado natal, fue calificado como Gobernante Ejemplar.

Pero mucho antes que esto, ya en la discusin de la integracin del Acta Constitutiva de la Federacin15, en 1823, Francisco Garca Salinas demand y propuso (- hecho que quedo plasmado en el Artculo 18 de dicho documento), la integracin de un sistema de recaudacin nacional que cuidara la correcta aplicacin de los fondos pblicos.

Defendi, asimismo, la teora de la divisin de poderes, y el cuidado regulativo y vigilante que en ese sentido debera desempear el Poder Legislativo de la Nacin.

Como hacendista, Francisco Garca Salinas con sus ideas contribuy y dirigi el primer Sistema Tributario16 de la Repblica. Discuti ese delicado tema con otros distinguidos mexicanos entre los que se pueden mencionar los siguientes: Rafael Mangino, Francisco Mara Lombardo, Jos Mara Hernndez de Herrera, Felipe Sierra e Ignacio Lpez Rayn.

Transparent como ningn otro hombre en su poca la rendicin de cuentas y la distribucin de los fondos pblicos a las entidades federativas de la Repblica.

Como gobernador de Zacatecas, Francisco Garca Salinas no solamente aplic una poltica de rendicin de cuentas eficaz y eficiente, sino que tom iniciativas audaces en materia de promocin de desarrollo econmico, que sentaron un impresionante precedente de la historia de la entidad.

15 16

Vase documento del Acta Constitutiva de la Federacin, 1823. FRANCISCO GARCIA SALINAS, Hacendista, creador del primer sistema Tributario en la Repblica. Ver obra Francisco Garca Salinas, Tata Pachito, de Eliseo Rancel Gaspar. (Mxico 1984.). 26

CAPITULO III

PARTICIPACION CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIN Y RENDICION DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD

27

PARTICIPACIN CIUDADANA, COMBATE A LA CORRUPCIN Y RENDICIN DE CUENTAS: HACIA UNA DEMOCRACIA DE MAYOR CALIDAD.

Los lmites al ejercicio y prctica de la corrupcin17 (-factor que en Mxico se ha convertido en una dictadura que aniquila al Estado de derecho, atrofia la economa, asfixia la democracia y degrada a la sociedad-), en mucho depende de la iniciativa colectiva dirigida a construir una nueva cultura ciudadana de la legalidad y combate a la impunidad.

Una de las convicciones que se ha venido afianzando en las ltimas dcadas en la sociedad mexicana, pero que no ha encontrado los asideros institucionales eficientes que la respalden, es la que tiene que ver con la idea de que el ejercicio del poder pblico debe ser sujeto al control de aquellos sobre los que se ejerce dicho poder: los ciudadanos.

Por supuesto, esa conviccin se manifiesta en sentido radicalmente opuesto a la enraizada tradicin de opacidad18 que caracteriza el ejercicio de la autoridad pblica en Mxico que, por otra parte, se le ha asociado negativamente como instrumento que ha servido de parapeto para ocultar y cometer los ms aberrantes actos de corrupcin.

Ante la reincidencia de los actos corruptivos del poder pblico (-que ha hecho de nuestro pas uno de los campeones ms destacados en la comisin de sobornos en Latinoamrica19-), es indiscutible la urgencia de redimensionar en Mxico la cultura de la rendicin de cuentas y, simultneamente, con ello, revisar y estimular los niveles de participacin de la sociedad, para transformarla en contralora colectiva de los actos del poder pblico.

17

CORRUPCION: Consiste en la violacin de una obligacin legal, tica y moral, con el objetivo de obtener un beneficio personal. (TI). Transparencia Internacional: La corrupcin implica el uso del poder publico de manera ilegal para obtener beneficios personales. 18 OPACIDAD: Falta de transparencia, secretismo, simulacin y oscuridad en el manejo de los asuntos pblicos, as lo seala Pedro Salazar Ugarte, en su obra Transparencia para Qu, una coleccin de historias de opacidad. UNAM. Mxico. 2005. 19 TM: Conclusin a la que llega Transparencia Internacional en su captulo Mxico. El costo econmico de la corrupcin en el pas casi llega al 10% del PIB/Nacional.

28

Qu hacer, entonces, para evitar que la dictadura de la corrupcin en el pas arrase y anule el Estado de Derecho e imponga de facto el reino de la impunidad?.

Pareciese una interrogante con respuestas complejas. Pero no es as. Desde la perspectiva terica habr que formular una nueva base jurdica, tica y social para la rendicin rigurosa y eficiente de cuentas, en donde el colectivo de la sociedad organizada desempee un papel crucialmente determinante. Y es que ya no es posible, permitir ni tolerar que en Mxico, las autoridades acten como asaltantes: puedan robar, humillar, asesinar, someter y seguir en su cargo, sin que nadie les haga nada, ni rindan cuentas claras20.

En un pas como el nuestro, la corrupcin tiene que combatirse desde frentes multidimensionales en donde la educacin en valores de las nuevas generaciones debe ser esencial -, en razn de que esa prctica corrosiva est vinculada a un sistema normativo, es decir, a un conjunto de reglas vigentes que regula la vida social en su conjunto.

Pero ese sistema normativo de valores no solamente involucra a los polticos y sus mbitos de desempeo. Implica tambin otra gran cantidad de dimensiones entre las que podemos mencionar las siguientes: lo religioso, familiar, empresarial, educativo, deportivo, etc. Nadie parece escaparse de la influencia de esta nefasta dictadura que todo lo pervierte.

De ah que sea necesario sealar, as pues, que la corrupcin no es slo privativa de los regmenes dictatoriales y autoritarios21; la democracia presa y rehn de dicho mal. tambin es igualmente

La diferencia es que en los autnticos regmenes democrticos, la cultura de la rendicin de cuentas es el mayor antdoto en contra de la corrupcin.

Y en la medida en que sea ms eficientes los mecanismos institucionales de rendicin de cuentas, avalados por la decidida participacin colectiva de la sociedad, en ese sentido sern tambin ms elevados los ndices de la calidad de la democracia.
20

Gabriel Zaid: As lo afirma en su obra denominada ADIS AL PRI, EDITORIAL OCANO. Mxico. 1995. 21 Jess Gonzlez Amuchstegu, Corrupcin, democracia y responsabilidad poltica, en Miguel Carbonell y Rodolfo Vzquez (coordinadores). UNAM.2003. 29

Es falaz y mentiroso afirmar que democracia y corrupcin, democracia y crimen, y/o democracia y terrorismo, son incompatibles. La diferencia con un sistema autoritario, es que en la democracia habr de actuarse con la Ley en la mano y propiciarse el cumplimiento del Estado de Derecho. Participacin social y rendicin de cuentas.

La propuesta de participacin directa del ciudadano en las actividades del control de las acciones y actividades del gobierno es, sin duda, una de las grandes prioridades que deben de consolidarse en las prcticas cotidianas de la democracia mexicana, pero que, inequvocamente, encuentran en la actualidad, una serie de lmites formales en la aplicacin del principio de representacin poltica que prevalece en el pas.

En otras palabras podemos afirmar que la posible accin directa del ciudadano en tareas de control, se ven obstruidas y obstaculizadas por los ineficientes niveles de representacin poltica que persisten en Mxico y por los deficitarios niveles de intervencin en ese sentido, producto de una pobre cultura y tradicin de la participacin social.

Es por eso, que para estimular la intervencin directa de los ciudadanos en las tareas de control, resulta indispensable operar en dos direcciones fundamentales:1) modernizar y actualizar las normas jurdicas en la materia; y 2) fomentar una racional y efectiva cultural de la participacin social. El control social pudiese consolidarse22 en su prctica, s y slo si se profundizase el uso y ejercicio, entre otras cosas, de los siguientes mecanismos de control de la representatividad por mandato o por responsabilidad:

1)

Que el ciudadano intervenga en la eleccin de los responsables de los organismos autnomos de fiscalizacin.

2)

Avanzar en la ciudadanizacin de las estructuras pblicas de los rganos autnomos e independientes.

22

As lo establece reiteradamente en su obra Adam Przeworski, quien sita el problema de la falta de eficiencia del control social, asociado a los problemas de representacin poltica que sufren muchos sistemas polticos en el mundo. 30

3)

Consolidar el ejercicio de los usos de la democracia directa: Plebiscito, referndum y formas de revocacin del mandato.

4)

Que las instancias de control administrativo no queden bajo el tutelaje y autoridad del ejecutivo, porque eso deforma y pervierte el ejercicio del poder.

5)

El establecimiento de mecanismos institucionales, a fin de que la ciudadana realice evaluaciones constantes y permanentes de las polticas pblicas y califique el desempeo de los servidores pblicos.

6)

Generar mecanismos

de informacin eficientes y oportunos para

que el ciudadano est en posibilidad de evaluar el trabajo del gobierno.

7)

Actualizar y modernizar los sistemas electorales de representacin poltica de los ciudadanos.

Ante lo anterior, debemos admitir que en una sociedad como la nuestra las elecciones plantean una serie de lmites en lo relativo a la representatividad poltica, que se manifiestan en distintas situaciones problemticas, entre las que destacamos las siguientes:

a)

Los ciudadanos no cuentan con la informacin suficiente para evaluar a los gobiernos en sus distintos niveles de desempeo.

b)

No se cuenta con los mecanismos legtimos de sustitucin de la autoridad en caso de desempeo irresponsable, ineficiente o corrupto, lo que genera impunidad.

c)

Las elecciones no obligan a los gobernantes a la representacin, ya que la autoridad conserva un margen de libertad de accin y de discrecionalidad que impide el cumplimiento legal del contrato de acatamiento del mandato entre gobierno y ciudadanos.

31

En un pas como el nuestro, las elecciones son un sistema que debiera de generar representatividad
23

a travs de dos formas distintas, pero complementarias: el

mandato y la responsabilidad.

De acuerdo al mandato, las elecciones funcionan como una asamblea en la que se elige un tipo de gobierno, con ciertas plataformas, promesas y polticas pblicas que debiesen de cumplirse en el ejercicio administrativo y que el ciudadano aval en el acto de elegir.

Conforme al criterio de responsabilidad, las elecciones permiten al ciudadano que ratifique o sancione al gobernante, y ste deber siempre actuar respetando las leyes y normas para garantizar la honestidad y la defensa de los derechos de la sociedad. La rendicin de cuentas, tendr que ser un mecanismo siempre omnipresente en la administracin pblica.

As, habremos de argumentar, entonces, que la participacin social en las tareas del control del poder pblico en nuestro pas necesita actualizarse y modernizarse, para que sean un pilar de la democracia contempornea. Participacin poltica24 en las lites zacatecanas.

En Zacatecas, la idea forjar una cultura renovada de la contralora social, encara un problema estructural de fondo: tiene enfrente la tradicin de una actitud deficitaria de la participacin ciudadana, resultado de la desmovilizacin histrica de todo esfuerzo de organizacin colectiva, asociado a un sistema poltico y econmico atrasado e ineficiente, que no estimula las iniciativas creadoras y al contrario las aniquila.

La participacin democrtica se encuentra atrapada en los espacios de un aparato de Estado premoderno, casi feudal, en donde el predominio del caudillo y las dinastas hegemnicas imponen las condiciones de control poltico.

23

Elisa Mara Saldaa Malagamba: As lo afirma en su obra denominada Cmo Consolidar la Contralora Social en Mxico. Trabajo publicado por la Secretara de la Funcin Pblica. (Mxico. 2005.). 24 BEATRIZ Rojas: Autora del trabajo Soberana y Representacin en Zacatecas: 1808 1853. Publicacin del Instituto Mora.. Es uno de los trabajos ms actualizados sobre la realidad de la sociedad poltica de la segunda dcada del siglo XIX. (nota del autor de este ensayo).

32

El aparato de Estado y su estructura de gobierno, en el caso de Zacatecas, se ha convertido a la manera del pensamiento de Thomas Hobbes, en un Leviatn, en un especie de monstruo de mil cabezas que cuando se mueve y camina e inicia, todo lo aplasta.

Para alentar y asegurar la participacin ciudadana en los sistemas de control de los actos de gobierno, se requiere, antes que todo, emprender en la entidad, todo un proceso de modernizacin de las estructuras jurdicas, polticas, econmicas y sociales del Estado.

Pero junto a eso imprescindible aspirar, como condicin necesaria, a la modernizacin de las elites y de la sociedad poltica zacatecana, hoy dispersa, incoherente y confrontada en la desmedida, irracional y obsesiva lucha por el poder. Las lites25 polticas zacatecanas en el siglo XIX.

A la luz de la interpretacin de la historia de Zacatecas, creo que nadie debe olvidar la experiencia registrada en el Estado, a inicios del siglo XIX, de contar con elites polticas verdaderamente eficientes que lograron calar profundo en la construccin de las estructuras pblicas del Mxico post independiente.

Las elites polticas zacatecanas de la segunda dcada del siglo XIX, no solamente trascendieron el mbito local, sino que contribuyeron a la forja de Mxico como nacin soberana e independiente.

La sociedad poltica zacatecana de entonces, se hizo notar por su toma de posicin frente a los problemas que se fueron presentando en esa poca de la historia

nacional.
26

A partir de 1823

la influencia de las elites polticas de Zacatecas se hace ms

evidente en el contexto nacional, al convertirse en uno de los pilares del la lucha a favor del federalismo.
25

Elite: minora que ejerce su poder o influencia incluso fuera de su entorno, debido a razones econmicas, de fuerza, de linaje o de reconocimiento social: Diccionario Larousse. 26 Actas de la Diputacin Provincial de Zacatecas. Sesin 3 de abril de 1823. Se narra el debate parlamentario sobre la defensa de la soberana del estado y de la influencia de las ideas de los prceres zacatecanos que influyeron en la construccin del federalismo mexicano.

33

Las elites locales lograron desarrollar una cultura poltica que se tradujo en actos polticos concretos.

En lo interno, la elite poltica local, primero, logra adecuar el concepto de soberana con los fines doctrinarios ms avanzados; y segundo, usa dicho concepto para preservar la autonoma plena de esta provincia.

Y as, la elite poltica local da fortaleza jurdica, poltica y econmica a las estructuras del Estado y Gobierno de Zacatecas, como un compromiso primario.

En base a eso, tambin las elites zacatecanas promovieron y estimularon un gran inters de participacin de la sociedad en los asuntos fundamentales del Estado.

Pero luego de eso, la elite poltica zacatecana trascendi con gran fortaleza al mbito nacional.

A nivel nacional, las elites poltica zacatecana, a la cabeza de la cual se encontraba Francisco Garca Salinas, influy por su pensamiento social de avanzada, en la creacin de las bases del federalismo mexicano.

Pero no slo eso. Tambin aport ideas para la formulacin y promulgacin de la Constitucin de 1824.

Quien puede negar que la elite poltica zacatecana influy positiva y relevantemente en la definicin del rumbo que en la poca post independiente sigui la historia de Mxico. Nadie, porque ah estn los testimonios empricos de su legado, hoy en da insuperable.

La pregunta que debemos hacernos ahora es evidente:Dnde se encuentra el registro y el punto de quiebre que explique por qu hoy no cuenta Zacatecas con una clase y elite poltica slida, unida, coherente e influyente en el entorno nacional?.

34

CAPITULO IV

EL DERECHO A LA INFORMACION Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA

35

EL DERECHO A LA INFORMACIN Y SUS RESISTENCIAS EN LA HISTORIA.

Fue necesario que transcurrieran en Mxico cinco lustros despus de la ltima gran reforma poltica reyesherolista27 de 1977, para que hasta el 2002, ya sobre las cenizas del antiguo rgimen del partido hegemnico nico, se reconociera con una Ley especfica, el tutelaje del Estado para promover y defender el derecho ciudadano a la informacin pblica. Este ideal supremo se concret hasta que la dictadura perfecta28 con su derrumbe dio paso a la alternancia democrtica en el 2000.

En realidad el derecho a la informacin pblica, es una de las primeras conquistas histricas consolidadas poco despus de instaurada la alternancia democrtica en el pas. A partir de entonces, la transparencia, ha adquirido un valor superior como cimiento bsico de las transformaciones polticas del Mxico contemporneo.

Sin el principio jurdico de la transparencia, el derecho a la informacin pblica, y, junto a l, la cultura de la rendicin de cuentas difcil sera entender los cambios democrticos del Mxico actual.

Este hecho fundamental en la historia reciente en la Repblica ha permitido, por otra parte, erosionar aun ms las estructuras que sostenan la tradicional impunidad jurdica y el autoritarismo de la dictadura de partido hegemnico nico, la que se instal en el ejercicio del poder por ms de setenta aos, de 192929 al ao 2000.

27

JESUS REYES HEROLES: Poltico, intelectual e historiador de primer orden. Fue hasta su muerte, ocurrida en 1985, una de las figuras capitales del siglo XX. Autor de la obra El Liberalismo Mexicano. Como servidor pblico, en la dcada de los setentas impuls las ms trascendentes reformas polticas del pas, las que permitieron construir la apertura democrtica y el reconocimiento de las minoras polticas. . 28 MARIO VARGAS LLOSA: Pensador, novelista, historiador, periodista y poltico de origen peruano. Naci el 28 de marzo de 1936 en la ciudad de Arequipa En 1993 obtiene la nacionalidad espaola, sin renunciar a la peruana. Algunas de sus obras: Entre Sartre y Camus, ensayos (1981); Quin Mat a Palomino Molero?, novela (1986); El Pez en el Agua (1993); Desafos a la Libertad (1993); La Tentacin de lo Imposible (2004); La Guerra del Fin del Mundo (1981); La Ta Julia y el Escribidor (1977); La Chunga (1986),etc. Acu la frase sobre Mxico que lo califica como La Dictadura Perfecta. 29 PRI: El 6 de marzo de 1929 se funda el Partido Nacional Revolucionario, como una iniciativa para acotar y eliminar el caudillismo que obstruir el desarrollo del pas. En 1938 se transforma en el Partido de la Revolucin Mexicana, durante el gobierno de Lzaro Crdenas; en 1948, en la administracin de Miguel Alemn, se convierte en el PRI. Dura en el poder ms de 70 aos.

36

En realidad, la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica que entr en vigor en el pas en el ao 2002 es un producto neto y autntico de la alternancia democrtica. Es, guardando sus respectivas diferencias y proporciones, la glasnot30 y la perestroika de Gorbachov aplicadas en la disuelta Rusia socialista, la que se desplom trgicamente en forma definitiva en 1990.

Y efectivamente, las polticas de transparencia (glasnot) y de reestructuracin (perestroika) aplicadas incorrectamente, sin previsin ni cuidado alguno, por Mijail Gorbachov en Rusia, fueron los elementos internos, que sumados a las presiones externas condujeron a la implosin de la Unin de Repblicas Soviticas Socialistas (U.R.S.S).

Las experiencias son similares, con sus respectivas particularidades: la alternancia democrtica mal conducida por Vicente Fox ha dejado enormes hoyos negros (-el crimen organizado, la peligrosa ingobernabilidad heredada, la ineficiencia

gubernamental, etc.-), que han puesto en un dilema, al borde del abismo, la conduccin legtima de la Repblica.

En este escenario de indubitables retos, en una poca de cambios cruciales, es cuando se consolida la elaboracin, diseo, debate y aprobacin de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica.

Sin embargo, es pertinente recordar que la aprobacin de dicha Ley estuvo precedida a lo largo de un prolongado periodo de la historia contempornea de Mxico, por lo menos de cinco lustros, de enormes resistencias31 que se oponan a que el aparato de Estado diera el paso crucial para tutelar el derecho ciudadano fundamental de acceso a la informacin pblica.

30

MIJAIL GORBACHOV: Nace en Rusia en 931. Es sin duda uno de los polticos ms significativos de la historia universal en el siglo XX. Fue el ltimo presidente de la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). Impulso reformas internas, la glasnot (transparencia) y la perestroika (reestructuracin), que junto con otras presiones externas indujeron a la disolucin de la URSS: 31 JORGE CARPIZO: As lo establece en una de sus mltiples obras dedicadas a analizar la importancia del derecho ciudadano a la informacin. En su obra El Derecho a la Informacin, propuesta de algunos elementos para su Regulacin, destaca el prolongado recorrido de debates que se registra para lograr finalmente dicho objetivo. ( Carpizo: en la actualidad es investigador titular del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM): 37

La resistencia estaba asociada a la concepcin autoritaria de una estructura hegemnica del poder, que no quera abrir sus entraas para que la sociedad

conociera las formas y los mtodos represivos y corruptores utilizados por la clase gobernante.

Tuvieron que transcurrir 25 aos de una constante e intensa lucha para que finalmente se sentaran institucionalmente las bases slidas del ejercicio ciudadano al derecho a la informacin.

Ya en 1977 se dio el primer paso, al reformarse el Artculo sexto de la Constitucin General de la Repblica, y al incorporarse en su parte final, el reconocimiento al derecho a la informacin.

Pero en dichos cambios y reformas constitucionales no se establecan definiciones conceptuales precisas sobre el derecho a la informacin, ni tampoco se indicaron los mecanismos institucionales para que el Estado cumpliera con esa prerrogativa jurdica. Era, as, entonces, una iniciativa limitada y acotada jurdicamente, con pocos alcances y tal vez sin repercusiones sociales y polticas.

Durante 25 aos se registraron una serie de importantes iniciativas encaminadas a consolidar jurdica, social, poltica y culturalmente el ejercicio ciudadano al derecho a la informacin.

En efecto, desde 1978 se emprendieron esfuerzos para dotar de contenido normativo a la nueva garanta constitucional creada en diciembre de 1977, con motivo de la adicin del artculo 6 de la Constitucional.

El primer intento para reglamentar el derecho a la informacin se registra en 1978 y concluy en 1982 con el gobierno del presidente Jos Lpez Portillo.

La novedad en dicha iniciativa es que el titular del Poder Ejecutivo Federal mostr disposicin ante la iniciativa tomada por los representantes del Congreso de la Unin.

No obstante que de 135 participantes, ms del 80 por ciento se manifest a favor de regular el marco normativo del ejercicio ciudadano del derecho a la informacin pblica, no se logr concretar ningn cambio constitucional en la materia.

38

Lo interesante es que producto de este esfuerzo, el presidente de la Repblica, con el apoyo del Senado, se ratific la Convencin Americana de Derechos Humanos y el Pacto de Derechos Civiles y Polticos.

El segundo intento para reglamentar el derecho a la informacin tiene lugar quince aos despus de realizadas las anteriores jornadas de consulta.

A instancias de la diputada Mara Teresa Gmez Mont, el ocho de febrero de 1995 se crea la Comisin Especial de Comunicacin Social en la Cmara de Diputados, con el propsito de presentar iniciativas de ley para actualizar la legislacin en la materia. Las caractersticas de este segundo esfuerzo, son: a) la Cmara de Diputados32 encabeza la iniciativa; b) se recuperan muchas de las propuestas presentadas a inicios de la dcada de los ochenta; y c)los empresarios nacionales de los medios impresos y electrnicos registran poco inters en modificar las normas al respecto.

El tercer intento de reglamentacin se promueve en forma activa en la LVII Legislatura Federal, inmediatamente despus de concluido el anterior esfuerzo.

Los rasgos bsicos de dicha iniciativa son los siguientes: por primera vez en la historia del pas los partidos de oposicin se convierten en mayora legislativa, y controlan entre otras la Comisin de Radio, Televisin y Cinematografa. Este hecho permiti que se rescatara el proyecto parlamentario anterior y se procediera a realizar una serie de consultas con distintos sectores de la sociedad.

La consulta estuvo reforzada con la celebracin de una conferencia internacional realizada en mayo de 1998, titulada El Derecho a la Informacin en el marco de la Reforma de Estado en Mxico.

Tambin cabe destacar, en este perodo, que el reacomodo de las fuerzas polticas, impidi avanzar de manera decidida, en razn de la confrontacin y la descalificacin que se registr.

32

MINUTAS PARLAMENTARIAS: En estas se destaca el debate que puso en el centro el tema de la regulacin del derecho ciudadano a la informacin pblica . Actas y archivos de la LVII Legislatura Federal. 39

El cuarto esfuerzo, emprendido por legisladores de avanzada, por editores y periodistas comprometidos, finalmente hizo posible que en el 2002 se concretizara la iniciativa para reglamentar jurdicamente el derecho ciudadano a la informacin pblica.

El contexto de la alternancia poltica en el poder de la Repblica, en este caso, oper como un aliado excepcional para hacer realidad el anhelo del pueblo mexicano de contar con una ley de avanzada en ese mbito tan importante para el desarrollo de la democracia mexicana.

El derecho ciudadano a la informacin: un concepto jurdico y cultural.

El derecho a la informacin, segn el artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre33, es la garanta fundamental que toda persona tiene de poseer informacin pblica. Esta definicin jurdica contempla tres aspectos bsicos:

a) El derecho a atraerse informaci b) El derecho a informa c) El Derecho a ser informado.

a) El derecho a atraerse informacin

incluye las prerrogativas de acceso

a los

archivos, registros y documentos pblicos; la decisin sobre qu medio se lee, se escucha o se observa.

b) El derecho a ser informado contempla las libertades de expresin y de imprenta; y la constitucin de sociedades y empresas informativas.

c) El derecho a ser informado incluye las prerrogativas de recibir informacin objetiva y oportuna, la cual deber ser completa y con carcter universal, lo que implica que la informacin sea para todas las personas sin exclusin alguna.

33

Acta documento de la Declaracin Universal de los Derechos del Hombre. 40

CAPITULO V

LA REGLAMENTACIN DEL DERECHO A LA INFORMACION EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO

41

LA REGLAMENTACIN DEL DERECHO A LA INFORMACIN EN ZACATECAS Y SU CONTEXTO.

El ejercicio del derecho fundamental de acceso a la informacin pblica en Zacatecas se convirti, a partir del 2005(-un ao antes se haba aprobado por la LVII Legislatura local la Ley correspondiente-), en una garanta constitucional plenamente tutelada por el Estado. Este hecho se transform, sin duda, en una conquista histrica de la ciudadana.

Efectivamente, el 29 de junio del 2004, en el seno de la asamblea plenaria de la LVII Legislatura del Estado, se haba aprobado la Ley34 de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas, al final del primer gobierno de la alternancia en la entidad (a seis aos del derrumbe de la hegemona del PRI-) y a poco ms de dos meses de que iniciara una nueva gestin gubernamental.

La aprobacin de esta importante Ley se ubic en la encrucijada de la continuidad de dos gobiernos del mismo origen partidario y de similar signo ideolgico.

As, por lo tanto, la Ley de Acceso a la Informacin Pblica de Zacatecas, tuvo, como la propia norma federal en la materia del 2002, a la alternancia poltica como el

escenario donde se consolid dicho proyecto legislativo.

La iniciativa para reglamentar el derecho de acceso a la informacin pblica en el Estado, registr un contexto de reales y verdaderas resistencias que imposibilitaron dar con mayor anticipacin ese paso histrico, y, que por otra parte, retard por lo menos dos aos, el proceso legislativo de aprobacin de la Ley respectiva. Ese fue el factor las resistencias propias de quien no deseaba dar el paso-, que detuvo el debate y la discusin racional oportuna del tema, hecho que en consecuencia propici que la Ley de Acceso a la Informacin Pblica fuera aprobada hasta finales del primer gobierno de la alternancia y que, virtualmente, entrara en vigor hasta la siguiente administracin.

Fue de esta manera que el gobierno que inici funciones en el 2004, carg sobre sus espaldas la responsabilidad de construir todo el andamiaje y la arquitectura
34

DOCUMENTO: Ley de Acceso a la Informacin Pblica de Zacatecas, aprobada el 29 de Junio del 2004. 42

institucional para cumplir y hacer cumplir los preceptos jurdicos normativos del derecho ciudadano de acceso a la informacin pblica.

Correspondi entonces al gobierno de Amalia Garca Medina sentar los cimientos de la emergente arquitectura institucional para dar viabilidad al cumplimiento colectivo del derecho de acceso a la informacin.

Previamente a la aprobacin de la referida Ley, podemos destacar algunos rasgos distintivos del proceso de revisin de la propuesta:

1) Una limitada convocatoria al debate ciudadano. 2) Resistencias culturales y polticas, que impidieron que la iniciativa de Ley fue aprobada mucho antes. 3) El poder legislativo local rescat finalmente el proyecto de reglamentar el derecho ciudadano a la informacin.

Pero hay algo ms que debemos destacar: en el caso de Zacatecas, la discusin y el debate sobre la reglamentacin del derecho a la informacin, no es reciente, como algunos lo quisieran hacer aparecer.

El tema en cuestin tiene en nuestro Estado una tradicin cultural de aproximadamente 300 aos y que se remonta a la publicacin en 1722 de la Gaceta Mxico, considerado el primer peridico impreso de Amrica.

Despus de esta experiencia, hay otros hitos en la historia de Zacatecas, que debiesen considerarse como referentes para su anlisis y estudio, particularmente aquellos vinculados con la generacin y el ideario del Gobernante Ejemplar35, Tata Pachito.

Por lo dems, la aprobacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica en el Estado de Zacatecas, en el 2004, es un logro histrico de la ciudadana, que marca un referente importante inequvoco en la evolucin poltica de la sociedad zacatecana.

35

GOBERNANTE EJEMPLAR: Denominacin calificativa que se otorga a Francisco Garca Salinas, prcer zacatecano, por su trascendente obra al servicio del progreso del Estado. Con cario tambin se le nombr Tata Pachito. Vase obra: Francisco Garca Salinas Tata Pachito, de Eliseo Rancel Gaspar. 43

No obstante la trascendencia de dicha Ley, hoy se tiene el gran reto de colectivizar su conocimiento y pasar, luego a la construccin, con una intensiva difusin y educacin, de una autntica cultura ciudadana de la transparencia y de acceso a la informacin pblica.

La Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas se integra por una estructura jurdica de 60 artculos, organizados en nueve captulos, que contiene los aspectos fundamentales para la promocin y defensa de este derecho bsico y fundamental en toda democracia moderna.

Algunos principios esenciales que contiene dicha norma jurdica, son los siguientes:

1.

Se prev claramente quienes son los sujetos obligados a respetar el ejercicio del derecho a la informacin pblica.

2.

Se contempla que los sujetos obligados debern establecer unidades de enlace encargadas de recibir y dar trmite a las solicitudes de acceso a la informacin pblica.

3.

Se integra un listado de informacin pblica que debe publicarse de oficio.

4.

Se detalla el procedimiento para que los ciudadanos ejerzan su derecho de acceso a la informacin.

5.

Se dio paso a la Comisin para el Acceso a la Informacin Pblica, integrada por tres comisionados, nombrados por la gobernadora del Estado y ratificados por la mayora de los diputados.

6.

Se incluye el recurso de revisin, que se usar en contra de los actos o resoluciones que nieguen, impidan o limiten a los ciudadanos el acceso a la informacin pblica.

A cinco aos de aprobada la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, hoy es pertinente emprender, con la participacin ciudadana, una revisin y evaluacin de su impacto en el desarrollo y consolidacin de la democracia en Zacatecas.

44

CONSIDERACIONES FINALES

Democracia que no est sustentada en la rendicin de cuentas y en la transparencia de los actos de gobierno, ser sin duda y en consecuencia una democracia frgil y dbil.

La cultura de la rendicin de cuentas fomenta un ambiente de transparencia, por medio del cual se facilita la informacin sobre las organizaciones democracia. polticas y de esa manera ayuda a fortalecer la

Sin un modelo de racionalidad colectiva sobre la cultura de la rendicin de cuentas, ser complejo perfilar un modelo de sociedad eficiente, honesta y transparente.

Una sociedad que no cuente con una eficiente regulacin institucional de la rendicin de cuentas, derivara en un paradigma de democracia altamente corruptivo y nocivo para el desarrollo y el progreso.

En Mxico, el concepto de rendicin de cuentas apareci asociado en la historia, al proceso cultural de construccin del Estado/Nacin y al

nacimiento de nuestro pas como Repblica, representativa y federal, poco despus de la culminacin de la Revolucin de Independencia.

La tradicin de la cultura en materia de rendicin de cuentas est vinculado al nacimiento y emergencia del federalismo mexicano.

La rendicin de cuentas se ha concebido en la sociedad moderna, como una condicin necesaria para el buen funcionamiento de todo sistema

realmente democrtico y el aumento de su calidad.

En la historia de la humanidad, la nocin de rendicin de cuentas slo pudo iniciar cuando la poltica se entendi como un producto elaborado por la razn y la abstraccin humanas, en contraposicin con un ordenamiento divido. Esto se gest, sin duda, en el Renacimiento del siglo XV y el precursor fue Nicols Maquiavelo y luego le siguieron Thomas Hobbes y John Locke.
45

En Mxico, la cultura de la rendicin de cuentas construy sus cimientos despus del movimiento de la revolucin de Independencia y uno de sus connotados precursores fue el zacatecano Francisco Garca Salinas, quien cre el primer sistema tributario nacional en la Repblica.

Con el nacimiento del primer peridico impreso en Mxico, en 1722, no solamente se forjaron las bases del moderno derecho a la informacin, sino que simultneamente se avanz en la creacin de lo que el pensador alemn Jrgen Harbermas denomin, muchos aos despus, estructura de la esfera pblica. como la

Juan Ignacio Mara de Castorena, con la publicacin de la Gaceta Mxico, catalogado como el primer peridico de Amrica, contribuy a conformar las bases modernas del derecho a la informacin pblica.

Los lmites al ejercicio y prctica de la corrupcin dependen de la iniciativa colectiva dirigida a formar una nueva cultura ciudadana de la legalidad y de combate a la impunidad.

Resulta fundamental redimensionar en el pas la cultura de la rendicin de cuentas y con ello la importancia, tambin, de estimular la participacin consciente y razonada de la sociedad en su conjunto.

En un pas como Mxico, la corrupcin

tendr que combatirse desde

frentes multidimensionales, en donde la educacin en valores de las nuevas generaciones debe ser esencial-.

El derecho de acceso a la informacin pblica es una de las primeras conquistas histricas consolidadas como producto de la alternancia democrtica en el pas.

Sin la cultura de la transparencia, de la rendicin de cuentas y del derecho de acceso a la informacin pblica, difcil sera entender los cambios democrticos en Mxico.

46

BIBLIOGRAFA PRIMERA PARTE

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50

SEGUNDA PARTE
Por Sergio Octavio Contreras

51

CAPITULO VI

LIBERTAD DE INFORMACIN: LA VISIN INTERNACIONAL

52

LIBERTAD DE INFORMACIN: LA VISIN INTERNACIONAL

La herencia sueca.

El derecho a la informacin es considerado un conjunto de normas sistematizadas que garantizan a las personas tener un libre acceso a la informacin de inters pblico. En Mxico tal derecho est regulado a partir de lo pblico considerado como aquello que deriva o est sostenido por recursos aportados por los contribuyentes a las administraciones presupuestales. gubernamentales y a instituciones que reciban beneficios

Esta garanta establece la posibilidad para que los individuos puedan buscar, investigar y recibir informaciones y opiniones de inters pblico, incluyendo el derecho de todos a recibir archivos, registros y todo tipo de datos de las entidades pblicas y de aquellas empresas privadas que ejercen gastos provenientes de lo pblico36.

Para comprender lo pblico, debemos compararlo con lo privado. La sociologa y otras disciplinas, establecen que antes de la Revolucin Francesa de 1789, la esfera social estaba controlada por lo pblico, es decir, por aquello que rega, dominaba y administraba el Estado. Durante los siglos XVIII y XIX, de lo pblico se desprendi lo privado, naci la separacin de bienes de los particulares y naci la burocracia estatal37.

Las clases burguesas definieron lo que era pblico, aquello que regulaba el Estado y lo que era privado, que despus fue llamado civil38. La libertad de informacin que tambin tiene sus races fundamentales en la separacin de bienes, es considerada como marco jurdico en distintos pases, como un escenario en el cual se pone a la vista de todos, la vida pblica. En tanto la vida privada no es materia de la libertad informativa, incluso, es considerada como inaccesible para el resto de la sociedad.

En esta esfera pblica, el derecho a saber se constituy en un campo de estudio que comprende los principios de libertad de prensa, expresin e informacin, as como el rgimen informativo del Estado, las normas internas en las empresas dedicadas a la

36

Villanueva Ernesto. Derecho mexicano de la informacin. Oxford University Press. Mxico, 2000, p.4142 37 Weber, Max. Economa y sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1969. P.78-83 38 Locke, John. Ensayo sobre el gobierno civil. Editorial Porra, Mxico 2003, p.159. 53

comunicacin social, el estatuto de los profesionales de la informacin y el marco de responsabilidad civil y penal39.

Bajo las normas existentes se considera que el derecho a la informacin tambin llamado libertad de informacin, comprende tres facultades interrelacionadas: las de buscar, recibir o difundir informaciones, opiniones o ideas, de manera oral o escrita, en forma impresa, artstica o por cualquier otro procedimiento. El fundamento de estas garantas est basado en los conceptos de libertad que segn Alexy comprenden40: Toda libertad de derecho fundamental es una libertad que por lo menos existe en relacin con el Estado. Toda libertad que existe en relacin con el Estado est protegida directa y subjetivamente por lo menos por un derecho de igual contenido a que el Estado no impida al titular del derecho hacer aquello para lo que tiene la libertad. La libertad protegida consiste en la vinculacin de una libertad protegida y en un derecho al no impedimento, es decir a no estorbar u obstaculizar la realizacin de las acciones protegidas. El derecho al no impedimento por parte del Estado es un derecho a una accin negativa. A los derechos a acciones negativas corresponden prohibiciones a estas acciones, Alexy denomina protecciones negativas a las protecciones a travs de prohibiciones. Cuando se habla de derecho fundamental como derecho de proteccin, se hace referencia la mayora de las veces, a los derechos frente al Estado a acciones negativas que protegen las libertades de derecho fundamental. Estos derechos estn vinculados con las competencias para hacer valer

jurdicamente sus violaciones.

39

Fernndez Claudia, El Derecho a la Informacin en Mxico. [En lnea] Sala de Prensa. Ao 3, vol. 2, enero 2000. http://www.saladeprensa.org/art99.htm [3 de enero 2009] 40 Villanueva Ernesto y Carpizo Jorge. Derecho a la Informacin y Derechos Humanos. Universidad Autnoma de Mxico, Instituto de Investigaciones Jurdicas. Mxico, 2000, p 170-171.

54

A su vez dentro del campo de la libertad informativa, el marco terico jurdico distingue dos tipos de sujeto: Sujeto activo: la persona que puede hacer uso de este derecho, existen legislaciones regionalistas y otras en donde se permite que cualquier persona sin importar su lugar de residencia pueda ejercer el derecho a saber. Sujeto pasivo: toda persona que ejerza gasto pblico sin importar que sea de derecho pblico o privado, tendr la obligacin de rendir cuentas respecto al uso y destino de esos recursos.

La tradicin europea establece que el derecho a la informacin tuvo sus races en Suecia en 1766, donde se reconoci por primera vez que todos los particulares tienen el derecho a leer y acceder a expedientes en poder del Estado, en este caso, de un Estado monrquico. La norma fue promovida por el economista Anders Chydenius y llamada Ley para la Libertad de Prensa y del Derecho de Acceso a las Actas Pblicas (Freedom of Press and the Right of Access to Public Records Act).

En la actualidad la mayora de los pases del Viejo Continente cuentan con esta garanta, sin embargo a pesar de los avance jurdicos, slo 71 pases en el mundo reconocen el derecho a saber, entre los que se encuentran naciones con bajo nivel econmico, como Azerbaiyn, Belice, Islas Fiji, Liberia, Turqua y Zimbawe.

Este derecho se reconoci por primera vez en la comunidad internacional en 1948 en el Artculo 19 de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU)41: Todo individuo tiene derecho a la libertad de expresin y de opinin; este derecho incluye el de no ser molestado a causa de sus opiniones, el de investigar y recibir informacin e ideas, y el de difundirlas, sin limitacin de fronteras por cualquier medio de expresin.

41

NACIONES UNIDAS. Declaracin Universal de los Derechos Humanos.<En World Wide Web http://www.un.org/es/rights/> [28 de diciembre 2008] 55

Mapa 1: En color oscuro, pases que cuentan con leyes de acceso a la informacin a nivel constitucional o en leyes secundarias .
42

Transparencia en el mundo. Segn reportes de diversos organismos como Transparencia Internacional43, la mayor parte de las naciones que han adoptado la transparencia y la rendicin de cuentas, no lo han hecho a travs de cdigos de conducta ni tampoco de las buenas intensiones de quienes manejan dinero pblico, ha sido a travs de constituciones, leyes estatales o locales.

Esta organizacin civil a travs de diversos informes seala que el avance en el derecho a que los ciudadanos conozcan a travs de una Ley lo que hacen sus gobernantes, se da principalmente en estados con mayores niveles democrticos y tambin, con estabilidad econmica. En la cronologa despus de Suecia (1766), fue lento el proceso para reconocer este derecho en las leyes: Colombia (1888), Finlandia (1951), Estados Unidos (1966), Dinamarca y Noruega (1970), Australia y Nueva Zelanda (1982), Canad (1983), Filipinas y Australia (1987).

Despus de 1990, la mayora de las naciones que en la actualidad cuentan con ley, aprobaron sus respectivas normas como: Italia (1990), Ucrania (1992), Espaa (1992),
42 43

Datos obtenidos segn la asociacin Freedom of Information (http://www.freedominfo.org/index.htm). La organizacin civil opera en ms de 110 pases, donde a travs de encuestas y estudios descriptivos, mide el nivel de corrupcin entre la sociedad y los dems poderes. 56

Portugal (1993), Belice (1994), Blgica (1994), Islandia (1996), Corea del Sur (1996), Tailandia (1997), Irlanda (1997), Israel (1998), Letonia (1998), Repblica Checa (1999), Albania (1999), Georgia (1999), Grecia (1999), Japn (1999), Liechstenstein (1999) y Trinidad y Tobago (1999).

Para la presente dcada continu a nivel internacional el inters por avanzar en materia de acceso a la informacin: Sudfrica (2000), Inglaterra (2000), Eslovaquia (2000), Bosnia y Herzegovina (2000), Bulgaria (2000), Lituania (2000), Moldavia (2000), Estonia (2000), Polonia (2001), Rumania (2001), Panam (2002), Pakistn (2002, Jamaica (2002), Per (2002), Tayikistn (2002), Uzbekistn (2002), Angola (2002) y Mxico (2002) entre otras naciones. En los ltimos tres aos Azerbajn, Alemania, Montenegro, Uganda, Macedonia, Chile y Guatemala, han integrado el derecho a saber en sus leyes nacionales. Transparencia internacional.

En Amrica Latina el proceso de aceptacin del derecho a saber ha sido lento. Entre los pases que ya tiene ley se encuentran Jamaica, Panam o Ecuador44. Sin embargo la mayora de los pases del Continente carecen de normatividad con ejemplos extremos, como Argentina, donde desde el ao 2004 el congreso federal mantiene congelada una iniciativa para llevar el derecho a saber a nivel constitucional.

Derecho a saber en el mundo

Continente Europa Amrica Asia frica Oceana Total

Grfica 1. Leyes de acceso a la informacin por continente.

Pases con ley 36 15 14 4 2 71

44

Villanueva Ernesto, Derecho de Acceso a la Informacin Pblica en Amrica Latina. Universidad Nacional Autnoma de Mxico. Distrito Federal, 2003, p. 538 57

A nivel global se pueden establecer determinados principios que aparecen en la mayora de las normas de acceso a la informacin que permanecen vigentes. Parte de estos considerandos se integraron en las leyes mexicanas, incluyendo el campo jurdico informativo de Zacatecas. Entre los principios generales se encuentran:

Informacin de oficio: datos, archivos o documentos a disposicin de los ciudadanos. Sujetos obligados: instituciones o entes que deben cumplir la ley. Lmites del derecho a la informacin: datos que por sus caractersticas invadan otros derechos y pueden representar un riesgo. Las leyes incluyen dos tipos de informacin, la reservada y la confidencial.

Forma de solicitud: mecanismo a travs del cual los interesados piden informacin al sujeto obligado. Prueba de dao: se refiere a la hiptesis mediante la cual los sujetos obligados pueden motivar la no apertura de informacin. Dichos supuestos se basan en el hecho de que es mayor el riesgo de liberar los datos que el inters por darlos a conocer.

Vas de inconformidad: formas a travs de las cuales los solicitantes pueden impugnar la respuesta de un sujeto obligado. Versiones pblicas: documentos a disposicin de la sociedad donde se suprime informacin que pueda generar algn dao. Cultura de la transparencia: responsabilidad del Estado para promover y difundir el derecho a saber entre todos los sectores sociales.

Principios globales.

Los anteriores principios son divergentes entre las normas internacionales, incluso llegan a ser contradictorias con el propio derecho. Algunas de estas diferencias se encuentran en aspectos como45:

Cobertura: La mayora de las normas no incluyen a las mismas entidades, esto genera que no existan leyes homogneas. Por ejemplo, algunas normas dejan fuera de la transparencia a empresas paraestatales, asociaciones civiles o sindicatos que reciben recursos pbicos, fideicomisos, partidos polticos, etctera. Tambin hay criterios contrarios en cuanto a definir al mismo derecho: mientras Pakistn considera
45

Ackerman John. Leyes de Acceso a la Informacin en el Mundo. Cuadernillos de Transparencia, IFAI. Mxico 2005, p.12-38 58

que es aquello referente a asuntos oficiales, Sudfrica va ms all de la propia esfera pbica al afirmar que es transparente todo aquello que sea de inters humano46. rgano de control: slo 12 pases47 en el mundo establecen en sus leyes la creacin de un organismo independiente que garantice el derecho a saber. Las inconformidades ante el ombudsman de la informacin tambin son divergentes, por ejemplo puede apelarse ante el mismo sujeto obligado, ante un instituto que recomienda o ante un rgano que obliga a travs de sanciones. Facilidad de Acceso: la mayora de los pases no contempla la publicacin de indicadores de gestin o informacin de oficio, lo cual complica el ejercicio de este derecho en las naciones que carecen de tal obligacin. Esta ausencia se registra incluso en pases desarrollados como Japn.

Por otro lado, tambin hay naciones cuyas normas tienen mecanismos que impiden en cierta medida el acceso a datos pblicos, como en Zimbawe48, donde la ley establece que para que un periodista pueda ejercer la libertad de informacin, debe de obtener primero una licencia autorizada por el gobierno.

Excepciones: no existen criterios generales sobre la informacin que no debe de ser pblica o bien, que puede ser pblica en determinadas partes. Algunas normas contemplan la prueba de dao (public interest overrride), otras reservan datos que puedan poner en riesgo la seguridad nacional como la Ley de Informacin de Estados Unidos o como la norma inglesa, que considera datos reservados las comunicaciones con su majestad.

Sobre este ltimo punto cabe destacar que en gran parte de la legislacin internacional, el caso de los datos personales o tambin llamados Habeas Data, cobran importancia, incluso hay naciones que tienen leyes especficas sobre datos personales. En Mxico entidades como Colima, contempla una norma especial para resguardar la informacin sensible o ntima.

46 47

Ley de Acceso a la Informacin y Transparencia de Sudfrica. Los pases que cuentan con rganos garantes que vigilan y promueven el derecho a la informacin son Blgica, Canad, Estonia, Francia, Hungra, Irlanda Letonia, Mxico, Portugal, Eslovenia, Tailandia e Inglaterra. 48 Ley de Acceso a la Informacin y Proteccin de la Privacidad de Zimbawe. 59

Grfica 2. El contexto del hbeas data dentro de la informacin pblica.

Tericamente el hbeas data es una garanta procesal que surge del hbeas corpus49, con lo cual el individuo tutela su derecho de intimidad y de vida privada, teniendo a su vez el derecho de acceder a informacin que le concierne a su propia persona. Los datos personales que estn depositados en la entidad pblica, el propietario (individuo) tiene la autodeterminacin informativa, para modificar o corregir la informacin. En el contexto mundial algunas leyes regulan el hbeas data, como en Suecia50, donde existe control de la informacin de la vida privada a travs de un consejo de inspeccin. Otros pases como Espaa51 tienen legislaciones que previenen ataques contra el honor y protegen informacin de la vida ntima y familiar de los individuos.

Grfica 3. Contenidos que aparecen a nivel mundial en la regulacin del derecho de acceso a la informacin pblica.
49

Othon Sidou, J. Mara. Las nuevas figuras del derecho procesal constitucional brasileo: mandamiento de ejecucin y hbeas data. La Ley. Buenos Aires, Argentina, 1992, p. 1016 50 La Ley de Datos Personales de Suecia fue publicada en 1999. 51 Ley Orgnica de Proteccin de Datos Personales de Espaa. 60

A pesar del avance que presentan algunas regiones del mundo en materia de acceso a la informacin, como la Unin Europea o la zona escandinava, ha quedado comprobado que las naciones que tienen problemas democrticos, que se encuentran en difciles situaciones econmicas o de inestabilidad social, como es la zona del Oriente Medio y el continente africano, el reconocimiento del derecho a saber es prcticamente nulo.

61

CAPITULO VII

DERECHO A SABER EN MXICO: ORIGEN Y CARACTERSTICAS JURDICAS

62

DERECHO A SABER EN MXICO: ORIGEN Y CARACTERSTICAS JURDICAS.

Marco histrico y jurdico.

Es de sealar que el marco jurdico mexicano sobre este tema tiene sus orgenes en el artculo 29 de los Elementos Constitucionales de 1811 elaborados por Ignacio Lpez Rayn. En tal precepto se defendi por primera vez la libertad de expresin, al establecerse que habr una absoluta libertad de imprenta en puntos puramente cientficos y polticos, con tal que estos ltimos observen las miras de ilustrar y no zaherir las legislaciones establecidas.

El legado de Lpez Rayn fue trasladado en el periodo reformista de 1857, del articulado 29 al Artculo Sexto de la norma nacional, donde fue cambiada parte de la semntica: las manifestaciones de las ideas no pueden ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa.

Para 1917, con la promulgacin de la Constitucin, la libertad de expresin qued en el mismo articulado, en el Sexto Constitucional. En este periodo se reconocieron otras garantas ligadas a las libertades informativas: en el Artculo Sptimo la libertad de imprenta, y en el Octavo el derecho de peticin. Este mismo ao fue establecida la Ley de Imprenta, misma que hasta la fecha constituye un cadver jurdico, al ser inoperante y anacrnica. El Artculo Sexto derivado de la Constitucin de 1917 cita textualmente52: La manifestacin de las ideas no ser objeto de ninguna inquisicin judicial o administrativa, sino en el caso de que ataque a la moral, los derechos de tercero, provoque algn delito, o perturbe el orden pblico.

Esta libertad se complementa con la libertad de imprenta y el derecho de peticin:

Artculo 7o. Es inviolable la libertad de escribir y publicar escritos sobre cualquier materia. Ninguna ley ni autoridad pueden establecer la previa censura, ni exigir fianza a los autores o impresores, ni coartar la libertad de imprenta, que no tiene ms lmites que el respeto a la vida privada, a la moral y
52 MEXICO. Cmara de diputados. Reforma 2009. Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, 2009.161 p. 63

a la paz pblica. En ningn caso podr secuestrarse la imprenta como instrumento del delito.

Artculo 8o. Los funcionarios y empleados pblicos respetarn el ejercicio del derecho de peticin, siempre que sta se formule por escrito, de manera pacfica y respetuosa; pero en materia poltica slo podrn hacer uso de ese derecho los ciudadanos de la Repblica.

Por otro lado, al ser un tema nuevo, el derecho a la informacin ha sido confundido en varias ocasiones con la libertad de expresin53. En el pas, ambas garantas estn basadas en el Artculo 6 de la Constitucin, sin embargo debe hacerse una distincin al respecto:

Las libertades de expresin es un medio, basado en el ejercicio de emitir ideas, opiniones y juicios de valor por cualquier medio. Dicha libertad de expresin es la base fundamental de otra libertad, la libertad de prensa, con la nica diferencia que esta ltima se emite a travs de un canal de comunicacin masivo.

Las libertades de informacin son el ejercicio del individuo para buscar, procesar y difundir hechos de carcter pblico o de inters social. Por tal motivo la libertad de expresin es slo una parte de la libertad de informacin o derecho a la informacin.

En el pas, la libertad informativa adems de estar garantizada en la Constitucin y otras normas secundarias, tambin es reconocida por el Gobierno de Mxico a travs de distintos acuerdos firmados ante la comunidad internacional. Entre dichos acuerdos se encuentran:

Declaracin Universal de los Derechos Humanos, firmada por Mxico en 1948.

Pacto

Internacional

de

Derechos

Civiles

Polticos,

aceptado

internacionalmente en 1966 y ratificado por el gobierno de la Repblica en mayo de 1981.

53

Villanueva, Ernesto. Derecho de la Informacin. Editorial Porra. Mxico 2006, p. 58-59. 64

Convencin Americana sobre Derechos Humanos, ratificado por el gobierno federal en 1969.

Cabe sealar que de acuerdo al Artculo 133 de la Constitucin mexicana, los acuerdos o tratados firmados internacionales54 por el presidente de la Repblica y avalados por el Senado, se convierten en ley suprema para la Nacin, adquiriendo una validez similar a las normas locales, pero no por encima de la Constitucin.

Derecho a la informacin

Libertad de expresin

Libertad de prensa

Quien escribe en

Sujeto

Todas las personas

Todas las personas

peridicos o revistas y quien sea dueo de los mismos

Hechos, opiniones

Cualquier opinin, representacin o idea subjetiva de la realidad

Hechos, opiniones e ideas contenidas en una publicacin peridica Facultad de difundir

Objeto

e ideas que sean de utilidad social

Facultad de

Facultad de difundir

Contenido

difundir, recibir e investigar Los que suponga

Los que deriven de su convivencia con otros derechos humanos

Medidas que la ley y el poder poltico establecen

Lmites

convivencia con otros derechos humanos

Grfica 4. Las tres libertades de la informacin y su vinculacin propositiva .

55

Despus de la integracin de la libertad de imprenta y de expresin en la Constitucional de 1917, el derecho a saber se convirti en tema de inters pblico hasta 1977, cuando por iniciativa del entonces presidente Jos Lpez Portillo, se presentaron varias propuestas para reformar la Constitucin.
54

El reconocimiento de la importancia de la libertad de informacin por parte del gobierno mexicano a travs de la firma de tratados internacionales y la reforma del Artculo Sexto Constitucional en 1977, llevaron el tema del derecho a saber, a convertirse en una necesidad democrtica. 55 Zurmendi, Ana. Derecho de la informacin. Editorial Aunsa. Espaa 2001, p. 31. 65

La iniciativa tiene sus orgenes en los principios del Gobierno Federal de 197656, donde se estableci que el derecho a la informacin constituye una nueva dimensin de la democracia. El primero de diciembre de dicho ao en su toma de posesin Lpez Portillo afirm: En una economa mixta en la que los procesos mercantiles tambin se garantizan, menester es garantizar que quienes por la fortuna no tienen medios, tengan s la seguridad de informar y ser informados.

A iniciativa del poder Ejecutivo el 30 de diciembre de 1977 se present ante el Congreso de la Unin la iniciativa que pretenda modificar 17 Artculos

Constitucionales incluyendo la Ley de Organizaciones Polticas y Procesos Electorales, donde se estima conveniente establecer como prerrogativas de los partidos polticos su acceso permanente en la radio y la televisin, sin restringirse a los periodos electorales. Al trmino del periodo de sesiones los diputados aprobaron anexar al Artculo Sexto Constitucional la frase: El derecho a la informacin ser garantizado por el Estado.

Adems de este concepto integrado en el Artculo 6 constitucional, que extiende su campo de libertad en los artculos Sptimo y Octavo, hay otros ordenamientos que tambin estn vinculados al derecho a la informacin en Mxico:

Ley de Imprenta Ley Federal de Radio y Televisin, incluyendo su Reglamento Ley de Vas Generales de Comunicacin Ley Federal de Telecomunicaciones Ley Federal de Cinematografa Reglamento sobre Publicaciones y Revistas Ilustradas Ley General de Salud y sus reglamentos Reglamento del Servicio de Televisin por Cable Acuerdo para la creacin de la Productora e Importadora de Papel S.A. (PIPSA)

Decreto por el que se cre el Instituto Mexicano de la Radio Cdigos Civiles (Federal, del Distrito Federal y de los Estados) Cdigos Penales (Federal, del Distrito Federal y de los Estados) Diversas tesis de jurisprudencia del Poder Judicial de la Federacin

56

La propuesta del Estado se basaba en el Plan Bsico del Gobierno Federal de 1976. 66

Antecedentes de la Ley Federal.

Durante los aos 1983 y 1998 se presentaron algunos esfuerzos de las organizaciones civiles, grupos de acadmicos, periodistas e investigadores, quienes impulsaron la reforma en materia de informacin para crear la base normativa del derecho mencionado desde 1977 en la Constitucin y quitar el vaco existente que permita a las autoridades actuar con discrecionalidad en su funcin pblica57.

En ese periodo se llevaron a cabo desde foros hasta reuniones regionales en las entidades federativas para reglamentar el derecho a saber58, propuestas que no lograron concebir alguna ley, pero sentaron las bases para el advenimiento de las normas de transparencia en la primera dcada del siglo XXI. Durante este lapso destaca la propuesta llamada Iniciativa de Ley Federal de Comunicacin Social, concluida el 22 de abril de 1997, la cual buscaba actualizar parte del marco jurdico de la comunicacin y la informacin mexicana59, sin embargo nunca fue aprobada por los diputados. Entre los objetivos que inclua se encuentran:

La proteccin del secreto profesional del los periodistas, a fin de garantizar la seguridad de sus informantes.

Garantizar el derecho de rplica de los ciudadanos ante los medios de comunicacin, con el propsito de que la sociedad tenga un mecanismo para aclarar la informacin que se le adjudic. Tal derecho de rplica slo estaba reglamentada en la Ley de Imprenta, dejando fuera a los medios de comunicacin electrnicos.

Crear la clusula de conciencia de los periodistas.

La conversin de los medios de Estado en verdaderos medios de servicio pblico (para que stos no sean nicamente voceros del Poder Ejecutivo).

57 58

Leer, Beatriz. Boletn Amedi. Revista Mexicana de Comunicacin. Abril 2001, Mxico, p. 12 Carpizo, Jorge y Villanueva, Ernesto, Crnica de los frustrados intentos reformistas. Revista Mexicana de Comunicacin. No 68, abril 2001, Mxico, p. 7-19 59 Iniciativa de Ley Federal de Comunicacin Social. LVI Legislatura Federal. Comisin Especial de Comunicacin Social, Mxico, 1997. 67

Establecer el derecho de la sociedad a recibir informacin de inters pblico y la obligacin correlativa de las entidades pblicas de proporcionarla. Se trata de que la informacin publicada en los medios sea fidedigna, y obligue a la autoridad a presentarla sin maquillajes u obstculos.

Transparentar el ejercicio en gastos de publicidad oficial atendiendo a criterios objetivos de tiraje, difusin e impacto social de las publicaciones por encima de intereses polticos-econmicos. Eliminar la difusin de gacetillas (noticias pagadas) y transparentar la publicidad, a fin de garantizar que lo que llegue a la sociedad identifique su procedencia y objetivo.

Crear una instancia pblica cuyo objetivo sea el de conciliar conflictos entre los actores del proceso de comunicacin (ciudadanos, Estado, medios,

trabajadores de los medios). El ombudsman o procuradura de la informacin, es una instancia defensora de la comunicacin que opera ya en algunas democracias.

Otro hecho importante ocurri en 1998 cuando la Comisin de Radio, Televisin y Cinematografa del Congreso Federal, encabezada por el diputado panista Javier Corral Jurado, se dio a la tarea de realizar una serie de consultas con especialistas, periodistas, comuniclogos, sindicatos, organizaciones civiles y editores entre otros sectores, para encontrar las lneas generales de la regulacin informativa.

Despus de este esfuerzo surgi el ms importante movimiento registrado hasta la fecha: en mayo de 2001, alrededor de 80 medios de comunicacin, acadmicos y la sociedad civil organizada dieron a conocer el Acuerdo de Oaxaca que estableca entre otros puntos la necesidad de reformar las leyes en materia de comunicacin y proporcionar al ciudadano la facultad de ejercer el derecho a la informacin. Este hecho fue el primer avance serio para lograr la publicacin de las primeras leyes de acceso en el pas60.

La declaratoria del Grupo Oaxaca persegua entre otros fines:

60

Flores Preciado, Evangelina. La Evolucin del Derecho a la Informacin en Mxico. Universidad Autnoma de Baja California. Revista Realidad Jurdica, Volumen 1, No. 1, 2004, p.21 68

Adecuacin del texto constitucional para precisar el principio de que la informacin pblica en posesin de los poderes del Estado, le pertenece a los ciudadanos;

Legislar para que los diferentes rganos del Estado y todas aquellas empresas privadas que reciben recursos pblicos sean sujetos obligados a proporcionar la informacin que requieran los ciudadanos;

Establecer sanciones para imponerlas a los servidores pblicos que injustificadamente incumplan su deber de proporcionar la informacin que les soliciten;

Establecer con claridad un captulo de excepciones y asegurarse de que stas sean mnimas; Crear un rgano independiente que resuelva las controversias entre los particulares y la autoridad, y Reformar y derogar todas las disposiciones jurdicas y reglamentos que se oponen al derecho a la informacin.

Entre los aos 2001 y 2002, una especie de boom por regular el derecho a la informacin pblica se registr en los primeros proyectos, que por cierto nunca fueron aprobados, entre los que se encuentran:

Nuevo Len. Iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin presentada por el PRI en el Congreso local.

Guanajuato. Iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado y los Municipios, presentada por la bancada priista en la Legislatura.

Quertaro. Iniciativa de Ley de Derecho a la Informacin y Derecho de Peticin contenidos en los artculos 6 y 7 Constitucional, presentada por el diputado independiente Marco Antonio Len.

Gobierno Federal: iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin presentada en el Congreso de la Unin por el legislador Luis Miguel Barbosa Huerta del PRD.

En Tamaulipas y Jalisco tambin aparecieron propuestas durante este periodo, pero los Congresos locales nunca dieron luz verde y los proyectos terminaron en la historia legislativa.

69

A nivel nacional el Gobierno Federal a travs de la Secretara de la Contralora, entonces a cargo de Francisco Barrios, elabor la segunda propuesta -a la anteriormente anunciada por un legislador perredista- para garantizar el derecho a la informacin. El proyecto fue enviado a los legisladores el 4 de diciembre de 2001. Dos das despus, el 6 de diciembre, el Grupo Oaxaca61 -cuyo nombre fue bautizado por Ginger Thompson, corresponsal del New York Times en Mxico- present la iniciativa Ley Federal de Acceso a la Informacin Pblica, elaborada por un grupo tcnico integrador por investigadores, acadmicos y periodistas. El proyecto fue respaldado por la mayora de los partidos de oposicin al entonces gobierno federal. Primeras Leyes.

La historia demuestra que los primeros indicios para intentar darle cuerpo al derecho a saber, ocurrieron cuando varias legislaturas y diputados propusieron diversas iniciativas para crear leyes en materia de comunicacin que garantizaran varios aspectos contenidos en el derecho a la informacin como son el acceso a la informacin, la transparencia de recursos con fines publicitarios, el secreto profesional de los periodistas y el derecho de rplica por parte de los ciudadanos cuando sean vctimas de calumnias o por difamacin de parte de algn medio informativo.

El 23 de abril de 2002, Sinaloa se convirti en el primer Estado en el pas en publicar una norma de transparencia, incluso antes que la norma federal62. La Ley Estatal de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Sinaloa fue presentada por el entonces gobernador de dicha entidad Juan S. Milln. Diseada por acadmicos del Grupo Oaxaca la norma se consider en aquellos aos como la ley ms avanzada.

Un da despus, el 24 de abril del mismo ao, despus de cuatro meses de haber sido presentadas varias iniciativas a nivel federal, la Cmara de diputados aprob por mayora, con 411 votos a favor, el dictamen de la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental (LFTAIPG). Los representantes sociales retomaron la propuesta del Grupo Oaxaca como la columna vertebral de la

61

Villanueva, Ernesto. Derecho comparado de la informacin. IIJ-UNAM. Mxico, No 1, enero de 2003, p. 19 62 Versiones tomadas de los diarios La Jornada, Reforma y El Universal, en la edicin del 8 de junio del 2001. 70

nueva ley. De ltimo minuto aadieron ms sujetos obligados que no haban sido considerados63.

Para el 26 de abril, fue publicada en Peridico Oficial de Sinaloa la Ley Estatal, garanta jurdica que en su Artculo Quinto estableca la primera definicin legal sobre el derecho a saber: La prerrogativa que tiene toda persona para acceder a la informacin creada, administrada o en poder de las entidades pblicas, en los trminos de la presente Ley. La promulgacin de esta Ley tuvo repercusiones en otros estados donde se preparaban nuevas iniciativas: Nuevo Len, Michoacn y Guanajuato.

La noche el 30 de abril de 2002 la LFTAIPG fue avalada por el Senado de la Repblica, con lo cual qued establecido como sujetos obligados de este marco jurdico los Poderes de la Unin, los rganos autnomos como son el Instituto Federal Electoral, la Comisin Nacional de los Derechos Humanos, el Banco de Mxico, las universidades y las dems instituciones de educacin superior a las que la ley otorgue autonoma y cualquier otro establecido en la Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos64.

El 11 de junio del ao 2002, la LFTAIPG fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin, entrando en vigor un da despus para todos los sujetos obligados a cumplir la norma, dando como plazo un ao para su uso, es decir, para el 12 de junio de 2003, para que los ciudadanos pudieran ejercer el derecho a saber a travs de solicitudes de informacin presentadas ante la autoridad competente.

Dicho plazo obedece a varios factores, por ejemplo, la Ley obliga a las dependencias del Gobierno Federal a crear una oficina especial para atender peticiones de

informacin llamada Unidad de Enlace, as como a la publicacin de la informacin de oficio a travs de pginas en internet y la creacin de sistemas para preservar archivos pblicos. Todo este andamiaje no exista a nivel central, ni tampoco a nivel de los Estados y mucho menos en los municipios.

63

Acua Llamas, Francisco Javier. Derecho comparado de la Informacin. IIJ-UNAM. Mxico, No 11, enero de 2008, p.34. 64 Concha, Hugo et al., Transparentar al Estado: la experiencia mexicana de acceso a la informacin. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM-USAID. Mxico 2004, p. 79-88 71

Las caractersticas que conformaron el Decreto de la Ley Federal, pueden englobarse en 10 apartados65:

Disposiciones generales: definiciones de los trminos que integra la norma en la materia.

Obligaciones de transparencia: publicacin libre de indicadores internos de gestin, como salarios, nminas, gastos en viticos, endeudamiento, etc.

Lmites del derecho: informacin reservada y confidencial. Para la negativa de informacin se establecen diversas hiptesis, como es la seguridad nacional, la propiedad intelectual, dao al patrimonio pblico o a la vida ntima.

Proteccin de datos personales: mecanismos de proteccin a la informacin de la vida privada, como el origen tnico o la ideologa.

Cuotas de acceso: costos que deber de pagar el solicitante por obtener la informacin. La ley federal establece como nico costo, lo que sea erogado en material de reproduccin.

Unida de Enlace: mecanismos para recibir y responder solicitudes ciudadanas. El sujeto obligado tiene un plazo de 20 das hbiles mximo para responder una peticin.

Organismo autnomo de vigilancia: instancia encargada de dar cumplimiento de la nueva garanta jurdica.

Procedimiento de solicitud: formas para pedir datos, archivos o documentos a travs de medios remotos o en forma presencial. La Ley incluye la posibilidad para que los ciudadanos realicen solicitudes a travs de internet, ante lo cual fue desarrollado el Sistema de Solicitudes de Informacin (SISI).

Inconformidades: impugnaciones presentadas por los ciudadanos ante el rgano garante cuando consideren que existi violacin al derecho a saber. El solicitante cuenta con 10 das hbiles despus de recibir la informacin para presentar alguna queja.

Responsabilidades: la norma federal basa las sanciones en la Ley Federal de Responsabilidades Administrativas de los Servidores Pblicos.

Uno de los ms grandes avances que tiene la LFTAIPG se encuentra en el Artculo Sptimo, una serie de indicadores llamados informacin de oficio, los cuales deben de ser publicados por los sujetos obligados sin necesidad de que existe alguna

65

MEXICO. Ifai. 2002. Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental. 2002. Junio 2006. 72

peticin de por medio. Por primera vez en la historia contempornea de Mxico esta informacin sera abierta. Los indicadores incluyen66:

I. Su estructura orgnica; II. Las facultades de cada unidad administrativa; III. El directorio de servidores pblicos, desde el nivel de jefe de departamento o sus equivalentes; IV. La remuneracin mensual por puesto, incluso el sistema de compensacin, segn lo establezcan las disposiciones correspondientes; V. El domicilio de la unidad de enlace, adems de la direccin electrnica donde podrn recibirse las solicitudes para obtener la informacin; VI. Las metas y objetivos de las unidades administrativas de conformidad con sus programas operativos; VII. Los servicios que ofrecen; VIII. Los trmites, requisitos y formatos. En caso de que se encuentren inscritos en el Registro Federal de Trmites y Servicios o en el Registro que para la materia fiscal establezca la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, debern publicarse tal y como se registraron; IX. La informacin sobre el presupuesto asignado, as como los informes sobre su ejecucin, en los trminos que establezca el Presupuesto de Egresos de la Federacin. En el caso del Ejecutivo Federal, dicha informacin ser proporcionada respecto de cada dependencia y entidad por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico, la que adems informar sobre la situacin econmica, las finanzas pblicas y la deuda pblica, en los trminos que establezca el propio presupuesto; X. Los resultados de las auditoras al ejercicio presupuestal de cada sujeto obligado que realicen, segn corresponda, la Secretara de Contralora y Desarrollo Administrativo, las contraloras internas o la Auditora Superior de la Federacin y, en su caso, las aclaraciones que correspondan; XI. El diseo, ejecucin, montos asignados y criterios de acceso a los programas de subsidio; XII. Las concesiones, permisos o autorizaciones otorgados, especificando los titulares de aquellos; XIII. Las contrataciones que se hayan celebrado en trminos de la legislacin aplicable detallando por cada contrato:

66

Indicadores establecidos en la LFTAIPG de 2003 y su reforma del 2004. 73

a) Las obras pblicas, los bienes adquiridos, arrendados y los servicios contratados; en el caso de estudios o investigaciones deber sealarse el tema especfico; b) El monto; c) El nombre del proveedor, contratista o de la persona fsica o moral con quienes se haya celebrado el contrato, y d) Los plazos de cumplimiento de los contratos; XIV. El marco normativo aplicable a cada sujeto obligado; XV. Los informes que, por disposicin legal, generen los sujetos obligados; XVI. En su caso, los mecanismos de participacin ciudadana, y XVII. Cualquier otra informacin que sea de utilidad o se considere relevante, adems de la que con base a la informacin estadstica, responda a las preguntas hechas con ms frecuencia por el pblico.

La LFTAIPG establece que los indicadores debern de publicarse de tal forma que facilite su uso y comprensin para las personas, que permita asegurar su calidad, veracidad, oportunidad y confiabilidad.

La norma conformada por 64 artculos distribuidos en cuatro captulos, obliga al gobierno federal a garantizar el derecho a la informacin a travs de dos formas: a) la publicacin de datos a travs del uso de las tecnologas de informacin67, y b) la recepcin y respuesta a solicitudes de informacin que hacen los ciudadanos en forma escrita.

La norma federal tambin contempla la creacin de un ente descentralizado del Poder Ejecutivo federal, encargado de vigilar el derecho a la informacin pblica y atender inconformidades ciudadanas cuando se considere que se viol el derecho a saber. El Artculo 33 de la LFTAIPG incluye las funciones del nuevo instituto: es un rgano de la Administracin Pblica Federal, con autonoma operativa, presupuestaria y de decisin, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin, resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin y proteger los datos personales en poder de las dependencias y entidades.

67

El Artculo 7 de la Ley Federal de Transparencia, obliga a ms de 240 dependencias del gobierno federal (sujetos obligados), a crear un portal electrnico sobre transparencia donde deben publicarse en forma peridica indicadores de gestin. 74

Entre septiembre y noviembre del mismo ao, fueron nombrados los cinco integrantes del nuevo organismo. El 20 de diciembre de 2002 naci el Instituto Federal de Acceso a la Informacin (IFAI) y el 31 de marzo de 2003, fueron presentadas las primeras denuncias ciudadanas.

La LFTAIPG pudo ser utilizada por los ciudadanos a partir del 12 junio de 2003. Su entrada en vigor demostr la aun precaria cultura de los servidores pblicos para proporcionar informacin a los ciudadanos. La autoridad federal se enfrentaba a un nuevo derecho, a la democratizacin de la informacin y a la ruptura de candados que durante dcadas haban permanecido cerrados.

La asociacin civil Libertad de Informacin Mxico (Limac), public el primero de julio de 2003, un monitoreo68 realizado a 32 Unidades de Enlace durante cinco das

despus de haber entrado en vigor la noma federal con el fin de detectar qu dependencias son las que cumplen con este ordenamiento jurdico y cules presentan deficiencias en la entrega de informacin a los solicitantes.

De acuerdo a los resultados, la Procuradura General de la Repblica (PGR), la Cmara de Diputados, la Secretara de la Defensa Nacional (SEDENA), la Secretara de Gobernacin (SEGOB) y Petrleos Mexicanos (PEMEX), fueran las dependencias que ofrecieron el servicio ms deficiente para atender a los ciudadanos que con base en la ley acudieron a solicitar datos. Algunos elementos detectados fueron la aplicacin de interrogatorios de intimidacin en el momento de la elaboracin de la solicitud por parte de personal de la PGR, la inexistencia de una Unidad de Enlace en el Congreso de la Unin, una actitud hostil ante los solicitantes en la SEDENA, desorientacin y difcil acceso en la SEGOB y acceso complejo en Petrleos Mexicanos donde slo se atenda por internet las solicitudes, cuando esta herramienta debera de ser slo una opcin.

A travs de esta investigacin se busc evaluar entre otros elementos el acceso fcil y la ubicacin de las oficinas de las Unidades de Enlace; infraestructura de las oficinas de atencin; orientacin en el servicio de acceso y su procedimiento, as como uniformidad en los costos y formas de pago para obtener la informacin solicitada.

68 Libertad de Informacin-Mxico LIMAC. Informe de Proyecto de Monitoreo de la implementacin de la Ley Federal de Transparencia Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental: Servicio de las Unidades de Enlace. Mxico, Junio 2003. 75

Este monitoreo tambin se aplic a otros sujetos obligados como el Archivo General de la Nacin, el Banco de Mxico, la Comisin Federal de Electricidad, la Comisin Nacional Bancaria y de Valores, el Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica, la Procuradura Federal del Consumidor, la Secretara de Relaciones Exteriores, la Secretara de Educacin Pblica, la Secretara de la Funcin Pblica, la Secretara de Seguridad Pblica y la Universidad Nacional Autnoma de Mxico.

Fue detectado que a los solicitantes se les exiga una identificacin para ingresar a la Unidad de Enlace, lo cual representaba un obstculo, puesto que al elaborar la solicitud segn la ley federa, no se requiere acreditar personalidad. En contraparte, el monitoreo revel que slo cinco Unidades de Enlace cumplieron con los requisitos mnimos de acceso a la informacin: Secretara de Economa, Cmara de Senadores, Procuradura Federal del Consumidor, Comisin Nacional Bancaria y de Valores, y la Comisin Federal de Electricidad.

Durante el 2003, primer ao de puesta en marcha de la LFTAIPG, los ciudadanos presentaron al gobierno federal 22 mil 488 solicitudes por internet mediante el sistema SISI, mientas que mil 609 personas lo hicieron en forma presencial. En dicho periodo, se emitieron 21 mil 276 respuestas por parte de los sujetos obligados, de las cuales se derivaron 635 recursos de revisin ante el IFAI. Las cifras indican que las personas utilizan ms el derecho a la informacin a travs de las nuevas tecnologas.

Solicitudes recibidas*, Respuestas y Recursos presentados al 07/05/2009 CONCEPTO ELECTRNICAS SOLICITUDES MANUALES Total de solicitudes RESPUESTAS ELECTRNICAS RESPUESTAS MANUALES Total de respuestas CONSULTAS DE INFORMACIN DE OFICIO RECURSOS ANTE EL IFAI 2003 22,488 1,609 24,097 19,831 1,445 21,276 n.d. 635 2004 35,055 2,677 37,732 31,744 2,369 34,113 n.d. 1,431 2005 47,874 2,253 50,127 42,673 1,925 44,598 n.d. 2,639 2006 57,739 2,474 60,213 51,169 1,929 53,098 n.d. 3,533 2007 92,261 2,462 94,723 81,439 1,948 83,387 4,966,61 8 4,864 2008 102,297 2,953 105,250 89,092 2,328 91,420 13,978,771 6,053 2009 41,685 1,270 42,955 34,750 1,030 35,780 3,477,388 2,150 TOTAL 399,399 15,698 415,097 350,698 12,974 363,672 22,422,777 21,305

Grfica 5. Estadsticas de 2003-2009 en materia de solicitudes de informacin a nivel federal .

69

69

Las cifras y estadsticas sobre solicitudes y recursos de revisin del gobierno federal son de libre acceso en el portal del Instituto Federal de Acceso a la Informacin Pblica (IFA): www.ifai.org.mx 76

En la actualidad, el acceso a la informacin en todo el pas est transitando hacia la digitalizacin y dejando atrs la solicitud presencial, la identificacin que se pide al solicitante e incluso la firma de la peticin.

En 2006 el Banco Mundial y el IFAI firmaron un convenio de colaboracin a travs del cual se entreg al gobierno mexicano los recursos necesarios para crear un sistema de informacin compatible y libre, mediante el cual cualquier ciudadano podr ejercer el derecho a saber no slo hacia el gobierno federal, sino a cualquier entidad pblica en el pas sujeta de la norma. Con tal convenio, en el ao 2008 el sistema SISI se convirti en el sistema INFOMEX.

La Reforma Constitucional.

En la ciudad de Guadalajara, Jalisco, el 22 de noviembre de 2005, en un foro de transparencia los titulares de los Poderes Ejecutivos de Aguascalientes, Chihuahua y Zacatecas, Luis Armando Reynoso, Jos Reyes Baeza y Amalia Garca Medina, respectivamente, firmaron la llamada Declaratoria de Guadalajara, a travs de la cual se plante la necesidad que establecer principios mnimos constitucionales para homologar las leyes de acceso a la informacin.

La bsqueda de tal homologacin obedeca a varias causas:

a. Las leyes estatales y las federales presentaban divergencias e incluso contradicciones, semejantes a la experiencia internacional; b. No estaban reconocidos los principios bsicos del derecho a la informacin en la Constitucin, slo se mencionaba el derecho a la informacin ser garantizado por el Estado; c. Era necesaria una reforma constitucional para posteriormente encuadrar a las leyes derivativas con aspectos bsicos y obligatorios.

Posteriormente en diciembre del ao 2006, el gobernador de Chihuahua, Jos Reyes Baeza Terrazas, propuso ante la Junta Local de Coordinacin Poltica, otra iniciativa para reformar la Constitucin en materia de derecho a la informacin pblica. Coordinadores de ocho partidos polticos, llevaron ante la Cmara de diputados la propuesta. La Declaratoria de Guadalajara y la propuesta de Chihuahua, llegaron como un proyecto nico ante la Cmara de diputados.

77

Para marzo de 2007 el Pleno del Congreso federal aprob por unanimidad el Dictamen para reformar el Artculo 6 de la Constitucin y lo remiti al Senado de la Repblica para su anlisis. Un mes despus, las comisiones de Puntos Constitucionales y Estudios Legislativos aprobaron el dictamen de la cmara revisora.

El 13 de junio de ese mismo ao, la Cmara del Senado ratific la existencia de mayora en el Constituyente permanente. El 20 de julio fue publicada en el Diario Oficial de la Federacin la reforma al Artculo Sexto de la Constitucin Poltica Mexicana. Con su aprobacin, se abri un periodo para que los Congresos de los Estados reformaran las respectivas leyes locales y las encuadraran a las nuevas exigencias constitucionales.

El Decreto de reforma adiciona en un segundo prrafo nuevas fracciones al Artculo Sexto de la Constitucin. El texto aadido comprende siete puntos sustanciales de obligatoriedad para la Federacin, los Estados y el Distrito Federal, en el mbito de sus respectivas competencias:

I.

Toda la informacin en posesin de cualquier autoridad, entidad, rgano y organismo federal, estatal y municipal, es pblica y slo podr ser reservada temporalmente por razones de inters pblico en los trminos que fijen las leyes. En la interpretacin de este derecho deber prevalecer el principio de mxima publicidad.

II.

La informacin que se refiere a la vida privada y los datos personales ser protegida en los trminos y con las excepciones que fijen las leyes.

III.

Toda persona, sin necesidad de acreditar inters alguno o justificar su utilizacin, tendr acceso gratuito a la informacin pblica, a sus datos personales o a la rectificacin de stos.

IV.

Se

establecern

mecanismos

de

acceso

la

informacin

procedimientos de revisin expeditos. Estos procedimientos se sustanciarn ante rganos u organismos especializados e imparciales, y con autonoma operativa, de gestin y de decisin.

V.

Los sujetos obligados debern preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados y publicarn a travs de los medios
78

electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos.

VI.

Las leyes determinarn la manera en que los sujetos obligados debern hacer pblica la informacin relativa a los recursos pblicos que entreguen a personas fsicas o morales.

VII.

La inobservancia a las disposiciones en materia de acceso a la informacin pblica ser sancionada en los trminos que dispongan las leyes.

Los plazos que estableci la reforma incluan un ao para que todas las leyes se adecuaran, es decir, a ms tardar el 21 de julio de 2008; y dos aos para la implementacin de un sistema electrnico para recibir solicitudes de informacin, con un periodo de vencimiento al 21 de julio de 2009.

En la actualidad los 32 Estados del pas cuentan con leyes de acceso a la informacin pblica reformadas, adems de la normatividad federal.

Cada ley tiene sus caractersticas propias basadas en principios generales que establece la Constitucin. La modificacin constitucional incluye la integracin de las entidades a sistemas electrnicos para recibir peticiones ciudadanas, como lo establece el Artculo Transitorio nmero tres: La Federacin, los Estados y el Distrito Federal debern contar con sistemas electrnicos para que cualquier persona pueda hacer uso remoto de los mecanismos de acceso a la informacin y de los procedimientos de revisin a los que se refiere este Decreto, a ms tardar en dos aos a partir de la entrada en vigor del mismo. Las leyes locales establecern lo necesario para que los municipios con poblacin superior a setenta mil habitantes y las demarcaciones territoriales del Distrito Federal cuenten en el mismo plazo con los sistemas electrnicos respectivos.

Cabe sealar que las instituciones dependientes del Ejecutivo Federal desde el ao 2003 tienen la obligacin de publicar sus indicadores de transparencia en pginas web y atender solicitudes va internet, pero ahora con la reforma constitucional del ao 2007, hasta el primer cuatrimestre del ao 2009, se integraron al proyecto INFOMEX
79

para atender peticiones por la red de redes, la Suprema Corte de Justicia de la Nacin (SCJN), el Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin (TEPJF), el Tribunal Federal de Justicia Fiscal y Administrativa (TFJFA), y el Instituto Federal Electoral (IFE).

Mapa 2. En color oscuro, estados donde opera INFOMEX. Datos actualizados al mes de mayo de 2009. El avance del sistema puede consultarse en: www.proyectoinfomex.org.mx

Para mayo de 2009, 13 entidades federativas tienen en funcionamiento sus respectivos portales de INFOMEX: Aguascalientes, Jalisco, Chihuahua, Distrito

Federal, San Luis Potos, Nuevo Len, Baja California, Coahuila, Hidalgo, Morelos, Veracruz, Puebla y Tabasco.

En desarrollo se encuentran los sistemas de Baja California Sur, Chiapas, Colima, Durango, Guanajuato, Guerrero, Michoacn, Nayarit, Oaxaca, Quertaro, Sinaloa, Sonora, Tamaulipas y Zacatecas. Adems, el Consejo de la Judicatura Federal.

El proyecto INFOMEX es una variante del cambio constitucional y democrtico en materia de derechos sociales reconocidos en varias normas en el pas. Es tambin, una parte de lo que en la sociedad informacional se llama: e-government, es decir, los servicios y trmites pblicos mediante el uso de las Tecnologas de la Informacin y el Conocimiento (TIC)70.

Sobre la expansin tecnolgica hay que sealar que en el caso de internet, en los ltimos 15 aos ha permitido la conectividad de individuos mediante el uso de

70

Contreras Padilla, Sergio Octavio. E-Government y acceso a la informacin en Mxico. Derecho Comparado de la Informacin. Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM. Mxico, 2008 p. 69-70 80

computadoras, pero tambin ha propiciado la transformacin del derecho a saber: mientras en el ao 2001 haba en el pas poco ms de seis millones de cibernautas, simultneamente especialistas, acadmicos e interesados en el tema cimentaban las bases de las leyes de acceso a la informacin.

Cuando en Mxico se disearon las primeras normas de transparencia entre los aos 2000 y 2001, uno de los puntos medulares fue responder la pregunta cmo puede acceder el ciudadano a lo pblico?, cul es el mecanismo ms idneo? Con el boom de la sociedad de la informacin, el derecho a saber comenz a integrarse a internet y a las nuevas tecnologas de la comunicacin. Aparecieron dos formas de acceso: 1. Como mecanismo para publicar indicadores: sobre la funcin del gobierno y las entidades que reciben recursos pbicos: informacin de oficio. Tal principio se origin a nivel internacional como una medida para combatir la cultura de la corrupcin. 2. Como mecanismo acceder a informacin pblica: a travs de solicitudes ciudadanas. En Mxico este sistema se bas en el Artculo Sexto de la Constitucin.

Sin embargo el proceso de integracin tecnolgica de las normas no fue homogneo: algunas leyes como la Federal, desde su primera versin incluy la tecnologa como un mecanismo para que los ciudadanos pudieran pedir informacin mediante internet, en tanto en la mayora de las normas estatales no incluyeron el uso de estas tecnologas, incluso en algunos casos ni siquiera la informacin de oficio.

El nacimiento de estas normas fue paralelo a la innovacin que han registrado las TIC en la ltima dcada, pero divergente en cuanto a su concepcin, entre otros motivos por la desigualdad de la conexin social.

La tecnologa como herramienta de rendicin de cuentas y transparencia es una arma de dos filos: por un lado legitima el quehacer institucional al cumplir con un derecho protegido mediante acuerdos universales, constitucional y local, y por otro significa tambin, una prdida de soberana para el propio Estado.

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Si bien es cierto que internet se ha desarrollado como una libertad de informacin y de comunicacin por encima de las formas tradicionales de poder, tambin es cierto que a nivel global gobiernos como el de Estados Unidos de Norteamrica generaron intentos por socavar la autonoma del cibernauta, aunque la prdida del anonimato y la libertad no se origin en la autoridad pblica, sino en la iniciativa privada ante el advenimiento de la tecnologa como un nuevo poder econmico71.

Con la reforma a la Constitucin mexicana de julio de 2007, la integracin del derecho a la informacin en la plataforma de las nuevas tecnologas se convirti en un deber para el Estado. Siempre he sostenido que este cambio, no fue poltico, ni jurdico, sino tecnolgico: la posibilidad de crear una red social de derecho a la informacin, independiente de los controles polticos tradicionales.

La penetracin del uso social de las nuevas tecnologas en materia de transparencia representa un desprendimiento del poder tradicional y al mismo tiempo convierte a internet en una palanca para ejercer el derecho a saber y desmoronar la cultura reservista y opaca que ha imperado durante la historia contempornea de Mxico.

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Castells Manuel. La sociedad red: una visin global. Editorial Alianza, Madrid, 2006.

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CAPITULO VIII

DERECHO A SABER EN ZACATECAS

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DERECHO A SABER EN ZACATECAS

Los primeros intentos.

Todos los derechos bsicos son protegidos directa y subjetivamente por el Estado a travs de sus instituciones72. En Zacatecas la creacin de una norma en materia de derecho a la informacin fue un proceso lento y largo que lleg a convertirse en realidad en el 2004, cuando ya 13 estados del pas contaban con su respectiva ley local.

En la historia del derecho a saber en la entidad, que abarca desde el ao 2001 hasta el 2005 cuando la norma alcanz la utilidad social, se redactaron cuatro propuestas de ley, de las cuales slo una fue presentada ante el Pleno de la Legislatura local.

El antecedente del primer intento por legislar en la materia se llev a cabo en noviembre de 2001, ao en el cual se registr el mayor inters en varios congresos locales y a nivel federal, por garantizar el acceso a la informacin. La Coordinacin General de Asesores del entonces gobernador del Estado, el perredista Ricardo Monreal vila, elabor un primer proyecto conformado por 14 artculos generales y tres transitorios. La propuesta nunca lleg a tribuna legislativa, pero fue el primer indicio sobre un tema que ya se encontraba en la opinin pblica nacional. El Proyecto de Ley de Transparencia y Derecho de Informacin para el Estado de Zacatecas, retomaba en la exposicin la necesidad de regular el derecho a saber: A pesar de ser un derecho consagrado en nuestra tradicin constitucional, la ausencia de una ley secundaria ha permitido que toda la informacin generada por las autoridades haya sido restringida, salvo la que se ha hecho pblica, sin establecer un criterio claro y explcito que establezca la diferencia. En una democracia, toda la informacin debe ser pblica, con excepcin de la que precisa la ley reglamentaria.

En cuanto a las caractersticas de su articulado, destacan principios generales vinculados a la normatividad de transparencia (Artculo 6) y al derecho de peticin (Artculo 8), como son:
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Alex, Robert. Teora de los derechos fundamentales. Centro de Estudios Constitucionales. Madrid, 1993, p. 166. 84

Garantizar el derecho de los particulares de acceder a la informacin pblica del Estado de Zacatecas.

Los sujetos obligados son los Poderes Legislativo, Ejecutivo y Judicial con todas las dependencias que los integren, los organismos pblicos autnomos y los descentralizados.

Las entidades del Estado estn obligadas a difundir por la red de internet informacin de oficio contenida en ocho apartados: trmites, ingresos, presupuesto, salarios y prestaciones, licitaciones pblicas y adjudicaciones, contratos (adquisiciones, arrendamientos y

enajenaciones) superiores los mil das de salario mnimo y patrimonio de los servidores pblicos.

La peticin de informacin realizada por personas fsicas o morales deber hacerse por escrito, en el que bastar sealar el nombre del solicitante, su domicilio para recibir cualquier comunicacin o

notificacin, as como especificar la informacin que se requiere a la entidad. El caso del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas, la solicitud ser dirigida a la Contralora Interna, para el caso del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, la solicitud ser dirigida al Consejo de la Judicatura y para el Congreso del Estado la peticin ser presentada en la Comisin de Gobierno.

Recepcin de la Solicitud: al entregar el interesado la solicitud al personal de la oficina que corresponda, el funcionario que la reciba revisar que el escrito contenga los datos y requisitos. La autoridad estar obligada a dar al interesado una constancia fechada de su solicitud. Se considera una falta administrativa grave el hecho de que se niegue o retrase injustificadamente la admisin o tramitacin de la solicitud, o que algn servidor pblico cuestione al solicitante sobre el uso que se le pretenda dar a la informacin obtenida o ejerza cualquier tipo de presin, coercin o intimidacin para tratar de que el interesado desista de presentar su solicitud.

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El acceso a la informacin ser gratuito salvo en los casos en que el solicitante necesite reproducir los documentos requeridos.

Restricciones de la informacin. La autoridad no estar obligada a suministrar la informacin en los siguientes puestos:

I.- Cuando se trate la averiguacin de un hecho que la ley califique como delito, salvo que se trate de los indiciados; II.- Cuando la informacin conste en el expediente de un procedimiento judicial o administrativo no concluido o pendiente de resolucin, salvo que se trate de las partes que sean sealados como interesados; III.- Cuando dichos documentos contengan datos personales que la autoridad haya obtenido por determinacin de la ley o en condiciones de confidencialidad; IV.- Cuando los documentos contengan informacin que pueda poner en riesgo la seguridad pblica;

Notificacin Negativa: En caso de que se niegue la informacin solicitada, el servidor pblico de la oficina correspondiente, deber notificar por escrito al solicitante, en el plazo establecido por esta ley, la causa en la que funda y motiva su negativa.

Cuando la solicitud referida a documentos que contengan parcialmente informacin cuyo acceso est limitado, dichos documentos sern proporcionados sin la parte respectiva.

Los Poderes Pblicos del Estado de Zacatecas no tendrn obligacin de:

I.- Crear un documento que no est bajo su poder o que no haya sido generado por el organismo pblico al que pertenece. II.- Responder a una peticin sobre informacin respecto de la cual esta ley determine que debe hacerse pblica. En este caso, de ser posible, el solicitante recibir la orientacin correspondiente.

Plazos de respuesta: Toda solicitud requerida en los trminos de la presente ley debe ser respondida en un plazo no mayor a veinte das
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hbiles a partir de su presentacin. En casos excepcionales, cuando sea difcil recabar informacin requerida, la autoridad podr ampliar a diez das hbiles adicionales e improrrogables. El servidor pblico encargado del rgano de control interno correspondiente deber notificar por escrito al solicitante las causas por las que se requiere hacer uso de la prrroga extraordinaria.

En caso de que la solicitud de informacin haya sido rechazada, o la respuesta sea ambigua o incompleta, el solicitante puede presentar el recurso de inconformidad segn lo establecido en el Ttulo Cuarto de la Ley de Procedimiento Administrativo del Estado de Zacatecas, sin menoscabo de recurrir a las instancias jurisdiccionales.

Sanciones: Al servidor pblico que se le sorprenda o se le compruebe que destruye parcial o totalmente, sustrae o extrae informacin con fines no laborales o institucionales, as como niegue o limite el acceso legal a la informacin a travs de cualquier medio o forma, le sern impuestas las sanciones previstas en Ley Federal de

Responsabilidades de los Servidores Pblicos, sin menoscabo de los daos y perjuicios que deba resarcir, segn lo establecido por el Cdigo Civil y el Cdigo Penal para el Estado de Zacatecas.

La Contralora General, el Consejo de la Judicatura y la Comisin de Gobierno del Congreso del Estado, todos ellos del Estado de Zacatecas, tendrn la obligacin de entregar a la Comisin Estatal de Derechos Humanos un informe anual de actividades donde se realice una evaluacin del nmero de solicitudes de informacin presentadas, nmero de solicitudes rechazadas, causas del rechazo y tiempo de respuesta.

El proyecto estableca en los artculos Transitorios que la norma entrara en vigor tres meses despus de su publicacin en la Gaceta del Gobierno del Estado de Zacatecas; quedaran derogados todos los marcos jurdicos que contravengan la ley y mientras no se apruebe la legislacin que regule el manejo, organizacin, preservacin y almacenamiento de documentos generados o que obran en poder de los rganos de gobierno locales del Estado de Zacatecas, toda informacin deber ser resguardada, administrada y protegida por las instituciones correspondientes.
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Otro indicio por intentar crear las bases jurdicas para reglamentar el derecho a saber, garantizado en el Sexto Constitucional y en tratados internacionales firmados por el gobierno mexicano, se registr tres meses despus.

En febrero del ao 2002, el entonces diputado del Partido del Trabajo (PT), Pablo Leopoldo Arreola, dio a conocer que presentara una propuesta para regular el uso de los recursos pblicos y otorgar la facultad al ciudadano de acceder a documentos pblicos: desde licitaciones hasta las nminas de las entidades pblicas. Interesado en el proyecto y como miembro de la Asociacin Mexicana de Derecho a la Informacin (AMEDI), acud a la oficina del representante social, donde a detalle me explic el fin de su propuesta, incluso mostr un paquete con las fuentes documentales sobre las cuales estaba trabajando el proyecto. El legislador nunca termin la iniciativa.

Una propuesta que si fue concluida, se fech el 11 de marzo del 2002. Los legisladores locales del Partido Accin Nacional (PAN), Lorena Esperanza Oropeza Muoz, Pedro Martnez Flores, Joel Arce Pantoja y Carlos Hernndez Escobedo, elaboraron un proyecto bajo el nombre Iniciativa de Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Zacatecas.

En un anlisis de la propuesta, le advert a la legisladora Oropeza Muoz, que el documento inclua graves retrocesos en materia de acceso a la informacin pblica, entre los cuales se encontraban:

La informacin de oficio no profundizaba en algunos aspectos, por ejemplo en rubros financieros. Slo tena ocho apartados.

La reserva de la informacin quedaba a discrecin de la autoridad, pues el proyecto no contemplaba la prueba de dao.

El periodo de reserva era hasta por 20 aos, muy por encima de los estndares internacionales u otras leyes en Mxico, que alcanzan como mximo 12 aos para que la informacin clasificada pueda ser del conocimiento pblico.

Los recursos de revisin o inconformidades cuando el ciudadano est en desacuerdo con la resolucin emitida por el sujeto obligado, se presentaran ante el superior jerrquico del servidor pblico al que se solicit la informacin. Con esta medida la autoridad se converta en juez y parte.

En la propuesta no exista rgano autnomo garante del derecho a la informacin.

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El proyecto era una copia fiel de la Ley de Transparencia del Estado de Jalisco, norma que junto con la de Aguascalientes y Veracruz, fueron leyes de la primera generacin en materia de acceso a la informacin, que incluan barreras y trabas para garantizar el derecho a saber. La propuesta nunca fue llevada al pleno. Origen de la Ley de Acceso de Zacatecas.

El tercer antecedente que vislumbraba la posibilidad de crear una ley local de transparencia, se registr a finales de febrero del ao 2003, cuando el legislador local del PRD, Hctor Zirahun Pastor Alvarado, dio a conocer a la opinin pblica la intencin de la bancada de su partido para elaborar un proyecto en materia de acceso a la informacin pblica.

El 3 de marzo de ese ao, la periodista y acadmica Teresa Velzquez Navarrete, representando al Instituto de Estudios Superiores de la Comunicacin (IESC) y la delegacin de la AMEDI en Zacatecas, coincidimos en una reunin con el legislador Pastor Alvarado, a quien le propusimos unir los intereses de las distintas fracciones legislativas y abrir a la opinin pblica el tema para invitar a la sociedad civil a participar. El objetivo era darle legitimidad a la propuesta y que el proyecto no emanara de un partido, sino de un colectivo.

En los siguientes das, acompaados por el diputado promotor de la propuesta, Pastor Alvarado, nos reunimos con otros legisladores: Lorena Esperanza Oropeza Muoz del PAN y Francisco Flores Sandoval del Revolucionario Institucional (PRI). Los representantes sociales aceptaron integrar a la sociedad civil y realizar una serie de ponencias abiertas a los interesados para colocar en la opinin pblica el tema del derecho a saber.

Durante ese mes sostuvimos varias reuniones, tanto con otras asociaciones civiles, como con un subsecretario de Gobierno y otros diputados, as como con algunos directores de medios de comunicacin con el objetivo de promover la importancia de contar con una ley de transparencia en Zacatecas. En algunos sectores polticos, pblicos e incluso mediticos se presentaron rechazos y desacuerdos a la propuesta.

Para finales de marzo se dise una campaa de difusin para radio y medios impresos. En estas fechas fue presentado en conferencia de prensa el programa de
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actividades, ponencias magistrales y un foro general en mayo. A la convocatoria se sumaron el Tribunal Superior de Justicia del Estado, el Gobierno del Estado y la Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH).

Durante abril se llevaron a cabo las conferencias magistrales con especialistas en la materia, entre quienes destac la participacin del doctor Ernesto Villanueva, miembro del Grupo Oaxaca y redactor de varias leyes de transparencia en Mxico, quien ofreci una ponencia el jueves 3 de abril en el museo Manuel Felgurez.

En su discurso titulado "El Derecho a Saber y las Leyes de Acceso en los Estados", Villanueva asegur que con una norma de acceso a la informacin el actuar del gobierno sera ms transparente, pues contar con una ley de esta naturaleza, obliga a un mejor ejercicio de las administraciones, a que se conduzca con eficiencia, adems de que fomenta la participacin social y obliga a una actitud responsable de los servidores pblicos.

Adems, advirti que bien utilizada y difundida una ley, se convierte en una herramienta para darle el poder de decisin a la ciudadana y sirve de contrapeso para lograr la igualdad social, pues una ley, completamente desconocida se pervierte y en lugar de convertirse en un derecho, se convierte en una acotacin al actuar.

Otro especialista en materia constitucional y transparencia que particip en las conferencias magistrales fue el doctor Miguel Carbonell Snchez, quien el 29 de abril de 2003 ofreci la conferencia Los retos del Derecho a la Informacin en el vestbulo del Congreso del Estado. Para el experto la transparencia pblica surgi en parte por el advenimiento de un nuevo rgimen federal, pero no naci del aparato pblico, sino como una iniciativa social del Grupo Oaxaca.

Mencion que en un principio la propuesta gener oposicin de altos funcionarios federales. La reaccin oficial consisti en la elaboracin de una iniciativa paralela que se conjunt con la primera, y de ambas se deriv la Ley Federal de Transparencia. En el caso de Zacatecas, asegur que la entidad tiene la facultad para emitir su propia ley, en su propio mbito, donde la obligatoriedad es extensiva a todas las instituciones que manejan recursos pblicos, as como a organismos descentralizados del Estado.

Tambin participaron como conferencistas, Luis Enrique Mercado, fundador y director del diario El Economista, as como Froyln M. Lpez Narvez, periodista y fundador de
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la Revista Proceso, colaborador en el Canal 22 y maestro honorario de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM).

El jueves 15 de mayo por la tarde se llev a cabo en el vestbulo de la Legislatura el Foro de Consulta Ciudadana para la Creacin de una Ley de Acceso a la Informacin Pblica. En el acto se presentaron los resultados de una encuesta aplicada a 412 personas mayores de 15 aos de la ciudad capital por parte de estudiantes del IESC. El informe fue ledo Jos Luis Arroyo y Erika Lechuga. Los datos demostraron el desconocimiento del tema en los albores de la transparencia en Zacatecas:

1. El 65 por ciento de los encuestados asegur desconocer qu es el derecho a la informacin, 2. Aun cuando desconocen el tema el 75 por ciento se manifest a favor de crear una ley estatal al respecto. 3. El 25 por ciento puso en duda la credibilidad de los medios de comunicacin, al no existir informacin con argumentos entregados por la administracin pblica y predominar filtraciones o chismes.

Lo trascendente del Foro es que la mayora de las ponencias se originaron de la propia sociedad civil y en tres gremios de periodistas: no haba intereses polticos, ni de partido atrs de los resortes que movieron a los ciudadanos a manifestarse por la creacin de una ley de acceso para Zacatecas, a diferencia de lo que ha ocurrido en la realizacin de otras leyes donde no hay consulta abierta y se aprueban iniciativas a espaldas de la sociedad.

Entre los participantes en este intento de transparentar y hace pblica la informacin que por derecho constitucional e internacional corresponde a los ciudadanos, destacan tres gremios de periodistas que manifestaron una postura independiente y diversa. La Asociacin de Mujeres Periodistas de Zacatecas (Mupeza), que entonces inclua a reporteras de ms de 10 medios y 15 reas de comunicacin social; la Unin de Periodistas Independientes de Fresnillo (UPIF) conformada por informadores de ocho medios de comunicacin y la Fraternidad de Reporteros de Mxico, delegacin Zacatecas.

Desde la sociedad civil y acadmica presentaron ponencias la AMEDI, el IESC y la biblioteca de la Universidad Autnoma de Zacatecas (UAZ), en tanto desde las reas

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gubernamentales participaron tres abogados del departamento jurdico de la Polica Ministerial del Estado.

Las propuestas presentadas por la sociedad civil, acadmica, periodstica y servidores pblicos, se centraron en tres grandes temas: el derecho a la informacin como derecho fundamental, la naturaleza de la informacin, y los rganos de vigilancia. Al finalizar el Foro se lleg a la conclusin que:

El Estado de Zacatecas debe impulsar la creacin de una ley de acceso a la informacin pblica para dar garanta a lo establecido en el Artculo 6 Constitucional y los tratados internacionales firmados por Mxico ante la comunidad mundial.

Los medios de comunicacin jugarn un papel importante en la difusin de contenidos relacionados con el derecho a la informacin para construir una sociedad ms participativa, libre y crtica de los asuntos pblicos.

La propuesta que presenten los diputados para su aprobacin, deber de contar con los requisitos mnimos que establecen las normas internacionales como son: informar a la sociedad sobre asuntos competentes al gobierno, establecer procedimientos de acceso sencillos, determinar informacin pblica y confidencial, contar un rgano de vigilancia independiente y fincar esta garanta en la educacin.

La Legislatura estatal deber de elaborar una Ley que busque combatir la corrupcin, crear un control civil73, socializar la informacin que tienen los grupos del poder, destruir complicidades ilcitas y reglamentar la informacin.

Para garantizar el acceso, todas las ponencias relacionadas con el tema de los rganos de vigilancia, concordaron en sealar que debe de crearse un comit, organismo o instituto autnomo, integrado por consejeros ajenos al mbito del poder pblico y poltico para garantizar imparcialidad en la entrega de la informacin al ciudadano, porque es un hecho que no se puede ser juez y parte a la vez.

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Eigen, Peter. Las redes de la corrupcin: la sociedad civil contra los abusos del poder. Editorial Planeta.

Colombia 2003, p.96

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Concluido el Foro correspondi entonces a los diputados promotores de la ley, encabezados por Pastor Alvarado, buscar un mecanismo para crear un marco acorde a las necesidades de la sociedad de Zacatecas. Una semana despus, qued constituida en el Congreso local una comisin especial para trabajar el anteproyecto. La propuesta inicial fue terminada en las oficinas legislativas el 23 de mayo, inclua 51 artculos y seis transitorios. Iniciativa, veto y Decreto. Para el 6 de junio del 2003, fue presentado en el vestbulo del Congreso del Estado el primer anteproyecto de iniciativa de Ley de Acceso a la Informacin Pblica de Zacatecas derivado del Artculo Sexto de la Constitucin. El acto poltico estuvo encabezado por el diputado Francisco Flores Sandoval, presidente de la CRICP, Carlos Pinto Nez, legislador presidente del mes, Lorena Esperanza Oropeza Muoz, coordinadora de la fraccin legislativa panista y el subsecretario del Poder Ejecutivo Rafael Calzada Vzquez.

Como comentaristas especiales, participaron el periodista Miguel Badillo Cruz y Agustn Ramrez Ramrez, del rea jurdica de la AMEDI. Ambos invitados coincidieron en que la nueva ley permitir romper la peor censura impuesta a la sociedad mexicana, consistente en no tener acceso a la informacin pblica, adems de reducir el margen de discrecionalidad de las autoridades y consolidar la cultura de la rendicin de cuentas.

Una semana ms tarde, fue publicado el primer reglamento en Zacatecas emanado de una ley de acceso: el 12 de junio de 2003 la Universidad Autnoma de Zacatecas (UAZ), public el Acuerdo 004/2003 para Transparencia y Acceso a la Informacin, para cumplir con las obligaciones contenidas en la LFTAIPG, dado que la mayor parte de los recursos pblicos que recibe son transferidos del Gobierno Federal.

En cuanto a la iniciativa local, con el apoyo de AMEDI y el IESC, presentamos a los legisladores el seis de julio de 2003, un anlisis del anteproyecto, donde se hicieron algunas observaciones: Especificar claramente quines eran los sujetos obligados de la norma y no generalizar como entidades pblicas.

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 La informacin que se refiere al estado de salud de las personas es confidencial y no reservada. Sugerimos reducir el periodo de reserva de 12 a seis aos con la finalidad de disminuir los ndices de corrupcin. Haba ambigedad sobre las facultades para nombrar a los integrantes del rgano garante, donde propusimos crear requisitos como el reconocimiento social y candados para evitar politizar la institucin.

La propuesta de los diputados, era trabajar la iniciativa -cuya columna vertebral haba sido diseada a partir de la Ley de Acceso a la Informacin de Sinaloa- y presentar en julio de 2003 el proyecto terminado para su respectivo anlisis por parte de los legisladores. Sin embargo, durante los cuatro meses siguientes el proyecto se congel y no hubo avances al respecto.

En estas fechas se conform el captulo Zacatecas de la asociacin civil Libertad de Informacin-Mxico (LIMAC) y en coordinacin con el IESC, comenz un cabildeo con organizaciones no gubernamentales, periodistas y acadmicos, para la creacin de un frente comn a fin de presionar al Congreso del Estado y exhortar a los legisladores a dictaminar el anteproyecto de ley. El peridico El Sol de Zacatecas abri un espacio para publicar una columna semanal con el fin de mantener el tema vigente en la opinin pblica. En septiembre de 2003 conformamos el Frente Civil para impulsar una Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Zacatecas. El movimiento estaba representado por: Claudia Cecilia Flores de MUPEZA; Gerardo Romo Arias de la FREMAC; Benjamn Moctezuma Longoria de la UPIF; Salvador Carmona del Frente de la Sociedad Civil en Apoyo a las Familias; Jess Ramrez Aguilera del Colegio de Profesionistas del Estado; Lilia Anglica Vlez Rodrguez de la entonces Facultad de Derecho de la UAZ; Jaime Quiroga y Mnica Ley Garca de la Universidad Autnoma de Durango (UAD), as como el director de la Revista Bi, Francisco Barradas.

Entre octubre y noviembre de 2003, LIMAC trabaj una iniciativa ciudadana de ley, la cual sera presentada por el Frente Civil en caso de que los legisladores decidieran dar marcha atrs al anteproyecto que haban terminado cuatro meses atrs. La iniciativa ciudadana comprenda 57 artculos y abarcaba rubros diferentes a la Ley de Sinaloa, pues su estructura era ms cercana a la Ley de Yucatn. Entre algunos aspectos que contena destacan:
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Marco jurdico interpretativo basado en la normatividad internacional. El periodo de reserva no podr ser mayor de siete aos. La publicacin de versiones pblicas cuando parte de algn documento solicitado contenga informacin reservada o confidencial.

El periodo para que cualquier sujeto obligado conteste una solicitud de informacin ser de 10 das hbiles, con una prrroga en casos excepcionales por el mismo periodo.

En el nombramiento de los integrantes del rgano garante, las instituciones y organizaciones acadmicas, profesionales y gremiales presentarn las propuestas al titular del Poder Ejecutivo.

Las faltas administrativas se clasifican en leves, graves o muy graves y se ejecutan a travs de sanciones pecuniarias, independientes de las del orden penal.

Algunos diputados solicitaron al Frente Civil no llevar el nuevo proyecto al Congreso pues tardara ms tiempo en publicarse la ley dado que la propuesta tendra que ser valorada e integrada al anteproyecto ya concluido. Los legisladores se

comprometieron a aprobar la propuesta inicial lo ms pronto posible. Por fin el 4 de noviembre la iniciativa de ley fue presentada por los diputados impulsores ante el resto del Congreso para su anlisis.

Por unanimidad, los legisladores que conformaban el Congreso local aprobaron el 28 de enero de 2004 la creacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas (LAIPEZ), a seis meses de haber dado a conocer el anteproyecto. Para entonces a nivel nacional ya haban sido aprobadas ms leyes locales, como fueron Durango, Nuevo Len, San Luis Potos, Aguascalientes, Quertaro, Guanajuato, Jalisco, Michoacn, Colima y Morelos. En proceso adems de Zacatecas, se

encontraban el Estado de Mxico, Veracruz, Puebla, Yucatn, Quintana Roo, Campeche, Chiapas, Coahuila y Chihuahua.

En este periodo LIMAC present una serie de recomendaciones al Congreso del Estado con el objetivo de lograr una ley con la menor cantidad de vacos jurdicos posibles en el entendido que toda norma es perfectible. El documento fue entregado a los diputados impulsores, quienes junto con un grupo de asesores haban logrado descongelar el proyecto inicial, donde destac la participacin en el diseo del articulado del abogado y entonces asesor de la Legislatura, Ral Carrillo del Muro.
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Para el tres de enero del ao 2004, el Congreso del Estado envi al entonces titular del Poder Ejecutivo, Ricardo Monreal vila, mediante oficio nmero 4724 el Decreto Numero 399 relativo a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica para el Estado de Zacatecas para el anlisis y posterior publicacin en el Peridico Oficial del Estado74.

Dos meses ms tarde, el Gobierno contest la misiva. La Coordinacin General Jurdica del Poder Ejecutivo a travs de la Direccin de Estudios Legislativos, envi un oficio firmado por quien fuera secretario General de Gobierno, Jaime Arturo Casas Madero y por el coordinador Jurdico Sal Castaeda Snchez. El documento75 fue remitido al Congreso del Estado para vetar la LAIPEZ baja la argumentacin textual siguiente:

PRIMERA.- El Decreto relativo a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica, tiene como objetivo crear preceptos tcnico que hagan efectivo el derecho de los ciudadanos a conocer las acciones del gobierno; para este fin crea la Comisin Estatal para el Acceso a la Informacin Pblica, sin embargo, al hacerlo no se cie a lo dispuesto en la Ley de las Entidades Pblicas Paraestatales para su funcionamiento. Es necesario superar esta falta tcnica jurdica con el fin de que al crearse la Comisin tenga claras sus funciones, atribuciones y obligaciones, para otorgar un servicio eficiente a la ciudadana. Es decir que se adecue lo prescrito en la Ley de las Entidades Pblicas Paraestatales donde con claridad meridiana se sealan los requisitos mnimos de las Leyes o Decretos que creen este tipo de entidades.

SEGUNDO.- Es de observarse que en el cuerpo normativo propuesto, en cuanto al tratamiento de la obligacin de informar de los tres Poderes, no existe un principio de equidad. Efectivamente, se obliga al Poder Ejecutivo a rendir informacin presupuestal sin una vinculacin con los Programas Operativos, en el caso de los Poderes Legislativo y Judicial no obliga en los mismos trminos, tan slo seala de manera ambigua en lo que se refiere a aspectos presupuestarios al sealar los gastos de los Diputados. Se omite, igualmente, la obligacin de informar a los Organismos Autnomos tales como la Comisin de los Derechos Humanos y el Instituto Electoral del Estado. Con estas

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El artculo 62, fraccin II, de la Constitucin del Estado de Zacatecas, da la facultad al Ejecutivo para hacer observaciones respecto a los decretos aprobados por el Congreso local. 75 Oficio No. 147 del Poder Ejecutivo de Zacatecas. 1 de marzo de 20004, p 1. 96

carencias se limita la obligacin de los entes pblicos para informar a la ciudadana.

TERCERO.- El instrumento jurdico que nos ocupa es ambiguo en el tratamiento de la informacin, ya que es insuficiente en la proteccin de los datos personales. Esta situacin crea vulnerabilidad en la poblacin, ya que la informacin restrictiva podra ser revelada pblicamente sin ninguna limitacin; no establece un sistema por el cual la informacin que se genere deba ser validada, es decir la informacin debe en todo caso estar validada a efecto de crear una correlacin entre quien la proporciona y quien hace uso de ella.

CUARTO.- Contiene una inconsistencia en relacin con las disposiciones fiscales vigentes en el Estado. Efectivamente, contempla el pago de derechos por la reproduccin de la informacin solicitada, por lo que deber de preverse el costo de la misma y en qu casos deber de proporcionarse de manera gratuita. Es decir, invariablemente debe coexistir una fuente de repago, por lo que se estima necesario primeramente un diagnstico en cuanto al costo de la reproduccin de la informacin y se establezca la reciprocidad al momento de fijar la tarifa de los derechos fiscales. Situacin que de prevalecer sera violatoria de lo dispuesto en el artculo 31 fraccin IV de la Constitucin de la Repblica. El veto se debi principalmente a la inequidad en materia de acceso a la informacin, donde la mayora de las obligaciones de transparencia recaan en el Poder Ejecutivo. Tales preceptos no estaban integrados en el anteproyecto original, pero fueron cargados al Ejecutivo por insistencia de la bancada legislativa del PT.

En las consideraciones que en su momento hizo el Ejecutivo no fueron sealados algunos puntos que habran perfeccionado el Decreto: La autonoma legal de la Comisin para evitar su sectorizacin y posible control (Artculo 37), adems de incluir una clusula sobre reconocimiento moral en los prospectos y eliminar lo relativo a los datos personales nombre e identificacin- que recaban las Unidades de Enlace a los solicitantes (Artculo 27), hecho que contraviene al propio ejercicio jurdico.

Para el mes de mayo de 2004 un grupo de legisladores propusieron dar marcha atrs al rgano garante. Bajo el argumento de falta de recursos pblicos para sostener una nueva institucin, se propuso dar a la CEDH la facultad para resolver las
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inconformidades en materia de acceso a la informacin. LIMAC y el Frente Civil alertaron a los diputados que la CEDH slo emite recomendaciones que pueden ser o no aceptadas, por lo que nunca tendr un poder real para obligar a los servidores pblicos a entregar datos cuando estos los reserven con dolo, adems de que su constitucin jurdica es distinta al campo del derecho a la informacin.

El 29 de junio, diputados de todas las fracciones legislativas del Congreso del Estado, aprobaron las modificaciones a la norma de transparencia, tomando en consideracin las causas del veto, eliminando las inconsistencias y excesos contra el Ejecutivo.

Fue el 14 de julio del ao 2004 cuando el Decreto 540 de la nueva Ley se public en el Peridico Oficial del Gobierno del Estado de Zacatecas. La norma contempla ms de 120 sujetos obligados desde los Tres Poderes del Estado hasta los rganos autnomos.

Despus de su aprobacin y por espacio de un ao, ms medios de comunicacin abrieron sus puertas al derecho a saber con espacios para escribir o debatir sobre el tema, como fue el peridico Imagen donde se coloc un cronmetro para contar los das faltantes para la entrada en vigor de la norma, as como un monitoreo sobre los avances de los sujetos obligados. LIMAC logr un acuerdo con el rea de noticias de la estacin de radio XEPC Sonido Estrella, para participar una vez a la semana en el informativo En Sintona, que conduca entonces el periodista Jos Luis Ramrez, a fin de comentar los avances de la iniciativa. En tanto en Radio Zacatecas se convino la transmisin de cpsulas sobre el derecho a saber y sobre el contenido de la propuesta jurdica para mantener informada a la sociedad.

En la exposicin de la LAIPEZ se considera que el fin del documento jurdico ser garantizar al gobernado el acceso a la informacin generada por las entidades pblicas del Estado, partiendo de la premisa de que por lo general, la informacin con la que cuenta el gobierno es pblica y que los funcionarios son tan slo depositarios de la misma.

El Decreto 540 entro en vigor al da siguiente de su publicacin en el Peridico Oficial, rgano del Gobierno del Estado. La Ley comenz a operar para las autoridades correspondientes con el fin de que fuera creado un marco propicio para que el ciudadano pueda solicitar la informacin sin restriccin alguna, salvo la que guarde la misma norma.
98

La Ley de Zacatecas prev en el apartado transitorio un Vacatio Legis de un ao para que el ciudadano pueda presentar solicitudes de informacin, es decir, hasta el 15 de julio de 2005 la norma podra ser usada por los interesados, bajo el argumento que dicho periodo debera de ser utilizado por las entidades pblicas para cumplir sus nuevas obligaciones, incluyendo la capacitacin del personal, la compra de equipo de cmputo y programas, as como el diseo de un portal electrnico. Dentro de la teora del derecho a saber, los archivos pbicos deben ser resguardados por las entidades que los conservan76.

Ao

Proyecto

Origen

Ley de Transparencia y Derecho a la 2001 Informacin para el Estado de Zacatecas

Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas

2002

Ley de Transparencia e Informacin Pblica del Estado de Zacatecas

Fraccin Legislativa del Partido Accin Nacional (PAN)

2003

Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas

Congreso del Estado: Fracciones del PRD, PAN y PRI

2004

Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas Limac y Frente Civil

Grfica 6: Proyectos e iniciativas en materia de derecho a saber en Zacatecas, elaboradas durante los aos 2001-2004.

El marco jurdico local tambin establece que en un plazo no mayor de 120 das el Poder Ejecutivo debe de presentar una terna para integrar el rgano garante. Para esta fecha, ya se haba registrado un cambio en el gobierno y la titularidad del Ejecutivo estaba a cargo de Amalia Garca Medina. En noviembre de 2004 la gobernadora propuso al notario pblico, Ral Castro Montiel, a la maestra de ciencias

76

Galena Patricia. Derecho a la informacin y archivos pbicos. Limac. Mxico 2005, p.152 99

qumicas Juana Valadez Castrejn y al maestro del sistema normalista, Jess Manuel Mendoza Maldonado, para ocupar los cargos al frente de la Comisin de Acceso.

La terna fue avalada por los legisladores del Congreso del Estado, sin embargo el 17 de enero de 2005, el abogado Castro Montiel present su retiro de la propuesta de comisionado debido a que tena que renunciar a sus actividades de notario pblico para ocupar el nuevo cargo, ya que la norma establece que los integrantes del rgano garante no pueden ser servidores pblicos en activo, haber pertenecido a algn partido poltico o culto religioso, ni tener otro empleo o encargo a menos que est vinculado a la educacin o a la investigacin. El lugar permaneci vacante hasta el mes de diciembre de ese mismo ao, cuando fue nombrado comisionado Jaime Cervantes Durn, quien entre otros cargos pblicos ocup la primera presidencia de la CEDH en Zacatecas.

La CEAIP qued constituida el 8 de marzo de 2005, teniendo como primera obligacin en un periodo de 60 das el publicar el Estatuto Orgnico, as como la planeacin de las acciones concernientes para que la norma sea conocida y difundida entre los diversos sectores sociales, concientizar a los ciudadanos y servidores pblicos sobre la importancia del derecho a saber. El Artculo 9 de la Ley de Egresos del 2005 del Congreso del Estado, estableca un presupuesto anual para dicho rgano de 3 millones 103 mil 83 pesos.

El Artculo 37 de la LAIPEZ indica en forma clara la finalidad de esta nueva entidad pbica: es un organismo pblico descentralizado de la administracin pblica estatal, con autonoma presupuestaria, operativa y de decisin, encargado de promover y difundir el ejercicio del derecho de acceso a la informacin y resolver sobre la negativa a las solicitudes de acceso a la informacin y proteger los datos personales.

Por otro lado a travs de un estudio estadstico se determin que la Ley de transparencia de Zacatecas, se ubicaba en la media nacional a comparacin de otras normas locales en cuanto a los estndares mnimos que garantizan al ciudadano el derecho a saber y le dan la posibilidad de solicitar informacin a las dependencias, instituciones y particulares que reciban recursos del erario pblico estatal. El anlisis se realiz en el ao 2005, antes de la Reforma al Artculo Sexto de la Constitucin.

100

De acuerdo a los resultados de la primera evaluacin del sistema jurdico en la materia77 realizado por LIMAC, la Ley aprob en cuanto a contenido normativo, aunque present algunas deficiencias como fue el hecho que slo podr ser solicitada informacin en forma escrita y presencial. Para analizar las Leyes se tomaron en cuenta 10 rubros cada uno ponderado de acuerdo a su importancia, entre los que destacan los lmites al acceso a la informacin, la creacin de comisiones o institutos que garanticen el derecho a saber, mecanismos para promover la cultura de la libertad de informacin, la proteccin de datos personales, la divulgacin de informacin de oficio, mxima publicidad y gratuidad en el procedimiento.

Los resultados del anlisis comparativo realizado a las normas en el pas, arrojaron que en el caso de Zacatecas la LAIPEZ se encuentra en un punto intermedio, entre los 75 y 60 puntos, paralela en aquel entonces a normas como la del Estado de Mxico, Distrito Federal, Guanajuato, Nuevo Len, Colima, Quertaro, San Lus Potos, Durango y Coahuila. En tanto las Leyes que se ubicaron en primer lugar dentro del sistema jurdico mexicano, en un intervalo que comprende de los 90 a los 75 puntos fueron Yucatn, Morelos, Sinaloa, Quintana Roo y Michoacn.

En ltimo lugar se registraron leyes por debajo de los 60 puntos debido a que no son cumplidos en su totalidad los estndares mnimos democrticos, como fueron las Leyes de Aguascalientes, Jalisco y Veracruz, donde por cierto no exista una comisin autnoma que defendiera a los ciudadanos de posibles abusos por parte de servidores pblicos en materia de derecho a saber.

Uno de los problemas identificados en el primer anlisis valorativo de las leyes fue que prevaleca en el pas un estado legislativo no uniforme del derecho a la informacin pblica, pues haba leyes de transparencia que haban sido escritas contrarias a los principios democrticos internacionales que respaldan organismos internacionales como la Organizacin de Estados Americanos y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos.

Respecto a los elementos mnimos democrticos internacionales con que cuenta la LAIPEZ, destaca el tema de proteccin de datos personales establecido en el Captulo Sexto, el cual indica que el Estado deber de publicar mediante reglamentos o acuerdos de carcter general los procedimientos para resguardar informacin que es
77

Evaluacin del Sistema Jurdico Mexicano en Materia de Acceso a la Informacin Pblica. Limac. Mxico 2005. 101

personal, aquella que est vinculada a la vida privada y por lo tanto est limitada a ser difundida, por ejemplo el domicilio, telfono particular, expediente mdico, correo electrnico personal, religin o preferencias polticas de cualquier individuo.

En este caso la informacin es propiedad del ciudadano y no de la institucin, la cual en su caso deber de adoptar medidas para proteger los archivos contra los fenmenos naturales o eventos que pongan en riesgo los datos.

Otra de las medidas acordes a los principios mnimos es el hecho de que las personas pblicas o de derecho privado, estarn sujetas a la LAIPEZ cuando en el ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los Poderes, dependencias y entidades, o cuando ejerzan gasto pblico del erario estatal. Hacia la nueva Reforma.

Desde su publicacin en el ao 2004, se ha intentado reformar la Ley en dos ocasiones. El primer antecedentes se registr en agosto del ao 2006, cuando fue organizado el Foro de Anlisis sobre las Modificaciones a la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas, convocado por el Poder Ejecutivo a travs de la Contralora Interna del Estado.

La intencin de las mesas de trabajo fue transformar la norma local y superar algunas deficiencias. Se presentaron ms de 60 ponencias que seran retomadas durante los prximos meses para trabajar bajo la coordinacin de la Contralora Interna cambios que mejoraran la ley estatal.

El segundo intento se origin como parte de la Reforma Constitucional al Artculo 6 que obligaba a todas las leyes estatales a realizar ajustes y adecuarlas al nuevo texto. En este periodo fueron presentados ante el Congreso del Estado dos propuestas:

La iniciativa de reforma y adiciones del Poder Ejecutivo del Estado de Zacatecas, presentada el 27 de mayo de 2008: inclua cambios o aadiduras en los artculos 4, 9, 19, 22, 25, 27, 28, 47, 51, 52, 54, 56 y 57 de la norma vigente.

La iniciativa Ley Estatal de Transparencia, Acceso a la Informacin Pblica y Proteccin de Datos personales, presentada en junio del mismo ao por el
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diputado local petista Guillermo Huzar Carranza: inclua 111 Artculos y su estructura jurdica se basaba en la iniciativa de reforma a la Ley Federal de Transparencia y Acceso a la Informacin Pblica Gubernamental promovida en este periodo por el IFAI.

En la primera semana de julio de 2008, los diputados elaboraron una propuesta para modificar la norma, sin embargo, el primer borrador de reforma contena un punto contrarios al mismo derecho que por fortuna fue excluido de la iniciativa: modificar el Artculo 57 para que las resoluciones de las inconformidades ciudadanas por parte del rgano garante no fueran definitivas, lo cual generara una ley discrecional donde los sujetos obligados no podran ser obligados a entregar informacin previamente reservada cuando esta fuera pblica, inexacta o bien, no existieran motivos para la prueba de dao.

Es de sealar que a nivel nacional en ninguna norma estatal ni la federal, se establece que las resoluciones de los institutos o comisiones vigilantes de la norma no sean definitivas o puedan ser impugnadas por la autoridad.

Las reformas al nuevo Decreto se publicaron en el Peridico Oficial del Estado el 30 de agosto de 2008. Los cambios a la LAIPEZ entraron en vigor un da despus de su publicacin para los sujetos obligados, con la nica excepcin de la obligacin para las entidades pblicas de contar con sistemas electrnicos para recibir solicitudes por internet, cuya fecha lmite para ser puestos en operatividad es el 21 de julio de 2009 como marca la reforma constitucional.

El Artculo 6 de la Constitucin establece en el Artculo Transitorio nmero Tres, quines son los sujetos obligados de crear los sistemas electrnicos, donde la Federacin, los Estados, el Distrito Federal y los municipios con ms de 70 mil habitantes tienen que contar con soportes necesarios para que los ciudadanos puedan ejercer el derecho a saber a travs de internet.

En la entidad los municipios de Zacatecas, Guadalupe y Fresnillo alcanzan dichas poblaciones y son sujetos obligados a esta nueva disposicin constitucional, aunque pueden integrarse por voluntad al sistema INFOMEX el resto de los ayuntamientos.

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Principales reformas de la LAIPEZ

Fue integrado el trmino de mxima publicidad de la informacin.

Artculo 4

Fraccin V. Fue aadida una restriccin al derecho a saber al considerar los Fideicomisos Pblicos como informacin confidencial. Fraccin XXIV. Es informacin de oficio el listado de archivos reservados o confidenciales, as como su plazo de reserva. Fraccin XXV. Debe publicitarse el Plan Estatal de Desarrollo Fraccin XXVI. Es de oficio los indicadores de gestin y el ejercicio de recursos pbicos. Artculo 19 Fraccin XI. Se considera informacin reservada la planeacin o desarrollo de operativos de seguridad pblica.

Artculo 9

Artculo 22

La Ley integra la posibilidad de que el sujeto obligado pueda realizar versiones pblicas cuando parte de la informacin solicitada contenga datos que puedan ser reservados o confidenciales. Los sujetos obligados slo entregarn la informacin que se requiera y se encuentra en sus archivos, en el estado que se encuentra sin procesarla, resumirla, efectuar clculo, o practicar cualquier clase de investigaciones salvo en los casos en que por la naturaleza de la solicitud tenga que realizarse una versin pblica. Los interesados podrn pedir informacin a travs de internet, en forma presencial o por consulta directa.

Artculo 25

Artculo 27

Fraccin II. Es suprimido el acto de identificacin oficial como requisito para pedir informacin pblica. Fraccin V. Queda tambin suprimida la firma del interesado en la solicitud presentada. Es integrada la figura de queja cuando el sujeto obligado no cuente con Unidad de Enlace, no disponga de informacin de oficio o no conteste una solicitud de informacin.

Artculo 47A

Artculo 51

Establece la creacin de mecanismos electrnicos para que los ciudadanos puedan presentar inconformidades a travs de internet.

Artculo 56A

Cuando exista algn caso no contemplado en la Ley, se aplicar la supletoriedad del Cdigo de procedimientos Civiles del Estado de Zacatecas.

Grfica 7. Principales artculos reformados de la LAIPEZ el 30 de agosto de 2008.

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Contenidos de la Ley en Zacatecas.

La Ley reformada consta de nueve captulos que abarcan desde disposiciones generales hasta la informacin pblica que debe ser difundida de oficio, es decir, la que sin peticin ciudadana tienen que dar a conocer las entidades. La norma aborda varios temas que a su vez desprenden una serie de preceptos y derechos78:

a) SUJETOS OBLIGADOS. El Artculo 5 de la Ley de Zacatecas, establece quines son las entidades pblicas sujetas a cumplir la norma de transparencia:

a). El Poder Legislativo del Estado, incluida la Auditora Superior del Estado; b). El Poder Ejecutivo del Estado, incluyendo a las dependencias de la administracin centralizada, rganos desconcentrados y a las entidades del sector paraestatal; c). El Poder Judicial del Estado y sus rganos; d). El Tribunal de Conciliacin y Arbitraje del Estado; e). Los Ayuntamientos; sus dependencias y las entidades pblicas

paramunicipales; f). Los organismos pblicos autnomos previstos en la Constitucin Poltica del Estado y las leyes estatales. Entre otros, el Instituto Electoral del Estado (IEEZ), la Comisin Estatal de Derechos Humanos (CEDH), la Comisin de Acceso a la Informacin y la Universidad Autnoma de Zacatecas (UAZ); g). Los partidos polticos con registro en el Estado; h). Las personas de derecho pblico y privado, cuando en el ejercicio de sus actividades acten en auxilio de los Poderes, dependencias y entidades a que se refiere este artculo, o cuando ejerzan gasto pblico, reciban subsidio o subvencin; b) INFORMACIN DE OFICIO. La Ley la define como informacin de carcter general que obligatoriamente deben proporcionar los sujetos obligados. El Artculo 9 establece que es una obligacin poner a disposicin de los ciudadanos a travs de medios electrnicos datos contenidos en 26 fracciones:

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ZACATECAS. Congreso del Estado. 2004. Decreto 120. Ley de Acceso a la Informacin Pblica. 30 de agosto de 2008, p.33 105

I.

Leyes, reglamentos, decretos, estatutos, acuerdos, manuales circulares, y dems disposiciones administrativas que le den sustento legal al ejercicio de sus funciones;

II. Su estructura orgnica, los servicios que presta, las atribuciones por unidad administrativa y la normatividad que las rige; III. El directorio de servidores pblicos, a partir del nivel de jefe de departamento o sus equivalentes en lnea ascendente; IV. El salario mensual por puesto, segn lo establezcan las disposiciones correspondientes; V. Los destinatarios y beneficiarios de toda entrega de recursos pblicos, cualquiera que sea su destino y aplicacin; excepto en el caso de programas de financiamiento, a travs de fideicomisos pblicos en los cuales la informacin se considerar confidencial, por estar referida a su patrimonio; VI. Los informes presentados por los partidos polticos ante la autoridad estatal electoral; VII. Las frmulas de participacin ciudadana, en su caso, para la toma de decisiones por parte de los sujetos obligados; VIII. Las convocatorias a concursos o licitacin de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios, concesiones, permisos y

autorizaciones, as como sus resultados; IX. Las licitaciones pblicas, invitaciones restringidas o adjudicaciones directas de obras, adquisiciones, arrendamientos, prestacin de servicios, concesiones, permisos y autorizaciones, as como sus resultados; X. El padrn de proveedores; XI. Los resultados de todo tipo de auditoras preliminares hechas al ejercicio presupuestal de cada uno de los sujetos obligados; XII. Controversias entre poderes pblicos o cualesquiera de sus integrantes; XIII. XIV. Las cuentas pblicas del Estado y de los municipios; Respecto a los Municipios, datos referentes al servicio pblico de agua potable, drenaje, alcantarillado, tratamiento y disposicin de aguas residuales, alumbrado pblico; los programas de limpia, recoleccin, traslado, y tratamiento y disposicin final de residuos, mercados y centrales de abasto, panteones, rastro, calles, parques, jardines y su equipamiento; los planes de desarrollo municipal; as como las participaciones federales y todos los recursos que integran su hacienda, y las cuotas y tarifas aplicables, impuestos, derechos, contribuciones de mejoras, as como las
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tablas de valores unitarios de suelo y construcciones que sirvan de base para el cobro de las contribuciones sobre la propiedad inmobiliaria; XV. Nombre, empleo, cargo o comisin, domicilio oficial, telfono y direccin electrnica de los servidores pblicos responsables de atender las solicitudes de acceso; XVI. Informacin sobre la situacin econmica, estados financieros y

endeudamiento y deuda pblica, e inventario de bienes muebles e inmuebles de los sujetos obligados; XVII. Iniciativas de ley y decreto, dictmenes de iniciativas, diario de los debates, minutas de trabajo de comisiones legislativas, rdenes del da de las sesiones pblicas, puntos de acuerdo y resoluciones diversas tomadas por las comisiones de gobierno interior y legislativas, por el Pleno y la Comisin Permanente; XVIII. Informacin que deber actualizarse trimestralmente, respecto de la ejecucin del presupuesto aprobado a los sujetos obligados a que se refiere el artculo 5, fraccin IV de esta ley. Los Poderes del Estado, y dems sujetos obligados, debern pormenorizar los montos asignados a cada una de las dependencias; los fondos revolventes; viticos y cualesquiera otros conceptos de ejercicio presupuestal que utilicen los mandos superiores, y en lnea descendente hasta jefe de departamento. Los criterios de asignacin, tiempo que dure su aplicacin, los mecanismos de rendicin de cuentas y de evaluacin, sealando individualmente a los responsables del ejercicio de tales recursos presupuestales; XIX. Las resoluciones definitivas que sobre juicio poltico, declaratoria de procedencia y responsabilidad administrativa emita la Legislatura del Estado; XX. XXI. Los informes anuales del Ejecutivo del Estado; Los convenios que celebren los sujetos obligados con la Federacin, otras entidades federativas y municipios, as como con los sectores social y privado, con excepcin de los relacionados en materia de seguridad nacional o seguridad pblica; XXII. Agenda de reuniones pblicas de los diversos consejos, gabinetes, cabildos, sesiones plenarias y sesiones de trabajo a las que convoquen los sujetos obligados; XXIII. Aquella informacin que sea de utilidad para el ejercicio del derecho de acceso a la informacin pblica conforme a la ley;

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XXIV. Listado de la informacin clasificada como reservada o confidencial y su plazo de reserva; XXV. El Plan Estatal de Desarrollo, y XXVI. Los sujetos obligados debern publicar a travs de los medios electrnicos disponibles, la informacin completa y actualizada sobre sus indicadores de gestin y el ejercicio de los recursos pblicos. Por lo cual debern adems, preservar sus documentos en archivos administrativos actualizados.

c) LIMITES DEL DERECHO A SABER. El Artculo 5 fraccin III, establece una de las restricciones del derecho a saber, la informacin confidencial: relativa a las caractersticas fsicas, morales o emocionales, origen tnico o racial, domicilio, vida familiar, privada, ntima y afectiva, patrimonio, nmero telefnico, correo electrnico, ideologa, opiniones polticas, preferencias sexuales, creencias religiosas, estados de salud, fsicos o mentales y toda aquella informacin susceptible de ser tutelada por los derechos humanos a la privacidad, intimidad, honor y dignidad, que se encuentra en posesin de alguno de los sujetos obligados y sobre la que no puede realizarse ningn acto o hecho sin la autorizacin debida de los titulares o sus representantes legales. El segundo tipo de restriccin es la informacin reservada, incluida en el Artculo 19, relacionada con la seguridad pblica del Estado y municipios, y que verse sobre informacin en la que se detalle el estado de fuerza de las instituciones y corporaciones de seguridad pblica, as como:

I. Cuando se trate de informacin cuya divulgacin ponga en riesgo la seguridad del Estado y municipios, la vida o la seguridad de cualquier persona o el desarrollo de investigaciones reservadas en una sociedad democrtica; II. La informacin cuya divulgacin pueda causar un serio perjuicio a las actividades de prevencin o persecucin de los delitos, la imparticin de justicia, la recaudacin de las contribuciones, o cualquier otra accin que tenga por objeto la aplicacin de las leyes; III. Las averiguaciones previas y la informacin que comprometa los procedimientos de investigacin penal; IV. Cuando se trate de informacin sobre estudios, proyectos y presupuestos, cuya divulgacin pueda causar daos al inters del Estado o suponga un riesgo para su realizacin; V. La que por disposicin expresa de una ley sea considerada reservada;

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VI. Cuando se trate de informacin de particulares recibida por la administracin pblica bajo promesa de reserva o est relacionada con la propiedad intelectual, patentes o marcas en poder de las autoridades; VII. Cuando se trate de informacin correspondiente a documentos o comunicaciones internas que sean parte de un proceso deliberativo previo a la toma de una decisin legislativa, administrativa o judicial; VIII. Cuando se trate de informacin cuya divulgacin pueda daar la estabilidad financiera y econmica del Estado y municipios; IX. Cuando se trate de informacin que pueda generar una ventaja personal indebida en perjuicio de un tercero; y X. Cuando se trate de informacin confidencial en trminos de esta ley. XI. La informacin sobre el desarrollo o planeacin de operativos. En la reserva de cualquier documento, el Artculo 20 fraccin III integra la prueba de dao a travs de la cual los sujetos obligados que clasifiquen la informacin debern de comprobar que se enmarca dentro de las hiptesis y en caso de revelarse pueda generar un perjuicio a la sociedad, a las instituciones o a cualquier individuo: El dao que pueda producirse con la desclasificacin de la informacin sea mayor que el inters pblico de conocer la informacin de referencia. Si tal premisa no es comprobada, entonces la informacin puede ser desclasifica y hacerse pblica.

d) PROCESO PARA SOLICITAR INFORMACIN. Los Artculos 25, 26 y 27 establecen el procedimiento para que las personas puedan pedir datos, archivos o documentos ante los sujetos obligados:

Puede presentarse ante la Unidad de Enlace o por medio de internet. Incluir en la solicitud el nombre y datos del solicitante. Identificar en forma clara y precisa los datos que se requieren. Aadir el domicilio o correo electrnico para recibir la informacin o notificaciones.

El plazo para que en Zacatecas la autoridad responda una solicitud de informacin es de 20 das hbiles. El sujeto obligado tiene una prrroga de 10 das hbiles ms en caso de que tenga problemas para localizar o recolectar la informacin. El nico costo que establece el derecho a la informacin, son los gastos de reproduccin de material.

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e) INCONFORMIDADES. El Captulo Octavo de la Ley contempla dos formas de inconformidad por parte de los ciudadanos cuando consideren que su garanta constitucional no fue respetada: Artculo 47 A, la Queja: Procede en contra de los sujetos obligados cuando habiendo recibido una solicitud de acceso a la informacin o correccin de datos personales por escrito, y habiendo transcurrido el plazo fijado en el artculo 30, no hubiesen dado respuesta en ningn sentido. Tambin ser procedente el recurso de queja, cuando los sujetos obligados no cuenten con su Unidad de Enlace; no dispongan con la informacin de oficio que marca la ley, o bien, cuando se presenten omisiones en la recepcin y trmite de las solicitudes de informacin. Artculo 48, el Recurso de Revisin: Los actos o resoluciones que nieguen, impidan o limiten a los gobernados el acceso a la informacin pblica, as como aquellos que la proporcionen de manera inexacta, incompleta o distinta a la solicitada, podrn ser impugnados ante la Comisin mediante el Recurso de Revisin en los trminos establecidos en esta ley.

f) RESPONSABILIDADES. El Artculo 59 remite a la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del Estado y Municipios en caso de que presentarn alguna de los siguientes supuestos:

I.

Usar, sustraer, destituir, ocultar, inutilizar, divulgar o alterar, total o parcialmente y de manera indebida informacin que se encuentre bajo su custodia, a la cual tengan acceso o conocimiento con motivo de su empleo, cargo o comisin;

II. Actuar con negligencia, dolo o mala fe en la sustanciacin de las solicitudes de acceso a la informacin o en la difusin de la informacin a que estn obligados conforme a esta ley; III. Denegar intencionalmente informacin no clasificada como reservada o no considerada confidencial conforme a esta ley; IV. Clasificar con dolo, como reservada o confidencial, informacin que no cumpla con las caractersticas sealadas en esta ley. La sancin slo proceder cuando exista una resolucin previa respecto del criterio de clasificacin de ese tipo de informacin de la unidad de enlace, la Comisin, o los sujetos obligados;
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V. Entregar informacin considerada como reservada o confidencial conforme a lo dispuesto por esta ley; VI. Entregar intencionalmente de manera incompleta informacin requerida en una solicitud de acceso; y VII. No proporcionar la informacin cuya entrega haya sido ordenada por los rganos competentes o por el Poder Judicial del Estado.

Al analizar los indicadores legales que tienen las normas en el pas, la LAIPEZ se ubica entre las leyes que cumplen con la mayora de los principios establecidos en el panorama mundial en materia de transparencia, incluso superando a la Ley Federal y a entidades con mayor crecimiento econmico como Guanajuato, Estado de Mxico, Nuevo Len o Aguascalientes79.

79

Gomez, Perla y Villanueva, Ernesto. Indicadores de Transparencia y Reforma del Artculo 6 Constitucional. Fundacin Trust. Mxico 2007, p. 28 111

CAPITULO XIX

TRANSPARENCIA ACTUAL: RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL

112

TRANSPARENCIA ACTUAL: RASGOS DE LA LIBERTAD INFORMACIONAL

Transparencia y servicio pblico.

La cultura del derecho a la informacin ha generado en los ltimos cinco aos una nueva relacin entre gobernados y gobernantes80. La visin tradicional del mismo Estado no puede ser comprendida en la actualidad si no es a travs de la transparencia, un requisito indispensable para el funcionamiento de cualquier democracia.

Alguna vez, platicando con el doctor Salvador Nava, uno de los impulsores de la ley federal y actualmente magistrado del Tribunal Federal Electoral, me dijo que lo ms difcil en los pases que adoptan una democracia transparente es precisamente cambiar la cultura, que en la mayora de los casos, lleva entre 15 o 20 aos disminuir los niveles de corrupcin y convertir el derecho a la informacin en una prctica cotidiana de las personas.

En Zacatecas el proceso de creacin de la Ley no fue fcil, se trato de una labor que involucr a varios sectores, tanto polticos, pblicos y de la sociedad civil organizada. Una vez que arranc la norma en julio de 2005, las primeras solicitudes presentadas por los ciudadanos se dirigieron al Poder Ejecutivo y al Legislativo, as como a varios Ayuntamientos. El derecho a saber a travs de las solicitudes mantuvo un incremento tal y como ocurri a nivel federal o en algunas otras entidades del pas 81, sin embargo conforme pas el tiempo, las peticiones fueron diferentes, cambiaron de direccin y se enfocaron a aspectos de inters propio de las personas.

En Zacatecas se registraron casos extraordinarios donde el derecho a la informacin resolvi problemas. Un ejemplo ocurri cuatro das despus de la entrada en vigor de la norma, el 19 de julio de 2005, en un municipio del sur de la entidad, donde un campesino de una comunidad rural pidi informacin sobre los criterios que utiliz un Ayuntamiento para la asignacin de recursos del Ramo 33. Al cumplirse 20 das de prrroga para que contestaran su peticin, le dijeron que no encontraron la solicitud, que la haban perdido y que les dejaran la copia de la solicitud que le haban entregado con anterioridad.
80 81

Pacheco Luna, Carolina. Cultura de la transparencia. Editorial E. Mxico, 2006, p. 187 Fox, Jonathan et al. Derecho a saber: balance y perspectivas cvicas. Fundar. Mxico 2007, p. 39 113

El ciudadano entabl una inconformidad contra las autoridades. Fue una de las primeras denuncias en Zacatecas basadas en la Ley de Acceso a la Informacin. La autoridad termin entregando la informacin al solicitante y un ao despus, recursos del Ramo 33 llegaron a la comunidad rural, donde por ms de 15 aos no se haba realizado ninguna obra pblica.

Al inicio de la entrada en vigor, se presentaron resistencias naturales en servidores pblicos que no estaban acostumbrados a ser cuestionados. En un instituto pblico, un ciudadano pidi en agosto de 2005 datos financieros sobre el uso de los recursos pblicos, el currculo de los funcionarios, el tabulador de sueldos, el destino de gasto corriente, entre otros datos. Personal de la dependencia le cuestion al solicitante de dnde vena y para qu quera los datos. Aun no penetraba la nueva cultura de la transparencia.

En febrero de 2006, en una institucin pblica educativa, un estudiante de derecho acudi a la Unidad de Enlace para pedir informacin. Los servidores pblicos lo cuestionaron sobre el motivo de la peticin, le preguntaron que cul era el fin de su visita, no le recibieron la solicitud y le pidieron hacer una cita para posteriores das, bajo el argumento que tenan bastante trabajo y no tenan tiempo para atender la Ley de Acceso.

En el ao 2007 en un municipio del centro de la entidad, una persona pidi informacin sobre el presupuesto, nmina y datos sobre egresos de varios fondos pblicos. Despus de que se venci el plazo de 20 das para que recibiera respuesta, el ciudadano se present ante la Unidad de Enlace, donde la secretaria de la oficina le dijo que no le podan entregar nada de los datos que haba pedido pues era un ao electoral, que regresara hasta despus del informe de labores a ver si ya tenan autorizacin para cumplir el derecho a saber.

Afortunadamente el transitar de este nuevo derecho registra avances y cada vez son menos los casos donde aun se presentan resistencias. Entre los avances de la Ley se encuadra la informacin de oficio: en una revisin a los portales web realizada en abril del ao 2009, se constat que todas las dependencias del Poder Ejecutivo, Legislativo y Judicial, tienen sus respectivos portales de internet. Tambin los rganos autnomos como la UAZ o el IEEZ cumplen con la norma de transparencia. En el caso de los

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partidos polticos, de los ocho institutos con registro en el Estado, solamente uno incumpla la ley al carecer de pgina de transparencia.

Por lo que se refiere a los Ayuntamientos, de los 58 sujetos obligados existentes, 18 incumplan la ley, ya sea porque no tenan pgina de internet o porque contando con el portal, no haba la informacin de las 26 fracciones de oficio que marca el Artculo 9 de la LAIPEZ.

Un caso contrario a la transparencia en los portales internet ocurri en septiembre del ao 2005 en el Ayuntamiento de Concepcin del Oro, donde una a varias personas violaron los candados de seguridad del sistema, quitaron la informacin pblica del sitio y en lugar del portal www.concepciondeloro.gob.mx, fue colocada una denuncia annima por la supuesta quema de basura. Se trat del primer sabotaje ciberntico a una pgina de acceso a la informacin pblica en Zacatecas.

A nivel estadstico, el derecho a la informacin ha registrado un positivo cumplimiento de las obligaciones de las instituciones pblicas. Con la entrada en vigor del sistema INFOMEX en julio de 2009 y la posibilidad de pedir datos sin necesidad de acudir a la instancia correspondiente, presentar una identificacin oficial y firmar el documento, se elevar el nmero de peticiones.

Solicitudes de informacin pblica.

El derecho a pedir datos a travs de una solicitud de informacin tuvo al principio del arranque de la Ley un incremento, para despus descender y en el ltimo ao se elevaron nuevamente el nmero de peticiones82. Hasta mayo de 2009 se haban presentado en la entidad tres mil 804 solicitudes que contienen a su vez nueve mil 198 peticiones.

El nmero de solicitudes se debe en parte a varios factores que contempla la misma norma:

En la configuracin de la Ley se tom como base el modelo de Sinaloa y no se contempl otras normas como la de Chihuahua o Yucatn que presentaban avances en cuanto al mecanismo de acceso a la informacin.

82

COMISIN. Estadsticas anuales de solicitudes de informacin. <En World Wide Web: www.ceaipzac.org> [19 de mayo 2009] 115

La propuesta de 2004 y antes de la reforma de 2008, contemplaba como nica forma de peticin la presencial, eliminando toda posibilidad de solicitar datos a travs de una va no presencial y remota.

El hecho de que la ley original incluyera la identificacin del solicitante como requisito para poder pedir informacin, represent una barrera ms que un beneficio.

La firma del solicitante incluida en ley original- tambin fue un obstculo.

En Zacatecas con la puesta en marcha del sistema electrnico que marca la reforma constitucional se espera que el nmero de solicitudes de informacin se incremente para el segundo semestre de 2009, como ocurri en el estado de Guanajuato en enero de 2007: en los primeros meses se recibieron ms de 10 mil solicitudes de informacin por la red.

Las cifras acumuladas en los ltimos cuatro aos en Zacatecas muestran puntos variables83:

Entre julio de 2005 y enero de 2006 se presentaron mil 381 solicitudes, que incluan a su vez mil 967 peticiones.

Entre enero de 2006 y enero de 2007 los sujetos obligados recibieron 887 solicitudes con mil 334 peticiones.

Entre enero de 2007 y enero de 2008 fueron registradas 768 solicitudes y dos mil 675 peticiones.

Entre enero de 2008 y mayo de 2009 se presentaron 768 solicitudes, con tres mil 222 peticiones.

En cuanto a los sujetos obligados, las estadsticas indican una disparidad: la mayora de las peticiones son presentadas ante las presidencias municipales y el Poder Ejecutivo; en tanto los partidos polticos y el Poder Judicial se ubican como las reas pblicas que reciben menos solicitudes a travs de la Ley de transparencia.

83

Datos recabados de los informes presentados por los sujetos obligados al rgano garante entre los aos 2005-2009. Para consultar las estadsticas de acceso a la informacin visitar la pgina: www.ceaipzac.org 116

En los primeros seis meses de operatividad de la LAIPEZ, de julio de 2005 a enero de 2006, los ayuntamientos recibieron 721 solicitudes, el Poder Ejecutivo 417, el Legislativo 132, los rganos autnomos 75, los partidos polticos 18 y el Poder Judicial 14.

A nivel global la tendencia de sujetos obligados y el nmero de solicitudes que reciban se mantuvo durante los aos 2006, 2007 y 2009, siendo los Ayuntamientos las entidades pblicas que reciben la mayor cantidad de peticiones en la entidad.

Entidad pblica

Nmero de solicitudes

58 Ayuntamientos Poder Ejecutivo Organismos Autnomos Poder Legislativo Poder Judicial Partidos Polticos Total

1574 1081 498 482 135 34 3804

Grfica 9: Nmero de solicitudes de informacin presentadas en el Estado de Zacatecas del 15 de julio de 2005 al 19 de mayo de 2009.

En cuanto a las presidencias municipales que recibieron el mayor nmero de solicitudes entre el periodo de julio de 2005 a mayo de 2009, se encuentran Fresnillo (225), Jerez de Garca Salinas (203), Zacatecas (174), Villa Hidalgo (139), Guadalupe (85), Sombrerete (82), Nochistln (71), (Apulco) (67), Chalchihuites (54) y Pinos (48).

Grfica 10: Los 10 municipios de Zacatecas con mayor nmero de solicitudes de informacin.

117

Por lo que se refiere al Poder Ejecutivo de las 48 dependencias que lo integran, las tres instancias gubernamentales que recibieron la mayor cantidad de solicitudes fueron: Secretara de Educacin y Cultura (97), Secretara de Desarrollo Agropecuario (97) y Secretara de Desarrollo Econmico del Estado (86).

Le siguen Oficiala Mayor de Gobierno (75), el Instituto Zacatecano de Cultura (56), la Secretara de Finanzas (54), la Secretara Particular (51), el Instituto Tecnolgico Superior Zacatecas Norte (48), la Junta Intermunicipal de Agua Potable y Alcantarillado (41) y los Servicios de Salud del Estado (33).

Grfica 11: Las 10 dependencias del Poder Ejecutivo con mayor nmero de solicitudes de informacin.

En tanto el Poder Legislativo del Estado de Zacatecas recibi en dicho periodo un total de 482 solicitudes de informacin, de las cuales el 90% fueron atendidas por la Legislatura del Estado y el 10 por ciento restante por la Auditora Superior del Estado (ASE).

Los organismos autnomos constitucionales en el Estado, atendieron durante este periodo 498 solicitudes de informacin presentadas con base en la Ley de Acceso a la Informacin, las cuales se distribuyeron de la siguiente manera: Instituto Estatal Electoral del Estado de Zacatecas (339), Universidad Autnoma de Zacatecas (94), Comisin Estatal para el Acceso a la Informacin Pblica (46) y Comisin Estatal de Derechos Humanos (22).

118

Organismos Autnomos

IEEZ UAZ CEAIP CEDH

336 94 46 22

Grfica 12: Nmero de solicitudes de informacin presentadas ante rganos autnomos en Zacatecas.

En el caso del Poder Judicial del Estado de Zacatecas, fueron presentadas 135 solicitudes de informacin: 103 dirigidas al Tribunal Superior de Justicia del Estado (TSJE), 29 al Tribunal Estatal Electoral y tres ms al Tribunal de lo Contencioso Administrativo.

Grfica 13: Solicitudes de informacin en el Poder Judicial del Estado durante 2005-2009.

Por lo que respecta a los partidos polticos con registro en el Estado de Zacatecas, el Partido Accin Nacional (PAN), recibi 18 solicitudes; el Partido de la Revolucin Democrtica (PRD), ocho; el Partido del Trabajo (PT), tres; Partido Convergencia por la Democracia (PCD), dos, lo mismo que el Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) y el Partido Revolucionario Institucional (PRI) una peticin. El resto de los institutos polticos, Alternativa Social Demcrata (ASD) y Partido Nueva Alianza no recibieron solicitudes de informacin.

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Paridos Polticos

Partido Accin Nacional (PAN) Partido de la Revolucin Democrtica (PRD) Partido del Trabajo (PT) Partido Convergencia por la Democracia (PCD) Partido Verde Ecologista de Mxico (PVEM) Partido Revolucionario Institucional (PRI)

18 8 3 2 2 1

Grfica 14: Solicitudes de informacin que recibieron los partidos polticos en Zacatecas.

Inconformidades y casos prcticos.

En el pas existen distintos modelos para resolver inconformidades derivadas del incumplimiento de las garantas de la libertad informativa, as como un abanico de posibles sanciones de acuerdo a las caractersticas de la norma. Las sanciones van desde remisin a una ley secundaria, castigo administrativo, amonestacin, multas y hasta demandas penales.

El modelo de inconformidades en Zacatecas se vincula a dos aspectos:

a. Recurso de revisin: derivado de una solicitud de informacin, donde el solicitante acude ante el rgano garante para pedir su intervencin ante una respuesta del sujeto obligado por considerar que la informacin que recibi est incompleta, no es lo que solicit o fue negada bajo los dos argumentos de restriccin (reservada o confidencial).

b. Queja: derivada por la falta de transparencia y servicio de la entidad pblica, como es la obligacin de tener una pgina de internet con datos de oficio, o habilitar a un servidor pblico encargado de atender las solicitudes de informacin.

El modelo de sanciones se fundamenta en el contenido del Captulo Cuarto de la LAIPEZ, donde se encuentra el proceso de inconformidad y la forma en la cual se resuelve. En caso de que se demuestre la violacin del derecho a la informacin, los

120

rganos internos de los sujetos obligados deben aplicar la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos del estado y Municipios de Zacatecas.

El Artculo 55 de la LAIPEZ da la facultad al rgano garante para revocar o modificar las decisiones de la Unidad de Enlace del sujeto obligado que implique algn obstculo para no entregar la informacin requerida por un solicitante. El Artculo 57 complementa el anterior: para los sujetos obligados las resoluciones de la Comisin sern definitivas.

Las causas de responsabilidad administrativa de los servidores pblicos por el incumplimiento de las obligaciones se encuentran establecidas en la ley84.

En los ltimos aos, tres casos ameritaron sanciones en contra de servidores pblicos. El primer hecho se registr el 16 de enero de 2006 en el Ayuntamiento de Villa Garca, donde fue amonestado el secretario del Ayuntamiento luego de que un ciudadano denunci la falta de pgina de internet de transparencia, as como la carencia de Unidad de Enlace. Luego del apercibimiento, la autoridad municipal cre su portal web y solucion el problema del servicio de atencin.

El segundo hecho se present el 13 de julio de 2006 en el municipio de Jerez de Garca Salinas, donde una funcionaria del departamento de Tesorera cobr a un ciudadano 500 pesos por un servicio que no tena tal costo. El solicitantes se inconform y la servidora pblica fue apercibida en pblico por el Ayuntamiento. Despus de la sancin administrativa el municipio elimin el cobro al solicitante.

Tambin en Jerez de Garca Salinas se registr el tercer caso de sancin. El 20 de febrero 2007 el Ayuntamiento destituy e inhabilit por tres aos a la entonces directora del Patronato de la Feria local, luego de negarse a entregar informacin pblica solicitada por un ciudadano sobre ingresos y gastos en la Feria regional, as como desobedecer una resolucin definitiva de la Comisin. La autoridad municipal entreg los expedientes requeridos al solicitante.

Cabe indicar que en el periodo de vigencia de la ley, slo dos entidades pblicas han presentado juicios de nulidad ante el Tribunal de lo Contencioso Administrativo (TCA) en contra de las resoluciones del rgano garante para abrir informacin pblica. El
84

El Artculo 59 de la LAIPEZ establece los motivos que originan sanciones a sujetos obligados que incumplen la norma. 121

primer caso, fue presentado por una rea administrativa del Ayuntamiento de Jerez en el ao 2006, el cual se desech por improcedente dado que el Tribunal slo dirime conflictos entre particulares y autoridades, no entre autoridades y autoridades. El segundo caso fue promovido en el 2009 por la UAZ para intentar dejar sin efecto una resolucin de la Comisin.

Desde la entrada en vigor de la norma hasta el ao 2009, haban sido presentadas ante el rgano garante 176 inconformidades contra autoridades obligadas, de las cuales el 50% son quejas y el 50% son recursos de revisin. Del total de las denuncias, los Ayuntamientos son el sector pblico que recibe ms inconformidades con 103 demandas, el Poder Ejecutivo 47, partidos polticos 12, Poder Legislativo 7, rganos autnomos 5 y Poder Judicial 2.

Grfico 15: Nivel de inconformidades en materia de transparencia en contra de sujetos obligados durante el periodo 15 de julio de 2005-15 de mayo de 2009.

Un desglose anual muestra que el ao 2006 fue el periodo en el cual los ciudadanos presentaron ms inconformidades (61), seguido de los aos 2008 (53), 2007 (38), 2009 (19) y 2005 (16). As como la entrada en vigor de los sistemas digitales han aumentado el nmero de solicitudes en el pas, se espera que en Zacatecas el nmero de inconformidades se dispare cuando sea puesto en operatividad el proyecto INFOMEX.

De las denuncias presentadas en los ltimos cuatro aos, la Comisin atendi y emiti recomendaciones para desclasificar informacin, ordenar la entrega correcta de datos

122

o confirmar la queja contra algn sujeto obligado. Todos los litigios de desclasificacin y sancin fueron aceptados por los entes pblicos, con excepcin de dos casos85: 1. De acuerdo a la queja Q-043/200886, El 2 de octubre de 2008 un ciudadano solicit al Ayuntamiento de Chalchihuites informacin y comprobantes de pagos efectuados del primero de septiembre de 2007 al 31 de agosto de 2008, a profesores comisionados en la presidencia municipal, as como lista de personas beneficiadas con la entrega de recursos y gastos efectuados en la compra de vehculos.

La Unidad de Enlace no contest la solicitud, el ciudadano se inconform y el 18 de noviembre el rgano garante emiti un ordenamiento para que se entregara la informacin y se sancionara a quien resultara responsable de la omisin. La autoridad municipal no entreg la informacin y la Contralora Interna local tampoco finc responsabilidad. El 21 de mayo de 2009 la Comisin solicit al Congreso del Estado su intervencin para emitir la sancin que corresponda por la violacin a la LAIPEZ y al Sexto Constitucional. 2. El segundo caso de incumplimiento consta en el expediente Q-035/200887 en contra de la presidencia de Villa Hidalgo, luego de una demanda presentada por un ciudadano que solicit copia del plan de desarrollo anual, nombres de beneficiarios de despensas municipales, relacin de obras realizadas en el ao 2008, plantilla del personal y copias de actas e cabildo. En el litigio la autoridad argument que por acuerdo del Cabildo no se entregara informacin referente a las reuniones de regidores, datos que incluso son de oficio segn la ley.

Al desobedecer la entrega de informacin y el inicio de una sancin del rgano de control interno en contra de quien resulte responsable, la Comisin tambin solicit la intervencin de la Legislatura local para garantizar el derecho a saber, pues un acuerdo de Cabildo no puede estar por encima de una Ley especial o estatal, ni sobre la Constitucin de Mxico y menos por encima de tratados internacionales.

85 86

COMISIN. Inconformidades. <En World Wide Web: www.ceaip-zac.org> [1 de marzo 2009] COMISIN. Queja. <En World Wide Web: http://www.ceaip-zac.org/trasparencia/quejas/CEAIP-Q043_44-2008.pdf> [5 de abril 2009] 87 COMISIN. Queja. <En World Wide Web: http://www.ceaip-zac.org/trasparencia/quejas/CEAIP-Q-0352008_36_37_38_39_40.pdf f> [5 de abril 2009] 123

Entre las causas que origina la inconformidad de los solicitantes en Zacatecas, se encuentran:

Omisin a la solicitud de informacin. Clasificacin como reservada o confidencial informacin que es pblica. Entrega de datos en forma parcial, confusa o diferente a la requerida. Carencia de servicio para consultar informacin de oficio o presentar alguna solicitud ante la Unidad de Enlace.

Hasta el ao 2009 de las solicitudes presentadas ante los sujetos obligados, el 4.6% terminaron en inconformidad, ya sea recurso de revisin o queja, cifra superior a lo que registra el gobierno federal: el 3% de las peticiones llegan al litigio.

124

CONCLUSIONES

El derecho de acceso a la informacin pblica como una garanta social integrada en la Constitucin y en Zacatecas en una Ley especial desde el ao 2004, representa un nuevo camino para construir una sociedad con mejores niveles de conocimiento e informacin, pero sobre todo, con la posibilidad de participar dentro de las funciones del Estado como un rgano de control civil.

La Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas se origin como parte del movimiento nacional en pro del derecho a saber, paralelo a la gestacin de normas en otros estados, se incub dentro un campo virgen e inexplorado legislativamente, ajeno a lo que en antao se consideraba un sector pblico sin vigilancia, donde los nicos controles existentes eran polticos y no ejercan una verdadera funcin fiscalizadora. El alumbramiento no fue fcil: a nivel nacional tard ms de 25 aos en llegar.

Hoy en da si bien el derecho a saber no puede resolver todos los problemas que conlleva la libertad informativa y la cultura de la corrupcin, representa un mecanismo novedoso que comienza a integrarse en la cultura de algunas capas sociales, interesadas en aspectos que les ataen personalmente: acadmicos, periodistas, empresarios, profesionistas, servidores pblicos, estudiantes, etc.

Una muestra de la penetracin del derecho son las respuestas que dan las entidades pblicas en Zacatecas, en su mayora, entregando la informacin y cumpliendo un derecho social. Aunque hay que reconocer que aun existen casos de entes pblicos que presentan rasgos del decadente modelo de opacidad, por ejemplo, restringiendo a la sociedad informacin que es pblica segn la Constitucin y la norma de transparencia.

El mecanismo que lograr una mayor participacin y uso del derecho de acceso ser el sistema digital. La importancia de esto radica en el hecho de que a nivel nacional el 27 por ciento de la poblacin utiliza internet88, cifra de la cual en su mayora son personas jvenes y profesionalmente activas, entre 18 y 34 aos de edad. El derecho a saber por la red, ser un derecho ejercido principalmente por personas jvenes.

88

INEGI. Encuesta Nacional sobre Disponibilidad y Uso de las Tecnologas de la Informacin en los Hogares. Mxico 2007. 125

Democratizar la informacin no es obligacin slo del Estado y todos aquellos entes sostenidos con recursos provenientes del pago de los impuestos, la tarea va ms all de estos lmites territoriales y alcanza otras libertades que estn unidas al derecho a saber, como la libertad de expresin o el derecho de asociacin e incluso el hbeas data del individuo, conformado en gran medida por la informacin externa que recibe de canales distantes.

Un ejemplo lo podemos encontrar en las esferas pblicas o privadas, donde sus actividades se sostienen mediante el intercambio de informacin y comunicacin. La importancia de contar con archivos, expedientes, documentos y datos comprobatorios deja atrs la especulacin y el rumor. La relevancia de que existan ciudadanos informados es responsabilidad de toda la sociedad y los sectores que la conforman, como el rea educativa, donde uno de sus nuevos retos es formar individuos socioconscientes de sus derechos civiles y de la importancia de la informacin en la vida diaria.

En tanto la sociedad no est bien informada la palabra democracia no podr existir en la praxis y todos los intentos de las instituciones por concientizar a los ciudadanos sern puestos en saco roto. En palabras de Javier Esteinou Madrid: democracia social es sinnimo de apertura y pluralidad de los canales de informacin. No puede existir democracia si no existen sistemas de comunicacin democrticos. El acceso a la informacin es uno de estos canales democrticos que tiende a romper el secretismo y poner a la vista de todos, la informacin pblica.

Ante este panorama en Zacatecas se presentan nuevos retos para transitar hacia un espacio pbico compartido, donde prevalezca el conocimiento y la informacin como argumentos de las propias acciones sociales:

a. El cumplimiento del derecho de acceso a la informacin permite a las instituciones legitimarse en sus funciones: hoy en da es inconcebible comprender a una dependencia o ente que es sostenido con el pago del impuesto social y que opere bajo las sombras, la discrecin y la opacidad. En este tipo de entidades pblicas, el maquillaje ser la fuente sobre la cual el receptor de la informacin emita un juicio o razonamiento, sobre la cual se defina el concepto institucional del imaginario social.

126

b. Los ciudadanos que se integran a la cultura de la transparencia pueden tener mejores niveles de comprensin y conocimiento para decidir sobre su vida propia o colectiva. Si no fomentamos una sociedad informada, sus integrantes decidirn bajo la ignorancia y las apariencias.

c. El acceso a la informacin permite a los sujetos obligados dar la posibilidad a los ciudadanos de participar y compartir la informacin que generan. Conforme aumenta la participacin social en el derecho, disminuyen los niveles de control absoluto.

d. El reto social y del Estado, es transitar la cultura del derecho a saber a las oficinas pblicas y a toda la arquitectura administrativa, incluso al hogar de las personas: familias honestas y transparentes. La transparencia poco puede abonar si a nivel individual prevalece la cultura de la simulacin y una doble moral.

Este panorama histrico del derecho de acceso a la informacin, representa un diagnstico general del pasado a travs del cual se intent comprender el origen y la evolucin de esta garanta constitucional. Corresponde al tiempo presente, definir el tipo de sociedad y cultura democrtica que prevalecer en Zacatecas durante las prximas generaciones, futuro que depender en gran medida de lo que hoy y maana se disee como poltica pblica de la informacin.

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AUTORES

Manuel Ibarra Santos Licenciado en Educacin. Estudios de maestra en Filosofa de la Ciencia (con especialidad en Ciencias Sociales), por la Universidad Autnoma Metropolitana (UAMI), donde obtuvo la medalla al mrito universitario por su elevado nivel de aprovechamiento acadmico. Diplomado de Liderazgo en Educacin Superior por las universidades de Harvard y Regiomontana. Diplomado de Derechos Humanos por la UAZ (Unidad Acadmica de Derecho). Docente en diversas instituciones de educacin superior, pblicas y privadas.

Se ha desempeado en distintos puestos en la administracin pblica estatal, entre los que destacan los siguientes: Director General de Educacin Media Superior y Superior en Zacatecas, Director General del Colegio de Bachilleres del Estado, Coordinador General de asesores del Gobierno de Zacatecas, Director General de Comunicacin Social del Gobierno del Estado. Ha sido integrante de la dirigencia de la seccin 34 del SNT en tres comits.

Como periodista ha colaborado para diversos medios electrnicos e impresos nacionales y estatales. Ha coordinado y escrito varios libros: Retos y Desafos de la Educacin Superior en el Estado; Catlogo Integral de Carreras de Zacatecas (cuatro ediciones); La transicin Poltica del Estado en 1998; La Educacin Ante los Retos del Cambio, entre otros. Se ha destacado como ensayista.

Sus trabajos ms recientes son la migracin zacatecana y La Gran Fractura Social, reconocido como uno de los dos ms importantes en 2006, por el IEEZ; La Seguridad Social y su Revolucin ms importante del ltimo Siglo, premiado como uno de los mejores trabajos en el 2007, en concurso convocado por el ISSSTEZAC.

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Sergio Octavio Contreras Padilla

Licenciado en Medios Masivos de Comunicacin por la Universidad Autnoma de Aguascalientes (UAA). Estudios de maestra en Comunicacin por la Universidad Autnoma de Durango (UAD), y en Sociedad de la Informacin y el Conocimiento por la Universidad Oberta de Catalua (UOC). Diplomado de Estudios Avanzados (DEA) en Ciencia Poltica y Administracin avalado por la Unin Europea. Estudios

doctorales concluidos en Sociedad de la Informacin por la UOC. Fue alumno del doctor Manuel Castells.

Profesor invitado a nivel postgrado por la Universidad de La Salle Bajo, Universidad del Valle de Atemajc, Universidad Cuauhtmoc de Aguascalientes y Universidad Interamericana para el Desarrollo, Campus Zacatecas y Fresnillo, en las reas de transparencia, comunicacin, publicidad, tecnologa, opinin pblica y seminario de tesis. Miembro de la Red Iberoamericana de Investigacin en Sociedad de la Informacin y Cibercultura (ALAIC).

De 2001 a 2003 fue miembro de la Asociacin Mexicana de Derecho a la Informacin en Zacatecas (AMEDI), entre 2003 y 2005 represent en la entidad a Libertad de Informacin-Mxico (LIMAC). Particip en el proceso de creacin de la Ley de Acceso a la Informacin Pblica del Estado de Zacatecas.

Investigador independiente en materia comunicacin y nuevas tecnologas, ha escrito ms de 300 artculos en medios de Espaa, Estados Unidos, Uruguay, Argentina, Repblica Dominicana y Mxico. Actualmente escribe para las publicaciones nacionales Revista Mexicana de Comunicacin, Revista Zcalo, Revista Etctera, y Revista Transparencia y Corrupcin. Cofundador en el 2009 de Observatorio Media Zacatecas (www.observatoriomedia.org), proyecto independiente de investigacin.

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