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Quatro falcias sobre o Mercosul

Roberto Bouzas

Aqueles que acreditam que possvel construir um processo de integrao econmica a partir da convergncia em matria de poltica exterior no analisam a experincia internacional de maneira adequada

Num artigo publicado h pouco mais de um ano dizamos que a principal restrio que enfrentava o Mercosul era a ausncia de um projeto comum capaz de justificar o investimento de recursos econmicos e polticos no processo de integrao regional. Tambm sustentvamos que a identificao e construo desse projeto comum era uma tarefa de cunho poltico que exigia compromisso e liderana. Nos ltimos anos ambos os atributos tm estado ausentes no Mercosul, principalmente na conduta de seus dois maiores scios. O compromisso dos governos tem sido ambguo e em certas ocasies, inexistente. Verificou-se, tambm, um dficit de liderana, tanto no aspecto instrumental como ideolgico.

A reconstruo do compromisso poltico e da liderana em torno de um projeto compartilhado no garante que os dilemas enfrentados pelo Mercosul se resolvam. O processo de integrao regional enfrenta os desafios prprios da difcil tarefa de vincular mais intimamente economias em desenvolvimento, de tamanhos desiguais, fortemente vulnerveis e com uma tradio de alta instabilidade macroeconmica. Trata-se de um grande desafio. Nada garante o sucesso. Contudo, no h dvida de que ser impossvel avanar nessa direo sem a identificao de objetivos comuns e complementares e sem a consolidao tanto do compromisso poltico como da liderana.

Roberto Bouzas professor da Universidade de San Andrs, pesquisador do Conicet e Diretor Acadmico do Mestrado em Relaes e Negociaes Internacionais (Flacso - Universidade de San Andrs - Universidade de Barcelona).

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Aps as recentes mudanas de governo na Argentina e no Brasil, as condies para a concretizao desses requisitos parecem mais favorveis do que no passado. De fato, tanto o governo de Lus Incio Lula da Silva no Brasil como o de Nestor Kirchner na Argentina expressaram que o Mercosul constitui um projeto estratgico para cada um de seus governos e um dos eixos principais para a insero internacional de seus pases. No encontro presidencial realizado em Assuno em junho de 2003, as autoridades mximas dos principais scios do Mercosul reiteraram essa viso e combinaram uma reunio extraordinria de presidentes para o ms de outubro. Essa manifestao de vontade satisfaz a primeira condio e abre a porta para o desafio mais difcil: desenvolver uma agenda prtica que tire o processo de integrao da inrcia em que se encontra. Para faz-lo, ser importante evitar quatro falcias comuns sobre o Mercosul. Seu uso habitual distorce o debate e, principalmente, oculta as perguntas fundamentais que devem ser respondidas, se o objetivo o de revitalizar o processo de integrao regional.

Ser que a Comunidade Econmica Europia era uma unio aduaneira perfeita em 1967, aps concluir a implementao da tarifa externa comum? Ou em 1986, quando adotou a Ata do Mercado nico? A idia de uma unio aduaneira imperfeita no tem qualquer sentido prtico. O que importa, para qualificar um processo de integrao como unio aduaneira, avaliar em que medida esta integrao avana na direo de um territrio aduaneiro unificado. Isso implica a adoo de uma tarifa externa comum, um cdigo aduaneiro comum, a livre circulao de bens e disciplinas comuns para lidar com o comrcio desleal proveniente de terceiros pases. Se um processo de integrao caminha nessa direo, ele avana no que ser refere ao objetivo de constituir uma unio aduaneira. Nada disso supe que no existam excees transitrias, casos especiais ou cronogramas de convergncia. Da mesma forma que ningum tem dvidas de que a Argentina um territrio aduaneiro unificado, apesar da existncia de zonas francas. Se olharmos com cuidado e analisarmos qualitativamente a experincia do Mercosul nos ltimos anos, ser fcil perceber que ele est longe de caminhar na direo de uma unio aduaneira. A tarifa externa comum acordada em 1994 tem sofrido crescentes perfuraes (ao invs de se reduzirem, as excees se multiplicaram, muitas vezes de forma unilateral) e o cdigo aduaneiro comum nunca foi implementado (e ningum parece muito preocupado com isso). Os avanos, em matria de

O compromisso poltico e a liderana so os ingredientes que proporcionam sentido estratgico ao processo de integrao

Falcia 1: O Mercosul uma unio aduaneira imperfeita

O conceito de unio aduaneira imperfeita supe a existncia de uma unio aduaneira perfeita. Porm, o que uma unio aduaneira perfeita? fcil construir um modelo ideal de unio aduaneira perfeita. O que no fcil que tal modelo tenha algum sentido prtico.

...o que uma unio aduaneira perfeita? fcil construir um modelo ideal de unio aduaneira perfeita. O que no fcil que tal modelo tenha algum sentido prtico

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A estagnao ou a recesso, as crescentes dificuldades de financiamento externo e as bruscas desvalorizaes nominais das moedas nacionais criaram um contexto pouco favorvel para a abertura e o comrcio. Contudo, confundir esses impactos adversos com as causas explicativas do estado atual do Mercosul significa errar o diagnstico

disciplinas comuns frente a terceiros pases, foram praticamente inexistentes, para no falar da livre circulao de bens. Alm do mais, as negociaes com terceiros pases se desenvolvem com uma infraestrutura mnima de coordenao. Conseqentemente, qualificar o Mercosul de unio aduaneira imperfeita pouco contribui para o entendimento do atual estgio e da dinmica do processo de integrao. O termo unio aduaneira imperfeita torna-se ainda mais confuso quando utilizado com o objetivo de destacar que, mesmo no constituindo uma unio aduaneira plena, o Mercosul tem vocao para uma integrao mais profunda do que a implcita numa rea de livre comrcio. Por algum atributo mgico, as unies aduaneiras (at mesmo as imperfeitas) so concebidas como mais profundas que as reas de livre comrcio. No preciso fazer mais do que examinar alguns exemplos prximos para constatar que no esse o caso. De fato, o Tratado de Livre Comrcio da Amrica do Norte (Nafta) no mais do que uma rea de livre comrcio, cujo objetivo eliminar as barreiras ao comrcio entre seus membros, mas sem a pretenso de implementar uma poltica comercial comum. Contudo, ele muito mais profundo que o Mercosul. O conceito de unio aduaneira imperfeita tem servido, na prtica, para manter a fico de que os membros do Mercosul tm como objetivo a implementao de uma poltica comercial comum, enquanto fazem todo o possvel para, na

prtica, se distanciarem desse objetivo. O conceito de unio aduaneira imperfeita um atalho para no enfrentar as reais opes de poltica ou, pelo menos, para no trat-las de maneira explcita: ou se coloca nfase na construo de um territrio aduaneiro unificado visando a constituio de uma unio aduaneira, ou se minimiza a importncia desse assunto. A diferena entre uma ou outra opo no o grau de perfeio da unio aduaneira, mas a brecha entre dois projetos estratgicos diferentes.

Falcia 2: O Mercosul no pode avanar devido s assimetrias constitucionais

Ouve-se com freqncia que as assimetrias constitucionais que existem entre os pases do Mercosul so um obstculo intransponvel para o progresso do processo de integrao. De fato, no Paraguai e na Argentina as constituies estabelecem a primazia dos tratados internacionais acima da legislao domstica, enquanto no Brasil e no Uruguai os efeitos dos tratados podem ser modificados em virtude da aprovao de uma lei nacional. De acordo com esta opinio, enquanto no houver uma convergncia de princpios constitucionais ser muito difcil avanar no processo de integrao e, particularmente, no processo de agregao de soberanias. Destacar o fato de que o processo de integrao enfrenta um obstculo de carter constitucional no deixa de ser intimidante. pouco o que se pode esperar desse processo

Em vrios pases europeus existiam conflitos similares entre as constituies nacionais e o processo de integrao (com contedo mais supranacional que no caso do Mercosul), que foram resolvidos com uma combinao de engenharia jurdica e vontade poltica

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sem antes promover uma mudana to fundamental como a reforma de uma norma constitucional. Esta viso, contudo, obscurece mais do que esclarece o problema. De fato, existem mecanismos legais e polticos mediante os quais possvel abrir excees s normas aplicadas num caso particular. Em vrios pases europeus existiam conflitos similares entre as constituies nacionais e o processo de integrao (com contedo mais supranacional que no caso do Mercosul), que foram resolvidos com uma combinao de engenharia jurdica e vontade poltica. Os impedimentos constitucionais no podem ser absolutos. Apresentados dessa forma, s servem para ocultar o verdadeiro obstculo, que a falta de vontade poltica para encontrar uma resposta adequada que permita desobstruir o caminho. O mesmo critrio pode ser aplicado a outros assuntos controversos, como as dificuldades para a internalizao das normas aprovadas pelos rgos do Mercosul. Nesse campo, tem sido sugerida a adoo de mecanismos similares aos da via rpida norteamericana, que poderiam facilitar a tarefa naqueles casos em que a internalizao da norma requer um ato legislativo nacional.

No h duvida de que as turbulncias macroeconmicas que afetam os pases da regio, desde a crise do leste da sia, pouco tm contribudo para o processo de integrao. A estagnao ou a recesso, as crescentes dificuldades de financiamento externo e, mais recentemente, as bruscas desvalorizaes nominais das moedas nacionais, criaram um contexto pouco favorvel para a abertura e o comrcio. Naturalmente, o processo de integrao sofreu como conseqncia desses fatos negativos. Contudo, confundir esses impactos adversos com as causas explicativas do estado atual do Mercosul significa errar o diagnstico. O processo de integrao j revelava sinais importantes de estagnao no mbito regulatrio desde meados da dcada de 90, quando a brecha entre as decises adotadas pelos rgos regionais e sua implementao foi se tornando cada vez maior. Isto ocorreu num perodo em que as economias ainda cresciam rapidamente e havia, tambm, um grau significativo de convergncia de facto nas polticas macroeconmicas, o que contradiz aqueles que atribuem o quadro atual do Mercosul crise econmica. Aqueles que insistem em responsabilizar a crise macroeconmica pelo estado atual do Mercosul, recomendam, logo a seguir, a necessidade de coordenao das polticas macroeconmicas. Esta, contudo, uma exigncia ainda maior que a de estabelecer uma unio aduaneira ou uma rea de

livre comrcio. Como dizia Albert Hirschmann, na Amrica Latina, cada vez que se constata que um objetivo poltico inalcanvel, tende-se a substituir a frustrao que isso gera por um objetivo ainda mais ambicioso. Desta maneira, pula-se de utopia em utopia, sem construir bases slidas que sirvam de fundamento a polticas incrementais.

Falcia 4: O Mercosul comercial deve dar passo ao Mercosul poltico

No h duvida de que o Mercosul, na condio de projeto de integrao entre pases em desenvolvimento, um processo conduzido e administrado pela poltica. Nesse sentido, a identificao de interesses compartilhados e sua construo por meio da poltica e de atores polticos no admitem substitutos. O compromisso poltico e a liderana so os ingredientes que proporcionam sentido estratgico ao processo de integrao. Contudo, o sentido estratgico deve vir acompanhado de uma agenda prtica. Aqueles que acreditam que possvel construir um processo de integrao econmica a partir da convergncia em matria de poltica exterior no analisam a experincia internacional de maneira adequada. De fato, conforme foi evidenciado pela experincia europia, aps quase cinco dcadas de integrao, os Estados nacionais ainda mostram diferenas substanciais com relao s suas prioridades de poltica exterior, que esto vinculadas histria, ideologia e busca de poder. Como ficou demonstrado na guerra do Iraque, que dividiu

Falcia 3: A inrcia do Mercosul resultado da crise econmica

Desde a desvalorizao do real, em 1999, a crise macroeconmica regional tem se transformado no principal fator explicativo do processo de decomposio que atravessa o projeto de integrao.

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Se um processo de integrao caminha na direo de uma tarifa externa comum, um cdigo aduaneiro comum, da livre circulao de bens e disciplinas comuns para lidar com o comrcio desleal de terceiros pases, estar avanando no que se refere ao objetivo de constituir uma unio aduaneira

profundamente a Unio Europia, as convergncias em matria de poltica externa so difceis de alcanar, pois a histria, as prioridades estratgicas e as ideologias promovem divergncias, mesmo entre pases vizinhos. Depois da crise europia dos ltimos meses, o que tem permanecido de p, por mais irnico que possa parecer, o mercado interno e a moeda comum. Com efeito, aquilo que poderamos denominar de agenda tecnocrtica da Unio Europia constitui a argamassa que une interesses diversos e no necessariamente coincidentes. No Mercosul, deveramos aprender dessa experincia. A integrao econmica, quando feita com sucesso, gera incentivos para manter o vnculo associativo. Ningum na Unio Europia acredita que a situao de cada um seus membros ficaria melhor na ausncia desse vnculo, a despeito das diferenas estratgicas e de poltica exterior que os separam. Pelo contrrio, se algum governo isolacionista acreditasse de fato nessa possibilidade, os interesses gerados ao longo do processo de integrao econmica o levariam, muito provavelmente, a desistir dessa idia. No h duvida de que entre a Unio Europia e o Mercosul h tanto semelhanas como diferenas, mas a integrao econmica uma tarefa incremental que pode, em certas ocasies, parecer tecnocrtica.

tm como objetivo frisar a necessidade de uma agenda prtica e focada. O restabelecimento da prioridade poltica no Mercosul condio necessria para que o processo de integrao recupere seu dinamismo. Mas, para que essa recuperao seja efetiva, so necessrias decises pontuais sobre questes triviais. Como garantir que as principais restries no-tarifrias ao comrcio sejam removidas num prazo curto? Como resolver as assimetrias geradas pela poltica econmicas que distorcem a concorrncia? Qual o cronograma a ser adotado na implementao da tarifa externa comum? Como reformular esse cronograma, atendendo aos interesses de todas as partes? Que inovaes institucionais pontuais devem ser realizadas para melhorar a efetividade do processo de criao e implementao de regras? Qual a forma de organizao mais eficiente entre os scios para negociar com terceiros pases? Essas perguntas pouco tm de hericas. No falam de grandes coincidncias estratgicas, nem de moeda comum, nem de eleies diretas de parlamentares, nem mesmo de reformas constitucionais. So questes triviais, maantes, mas essenciais para tornar possvel o processo de integrao. O compromisso poltico renovado expressado pelos novos governos da Argentina e do Brasil bem-vindo. o pano de fundo para a elaborao de uma agenda prtica. Sem ela difcil que o Mercosul abandone o estado de inrcia em que se encontra imerso nos ltimos anos.

O compromisso poltico expressado pelos novos governos da Argentina e do Brasil bem-vindo. o pano de fundo para a elaborao de uma agenda prtica. Sem ela difcil que o Mercosul abandone o estado de inrcia em que se encontra imerso nos ltimos anos

Para onde vai o Mercosul?

A pergunta que abre esta seo no tem uma resposta pr-definida. Mas as quatro falcias acima mencionadas

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