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Responsables institucionales
Jefe de Gabinete de Ministros Dr. Alberto ngel Fernndez Subsecretario de la Gestin Pblica Dr. Juan Manuel Abal Medina Director Nacional Alterno del Proyecto de Modernizacin del Estado (PME) Lic. Christian Asinelli Director del Instituto Nacional de la Administracin Pblica Prof. Jorge Giles Director del Sistema Nacional de Capacitacin Lic. Jos Alberto Bonifacio Coordinadora General del Proyecto de Capacitacin Electrnica (PROCAE) Lic. Marta Mena
Equipo de Desarrollo
Autores
Dr. Juan Manuel Abal Medina Dr. Fernando Martn Jaime
Equipo de Contenidos
Valeria Larocca Martn Larraburu Nadia Moragas Gabriela Rodrguez Diego Fleitas Javier Naveira
Supervisin Pedaggica
Elisa Prez
Diseo Instruccional
Paula Topasso
Aclaracin:
Las unidades I a IV del presente material forman parte de una publicacin de los mismos autores: Poder, Acciones e Instituciones. Una Introduccin a la Ciencia Poltica Documento de Trabajo para la Capacitacin Pblica 1, ISBN 987-9483-09-X
ndice
Presentacin Contenidos Cmo organizamos este curso Unidad 1: Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica
Elementos conceptuales para el anlisis poltico Enfoques tericos para el anlisis poltico El caso argentino: divisin institucional del poder Las formas de la democracia representativa Regmenes polticos no democrticos Bibliografa
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Presentacin:
Te damos la bienvenida al Programa Nacional de Capacitacin de Jvenes Lderes. Con esta actividad formativa nos orientamos a formar en los conocimientos tericos y en las estrategias necesarias para poder analizar la realidad, reflexionar sobre ella y viabilizar acciones que permitan acompaar, desde cada regin, los procesos transformacin social y poltica del pas. Este es un curso dirigido a jvenes lderes polticos y sociales, miembros de la Administracin Pblica Nacional, provincial o local y/o integrantes de diversas organizaciones sociales. Se enmarca en el Programa de Capacitacin Electrnica (PROCAE), cuyo objetivo es el desarrollo de la formacin en la modalidad e-learning (formacin en lnea) de los agentes de la Administracin Pblica Nacional.
Contenidos:
El curso se organiza en 6 unidades: Unidad 1: Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica I. Elementos conceptuales para el anlisis poltico II. Enfoques tericos para el anlisis poltico III. El caso argentino: divisin institucional del poder IV. Las formas de la democracia representativa V. Regmenes polticos no democrticos Unidad 2: Actores, Instituciones y economa de la poltica argentina I. Datos para ubicarse histricamente. II. La transicin de Alfonsn a Menem: La persistencia democrtica como novedad. III. La dcada de 1990 IV. La crisis de 2001 Unidad 3: Aproximaciones al diseo institucional argentino I. La Constitucin argentina II. Derechos y garantas III. Organizacin del Gobierno Unidad 4: Dinmicas polticas: poder, actores y reglas de decisin I. Reglas de decisin II. Los partidos polticos III. Los sistemas de partido. IV. Otros actores importantes de la democracia representativa.
Unidad 5: Federalismo y Gobiernos Locales I. Aspectos fundamentales para definir sistemas federales. II. El caso argentino. Caractersticas y atribuciones del Gobierno Federal. III. El caso argentino. Relacin entre el gobierno federal y los gobiernos locales. IV. El fortalecimiento de la gestin local en el marco del federalismo argentino. Unidad 6: Procesos de Globalizacin e Integracin Comercial I. Aspectos fundamentales del Proceso de Globalizacin. II. Escenarios planteados por el proceso globalizador. III. Actores Institucionales relevantes y Areas temticas de la agenda global. IV. Proceso de Integracin Comercial de los Estados Nacionales. En este material incluimos el desarrollo del contenido de cada unidad. En el entorno virtual encontrars el material multimedia de cada unidad que te servir de gua para la lectura de este impreso.
Texto impreso:
En la versin impresa incluimos: - La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que lo ayudar a organizarse para el estudio. - Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos tratados en funcin de las posibilidades de un texto impreso-, indicaciones de lecturas y sugerencias para el aprovechamiento del entorno virtual.
CD:
En el CD incluimos: - La presentacin del curso, con toda la informacin sobre esta capacitacin que te ayudar a organizarte para el estudio. - El contenido multimedial de cada una de las unidades, para recorrer antes de la lectura de la versin impresa. - Las unidades del programa, que incluyen el desarrollo de todos los contenidos, en su versin para imprimir. - La opcin Ayuda, con informacin y orientaciones que pueden ayudarte a superar problemas para navegar los contenidos o ejecutar alguna opcin del material.
Evaluacin:
Al finalizar cada unidad encontrars ejercicios de autoevaluacin que debers realizar en lnea en el entorno virtual. La correccin ser automtica y te permitir ir evaluando el grado de comprensin de los contenidos. La aprobacin de estos ejercicios es requisito para la aprobacin del curso. A su vez, el tutor del curso podr sugerir la realizacin de actividades optativas, para profundizar algunos de los temas desarrollados.
Por ltimo, debers realizar una actividad final de integracin de los contenidos estudiados a lo largo del todo el curso, en la que podrs aplicar los conceptos trabajados al anlisis de la situacin de tu regin. La aprobacin de esta actividad de evaluacin tambin es requisito para la aprobacin y acreditacin del curso. Para finalizar, te acercamos algunas sugerencias para el estudio. Este curso est preparado para que puedas crecer y profundizar sobre los temas tanto como lo desees y que la experiencia te resulte satisfactoria. - Avanz por unidad y autoevalu tu aprendizaje completando las autoevaluaciones, antes de avanzar con el siguiente tema. - No dejes de recorrer los vnculos recomendados. - Aprovech todos los recursos que estn disponibles en el entorno virtual. Te alentamos especialmente a interactuar con tus compaeros del curso en el Foro de participantes para intercambiar experiencias y opiniones que seguramente sern valiosas para tu aprendizaje. - Si se presentan dudas, no dejes de consultar al tutor.
UNIDAD I
Conceptos Bsicos de Ciencia Poltica
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La Convencin de Montevideo es una convencin regional americana; pero los principios contenidos en este artculo han sido masivamente reconocidos como declaracin exacta del derecho internacional. Sin embargo, algunos se han preguntado si esos requisitos son suficientes.
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Entendemos el poder como la probabilidad de imponer la propia voluntad dentro de una relacin social. Por qu hablamos de probabilidad? Porque, si adoptamos la mirada del anlisis estratgico que veremos en el punto II, los actores no pueden realizar siempre todos sus intereses, sino que estn limitados por la interaccin con los otros actores y por el contexto institucional. De esta manera, la organizacin poltica aumenta o disminuye la probabilidad de realizacin de los intereses de los distintos actores. Y por qu se respeta el orden poltico establecido? Vimos que hay dos formas posibles de ejercicio del poder, segn el medio utilizado por los actores para imponer su voluntad: i) el poder coactivo, mediante la amenaza de uso de la violencia fsica, y ii) la dominacin, que se establece cuando una persona obedece voluntariamente el mandato de otra debido a la creencia en la validez de esa relacin de subordinacin. La aceptacin de tal dominio o autoridad puede basarse en diferentes motivos, como pueden ser las vincula ciones afectivas, los intereses materiales, las identificaciones ideolgicas, las costumbres, etc. Toda relacin de poder y de dominacin implica la posibilidad de que un actor pueda imponer su voluntad sobre otro actor. Esto supone la presencia de ciertas asimetras sociales estructuradas a partir de la existencia de diferentes capacidades de poder, esto es capacidades distintas para acceder a los medios o recursos de poder y destrezas diferenciales para utilizar esos medios o recursos. A continuacin te presentamos un esquema que vincula los conceptos analizados en este captulo.
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Democracia Directa Democrtico Democracia Representativa Instituciones Rgimen Poltico Autoritario No Democrtico Actores Totalitario
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S O C I E D A D
Sistema Poltico
Organizacin Poltica
ESTADO
Como podrs constatar en el transcurso de los captulos, existen distintas formas de mirar la realidad de acuerdo al lugar en el que nos posicionemos, a la metodologa que utilicemos para analizarla y a las variables que consideremos. Llamamos enfoque al lugar que elegimos para mirar la realidad y analizarla. Como ya te lo hemos anticipado en la introduccin al captulo, en el estudio de los procesos polticos y sociales algunas visiones destacan el rol de los actores, otras se limitan a estudiar las instituciones, y por ltimo estn las que intentan integrar y completar ambas miradas. A continuacin te ampliamos cada uno de los enfoques, para concluir presentndote nuestra propuesta, que implica el ltimo enfoque mencionado.
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La expresin instituciones no se refiere solamente a un conjunto de leyes, sino que abarca tambin actitudes, lenguajes, pautas de comportamiento, creencias, valores, etc. Son las normas imperantes en la sociedad en su sentido ms amplio. Tienen adems una caracterstica particular: deben ser conocidas por todos los que participan de esa sociedad. Podemos clasificar las instituciones en formales e informales. Las formales son las que han pasado por un proceso de formalizacin y en general constan por escrito. La constitucin y las leyes son un ejemplo de instituciones formales. Las instituciones informales no han pasado por este proceso aunque tienen la misma importancia que las otras- e incluyen los valores y las pautas de comportamiento generalizadas. Las instituciones son las reglas del juego, son entidades abstractas cuyo nico propsito consiste en permitir la interaccin social. De hecho, modelan y determinan el sentido que toma la interaccin humana. Esto es as porque las instituciones incentivan y desincentivan determinadas conductas, condicionando el comportamiento de los actores o los jugadores. Por qu decimos que las reglas incentivan y no que obligan? Porque, por ejemplo, si queremos prohibir la accin de robar, las reglas no pueden evitar que de todas maneras algunas personas roben; lo que s pueden hacer es disponer sanciones para aquellos que cometan estos delitos, y as desincentivar la accin de robar. Es importante destacar que las instituciones nunca son neutrales ya que, en tanto reglas determinan las probabilidades de que se realicen los distintos intereses de los actores. Entonces, quien formula o cambia las reglas define que sea ms probable que se realicen los intereses de determinados actores y menos probable que se realicen los de otros. Ejemplo: si un sindicato (actor) quiere aumentar los salarios de sus afiliados, su probabilidad de xito ser mayor bajo un rgimen democrtico (institucin) y menor si se encuentra en un rgimen autoritario (institucin). Por qu? Porque las reglas de juego de la institucin en un rgimen autoritario prohben la libertad de expresin, el derecho de huelga, etc. Por el contrario, las reglas de juego de la democracia permiten este tipo de acciones. De esta manera concluimos que la posibilidad de que un actor (en este caso un sindicato) realice sus intereses vara de acuerdo al tipo de institucin. Resulta apropiado destacar que las instituciones importan en su eficacia. Esto implica que no todas las reglas afectan el comportamiento y, por lo tanto, no todas tienen el mismo grado de importancia para explicar el funcionamiento poltico de una sociedad. Por ese motivo, debemos concentrarnos en aquellas instituciones que efectivamente se aplican. Ahora bien, los enfoques que se concentran exclusivamente en las instituciones, tienden a generar explicaciones en las que la realidad es producto de las reglas y donde el comportamiento de los actores est determinado por stas. En estas teoras no hay lugar para la contingencia.
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ANLISIS ESTRATGICO (PREFERENCIAS E INTERESES DEL ACTOR + CONTEXTO INSTITUCIONAL + PREF. E INT. DE OTROS ACTORES)
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REPBLICA ARGENTINA
RGIMEN DEMOCRTICO
FORMA DE GOBIERNO
REPRESENTATIVA El pueblo gobierna a travs de representantes. Los ciudadanos tienen derecho a elegir sus autoridades y a ser elegidos por sus pares.
REPUBLICANA Poder Legislativo: el Congreso, compuesto por dos cmaras, elabora leyes. Poder Ejecutivo: administra, aplica y ejecuta leyes. Poder Judicial: resuelve las causas judiciales.
FEDERAL Pactos entre Estados provinciales para la organizacin del Estado nacional. Las pro vincias se reservan autonoma, dictan sus constituciones, eligen a sus funcionarios.
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Ms adelante, presentaremos la forma de democracia representativa, en contraste con la forma de democracia directa. Es importante aclarar que la Constitucin Nacional tambin prev algunos mecanismos de participacin poltica por parte de los ciudadanos, adems del mero acto del voto, que buscan acortar la brecha entre representantes y representados. Tales mecanismos se conocen con el nombre de formas semidirectas de democracia e incluyen: el referndum, el plebiscito, la consultar popular, la iniciativa legislativa popular, la revocacin popular de mandatos y la revocacin popular de determinadas sentencias.3 Vale aclarar que estos mecanismos no constituyen un nuevo tipo de democracia, sino que son instituciones que se insertan en los sistemas de democracia indirecta o representativa.
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Qu significa representar?
La idea de representacin implica hacer presente lo que se encuentra en otro lado. La representacin poltica democrtica es una relacin que se establece entre ciudadanos y gobernantes, que cuenta con una serie de caractersticas: a) debe tener un carcter estable, es decir que tiene que estar institucionalizada para que sea parte del rgimen. b) los gobernantes estn autorizados a gobernar en nombre de los representados y siguiendo los intereses de stos. El gobernante es un agente de los intereses y las preferencias de los representados. Esta es la idea de representacin como mandato (aunque ste no sea imperativo); c) los gobernantes estn sujetos a rendir cuentas de su gestin a los ciudadanos. Corresponde a la idea de representacin como accountability.
Existen distintas formas de clasificar a las democracias representativas. A continuacin te presentamos las ms relevantes.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la materia Sistemas Polticos Comparados de la carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
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Vale la pena mencionar que la mayora de los pases enlaza su legislatura bicameral a su sistema poltico federal, como por ejemplo la Argentina, donde la Cmara Baja representa al pueblo de la nacin, mientras que la Cmara Alta representa a las provincias. Por el contrario, en otros pases la bicameralidad no est asociada con un sistema federal sino que es producto de la superposicin de elementos democrticos y aristocrticos. El ejemplo ms conocido es Inglaterra, un sistema unitario con legislatura bicameral. En este caso, la Britnica Cmara de los Lores representa un vestigio del sistema aristocrtico que alguna vez predomin en la poltica britnica y tiene bsicamente un valor simblico. A su vez, la Cmara de los Comunes se encuentra compuesta por parlamentarios electos y es la que cuenta con el poder de decisin real, por lo que prcticamente funciona como una legislatura unicameral.
- Reparto del poder constitucional, por lo cual las reformas de la ley suprema necesitan el apoyo de los estados miembros, que a su vez tienen su propia constitucin. - Existe una sobrerrepresentacin en el Poder Legislativo Nacional de los estados ms pequeos (idea que veremos luego). - Gobierno descentralizado, o ms bien disperso o no centralizado. Es importante distinguir el concepto de federalismo del de descentralizacin, ya que este ltimo implica que los miembros del Estado tienen considerable autonoma. Debemos aclarar que si bien existe una clara relacin entre federalismo y descentralizacin, esto no siempre es as. Puede haber Estados descentralizados que no sean federales: por ejemplo es posible delegar facultades en materia de polticas pblicas a gobiernos locales, pero que no estn garantizadas constitucionalmente. La mayora de las democracias plurinacionales y multiculturales son federales. Por otro lado, los sistemas no democrticos pueden tener ciertas caractersticas federales, pero slo un sistema que es constitucionalmente democrtico puede proveer garantas crebles y los debidos mecanismos institucionales que ayuden a asegurar que se respeten las facultades de las subunidades. Existen diferencias entre los sistemas federales? S. Una de ellas reside en sus orgenes. Las federaciones pueden tener como propsito inicial las siguientes alternativas: a) Venir juntos. Hay un grupo de unidades polticas, cada una con fuertes identidades y soberanas, que perciben la existencia de amenazas externas que pueden ser minimizadas creando una federacin. En la negociacin, acuerdan que cada miembro de la federacin mantendr su identidad y su soberana tanto como le sea posible, y aquellos con ms poder se comprometen a respetar la autonoma de las unidades ms dbiles. Es el caso de Estados Unidos y de Suiza. b) Mantenerse juntos. Se trata de sistemas originalmente unitarios, multitnicos, que comenzaron a experimentar amenazas internas, por lo que los lderes polticos decidieron que la mejor forma de mantenerse unidos en una democracia era devolver el poder a las distintas subunidades, conformando una federacin. Ejemplos: India en 1948, Blgica en 1969, Espaa en 1975. c) Ponerse juntos. Se trata de la creacin de una federacin de manera no democrtica y no voluntaria. Una unidad poltica se impone sobre otras por la fuerza. Es el caso de la Unin Sovitica (URSS) en donde Georgia, Azerbaijn, Armenia y Ucrania, al no recibir apoyo internacional para su independencia, fueron integrados a la URSS a travs de la fuerza militar en 1922. Otra diferencia entre los Estados federales tiene que ver con el grado de simetra entre las partes componentes, es decir las divergencias constitucionales entre el status legal y las prerrogativas de las subunidades de la misma federacin.
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As, las democracias federales plurinacionales tienden a ser constitucionalmente asimtricas, mientras que las democracias federales mononacionales por lo general son simtricas. Ejemplos de las primeras son Espaa, Canad y Blgica, y de las segundas EE.UU., Argentina y Brasil.
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Si bien la mayora de las constituciones prev la posibilidad de realizar juicios polticos, stos raramente se inician debido a que requieren amplias mayoras extraordinarias. El objetivo de separar las fuentes de origen y supervivencia del Ejecutivo y del Legislativo consiste en asegurar que cada poder logre ejercer controles sobre el otro. El Ejecutivo elegido nombra y dirige la composicin del gobierno. El presidente tiene algunas facultades legislativas garantizadas por la constitucin. Otorgarle atribuciones legislativas al presidente asegura que la eleccin popular del programa poltico del presidente se traduzca en resultados polticos. Estos sistemas se concentran en su mayora en Amrica Latina. No son comunes en los pases europeos por motivos, sobretodo, histricos: cuando empezaron a practicar el gobierno constitucional estos pases eran monarquas y tenan un jefe de Estado hereditario, a diferencia de Amrica Latina, que tuvo que elegirlo. Crticas al presidencialismo: - Rigidez temporal. Se refiere a los perodos de mandato fijos del presidente y de los legisladores (entre 4 y 6 aos). Se plantea qu hacer con presidentes altamente impopulares que no pueden ser destituidos por medios institucionales como el voto de no confianza del Parlamento. Tampoco un presidente popular puede disolver el Parlamento y llamar a elecciones cuando enfrenta un congreso hostil elegido con anterioridad. - Tendencias mayoritarias. Dado que el cargo ejecutivo es unipersonal, cuando un candidato gana la nica banca por la que compiti, no tiene incentivos como presidente para negociar con los perdedores y estos tampoco encuentran razones para cooperar con el oficialismo. Adems, si las elecciones parlamentarias y presidenciales son cercanas en el tiempo, el presidente puede verse beneficiado con una mayora parlamentaria. - Legitimidad democrtica dual. Dado que el Parlamento y el presidente son elegidos popularmente, ambos pueden reclamar un mandato popular nico y no hay incentivos para la cooperacin. Argumentos a favor del presidencialismo: - Accountability. Los funcionarios electos son responsables de sus acciones frente a los ciudadanos, quienes tienen la posibilidad de aplicar sanciones sobre los representantes elegidos en el momento de la prxima eleccin. La accountability se debilita si los gobiernos tienden a cambiar antes de una eleccin, como ocurre en los parlamentarismos, ya que se dificulta asignar responsabilidades por mal desempeo. - Posibilidad de identificacin. En los presidencialismos es ms probable que los votantes puedan identificar antes de la eleccin los gobiernos alternativos que posiblemente surjan luego de los comicios. Esto es ms difcil en el parlamentarismo. - Controles mutuos. El presidencialismo fortalece el control del Ejecutivo sobre el Parlamento y tambin lo inverso, lo cual es bueno siempre que se traduzca en una situacin de inmovilismo en las polticas pblicas. Como la supervivencia del Ejecutivo no depende de la confianza del congreso, entonces el presidente puede utilizar su capacidad de veto para rechazar algunas iniciativas legislativas en funcin de los mritos de la legislacin misma. Los miembros del Parlamento pueden hacer lo propio si no tienen la amenaza del voto de confianza. - rbitro. Si el presidente no tiene mayora en el congreso, puede actuar como rbitro, es decir, como moderador de disputas para asegurar el acuerdo legislativo.
Sistema parlamentario:
Un sistema poltico parlamentario se caracteriza por el hecho de que el Parlamento es soberano. Estos sistemas requieren que los gobiernos sean designados, apoyados y, segn sea el caso, destituidos de acuerdo al voto del Parlamento.
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Asimismo, los parlamentarismos pueden ser clasificados en tres categoras: 1) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero por encima de sus desiguales. Este tipo de parlamentarismo lo podemos ver en Inglaterra, donde el primer ministro es el que realmente dirige el gobierno. A la vez es el jefe del partido oficial, tiene libertades para designar y cambiar a ministros que le son subordinados y difcilmente puede ser destituido por el voto del Parlamento. 2) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero entre desiguales. Es el caso del parlamentarismo alemn, donde el canciller es menos preeminente, es nombrado por el Parlamento (aunque sus ministros no), puede no ser el lder del partido oficial, pero no se lo puede destituir por el mero voto parlamentario y puede reemplazar a sus ministros. 3) Que el jefe del Ejecutivo sea un primero entre iguales. Es el caso de un primer ministro destituible por el voto parlamentario que cuenta con un gabinete, integrado por ministros que le son impuestos y sobre los cuales tiene poco control. Se ha argumentado que los sistemas parlamentarios, al no tener rigidez en los mandatos y contar con la institucin del voto de confianza, tienden a resolver la crisis entre poderes, lo cual conduce a la estabilidad de la democracia. Por el contrario, estas crticas postulan que bajo sistemas presidenciales los conflictos entre poderes se resuelven mediante golpes de Estado u otras medidas no democrticas, por lo que se dice que son ms proclives a colapsar. Sin embargo, Mainwaring y Shugart realizaron una investigacin en la que estudiaron los regmenes que no colapsaron en el siglo XX. Encontraron que el colapso fue mayor en los sistemas presidenciales (50%) que en los parlamentarios (43,8%). Sin embargo, cuando consideraron los pases del tercer mundo, observaron que el 52,2% de los presidencialismos en estos Estados colapsaron, mientras que un porcentaje mayor, 59,1% de los parlamentarismos cayeron. Otra conclusin destacable a la que llegaron fue que, en este grupo, los regmenes presidenciales que fracasaron reaparecieron como democracias, mientras que los fracasos de los parlamentarismos tendieron a ser irreversibles. De esta manera, no sera posible afirmar que los parlamentarismos funcionan mejor que los presidencialismos en el tercer mundo.
Sistema semipresidencialista:
El sistema semipresidencialista surge con la intencin de retener las ventajas del presidencialismo y disminuir sus desventajas. En este sentido, busca brindar una solucin al problema de las mayoras divididas e introduce mayor flexibilidad. El ejemplo que mejor ilustra este sistema es la Quinta Repblica Francesa. Sus caractersticas son las siguientes: Presenta una estructura de autoridad dual, bicfala, donde el poder es compartido por un presidente (jefe de Estado) y un primer ministro (jefe de gobierno). El primero debe ser elegido por el pueblo, o al menos no por el Parlamento, y el segundo debe conseguir apoyo parlamentario continuo. El gobierno dividido evita el estancamiento.
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Se trata de un sistema flexible, debido a esa estructura bicfala: la primera cabeza cambia cuando se modifican las combinaciones de la mayora, a pesar de que la norma constitucional establezca que siempre funciona igual. De esta manera, el presidente prevalece sobre el primer ministro, siempre que cuente con una mayora unificada. Por el contrario, con una mayora dividida, el jefe de gobierno es quien prevalece, porque recibe el apoyo del Parlamento. Anlisis del semipresidencialismo a la luz de las categoras empleadas para analizar el presidencialismo. - Rigidez temporal. El presidente puede nombrar a un primer ministro para formar un gobierno de coalicin. As, cede un poco de control a un gabinete y a un primer ministro de oposicin con el apoyo de la legislatura, eliminando la posibilidad de crisis por la rigidez temporal de los mandatos. Tambin se puede otorgar al presidente la facultad de disolver el parlamento y llamar a elecciones, apelando a los votantes para conseguir una legislatura ms favorable. - Mayoritarismo. Este problema es mitigado en el semipresidencialismo porque el gabinete est sujeto a la confianza del Parlamento, es decir que no es un reflejo de los intereses del presidente como sucede en el presidencialismo. - Legitimidad dual. Este sistema reemplaza el problema de legitimidades de competencia entre el Parlamento y el Ejecutivo con el potencial problema de legitimidades de competencia dentro del mismo Ejecutivo entre el presidente y el primer ministro. - Controles mutuos. En la mayora de los semipresidencialismos el presidente no goza de la capacidad de veto que funciona como control sobre el Parlamento. Al mismo tiempo, el control de la legislatura sobre el Ejecutivo incluye el requisito de la confianza parlamentaria sobre el gobierno, es decir que no afecta la posicin del presidente como jefe de estado, a diferencia del parlamentarismo. - rbitro. Cuando el presidente no cuenta con una mayora parlamentaria (gobierno dividido) puede funcionar recurriendo a su prerrogativa de nombrar al primer ministro y utilizando todos los poderes formales que le sean otorgados constitucionalmente para influir en los resultados de las disputas legislativas.
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El objetivo central del modelo de consenso es limitar el poder de las mayoras. Por qu? Porque en una sociedad altamente heterognea, generalmente hay varias minoras que se ven amenazadas por la posibilidad de exclusin de las decisiones de gobierno. Entonces se busca incluir a estos grupos minoritarios en el proceso de toma de decisiones, a fin de evitar que por su exclusin sistemtica pierdan lealtad frente al rgimen democrtico. De ocurrir esto ltimo, se podran producir dos cosas: la ruptura de la sociedad o de la nacin; o la guerra civil, el enfrentamiento armado. Veamos con mayor detenimiento las caractersticas de cada uno de estos modelos.
Democracia mayoritaria:
- Existencia de una alta concentracin del poder en el Ejecutivo. Esto significa que el gabinete de gobierno est controlado por un solo partido, lo que excluye de las decisiones ejecutivas a una importante minora. - Fusin de poderes y dominio del gabinete. Adems del control del Ejecutivo y del gabinete, este partido tambin controla el Parlamento, ya que los miembros del gabinete, adems de tener su origen en el Parlamento, son lderes partidarios, por lo que conducen el comportamiento del bloque poltico en el poder legislativo -que ya de por s es mayoritario-. Cabe aclarar que, en este sistema, los que estn excluidos hoy del gobierno pueden controlarlo maana. - Bicameralismo asimtrico. La asimetra tiene que ver con el poder de decisin que tiene cada una de las dos cmaras. Por ejemplo, en Inglaterra es la Cmara de los Comunes quien tiene mayor poder de decisin, ya que sus miembros representan a los ciudadanos. En oposicin, la Cmara de los Lores, cuyos miembros acceden a su cargo por herencia, solo cumple funciones de acompaamiento. - Bipartidismo. Implica que fundamentalmente vamos a encontrar dos partidos con caudal electoral bastante parecido. Esto no significa que no haya ms partidos, sino que hay dos que, histricamente, tienen ms peso que los otros y que se alternan en el poder. - Partidos Unidimensionales. Son unidimensionales porque tienen como principal punto de discrepancia una nica dimensin: los asuntos socio-econmicos. - Sistema electoral de mayora relativa. En este modelo de democracia, los distritos van a estar representados en forma uninominal: la fuerza que obtenga ms votos en un distrito ganar la representacin del mismo. Esto es diferente a los sistemas de representacin proporcional, los cuales le dan la posibilidad a las minoras de obtener bancas en el Congreso. - Sistema de gobierno unitario y centralizado. Las distintas regiones tienen gobiernos que tienden a tener poca autonoma, poco nivel de decisin con respecto a su forma de obtener recursos y de utilizarlos. - Constitucin no escrita y soberana parlamentaria. No existe una ley fundamental que unifique todos los criterios que tienen que ver con la estructura de gobierno, los derechos polticos, etc. Este tipo de democracia tiene una serie de leyes que cubren distintos temas. Hay costumbres y convenciones reconocidas por la sociedad civil. El Parlamento es el poder soberano para decidir sobre las reglas que ordenan el funcionamiento del rgimen poltico. - Democracia exclusivamente representativa. Es una democracia que tiende a dejar de lado los espacios para la consulta directa de las preferencias de los ciudadanos.
Democracia de consenso:
- Participacin en el Poder Ejecutivo. Los distintos grupos polticos con diferentes opiniones acerca de determinadas cuestiones participan en el gabinete y en el proceso de toma de decisiones.
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- Mayor separacin de poderes. El Poder Ejecutivo representa a grandes coaliciones, incluyendo la representacin de minoras, y tiene una legitimidad distinta e independiente del parlamento. A su vez, el Poder Legislativo tambin tiene mayor autonoma con respecto al Ejecutivo. Entonces, este sistema presenta una mayor separacin de poderes, mayor control y mayor equilibrio en la representacin. - Bicameralismo equilibrado y con representacin de las minoras. Las dos cmaras del Parlamento tienden a tener poderes similares. La sancin de las leyes requiere de la aprobacin de las dos cmaras. Adems, la Cmara Alta debe cumplir dos condiciones con relacin a la Cmara Baja: tiene que reunir principios de representacin distintos y debe tener poder real para vetar sus decisiones. Por ende, vamos a encontrar cierta sobrerrepresentacin de algunas minoras. Esto tambin se da en la Argentina. Si una provincia con pocos habitantes tiene la misma cantidad de senadores que las provincias con muchos habitantes, entonces se puede decir que los habitantes de las provincias con poblacin menor estn sobrerrepresentados en la Cmara Alta. Se busca justamente esta sobrerrepresentacin para equilibrar el peso de las minoras. Por qu? Porque las provincias con menor poblacin tienen menos representantes en la Cmara de Diputados. Esto se equilibra en la Cmara de Senadores. Situacin pluripartidaria. Una sociedad ms compleja, ms heterognea, con intereses ms diversos tiende a presentar una mayor cantidad de partidos que cuentan con un electorado importante. Sistema de partidos pluridimensional. No hay un solo eje de tensin entre los distintos partidos. La lucha poltica abarca varias dimensiones, como son la cultural, socioeconmica, etc. Sistema electoral por representacin proporcional. La representacin proporcional le permite a las minoras acceder al Parlamento. Gobiernos federales y descentralizacin. La toma de decisiones pblicas no se da estrictamente en el plano del gobierno nacional, sino que se distribuye el poder a nivel de provincias y municipios, lo que permite incorporar las preferencias de distintas minoras. Constitucin escrita y veto de la minora. Para mantener un equilibrio entre los distintos intereses, estos sistemas cuentan con una constitucin escrita y un poder de veto en manos de esas minoras como mecanismo para validar dicha constitucin. La regla que ordena al rgimen poltico es clara y transparente, pero en el caso de cambiarla es necesario que participen las minoras. Mezcla de democracia representativa y democracia directa. Algunos de estos sistemas de consenso tienden a incorporar mecanismos de democracia semidirecta. Para fijar los contenidos de este punto, pods guiarte con el siguiente cuadro.
MODELO MAYORITARIO
MODELO DE CONSENSO
ALTERNANCIA EN EL GOBIERNO
SOCIEDADES HOMOGNEAS
SOCIEDADES HETEROGNEAS
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Para introducirnos de manera muy general en el tema, podemos decir que las diferencias entre un rgimen democrtico y un rgimen no democrtico residen fundamentalmente en la forma en que se toman las decisiones en cada uno de ellos. En trminos generales, se supone que la democracia es un rgimen que nos ofrece cierta certidumbre con respecto a las reglas de juego e incertidumbre en relacin con el proceso de toma de decisiones. Esto significa que en una democracia las reglas han sido acordadas por el conjunto de la sociedad y que estas reglas se aplican para consultar las preferencias de la mayora, respetando los intereses de la minora. Por qu hablamos de incertidumbre con respecto a los resultados? Porque la preferencias de la mayora pueden cambiar. As, quien gana hoy en un rgimen democrtico puede llegar a perder maana. Pero siempre, en una democracia, las decisiones se toman por mayora. Un rgimen no democrtico, en contraposicin a una democracia, nos ofrece incertidumbre con respecto a las reglas de juego y certidumbre con respecto a los resultados. Esto quiere decir que se va a tender a privilegiar los intereses de determinados actores centrales del rgimen, en funcin de los cuales se ajustan las reglas. Hay certidumbre en relacin a quin va a ganar y quin va a perder e incertidumbre con respecto a cmo se van a modificar las reglas para reproducir el poder del grupo privilegiado. Las decisiones, en un rgimen no democrtico, las toma siempre un lder o un grupo reducido. Los regmenes no democrticos se pueden clasificar en: totalitarios y autoritarios. En primer lugar, los totalitarismos se caracterizan por intentar ejercer un control ms abarcativo y fuerte sobre la sociedad civil desde el Estado. Procuran sustentar este control mediante la elaboracin de una ideologa relativamente sofisticada y completa, que legitima objetivos colectivos ligados al bien pblico, al bien de la nacin. Por el contrario, los autoritarismos no cuentan con una ideologa acabada, con un apoyo terico que explique el funcionamiento de la sociedad. Esta es la primera diferencia entre estos dos tipos de rgimen. Un segundo punto es que en los totalitarismos encontramos un intento por parte del Estado de avanzar sobre la sociedad, no slo controlndola mediante la represin, sino tambin organizndola y movilizndola. El Estado busca incorporar a importantes segmentos sociales como apoyo de la gestin estatal. Por eso, encontramos por lo general partidos polticos nicos con intensa militancia social, y tambin observamos la presencia de corporaciones controladas desde el Estado que organizan a los diversos intereses socioeconmicos y los movilizan en funcin de los objetivos estatales. En cambio, los autoritarismos tienden a tener una relacin mucho ms dbil con la sociedad. Esta ltima se sita fuera de la actividad poltica, con el mnimo nivel de participacin y controlada desde arriba. Los autoritarismos no presentan una movilizacin constante asociada con la manipulacin ideolgica de las masas que llevan adelante los totalitarismos. Se observan por lo general grupos polticamente activos -como el Ejrcito, la Iglesia y organizaciones empresariales- que no estn sujetos a elecciones competitivas, sino que constituyen una coalicin dominante en la que se da una alianza o pacto que permite la estabilidad del rgimen. Los ejemplos que mejor ilustran el modelo totalitario son la Italia fascista y la Unin Sovitica. Se trata de regmenes con una fuerte ideologa, con una explicacin de los procesos histricos y con un fuerte avance sobre la organizacin y movilizacin de la sociedad civil. Estos regmenes tienen grandes diferencias con los autoritarismos que se experimentaron en Amrica Latina en el siglo XIX.
Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Carlos H. Acua para el dictado de la materia Fenmeno Poltico en la Universidad de San Andrs.
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Democracia directa
DEMOCRTICOS
Unitario Federal
Democracia representativa
REGIMENES POLTICOS
De consenso
Mayoritaria
Autoritario
NO DEMOCRTICOS
Totalitario
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UNIDAD II
Actores, Instituciones y Economa de la Poltica Argentina
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Actores
Economa
1. Las Instituciones
Desde 1976 la Argentina experiment lo que en la unidad 1 definimos como rgimen autoritario. El gobierno militar, liderado por las Fuerzas Armadas, interrumpi el libre funcionamiento de las instituciones y poderes caracterstico de una repblica democrtica. A travs de la instauracin de una poltica del terror desde el Estado, las garantas constitucionales, la actuacin del Congreso, la accin de la justicia y los canales de participacin de la sociedad civil en el proceso poltico dejaron de existir. Esta situacin cambi entrada la dcada de 1980, cuando Ral Alfonsn asumi el gobierno. Se trat de reconstruir el sistema democrtico, aunque desde una base todava inestable asociada a continuas y profundas crisis econmicas que desestabilizaron al pas. Recin con la alternancia del mandato presidencial de manera constitucional y la llegada de Carlos Menem al poder, encontramos un rgimen democrtico consolidado.
2. Los Actores
1976-1983: En 1976 las Fuerzas Armadas asumieron un rol central al tomar el poder a travs de un golpe de Estado. La Junta de Comandantes en Jefe lleg al gobierno en un contexto de caos econmico, crisis de autoridad, represin y luchas facciosas. Ya a partir de 1974 funcionaba un grupo armado que tena conexiones con el gobierno, la Alianza Anticomunista Argentina (A.A.A), como encargado de mantener el orden, reprimir y diezmar la lucha de las organizaciones armadas cuyos actores principales eran el Ejrcito Revolucionario del Pueblo (E.R.P) y Montoneros.
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Al instalarse el rgimen autoritario, los partidos polticos y toda actividad poltica quedaron prohibidos. Se organiz un sistema para combatir a aquellas personas que pensaban de forma distinta al rgimen. La mayora de los grandes sindicatos fueron intervenidos. Se suprimi el derecho de huelga y las negociaciones colectivas. Tambin se someti a la prensa a una fuerte censura, quedando solo la voz del Estado. Durante los primeros aos, el rgimen militar comenz a implementar un proceso de reestructuracin econmica que fue el primer paso hacia la consolidacin del Estado neoliberal. Es as como el Ministerio de Economa, a travs del ministro Jos A. Martnez de Hoz, introdujo las primeras polticas de achicamiento del Estado, desregulando el mercado financiero y abandonando la proteccin de la industria nacional. Debido, entre otros factores, a los contratos del Estado con empresas privadas -en algunos casos contratos preferenciales- y a la actividad financiera especulativa, los grandes grupos econmicos nacionales e internacionales se favorecieron, mientras muchas pequeas empresas quebraron. As fue como los grandes grupos econmicos crecieron de forma espectacular, estableciendo una relacin ventajosa con el Estado, lo que les permiti incrementar sus beneficios sin riesgos bajo su amparo. Su contracara fue el deterioro del aparato productivo industrial, lo que trajo aparejado el aumento progresivo del desempleo y la cada del nivel de vida en amplios sectores asalariados. As, los asalariados industriales y los empresarios locales expulsados del mercado fueron actores afectados tanto en trminos econmicos como polticos. En el perodo previo a la finalizacin de la dcada de 1970, cesaron los flujos de capital especulativo, la Argentina comenz a endeudarse cada vez ms en el exterior y se elevaron los ndices de inflacin, generando una creciente desconfianza por parte de los empresarios, quienes eventualmente integraran un frente opositor al gobierno de facto. La Iglesia inicialmente tuvo una actitud complaciente, y a la vez el gobierno estableci una asociacin muy estrecha con los obispos. La jerarqua eclesistica, con algunas valiosas excepciones, call cualquier crtica y justific de manera poco velada la forma en que actuaba el gobierno. En medio de la ms terrible represin, un grupo de madres de desaparecidos empez a reunirse todas las semanas en la Plaza de Mayo, marchando con la cabeza cubierta con un pauelo blanco, reclamando por la aparicin de sus hijos. Las Madres de Plaza de Mayo, vctimas del terrorismo de Estado, se convirtieron en la referencia de un movimiento social cada vez ms amplio y fueron instalando una discusin pblica, fortalecida desde el exterior por la prensa, los gobiernos y las organizaciones defensoras de los derechos humanos. A la crisis econmica antes mencionada se sum la decepcin por las prdidas que produjo la Guerra de Malvinas. Frente al descontento generalizado, ciertos grupos comenzaron a realizar manifestaciones de protesta que de alguna manera expresaban el descontento generalizado -entre ellos se encontraban los empresarios, el sindicalismo, los partidos polticos agrupados en la Multipartidaria, las agrupaciones de Derechos Humanos, y los estudiantes universitarios, entre otros-. La sociedad empez a canalizar su malestar a travs del apoyo y acompaamiento de las actividades polticas en la lucha por la restauracin democrtica. 1983-1989: Es as como el 10 de diciembre de 1983 asumi la presidencia Ral Alfonsn, que en ese momento contaba con el apoyo de un amplio sector de la ciudadana identificado, independientemente de sus opciones polticas, con la propuesta de construir un Estado de derecho, al cual las fuerzas militares debieran someterse. El objetivo era generar y consolidar un conjunto de reglas capaces de resolver los conflictos de una manera pacfica, ordenada, transparente y equitativa. La relacin con las Fuerzas Armadas fue siempre compleja. La administracin radical intent aplicar polticas de disciplinamiento y procur asegurar la subordinacin del Ejrcito, lo cual no fue fcil. El primer contratiempo sobrevino cuando se hizo evidente que la institucin se negaba a revisar su accin y a juzgar a los altos mandos militares por los delitos aberrantes cometidos durante el rgimen militar. Luego la tensin se fue incrementando y Ral Alfonsn debi sortear levantamientos militares, que no llegaron a tener xito debido a que la sociedad civil les neg su apoyo.
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Argentina se propuso trabajar conjuntamente con otros pases de la regin que acababan de retornar a la democracia como Uruguay y Brasil- a fin de mediar en los conflictos regionales. El conflicto con los sindicatos fue tambin extenso, y el gobierno debi sobreponerse a una infinidad de huelgas y paros nacionales. En lo econmico, el gobierno cont en un principio con un fuerte respaldo del Fondo Monetario Internacional (F.M.I.), que a cambio exiga la adopcin de polticas orientadas principalmente a aumentar la capacidad inmediata de pago de servicios de la deuda. A partir de 1986, con crisis econmicas ms intensas, las relaciones con los organismos internacionales se endurecieron y Alfonsn comenz a sentir las presiones cada vez ms cotidianas de los grupos nacionales y transnacionales, que haban acumulado mucho capital y poder durante la dictadura y contaban con herramientas para presionar con xito al gobierno. Respecto de los partidos polticos, los grandes apoyos de esta administracin se encontraron en el radicalismo. La oposicin estuvo integrada por el Justicialismo y un heterogneo conjunto de fuerzas provenientes de la izquierda que se nuclearon en torno al Partido Intransigente. Representando a los grupos de derecha e intentando tambin sacar provecho de la situacin crtica que viva el pas, creci la Unin del Centro Democrtico, fundada por lvaro Alsogaray. 1989-1999: No nos detendremos mucho en este punto, ya que dedicaremos una seccin especfica de este captulo a estudiar los actores principales de la dcada de 1990. Por el momento solo diremos que el gobierno de Carlos Menem cont con el apoyo de los grandes grupos econmicos, que se vieron favorecidos con su poltica econmica, de los organismos internacionales de crdito y del gobierno norteamericano, con el que estableci una relacin de alineamiento automtico. No recibi una fuerte oposicin desde la Iglesia ni tampoco por parte de las Fuerzas Armadas. Los sindicatos, por su parte, le dieron un apoyo dispar, aunque creci un sindicalismo opositor.
3. La Economa
Con respecto a la variable econmica, en la dcada de 1970 se produjo el ascenso del modelo econmico neoliberal, el cual fue consolidado en los aos 1990. En trminos generales, este modelo propona la no intervencin del Estado en las actividades econmicas y surgi como contraposicin al modelo anterior del Estado Benefactor 8 que impulsaba la regulacin temporaria del Estado en la economa para resolver los problemas sociales como el desempleo. El modelo neoliberal se fundamenta en el liberalismo econmico, segn el cual el mercado es el mejor instrumento para asignar los recursos escasos de una sociedad. El poder poltico no debe tener ninguna influencia en los movimientos de capital, slo debe funcionar como rbitro para garantizar la libre competencia. Considera que la libre interaccin de los individuos genera un equilibrio. Es decir, el inters particular de cada individuo y la competencia con sus pares har que la sociedad se oriente sola hacia su inters comn. Defiende el libre comercio internacional, rechaza cualquier medida que pretenda proteger a los productores locales y exige la privatizacin de las empresas pblicas como nico camino, ya que considera que los hechos han demostrado la invalidez de las polticas intervencionistas. Se opone a la creacin compulsiva de empleo y a la generacin de gasto pblico. Sin embargo, hoy podemos sostener que el modelo neoliberal implementado produjo un retroceso social que contina hasta nuestros das.
A partir de 1930, los proyectos nacionalistas perfilaron una produccin basada en la industria y orientada hacia el mercado interno. Se conoci como el modelo de industrializacin por sustitucin de importaciones, sostenido desde la dcada de 1950 por la Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de las Naciones Unidas.
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Modelo neoliberal La expresin neoliberal bsicamente significa nuevos liberales. Nace luego de la Segunda Guerra Mundial con el objetivo de revitalizar la ideologa liberal, modelo que haba concluido luego de la gran crisis financiera de 1929 para dar paso al Estado Interventor o Benefactor. Incorpor los nuevos ingredientes de la lucha contra el comunismo y cualquier movimiento de izquierda, amparndose en la lucha contra la intervencin tanto del Estado como de cualquier estamento de la sociedad en el mercado capitalista. Lo que distingue al neoliberalismo del liberalismo clsico es su creencia casi ciega en un conjunto de verdades que han de llevar necesariamente a la sociedad por el buen camino. De modo que para el neoliberalismo no hay alternativa posible a su sistema. Otra diferencia con el liberalismo clsico es que el neoliberalismo subestima mucho ms el rol de la poltica, aunque en los hechos requiere de una gran concentracin de poder para aplicar el modelo.
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El error estuvo en creer que el rgimen democrtico, por s mismo, resolvera todas las dificultades y traera prosperidad. La ilusin de que la democracia resolvera todos los problemas se haba encarnado en una frase que Alfonsn utiliz frecuentemente durante la campaa electoral: con democracia se come, con democracia se educa, con democracia se cura. La asociacin con el bienestar, la educacin y la salud parta de una concepcin de la democracia, antes que un rgimen poltico, como una forma de vida. A diferencia del autoritarismo que se dejaba atrs, la democracia implicaba un compromiso vital con una cultura pluralista y tolerante. El discurso dominante no le demandaba a la democracia que entregara resultados particulares, pues estos llegaran naturalmente una vez que el sistema estuviera en su lugar. El espontanesmo o simplismo del que daba cuenta semejante discurso se demostrara incapaz de adaptarse a los obstculos planteados por la crisis del modelo econmico que saldra entonces a la luz. Las dos oleadas hiperinflacionarias de 1989 y 1990 marcaron los lmites de una estrategia de gobierno que subestimaba el impacto de la economa sobre las expectativas sociales, condicionando fuertemente los mrgenes de accin poltica. En julio de 1989, faltando alrededor de seis meses para la fecha oficial de entrega del mandato, Carlos Menem asumi anticipadamente la presidencia. Fue as como en un marco caracterizado por una crisis de hiperinflacin, con un Estado en bancarrota, con una moneda licuada, con sueldos inexistentes y con violencia social, tuvo lugar la primera alternancia democrtica de gobierno desde 1916, lo que hizo suponer que la democracia estaba efectivamente consolidada. Los diez aos que siguieron, signados por el retorno del peronismo al poder y su reinterpretacin neoliberal a manos del presidente Carlos Menem, fueron la contracara del gobierno de Alfonsn. Pragmtico y populista, Menem desplaz las reformas institucionales de las prioridades gubernamentales y coloc en el tope de su agenda la cuestin econmica y la reforma del Estado. El menemismo se alej de los postulados tradicionales del peronismo, a tal punto que result ser el mejor garante de la aplicacin de una poltica liberal. El nuevo presidente, formado en el populismo y segn el ms tradicional estilo peronista, en la campaa electoral prometi el salariazo y la revolucin productiva. Pero pronto sacrific buena parte del bagaje ideolgico y discursivo del peronismo y, dando un giro de 180 grados, anunci que era partidario de la economa popular de mercado, alab la apertura econmica y proclam la necesidad y bondad de las privatizaciones. Sin embargo, las grandes reformas que se llevaron a cabo en la dcada de 1990 modificaron el rol del Estado, de la economa y de las instituciones, generando grandes problemas estructurales, como la desocupacin, la desindustrializacin, el aumento de la pobreza y provocando la marginacin de prcticamente la mayora de la sociedad. Las consecuencias de tales polticas todava las observamos en la actualidad.
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Implement una poltica econmica que, lejos de favorecer a los trabajadores asalariados, atendi ms a los intereses de los grandes capitales nacionales e internacionales. Recurri a la formacin de gabinetes de gobierno compuestos en funcin de alianzas estratgicas que le otorgaron al presidente una buena base de sustentacin, mediante la incorporacin de figuras ajenas al PJ y provenientes de importantes grupos econmicos. El esquema de poder del peronismo, corporativo y keynesiano, se plante histricamente como un equilibrio entre los distintos sectores del trabajo, del capital y del Estado, en el que la conduccin de la representacin empresarial no expresaba en forma lineal o hegemnica los intereses de los grupos econmicos ms poderosos del pas. En la dcada de 1990 se dej de lado ese equilibrio bajo un planteo neoliberal, dando lugar a una mayor presencia de las empresas, una menor participacin del Estado y un escaso grado de movilizacin poltica de los trabajadores. En cuanto a sus efectos, las polticas bajo el gobierno de Menem consolidaron la tendencia a la polarizacin de los ingresos y de la riqueza, en oposicin a la bsqueda del equilibrio distributivo que haba caracterizado a los gobiernos peronistas. Abordaremos a continuacin con mayor detalle la dcada de 1990. Para tal fin, te proponemos analizar los aspectos econmicos, las particularidades institucionales y los actores preponderantes del perodo menemista.
1. Reformas econmicas
Como mencionamos anteriormente, cuando Menem recibi el gobierno, el pas se encontraba en medio de una crisis de hiperinflacin (1). Para enfrentarla exista una receta genrica: facilitar la apertura de la economa nacional, para posibilitar su adecuada insercin en el mundo globalizado, y desmontar los mecanismos del Estado Benefactor (2). La idea era clara, reducir el gasto del Estado y no influir en el mercado: ajuste y reforma. Estas ideas provinieron del llamado Consenso de Washington (3), en el que las agencias del gobierno norteamericano y los grandes organismos multilaterales de crdito, como el Fondo Monetario Internacional o el Banco Mundial, transformaron esas frmulas en recomendaciones y exigencias para los pases del Tercer Mundo como Argentina. (1) La inflacin es el crecimiento continuo y generalizado de los precios de los bienes y servicios existentes en una economa, lo que disminuye el poder adquisitivo del dinero. Hablamos de hiperinflacin cuando la inflacin es muy elevada, es decir aquella que sobrepasa el 50% mensual. En muchos pases latinoamericanos las subidas de precios han alcanzado en las ltimas dcadas tasas muy altas, algunas del orden del 400% anual e incluso superiores. Aqu hay un cambio cualitativo, es una situacin sustancialmente diferente a la inflacin normal, con problemas y peculiaridades propias, que requieren explicaciones y soluciones diferentes. En una situacin hiperinflacionaria la gente no est dispuesta a mantener dinero debido a la rapidez con que disminuye su valor. A fines de 1989 se produjo una segunda hiperinflacin donde el ministro de Economa, Erman Gonzlez, tom una medida drstica: se apropi de los depsitos a plazo fijo y los cambi por bonos de largo plazo en dlares, el conocido Plan Bonex. Tambin restringi al mximo los pagos del Estado y la circulacin monetaria. (2) Estado Benefactor: El Estado Benefactor en la Argentina comenz a desarrollarse con mayor continuidad a partir de la crisis de 1930, pero especialmente desde el primer gobierno de Pern en 1946. El Estado fue considerado como el agente principal del desarrollo o corrector de las fallas del mercado, privilegiando el intervencionismo estatal y el proteccionismo sobre las industrias domsticas. Su rol fue distributivo, se concentr en la promocin del empleo y busc unir el desarrollo industrial con la integracin territorial a nivel nacional. El Estado de Bienestar se implement en nuestro pas slo parcialmente.
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(3) Consenso de Washington: El denominado "consenso" en realidad fue un documento adoptado a partir de una reunin realizada en Washington en 1989 entre acadmicos y economistas norteamericanos, funcionarios de gobierno de ese pas y representantes del Banco Mundial y del Fondo Monetario Internacional. Esto quiere decir que no fue un consenso de la "comunidad internacional" en un debate amplio sobre las necesidades y las opciones del mundo hacia el Siglo XXI. En ese encuentro se establecieron diez instrumentos de poltica para llevar adelante el objetivo de un sistema capitalista mundial basado en la libertad del mercado para operar, donde la vida social estuviera gobernada por las leyes de la competencia y del conflicto. Los Diez Puntos del Consenso: 1) establecer una disciplina fiscal; 2) priorizar el gasto pblico en educacin y salud; 3) llevar a cabo una reforma tributaria; 4) establecer tasas de inters positivas determinadas por el mercado; 5) lograr tipos de cambio competitivos y flexibles; 6) desarrollar polticas comerciales liberales; 7) promover una mayor apertura a la inversin extranjera; 8) privatizar las empresas pblicas; 9) efectuar una profunda desregulacin; 10) garantizar la proteccin de la propiedad privada.
Y cules fueron los mecanismos que se utilizaron para realizar estas reformas? A fin de iniciar el proceso de reformas, Menem hizo aprobar por el Congreso dos importantes leyes: la primera fue la de Reforma del Estado (N 23.696), que declar la necesidad de privatizar una extensa lista de empresas estatales y deleg en el presidente la manera especfica de realizarla; la segunda ley fue la de Emergencia Econmica (N 23.967), que suspenda todo tipo de subsidios, privilegios y regmenes de promocin y autorizaba el despido de empleados estatales. Lo cierto es que haba que demostrar voluntad y capacidad reformistas, para lo cual haba que conseguir rpidamente fondos frescos y empezar a solucionar el problema del dficit fiscal, el problema ms urgente. En consecuencia, se aumentaron los impuestos al valor agregado (iva) y a las ganancias. Asimismo, grandes grupos mixtos integrados por banqueros, empresarios locales y operadores internacionales fueron convocados para iniciar el proceso de privatizaciones. En este sentido, se asegur a las nuevas empresas un sustancial aumento de tarifas, escasas regulaciones y una situacin monoplica por varios aos. No debemos olvidar que tanto los grupos econmicos locales como los extranjeros tenan mucho poder como para ejercer presin sobre el gobierno y provocar alteraciones en el Estado, ms an cuando el poder del presidente se vea debilitado por el contexto de crisis econmica. De aqu que tengamos que tener en cuenta que este proceso no estuvo pensado slo a partir de los posibles beneficios econmicos para el pas, sino en funcin de los beneficios polticos que la medida aportara: la posibilidad de beneficiar a los grandes grupos econmicos ya fuera reduciendo costos, privatizando u otorgando concesiones a bajos precios- le otorgaba al presidente una gran base de apoyo, que difcilmente jugara en contra y le brindara mayor estabilidad a su gobierno. En poco ms de un ao se haban privatizado la red vial, los canales de TV, buena parte de los ferrocarriles y de las reas petroleras.
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Esto ocurri porque los bonos de deuda argentina eran tomados a valores nominales, es decir, lo que el Estado tena que pagar a futuro. Pero en aquel entonces, los mismos bonos cotizaban en el mercado entre un 60% y un 70% menos, es decir, un bono que pagaba 100 dlares en 2010, por ejemplo, se poda comprar por 30 o 40 dlares. Cuando el Estado recompr su deuda a valores nominales, se perdi esa diferencia a manos de los grandes inversores.
Se conoce como Efecto Tequila a la crisis econmica que tuvo lugar en Mxico en 1994-1995 y que tuvo repercusiones a nivel mundial. Esta crisis fue provocada por la devaluacin del peso durante los primeros das de la presidencia de Ernesto Zedillo, quien anunci repentinamente que su gobierno dejara flotar libremente la tasa de cambio del peso contra el dlar estadounidense, deteniendo medidas gubernamentales que permitan mantener un nivel fijo (vendiendo dlares, asumiendo la deuda, etc). Eso dio lugar a que el peso se desplomara de tres pesos por un dlar a diez pesos por dlar en el transcurso de una semana (aunque en algunas regiones los dlares se vendieron internamente hasta en 30 pesos). Los mexicanos y las empresas mexicanas que tenan deudas en dlares, o que haban comprado suministros en el exterior, sufrieron un golpe inmediato. Las consecuencias: despido masivo de empleados, crisis social e inversionistas extranjeros que huyeron del mercado mexicano sin que el gobierno implementara alguna accin para prevenirlo o desalentarlo.
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La crisis desatada a fines de 1998 fue ms profunda que la del Tequila y sin final anunciado. Menem lleg al trmino de su segundo mandato con un dficit fiscal muy elevado y una deuda externa de 160 mil millones de dlares, el doble que en 1994. Decidido a profundizar el ajuste y sin margen para negociar, empez a sufrir una oposicin social y poltica cada vez ms fuerte.
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Adems de nuestro pas con Carlos Menem, los casos tpicos de hiperpresidencialismo en Latinoamrica son Per con Alberto Fujimori y Brasil con Fernando Collor. 12 Ampliaremos esta informacin en la Unidad 3.
Los decretos de necesidad y urgencia le sirvieron al Ejecutivo como instrumento gil y efectivo a la hora de implementar determinadas polticas de extraordinaria necesidad, segn lo establece el artculo 99 de la Constitucin. No obstante, el empleo reiterado de este mecanismo impidi cualquier tipo de control por parte del Legislativo y tuvo por objeto la aprobacin de las leyes de emergencia administrativa y econmica que atribuyeron al Ejecutivo el control de cuestiones como el gasto pblico, las contrataciones del Estado, la modificacin de reglas impositivas y la privatizacin de las empresas estatales. Asimismo, Menem contaba con una mayora propia en el Poder Legislativo durante su primer mandato, previo a la reforma constitucional, lo que le permiti impulsar iniciativas con la certeza de que prosperaran en el Congreso. En consecuencia, el poder Legislativo mantuvo una actitud pasiva, limitndose a aprobar las decisiones del Ejecutivo.
Otros gestos de concentracin del poder por parte del presidente Menem
Siguiendo con la lnea de eliminar posibles controles y restricciones, el presidente Menem removi de su cargo a casi todos los miembros del Tribunal de Cuentas y al fiscal general de la nacin, nombr por decreto al procurador general de la nacin, redujo el rango institucional de la Sindicatura General de las Nacin de Empresas Pblicas, y desplaz y reubic a jueces o fiscales cuyas iniciativas resultaban incmodas.
Denuncias de corrupcin
La sucesin de denuncias sobre hechos de corrupcin asociados al gobierno de Carlos Menem se hizo cada vez ms pblica y sali a la luz a travs de varios escndalos: la venta clandestina de armas a Croacia y Ecuador, los negocios de la mafia del oro - que realizaba exportaciones ficticias - y las coimas pagadas por la empresa norteamericana IBM a los directores del Banco Nacin. De esta forma, la corrupcin penetraba todas las instituciones del Estado. Tambin se produjeron hechos dudosos que no fueron esclarecidos: la explosin de la fbrica de armamentos de Ro Tercero, los curiosos suicidios de un intermediario de esas ventas y de quien pag las coimas en el Banco Nacin, y el secuestro y tortura de la hermana del fiscal que investigaba el caso.
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Sorpresivamente, en noviembre de 1993, Menem y Alfonsn se reunieron en secreto dando lugar a lo que se llam el Pacto de Olivos, en el que acordaron las condiciones para facilitar la reforma constitucional: esta habra de contener la clusula de reeleccin del presidente y una serie de modificaciones impulsadas por la UCR para modernizar el texto y reducir el margen legal para la hegemona presidencial.13 El acuerdo con la UCR pudo alcanzarse debido a que el partido se encontraba a la defensiva, sin planes y dividido, mientras que los gobernadores radicales que dependan de aportes del fisco nacional eran proclives al entendimiento.
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Adems, aparecieron piquetes en Jujuy, motivados por los despidos del Ingenio Ledesma. En suma, comenzaban a salir a la luz las consecuencias de una reforma que dejara varios problemas estructurales de difcil solucin, especialmente mucha gente marginada sumida en la pobreza y en la indigencia.
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Durante este gobierno hubo varios ministros de Economa que no lograron resolver los problemas econmicos heredados de la dcada de 1990. Por ese motivo, De la Ra crey que la nica forma de salir de la crisis era convocar a Domingo Cavallo, el creador de la convertibilidad, quien asumi en ese cargo en marzo de 2001. Sin embargo, el ministro slo consigui profundizar el desgaste social ya que, abocado a resolver el tema agobiante de la deuda argentina, anunci que llevara el dficit a cero mediante recortes en el gasto pblico, lo que implicaba reducir salarios y pensiones. El descontento de la poblacin fue puesto en evidencia en las elecciones legislativas de 2001, ya que aproximadamente el 40% del electorado se abstuvo de votar o emiti votos nulos o en blanco. Este episodio se conoci con el nombre de voto bronca. En estas elecciones, adems, la Alianza perdi su mayora en la Cmara de Diputados. Como semana a semana salan a la luz noticias negativas, los ahorristas comenzaron a retirar efectivo en pesos de sus cuentas bancarias y a comprar dlares, lo que desestabiliz el sistema financiero. Esta situacin llev al ministro Cavallo a congelar los depsitos bancarios, medida que trascendi como el corralito. Consecuentemente, el cuadro de furia social se fue completando. A continuacin se produjeron piquetes y huelgas generales, hasta que un grupo de ciudadanos empobrecidos comenz a saquear supermercados en busca de alimentos. Esto inici una ola de incidentes violentos, lo que condujo a Fernando De la Ra a decretar el estado de sitio, lo que provoc una movilizacin masiva, espontnea y no violenta de ciudadanos provenientes de distintos barrios de la Ciudad de Buenos Aires, que incluy a la clase media por primera vez en este gobierno. Al grito de que se vayan todos, los cacerolazos del 19 y 20 de diciembre lograron que el presidente presentara finalmente su renuncia. La consigna reflejaba el reclamo de cambiar a la clase poltica, en referencia a los dirigentes de todos los partidos y sectores a quienes se responsabilizaba por la situacin. Por consiguiente, podemos hablar de una crisis de representacin, originada por la desconfianza de la poblacin en sus representantes debido a las reiteradas denuncias de corrupcin -sin importar el color poltico- y a la incapacidad de los distintos gobiernos para mejorar la situacin social y econmica del pas. Vale la pena aclarar que las crticas remitan al deficiente desempeo de los representantes, pero nunca pretendieron poner fin al gobierno democrtico.
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Para ir concluyendo
La reconstruccin del aparato del Estado, que implica un funcionariado estable, competente e independiente de los vaivenes partidarios, es condicin sine qua non para la recomposicin social en Amrica Latina. Construir Estados es un proceso lento; destruirlos, est visto, lleva mucho menos tiempo. En todo sistema poltico existe una relacin entre representatividad (alcance y legitimidad de la representacin) y eficacia operativa (capacidad de formular e implementar polticas pblicas). El problema persistente de la democracia argentina pasa ms por la eficacia que por la representatividad, ya que siguen persistiendo identificaciones partidarias. En definitiva, la legitimidad del sistema poltico argentino depender ms de los resultados sustantivos que de los principios de representacin. Y los resultados dependern a su vez de la estructura de incentivos que el Estado, como aparato organizativo fundamental de nuestras sociedades, logre garantizar en funcin de la extensin del horizonte temporal que oriente a los actores.
Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar la lnea de tiempo y los interrogantes que te presentamos en el entorno virtual. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 3 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.
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BIBLIOGRAFA
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UNIDAD III
Aproximaciones al Diseo Institucional Argentino
I. LA CONSTITUCIN ARGENTINA
La Constitucin Nacional es el conjunto de normas que definen los derechos y obligaciones de los habitantes de la Argentina, la forma en que se organiza el Estado y las facultades y lmites que tiene el gobierno para su accin. En todos los pases existe una constitucin escrita? No. Por ejemplo, Inglaterra no cuenta con una ley suprema escrita y unificada. Pero eso no significa que no tenga reglas fundamentales que ordenen la sociedad, sino que estas estn formadas por usos y costumbres y por un conjunto de textos que fueron aprobados a lo largo de la historia de Inglaterra, como la Carta Magna de 1215 y la Declaracin de Derechos de 1689.
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De todas maneras, exista o no constitucin escrita, las normas bsicas de una sociedad no se limitan a un texto formal, sino que comprenden a toda norma que realmente determine la estructura esencial del Estado. As, adems de la constitucin suelen considerarse como fuentes del derecho constitucional las leyes, la jurisprudencia (es decir las decisiones judiciales) y la costumbre.
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Con relacin al mecanismo de reforma, en nuestra constitucin se establece que puede modificarse en el todo o en cualquiera de sus partes, y que la necesidad de modificacin debe ser declarada por el Congreso con el voto de al menos dos terceras partes de sus miembros. La reforma debe ser realizada por una convencin convocada al efecto. Estos procedimientos complejos y restrictivos para modificar la Constitucin argentina hacen que sea clasificada como rgida.
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creacin de la figura del jefe de gabinete de ministros y el Consejo de la Magistratura, el otorgamiento de rango constitucional a los Tratados Internacionales sobre Derechos Humanos, y la incorporacin de los llamados nuevos derechos y garantas, tales como el derecho al medio ambiente, a la proteccin de los consumidores, el derecho a la informacin y el derecho a la igualdad real de oportunidades entre varones y mujeres para el acceso a cargos electivos y partidarios. Ampliando esta informacin, te comentamos que en relacin con los cambios constitucionales ocurridos en la Argentina y en el resto del mundo, es comn que se haga referencia a tres tipos de constituciones y de derechos. Las de primera generacin, en las que se busc asegurar la libertad y los derechos del individuo principalmente frente al Estado; este es el caso de las constituciones aprobadas en el siglo XIX. Las de segunda generacin, en las que se avanz en el otorgamiento de derechos sociales a los ciudadanos, sobre todo a partir del fin de la Primera Guerra Mundial, como por ejemplo en la Constitucin de Mxico de 1917 o la alemana de 1919 (conocida como la Constitucin de Weimar) y en el caso de la Argentina, las reformas de 1949 y 1957. Por ltimo, las constituciones de tercera generacin incorporan, como en nuestra reforma de 1994, derechos al medio ambiente o de los consumidores.
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De todas maneras, debemos tener en cuenta lo que sealbamos anteriormente en relacin con el carcter dinmico de las instituciones y particularmente de los derechos, ya que si bien en un momento estos se pueden aplicar en forma muy imperfecta, luego pueden evolucionar e ir cobrando fuerza. Cabe aclarar que el solo hecho de reconocer determinados derechos en un texto constitucional permite que sean utilizados como instrumentos o argumentos de lucha y discusin. Recordemos que en la primera definicin de constitucin sealamos que sta determinaba, por una parte, los derechos y obligaciones de los individuos y, por otra, la organizacin del poder poltico. A continuacin nos concentraremos en el primero de estos aspectos, es decir, en los derechos y las garantas de los sujetos.
1.1. La libertad
Ya vimos como en el prembulo se declaraba que uno de sus principales fines era asegurarnos la libertad. En consecuencia, la primera parte del artculo 19 establece que Las acciones privadas de los hombres que de ningn modo ofendan al orden y a la moral pblica, ni perjudiquen a un tercero, estn slo reservadas a Dios, y exentas de la autoridad de los magistrados, lo cual se conoce como principio de reserva y significa que ni el Estado ni nadie puede interferir en las acciones de las personas que no daen a otro y no afecten el orden pblico. De la libertad se derivan la mayora de los derechos y comprende el mbito de la vida personal, lo poltico, lo cultural y lo econmico.
1.2. La igualdad
En el artculo 16 de la Constitucin se establece que en la Argentina no se admiten prerrogativas de sangre, ni de nacimiento: no hay en ella fueros personales ni ttulos de nobleza. Todos sus habitantes son iguales ante la ley y admisibles en los empleos sin otra condicin que la idoneidad. La igualdad es la base del impuesto y de las cargas pblicas. Este principio de igualdad ante la ley implica que no se deben establecer excepciones o privilegios que excluyan a unos de lo que se concede a otros en iguales circunstancias.
En el artculo 14 de la Constitucin se enumeran los derechos conocidos como civiles, y que son derechos que ejercemos en nuestra vida cotidiana, tales como: trabajar; comerciar (e implcitamente contratar); peticionar a las autoridades; entrar, permanecer, transitar y salir del territorio argentino (libertad de circulacin); publicar ideas en la prensa sin censura previa; usar y disponer de nuestra propiedad; asociarnos; profesar libremente nuestra religin (libertad de culto); ensear y aprender.
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A su vez, de dichos derechos y de su lectura armnica con el resto de la Constitucin se derivan otros de similar categora y que han sido expresamente reconocidos por la jurisprudencia, y en algunos casos se encuentran incorporados a Tratados Internacionales de Derechos Humanos, como por ejemplo los derechos, a la vida e integridad personal, a rplica, a contraer matrimonio, a la privacidad o al honor.
A travs del artculo 14 bis de la Constitucin, aprobado en la reforma de 1957, se reconocieron los derechos sociales y del trabajo. Algunos han sido considerados de carcter programtico, es decir que no pueden ser ejercidos efectivamente sin una reglamentacin previa. Otros han sido expresamente incorporados en nuestro derecho y se encuentran garantizados en la Ley de Contrato de Trabajo o en la Ley de Empleo Pblico. Te proponemos leer el artculo 14 bis de la Constitucin Nacional. All encontrars, entre otros derechos, los siguientes: El trabajo en sus diversas formas gozar de la proteccin de las leyes, las que asegurarn al trabajador: condiciones dignas y equitativas de labor; jornada limitada; descanso y vacaciones pagados; retribucin justa; salario mnimo vital mvil; igual remuneracin por igual tarea; participacin en las ganancias de las empresas, con control de la produccin y colaboracin en la direccin; proteccin contra el despido arbitrario; estabilidad del empleado pblico; organizacin sindical libre y democrtica, reconocida por la simple inscripcin en un registro especial. Queda garantizado a los gremios: concertar convenios colectivos de trabajo; recurrir a la conciliacin y al arbitraje; el derecho de huelga. Los representantes gremiales gozarn de las garantas necesarias para el cumplimiento de su gestin sindical y las relacionadas con la estabilidad de su empleo ()
En los artculos 14 y 17 de la Constitucin se reconoce y garantiza el derecho de propiedad, y se prohbe su confiscacin. Sin embargo, este es un derecho que, como todos, no es absoluto, ya que las propiedades pueden ser expropiadas por causa de utilidad pblica, previa declaracin del Congreso y el pago de la correspondiente indemnizacin. A su vez, el ejercicio del derecho de propiedad puede estar limitado por su funcin social, lo cual ha sido reconocido por la jurisprudencia argentina y por el art. 21 del Pacto de San Jos de Costa Rica que establece que la ley puede subordinar el uso y goce de la propiedad al inters social. La facultad que tiene el Estado de establecer impuestos tambin es un lmite al ejercicio del derecho de propiedad. Aunque estos impuestos deben ser equitativos, proporcionales (conforme al art. 4), razonables y no deben vulnerar, igual que la funcin social, el principio de no confiscatoriedad.
El derecho poltico regula las potestades y obligaciones de los ciudadanos y sus asociaciones respecto a la participacin en el sistema poltico, con el fin de elegir sus autoridades o determinar el accionar del Estado. El texto original de la Constitucin de 1853 se limitaba a declarar que tenamos un sistema representativo y republicano de gobierno (art. 1) y que el pueblo no delibera ni gobierna, sino por medio de sus representantes (art. 22), los cuales deben ser elegidos en forma peridica.
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Este principio de democracia representativa ha sido atenuado a partir de la reforma de 1994, que contempla formas semidirectas de democracia como la iniciativa y la consulta popular (artculos. 39 y 40). Por otro lado, veremos en la Unidad 4 que la representacin no es exclusiva de los partidos polticos, sino que tambin ejercen cierta influencia en las decisiones pblicas otras formas de participacin canalizadas a travs de ciertos actores como los sindicatos y los movimientos sociales. Un poco de historia En la reforma de 1994 se reconocieron principios y derechos polticos que si bien ya tenan status legal, no haban alcanzado una jerarqua constitucional, como por ejemplo que el sufragio es universal, igual, secreto y obligatorio (art. 37); que los partidos polticos son instituciones fundamentales, que deben tener un funcionamiento democrtico y representacin de las minoras; que el Estado contribuye al sostenimiento econmico de las actividades de los partidos y la capacitacin de sus dirigentes, y que debern dar publicidad al origen y destino de sus fondos y patrimonio (art. 38). El sistema electoral y la organizacin de los partidos polticos se encuentran regulados por las Leyes 19945 y 23298, respectivamente.
Como vers tanto este recurso como el hbeas corpus, no se utilizan contra personas, sino contra la autoridad competente. 3. El hbeas data En el artculo 43 tambin se consagra el derecho a la informacin o hbeas data luego regulado por la Ley 25326, por el que una persona puede interponer una accin para tomar conocimiento de los datos a ella referidos y de su finalidad, que consten en registros o bancos de datos pblicos, o los privados destinados a proveer informes. En caso de falsedad o discriminacin se puede exigir la supresin, rectificacin, confidencialidad o actualizacin de aquellos. Por ejemplo: este recurso se utiliza cuando en el expediente de un individuo constan antecedentes que fueron sobresedos por la justicia. 4. Los derechos difusos Normalmente para iniciar una accin judicial se requiere ser el titular del derecho en cuestin o poseer un inters legtimo. Esto provoc numerosas polmicas respecto de quin tiene la potestad de accionar en la defensa de cierto tipo de derechos, conocidos como derechos difusos o de incidencia colectiva, como el del medio ambiente, o los consumidores. As el artculo 43 de la nueva Constitucin resolvi dicha polmica estableciendo que podrn interponer una accin contra cualquier forma de discriminacin y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, as como a los derechos de incidencia colectiva en general, el afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos fines, registradas conforme a la ley, la que determinar los requisitos y formas de su organizacin.
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Como contrapartida, el gobierno federal es garante del goce y ejercicio de las instituciones de las provincias (art. 5) y puede intervenirlas para asegurar la forma republicana de gobierno o repeler invasiones exteriores y, a requisicin de sus autoridades constituidas, para sostenerlas o restablecerlas si hubiesen sido depuestas por la sedicin o por invasin de otra provincia. La Ciudad de Buenos Aires La situacin de la Ciudad de Buenos Aires ha sido motivo de disputa desde su federalizacin en 1880. En la reforma de 1994, con el fin de resolver dicho problema, se estableci en su artculo 129 que la ciudad tiene un gobierno autnomo, con facultades propias de legislacin y jurisdiccin, y que su jefe de gobierno debe ser elegido directamente por el pueblo de la ciudad (anteriormente el Intendente era designado por el presidente de la nacin). Aun as, la nueva autonoma de la ciudad puede ser limitada por una ley que garantice los intereses del Estado nacional (art. 129) y por facultad general del Congreso de legislar acerca de la Ciudad de Buenos Aires en tanto sea capital de la nacin (art. 75 inc. 30 y clusula transitoria sptima).
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Poder Ejecutivo
Poder Legislativo
Puede vetar las leyes aprobadas por el Congreso Control de constitucionalidad de los actos del PEN Control de constitucionalidad de las leyes Dicta leyes que delimitan el accionar del Poder Judicial/ Presta acuerdo para la designacin de los Jueces y los puede remover mediante Juicio Poltico
Poder Judicial
Veamos a continuacin las caractersticas y atribuciones de cada uno de los rganos de gobierno segn lo establece la Constitucin, es decir, la distribucin formal del poder
Por su parte, la Cmara Alta est compuesta por tres senadores por cada provincia y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, que son elegidos en forma directa y conjunta, por un sistema segn el cual le corresponden dos bancas al partido que obtenga mayor nmero de votos y la que resta al partido que le siga en cantidad de votos (art. 54), lo que hace un total de 72 senadores en todo el pas. El mecanismo de eleccin de senadores fue modificado por la reforma de 1994, ya que anteriormente eran designados por las legislaturas provinciales, en el entendimiento de que los miembros de la Cmara Alta eran representantes de las provincias, cambindose con la reforma el criterio de representacin poltica. Por otro lado, con esta modificacin se incorpor la figura del tercer senador, puesto que antes eran slo dos: de esta manera se busc asegurar la participacin en el Senado de los partidos que eran primera minora en las provincias.
Quines pueden ser legisladores nacionales? Para ser elegido diputado se debe haber cumplido la edad de 25 aos, ser natural del distrito en que se lo elija o tener 2 aos de residencia inmediata; la duracin de su mandato es de 4 aos y puede ser reelegido. Los requisitos para ser senador son: tener 30 aos o ms, ser natural de la provincia que lo elija o tener 2 aos de residencia en ella. Los senadores duran 6 aos en su mandato y son reelegibles.
El vicepresidente de la nacin es el presidente del Senado, pero carece de voto, salvo en caso de empate de la votacin. Son competencias propias del Senado funcionar como sala juzgadora en los procesos de juicio poltico y autorizar al presidente de la nacin para que declare estado de sitio en caso de ataque exterior (artculos 57/61). Las sesiones ordinarias del Congreso duran del 1 de marzo al 30 de noviembre, aunque pueden extenderse, prorrogarse o ser convocadas extraordinariamente por el presidente de la nacin (art. 63). Sabas que Cada cmara aprueba su propio reglamento, es juez de los derechos y ttulos de sus miembros en cuanto a su validez y puede removerlos por inhabilidad fsica o moral sobreviniente a su incorporacin (artculos 64 y 66). Por otro lado, los miembros del Congreso no pueden ser acusados judicialmente por las opiniones que emitan desempeando sus mandatos. Asimismo, desde el da de su eleccin hasta su cese no pueden ser arrestados, salvo si son sorprendidos in fraganti; cuando se les inicie una causa penal, cada cmara, con dos tercios de votos, podr suspenderlo en sus funciones y ponerlo a disposicin del juez competente (artculos 68, 69 y 70). Estas prerrogativas de los legisladores son conocidas como inmunidades parlamentarias. 2.1.1. Facultades del Congreso Entre las principales facultades del Congreso establecidas por el art. 75, debemos destacar la de legislar en materia aduanera, impuestos y coparticipacin; aprobar la legislacin de fondo (es decir el Cdigo Civil); aprobar o desechar tratados celebrados con otros pases; aprobar tratados de integracin que deleguen competencia y jurisdiccin a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad; declarar en estado de sitio uno o varios puntos de la nacin en caso de conmocin interior; y disponer la intervencin federal a una provincia o a la Ciudad de Buenos Aires.
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La Ley de Coparticipacin establece la distribucin de los recursos impositivos entre las provincias y el Estado nacional, y debe ser ratificada por las provincias. Sin embargo, luego de la reforma no ha podido ser aprobada y todava rige la Ley 23548 que data del ao 1988 y, supuestamente era de carcter transitorio. Una de las dificltades para aprobar el rgimen de coparticipacin es que tanto las provincias como el gobierno nacional compiten por recursos limitados. Esto implica lo que se llama un juego de suma cero, es decir que un actor o institucin puede ganar, en este caso recursos, slo y en tanto el otro los pierda. Como para la aprobacin de la Ley de Coparticipacin es necesario el acuerdo de todos los actores intervinientes, es muy difcil o casi imposible que sea finalmente aprobada.
Tratados internacionales El inc. 22 del art. 75 de la Constitucin, incorporado por la reforma de 1994, establece que los tratados internacionales tienen jerarqua superior a las leyes. Lo que significa que en caso de haber un conflicto o contradiccin entre una ley interna de la Argentina y un tratado internacional, prevalece este ltimo. Por otro lado, en el citado inciso 22 se les otorg jerarqua constitucional a un conjunto de convenios vinculados con los derechos humanos. Lo establecido en el inciso en cuestin viene a resolver una vieja discusin acerca de si tienen mayor jerarqua los tratados internacionales o las normas internas. Uno de los motivos de la declaracin de la superioridad de los tratados sobre la ley interna fue dar una seal de seguridad a gobiernos e inversores extranjeros acerca de la aplicacin de los tratados ms all de los cambios legales que pudieran ocurrir en la Argentina; como contrapartida se busc condicionar el futuro accionar de los gobiernos argentinos a los lmites fijados por dichos tratados. Por otro lado, en virtud del artculo 76 el Congreso puede efectuar delegaciones legislativas a favor del Poder Ejecutivo, es decir facultarlo a dictar normas en materias determinadas de administracin o de emergencia pblica, con plazo fijado para su ejercicio y dentro de las bases de la delegacin que el Congreso establezca. Est prohibida la delegacin en otras materias. 2.1.2. El proceso de formacin y sancin de las leyes Pueden presentar proyectos de ley los diputados y senadores, el Poder Ejecutivo y los ciudadanos (a travs del mecanismo de iniciativa popular). Los proyectos de ley pueden ser iniciados por cualquier cmara, salvo las excepciones que hemos visto previamente. Una vez que la cmara de origen aprueba el proyecto debe ser tratado por la otra: en el caso que sta tambin lo apruebe, el proyecto es enviado al Poder Ejecutivo, que en el plazo de diez das hbiles podr vetarlo total o parcialmente o promulgarlo. Vencido ese plazo y si el Poder Ejecutivo no se hubiera pronunciado, la ley se considerar tcitamente promulgada (artculos 78 y 80). En el supuesto de que el proyecto sufra modificaciones por la cmara revisora, deber volver a la cmara de origen, la que podr aprobar los cambios o insistir con la redaccin original (esto ltimo constituye una ventaja de ser cmara de origen). Si las modificaciones fueron realizadas con ms de dos tercios de los presentes de la cmara revisora y en el caso de querer insistir con el proyecto original, la cmara iniciadora deber hacerlo con la misma mayora especial (art. 81). Si el Poder Ejecutivo veta total o parcialmente el proyecto, ste vuelve al Congreso. Si ambas cmaras insisten con dos tercios de los votos, el proyecto es ley y pasa al Poder Ejecutivo para su promulgacin (art. 83).
Te proponemos ir a la pgina del Congreso de la Nacin en la que encontrars un diagrama explicativo del procedimiento de formacin y sancin de las leyes: http://www1.hcdn.gov.ar/dependencias/dip/congreso/diagrama_del_mecanismo_de_sancio.htm rganos de control La Auditora General de la Nacin Una de las novedades de la reforma de 1994 fue que estableci expresamente que el sector pblico nacional, en sus aspectos patrimoniales, econmicos, financieros y operativos, tiene un control externo que corresponde al Poder Legislativo. Este control se encuentra basado en un organismo creado al efecto por el artculo 85 de la Constitucin: la Auditora General de la Nacin, que tiene autonoma funcional y cuyo presidente es designado por el partido de oposicin con mayor nmero de legisladores en el Congreso. El funcionamiento de la Auditora se encuentra regulado por los artculos 116/127 de la Ley N 24156, mientras que el control interno, de acuerdo a la citada ley, est a cargo de la Sindicatura General de la Nacin. El Defensor del Pueblo La figura del Defensor del Pueblo fue incorporada por el artculo 86 de la Constitucin de 1994. El Defensor del Pueblo u Ombudsman es designado por el Congreso por dos tercios de los votos de cada cmara, dura 5 aos en su mandato, es independiente y tiene inmunidad. Sus funciones son: defender los derechos de las personas frente a hechos, actos u omisiones de la administracin y controlar el ejercicio de las funciones administrativas pblicas. El Defensor del Pueblo, ante faltas o incumplimientos de la administracin o de empresas prestadoras de servicios pblicos, puede solicitar informes, efectuar recomendaciones y, llegado el caso, iniciar acciones judiciales en defensa de los administrados o usuarios.
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Vale la pena recordar que el mecanismo de adopcin de tratados internacionales es el siguiente: primero, el Poder Ejecutivo lo firma y luego debe enviarlo al Congreso para su aprobacin mediante una ley. Una vez ocurrido esto, el Poder Ejecutivo debe ratificarlo frente a los otros pases u organismos internacionales. Pero a pesar de que el tratado se encuentre ratificado por la Argentina, no necesariamente estar vigente, ya que esto puede depender de que el convenio sea ratificado por un nmero mnimo de pases, o de alguna otra condicin establecida en sus clusulas. 2.2.1. La Reforma de 1994 en relacin con el Poder Ejecutivo El jefe de gabinete de ministros En la Constitucin de 1994 se incorpor la figura del jefe de gabinete de ministros dentro del Poder Ejecutivo con la pretensin de moderar el presidencialismo, otorgndole funciones en parte semejantes a las de los primeros ministros en los sistemas parlamentarios, funcionando simultneamente como interlocutor frente al Congreso y como ministro coordinador dentro del Poder Ejecutivo. Conforme al artculo 100 de la Constitucin, entre otras funciones, le corresponde al jefe de gabinete de ministros ejercer la administracin general del pas.
Los jueces tienen carcter inamovible, es decir que solo pueden ser removidos por mal desempeo, delito en el ejercicio de sus funciones o por crmenes comunes. Asimismo, su remuneracin es intangible, es decir que no puede ser disminuida. El sentido de dichas garantas o privilegios es proteger la independencia del Poder Judicial, frente a amenazas de remocin o por disminucin de su presupuesto. 2.3.1. La reforma de 1994 en relacin con el Poder Judicial El Consejo de la Magistratura Mediante la reforma de 1994 se cre el Consejo de la Magistratura, con la intencin de asegurar una mayor autonoma del Poder Judicial y la idoneidad de los jueces designados. El Consejo tiene por funcin la seleccin y eventual remocin de los magistrados y la administracin del Poder Judicial, con la excepcin de los jueces de la Corte Suprema. Est integrado por representantes del Congreso, de los jueces, de los abogados y del mbito acadmico.
El Ministerio Pblico A su vez, en el artculo 120 incorporado por la reforma de 1994, se le dio status constitucional al Ministerio Pblico, es decir a los fiscales y defensores oficiales, estableciendo claramente que es un rgano independiente, con autonoma funcional y autarqua financiera, que tiene por funcin promover la actuacin de la justicia en defensa de la legalidad de los intereses generales de la sociedad, en coordinacin con las dems autoridades de la Repblica. Est integrado por un procurador general de la nacin y un defensor general de la nacin y los dems miembros que la ley establezca. Todos ellos gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.
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Finalmente queremos resaltar que una lectura realista de la Constitucin, como la que proponemos en esta Unidad, no implica de ninguna manera negar la importancia de las instituciones formales, sino que por el contrario, consideramos que es un paso necesario para poder fortalecerlas y alcanzar el Estado democrtico de derecho.
Para afianzar los conocimientos de esta unidad, te proponemos que vuelvas a revisar el contenido de la Constitucin que te presentamos en el entorno virtual, releas el material impreso y revises los artculos de la Constitucin que aqu se citan. Luego, te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin en lnea. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 4 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.
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BIBLIOGRAFA
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UNIDAD IV
Dinmicas Polticas: Poder, Actores y Reglas de Decisin
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I. REGLAS DE DECISIN
1. Introduccin
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Cuando nos preguntamos sobre las reglas de decisin pensamos en cmo se toman las decisiones en una sociedad, es decir cmo las preferencias individuales son transformadas en resultados colectivos o decisiones vinculantes para el conjunto de la sociedad. Es central comprender que esta traduccin est mediada por instituciones, que no transmiten directamente las preferencias al resultado, sino que a veces no solo modifican sino tambin crean ese resultado. Preferencias (individuales) Instituciones Resultados (colectivos)
El Anlisis Estratgico, o sea el enfoque que proponemos, tiene que ver justamente con esto: en la realidad hay intereses individuales, pero que no aparecen directamente en escena sino que estn mediados por las instituciones. Veamos un ejemplo para comprender mejor Supongamos que existe un pas llamado Manavalandia, que presenta tres partidos: Naranja (N), Violeta (V) y Amarillo (A). Este Estado se encuentra dividido en 5 distritos y la regla de decisin consiste en que el partido que gane en la mayor cantidad de distritos ser el que gobierne. Los resultados de las elecciones se muestran en el cuadro siguiente:
Distritos 1 2 3 4 5
Votos Naranja 50 6 46 71 50
Votos Violeta 51 49 47 1 1
Analicemos las preferencias de los habitantes de Manavalandia, a partir de la cantidad de votos que recibi cada partido. Partido Naranja = 223 votos Partido Violeta = 149 votos Partido Amarillo = 244 votos Si el partido Amarillo es el que recibi la mayor cantidad de votos, quiere decir que es el preferido por la mayora de los habitantes de Manavalandia.
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Esta seccin est basada en las notas de clase elaboradas por el Dr. Juan Manuel Abal Medina para el dictado de la materia Sistemas Polticos Comparados de la Carrera de Ciencia Poltica en la Universidad de Buenos Aires.
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Sin embargo, quien va a gobernar es el partido Violeta, porque las instituciones arrojan el siguiente resultado: Distrito 1 = Gana el partido Violeta, porque recibe la mayor cantidad de votos. Distrito 2 = Gana el partido Violeta. Distrito 3 = Gana el partido Violeta. Distrito 4 = Gana el partido Naranja. Distrito 5 = Gana el partido Amarillo. Por lo tanto, como el partido Violeta es el que gan en ms distritos ser el gobernante. Lo importante del ejemplo es entender que el resultado colectivo (la decisin de quin va a gobernar) no surge directamente de las preferencias de los individuos, sino que est mediado por las instituciones. Y, como dijimos en la unidad 1, es central recordar que las instituciones estn creadas por alguien y no son neutrales, sino que benefician a unos y perjudican a otros. Entonces si quiero cambiar el resultado, tengo que modificar las instituciones, por ejemplo para que gane el partido Amarillo. Cmo hago para que el partido Amarillo resulte vencedor? Pues puedo redistritar, es decir volver a armar los distritos: Si junto el distrito 1 con el 3 = en ese nuevo distrito gana el partido Violeta Si junto el distrito 4 con el 2 = en ese nuevo distrito gana el partido Amarillo Dejo igual el distrito 5 = en el que gana el partido Amarillo Resultado: tengo 3 distritos, en 2 de ellos gana el partido Amarillo y en 1 el partido Violeta; por lo tanto, los amarillos gobiernan. Cabe aclarar que todos los resultados que vimos son perfectamente democrticos. Las preferencias no cambiaron, se modificaron las reglas de decisin, a las que llamaremos sistemas electorales.
Esta seccin est basada en David Farell. 2001. Electoral Systems: A comparative introduction. Houndmills y New York: Palgrave.
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obtuvo. Otros que conducen a resultados menos proporcionales o ms mayoritarios: son aquellos que otorgan ms importancia a que un partido consiga una clara mayora parlamentaria con respecto a sus competidores, procurando aumentar la posibilidad de generar un gobierno fuerte y estable. Adems, los sistemas electorales se diferencian en las caractersticas que presenten sus tres componentes principales: - Magnitud de distrito: el tamao del distrito es la cantidad de bancas que se asignan por distrito. - Estructura del voto: determina cmo los votantes emiten su voto. Es posible distinguir entre voto categrico (el votante debe elegir una opcin y rechazar las otras); voto ordinal (el votante puede clasificar a los candidatos segn su orden de preferencias) y voto cardinal (el votante puede expresar la intensidad de sus preferencias). - Frmula electoral: traduce votos en bancas. En trminos generales pueden ser agrupadas en tres grandes familias: mayora simple, mayora absoluta, sistemas proporcionales. Podramos decir, entonces, que todo sistema electoral se orienta segn dos principios ordenadores: mayoritario o proporcional. Entre los sistemas que tienen una orientacin mayoritaria se encuentran aquellos que emplean las siguientes reglas para la toma de decisin: a. Unanimidad: es la ms legtima de estas reglas; el ganador es el elegido por el conjunto de todos los votantes. El problema es que es muy difcil lograr una decisin por unanimidad, muchas veces, debido a la capacidad de veto, no es eficaz ya que no logra proporcionar un resultado. Por ese motivo, no se emplea a menudo y se sustituye por mayoras especiales. b. Regla de mayora simple o mayora relativa: el ganador es aquel candidato que obtiene por lo menos un voto ms que los dems. Este sistema combinado con distritos uninominales tiene la ventaja de generar ganadores fcilmente y permite formar gobiernos homogneos. Sin embargo, perjudica a los partidos pequeos y deja muchos votantes sin representacin. Este sistema se emplea en pases como los Estados Unidos, Gran Bretaa, India y Canad. c. Regla de mayora o mayora absoluta: mantiene los rasgos centrales de la regla de la mayora relativa, puesto que es fcil de usar y de entender, produce gobiernos fuertes y estables y trabaja con distritos uninominales. Lo que la diferencia de la regla anterior es que el candidato ganador debe conseguir una mayora absoluta, o sea que no puede ganar con menos de la mitad del total de votos de su distrito (debe lograr por lo menos el 50% + 1 de los votos). Australia lo emplea para la eleccin de representantes y Francia para la eleccin de presidente, bajo la forma de ballotage. Una de las formas que adopta la regla de la mayora es el sistema de dos vueltas o ballotage. El objetivo consiste en garantizar que el candidato elegido cuente con una mayora absoluta de los votos emitidos. As, se realiza la eleccin, los votantes eligen a su candidato preferido (voto categrico) y si un candidato obtiene mayora absoluta accede a la presidencia. Sin embargo, si esto no sucede, los candidatos con mayor cantidad de votos van a una segunda vuelta, garantizando un resultado mayoritario. Los sistemas orientados por un principio proporcional tienen por objetivo final que los parlamentos sean una rplica en miniatura de la distribucin de preferencias entre la poblacin. De todas formas, siempre hay distorsiones, sea por el tipo de frmula que se emplea para distribuir las 17 bancas o por el tamao de los distritos, ya que a menor tamao menos proporcional es la asignacin de los cargos. Utilizan sistemas proporcionales para elegir sus representantes parlamentarios la mayor parte de los pases de Europa continental y se emplea tambin en nuestro pas.
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Existen bsicamente dos grupos de frmulas electorales, que se distinguen por emplear mecanismos de sustraccin o de divisin. Se trata de frmulas matemticas cuyo descubrimiento permiti ampliar el alcance de los sistemas electorales proporcionales.
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Esta seccin est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un mal necesario? Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual 19 Hablar de sociedad plural no es algo obvio, puesto que hace muchos aos se consideraba a la sociedad como una unidad con un nico bien comn determinado. En este contexto no haba lugar para los partidos polticos porque se interponan con la voluntad general.
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Afiliados: son quienes renen las caractersticas de los simpatizantes, pero agregan la condicin de estar afiliados formalmente al partido. Seran como los asociados. Adherentes: son las personas que estn afiliadas y que colaboran con algunas actividades del partido -campaas electorales, fiscalizacin de elecciones, etc.-, sin constituir estas su actividad principal. Militantes o activistas: conforman la base real y permanente del partido, su actividad es cotidiana (a diferencia de los adherentes) y se sienten fuertemente comprometidos e identificados con la organizacin. A veces pueden recibir alguna retribucin material por su tarea, como un empleo en el sector pblico o una beca. Dirigentes locales: son los militantes que controlan recursos importantes para la organizacin. Pueden ser los responsables de locales territoriales, jefes de pequeos grupos internos, legisladores locales o funcionarios ejecutivos de nivel medio. A modo ilustrativo podemos tomar en cuenta a la figura del puntero como un subtipo de dirigente local: es un dirigente partidario que controla recursos materiales, generalmente provenientes del aparato estatal, lo que le permite a su vez controlar determinada cantidad de militantes o afiliados. Dirigentes partidarios: son los militantes que controlan recursos vitales para la organizacin, como la fuente de recursos econmicos o las redes polticas locales. Suelen ocupar altos cargos en los poderes ejecutivos o puestos electivos en las cmaras legislativas. Lderes: son individuos que forman parte de la coalicin dirigente del partido o de una coalicin alternativa relevante. Cuentan con un gran carisma que les permite conducir como referente a un amplio grupo de miembros del partido. Suelen tener una buena relacin con los mximos lderes de otros partidos, empresarios, periodistas y funcionarios del pas.
Llamamos clientelismo al reparto de incentivos selectivos para conseguir votos. Las grandes campaas electorales, la de los medios y los grandes discursos se mueven centralmente en el terreno de las promesas colectivas.
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Entonces, por qu existen los incentivos selectivos? Porque para que existan las organizaciones se necesita garantizar un mnimo de participacin estable que no dependa de la voluntad cambiante de los participantes motivados solamente por los incentivos colectivos. b) Las relaciones horizontales se establecen entre distintos dirigentes que intercambian recursos provenientes del control sobre las denominadas reas de incertidumbre. Estos recursos son tiles para la organizacin, ya que constituyen las prestaciones que ellas requieren para su supervivencia y funcionamiento. Los contactos con grupos o personas que apoyan financieramente al partido, un gran nmero de militantes, la buena llegada a los medios de comunicacin, la popularidad electoral y la capacidad de dotar a la organizacin de incentivos colectivos son ejemplos de reas que el partido necesita dominar para lograr sus objetivos, por lo que los individuos que las controlan son los lderes partidarios. La coalicin dirigente es el conjunto de lderes de un partido que formal o informalmente decide las principales polticas de la organizacin. Por ltimo, las zonas de incertidumbre estn siempre en disputa, no solo entre los lderes existentes, sino tambin con los militantes que pelean para convertirse en lderes.
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En esta unidad encontrars una seccin especfica dedicada al anlisis de los sindicatos.
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As como las modificaciones en el rol del Estado repercuten en la transformacin de los partidos, hay otras causas que la facilitan: la creciente diferenciacin social y el impacto poltico de los medios masivos de comunicacin 22. Por un lado, las sociedades actuales parecen estar mucho ms desestructuradas de lo que parecan dcadas atrs. Esto impacta en los partidos porque no tienen un grupo social particular al cual dirigir su discurso. Por otro lado, los medios masivos de comunicacin trasladan el lugar tradicional de la poltica (lo pblico, como las calles y la plaza) llevndola a las casas de los ciudadanos, un mbito ms individual e ntimo. Si para participar de la poltica, antes los ciudadanos deban salir a la calle, concurrir a un local partidario o participar de una movilizacin, hoy parece bastarles con prender la televisin, llamar a un programa de radio o participar de encuestas por Internet. El poder creciente de estos actores (los medios masivos de comunicacin) modifica los tiempos, ritmos y discursos de la poltica. La estrategia actual de los dirigentes partidarios se orienta a la competencia electoral (conseguir la mayor cantidad de votos posible) por lo que se deja de lado la afirmacin identitaria. Asimismo, los partidos dejan de necesitar una gran estructura partidaria, la cual parece menos relevante ante la posibilidad de recurrir directamente a los medios masivos para la comunicacin electoral. Entonces, si los partidos ya no expresan ms intereses sociales ni presentan propuestas claras a sus electorados, en qu sentido representan? Esta es una discusin que an no est cerrada. Pero, en todo caso podemos decir que la actual representacin poltica parece aproximarse a la nocin de popularidad, tendiendo a reconocer a un dirigente o a un partido como representativo cuando despierta una imagen positiva en el electorado. De este modo se genera lo que alguien llam democracia de audiencia o de los pblicos. Esta terminologa se usa para graficar que los electorados se comportan como pblicos cuya fidelidad los partidos deben construir en el da a da con su accionar. Los partidos deben seducir a su pblico ofrecindoles incentivos colectivos que contengan alguna promesa de futuro. Por el contrario, si los partidos se transforman en meras mquinas electorales capaces de adoptar cualquier programa y ofrecer paquetes contradictorios de incentivos, el lazo representativo se vuelve poco slido. Este es el ncleo de la contempornea crisis de la representacin poltica, de la que hablbamos en la unidad 2: sociedades difcilmente representables y organizaciones partidarias incapaces de hacerlo; a esto se suman las dificultades para generar incentivos colectivos crebles y los crecientes costos de las campaas electorales mediticas. El conjunto de estos factores conduce a sociedades apticas y distanciadas de la poltica.
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En esta unidad encontrars una seccin especfica sobre el rol de los medios masivos de comunicacin.
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La seccin sobre sistemas de partido est basada en el libro de Juan Manuel Abal Medina 2004. Los partidos polticos, un mal necesario? Coleccin Claves para Todos. Buenos Aires: Capital Intelectual.
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Sistema bipartidista
Es otro sistema competitivo en el que existen dos partidos importantes que siempre se alternan en el gobierno. No existen coaliciones de ningn tipo, el partido vencedor gobierna solo. Los ejemplos que caracterizan a este sistema son Estados Unidos (Partido Demcrata y Partido Republicano) e Inglaterra (Partido Laborista y Partido Conservador).
Vale la pena aclarar que, a pesar de que el eje divisorio izquierda-derecha sea el ms significativo dentro de la competencia poltica, no debemos pasar por alto los espacios ideolgicos que se encuentran en medio de estos extremos: el centro, el cual nunca est claramente definido. Esto depender de cada circunstancia poltica e histrica y de la intensidad ideolgica de los extremos.
En trminos generales, las principales diferencias que podemos marcar entre izquierdaderecha son: - La izquierda est ms asociada al cambio y a la transformacin; y la derecha con la preservacin del statu quo. - La izquierda se relaciona ms con los derechos de las minoras, las mujeres, la ecologa, la libertad de opcin sexual; la derecha est ms asociada con la defensa de la familia, la seguridad, los valores religiosos. - La izquierda busca igualdad econmica y la preservacin de la libertad en lo cultural y personal; la derecha persigue la libertad econmica y la preservacin de la tradicin cultural. Estas caractersticas no son las nicas y hay que ser cuidadosos en el momento de aplicarlas en el anlisis de un partido poltico. Por ejemplo, hay partidos de derecha que son conservadores en lo econmico pero no en lo moral y personal. La ideologa de un partido se observa y se expresa en todas las actividades que ste realiza: desde el momento que pretende cooptar militantes, hasta en la forma en que opera en el gobierno.
Recibe este nombre porque los militares afirmaban que los grupos y partidos polticos no estaban en condiciones de gobernar el pas, por lo que hacan fraude para mantenerse en el poder argumentando que as hacan un bien a la Patria.
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A continuacin tuvo lugar lo que podemos llamar hegemona peronista (1946-1955). En 1946 el Partido Peronista obtuvo una importante victoria en las elecciones. Durante esta dcada se instaur en la Argentina el Estado benefactor que permiti una serie de reformas sociales que posibilitaron que los ciudadanos mejoraran su nivel de vida. De aqu que el Partido Peronista se impusiera sobre el resto de los partidos en las elecciones legislativas y ejecutivas. Esto nos permite hablar de una hegemona del partido en una sociedad que estaba dividida entre peronistas y antiperonistas. Los conflictos ideolgicos giraban en torno a aquellas dos posturas, prolongndose a travs de los aos hasta la actualidad. La alianza antiperonista (integrada por la Iglesia, determinados grupos dentro de las Fuerzas Armadas y los grupos econmicos que no se haban beneficiado con las polticas del gobierno) derroc al gobierno peronista en 1955. Entre 1955 y 1973 encontramos en nuestra historia la mayor inestabilidad en cuanto a reglas y competencia del sistema de partido. Ningn partido logr imponerse sobre otro y las Fuerzas Armadas pasaron a convertirse en un actor decisivo, ya que tenan el poder de interrumpir los gobiernos si stos no cumplan con sus promesas. Entre 1973 y 1976 se crearon las condiciones de alta inestabilidad econmica y poltica que dio surgimiento a la dictadura militar. Hasta 1983 no hubo llamado a elecciones y hubo persecucin poltica e ideolgica, lo que debilit an ms el sistema de partido. Desde la apertura democrtica en adelante nos encontramos, en un primer momento, con un sistema bipartidista, ya que los dos partidos principales que se alternaron en el poder fueron la UCR y el PJ. Como ya hemos visto en unidades anteriores, en esta poca, a pesar de la continuidad institucional (dada por los gobiernos democrticos), aparecieron problemas o crisis de gobernabilidad. En este contexto, surgieron diferentes partidos polticos: algunos nuevos, otros como desprendimientos de antiguos partidos y otros constituyendo fusiones o alianzas entre diferentes partidos. Esto nos permite hablar en la actualidad de un pluripartidismo moderado.
1. Los sindicatos
Cabe destacar la presencia del movimiento obrero que, a travs de los sindicatos, ha sido un actor fundamental en la ampliacin de derechos sociales de las democracias y que, a pesar de la prdida de legitimidad que vienen sufriendo en las ltimas dcadas, tienen todava un papel importante. Qu son los sindicatos? El sindicalismo se puede definir como una accin colectiva orientada a proteger y mejorar el nivel de vida de los individuos que venden su fuerza de trabajo. Por qu a veces llamamos gremios a los sindicatos? Por su origen. Ya en el medioevo los trabajadores, principalmente aquellos vinculados con los oficios ms requeridos (los albailes, por ejemplo) comenzaron a agruparse en gremios o corporaciones. Sin embargo, en estas organizaciones predominaba una relacin jerrquica entre maestros y aprendices y no haba una clara conciencia de la defensa del trabajo como derecho, sino ms bien de intereses especficos de cada corporacin. En realidad, las agrupaciones obreras modernas son producto de la Revolucin Industrial.
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A fines del siglo XVIII, con el avance de las industrias modernas y el trabajo asalariado surge la figura del obrero, que para defenderse de la explotacin laboral que sufra (basta recordar que el trabajo infantil sin lmite de horario era moneda corriente en Inglaterra por ese entonces) empieza a organizarse y a cooperar con otras personas en la misma situacin. En este contexto surgen las asociaciones sindicales, que tenan como principales reivindicaciones la limitacin de la jornada, la elevacin del salario por encima del nivel de subsistencia y los derechos polticos, entre los que se encontraba el de sufragio y el de ejercicio de huelga. Tendencias en el sindicalismo Desde el origen del sindicalismo, con la Revolucin Industrial, se identificaron dos tendencias: una solidaria, que dio base al corporativismo, y otra revolucionaria y anrquica que pretenda terminar con la explotacin y el trabajo asalariado. Al principio los sindicatos se agrupaban por territorio, luego lo hicieron por actividad. Hoy da predomina una tendencia mixta. En Europa occidental, desde mediados del siglo XX hasta fines de ese mismo siglo, los sindicatos fueron importantes actores del sistema poltico, favoreciendo el desarrollo econmico y la estabilidad democrtica. En algunos pases, esta participacin fue tal que los regmenes polticos recibieron el nombre de neocorporativismos.
Los sindicatos y su papel en el sistema poltico: una mirada desde la accin estratgica
El modelo de anlisis estratgico con el que venimos trabajando pone el nfasis en las interacciones entre los actores y su racionalidad estratgica a la hora de adoptar decisiones. Siguiendo este esquema, resulta til presentar una tipologa que permita clasificar a los diferentes movimientos sindicales nacionales a partir de su estructura organizativa y del uso que hacen de sus recursos de poder. As pues, aunque no incluya la totalidad del movimiento obrero, las centrales sindicales nacionales, del tipo de la CGT (Confederacin General del Trabajo) o de la CTA (Central de Trabajadores Argenti25 nos), que agrupan a sindicatos de distintas actividades e inclusive alcance (nacional, regional, local), constituyen un buen ejemplo para dar cuenta de cmo funciona y qu poder tiene el sindicalismo en cada pas.
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Algunos sindicatos, como los pases, tienen una estructura unitaria; otros, federal. En el primer caso hay una nica conduccin nacional y las representaciones locales son delegaciones dependientes, mientras que las federaciones son como sindicatos locales agrupados.
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Estos rasgos, antes que dos tipos contrastantes como regmenes democrticos y no democrticos, nos permiten identificar los movimientos sindicales con distintas alternativas graduales. En forma grfica, podramos pensar una lnea recta que en un extremo tiene un modelo descentralizado y participativo y en el otro uno centralizado y no participativo: los casos reales se encuentran en un espacio intermedio entre estos dos polos.
Descentralizado y participativo
Centralizado y no participativo
De esta manera, el poder poltico y la capacidad de decisin del movimiento sindical en cada pas depende tanto de la estructura organizacional (recursos econmicos, cantidad y tipos de sindicatos que lo integran, relacin entre los distintos grupos que lo componen) como de las relaciones de poder que establece con el entorno (vnculo con los partidos, el gobierno, los medios y sobre todo con los trabajadores) y en su interior (criterios de eleccin de los dirigentes y representatividad de los mismos respecto de los intereses de los afiliados 25 ).
El caso argentino
La historia del sindicalismo argentino es larga y compleja. Esa tradicin, adems de la metamorfosis que se ha venido produciendo en el sindicalismo mundial en las ltimas dcadas (debido a la globalizacin, a los procesos de integracin regional y a la crisis del capitalismo), nos sirve para entender las posturas que hoy los sindicatos asumen frente al sistema poltico. Una larga tradicin El sindicalismo argentino tiene una importante historia que comienza con la inmigracin de fines del siglo XIX. Sintticamente podemos identificar seis etapas. La primera corresponde al perodo 1878-1919, con una industrializacin incipiente y predominio del sindicalismo revolucionario, fundamentalmente anarquistas y socialistas. La segunda (1920-1945) coincide con la expansin industrial y corresponde al auge de los sectores reformistas o sindicalistas, que no buscaban tanto la confrontacin sino la obtencin de recursos organizacionales y reivindicaciones de los afiliados (en 1930 se conforma la CGT). La tercera (1945-55) es la etapa peronista en la que muchos sindicatos son cooptados por el partido gobernante y consiguen el reconocimiento estatal de importantes derechos laborales. La cuarta (1955-76) es la que coincide con la proscripcin del peronismo y su regreso al poder, y se caracteriza por la crisis del modelo de industrializacin sustitutiva y la inestabilidad poltica. El sindicalismo, mayoritariamente peronista, adopta dos posturas antagnicas: la confrontacin (oposicin a los gobiernos, fundamentalmente no peronistas) o la participacin (negociacin de reivindicaciones sectoriales). El proceso de 1976-83 constituye la quinta etapa, caracterizada por la persecucin de lderes sindicales y la divisin de la conduccin del movimiento entre grupos ms confrontativos (CGT Azopardo) y otros ms sumisos (CGT Brasil), en un marco de deterioro del salario y desindustrializacin. La sexta etapa corresponde a la vuelta a la democracia, donde el sindicalismo adopt una estrategia colaborativa con el rgimen, pero vari su posicin respecto del gobierno de acuerdo con su color poltico (ms duro con los radicales, ms contemplativo con los peronistas).
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Los afiliados son los trabajadores que pertenecen a un sindicato y, por ende, constituyen su base poltica de sustentacin. Los afiliados cumplen el mismo rol que los ciudadanos en el sistema poltico global, aunque los dficits de la democracia interna en algunos sindicatos, argentinos y del resto del mundo, son an mayores que los de los sistemas polticos.
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El movimiento sindical argentino no es homogneo hoy como tampoco lo fue en el pasado. Actualmente, hay dos centrales que presentan rasgos organizacionales y polticos bastante distintos. La CTA, fundada en 1992, fue siempre muy crtica de las polticas neoliberales y desde el principio manifest su distancia con el gobierno de Carlos Menem. A pesar de la postura personal de algunos dirigentes, salvo en los comienzos, no tuvo una participacin orgnica en el gobierno de la Alianza ni est alineada con ningn partido, aunque ha tenido un mayor acercamiento poltico con el gobierno de Nstor Kirchner. Est conformada por sindicatos y movimientos sociales (240 organizaciones) que tienen mayor peso en el sector servicios (estatales, docentes) e incorporaron tambin a grupos de desocupados y jubilados. A diferencia de la CGT y de la mayor parte de las centrales europeas, la afiliacin es directa (se es miembro no por pertenecer a un sindicato adherido sino porque cada persona decide hacerlo a ttulo personal) y se sustenta con la cuota que pagan los trabajadores y aportes de las organizaciones miembros. A pesar de la tendencia a ampliar la participacin horizontal, la conduccin se ha mantenido estable desde su fundacin. La CGT, por su parte, est conformada por la mayor parte de los sindicatos argentinos que suman casi 5 millones de afiliados (en forma indirecta) e incluye un espectro ms amplio de gremios, algunos de servicios (transporte, empresas privatizadas), otros industriales, agrarios e inclusive un grupo de gremios estatales. Cada ao se rene el Congreso Ordinario, cuyos delegados (designados en forma proporcional a la cantidad de afiliados de cada sindicato) eligen por voto secreto al Consejo Directivo y al secretario general. Los sindicatos adheridos a la CGT variaron en su posicin respecto de los gobiernos, fundamentalmente peronistas, aunque siempre tendieron a acordar con estos ltimos. Los conflictos, que han aumentado en los ltimos tiempos, se han originado ms en reivindicaciones sectoriales y luchas de poder internas que en razones ideolgicas. Representatividad sindical en la Argentina actual Segn datos entregados al Ministerio de Trabajo por las propias centrales sindicales, existen actualmente 3458 sindicatos, de los cuales 1405 tienen personera gremial (reconocimiento por parte del Estado). En los ltimos tres meses de 2005 hubo 42 sindicatos que tuvieron conflictos y pidieron la intervencin del gobierno para solucionarlos (algunos tuvieron ms de uno).
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2. Las burocracias
A qu nos referimos cuando hablamos de burocracia? Slo a las administraciones pblicas o a cualquier administracin, incluidas, por ejemplo, las oficinas de una empresa?; o calificamos como burocracias slo a las organizaciones ineficaces o, por el contrario, a las muy eficientes? Como podemos ver en la propia definicin del trmino hay aspectos que superan el plano descriptivo y que implican una valoracin personal por parte de quien aborda el fenmeno. En principio, vamos a tomar la definicin de mayor alcance: denominaremos burocracias a todas aquellas organizaciones que se administran por funcionarios asalariados (empleados). As pues, las empresas, los partidos polticos e inclusive los sindicatos pueden funcionar, y de hecho funcionan, en parte, como burocracias. Esta definicin nos ayuda a pensar la relacin entre lo pblico y lo privado en forma ms dinmica y no verlos como comportamientos estancos. De hecho, la democracia moderna, fundamentalmente en los pases de Europa continental occidental, se caracteriza por la competencia entre burocracias polticas, militares, econmicas, sindicales, tcnicas, etc.
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Las burocracias, en tanto sistemas administrativos, pueden clasificarse de acuerdo con distintos criterios. Entre ellos se destacan la extraccin social y estatus de la elite administrativa (de qu clase provienen y si tienen o no prestigio); la modalidad de reclutamiento, la sociabilizacin y modelos de carrera (por ejemplo si se forman en escuelas o entidades educativas especiales, si tienen o no espritu de cuerpo 26 ); el carcter abierto o cerrado de la elite administrativa (si hay gente que ha trabajado a lo largo de su vida tanto en el sector pblico como en el privado o si solo lo ha hecho en el primero); y la generalidad o especializacin (si los funcionarios manejan varios temas o tienen una formacin profesional muy especfica). En la realidad, nos encontramos con situaciones diversas que combinan los distintos elementos. Por eso, es importante aplicar este modelo a los casos concretos para profundizar el conocimiento emprico.
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El espritu de cuerpo implica compartir una mstica por ser parte de una misma organizacin. Algo similar a lo que sienten los miembros de un partido poltico o de un club de ftbol.
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Es importante advertir que los medios masivos de comunicacin ejercen una inmensa influencia sobre su audiencia, alterando sus decisiones a partir de la imagen que muestran acerca de los polticos. De aqu que, en la mayora de los casos, estos ltimos procuren mantener una buena relacin con los medios, a fin de que difundan su imagen de manera positiva, factor que le permite aumentar su caudal de votos. En pocas de elecciones, los polticos aparecen en diarios, revistas, programas de radio y TV para hablar de temas de inters general de la poblacin, para convencer a su electorado (que se convierte en pblico) de que ellos son los mejores candidatos. Los dirigentes son bien concientes del rol central que juegan los medios como intermediarios ante los ciudadanos en las democracias actuales.
Asimismo, los medios masivos de comunicacin tienen la capacidad de fijar la agenda. Qu quiere decir fijar la agenda? La agenda es la organizacin de determinadas actividades, de determinados temas. Los medios, los polticos y el gobierno tienen agendas, que no siempre coinciden. La fijacin de agenda es organizar aquello de lo que se quiere hablar. Y los medios tienen poder para fijar la agenda de los polticos, porque ellos son los que deciden qu se publica y qu no y, por tanto, qu es importante y qu es secundario, qu es lo que el gobierno debe resolver de forma urgente y qu no. Por ejemplo, cuando los medios decidieron publicar principalmente los casos de secuestros, el gobierno se vio forzado a organizar una serie de acciones polticas (desde la sancin de leyes hasta la renovacin de funcionarios) para dar una respuesta a ese problema. Esto no quiere decir que antes no haba secuestros ni que el gobierno no estuviera haciendo nada al respecto, sino que esta problemtica no tena tanta publicidad, por lo que el gobierno tuvo que reorientar sus actividades bsicamente a partir de lo que los medios publicaban. La gente lea, escuchaba o vea las noticias de ltimo momento, las cuales giraban en torno a los secuestros, y necesitaban constatar que el gobierno y los polticos estuvieran tomando medidas concretas para solucionar el problema. Es por eso que en nuestros das es muy importante considerar el rol de los medios masivos de comunicacin como un actor central de las democracias.
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- Por qu protesta? Lo que se pide en la protesta. Es una de las cuestiones ms importantes, ya que a partir de la demanda se configura la forma de la protesta. - Cmo? Remite al modo en que la protesta aparece en la escena pblica: una huelga, una marcha, un corte de ruta, etc. - Para qu? Se refiere al impacto poltico. En funcin de estos interrogantes, Schuster concluye que: - Entre 1983 y 1988, es posible agrupar las protestas sociales en dos principales ejes. Por un lado, las protagonizadas por los sindicatos, vinculadas al mundo laboral, a las transformaciones de la economa argentina, a las expectativas de mejoras en los salarios y en la vida en general. Por otro lado, las protestas ligadas a los derechos humanos, en una poca en la que se esperaba la sancin por los crmenes durante la dictadura, el conocimiento del destino de los desaparecidos y en la que los ciudadanos se alarmaban ante cualquier intento de desestabilizacin del sistema. - Entre 1989 y 1994, la mayora de las protestas continuaron siendo de carcter sindical y su fin era oponerse a las reformas del Estado y a las privatizaciones de los servicios. Tambin se observaban movilizaciones en defensa de los jubilados, a favor de la reactivacin econmica o solicitando justicia ante un crimen en el que se supona que estaba implicada gente con poder. - Desde 1995 en adelante se produjo un punto de inflexin: el peso relativo de las protestas de movilizacin sindical ligadas al campo econmico disminuy en comparacin con pocas anteriores, dando lugar a protestas de matriz ciudadana por la justicia, contra la violencia policial, por la igualdad de oportunidades y derechos, por daos ambientales, por trabajo 27. Lo novedoso: surgieron nuevos actores (como los piqueteros), nuevos temas (como las vctimas de atentados y asesinatos) y nuevos formatos de protesta (cortes de rutas, marchas del silencio, etc.). 4.1. Las organizaciones no gubernamentales (ONGs) Una organizacin no gubernamental (generalmente conocida por su sigla ONG), es una entidad de carcter privado con fines y objetivos definidos por sus integrantes, creada independientemente de los gobiernos locales, regionales y nacionales, as como tambin de los organismos internacionales. Las ONGs forman parte de lo que se conoce como el tercer sector. En los ltimos aos, estas organizaciones fueron adquiriendo mayor presencia en el escenario poltico. Sin embargo, la historia de las asociaciones civiles no es nueva. De hecho, se trata de uno de los rasgos distintivos de la democracia estadounidense ya desde sus orgenes. Este elemento la distingue de las democracias de Europa continental, consolidadas en la segunda mitad del siglo XX, donde el peso mayor est en organizaciones tales como empresas, sindicatos y burocracias. Dos fenmenos recientes han incidido en la proliferacin de ONGs en las democracias contemporneas: la emergencia en la agenda pblica de temas que no eran receptados por los partidos polticos tradicionales como la ecologa y el cambio de la relacin entre Estado, mercado y sociedad que se produjo a partir de la crisis de la dcada de 1970. En ese marco, se erosionaron las identidades polticas tradicionales que se congregaban en torno de partidos polticos y sindicatos y emergieron los nuevos movimientos sociales entre los que se destacan las ONGs. Las organizaciones no gubernamentales tienen en general intereses especficos. Algunas se ocupan de los derechos civiles y polticos y tienen como tarea principal la reivindicacin de estos ltimos frente al Estado; otras se preocupan por proveer bienes y servicios a sectores desprotegidos; otro grupo brinda asistencia tcnica. Entre los temas que ms les interesan, al menos en nuestro pas, destacan los derechos civiles de las minoras, la corrupcin gubernamental, la violencia social y
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Este punto de inflexin fue el producto de dos procesos que ya hemos visto. En primer lugar, los habitantes no slo tenan la necesidad de protestar, sino que adems podan hacerlo al estar bajo un rgimen democrtico. Segundo, la desarticulacin de la protesta tiene que ver con que las cpulas sindicales comenzaron a entablar relaciones amistosas a partir de 1995 con el gobierno menemista, por lo que dejaron de oponerse y de realizar tantas movilizaciones y huelgas.
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poltica, la salud y la ecologa. Si en los nuevos movimientos sociales, especialmente en los grupos de piqueteros y desocupados, predominan las personas de extraccin social baja, las ONGs, aunque tengan como beneficiarios a estos grupos, se componen de personas pertenecientes a los sectores medios y con alto nivel educativo. Las ONGs constituyen ciertamente grupos de presin que pretenden incidir sobre el Estado y, menos directamente, sobre las empresas y la propia sociedad, para producir un cambio en las conductas. Uno de los grandes problemas que enfrentan es la cuestin de la representatividad, ya que muchas veces no queda claro en nombre de quines hablan, sobre todo cuando se consideran jueces calificados para evaluar la conducta del resto de la sociedad y, particularmente, de los dirigentes polticos. A pesar de este problema, desempean un papel muy importante en la democracia porque permiten expresar una pluralidad de puntos de vista e intereses que de otra forma no encontraran canales para manifestarse. En nuestro pas ha venido creciendo el nmero de ONGs a lo largo de los ltimos aos. Segn los registros del Grupo de Anlisis y Desarrollo Institucional y Social (organizacin no gubernamental dedicada al fortalecimiento y estudio de la sociedad civil) existen al menos 85.000.
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Cul es el rol de las cooperativas? En nuestro pas, las cooperativas han cumplido y continan cumpliendo un rol central, complementando al Estado en donde ste no ha logrado satisfacer de manera suficiente las necesidades bsicas de la poblacin. Esto se ha dado principalmente en el interior del pas, donde se han constituido distintos tipos de cooperativas: - agropecuarias (para abaratar costos de los productores y mejorar su insercin en el mercado); - de trabajo (para producir tanto bienes como servicios); - de provisin de servicios pblicos (como energa elctrica, agua potable, telfono, gas; los asociados son los usuarios de los servicios que presta la cooperativa); - de vivienda (integrada por aquellos que necesitan una vivienda, a la cual pueden acceder en forma asociada, tanto por autoconstruccin como por administracin); - de provisin (conformada por asociados que pertenecen a una profesin u oficio determinado, como mdicos, taxistas, etc.); - de consumo (formada por consumidores para conseguir mejores precios en bienes de consumo masivo); - de crdito (otorgan prstamos a sus asociados con capital propio); - de seguros (prestan seguros de todo tipo a sus asociados); - bancos cooperativos (operan financieramente con todos los servicios propios de un banco). En suma, las prcticas comunitarias cooperativas bien pueden proveer lo conducente al desarrollo humano, al progreso econmico con justicia social, a la productividad de la economa nacional, o a la generacin de empleo, aportando al crecimiento armnico de la nacin y promoviendo polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones.
Hemos llegado al final de unidad 4. Para afianzar los conocimientos de esta seccin te proponemos volver a revisar el contenido que te presentamos en el entorno virtual, y releer el material impreso focalizando en los procesos y conceptos principales que hemos presentado para dar cuenta de las dinmicas polticas. Luego te recomendamos realizar el ejercicio de auto evaluacin en lnea. Finalmente te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 5 que se encuentra disponible en el entorno virtual antes de continuar con la lectura del material impreso.
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BIBLIOGRAFA
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UNIDAD V
Federalismo y Gobiernos Locales
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Para esto te invitamos a que visites la pgina web del Senado Nacional, veas los proyectos que estn en tratamiento e identifiques una agenda de temas prioritarios: www.senado.gov.ar Por otra parte, nos interesa que puedas constatar que las provincias pueden constituir regiones para favorecer su desarrollo econmico y social, visitando tambin la pgina web del gobierno de tu provincia. Al finalizar la unidad te proponemos una serie de ejercicios para que trates de relacionar los conocimientos adquiridos con situaciones reales o imaginarias que se puedan plantear en los gobiernos locales. Para esto te invitamos a que, luego de la lectura de esta unidad, reflexiones acerca de cules son los actores relevantes en la realidad poltica, social, econmica, educativa y medioambiental que operan en tu municipio; pienses en problemticas comunes a tu municipio y a los que lo rodean; conozcas la existencia de estrategias de desarrollo local para implementar soluciones a los problemas municipales. Por ltimo, te sugerimos que indagues sobre casos exitosos en los que se aplicaron estrategias de desarrollo local y, si te anims, pienses en cmo replicarla en tu realidad municipal.
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I. EL FEDERALISMO EN LA ARGENTINA
Decimos que un Estado nacional es federal cuando est constituido por un conjunto de unidades polticas, llamadas provincias, estados, gobernaciones, lnders, etc., que gozan de autonoma en funcin de dictarse su propia constitucin y elegir sus propias autoridades de gobierno. En el caso argentino las provincias, asociadas entre s voluntariamente, deciden formar una nacin regida por un gobierno federal que se encarga de ejercer funciones comunes delegadas por estas. Entre ellas podemos mencionar la emisin de moneda, las relaciones exteriores, la defensa nacional, el arbitrio de los conflictos o controversias judiciales entre provincias, por citar algunas. Una caracterstica de este Estado federal es la distribucin territorial del poder en funcin de las citadas autonomas provinciales; cada una de las provincias se autogobierna en sus cuestiones locales, en el marco del gobierno nacional del que forman parte. La delegacin de facultades por parte de las provincias a favor del Estado nacional o federal se encuentra explicitada en las constituciones nacionales de los pases federales: tal es el caso argentino. Estas delegaciones que las provincias realizan en funcin de intereses comunes no implican la cesin de todas las atribuciones o competencias de gobierno, sino slo de las expresadas en las constituciones y pactos realizados entre las partes. Las federaciones (la Argentina, por ejemplo) constituyen un tipo ideal de Estados federales que se caracterizan por integrar una serie de provincias autnomas en un Estado nacional, a fin de poner en comn recursos y competencias, haciendo reserva de todas las atribuciones no expresamente delegadas. La difusin del poder entre los gobiernos provinciales y el gobierno federal no implica en los hechos superposicin de funciones porque todas las atribuciones de una y otra parte estn debidamente documentadas en los pactos y la constitucin escrita, como mencionamos anteriormente. En el marco del federalismo, las provincias poseen autonoma para: - dictarse su propia constitucin (que no puede contradecir a la nacional); - dictar sus propias leyes; - elegir sus propias autoridades; - determinar su ordenamiento territorial interno; - recaudar tributos y contribuciones; - administrar sus presupuestos, entre otras cuestiones fundamentales que hacen a la actividad de gobierno. En ningn caso una provincia puede: - realizar acciones armadas; - arrogarse la representacin de la nacin en el marco de organismos gubernamentales internacionales; - emitir moneda; - cobrar aranceles diferenciales al comercio con otros Estados o con otras provincias en virtud de la creacin de aduanas interiores; - determinar formas de gobierno que no respeten los principios estipulados por las respectivas constituciones nacionales. En el caso argentino, se da un sistema federal cuyo origen est determinado por el hecho que las provincias existen con anterioridad a la formacin del Estado nacional que las agrupa en funcin de intereses y beneficios compartidos. Es en virtud de la preexistencia de estos poderes provinciales que no ceden la totalidad de sus prerrogativas de autogobierno a un poder central, sino que resignan slo una parte de sus atribuciones para la constitucin de una nacin comn integrada.
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Podemos establecer un paralelismo entre la cesin de atribuciones que las provincias efectuaron a favor del Estado nacional hace ms de 150 aos, con la situacin que se vislumbra actualmente en el escenario internacional, caracterizado por la progresiva cesin de soberana que los Estados nacionales realizan a favor de los bloques regionales que integran en virtud del principio de supranacionalidad.
Como sealamos en el Unidad 3, record que pods consultar el texto de la Constitucin Nacional en el siguiente sitio: www.infoleg.gov.ar
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De acuerdo a lo que establece la Constitucin Nacional, sancionada en 1853 y reformada en varias oportunidades (1860, 1866, 1898, 1949, derogada por la de 1957, y 1994), la Argentina es una repblica federal. Actualmente est organizada en 23 provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, donde residen las autoridades nacionales. El artculo 1 de la Constitucin Nacional Argentina establece que La nacin argentina adopta para su gobierno la forma representativa republicana federal. La forma republicana implica la divisin de poderes entre el Ejecutivo, el Legislativo y el Judicial. La federacin, implica el marco legal para la coexistencia de un gobierno nacional con los gobiernos provinciales y el gobierno de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires. Como hemos visto en la Unidad 3, el prembulo de nuestra Constitucin deja en claro la voluntad de las provincias para constituir la nacin argentina y la preexistencia de pactos entre estas con anterioridad a la unin nacional. En dicho texto se ve claramente que la Argentina se form por la unin federativa de las provincias. El artculo 5 de la Carta Magna establece que las provincias dictan sus propias constituciones respetando los contenidos de la Constitucin Nacional y organizan sus gobiernos bajo el sistema representativo y republicano asegurando la administracin de justicia, el rgimen municipal y la educacin primaria. Las provincias mantienen para s todas las facultades no delegadas expresamente en el gobierno federal; se organizan internamente segn sus intereses, eligiendo sus poderes ejecutivo y legislativo, cuyo rgimen son libres de determinar (artculos 121 y 122 de la Constitucin Nacional). Asimismo, pueden celebrar entre s toda clase de convenios de ndole judicial, econmica o social. El artculo 123 alude claramente, al igual que los dos anteriores, al carcter autnomo de las provincias, estableciendo nuevamente la facultad que tienen para dictar su propia constitucin. Este artculo estipula tambin el rgimen municipal autnomo al interior de las provincias, las que deben establecer su alcance y contenido, llevando el federalismo al nivel del gobierno local. El contenido del artculo 124 plantea dos cuestiones muy relevantes en el marco del rgimen federal. 1) En primer lugar, la facultad que tienen las provincias de crear regiones para el desarrollo econmico y social y establecer rganos con facultades para el cumplimiento de los fines de tales regiones. Debe destacarse que las regiones no constituyen entidades polticas autnomas ya que no tienen rganos de gobierno propio, ni tienen capacidad para dictarse normas de ordenamiento. Su creacin por parte de las provincias obedece a la necesidad de atender cuestiones ms bien operativas que favorezcan el desarrollo econmico y social de la zona y a aunar criterios para resolver conflictos respecto de los asuntos compartidos. Como ejemplo podemos citar la regin centro que agrupa a las provincias de Santa Fe, Crdoba y Entre Ros. Para ms informacin, consultar el sitio: www.regioncentro.gov.ar. 2) En segundo lugar, el mencionado artculo deposita en las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en sus territorios. Estas dos cuestiones (la posibilidad de crear regiones para el desarrollo y el control de los recursos naturales, fundamentales sobre todo para la percepcin de regalas por parte de las provincias productoras) son, junto a la cuestin central de la coparticipacin federal, asuntos claves para la agenda de temas en el marco de nuestro federalismo.
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Cules son especficamente las atribuciones que los gobiernos de las provincias mantienen bajo sus rbitas y cules son cedidas a favor del gobierno federal?
Los artculos 125, 126 y 127 de la Constitucin Nacional enumeran algunas facultades que las provincias pueden ejercer y algunas prohibiciones expresas, derivadas de las cesiones de atribuciones realizadas a favor del gobierno federal o nacional. Si bien anteriormente mencionamos algunas de ellas, a continuacin presentamos tales facultades y prohibiciones constitucionales de los gobiernos de las provincias argentinas. Mediante la sancin de legislacin y la utilizacin de recursos propios las provincias pueden: - celebrar tratados parciales para fines de administracin de justicia, de intereses econmicos y trabajos de utilidad comn, con conocimiento del Congreso nacional; - promover su industria; - fomentar la inmigracin; - promover la construccin de ferrocarriles y canales navegables; - promover la colonizacin de tierras de propiedad provincial; - promover la introduccin y el establecimiento de nuevas industrias; - promover la importacin de capitales extranjeros; - promover la exploracin de sus ros; - gestionar organismos de seguridad social para empleados pblicos y profesionales; - promover el progreso econmico; - promover el desarrollo humano; - promover la generacin de empleo; - promover la educacin; - promover la ciencia; - promover el conocimiento y la cultura. Las provincias no pueden: - ejercer el poder delegado a la nacin; - celebrar tratados parciales de carcter poltico; - expedir leyes sobre comercio; - expedir leyes sobre navegacin interior o exterior; - establecer aduanas provinciales; - acuar moneda; - establecer bancos con facultad de emitir billetes, sin autorizacin del Congreso Nacional; - dictar los Cdigos Civil, Comercial, Penal y de Minera, con posterioridad a su sancin por parte del Congreso Nacional; - dictar leyes sobre ciudadana y naturalizacin ; - establecer derechos de tonelaje; - armar buques de guerra o levantar ejrcitos, salvo caso de invasin exterior o peligro inminente que no admita dilacin; - nombrar o recibir agentes extranjeros; - declarar ni hacer la guerra a otra provincia.
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El federalismo argentino se ha concebido como una forma de organizacin poltica y territorial que incorporaba en una nacin comn a provincias autnomas que presentaban importantes disparidades entre s. En cierta medida, aquellos desequilibrios entre provincias continan vigentes en la actualidad. Las desigualdades territoriales se manifiestan, principalmente, en trminos econmicos y demogrficos.
Para comprobar esta afirmacin basta con consultar los indicadores sociodemogrficos de las provincias en la pgina web del Instituto Nacional de Estadsticas y Censos: www.indec.gov.ar. A fin de equilibrar estas desigualdades en el rgano poltico legislativo federal y con el principal argumento de garantizar cierta igualdad de condiciones entre todas las jurisdicciones, se establece un Senado Nacional en el que cada una de las provincias cuenta con igual representacin y, por tanto, no se tienen en cuenta criterios poblacionales, de extensin territorial ni de desarrollo econmico para asignar la cantidad de bancas correspondientes a los senadores de cada provincia.
Cules son las atribuciones del Congreso Nacional que ms impactan en la agenda temtica de las provincias?
En el artculo 75 de la Ley Suprema se explicitan las atribuciones del Congreso Nacional. Algunos incisos de dicho artculo plantean claramente la importancia que los intereses de las provincias tuvieron en la agenda de los constituyentes que sancionaron nuestra ley fundamental. Aqu planteamos algunos ejemplos:
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a) En el inciso 2 se establece la facultad de imponer contribuciones y el carcter coparticipable de estas. En trminos simples, esto implica que mediante acuerdos entre la nacin, las provincias y la Ciudad Autnoma de Buenos Aires, se establece el mecanismo de reparto de las contribuciones recaudadas y las asignaciones que corresponden a cada parte. La coparticipacin federal se rige mediante una ley convenio, elaborada en acuerdo entre las partes, que garantiza la remisin automtica de los fondos.
Para profundizar en el tema coparticipacin federal, te recomendamos que consultes las siguientes pginas web: Foro de Discusin sobre Federalismo Fiscal, Senado de la Nacin: http://forofederalismo.senado.gov.ar/web/comisiones/comis72/foro/cuerpo1.php Consejo Federal de Inversiones: www.cfi.gov.ar Secretara de Hacienda, Ministerio de Economa y Produccin: www.mecon.gov.ar/hacienda/normativa.htm. La distribucin de los fondos de la coparticipacin se realiza en relacin con las competencias, servicios y funciones de cada una de las provincias, de la nacin y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en base a criterios objetivos de reparto (por ejemplo: poblacin, necesidades bsicas insatisfechas, pobreza, contribucin a la generacin del producto bruto interno, entre otros) , de equidad , de solidaridad (se tiende a beneficiar a las provincias menos desarrolladas) y de calidad de vida e igualdad de oportunidades en todo el territorio nacional. El Senado Nacional es la cmara de origen para la sancin de la ley convenio de coparticipacin federal. Al ser cmara de origen, el Senado tiene mayores posibilidades de hacer prevalecer sus propuestas en la redaccin final de las leyes, segn se desprende del procedimiento de sancin legislativa. Te sugerimos la lectura de los artculos 77 al 84 de la Constitucin Nacional para conocer este procedimiento.
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La necesidad de aprobacin por parte de las provincias y el requerimiento de mayora absoluta de la totalidad de los miembros de cada cmara (37 senadores y 129 diputados) constituyen para las provincias de menor desarrollo relativo y menor poblacin garantas de participacin real en la formulacin de las reglas de juego para el reparto de los fondos. Ejemplo: Imaginemos un escenario en el que la totalidad de los senadores que representan a las provincias con menor poblacin (12 provincias menos pobladas con 3 senadores cada una + un senador de la 13 provincia menos poblada), estn presentes en la sesin de tratamiento del proyecto de ley de coparticipacin y todos los dems estn ausentes. Si todos votan afirmativamente el proyecto, el Senado da media sancin a la ley que establece el reparto de los fondos entre las jurisdicciones con la concurrencia de los representantes de provincias que suman en total el 15,3% de la poblacin total del pas. Otra cuestin que garantiza los intereses provinciales en la letra constitucional es la clusula que establece que la nacin no transferir competencias (educacin, salud, entre otras) a las provincias sin la respectiva reasignacin de recursos. Por ejemplo, si el gobierno nacional decidiera transferir la polica que cumple funciones de seguridad en el mbito de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires al gobierno porteo, le debera transferir los fondos correspondientes para el funcionamiento del servicio de seguridad metropolitana. Finalmente, en lo que respecta al inciso en cuestin (inc. 2, artculo 75), se estipula que el organismo encargado de fiscalizar y controlar la ejecucin de lo referido a la coparticipacin federal deber asegurar la representacin de las provincias y de la Ciudad Autnoma de Buenos Aires en su composicin (lo que constituye otra garanta de participacin real de las provincias en los procesos de gestin vinculados al tema coparticipacin). b) El inciso 3 del artculo 75 de la Constitucin Nacional sostiene que mediante una ley especial aprobada por la mayora absoluta de la totalidad de los miembros de ambas cmaras, se pueden establecer o modificar asignaciones especficas de recursos coparticipables, por tiempo determinado. Esto implica que el Congreso puede, mediante una ley, determinar el destino especfico para el que se usarn los fondos y modificarlo cuando lo considere oportuno. Esto constituye otra muestra del protagonismo de las provincias en la determinacin de la distribucin de fondos. c) Otras cuestiones sensibles en las que el Senado Nacional hace las veces de cmara de origen son aquellas vinculadas a las iniciativas para proveer al crecimiento armnico de la nacin y al poblamiento de su territorio, y a promover polticas diferenciadas que tiendan a equilibrar el desigual desarrollo relativo de provincias y regiones (inciso 19, artculo 75). Hasta aqu te expusimos las cuestiones ms relevantes que caracterizan, en la Constitucin Nacional, a nuestro sistema federal. A continuacin te presentamos algunos contenidos referidos a los gobiernos locales, que constituyen en los hechos las unidades polticas de gobierno ms cercanas a los ciudadanos y son los encargados de implementar polticas que traduzcan los beneficios que los sistemas federales tienen para las comunidades, en orden a atender sus intereses y respetar sus autonomas.
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prestacin de servicios pblicos, polticas sociales, de seguridad, etc. con la consecuente recepcin de mayores inversiones (pblicas o privadas) en el desarrollo de nuevas industrias e infraestructura bsica. Esta tendencia virtuosa se retroalimenta ante situaciones exitosas, pero constituye un desafo muy peligroso para los gobiernos locales si estos no demuestran adaptacin al nuevo contexto y eficacia en sus acciones (crculo vicioso en el que la mala calidad de los servicios prestados por los gobiernos locales genera la falta de inversin y desarrollo y, en definitiva, una prdida de legitimidad para la autoridad poltica). En funcin de lo expuesto, resulta necesario conocer los problemas organizacionales propios que enfrentan los gobiernos locales e intentar plantear las propuestas de soluciones existentes que permitan satisfacer las necesidades de la comunidad.
Cules son los principales problemas y debilidades que presentan los gobiernos locales ante las crecientes demandas de la ciudadana?
La experiencia nos muestra que tradicionalmente, en nuestro pas, los gobiernos locales suelen tener debilidades administrativas e institucionales que obstaculizan sus capacidades para satisfacer las obligaciones con la comunidad. A modo de ejemplo planteamos algunas de estas debilidades, a saber: - La falta de experiencia y de capacidad tcnica para gestionar polticas pblicas. - La falta de especializacin administrativa y tcnica de las estructuras municipales pequeas y la consecuente dependencia respecto del gobierno provincial o nacional para implementar polticas. - Un excesivo nivel de burocratizacin de las estructuras municipales ms grandes y la conse cuente falta de flexibilidad para formular e implementar polticas. - El dficit de recursos financieros y econmicos que se observa en la mayor parte de los municipios. - La concepcin tradicional imperante que asigna la ejecucin de las polticas y la toma de decisiones de gobierno a los mbitos provinciales o nacionales, en detrimento de los poderes locales. - La baja cantidad de lderes polticos y sociales capaces de innovar en el mbito local para coordinar la formulacin e implementacin de polticas pblicas. - La debilidad de las organizaciones locales de la sociedad civil que, salvo excepciones, realizan aportes insuficientes para la gestin integral de las polticas pblicas. - Cierto exceso de voluntarismo en la formulacin e implementacin de polticas pblicas por parte de los lderes locales (ausencia de visiones estratgicas por no concebir la realidad de los actores y las instituciones participantes). - La formulacin de soluciones planteadas desde mbitos distintos al nivel local, sin conocimiento del territorio. - La falta de cultura cooperativa a nivel de asociaciones entre gobiernos municipales para el tratamiento de temas comunes y el emprendimiento de estrategias de desarrollo conjuntas. - La falta de coordinacin entre los tiempos polticos de los lderes locales y los tiempos requeridos para el desarrollo y la implementacin de los proyectos (no siempre se ejecutan los proyectos que superen el horizonte temporal del mandato del lder). - La ausencia de una cultura de concertacin pblico privada para administrar proyectos. - La prevalencia de la lgica administrativa burocrtica en las acciones de los funcionarios y agentes por sobre la generacin de estrategias de desarrollo local.
Cules son las dificultades que afrontan los gobiernos locales que integran reas metropolitanas?
A las debilidades referidas como habituales entre los gobiernos municipales, le debemos aadir las propias de las reas metropolitanas (ejemplos: el rea Metropolitana de Buenos Aires, el Gran Rosario, el Gran Crdoba, el Gran Mendoza, entre otras). Cada rea metropolitana constituye una nica unidad urbana real (aglomeracin de poblacin y de actividades) con una pluralidad de gobiernos locales. Los problemas son comunes a
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los distintos municipios vecinos entre s, pero frecuentemente no se articulan las fuerzas entre los distintos gobiernos locales para dar un sentido de totalidad y unidad a las estrategias de desarrollo y de solucin poltica y tcnica de las problemticas comunes que se desarrollan en un territorio indivisible en trminos reales, pero dividido en mltiples unidades polticas de gestin. El problema es an ms evidente porque las reas metropolitanas constituyen unidades mucho mayores que cualquiera de las jurisdicciones locales que las integran. La falta de correspondencia entre territorio funcional (urbe) y territorio gubernamental (municipio) genera graves problemas de gestin urbana por la falta de integracin entre las polticas de los distintos gobiernos locales involucrados en el desarrollo del espacio territorial metropolitano. Ante esta situacin de falta de integridad de la gestin de las reas metropolitanas, la multiplicidad de polticas implementadas por los distintos gobiernos locales se ve frecuentemente limitada y reemplazada por las iniciativas de los sectores privados que tienen intereses concretos de lucro en el desarrollo de servicios, mercados, emprendimientos, etc. As las decisiones estratgicas que deberan ser formuladas por el sector pblico son reemplazadas por la lgica de mercado que, adems de estar involucrada en lo que es su funcin especfica (el desarrollo de proyectos), termina asumiendo de hecho la planificacin de los desarrollos segn sus propios intereses (bsicamente la maximizacin del lucro econmico). Esta situacin genera un doble problema: por un lado la ausencia de planificacin estratgica de lo pblico y por otro la prdida de legitimidad de los gobiernos locales por la falta de eficacia de sus polticas dispersas y carentes de integracin en una estrategia comn de desarrollo. No obstante las problemticas descriptas para los gobiernos locales, se pueden plantear estrategias de solucin para obtener mayores niveles de eficacia en la gestin y consecuentemente alcanzar el desarrollo local que impacte positivamente en la vida cotidiana de las comunidades.
Por qu decimos que el gobierno local debe actuar como estratega y como articulador de redes de desarrollo?
Para revertir las problemticas planteadas anteriormente, la gestin de las polticas debe involucrar al conjunto de los actores con insercin territorial a nivel municipal. El gobierno local debe cumplir un doble rol: - por un lado, definir la estrategia de desarrollo; - por otro, articular y dar coherencia a las acciones desarrolladas por los distintos actores. Los gobiernos nacional y provincial deben actuar como socios en la tarea de fortalecimiento de la sociedad y de las estructuras organizacionales de los municipios, para administrar eficazmente en las nuevas condiciones. La lgica burocrtica de la gestin debe ser reemplazada por una visin estratgica del rol municipal como coordinador de redes de desarrollo. El territorio local debe ser un espacio pblico, en cuya gestin se involucren los distintos actores: por un lado, los que tienen su base en el mismo territorio (autoridades locales, funcionarios de las reas municipales, tcnicos operativos de los programas, beneficiarios, organizaciones no gubernamentales, empresas, universidades, sindicatos, etctera) y, por otro, los propios de las provincias, de la nacin e incluso de organismos y empresas internacionales (autoridades, funcionarios, lderes sociales, empresarios, etctera), dispuestos a funcionar en un espacio horizontal, promoviendo redes de consenso, concertacin y colaboracin, estratgicamente conectadas por el gobierno local. En este nuevo contexto, la participacin de una sociedad civil fortalecida y de un empresariado comprometido, que funcionen mancomunadamente con el gobierno local, se torna decisiva para generar estrategias de desarrollo.
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Para lograr constituir estas redes se requiere un liderazgo poltico innovador, promotor, capaz de trabajar en equipo, de promover alternativas estratgicas, de comunicar, de generar consensos y acciones comunes entre el municipio, los otros Estados, la comunidad y sus organizaciones, las empresas e incluso los organismos internacionales. As tambin es necesaria la transformacin organizacional del gobierno municipal, la adquisicin de capacidades tcnicas en sus diversas reas organizativas, el trabajo en equipos interdisciplinarios y la produccin de conocimiento fiable (diagnsticos, estadsticas, estudios, etc.). Gestionar desde el gobierno local significa generar estrategias en las que se integren la comunidad, las empresas y las organizaciones con base territorial. Solo estas estrategias identificadas asociadamente pueden construir nuevas alternativas para el desarrollo y ser capaces de conferir legitimidad a los municipios.
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b) Plantear un esquema de fortalezas, debilidades, oportunidades y desafos para la estrategia de desarrollo. Identificar las variables, tanto propias como externas, que favorecen o perjudican la consecucin del desarrollo local es un paso fundamental para formular la estrategia. Por ejemplo: el alto nivel educativo de la poblacin, los altos ndices de pobreza, la disponibilidad de buenos caminos y medios de transporte de personas y mercaderas, el reemplazo por parte de los principales productores de las materias primas disponibles en el territorio por otras ms funcionales a los medios de produccin vigentes en el mundo para la fabricacin de sus productos a nivel global, la inexistencia de crditos a tasas competitivas, la desnutricin infantil de la poblacin, etc. son variables que pueden constituir fortalezas, debilidades, oportunidades externas o desafos externos para la consecucin de una estrategia de desarrollo a nivel local. c) Disear la estrategia de desarrollo local bajo la conduccin del municipio. Para eso se deben definir: - una visin integral de la comunidad deseada por el consenso de todos los actores que integran la red de desarrollo (A dnde se quiere llegar? Cmo queremos que sea nuestra comunidad y nuestro municipio?); - las metas que especifiquen cules son los productos que se persiguen con las polticas a implementar (por ejemplo: reducir la mortalidad infantil, incrementar la cantidad de fbricas instaladas en el municipio, etc.); - los objetivos de las polticas que fijan los resultados deseados en dimensiones medibles (por ejemplo: lograr que el 100% de la poblacin finalice la escuela secundaria; bajar el desempleo local al 5% en un plazo de tres aos, etc.); - los programas que definan la manera de alcanzar las metas y los objetivos planteados; - los proyectos y planes de accin para la implementacin especfica de los contenidos programticos en el marco de una debida priorizacin de acciones, incluidos el clculo de costos y de beneficios. d) Implementar la estrategia de desarrollo local de acuerdo al plan estratgico diseado con la participacin de los actores de la red de desarrollo y la conduccin del gobierno local. e) Revisar y corregir, en base a lo actuado, la estrategia de desarrollo local a fin de verificar el cumplimiento de los objetivos. Por ejemplo: ver si se logr el incremento de la participacin ciudadana en la ejecucin de las polticas; si emergieron del proceso nuevos lderes sociales ms capacitados; si econmicamente se logr generar impactos que mejoren las condiciones de vida de la comunidad, etc.
Cules son las claves que la experiencia demuestra como exitosas para el desarrollo de estrategias?
- Una fuerte voluntad poltica demostrada por el gobierno del municipio para ponerse al frente de la estrategia de desarrollo. - El fortalecimiento y la capacitacin de los lderes locales para gestionar eficazmente las polticas y lograr credibilidad en la comunidad, a fin de poder integrar nuevos actores a la estrategia de desarrollo. - La participacin de todos los actores relevantes del territorio en el desarrollo estratgico. - La consideracin integral de la estrategia de desarrollo (sta debe incorporar aspectos polticos, econmicos, sociales y medioambientales). - La inclusin en la estrategia de desarrollo de polticas diferenciadas que muestren resultados concretos en el corto plazo, en el mediano plazo y en el largo plazo (para mostrar eficacia y logros a los distintos actores participantes).
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Para ver el material editado por el Banco Mundial en temas de gobierno y desarrollo local, te recomendamos consultar en: www.bancomundial.org. Una vez que accedas a la pgina, debes tipear gobierno local en el espacio destinado a las bsquedas y clickear en ver. A continuacin aparecern una serie de documentos referidos a esta materia que fueron editados por el organismo.
Para afianzar los conocimientos de esta unidad te proponemos que vuelvas a revisar los contenidos que presentamos y visites los sitios web que te hemos recomendado. Luego, debers realizar el ejercicio de auto evaluacin que se encuentra en el entorno virtual. Finalmente, te invitamos a recorrer el contenido de la unidad 6 que se encuentra disponible en el mismo entorno antes de proseguir con la lectura del material impreso.
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UNIDAD VI
Proceso de Globalizacin e Integracin Regional
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2) El segundo aspecto se refiere a las polticas y las instituciones que favorecen la integracin de las economas y de los pases, como por ejemplo, la liberalizacin del comercio y del mercado de capitales, las normas internacionales del trabajo, la defensa del medio ambiente, los acuerdos sobre derechos de propiedad intelectual y otras polticas aplicadas a nivel nacional e internacional. Veamos algunas cuestiones poltico-institucionales que aceleran la emergencia del proceso globalizador: - La mayor difusin a nivel planetario de regmenes de gobierno democrticos. - La desaparicin del bloque sovitico simbolizada en la cada del Muro de Berln en 1989. - La creciente interrelacin operada entre pases de una misma regin geogrfica (cuyo ejemplo de madurez se da en el caso de la integracin poltica europea). La globalizacin implica un aumento de la vinculacin social, econmica y poltica a nivel trasnacional y la creciente interdependencia de todas las sociedades entre s, promovida por el aumento de los flujos econmicos, financieros y comunicacionales que se realizan en tiempo real.
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La globalizacin aporta nuevas potencialidades para el desarrollo y la creacin de riqueza. Sin embargo, hay puntos de vista y percepciones divergentes, en especial sobre su impacto econmico y social. Estas divergencias corresponden, en parte, a la diversidad de efectos que la globalizacin tiene en los intereses y en las oportunidades de los distintos sectores econmicos y sociales. Algunos pensadores sostienen que el modelo actual de la globalizacin ha agravado los problemas del desempleo, la desigualdad y la pobreza mientras que otros afirman que ella ha contribuido a reducir la incidencia de dichos problemas. Si bien resulta evidente que las cuestiones citadas anteceden al proceso globalizador, no es menos cierto que, para que la globalizacin sea sostenible tanto en el plano poltico como en el plano econmico, debe contribuir a resolverlas. El objetivo debe ser lograr un proceso inclusivo que atienda las necesidades de todas las personas, independientemente de donde se encuentren. En la actualidad, los mercados tienden a promover la eficiencia por medio de la competencia y la divisin del trabajo, es decir, la especializacin que permite a las personas y a las economas centrarse en lo que mejor saben hacer. Gracias a la globalizacin, desde el punto de vista de una gran nmero de personas, es posible beneficiarse de mercados cada vez ms vastos en todo el mundo y tener mayor acceso a los flujos de capital y a la tecnologa, disfrutar una mayor disponibilidad y mejor calidad de bienes y servicios a menores precios y aprovechar la existencia de mercados de exportacin ms amplios.
Algunos beneficios potenciales de la globalizacin: - Incremento del acceso de las personas a los bienes y servicios independientemente de su lugar de origen. - Eficiencia econmica por menores trabas a la generacin y utilizacin de los recursos globales. - Acceso universal a la cultura, la ciencia y la informacin en general. - Mayor desarrollo cientfico-tcnico.
Algunos riesgos derivados del proceso globalizador: - Incremento de la separacin existente entre el sistema financiero que crece y se desarrolla independientemente y los requerimientos planteados por la economa real de produccin, distribucin y consumo de bienes y servicios. Este proceso se conoce como financierizacin de la economa. - Aparicin de una ideologa o pensamiento nico global, que reemplace el pluralismo y la diversidad de doctrinas sociales y polticas existentes. - Emergencia del terrorismo como problema de seguridad en funcin de la existencia de grandes poblaciones excluidas del acceso a los beneficios de la globalizacin. - Mayores desequilibrios econmicos y concentracin de la riqueza: los ricos cada vez ms ricos, los pobres cada vez ms pobres. - Privilegio por parte de las compaas multinacionales de la inversin en lugares donde maximizan sus beneficios, aunque sea a costa de abusar de mano de obra barata o de facilidades extraordinarias en materia fiscal, laboral o medioambiental otorgadas por Estados pobres necesitados de inversiones.
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Estados nacionales
En un escenario internacional caracterizado por cierta anarqua en la regulacin de las relaciones internacionales, el Estado nacional sigue siendo un actor de fundamental relevancia. Los vnculos internacionales entre los pases son posibles gracias a tratados, tanto bilaterales como multilaterales, alianzas, procesos de integracin y otras uniones voluntarias realizadas para mutuo beneficio de las partes implicadas. Veremos que la globalizacin afecta decisivamente el poder, la soberana estatal y las opciones de no vincularse con otras entidades en la arena internacional. El criterio legal de las condiciones de existencia de un Estado, convencionalmente aceptado y explicitado en la unidad 1 del presente curso, es el prescrito en el artculo 1 de la Convencin de Montevideo: El Estado como sujeto de derecho internacional debe reunir los siguientes requisitos: (a) una poblacin permanente; (b) un territorio definido; (c) gobierno; y (d) capacidad de entrar en relaciones con los dems Estados. Clsicamente, se consideran caractersticas bsicas de un Estado el control militar y policial, la regulacin del derecho de propiedad, inversin, comercio y los mercados comerciales, fundamentalmente mediante el recurso de la utilizacin de la moneda propia.
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En el sitio web correspondiente a la Organizacin de las Naciones Unidas, www.un.org pods consultar el listado de Estados miembros de dicha organizacin.
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Empresas multinacionales
Cada vez ms, las empresas multinacionales incrementan su dominio en los mercados globales. Las multinacionales mantienen relaciones con otros actores externos en funcin de sus propias ventajas competitivas, intentando desarrollar su produccin en regiones o pases donde pueden maximizar sus beneficios. En este sentido, estas empresas constituyen innumerables relaciones de cambio con gobiernos y otros actores que tienen variables influencias en el proceso de formulacin de polticas pblicas locales o regionales.
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El poder desarrollado por las empresas multinacionales en el mundo global se expresa tambin en la generacin de competencia entre diferentes naciones y gobiernos para captar el aporte del capital financiero, productivo y humano de estas grandes corporaciones. Los gobiernos estn compitiendo entre s por los recursos y capacidades de las corporaciones multinacionales, mientras disminuye su poder para desarrollarse autnomamente mediante la exclusividad de sus polticas pblicas. Los incentivos ofrecidos por los gobiernos nacionales se dan muchas veces a travs de reducciones de tasas para las empresas, subsidios, obras de infraestructura, apoyo tcnico y otras facilidades. Las multinacionales representan, en estos casos, la posibilidad de nuevas perspectivas econmicas: flujos de inversiones directas, transferencia de tecnologas, desarrollo regional y la posibilidad de nuevos negocios para incentivar a otros sectores de la economa domstica. La globalizacin aumenta considerablemente el poder de negociacin de las multinacionales en sus relaciones con los gobiernos. La gran consecuencia de esto es el entrelazamiento de las economas polticas domsticas y externas y la creciente dificultad para los Estados de elaborar polticas pblicas autnomas que puedan dar prioridad a los actores locales en el proceso de desarrollo interno. Las empresas multinacionales que buscan maximizar sus ganancias mediante la consecucin de ventajas para la inversin (bajos salarios, desgravaciones, etc.) cuentan con un escenario ideal al disponer de distintos Estados que compiten entre s por la radicacin de las inversiones que permitan crear empleo y bienestar en las poblaciones beneficiarias. Si te interesa pods chequear el listado de la revista Fortune de las 500 empresas multinacionales ms importantes por su nivel de facturacin, y reflexionar sobre el poder y la capacidad de influencia que tienen. Para eso consult el siguiente sitio web: www.money.cnn.tv/magazines/fortune/global500/ - en idioma ingls-
Cmo influyen los mercados de capitales y los fondos de inversin en las crisis recientes que operaron en los pases emergentes?
El sistema financiero desarroll, merced a los sistemas de comunicacin, una capacidad tecnolgica y de informacin para rastrear el planeta en busca de oportunidades de inversin, pasando de un pas a otro en pocos segundos. Los capitales fluyen continua y virtualmente convergiendo en los mercados locales donde puedan encontrar las condiciones ms lucrativas y permanecen en dichos mercados mientras las ganancias sean atractivas. Ni bien esas condiciones son superadas por otros mercados, los capitales se retiran inmediatamente hacia ellos ocasionando, en no pocas situaciones, crisis financieras para el mercado local abandonado.
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Los mercados financieros mundiales, caracterizados cada vez ms por la incertidumbre y la especulacin, han creado un escenario de constante inestabilidad. Uno de los orgenes principales de esta inestabilidad ha sido la liberalizacin y desregulacin de los mercados locales, sobre todo al principio de la dcada del noventa, que ha trado consigo la virtual universalizacin del mercado de capitales. De esta forma, resulta cada vez ms difcil controlar las crisis financieras, que se propagan con inusitada rapidez por todo el planeta, afectando a las economas ms frgiles. Los denominados capitales golondrinas vuelan de un lado a otro, mediante los medios electrnicos que posibilitan las transferencias y la disponibilidad de informacin financiera en tiempo real, buscando los mayores niveles de rentabilidad a corto plazo. Cuando las condiciones de rentabilidad son superadas por otros mercados, las inversiones financieras se retiran buscando esas plazas que ofrecen mayores ganancias. Esto provoca serias crisis financieras en los denominados pases emergentes, que dependen mucho de los capitales internacionales y que sufren las consecuencias de atraer inversiones financieras de corto plazo. Estas inversiones financieras de corto plazo son escasamente riesgosas para quien las realiza ya que no se orientan a la economa real (produccin de bienes y servicios comercializables) y huyen automticamente ante la primera oportunidad de maximizar sus ganancias en otros lugares, reproduciendo esta situacin de entrada y salida de capitales en los distintos lugares que no presentan polticas de prevencin de riesgos ante los capitales golondrina. Como lamentablemente no se ha llegado a un nivel de integracin institucional para establecer instrumentos de regulacin de las finanzas en el plano mundial, la situacin descripta implica una progresiva prdida de la capacidad de controlar estos capitales y, consecuentemente, prevenir las crisis que provocan. Los capitales financieros estn agrupados en gigantescos fondos de inversin que constituyen importantes actores de relieve por la magnitud de sus actuaciones en el mercado. El ya descripto poder desestabilizador que ellos poseen en la economa consiste en uno de los mayores desafos para las polticas econmicas de los Estados-naciones. El movimiento descontrolado de los flujos de capitales puede tener un efecto avasallador y con trgicas consecuencias sociales, como pudo comprobarse en las crisis ocurridas en la ltima dcada. Frente a la actuacin del mercado, el Estado nacional se ve obligado a bregar por la necesidad de crear nuevas formas de regulacin transnacional de los capitales financieros que impliquen una actuacin ms concertada entre los distintos Estados. Esto implica una retroalimentacin del proceso globalizador.
Te recomendamos que consultes la siguiente pgina web (www.eumed.net/cursecon/libreria/2004/cno/2b.htm) para tener una idea ms desarrollada del papel que desempean los fondos de inversin y los mercados de capitales, y cmo se vinculan estos con las crisis econmicas. Si te interesa tambin pods consultar el sitio del organismo que se encarga de regular el Mercado de Valores en la Argentina (Comisin Nacional de Valores www.cnv.gov.ar); sus funciones estn explicadas en la pgina: www.cnv.gov.ar/universidad.
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Dichas reas temticas son tomadas de los contenidos desarrollados en el Forum Universal de las Culturas celebrado en Barcelona (Espaa) en el ao 2004. Este foro fue organizado por la UNESCO (Organizacin Educativa, Cientfica y Cultural de las Naciones Unidas), integrada por todos los pases miembros, junto al Estado espaol y la Generalidad de Catalua. a) Comunicacin Los medios de comunicacin viven un proceso de concentracin y globalizacin. Este hecho puede facilitar que ms personas en ms lugares del mundo estn ms y mejor informadas, pero tambin puede suponer una amenaza para la pluralidad, la diversidad y la veracidad de los mensajes. La reivindicacin de la independencia y responsabilidad de los medios de comunicacin debe ser una prioridad fundamental, al ser stas condiciones indispensables para la defensa de la libertad y los derechos humanos. b) Conflictos, reconciliacin y paz La generacin de condiciones para la paz implica polticas de prevencin, resolucin y reconciliacin. La mediacin y el dilogo son los principales medios para alcanzar la paz, tanto en los macro conflictos armados, como para los micro conflictos de la vida cotidiana de los ciudadanos. La construccin de la paz pasa muchas veces por la recuperacin de la memoria, como forma de no repetir los errores que desencadenaron violencia entre las comunidades y las personas. c) Cultura, identidad y diversidad La diversidad cultural es uno de los principales patrimonios de la humanidad y como tal debe ser protegida y valorada. La globalizacin, a travs de sus diversas manifestaciones, nos ha acercado la diversidad, tanto en sus aspectos positivos como en aquellos que pueden generar conflictos culturales. A travs de la educacin se debe aprender a respetar al otro, a reconocer las identidades mltiples y la riqueza de la diversidad lingstica. d) Derechos humanos, justicia y exclusiones Ms de medio siglo despus de la sancin de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos, su aplicacin real contina siendo un tema no resuelto. Adems, el nuevo contexto global exige el reconocimiento de nuevos derechos fundamentales, como el acceso universal al agua, a los derechos culturales, al conocimiento, etc. El reconocimiento de estos derechos emergentes y la aplicacin efectiva de la actual Declaracin Universal de los Derechos Humanos resultan fundamentales para avanzar hacia un mundo ms justo e inclusivo. e) Economa y desarrollo humano La necesidad de crear condiciones para que todas las naciones, comunidades e individuos puedan acceder al desarrollo contina siendo una demanda no resuelta. Si bien ha disminuido la cantidad de personas que viven en la extrema pobreza, la globalizacin ha tendido a radicalizar las desigualdades entre los seres humanos. La comunidad internacional deber revisar sus polticas de cooperacin y de relacin econmica, generando las condiciones para que sean las propias naciones pobres las que definan sus modelos y estrategias de desarrollo. f) Educacin, ciencia y conocimiento La sociedad de la informacin ha situado crecientemente al conocimiento como el principal medio que tienen los individuos, las organizaciones y las naciones para acceder al desarrollo. La
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investigacin y la educacin ocupan, en este contexto, un papel fundamental, ya que dotan a los individuos y a las sociedades de herramientas para el desarrollo integral, y para conocer y valorar al otro desde la diversidad. g) Entornos urbanos y territorio La ciudad es el escenario donde los efectos de la globalizacin se hacen ms patentes: exclusin, desigualdad, migraciones, precariedad, conflicto, etc., pero tambin puede convertirse en oportunidades de futuro y de progreso. En el contexto global debe reconocerse el papel fundamental que las ciudades pueden jugar en el desarrollo de un mundo ms justo, dotndolas de la relevancia que requieren en trminos de recursos, de poder y voz internacional. h) Gobernabilidad y participacin La estructura tradicional de Estado-nacin ha perdido fuerza ante el nuevo contexto global y el surgimiento de poderes econmico y polticos trasnacionales. La sociedad civil est llamada en este contexto a ocupar un papel fundamental en la construccin de una democracia ms participativa. i) Medio ambiente y recursos naturales El creciente deterioro medioambiental y el agotamiento de los recursos naturales son hoy algunas de las principales problemticas que afectan al planeta. El actual modelo energtico basado en los hidrocarburos no es sostenible. Para sustituirlo es necesario un nuevo modelo basado en su mejor utilizacin y en la investigacin de fuentes de energa renovables, as como en un consumo ms eficiente, especialmente en los entornos urbanos. j) Religiones y espiritualidad Las religiones y la espiritualidad pueden llegar a ser puntos de encuentro y entendimiento entre las personas y no necesariamente un elemento que divida y genere conflictos entre ellas. Resulta fundamental el conocimiento y el respeto hacia el otro, y la no estereotipacin de las religiones. k) Salud y sanidad Si bien a lo largo de las ltimas dcadas se han producido avances considerables en los indicadores de salud a nivel global, estas mejoras han favorecido preferentemente a los segmentos ms ricos de la poblacin. Se requiere un cambio profundo en el modelo de cooperacin internacional, para que sean los propios pases que reciben la cooperacin los que definan sus polticas de salud de acuerdo a su contexto local.
Para cada rea temtica definida se desarrollan una multiplicidad de cuestiones especficas. A fin de consultar las diferentes posturas presentadas en el Foro y la diversidad de temas que los distintos especialistas y las organizaciones intervinientes postulan para integrar la agenda global, remitimos a la pgina web: www.barcelona2004.org
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d) Mercado comn: A la unin aduanera se le suma la libre circulacin de capitales y trabajadores entre pases miembros del bloque. e) Unin econmica: Si a la libre circulacin de bienes comercializables le sumamos una coordinacin de las polticas en materia de tipos de cambio, se permite la libre circulacin de capitales y de trabajadores entre pases miembros y se implementa la moneda nica y comn, se est en presencia de una unin econmica y monetaria. Actualmente, la Unin Europea constituye el nico ejemplo existente del tipo unin econmica y monetaria (aunque algunos de sus pases miembros no se han integrado en el uso de la moneda comn, el euro). Tanto el MERCOSUR como el Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte (NAFTA) son en la actualidad, por el grado de desarrollo alcanzado, zonas de libre comercio.
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Para conocer las caractersticas fundamentales y los objetivos de cada bloque regional de Estados integrados, a continuacin enumeramos algunos bloques existentes y te invitamos a visitar las pginas web correspondientes. - Acuerdo de Libre Comercio de Amrica del Norte: (www.nafta-sec-alena.org) - rea de Libre Comercio de las Amricas (www.ftaa-alca.org) - Asociacin Latinoamericana de Integracin (www.aladi.org) - Asociacin de Estados del Caribe (www.acs-aec.org) - Association of South East Asian Nations (www.aseansec.org) - Comunidad de Estados del Caribe (www.caricom.org) - Comunidad Andina (www.comunidadandina.org) - Foro de Cooperacin Econmica de Asia-Pacfico (www.apecsec.org.sg) - Mercado Comn del Sur (www.mercosur.int) - Unin Europea (www.europa.eu.int) Para el caso particular del MERCOSUR, tambin corresponde la consulta a los contenidos del curso Somos MERCOSUR desarrollado por el Ministerio de Relaciones Exteriores, Comercio Internacional y Culto en el marco del Programa de Capacitacin Electrnica (PROCAE).
Con esta unidad finalizamos el curso de Capacitacin de Jvenes Lderes. En el entorno virtual encontrars la auto evaluacin de la unidad 6 para realizar en lnea. Esperamos que los conceptos trabajados en el presente curso te permitan ampliar la mirada y enriquecer tus perspectivas sobre los complejos hechos sociales, econmicos y polticos presentes en nuestra realidad.
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BIBLIOGRAFA
Bouzas, Roberto. 1997. Regionalizacin e integracin econmica: instituciones y procesos comparados, Nuevo Hacer Grupo Editor Latinoamericano, Buenos Aires. Ferrer, Aldo, 1999. De Cristbal Coln a Internet: Amrica Latina y la globalizacin, Fondo de Cultura Econmica, Buenos Aires. Garca Delgado, Daniel, 2000. Estado - nacin y globalizacin: fortalezas y debilidades en el umbral del tercer milenio, Ariel, Buenos Aires. Hernndez, Antonio Mara (h), 2000. Integracin y globalizacin: rol de las regiones, provincias y municipios, Depalma, Buenos Aires . Kulfas, Matas, 1997. Globalizacin y expansin de las empresas transnacionales: efectos y problemas para la Argentina, Fundacin Octubre, Buenos Aires. San Miguel, Manuel, 1998. Efectos de la globalizacin econmica en los pases emergentes, Academia Nacional de Ciencias Econmicas, Buenos Aires. Zagari, Ana; Perez Ciancio, Susana; Gonzlez, Alejandra 1997. Globalizacin: la frontera de lo poltico, Ediciones del Signo, Buenos Aires.
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