UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS

DANIEL DE CAMPOS ANTIQUERA

A AMAZNIA E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: ANLISE DO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA (TCA) E SUA TRANSFORMAO EM ORGANIZAO INTERNACIONAL (1978-2002)

AGOSTO/2006. CAMPINAS, SP.

UNIVERSIDADE ESTADUAL DE CAMPINAS INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS DANIEL DE CAMPOS ANTIQUERA

A AMAZNIA E A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA: ANLISE DO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA (TCA) E SUA TRANSFORMAO EM ORGANIZAO INTERNACIONAL (1978-2002)
DISSERTAO DE MESTRADO APRESENTADA AO PROGRAMA SAN TIAGO DANTAS, CONVNIO UNESP/PUC-SP, UNICAMP SOB ORIENTAO DO PROF. DR. SHIGUENOLI MIYAMOTO, DOCENTE DO DEPARTAMENTO DE CINCIA POLTICA, DO INSTITUTO DE FILOSOFIA E CINCIAS HUMANAS DA UNICAMP, COMO PARTE DOS REQUISITOS PARA OBTENO DO TTULO DE MESTRE EM RELAES INTERNACIONAIS, NA REA DE POLTICA EXTERNA
BRASILEIRA

ESTE EXEMPLAR CORRESPONDE VERSO PROVISRIA DA DISSERTAO DEFENDIDA E APROVADA EM (31/AGOSTO/2006) PERANTE A BANCA EXAMINADORA: PROF. DR. SHIGUENOLI MIYAMOTO PROFA. DRA. CRISTINA SOREANU PECEQUILO PROFA. DRA. FLVIA DE CAMPOS MELLO PROF. DR. REGINALDO CARMELLO CORRA DE MORAES PROF. DR. PAULO CSAR SOUZA MANDUCA

AGOSTO/2006. CAMPINAS, SP.

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FICHA CATALOGRFICA ELABORADA PELA BIBLIOTECA DO IFCH - UNICAMP

An87a

Antiquera, Daniel de Campos A Amaznia e a poltica externa brasileira: anlise do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA) e sua transformao em organizao internacional (1978-2002) / Daniel de Campos Antiquera. - - Campinas, SP : [s. n.], 2006. Orientador: Shiguenoli Miyamoto. Dissertao (mestrado ) - Universidade Estadual de Campinas, Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. 1. Tratado de Cooperao Amaznica (1978). 2. Relaes internacionais. 3. Poltica externa Brasil. 4. Organizao internacional. 5. Integrao regional. 6. Amaznia Relaes exteriores. I. Miyamoto, Shiguenoli. II. Universidade Estadual de Campinas. Instituto de Filosofia e Cincias Humanas. III.Ttulo. (cc/ifch)

Ttulo em ingls: Amazonia and the brazilian foreing policy: analisys of Amazon Cooperation Treaty and its change into international organization (1978-2002) Palavras chave em ingls (Keywords): International relations. Foreign policy - Brazil. International organization. Regional integration. Amazon Foreign relations rea de concentrao : Poltica externa. Titulao : Mestre em Relaes Internacionais.

Banca examinadora : Shiguenoli Miyamoto, Cristina Soreanu Pecequillo, Flvia de Campos Mello. Data da defesa : 31-08-2006. Programa de Ps-Graduao :- Relaes internacionais San Tiago Dantas SP

Agradecimentos
No h nada mais falso do que a idia de que o trabalho intelectual tem natureza predominantemente individual. No s porque ele est relacionado intrinsecamente com as demais esferas da vida, mas tambm pelo fato de a formao intelectual (nunca concluda) ser resultado de um complexo to grande de fatores, que o esforo e as caractersticas pessoais so apenas uma parte dela. Dentre esses fatores, as pessoas so os mais importantes e determinantes. Gostaria de relacion-las todas, mostrando aquilo pelo que cada uma responsvel. Mas tal genealogia ultrapassaria o espao e os fins destes agradecimentos. Vou me concentrar na meno queles que influenciaram mais diretamente na concluso deste trabalho. Que isso no sugira que ignoro a importncia capital de tantas outras pessoas, marcantes desde os momentos anteriores de minha formao. Primeiramente, gostaria de comear agradecendo gentileza e pacincia do professor Shiguenoli Miyamoto, por ter me orientado e tambm por fazer valiosas sugestes e crticas, embora eu no tenha sido capaz de incorpor-las plenamente ao trabalho. Resulta da que a dissertao conserva inmeras imprecises, lacunas e superficialidades, que so de minha inteira responsabilidade. Em todos os momentos o professor foi prestativo e me tratou com respeito, independente de minha (talvez desestimulante) primariedade intelectual. Tambm agradeo aos membros da banca de qualificao, professores Rafael Villa e Flvia de Campos Mello. Procurei incorporar suas sugestes, o que, se tivesse conseguido fazer plenamente, tornaria o trabalho certamente melhor. professora Flvia reforo o agradecimento, no s pela leitura e comentrios na qualificao, mas tambm por compor a banca de defesa da dissertao. Tambm sou muito grato professora Cristina Pecequilo, pela prontido e gentileza com que aceitou participar da banca. Registro minha gratido ao Programa de mestrado em Relaes Internacionais San Tiago Dantas/SP, por propiciar ambiente privilegiado de

vivncia acadmica. E CAPES, por financiar a maior parte da durao desta pesquisa.

Resumo
Este trabalho analisa o Tratado de Cooperao Amaznica, assinado por Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela em 1978, e suas transformaes at se converter numa organizao internacional (2002). O estudo busca relacionar essas mudanas no TCA com os diferentes momentos da poltica externa brasileira, visando em primeiro lugar a avaliar a importncia da Amaznia para a poltica exterior do Brasil, e tambm a compreender o peso que a posio brasileira representa na evoluo do Tratado. A partir do fim da dcada de 1980 h uma renovao no impulso dado ao TCA, que culmina com o protocolo de emenda, assinado em 1998, e a instalao de uma secretaria permanente, em Braslia, em 2002. Tal processo tem poucos estudos, embora indique uma renovao de expectativas sobre o Tratado. O trabalho foi feito por meio da anlise de bibliografia sobre o TCA e a poltica externa, bem como sobre documentao oficial de ambas: discursos, atas de reunies, declaraes, estrutura jurdica. As informaes foram complementadas com entrevistas realizadas com atores relevantes para o andamento do Tratado. A contribuio que este trabalho possa vir a dar acrescentar outra perspectiva s leituras tradicionalmente liberais (no sentido de centrarem-se na cooperao e nos interesses comuns) que em geral so feitas sobre o objeto. Ao mesmo tempo, pretende-se chamar a ateno para a Amaznia e o norte da Amrica do Sul como um espao especfico e importante das relaes internacionais do Brasil.

Abstract
This work analyzes The Amazon Cooperation Treaty, signed down by Brazil, Bolivia, Colombia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela in 1978, and its transformations until converting into international organization (2002). The study intends to establish a relation between those changes on ACT and different moments in brazilian foreign policy, looking for value amazonian role in this policy as well as for the brazilian role on the evolution of the Treaty. Since the end of the 80s, new strengths focused on ACT lead up to a renews protocol, signed in 1998, and a permanent secretariat at Braslia, in 2002. There are few studies about these processes even than it indicates new expectations about the Treaty. The work was made analyzing the bibliography of ACT and of the foreign policy, as well as the official documentation of both of them. Also interviews have been made with important people involved in the Treaty. The eventual contribution of these research is offering a new perspective of the usually liberals (that focus on cooperation and common interests) points of view of the studys object. At the same time, there is the intention of getting attention for Amazon and for the north of South America as important areas of brazilians international relations.

LISTA DE SIGLAS

ALALC- Associao Latino Americana de Livre Comrcio ALADI- Associao Latino Americana de Integrao ALCA- rea de Livre Comrcio das Amricas ALCSA- rea de Livre Comrcio Sul Americana BASA- Banco da Amaznia BCA- Banco de Crdito da Amaznia BID- Banco Interamericano de Desenvolvimento CAN- Comunidade Andina de Naes CCA- Conselho de Cooperao Amaznica do TCA CCOOR- Comisso de Coordenao do Conselho de Cooperao Amaznica CE- Comisso Especial do TCA CEPAL- Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe CNP- Comisso Nacional Permante do TCA ECO 92- nome dado Conferncia das Naes Unidas para o Meio ambiente e o Desenvolvimento ESG- Escola Superior de Guerra FAO- Food and Agriculture Organization GATT- General Agreement on Tariffs and Trade GEF- Global Environment Facility IBESP- Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica IIHA- Instituto Internacional da Hilia Amaznica IIRSA- Iniciativa de Integrao da Infraestrutura Regional Sul Americana INCRA- Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria ISEB- Instituto de Estudos Brasileiros JK- Juscelino Kubitschek MERCOSUL- Mercado Comum do Sul MRE- Ministrio das Relaes Exteriores NAFTA- North America Free Trade Agreement OEA- Organizao dos Estados Americanos 7

OMC- Organizao Mundial do Comrcio ONU- Organizao das Naes Unidas OTAN- Organizao do Tratado do Atlntico Norte OTCA- Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica PIN- Programa de Integrao Nacional PND- Programa Nacional de Desenvolvimento PNUD- Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PPG-7- Plano Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil RADAM- Reconhecimento Areo da Amaznia RMRE- Reunio de Ministros das Relaes Exteriores do TCA SPVEA- Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia UNCTAD- United Nations Conference on Trade and Development SIPAM- Sistema de Proteo da Amaznia SIVAM- Sistema de Vigilncia da Amaznia SUDAM- Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia SUFRAMA- Superintendncia da Zona Franca de Manaus TCA- Tratado de Cooperao Amaznica UNESCO- United Nations Educational, Scientific and Cultural Organization

SUMRIO
INTRODUO...........................................................................................................09 CAPTULO 1- A AMAZNIA PARA A POLTICA EXTERNA ANTES DO TCA.......................................................................................................................15 1.1 - O CENRIO INICIAL: CONQUISTA E DEFESA DO TERRITRIO (AT 1912) E A
MARGINALIZAO DA REGIO (1912-1940)................................................................17

1.2 - OS PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA AMAZNIA E O DIFCIL RECONHECIMENTO DA

UTILIDADE DA COOPERAO INTERNACIONAL (DOS ANOS 1940 AOS ANOS

1970).....................................................................................................................32 CAPTULO 2 O TRATADO DE COOPERAO MAZNICA...........................................47 2.1 A MATURAO DA IDIA..................................................................................47 2.2 - AS CONDIES DO SURGIMENTO DO TCA..........................................................49 2.3 O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA.......................................................56 2.3.1 A NEGOCIAO............................................................................................56 2.3.2 - OS OBJETIVOS EXPRESSOS DO TRATADO........................................................60 2.3.3 - A ENGENHARIA INSTITUCIONAL DO TCA...............................................................68 2.4 - OS OBJETIVOS AMAZNICOS E A ESTRUTURA DO TRATADO...............................79 2.5 - OBJETIVOS IMPUTADOS AO BRASIL....................................................................85 CAPTULO 3 A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E O DESENVOLVIMENTO DO TCA....... 89 3.1 - DCADA DE 1980- OS DIFCEIS ANOS INICIAIS.....................................................91 3.2 -TRANSIO PARA A P.E.B. E PARA O TCA (1989-1994).....................................105 3.2.1 - NOVOS E ANTIGOS TEMAS: O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL COMO CONCEITO
ESTRATGICO........................................................................................................109

3.2.2 - REGIONALIZAO E NEGOCIAES COMERCIAIS............................................116

3.3 - A TRANSFORMAO DO TCA EM ORGANIZAO INTERNACIONAL E A POLTICA

EXTERNA RECENTE (1995-2002)............................................................................133

3.3.1 - A

DECISO PELA CRIAO DA SECRETARIA PERMANENTE..............................134

3.3.2 - CONSOLIDAO DAS MUDANAS DO INCIO DOS ANOS 1990: POLTICA EXTERNA
DO PRIMEIRO MANDATO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1995-1998)................145

3.3.3 CONSTRUINDO LAOS COM A AMRICA DO SUL E COM O MUNDO NUM PERODO DE
INSTABILIDADE: A IMPLEMENTAO DA OTCA E A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO MANDATO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1999-2002).....................................154

CONSIDERAES FINAIS.........................................................................................169 REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS..............................................................................173 ANEXOS...............................................................................................................190 ANEXO I O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA..............................................190 ANEXO II - PROTOCOLO DE EMENDA AO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA.......199 ANEXO III ORGANOGRAMA DA OTCA...................................................................200

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INTRODUO
Este trabalho tem o objetivo de analisar a importncia da Amaznia para a poltica externa brasileira, verificar em que medida a regio se projeta na agenda externa do pas. O que leva os formuladores da poltica externa a se preocuparem com a Amaznia? possvel que se identifique uma especificidade amaznica na poltica externa do pas? Questes como essas conduziram escolha do principal instrumento criado para a ao internacional tendo em vista a regio amaznica: o Tratado de Cooperao Amaznica (TCA), proposto pelo Brasil e assinado em 1978 pelos Estados que dividem a regio. Quais os objetivos e perspectivas no momento de sua proposio? Mas mais do que neste momento, o trabalho pretende contribuir com a compreenso da evoluo do Tratado, at sua transformao em organizao internacional, consolidada em 2002. Na literatura em geral, a poltica externa brasileira s costuma entrar como varivel explicativa importante na fase inicial. Assim, quando estudos de poltica externa em geral mencionam o TCA, referem-se proposta brasileira. E as anlises mais especficas sobre o Tratado s o relacionam diretamente com a poltica externa brasileira nesta mesma fase. interessante notar que, apesar de ter sido uma proposta brasileira, a literatura sobre poltica externa praticamente no se detm na anlise do TCA, fazendo apenas referncias tpicas e pontuais. A razo do desinteresse est no fato de a leitura mais comum ser a de que o TCA tenha sido um projeto fracassado. Outra possvel causa da pequena ateno dos estudiosos de poltica externa a concentrao dos esforos na explicao, quando se trata do plano regional, das relaes entre o Brasil e os pases platinos, em especial a Argentina- tendncia que se refora a partir do surgimento do Mercosul. Por outro lado, a pequena literatura especfica sobre o TCA em geral enfatiza os aspectos internos do mecanismo, ou seja, seu aspecto institucional. Nesses casos destacado o processo de cooperao entre os signatrios (o que no implica omitir as dificuldades dessa cooperao). Assim, as explicaes do desenvolvimento do TCA no costumam situ-lo no perfil mais geral da poltica 11

externa brasileira a partir da dcada de 1980, ou seja, a poltica externa deste perodo no aparece como uma varivel importante para a compreenso do objeto. Em suma, a bibliografia sobre o TCA, em geral, no reflete a importncia que tem a poltica externa brasileira para a sua compreenso, e a literatura sobre a poltica externa brasileira praticamente ignora o Tratado. A tentativa deste trabalho justamente caminhar no sentido de diminuir esta ciso, explicando o TCA com a ajuda da evoluo da poltica externa e, por outro lado, procurando dar uma dimenso mais precisa da importncia do tema para a agenda externa geral do pas. evidente que essa tentativa traz inmeras dificuldades, cuja completa superao est alm da capacidade do autor. Mas pretende-se ao menos dar uma contribuio, ainda que pequena, melhor compreenso do objeto, apontando uma perspectiva de abord-lo que, quando melhor desenvolvida, possa esclarecer pontos importantes tanto do TCA como da poltica externa brasileira. A transformao do TCA numa organizao internacional (OTCA), a primeira com sede no Brasil, decidida em 1995 e consolidada em 2002, um processo que carece ainda mais de estudos. Para que se possa compreender melhor a funo desta organizao internacional, suas perspectivas e, principalmente sua funcionalidade para a poltica externa brasileira, preciso voltar ao perodo de formao e evoluo do TCA. Caso contrrio, ou seja, caso se tome a OTCA como um resultado natural da evoluo de um processo cooperativo entre os pases amaznicos, os 22 anos de vigncia at a entrada em vigor do Protocolo de Emenda (2002) podem ser considerados como uma simples efetivao de um futuro pr-determinado pelos objetivos expressos no prprio TCA. A literatura oficial e boa parte da acadmica se aproximam dessa perspectiva. O que este trabalho procura resgatar a presena marcante do Brasil no s como o idealizador do Tratado, mas tambm como o ator mais influente do

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mbito regional. Assim, pretende-se verificar se a histria da evoluo do TCA pode ser melhor compreendida se se atenta para o perfil da poltica externa brasileira em cada perodo. Isso implica afirmar que os objetivos do Tratado no so estticos, mas que variam ao longo do tempo, e de acordo com a prioridade estabelecida pelo Brasil. Desde o fim da dcada de 1980 h um fortalecimento do Tratado. A continuidade dos esforos para vitaliz-lo sugere que no tenha sido to fracassado como se costuma pensar e, principalmente, que o Brasil ainda tenha pretenses para as quais o TCA possa ser til. A primeira questo que este trabalho visa responder, ento, : quais so os objetivos brasileiros na proposio e desenvolvimento do TCA? Eles de fato variam de acordo com as mudanas na poltica externa brasileira? Para isso importante analisar as transformaes histricas por que passou o Acordo. A nfase no papel do Brasil e na correlao entre a evoluo do TCA e a poltica externa brasileira motivada, fundamentalmente, pela ausncia dessa perspectiva na bibliografia disponvel sobre o Tratado. Isso no quer dizer que a perspectiva institucional no ser levada em considerao. Procura-se tambm articular as caractersticas estruturais, e o mbito interno do seu desenvolvimento com a poltica externa brasileira. Certamente, com isso, o trabalho, deixa menor espao a outros aspectos importantes para a compreenso do objeto. O interesse dos demais signatrios nos diferentes momentos um desses aspectos que precisariam ser melhor pesquisados. Mas isso envolveria a necessidade de acesso a material e bibliografia produzidos nos respectivos pases, bem como tempo e recursos para poder consultar seus arquivos e entrevistar atores. A perspectiva desses outros pases importante para enriquecer no s a compreenso do papel do Brasil, como para dar uma noo mais precisa do jogo de foras que move o Tratado na prtica. Procurou-se minimizar tal limitao com artigos, livros e documentos mais acessveis. Assim, alm do vasto material disponvel na internet (como artigos,

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anlises, entrevistas, documentos, notcias, atas de reunies etc.), procedeu-se a pesquisas nas bibliotecas da USP, PUC-SP, UNICAMP, UNB, PUC-RJ, UERJ, UFRJ, alm da biblioteca da ESG (Escola Superior de Guerra) e do prprio MRE (Ministrio das Relaes Exteriores). Tambm algumas entrevistas foram realizadas como tentativa de minimizar a dificuldade da pequena disponibilidade de material e da impossibilidade de busc-lo em outros pases ou mesmo em regies mais distantes do Brasil. Mas, apesar do esforo, sabe-se que o trabalho um recorte, ou seja, que prioriza um enfoque (o da poltica externa brasileira) aos demais possveis. Tambm por uma razo de delimitao do objeto, decidiu-se por estender a anlise at o momento em que se concretiza a criao da OTCA, com a instalao de sua secretaria permanente em Braslia, em 2002. Por isso, no ser feita uma avaliao do funcionamento dessa organizao internacional e nem se atentar especificamente para as discusses sobre essas organizaes. O que este trabalho pretende contribuir com a melhor compreenso de surgimento da OTCA, para que, a partir da, novos estudos possam ser realizados. Ento, a OTCA no ser o objeto deste estudo, mas sim a sua gnese. Em suma, o objetivo desta pesquisa contribuir com a explicao do Tratado de Cooperao Amaznica e de um aspecto especfico da poltica externa brasileira - a importncia da Amaznia como pauta da agenda internacional do pas (o que inclui discutir se h essa especificidade amaznica, ou seja, se a poltica externa brasileira trata de forma diferenciada a regio). Se o pas penso de um ponto de vista geopoltico, ou seja, se h um desequilbrio entre a vitalidade das relaes na bacia platina comparadas com o subdesenvolvimento dos contatos com os pases do norte da Amrica do Sul, a literatura sobre a poltica externa parece acompanhar tambm a tendncia de desequilbrio. A estrutura do trabalho composta por trs captulos. No primeiro, analisase a evoluo da poltica externa para a Amaznia at a dcada de 1970. Apesar de abranger um perodo histrico muito vasto, este captulo fundamental para

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se identificar o surgimento e a manuteno de alguns objetivos e perspectivas pelos quais se concebe a regio quando se pensa na poltica externa. A ausncia desse histrico em outros trabalhos sobre o TCA evidencia o papel restrito que se resguarda para a poltica externa brasileira como varivel explicativa. curioso notar, por exemplo, que raramente se compare o TCA com o Instituto Internacional da Hilia Amaznica (da segunda metade da dcada de 1940), mostrando semelhanas e diferenas da postura brasileira. O segundo captulo mostra as condies e o processo de formulao do TCA, bem como sua estrutura e os objetivos que se podem depreender de sua assinatura. A se descrever sua engenharia institucional, incorporando-a anlise mais geral feita na dissertao. Na tentativa de identificar os objetivos, inclusive dividindo-os em mbitos diferentes, ser exposta tambm a literatura sobre o Tratado, tanto a que lhe mais favorvel quanto outra de carter mais crtico. O terceiro captulo relaciona o desenvolvimento do TCA com o desenvolvimento da poltica externa brasileira entre a sua entrada em vigor (1980) e a instalao da sede da organizao internacional em que se transformou (2002). Este captulo procura unir os dados dos dois captulos anteriores, atualizando-os para o perodo em estudo. Sem dvida a parte que, dada a perspectiva adotada pelo trabalho, mais complexa, do ponto de vista analtico. No se pretende aqui ter esgotado o tema nem tampouco resolvido de maneira plenamente satisfatria os desafios propostos. A inteno maior foi dar uma contribuio, ainda que pequena, aos estudos sobre o TCA e a poltica externa brasileira. Posteriormente, reserva-se um espao para breves consideraes finais.

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CAPTULO 1 - A AMAZNIA PARA A POLTICA EXTERNA

ANTES DO TCA
Este captulo pretende ser uma leitura panormica da histria da poltica exterior do Brasil at a dcada de 1970. Os diferentes momentos da poltica externa nacional sero explicitados em sua relao com a temtica amaznica, ou seja, pretende-se verificar qual o papel da regio em cada momento das relaes exteriores do pas. O panorama importante para que se identifiquem algumas razes histricas da postura externa com relao Amaznia. A dimenso espacial do Brasil, segundo LAFER (2004:20,23-25), um dos fatores de persistncia da insero internacional do pas, ou seja, um elemento indispensvel para que se compreenda a viso de mundo do pas e sua atuao decorrente dessa viso de mundo1. O Brasil seria, assim, um monster country, qualificao que Lafer toma emprestada de George Kennan e que exprimiria, alm da dimenso do espao, economia e populao, ...a magnitude dos problemas e desafios (op. cit.:23). Mas, ao olhar o Brasil como um monster country, no se pode esquecer que essa caracterstica deve-se em grande parte regio amaznica, de forma que entender a insero (ou ausncia) desse espao especfico na formulao da poltica exterior brasileira fundamental. Ser feito um breve histrico da poltica externa para o territrio amaznico, desde a poca colonial, procurando-se a explicao para o aparecimento ou ausncia da regio na agenda da poltica exterior do pas. Num ou noutro caso, preciso que se deixe claro o perfil predominante da poltica externa em cada poca, com suas prioridades e linhas. Porm, o perodo de tempo em questo demasiado extenso para permitir uma reflexo mais aprofundada ou mesmo minuciosa, abarcando detalhes de cada perodo. A inteno apenas traar uma perspectiva temporal, baseada na literatura a

Embora a dimenso espacial seja um fator importante da insero internacional do pas, isso no implica necessariamente que os Estados tenham uma conscincia espacial a lhe orientar a formulao da poltica externa- este captulo ilustrar um pouco dessa diferena.

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respeito da histria da poltica exterior do Brasil, que possa dar maiores subsdios compreenso do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). bem conhecida a problemtica amaznica como desafio nacional: a necessidade de incorporao ao resto do pas, melhoria das condies de vida de seus habitantes, vitalizao econmica, povoamento, preservao ambiental, proteo etc. Porm, preciso ressaltar que a questo desse espao no apenas interna, mas, antes, internacional e, portanto, objeto de preocupao de um tipo especfico de poltica pblica: a poltica externa. E por duas razes bastante simples: a primeira histrica, pois a regio foi objeto de disputa entre as potncias europias nos sculos XVI a XIX, sendo at o presente sculo foco de interesse global, embora no mais por conquista territorial. A segunda razo geogrfica- a regio amaznica compartilhada por oito pases, o que j mais do que suficiente para se reconhecer as implicaes internacionais desse espao. Tambm preciso notar que a poltica externa pode ser um importante instrumento de apoio aos objetivos da poltica interna. Isso fica bastante claro no caso da Amaznia, j que a imensido territorial desse espao e do Brasil faz com que os projetos possam ser mais eficazes se feitos em cooperao com outros pases mais prximos das questes locais. Por fim, cabe mencionar que, apesar da importncia da Amaznia, a Bacia Platina que historicamente recebe as atenes prioritrias dos formuladores da poltica externa. A responsvel por essa opo a Argentina, o pas do continente sul-americano com maior capacidade de rivalizar com o Brasil em termos de poder. No s capacidade, mas com algumas rivalidades efetivas remanescentes do perodo de consolidao territorial (embora reduzir a relao bilateral Brasil- Argentina a uma relao conflituosa seria distanciar-se da realidade, j que os dois pases cooperaram mais do que se afrontaram durante a histria). Tambm o contato com a Argentina, poltico e econmico, sempre foi maior do que com qualquer outro pas latino americano. Isso quer dizer que este captulo no tem a pretenso de ser um resumo completo sobre a histria da poltica exterior do Brasil. Antes, ele apenas um recorte, a escolha de uma

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perspectiva especfica a partir da qual se olhar o todo, e no o todo sintetizado em poucas linhas.

1.1- O CENRIO INICIAL:

CONQUISTA E DEFESA DO TERRITRIO (AT

1912) E A MARGINALIZAO DA REGIO (1912-1940)

O primeiro cenrio em que se insere a disputa internacional pelo espao amaznico a expanso ultramarina europia do sculo XVI. A supremacia da Espanha e de Portugal na tcnica de navegao permitiu aos dois pases dividirem as posses no Atlntico antes mesmo que se confirmassem a existncia de vastos territrios americanos. A bula papal Inter Caetera, de 1493, estabelecia a distino entre as possesses portuguesas e espanholas, garantindo Espanha as terras descobertas por Colombo, e todo o territrio americano. No ano seguinte, em 1494, foi assinado o Tratado de Tordesilhas2. O direito de Portugal, cujo alcance era delimitado pelo meridiano que ficava a 100 lguas de Cabo Verde, estendeu-se para 370 lguas a oeste do mesmo arquiplago. O novo acordo deixava a Portugal a parte leste da Amrica do Sul, onde viria a se constituir o territrio inicial da formao do Brasil. O importante notar que toda a regio amaznica estava sob bandeira espanhola, mas ser objeto de persistente e sistemtica tentativa de conquista e incorporao por Portugal. A tarefa, embora realizada com bastante sucesso pelos lusitanos, s concluda pelo Estado brasileiro. Em suma, a conquista da Amaznia uma das principais tarefas herdadas de Portugal pelo Brasil.

O Tratado de Tordesilhas foi ratificado em 1506 pelo Vaticano. A fora papal nas relaes internacionais evidencia o momento de transio entre a chamada Cristandade Medieval e o moderno sistema de Estados. As grandes navegaes so um processo de constituio da estrutura da futura ordem internacional, mas abenoadas pela anterior. O processo de transio viria se encerrar em 1648, com a Paz de Westfalia, que consagra o princpio bsico da nascente ordem internacional: a soberania. Mas a ordem de Westfalia, tendo o Estado soberano como pilar, restringia-se ao continente Europeu. O novo mundo (bem como as demais colnias na sia e na frica) est excludo dos princpios do Estado Moderno. E ainda depois das independncias, at os dias atuais, a soberania tem na Amrica Latina um carter menos slido do que na Europa ou EUA. E a Amaznia encarna exemplarmente a fragilidade maior da soberania nessa parte do mundo.

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Ainda na poca colonial, o marco mais importante para a histria da formao territorial do Brasil foi o Tratado de Madri, de 1750, pelo qual boa parte da Amaznia passou a Portugal. No entanto, de se notar que o direito (materializado nos tratados) no era plenamente eficaz, especialmente na Amaznia. Tordesilhas foi antes rasgado pelos bandeirantes, que deram bases expanso portuguesa. Tal movimento de incorporao de fato do territrio alm de Tordesilhas foi impulsionado pela Unio Ibrica (1580-1640), quando ... a expanso territorial foi politicamente facilitada, pois no havia problemas diplomticos a instigar a diferenciao entre as possesses portuguesas e espanholas. (LAFER, 2004: 29). Tal ocupao de fato do territrio foi justamente o fundamento jurdico do Tratado de Madri- o princpio do uti possidetis. Mas o prprio Tratado de Madri no alcana plena eficcia, ou seja, no garantiu ao Brasil a estabilidade de suas fronteiras. Segundo Synesio Sampaio Goes Filho (1999: 192), o tratado tornou-se inoperante pelo aumento das tenses entre as coroas espanhola e portuguesa. Mas no s Espanha e Portugal detinham posses e pretenses na regio amaznica. A Frana e a Inglaterra tambm estavam presentes e em disputa por conquista de territrios. Da disputa com a Frana, por exemplo, surgiu a Questo do Amap3, s resolvida no contexto do Brasil independente. O mesmo ocorreu na Questo do Pirara4, tendo como adversria a Inglaterra. Goes Filho sintetiza a formao territorial do Brasil como obra de navegantes, bandeirantes, diplomatas. No entanto, tendo como foco a regio amaznica, salta aos olhos a ausncia de um importantssimo ator na definio das fronteiras do norte: os soldados (com os fortes que lhes serviam de base). Em outros termos, importantssimo acrescentar frmula de Goes Filho o elemento militar, fundamental na conquista e defesa ante s pretenses

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Ver Meira Mattos (1980:43-50) e Goes Filho (1999:271-278) Ver Goes Filho (1999:278-284)

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territoriais estrangeiras, notadamente as francesas. As disputas territoriais resultaram inclusive em conflitos militares na regio5. A poltica externa para a regio amaznica na poca colonial foi basicamente voltada para a conquista do espao e aumento territorial. Ela inseria-se na estratgia portuguesa de expandir seu imprio por meio das terras de alm mar, controlando assim o acesso aos recursos desses locais, bem como as rotas comerciais s quais eles serviam de base, na lgica do sistema mercantilista do sistema colonial. No entanto, o povoamento e desenvolvimento da regio no foram, a princpio, objetivos portugueses:
O imprio portugus essencialmente martimo, estruturado como uma rede de bases mercantis atravs do mundo. Um imprio filiforme, preso aos litorais, cuja imensido tornava difcil e caro o empreendimento. Um imprio mantido militarmente, fruto de uma conquista talassocrtica, que abarcava cerca de cinquenta fortalezas e uma significativa fora naval, sem envolver um claro desgnio de efetiva dominao territorial (exceo feita ao Brasil); na verdade, era um controle de rotas ocenicas. (MORAES,2000:74)

Em que pese a colocao do Brasil como exceo lgica da expanso martima portuguesa, no houve, at o sculo XIX, uma pretenso de desenvolvimento do espao brasileiro. O objetivo prioritrio era conquistar e garantir a soberania sobre o territrio para colher os frutos desse domnio. A mudana mais significativa deu-se com a transferncia da corte para o Brasil, movimento que Demtrio Magnoli identificou como um projeto geopoltico de continuar o imprio portugus na Amrica, em 1807 (MAGNOLI, 1997:80-83). Mas a presena do Estado Portugus no Brasil se encerra logo em seguida, com a independncia de 1822.

Sobre a importncia do elemento militar na ocupao da Amaznia, bem como dos conflitos blicos internacionais, ver Meira Mattos (1980:32-62). O prprio autor da frmula navegantes, bandeirantes e diplomatas admite que, por no ser objeto de seu estudo, no atentar para as atividades militares na Amaznia, representada pelos fortes. Mas reconhece que Privilegiando fatores como estes, e no os diplomticos como faremos aqui, poder-se-iam ter, pois, outras vises da Amaznia (GOES FILHO, 1999: 3- nota de rodap).

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A poltica exterior do imprio tem, basicamente, dois intuitos, segundo Demtrio Magnoli: combater a poltica anti-escravista da Gr Bretanha e consolidar as fronteiras nas bacias Amaznica e Platina (MAGNOLI, 1997:131). Celso Lafer considera que a poltica externa imperial estava voltada, no plano mundial, para a busca de autonomia frente s grandes potncias, notadamente a Inglaterra, e regionalmente visava praticar uma poltica de balano de poder, que tinha como foco principal de ateno a Argentina (LAFER& PEA, 1973:85,86). Entre os pases da Bacia Amaznica a preocupao com a balana de poder no era significativa, j que no havia nenhuma fora que representasse qualquer ameaa de desequilibrar o subsistema regional. A importncia da regio para a poltica externa estava ligada, primeiramente, ao objetivo de consolidao das fronteiras. Podem-se citar, nesse sentido, os tratados de 1851 com o Peru, de 1859 com a Venezuela e 1867 com a Bolvia6, alm das questes do Acre, do Pirar e do Amap, que s seriam resolvidas na Repblica. Juntamente com o territrio, era o prprio Estado que se estava construindo, ao mesmo tempo em que se tentava constituir uma nao. Nesse sentido, a Amaznia tinha uma importncia objetiva, referente ao espao geogrfico a ser conquistado e tambm uma forte funo simblica, materializada no discurso geogrfico que visava atribuir ao territrio um carter natural, como se fosse uma ddiva, uma unidade dada pela natureza e no construda na histria. Assim, na imagem da unidade das bacias platina e amaznica (base do mito da Ilha Brasil), a Amaznia, com sua vasta rede hidrogrfica e sua portentosa natureza, tinha papel de destaque7. Outra importante questo para a atuao internacional do Brasil envolvendo a Amaznia a relao com os EUA. Desde o incio do sculo XIX, no se pode compreender a histria do continente americano sem que se atente
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Interessante notar que os trs tratados citados referiam-se a limites, comrcio e navegao, mas, nos casos da Bolvia e do Peru, as partes que no tratavam de limites foram denunciadas. Da mesma forma, em 1853 foi assinado um Tratado de Amizade e Limites com Nova Granada (Colmbia), o qual no foi aprovado pelo senado desse pas. 7 Sobre a importncia da imaginao e do discurso geogrficos, bem como do mito da ilha Brasil, ver MAGNOLI (1997)

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para a posio e atuao dos EUA. Esse pas, em plena ascenso econmica, baseava sua poltica externa nas doutrinas do destino manifesto, a justificar sua expanso territorial e na doutrina Monroe, que propugna pelo afastamento dos pases europeus da poltica americana, Inspirada reservando nessas o continente os preponderncia estadunidense. concepes, EUA

praticaram, no sculo XIX, verdadeira poltica expansionista, anexando enormes territrios, principalmente do Mxico. A estratgia de conquista era feita em quatro fases: penetrao demogrfica, provocao, conflito e anexao (BUENO & CERVO, 2002: 102). Diante desse cenrio, quando cidados dos EUA comearam a discutir a importncia da Amaznia para seu pas8, o assunto ganha relevo na pauta poltica do Imprio. A questo chave da discusso estava na abertura do Amazonas livre navegao, disputa que ope os dois pases, j que os brasileiros temem que os EUA utilizem esse como o primeiro passo para uma posterior anexao. Embora houvesse quem defendesse no Brasil a abertura navegao (destacando-se Tavares Bastos), a posio majoritria, tanto no governo como na imprensa, era de que seria preciso resistir s presses norte americanas, para que no se corresse o risco de perder o territrio. Assim posicionou-se o Conselho de Estado, convocado por Pedro II e reunido em 1/04/1856: defendendo todas os direitos do Brasil sobre os rios que passam em seu territrio9.

Alguns inclusive propondo o povoamento da regio com os negros dos EUA, como o tenente Mathew Fontaine Maury, o principal propagador da idia de interveno norte americana na Amaznia. Segundo Moniz Bandeira O secretrio de Estado, William H. Seward, instruiu os diplomatas americanos, em 1862, para propor aos pases situados dentro dos trpicos que recebessem os negros dos Estados Unidos, libertados pela Guerra Civil. Watson Webb, representante americano junto ao governo do Rio de Janeiro, iniciou as gestes. Os Estados Unidos, conforme a conveno que sugeriu, transportariam, gratuitamente, os ex- escravos para o Vale do Amazonas e o Brasil doaria 100 acres para cada um, cabendo a companhia de colonizao, que financiaria o treinamento, o restante das terras. O projeto no encontrou receptividade, tal como aconteceu nos pases da Amrica Central (BANDEIRA:1978:96). Sobre o assunto, ver Ncia Vilela Luz (1968). 9 Ver GARNER (1996:2-6)

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Os EUA empenhavam-se em cooptar os pases andinos sua causa, e a diplomacia brasileira despendeu esforos para convencer os vizinhos amaznicos de sua posio:
Para contra-atacar a ao norte-americana, despachou o governo brasileiro trs eminentes diplomatas para as posies-chave do confronto. Duarte da Ponte Ribeiro, nas repblicas do Pacfico, e Miguel Maria Lisboa, junto a Venezuela, Nova Granada e Equador, iriam assestar o canho norte-americano, procurando convencer os governos e a opinio de que a aliana antibrasileira servia-lhes para facilitar a penetrao imperialista, que acabaria por engoli-los (BUENO & CERVO, 2002:104).

A estratgia brasileira consistia em abrir a navegao do Amazonas exclusivamente aos ribeirinhos, tentando vincul-los posio brasileira em detrimento dos objetivos dos EUA. Estes, por sua vez, tentavam forar o Brasil a ceder s suas reivindicaes por meio da influncia sobre os demais Estados Amaznicos- o Equador e o Peru foram os pases onde esta influncia se fez mais forte. No entanto, o Brasil no desenvolvera, historicamente, uma poltica de cooperao com os vizinhos amaznicos, como reconhece Paulino Jos Soares de Souza, em parecer de 1854:
J era tarde porm para fundar esta poltica. Para colher resultados de uma poltica daqui a muitos anos preciso comear a semear hoje, e no semear no mesmo dia em que o fruto necessrio... Se a 20, 15 ou 10 anos tivssemos com deciso e firmeza com uma poltica feita, tomado a iniciativa nestas questes, poderamos t-las dirigido. Poderamos ento inspirar aos ribeirinhos uma confiana que no confiamos hoje. As intrigas, as maquinaes dos Estados Unidos, da Inglaterra e da Frana no tinham ainda produzido os resultados com que hoje lutamos (Apud LUZ, 1968: 142).

Dentro da mesma concepo de segurana, em 1864, Pimenta Bueno props um pacto de integrao regional que abarcaria a livre-navegao, a

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resoluo das questes de limites e um incentivo ao comrcio regional10 (BUENO & CERVO, 2002:106):
A viso mais completa e equilibrada da questo amaznica seria desenvolvida, em 1864, pelo eminente jurista Jos Antnio Pimenta Bueno. Nela associa o direito, a economia, o comrcio, a navegao, os limites, numa poltica externa de amizade efetiva, cuja verso a integrao dos pases da Bacia Amaznica. Constri dessa forma a teoria antecipada de um pacto amaznico. (CERVO, 1981:90)

Desde de 1855, entretanto, quando os EUA voltam-se para seu conflito interno, a tenso entre os dois pases diminu e, finalmente, em 1866, assinado o decreto que abre (para navios mercantes) a Tocantins, Tapajs, Madeira, Negro e So Francisco. Bandeira (1978:95) considera que a Amaznia foi responsvel pela primeira campanha anti-americana no Brasil. No entanto, Amado Luiz Cervo pondera que o conflito no era to significativo assim, prevalecendo as relaes amistosas:
As relaes entre o Brasil e os Estados Unidos, embora marcadas por atritos ocasionais, pelos quais tinham maior responsabilidade certos agentes insolentes, deveriam pautar-se pelo entendimento de alto nvel, porque se vinculavam interesses comuns. O comrcio bilateral era o maior comrcio continental, necessrio e til para ambos os lados. A entente cordiale Brasil- Estados Unidos fortalecia o equilbrio de poder EuropaAmrica, uma das metas externas comuns. A singularidade das duas grandes naes do continente aconselhava estrategicamente boas

navegao

do Amazonas,

Esta proposta de pacto pode ser considerada o antecedente mais antigo do Tratado de Cooperao Amaznica, assinado mais de um sculo depois, em 1978. Embora a idia de Pimenta Bueno no tenha prosperado, suas motivaes jogam luzes sobre o projeto do TCA, ou seja, evidencia que antiga a estratgia de aproximao dos pases amaznicos para evitar que eles sirvam de apoio interferncia das grandes potncias na regio. No caso da Amaznia essa preocupao ganha destaque, pois j bastante difcil o controle das fronteiras e regies de acesso. Se os pases amaznicos, nos quais nascem o rios e at onde se estende a floresta, facilitarem ou permitirem o acesso de foras inimigas, o trabalho de defesa do Brasil pode ser imensamente dificultado. Mesmo em questes no militares, a liceidade de pases para atuao internacional na Amaznia dificulta o controle por parte do Brasil, alm de, obviamente, enfraquecer politicamente sua posio.

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relaes recprocas. Era, em suma, de bom alvitre poltico superar os conflitos ocasionais. (BUENO & CERVO, 2002:105).

Nessa disputa houve alguns incidentes diplomticos mais srios, como o caso da embarcao que saiu do Brasil e foi at a Bolvia sem a licena necessria, gerando manifestaes hostis da populao e dos governantes locais. A situao ainda foi agravada quando se descobriu que o navio levava ao presidente dos EUA uma proposta de Tratado com a Bolvia, pelo qual o pas do Amrica do Norte se comprometeria a colaborar com uma possvel guerra contra o Brasil (BANDEIRA, op. cit.: 153-155). O motivo de desconfianas mtuas deviase mal resolvida questo do Acre, que seria o primeiro problema diplomtico a ser resolvido pelo governo republicano. Mas, ainda que se reconhea o significado da regio amaznica para uma poltica externa que tinha em vista, primeiramente, a conformao territorial, no se pode negar que, durante o Imprio, a principal preocupao da atuao internacional do Brasil estava na relao com a Argentina e com os demais pases do Conesul. A ocorrncia da Guerra do Paraguai (1865-1870) dispensa maior argumentao para comprovar e explicar essa priorizao. A partir da proclamao da Repblica (1889) at o final da gesto do baro do Rio Branco (1912), a Amaznia continua a ter importncia para a poltica externa pela necessidade de consolidao territorial. Recm nascida a Repblica, resolvida a antiga questo do Amap (1900), por laudo arbitral que ps fim h mais de 200 anos de controvrsias com a Frana. Logo em seguida, a valorizao econmica do territrio do Acre, pela produo de borracha, e decorrente povoamento por brasileiros fizeram fraquejar o consenso estabelecido entre o Brasil e a Bolvia, pelo Tratado de Ayacucho (1867). Mais uma vez mostra-se insuficiente o comando das normas internacionais incidentes sobre a regio amaznica. A controvrsia foi resolvida em 1903, pela diplomacia e a compra do territrio em disputa. Tambm os limites com a Inglaterra foram resolvidos no incio do perodo republicano, de forma que a Amaznia, at os primeiros anos da Repblica ainda tinha um grande significado para a poltica externa brasileira, que visava consolidar o espao nacional. 26

O caso do Acre o mais significativo11. A regio, poca pertencente Bolvia, era ocupada em grande parte por brasileiros vindos do Nordeste, motivados pela valorizao econmica da borracha. Os brasileiros residentes no local organizaram uma resistncia presena de bolivianos, chegando inclusive a proclamar o Estado Independente do Acre (14/07/1899), mas tal estado no foi reconhecido pelo Brasil. A poltica do governo brasileiro era de no interferir no problema do levante - a maior preocupao brasileira referia-se a uma possvel participao dos EUA na questo, como queriam os bolivianos. A possvel presena do poderoso Estado do norte da Amrica resgatava receios antigos, de ameaa soberania brasileira na regio. No conseguindo exercer sua soberania sobre a regio, a Bolvia cedeu poderes a um consrcio internacional denominado Bolivian Syndicate, entre os quais o de manter polcia e equipar uma fora armada, para a defesa dos rios e manuteno da ordem interna, arrecadar impostos e administrar o territrio. O fato preocupou seriamente a diplomacia brasileira, que vetou a utilizao dos rios que ligavam o Acre ao Atlntico, de forma a inviabilizar a continuidade do negcio. At o incio da Repblica, o governo brasileiro reconhecia a soberania boliviana sobre o Acre, aceitando a interpretao dada pelo vizinho ao Tratado de 1867. Porm, a crescente conflituosidade na regio, bem como a preocupao com os poderes de um grupo multinacional na regio mobilizaram debates pblicos no pas. O legislativo posicionou-se fortemente contra a concesso feita pela Bolvia ao grupo estrangeiro, e manifestaes mais exaltadas chegam a mencionar a possibilidade de se fazer uma interveno blica para solucionar a questo12. A Cmara dos Deputados manifestou uma posio divergente daquela do executivo, considerando o Acre como territrio litigioso.

Sobre a questo do Acre, ver, entre outros, BANDEIRA (1978: 153-165), BUENO (2003:309326), REIS (1982:122-132). Destes autores foram tiradas as informaes presentes nesta parte do trabalho. 12 Sobre os debates no Congresso Nacional, ver BUENO (2003:313-318)

11

27

Segundo Bueno, a posio do governo brasileiro dificultava a resoluo eficaz do conflito, pois reconhecia a soberania boliviana, mas ao mesmo tempo procurava interferir na gesto do territrio, tentando impedir a concesso a um consrcio internacional:
O problema criado pelo arrendamento do Bolivian Syndicate se encontrava, assim, do lado brasileiro, num impasse. A opinio e o Congresso Nacional repudiavam o contrato. O executivo- a quem competia tomar iniciativas e conduzir a poltica exterior, acionava a sua diplomacia em Washington e na Europa com o intuito de anular o arrendamento, no aceitando, portanto,a presena de soberania estranha nos lindes nacionais, mas declarava ser o Acre boliviano. A posio brasileira, embora no fosse ambgua do ponto de vista jurdico, era na prtica ineficaz.A ao da diplomacia s poderia apresentar escassos ou nenhum resultado, pois o governo tolhia suas prprias aes, apegando-se a um posicionamento jurdico que conflitava com sua posio poltica. Campos Sales e Olinto de Magalhes concluram o quadrinio legando para a gesto Rodrigues Alves- Rio Branco um problema de difcil soluo. (BUENO,2003:318)

Ao assumir a questo, Rio Branco muda a poltica do governo anterior, tornando o Acre territrio oficialmente litigioso, por meio da dvida colocada sobre por onde deveria passar a linha fronteiria. Alm disso, para encaminhar a resoluo do problema do levante dos brasileiros que haviam expulsado os bolivianos, o chanceler primeiro trata de afastar o consrcio internacional, por meio da indenizao pela interrupo da concesso para atuar na regio (tal negociao somou-se medida de fora, j referida, de fechamento dos rio amaznicos navegao internacional). Com a Bolvia, Rio Branco negociou tambm uma compensao pecuniria, alm da concesso de um pedao (bastante pequeno, se comparado com o Acre) de territrio brasileiro e do compromisso de construir a ferrovia Madeira- Mamor. Esse entedimento, que significou, em outros termos, a compra do Acre pelo o Brasil, foi formalizado pelo Tratado de Petrpolis, assinado em 17 de junho de 1903. 28

Em suma, a finalizao da conformao territorial do Brasil pode ser atribuda gesto do baro do Rio Branco no Ministrio das Relaes Exteriores (1902-1912):
Essa busca [de consolidao do espao nacional] corresponde a um dos sentidos da histria do Brasil e foi o primeiro vetor da poltica externa brasileira- vetor que prevaleceu no perodo monrquico e se estendeu, at Rio Branco. O tema bsico a ocupao efetiva do territrio, a sua defesa, em especial na vertente platina dentro da qual se insere a guerra do Paraguai. Este perodo culmina com a obra de Rio Branco que, com sua ao, equacionou a configurao definitiva de nossas fronteiras. (LAFER, 2004:42-43).

Aps a gesto de Rio Branco, e at a dcada de 1960, a poltica externa brasileira caracteriza-se pela aproximao dos EUA, concebida inicialmente pelo prprio Rio Branco. A opo baseava-se na percepo da crescente importncia do vizinho do norte no cenrio internacional, e da tentativa de construir uma aliana que pudesse conferir maior peso posio brasileira no concerto dos pases.
Nessa interpretao, a gesto do Baro do Rio Branco na Chancelaria (1902-1912) construiu um marco conceitual para as relaes externas do Brasil, ao deslocar de Londres para Washington o eixo da diplomacia brasileira. Seu componente fundamental consistiu na percepo da emergncia dos Estados Unidos como futura potncia global e eixo necessrio da poltica externa brasileira, levando busca de uma aliana que possibilitasse o aumento do poder de barganha do pas e aceitao de um vnculo pragmtico entre o apoio a posies norteamericanas e a expectativa de ajuda a objetivos brasileiros. Com reinterpretaes nas dcadas subseqentes, que levaram a variaes seja na sua dimenso pragmtica, seja na sua dimenso ideolgica, os principais componentes do paradigma da aliana especial com os

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Estados

Unidos

foram

mantidos

por

mais

de

meio

sculo.(MELLO,2000:27)13

Paralelamente, a estratgia visava permitir uma certa autonomia com relao Europa, notadamente com relao Inglaterra14. O fundamental seria manter o status quo territorial, e, a partir da, desenvolver o espao nacional. Para esses objetivos internos que se volta a poltica externa. Porm, apesar da idia de desenvolvimento do espao nacional, a Amaznia perde importncia na agenda das relaes exteriores brasileiras. Alm de o pas ter outras prioridades, como facilitar as exportaes do setor agrrio, fundamental que se compreenda que, at a metade do sculo XX, o Brasil era um pas com poucos recursos, uma infra-estrutura bastante precria, e um predomnio absoluto do centro- sul no campo poltico nacional. No mais, as relaes com os pases do norte da Amrica do Sul eram nfimas. Para que a Amaznia ocupasse um lugar de destaque na formulao da estratgia internacional do pas era necessrio que se tivesse uma clara conscincia da sua problemtica, e tambm meios de lidar com ela. Na primeira metade do sculo XX no havia no Brasil nenhum dos dois. Ento, at meados da dcada de 1940, a Amaznia basicamente ignorada, assim como os vizinhos do norte da Amrica do Sul. Na denominada Primeira Repblica, alguns fatores contriburam para a perda de importncia da Amaznia para a poltica externa brasileira. O primeiro que a aproximao diplomtica dos EUA, amparada principalmente no incremento das relaes comerciais, fez diminuir os receios com a possvel pretenso norte americana na regio. Os EUA substituem a Inglaterra como potncia que serve de principal parceiro e referncia para as relaes exteriores do Brasil. Assim, a principal ameaa soberania brasileira na regio (os EUA) se tornam o principal aliado e parceiro do pas. Tal alterao se reflete no que Bueno (BUENO & CERVO, 2002:165-167) denominou a americanizao da poltica

13 14

Ver tambm BUENO (2003: 319,320) Ver, Lafer (LAFER & PENA, 1973: 86-88).

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exterior do Brasil. Outro importante fator explicativo o fato de a borracha ter perdido a sua importncia econmica, pelo fato de outros pases comearem a produzi-la de forma mais competitiva. Por fim, pode-se mencionar a definitiva consolidao das fronteiras da regio. O passo seguinte ao da construo do espao nacional, o do seu desenvolvimento, no poderia ser dado com relao Amaznia nas primeiras dcadas do sculo, por absoluta falta de recursos e infra-estrutura: Efetivamente, entre 1915 e 1950 a Amaznia conheceu um perodo de marginalizao e debilidade produtiva que abalou profundamente a sua economia (PEREIRA, 1978: 134-135). A debilidade financeira da regio levou a projetos estaduais de captao de recursos externos e concesso de terras e benefcios. Em 1922 o governador do Amazonas formulou projeto para obter um emprstimo de banqueiros norte americanos, a fim de promover o desenvolvimento da regio. A contrapartida seria dada por diversos benefcios comerciais, fiscais, de infraestrutura e tambm por concesses de transportes e comunicaes. O caso gerou uma controvrsia entre o estado e a Unio (informada por diplomatas em Washington das negociaes). A Unio travou o negcio por meio da discusso, no congresso, da extenso das faixas de fronteiras, cujo resultado poderia prejudicar as garantias dadas pelo estado do Amazonas ao investidor. A partir de 1927 foram feitas diversas concesses de terras, a grupos japoneses, poloneses e norte americanos, sendo o caso mais famoso o da concesso Companhia Ford Industrial do Brasil, negcio que deu origem ao nome de uma cidade - a Fordlndia. (REIS, 1982:136-146). Em suma, o desenvolvimento da Amaznia foi relegado aos esforos de iniciativas privadas internacionais. A poltica externa foi meramente defensiva, refletida num acompanhamento dos acontecimentos que por l se desenvolviam, sejam internos, como os projetos citados, sejam externos. Mas desde este momento h o reconhecimento de que preciso captar capital estrangeiro para aplicar na regio.

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Alm disso, outro fator a impedir que as atenes da diplomacia brasileira se voltassem para o norte sul americano a concentrao das preocupaes no sul, em especial na Argentina. Na primeira metade do sculo XX a Argentina dispunha de vantagens econmicas e militares sobre o Brasil. A Argentina era o centro das atenes brasileiras na Amrica do Sul. Um relatrio da embaixada em Buenos Aires afirmava em 1937 que a Repblica Argentina atingia a fase culminante de sua prosperidade, espelhada... nos balanos bancrios, nas iniciativas do poder Executivo, no Bem-Estar do comrcio interno e na atividade sem precedente do comrcio exterior. (CERVO, 2001:70). Um dos fatores que conferiam vantagem estratgica Argentina sua vasta rede de comunicaes pela Amrica do Sul. E justamente esse fato que joga luzes sobre a importncia da poltica amaznica do Brasil, mesmo quando se tem em vista a disputa com o vizinho platino. Em 1931, o ento capito Mrio Travassos escreve um livro denominado Aspectos geogrficos sul americanos15. Ele tece diversos elogios poltica de comunicaes Argentina, primeiramente por ter escolhido a expanso pelas comunicaes terrestres. A opo por comunicaes martimas levaria ao confronto com o Brasil, alm disso a expanso por linhas interiores "se manifesta sob a forma altamente simptica de solidariedade continental." (TRAVASSOS, 1938: XX). A Argentina, nesta poca, j se ligava diretamente com Santiago, La Paz e Assuno. Conjugandose com as ligaes bolivianas e peruanas, a influncia argentina chega at Cuzco, " a cavaleiro mesmo do anfiteatro amaznico" (id. ibidem). Ou seja, o primeiro ponto destacado pelo autor a possibilidade de extenso de influncia do pas platino sobre os pases amaznicos. A disputa seria por definir qual dos dois pases (Brasil ou Argentina) serviria de sada para o Atlntico aos pases pertencentes Vertente Pacfica da Amrica do Sul. A Amaznia, como regio geogrfica, ganha importncia neste contexto justamente por oferecer ao Brasil a possibilidade de contrabalanar a fora geopoltica argentina, sem precisar recorrer ao confronto direto. A posse pela Argentina da
A partir da segunda edio, de 1935, o livro passa a chamar-se Projeo Continental do Brasil.
15

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desembocadura do Rio da Prata lhe confere uma grande vantagem geopoltica, vantagem de que dispe o Brasil no caso da bacia amaznica. Essa diferena uma das motivaes da idia de intensificar as atividades da bacia amaznica como forma de compensar a fora geopoltica da Argentina no Prata. A estratgia brasileira, segundo Travassos, deveria ser vitalizar as comunicaes amaznicas, garantindo que Santa Cruz de La Sierra sobrepujasse em importncia a cidade de Cochabamba (ambas bolivianas), de forma que a bacia amaznica trouxesse para sua influncia o tringulo boliviano, e o Brasil pudesse disputar em melhores condies, com a Argentina, o poder na Amrica do Sul. A favor do Brasil a "espontaneidade viatria da Amaznia" e da Argentina o avano das polticas de comunicao efetivadas- o Prata se aproveitaria das insipincias da Amaznia para neutralizar sua m posio, enquanto a bacia amaznica teria como trunfo a sua potencialidade e a inteno da Bolvia de livrar-se da "servido s comunicaes platinas" (op.cit: 23-40)16. A anlise geopoltica de Mrio Travassos no influencia a poltica brasileira17, mas destaca um ponto importante: apesar de o foco das atenes externas do Brasil ser a Argentina (e por isso mesmo), o norte da Amrica do Sul mantm sua importncia por duas razes. A primeira a realidade da extenso dessa disputa por hegemonia entre os dois pases aos pases andinos (que so, com exceo do Chile, amaznicos). A segunda a possvel estratgia brasileira de utilizar a Bacia Amaznica como plataforma de projeo de sua influncia na Amrica do Sul. At a dcada de 1940, no entanto, nenhum dos dois aspectos motivar a poltica externa brasileira a voltar-se para a Amaznia. A preocupao com presena Argentina vai se manifestar em meados dos anos 1940, e a concepo da Bacia Amaznica como um espao estratgico de atuao externa vai ser desenvolvida aos poucos entre os anos 1940 e 1970.

A disputa pela influncia sobre a Bolvia acontecia de fato entre Brasil e Argentina, como mostra Amado Luiz Cervo (2001:191) 17 Mesmo durante o regime militar, de 1964-1985 a influncia do pensamento geopoltico bastante limitada. Cf MIYAMOTO (1985)

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1.2 - OS

PLANOS DE DESENVOLVIMENTO DA

AMAZNIA

E O DIFCIL

RECONHECIMENTO DA UTILIDADE DA COOPERAO INTERNACIONAL ANOS 1940 AOS ANOS 1970)

(DOS

A partir da dcada de 1940 a regio retorna ao centro das preocupaes brasileiras, devido ao nascente projeto desenvolvimentista e tambm s preocupaes de interferncia externa na regio. Em discurso de outubro de 1940 o presidente Getlio Vargas d uma dimenso de prioridade nacional ao desenvolvimento amaznico18. Do ponto de vista dos aspectos internacionais, podem-se destacar dois elementos: 1) O carter internacional da Bacia Amaznica, e a sugesto de cooperao com os pases ribeirinhos: As guas do Amazonas so continentais. Antes de chegarem ao oceano, arrastam ao seu leito degelos dos Andes, guas quentes da plancie central e correntes encachoeiradas das serranias do norte. , portanto, um rio tipicamente americano, pela extenso de sua bacia hidrogrfica e pela origem das suas nascentes e caudatrios, provindos de vrias naes vizinhas. E, assim, obedecendo ao seu prprio signo de confraternizao, aqui poderemos reunir essas naes irms para deliberar e assentar as bases de um convnio em que se ajustem os interesses comuns e se mostre, mais uma vez como dignificante exemplo, o esprito de solidariedade que preside a relao dos povos americanos,

Trechos do discurso: ...terra do futuro, o vale da promisso na vida do Brasil de amanh (...) Todo o Brasil tem os olhos voltados para o Norte, com o destino patritico de auxiliar o surto do seu desenvolvimento (...) Nada nos deter nesta arrancada que , no sculo XX, a mais alta tarefa do homem civilizado: conquistar e dominar os vales das grandes torremtes equatoriais, transformando toda sua fora cega e a sua fertilidade extraordinria em energia disciplinada. O Amazonas, sob o impulso fecundo da nossa vontade e do nosso trabalho, deixar de ser, afinal, um simples captulo da histria da terra e, equiparando aos outros grandes rios, tornar-se- um captulo da histria da civilizao. (VARGAS, 1944:1-3). H que se ponderar, no entanto, que o prprio Vargas, em seu dirio, no faz qualquer meno especial ao discurso: Dia 10: Visitasquartel federal, enfermaria, desfile escolar, Departamento Administrativo, Museu de Nunismtica, Associao Comercial. Almoo numa cervejaria, regresso a palcio, recepo aos cnsules etc. noite banquete no club- discursos.(VARGAS, 1995: 343).

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sempre prontos cooperao e ao entendimento pacfico. (VARGAS, 1944:3- grifo meu) 2) No havia qualquer preocupao com a participao de estrangeiros nos esforos de desenvolvimento da Amaznia: Todo o Brasil tem os olhos voltados para o Norte, com o desejo patritico de auxiliar o surto do seu desenvolvimento. E no somente os brasileiros; tambm os estrangeiros, tcnicos e homens de negcios, viro colaborar nessa obra, aplicandolhe a sua experincia e os seus capitais, com o objetivo de aumentar o comrcio e as indstrias e no, como acontecia antes, visando formar latifndios e absorver a posse da terra, que legitimamente pertence ao caboclo brasileiro. (op. cit.: 2- grifo meu). Pode-se destacar a identificao da falta de conhecimento tcnico e de recursos, e tambm a reiterao da idia de um convnio internacional com os pases amaznicos, desta vez menos focado na segurana (como no caso da proposta de Pimenta Bueno), e mais voltado para a cooperao. Em seguida ao discurso, Vargas deu uma entrevista Associetad Press, onde falou mais da conferncia entre os pases amaznicos:
Quanto conferncia de que falei no discurso de Manaus, devo esclarecer que dela participaro, principalmente, os pases vizinhos tributrios da bacia amaznica e que precisam fazer escoar seus produtos para o Atlntico. Esses pases so a Venezuela, Colmbia, Peru, Equador e Bolvia. Podero ser convidados os EUA, tendo-se em vista o seu interesse como grande mercado consumidor. Os assuntos a tratar parecem-me da maior importncia: intercmbio comercial, navegao, transportes, tarifas aduaneiras e outros. Devemos chegar a um acordo em que se assegure, praticamente, a expanso das nossas atividades em sentido amplo de solidariedade. A exemplo do recente convnio com a Argentina, esse ajuste de interesses mtuos vir ter salutar reflexo sobre o fortalecimento das relaes entre os pases americanos. No devemos

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cogitar, apenas, de prevenir atritos possveis, mas, principalmente, de fortalecer os motivos, que nos sobram, para nos unirmos e formarmos uma verdadeira comunidade econmica. claro que, assim procedendo, aumentaremos nossas reservas de defesa e a nossa capacidade para resistir a qualquer tentativa de absoro. Embora no tenhamos, no momento, felizmente, razes para nos sentirmos ameaados, cumpre-nos consolidar a obra de solidariedade comeada com iniciativas como essas que no visam hostilizar ningum e s concorrem para desenvolver, entre as naes americanas, o esprito de mtua confiana e a convico da necessidade de nos prepararmos para enfrentar quaisquer eventualidades (VARGAS,1941:87)19

A Constituio de 1946, em seu artigo 199, reserva 3% da receita tributria nacional para a execuo do plano de valorizao econmica da Amaznia. Como poltica pblica, no entanto, o plano de incorporao da regio s ter incio em 1953, com a criao da Superintendncia do Plano de Valorizao Econmica da Amaznia (SPVEA). Do ponto de vista internacional, o Brasil faz, na primeira reunio da Unesco, em 1946, a proposta do Instituto Internacional da Hilia Amaznica (IIHA). A idia seria captar recursos para desenvolver pesquisas na e sobre a regio. Embora o Instituto tenha sido aprovado pela Conveno de Iquitos, de 1948, o prprio Brasil (pas que sediaria a organizao, em Manaus), em razo da mobilizao no Congresso Nacional, no ratificou a Conveno de Iquitos e a idia naufragou, no ano de 1950. A razo foi a grande polmica de que o projeto representaria a internacionalizao da regio. Pode-se considerar o Instituto Internacional da Hilia Amaznica o antecessor direto do Tratado de Cooperao Amaznica. Esta organizao internacional (IIHA) baseava-se na conscincia do governo brasileiro de que no dispunha de meios (recursos financeiros, infra-estrutura e pessoal qualificado)
Em discurso proferido no dia 11/11/1940, no Rio de Janeiro, Vargas, ao fazer um balano dos 10 anos de governo, destaca o projeto amaznico, referindo-se projeo internacional do Brasil: ... e, h pouco, lanamos a idia, recebida com manifestaes de geral regozijo, de reunir, na Amaznia, uma conferncia de naes limtrofes, interessadas no trfego da grande artria fluvial. (VARGAS, 1941:181)
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suficientes para conhecer, pesquisar e desenvolver seu territrio amaznico. Da a importncia da cooperao internacional, e uma das razes pelas quais a poltica externa fundamental quando o assunto a Amaznia. No entanto, os pases que compartilham a regio com o Brasil tambm no podem suprir a falta de recursos, donde torna-se claro um grande dilema que vai acompanhar no s a poltica externa para a regio, como a poltica externa brasileira em geral: a pretenso de autonomia seriamente limitada pela carncia de recursos20. A independncia no apenas uma opo poltica ou retrica, dado que a dependncia uma condio estrutural21. A proposta do IIHA foi feita pelo representante do Brasil na Unesco, Paulo Berredo Carneiro (primeiro, em 1945, ao governo brasileiro e no ano seguinte na reunio da prpria Unesco em Londres). Em 1948 foi aprovada a Conveno de Iquitos, criando o Instituto, que teria, inicialmente, a participao de Brasil, Peru, Equador, Colmbia, Venezuela, Bolvia, Frana, Holanda e Itlia. Apesar dessa aprovao, e do parecer favorvel da Comisso de Relaes Exteriores da Cmara dos deputados, a imprensa e o legislativo, mais uma vez (a exemplo do caso do Acre) posicionaram-se de forma distinta do executivo. Um dos principais opositores da idia foi o ex-presidente (ento deputado) Arthur Bernardes. Somou-se ainda forte oposio de setores das foras armadas, de forma que a Conveno de Iquitos no foi ratificada pelo seu idealizador, o Brasil. O malogro do Instituto Internacional da Hilia Amaznica fez com que a regio sasse novamente da pauta da poltica externa brasileira22. Note-se tambm que a poltica externa do pas foi marcada, no perodo 1946-1961, por um alinhamento aos EUA, exemplificados pela assinatura do Tratado

20 A questo da incapacidade de concretizar os prprios projetos, autonomamente (com recursos prprios), na regio amaznica, ir acompanhar permanentemente o desenvolvimento do TCA. 21 Sobre a teorizao da estrutura de dependncia dos pases da Amrica Latina ver, principalmente, CARDOSO & FALETTO (1975), MARINI (1992) e FERNANDES (1973). 22 Como conseqncia direta do fracasso do IIHA foi criado, pelo decreto 31.672/52, o Instituto Nacional de Pesquisas da Amaznia. Segundo Reis (op.cit:164), a Colmbia e o Peru tiveram iniciativas semelhantes, mas sem o mesmo xito da brasileira. importante notar que tais medidas se restringem ao plano interno, perdendo qualquer caracterstica de cooperao internacional.

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Interamericano de Assistncia Recproca (1947), a Comisso Mista Brasil- EUA (1950) e o Acordo de Cooperao Militar (1952). Alm da justificativa econmica para tal alinhamento, no se pode esquecer a conjuntura mundial, em que a Guerra Fria estruturava as relaes internacionais. Nesse contexto, menor o espao para um projeto voltado para os vizinhos latino- americanos. Tanto o Brasil como a Amrica Latina aparecem no sistema internacional como rea de influncia dos EUA, e muitas vezes atuam de acordo com essa condio. Mas, se internacionalmente a Amaznia perde importncia na atuao poltica do Brasil, internamente, a partir de 1953 (quando criada a SPVEA), o Estado passa a tomar iniciativas para tentar incorporar a vasta rea desgarrada do pas. A partir dessa poca outras iniciativas so tomadas no plano interno, passando pelo Plano de Metas (1958), com a construo de rodovias de que o exemplo mais ilustrativo a Belm-Braslia, a criao, em 1966, da Superintendncia do Desenvolvimento da Amaznia- SUDAM, substituta da SPVEA, o mapeamento de recursos por meio do RADAM (1970), a lei de incentivos fiscais para empresas que investissem na regio (1968), a criao da Superintendncia da Zona Franca de Manaus- SUFRAMA, em 1967, o Programa de Integrao Nacional (PIN- 1967), cujo smbolo maior a construo da Transamaznica. No se podem esquecer tambm o papel do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (INCRA), a construo da rodovia CuiabSantarm e a estratgia dos plos de desenvolvimento adotada pelo II PND (Programa Nacional de Desenvolvimento), j no governo Geisel. (ver COSTA, 2000: 65-71). Todas as iniciativas so medidas exclusivamente nacionais, no implicando cooperao internacional. Elas se inserem no contexto desenvolvimentista, projeto que caracterizou a histria do pas da dcada de 1950 de 1980, amparado em doutrinas da Comisso Econmica para a Amrica Latina e o Caribe (CEPAL), fundada em 1948, da Escola Superior de Guerra (ESG), criada em 1949 e do Instituto Brasileiro de Economia, Sociologia e Poltica (IBESP), nascido em 1953 e depois transformado em ISEB (Instituto de Estudos Brasileiros). A ocupao e aproveitamento econmico do imenso 38

territrio nacional passaram a ser objetivos prioritrios para os sucessivos governos brasileiros, e a construo de Braslia, com a conseqentemente transferncia da capital nacional para o interior (1960), um smbolo dessa meta de conquista do prprio territrio, desafio que a Amaznia encarna em toda a sua complexidade e magnitude. No plano externo, o contato com os pases amaznicos continuou inexpressivo, mas a poltica externa tambm visava, desde a dcada de 1950, o desenvolvimento do pas23. As estratgias internacionais para o desenvolvimento, no entanto, eram variveis. E um dos principais elementos dessa estratgia a relao do Brasil com os EUA e a Amrica Latina24. De 1946 a 1950, logo aps o trmino da Segunda Guerra e o incio da Guerra Fria, a poltica externa caracterizou-se, como j mencionado, pelo alinhamento aos EUA. Os governos que sucederam Dutra (Vargas, Caf Filho e JK) continuaram, at 1961, uma poltica de colaborao e aproximao com os EUA, porm reforando os elementos de barganha e buscando vantagens em troca desse apoio, poltica que ganhou a denominao de desenvolvimento associado (BUENO & CERVO, 2002: 273-307). Exemplo dessa postura a proposio, por Juscelino Kubitschek, da Operao Panamericana, uma tentativa de converter a aliana poltica e estratgica em apoio econmico. Ainda assim, o perodo marcado pela referncia que os EUA representavam para a poltica externa brasileira, deixando pouco espao para um projeto latino- americanista. Durante sua segunda gesto frente do MRE (1955-1958), Macedo Soares concebeu uma aproximao com os vizinhos amaznicos, sob a liderana do Brasil25.

... a poltica externa brasileira, principalmente a partir dos anos sessenta, constituiu-se num instrumento atrelado poltica nacional de desenvolvimento. (OLIVEIRA, 1994:2). 24 Luiz A. P. Souto Maior (1996: 107-109) identifica duas espcies de tendncias de aproximao (regionalismos): o latino americanismo e o pan americanismo, que traduzem a alternativa: prioridade aos EUA ou Amrica Latina. 25 O chanceler Macedo Soares, construtor da Paz do Chaco e negociador dos 31 instrumentos internacionais da grande negociao Corumb-Robor-La Paz, dedicou-se articulao de esforos com os pases amaznicos, buscando iniciar uma etapa de colaborao internacional que fosse proveitosa ao Brasil e aos demais ribeirinhos (Soares, 1960: 28).

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Relanceando um olhar ao mapa, verificaremos que a Amaznia, que nos pertence em trs quartas partes, tambm interessa Colmbia, ao Peru e Bolvia, pases vizinhos e amigos. Por conseguinte, evidente existir um destino comum na Amaznia, que interessa a quatro naes, trs das quais so ribeirinhas de montante. Valeria, pois, ter presente essa circunstncia geogrfica, j devidamente assinalada pelo presidente Vargas em seu discurso de Manaus, em 1940. Assim, sendo o Brasil o scio mais rico em extenso territorial e em haveres financeiros, nada impediria que nossa experincia no assunto, em termos de realizao de um vasto plano de aproveitamento econmico da regio, fosse comunicada aos pases vizinhos, partcipes pela prpria geografia da zona banhada pelo rio-mar (Soares, 1960: 28).

No entanto, a grande preocupao brasileira no norte da Amrica do Sul era a possvel pretenso expansionista da Venezuela, sob o comando de seu presidente Prez Jimenez, inclusive com possveis ambies sobre territrios brasileiros (CERVO, 2001: 207). Uma poltica de cooperao de fato com os pases amaznicos estava muito distante da realidade e tambm da orientao geral da poltica externa da poca, e por isso no foi frente, assim como no teve xito o principal motivador da preocupao brasileira, o projeto hegemnico do ditador venezuelano, tirado do poder em janeiro de 1959. A partir de 196126, o Brasil adota a poltica externa independente, que colocava, acima de um compromisso com os EUA e com a Guerra Fria, os

Quero referir-me ao Ministro Embaixador Jos Carlos de Macedo Soares, que no comando da poltica exterior do pas preocupou-se com os destinos brasileiros da Amaznia. (...). Dele recebi a incumbncia de estruturar, no Itamaraty, um grupo de trabalho que o assistisse naquele particular. Entendia o ministro que no devamos deixar passar a outras mos a conduo de uma poltica de integrao das seis amaznias, alm da brasileira, a boliviana, a peruana, a equatoriana a colombiana e a venezuelana. Era preciso que, sem intenes de absoro, mas de coordenao, exercssemos esse comando, pela nossa posio, pelo equilbrio de nossas decises, pela civilizao que j realizramos na prpria regio, e que tudo, devidamente aferido, teria de ser meditado para a nossa conduta. Os acordos que fez celebrar com vrios daqueles pases de mundos amaznicos estavam dentro daquele objetivo de poltica exterior. (REIS, 1971: 375- grifos meus). 26 Importante mencionar que, em 1960, surge a primeira tentativa institucionalizada de integrao da Amrica Latina, a ALALC (Associao Latino Americana de Livre Comrcio). Mas no acordo inicial, s o Brasil e o Peru, dentre os pases com territrio amaznico, estavam presentes. Colmbia e Equador ingressaram em 1961, a Venezuela em 1966 e a Bolvia em 1967. Mas a ALALC, por razes variadas, fracassou (KUNZLER & MACIEL, 1994: 152-153).

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objetivos prprios do pas. Assim, relaes com o mundo comunista foram reatadas e/ou reforadas (Europa Oriental, China e URSS) e a tnica foi a diversificao dos parceiros internacionais, com a aproximao de pases africanos. No ano de 1961, o governo dos EUA anunciou a Aliana para o Progresso, programa pelo qual prometeu destinar 20 bilhes de dlares para o desenvolvimento da Amrica Latina nos 10 anos seguintes (BUENO & CERVO, 2002: 323), como forma de reforar sua influncia no continente. Cuba representava um exemplo preocupante para a Casa Branca. A aproximao do Brasil com a Amrica Latina se deu em vista de entendimentos com a Argentina, expressa em acordos de cooperao (BUENO & CERVO, 2002: 330-331), e com o Chile, expressa pela visita oficial de Joo Goulart a Santiago (BANDEIRA, 1995: 199-200). Ainda que a poltica externa independente de Jnio e Jango pudesse representar uma certa aproximao da Amrica Latina, possibilitada pela pretensa autonomia frente aos EUA, o norte da Amrica do Sul continua sendo uma rea alheia realidade brasileira nesse perodo, permanecendo a Bacia Amaznica uma rea geopoltica relegada a segundo plano, do ponto de vista das relaes internacionais dos pases que a compem. Principal ator da regio, sem contar o Brasil, a Venezuela manteve, durante a dcada de 60, uma postura isolacionista, e no tinha interesse em que uma fora como o Brasil tivesse espao nas relaes sub regionais. O pas no queria ingressar na ALALC nem apoiava qualquer projeto de integrao. Em 1962 rompeu relaes com o Peru e, em 1964, com o Brasil, devido a seus governos originados em golpes. A postura foi denominada doutrina Beatencourt, que cobrava da Organizao dos Estados Americanos (OEA) sanes aos pases que atentassem contra a legalidade das instituies, os direitos humanos e a democracia. A Venezuela tinha a poltica externa voltada para o norte: EUA, seu principal consumidor de petrleo e Caribe, por interesses de segurana. (CERVO, 2001: 203-209, 229-233).

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No perodo aps o golpe militar no Brasil, as relaes com a Amrica Latina pioram, pela poltica brasileira de realinhamento com os EUA, alm da teoria do cerco, que reservava aos vizinhos hispnicos um olhar desconfiado e atento, pronto para reagir a qualquer contratempo. Por fim, o eixo Norte- Sul da poltica externa substitudo pelo Leste- Oeste (VIZENTINI, 1998: 31-32). A Venezuela, como j exposto, rompeu as relaes diplomticas com o pas. A estratgia do Brasil era colocar-se como aliado preferencial dos EUA contra o perigo comunista, na tentativa de conseguir deste pas recursos l27. A participao do Brasil na interveno na Repblica Dominicana (1965), por meio da Fora Interamericana de Paz, mostra aos demais pases da Amrica Latina que o apoio aos EUA poderia significar medidas de fora na regio, ainda que se argumente que o Brasil agisse em funo de seu interesse, e no como mandatrio de interesses externos. No Chile, em 1966, o chanceler brasileiro Juracy Magalhes declarou-se enfaticamente contrrio formao de blocos econmicos na Amrica Latina. (VIZENTINI, 1998: 50). O governo de Costa e Silva passa da prioridade segurana para a prioridade ao desenvolvimento, motivo por que sua poltica externa denominada diplomacia da prosperidade (VIZENTINI, 1998: 84-92). Com relao aos EUA procura manter uma certa autonomia, evidenciada principalmente nas divergncias sobre o Tratado de No Proliferao Nuclear (1967). Na Bacia Platina, foi assinado, em 1969, o Tratado da Bacia do Prata28, um projeto de integrao fsica dos pases platinos, que prev um rgo permanente- o Comit Intergovernamental de Coordenao. No mesmo ano formado o Pacto

Oliveiros Ferreira (2001: 48-53), divergindo da maior parte da literatura a respeito, no v grande diferena na poltica externa de Castelo Branco, Costa e Silva, Mdici e Geisel. Para o autor, a essncia da posio do Brasil a mesma (as diferenas seriam apenas tticas, e no estratgicas): o interesse em ser ouvido pelos fortes e respeitado pelos fracos, partindo de uma planejamento geogrfico dos interesses - os crculos concntricos, que mostram a Amrica Latina como rea prioritria ao interesse nacional, seguida pelo continente americano e o Ocidente. Independente das divergncias da literatura, que no cabe avaliar por no serem objeto de pesquisa e portanto, no haver material emprico para tal comparao, o que importa aqui perceber que, independente da caracterizao da poltica externa de Castelo Branco, a postura do Brasil no era percebida como simptica pelos vizinhos. 28 Integrado por Argentina, Bolvia, Brasil, Paraguai e Uruguai

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Andino29, configurando os dois plos de integrao da Amrica do Sul. Na Bacia Amaznica, a Venezuela reata as relaes com o Brasil (1967), diminuindo o seu isolamento. Por parte do Brasil, o governo adota um discurso mais palatvel para os vizinhos. O sucessor de Costa e Silva, Mdici, adota uma postura mais individualista, que vislumbra o Brasil Potncia sem necessariamente adotar um discurso terceiro mundista ou multilateralista. No lugar negociaes multilaterais, o pas optou por acordos bilaterais com seus vizinhos:
O realismo da Diplomacia do Interesse Nacional liberava o Brasil de pactos ou acordos de solidariedade e lhe permitia seguir caminhos exclusivamente bilaterais que no prejudicavam sua ascenso ao primeiro mundo. Antes disso, o Brasil encontrava-se diante de duas alternativas de desenvolvimento: 1) integrao com os pases da regio ou 2) tentativa isolada no caminho do desenvolvimento e da autonomia internacional. A opo pela segunda foi influenciada por condicionantes externos... A poltica externa do governo Mdici produziu enorme desconfiana por parte dos demais pases da Amrica Latina. (VIZENTINI, 2001: 145, 151).

O breve panorama que se fez da poltica externa at o governo de Mdici no buscou um aprofundamento. Antes, a pretenso foi apenas demonstrar que as variaes na postura internacional do Brasil no contriburam com a incorporao da regio geopoltica constituda pela Bacia Amaznica, ou seja, o esforo interno de conquista do espao30 no teve um correspondente externo. A imagem do pas penso do ponto de vista geopoltico apenas aumentou com a celebrao do Tratado da Bacia do Prata (1969). Outro efeito que se quis evidenciar que, nas relaes continentais, a complicada oscilao entre os EUA e a Amrica Latina deixou muitas vezes um sentimento de desconfiana nos demais pases que compem esta ltima. A pequena presena da Amaznia na agenda da poltica externa brasileira evidencia um problema relevante da atuao internacional do pas: a falta de uma
Originalmente formado por Bolvia, Chile, Colmbia, Equador e Peru. Em 1973 a Venezuela ingressa no Pacto e, em 1976, o Chile se retira. 30 A criao da SPVEA, SUDAM, SUFRAMA, RADAM e as construes de grandes rodovias.
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conscincia espacial, ou seja, a incapacidade de tomar a totalidade do espao e do territrio como dados primrios a fundamentar a formulao da poltica externa. Em outros termos, percebe-se que h um entrave na relao entre o espao e a poltica externa, na medida em que esta no concebida de acordo com aquele, e tambm no contribui com a tarefa poltica geral de incorporao e aproveitamento do territrio nacional. Para Miyamoto, o TCA marca uma transformao nesse cenrio:
"No era mais a Bacia do Prata, palco externo das disputas regionais com a Argentina, o nico local a merecer as atenes do Itamaraty. A Amaznia completava o quadro de atuao da Chancelaria brasileira e, a partir de ento, todos os pases do continente receberiam igual destaque" (MIYAMOTO, 1989: 152).

O governo em que o TCA foi negociado e assinado, Geisel (1974-1979), foi marcado por uma relao pouco amistosa com os EUA, simbolizada pelo acordo nuclear com a Repblica Federal da Alemanha (1975), pelo relatrio sobre os direitos humanos feito pelo governo Carter e pela denncia do acordo militar com os EUA, bem como dos demais instrumentos de cooperao (1977). Paralelamente postura de autonomia frente aos EUA, e de diversificao dos parceiros internacionais (URSS, China, Leste Europeu, Europa Ocidental, Japo etc) o perodo mostra uma aproximao do Brasil com relao Amrica Latina. O eixo leste-oeste das relaes internacionais definitivamente

relativizado, com significativas aberturas para uma atuao conforme o eixo norte-sul. Com Geisel e Azeredo da Silveira, e seu pragmatismo responsvel, consolida-se o paradigma de atuao externa iniciado com a poltica externa independente, caracterizado pela busca por autonomia no sistema internacional, notadamente com relao aos EUA. Por essa perspectiva, o Brasil deveria transcender o sistema interamericano como rea de priorizao exclusiva do pas, pois ao restringir sua atuao a elemento desse sistema, o pas ficava sujeito aos interesses norte-americanos, e apareceria internacionalmente meramente como um de seus aliados.

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Desde a poltica externa independente, mas principalmente com o pragmatismo responsvel, o Brasil busca justamente marcar seu peso especfico no cenrio internacional. Com o rpido desenvolvimento econmico, apoiado no impulso industrializante das dcadas de 1940 e 1950, e fortemente acelerado nas dcadas de 1960 e 1970, o enorme contingente populacional, um dos maiores territrios do mundo e uma abundante disponibilidade de recursos naturais, o pas desejava ganhar seu prprio espao no cenrio mundial31, desvinculado da imagem de apndice dos EUA. A aproximao da Amrica Latina e de outros pases (inclusive externos ao bloco Ocidental) tinha no s uma motivao econmica (diversificao de mercados e parceiros), mas tambm era estimulada por uma pretenso, amparada nos fatores de poder citados, de o Brasil alcanar uma certa liderana no bloco dos pases menos desenvolvidos. Desenvolvimento interno e projeo internacional. Para alcanar esse duplo objetivo, a poltica externa, sob o governo Geisel, adotou uma postura heterodoxa, sem nenhum determinante externo prvio, pretendendo-se sem restries geogrficas ou ideolgicas. E a Amrica Latina ganha destaque no discurso da diplomacia nacional32. Nesse contexto da histria da poltica externa do Brasil que se insere o TCA. Mas, apesar das regularidades, importante atentar para o fato de a poltica externa, assim como qualquer espcie de poltica, ser um campo em que contradies, vises conflitantes e disputas de interesses se conjugam no perfil
Para ilustrar essa mudana de concepo prpria do pas, podem-se citar dois livros de geopolticos brasileiros. O primeiro, escrito em 1931, por Mario Travassos, chama-se Aspectos geogrficos Sul-Americanos e, a partir da segunda edio de 1935, seu ttulo muda para Projeo continental do Brasil. Em 1960 o general Carlos de Meira Mattos escreve Projeo Mundial do Brasil, e explica no prefcio que a conjuntura permite passar da ambio de projeo continental para uma mundial. consensual que a Amrica Latina passa a ser apresentada (desde o governo Mdici, na verdade) como prioridade das relaes internacionais do Brasil. Vizentini (1998: 226), entretanto, considera que a prioridade regio limita-se ao discurso. J Cervo (BUENO &CERVO, 2002: 419) destaca o significado poltico e comercial de tal aproximao. Outro fato a se destacar que os grandes esquemas de integrao latino americana (ALALC e SELA) j mostravam suas dificuldades, o que explica a tendncia a acordos sub regionais, menos pretensiosos, de que so exemplos o Tratado da Bacia do Prata, o Pacto Andino e o prprio TCA.
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final. Ou seja, pragmatismo responsvel, poltica externa independente, prioridade Amrica Latina so concepes genricas e elucidativas, mas sob as quais se escondem diversas nuances. Com relao aproximao da Amrica Latina e dos pases menos desenvolvidos, o prprio Geisel quem esclarece que a idia deve ser relativizada:
Mas creio que o problema do Brasil , principalmente, econmico. Dele derivam os demais, inclusive o social. A fome do povo, o desemprego do povo, os assaltos, os roubos, o trfico de entorpecentes tem a sua raiz na nossa deficincia econmica. Seremos uma nao de maior expresso se conseguirmos desenvolver a nossa economia. E no Heminsfrio Norte que h mercados, tecnologia, cincia, tudo que nos interessa e nos necessrio para o nosso desenvolvimento. Isso no quer dizer que se ignore o resto, mas numa escala de valores dou preponderncia ao Hemisfrio Norte, independente de consideraes geopolticas (GEISEL, 1998:354-355).

Tambm a postura de maior autonomia frente aos EUA no era um consenso no governo. A disputa de concepes era personificada nas figuras do chanceler Azeredo da Silveira, que defendia um maior distanciamento dos EUA, e do ministro da fazenda Mario Henrique Simonsen, que pretendia uma colaborao mais intensa com os norte- americanos33. H ainda que se levar em considerao uma diferena de concepes do Itamaraty para setores militares do governo, expresso principalmente pelo Conselho de Segurana Nacional34. Essa ltima diferena especialmente importante, pois h autores que consideram o TCA fruto de uma inspirao geopoltica, tpica dos setores militares (notadamente no Brasil, onde o pensamento geopoltico quase um monoplio dos militares, com raras excees). Mas o pacto amaznico foi concebido e gerido pelo Itamaraty, e responde a preocupaes em sua maioria alheias ao carter militar do governo.

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Ver Geisel (1998:359-360) Ver GONALVES & MIYAMOTO (1993:211-246)

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 importante notar essas nuances, para que se compreenda o TCA como o resultado de uma complexa rede poltica de atuao e tomada de decises, e ento se possa aprimorar a compreenso do acordo, sem generalizaes que talvez satisfaam o intelecto, mas com o custo de afast-lo da realidade. At a dcada de 1970, a Amaznia no apareceu significativamente na agenda da poltica externa brasileira, apenas esporadicamente em alguns momentos. Mas estes momentos evidenciam algumas preocupaes recorrentes: 1) garantir a integridade territorial e atentar a conflitos fronteirios que possam levar a uma instabilidade nas fronteiras 2) afastar as pretenses de participao de potncias nas questes amaznicas 3) contrabalanar a influncia argentina na regio (norte da Amrica do Sul) 4) consolidar a influncia do Brasil na regio, ou pelo menos evitar sua ausncia 5) tratar de forma distinta as duas bacias (platina e amaznica). Essa concepo, no Itamaraty, das duas bacias, materializa-se na separao da Diviso de Amrica Meridional (DAM) em DAM I e DAM II35. 6) conseguir apoio internacional para os projetos de integrao e

desenvolvimento da regio- aqui o IIHA o principal exemplo, mas h menes tambm da cooperao entre os ribeirinhos Tais preocupaes permanecero e inspiraro a proposio do TCA.

Cf VALENTE (1971:349). Tambm Ricpero, em conferncia na ESG, em 1980, argumenta no mesmo sentido: No se pode deixar de pensar que contraste to acentuado entre imobilismo e mudana no deve apenas ser atribudo ao acaso, mas indica a presena, entre as duas regies, de diferenas objetivas que justificam tratamento em separado (RICPERO, 1981:7).

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CAPTULO 2 - O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA

2.1 - A MATURAO DA IDIA
Como visto no captulo anterior, a Amaznia, at o governo Geisel, no projetou sua dimenso agenda da poltica externa. O nico projeto mais concreto, o do IIHA, foi rechaado no congresso pela forte oposio devida ao medo da internacionalizao, e no se concretizou. De qualquer forma, a Amaznia continuava, na dcada de 1970, como um problema a ser resolvidoainda que os projetos internos (especialmente a construo da rodovia BelmBraslia) tenham facilitado o acesso regio. Como ilustrado no captulo anterior, desde o discurso de Vargas36, a idia de uma atuao comum dos pases amaznicos reapareceu esporadicamente. Ainda no fim da dcada de 1950, durante a segunda gesto de Macedo Soares foi estruturado um grupo no Itamaraty para a formulao de uma poltica voltada para a coordenao dos pases amaznicos, sob liderana do Brasil. Mas tal idia no teve avanos significativos. Aps o golpe de 1964 a Amaznia ganha destaque na agenda interna dos governos militares. Em 1966 foi lanada a Operao Amaznia37. Neste mesmo ano, segundo comunicado oficial, a chancelaria brasileira cogitava ... a realizao de uma reunio preliminar dos embaixadores do Brasil nos pases condminos da regio para a preparao de uma conferncia internacional a ser proposta aos chanceleres destes pases. (VIZENTINI, 1998:52). Tal encontro ocorre em janeiro de 1967 (ainda no governo de Castelo Branco), tendo a participao dos embaixadores brasileiros nos pases amaznicos, do ministro das relaes exteriores e ainda representantes de outras instncias governamentais. A nfase da reunio foi dada necessidade de integrao fsica com os pases amaznicos, que se refletia nos projetos de integrao rodoviria,

A rigor, a primeira verso desta idia o projeto de Pimenta Bueno, ainda no imprio. A grande preocupao do jurista era com a segurana e a preservao territorial. 37 As principais realizaes da Operao so de ordem interna: substituio da SPVEA pela Superintendncia para o Desenvolvimento da Amaznia (SUDAM) e do Banco de Crdito da Amaznica (BCA) pelo Banco da Amaznia (BASA).

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da Hidrovia do Contorno e da Via Interocenica. Falou-se em interesse comum, mas a idia de cooperao restringiu-se necessidade de mtuo conhecimento das experincias com as respectivas regies amaznicas, alm da questo principal - a integrao fsica38. Em visita a Bogot, em novembro de 1967, o chanceler de Costa e Silva, Juracy Magalhes, defendeu a integrao econmica latino- americana e props ... a colaborao recproca no desenvolvimento da Amaznia, atravs da realizao de uma conferncia da qual participariam os chanceleres de todos os integrantes da Bacia.(VIZENTINI, 1998:51). Notcia d O Globo, de 1/8/1970 faz referncia a uma reunio ocorrida em Letcia, com representantes de Brasil, Venezuela, Peru, Bolvia, Colmbia e Equador, em que O Delegado brasileiro, Danton Deamon, afirmou que preciso buscar esses objetivos atravs de solues conjuntas que integrem a rea amaznica sul-americana como um todo, e beneficiem cada pas em particular.(Apud PEREIRA, 1971: 402,403) Os fatos mencionados evidenciam que a idia de articulao dos tributrios da bacia amaznica (especialmente aps o golpe de 1964) no foi uma inveno do governo Geisel nem tampouco de seu chanceler, Azeredo da Silveira. Interessante notar que alguns dos fatos citados so anteriores formao do Pacto Andino (1969), o que mostra que a aproximao com os pases amaznicos no pode ser entendida exclusivamente como uma reao a este agrupamento regional. Na verdade, como se percebe pelo captulo anterior, h alguns fatores permanentes na preocupao com a regio amaznica: 1) a tentativa de evitar que uma potncia que possa significar uma ameaa ao Brasil tenha uma grande influncia nos pases do norte da Amrica do Sul (o que pode ser ilustrado pela proposta de acordo de Pimenta Bueno, ainda no Imprio e tambm as preocupaes do Itamaraty com a tentativa da Argentina peronista de conquistar a hegemonia regional 2) o cuidado para que a Amaznia no signifique um

Cf VALENTE (op. cit: 326-364). H um relatrio desta reunio na Revista Brasileira de Poltica Internacional n. 41/42, de maro/junho de 1968, pginas 166-180.

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cordo de isolamento entre o Brasil e os pases do norte da Amrica do Sul 3) a preocupao com o subdesenvolvimento da rea e seu isolamento.

2.2 - AS CONDIES DO SURGIMENTO DO TCA

Mesmo com a constncia de objetivos seculares e a recorrncia de idias de esquemas de aproximao entre os pases amaznicos, at o final dos anos 1970 no houve espao para a concretizao de um projeto de poltica externa em que a Amaznia ganhasse papel de destaque. Mas por que neste momento especfico esse projeto pde vir tona? A resposta a esta pergunta envolve uma multiplicidade de fatores. O primeiro, e talvez mais influente, a adequao da poltica externa brasileira da poca. O pragmatismo responsvel foi uma incubadora bastante apropriada para o surgimento do TCA. O segundo o desenvolvimento econmico e industrial a que o pas chegou, alcanando o auge de um processo iniciado ainda nos anos 1930, e acelerado a partir da dcada de 1960. Tal situao proporciona uma base material que permite projetar a integrao da Amaznia ao resto do pas (como j vinha sendo feito por meio dos planos citados no captulo anterior) e tambm a conexo do mercado brasileiro a de seus vizinhos do norte, por meio da Amaznia39. O contexto internacional outro elemento que ajuda a explicar porque o TCA pode surgir no final dos anos 1970. Neste item, pode-se atentar para dois mbitos- o cenrio regional e o propriamente internacional. No contexto regional merece destaque a controvrsia no resolvida com a Argentina na questo de Itaipu, apesar de nesse governo se iniciarem as conversaes que permitiriam a Figueiredo equacionar a questo, em 1979. Apesar da melhoria das relaes com a Argentina, o problema ainda no solucionado fazia com que a secular disputa por predominncia na Amrica do Sul ainda no tivesse sido encerrada. Um dos pontos mais importantes desse processo a busca por influncia sobre os demais pases da Amrica do Sul. O
Inclusive, o pujante crescimento econmico e industrial do Brasil era um fator que gerava receio entre os demais pases sul americanos, e isso foi um obstculo a ser superado para a aproximao com os vizinhos do norte da Amrica do Sul.
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alvo direto da oposio so os demais pases platinos- Uruguai, Paraguai e Bolvia. Mas h ressonncias no norte do subcontinente40.
O governo Geisel mais um captulo na histria da disputa de Brasil e Argentina na regio do Prata (...) A aproximao e o tipo de relao que se busca com os pases de menor desenvolvimento relativo- Uruguai, Paraguai e Bolvia- comercial- estratgico (VIZENTINI, 1998: 227-228).

Segundo Leonel Itaussu Almeida Mello (1996: 54) a dcada de 1970 marca a consolidao de uma preponderncia brasileira. O TCA faz parte deste contexto: ajuda a vincular os pases andinos, mais a Guiana e o Suriname. Outro fato importante a notar no mbito regional a preocupao com a possvel excluso do Brasil de um sub sistema no norte da Amrica do Sul, ameaa materializada na formao do Pacto Andino, de 1969. A idia da Marginal da Selva tambm remetia a uma possibilidade de isolamento do Brasil. Embora na dcada de 1970 o Brasil j tivesse conseguido impedir o avano de tal iniciativa, ele ilustrava uma preocupao mantida pelo Itamaraty- prova disso que em todas as exposies acerca do TCA o embaixador Rubens Ricupero menciona a estrada41. Um dado do contexto internacional tem tambm importantes reflexos na estratgia regional do pas: a crise do petrleo de 1973. Alm da crise econmica global gerada pela deciso da OPEP (que implicou diminuio dos investimentos internacionais em pases em desenvolvimento, bem como a escassez do crdito internacional e queda nas exportaes brasileiras), o aumento do preo da energia colocou em xeque o projeto brasileiro de desenvolvimento. O quadro se estender por toda a dcada de 1970. O pragmatismo responsvel pode ser considerado, em boa medida, uma resposta crise econmica global. (VIZENTINI, 1998: 198,199, 202, 203).

O relato de Saraiva Guerreiro, referindo-se a reunio de janeiro de 1980, em Lima, com os chanceleres dos membros do Pacto Andino, deixa bem clara a preocupao: A Argentina e o Mxico j tinham h bastante tempo algum tipo de arranjo com os andinos. Ns nos havamos atrasado. (GUERREIRO, 1992:133). 41 Cf, por exemplo, RICPERO (1984:187)

40

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E para o Brasil esta preocupao com o abastecimento de recursos energticos deve fazer com que se d mais ateno aos vizinhos que possam fornecer recursos como petrleo (Venezuela), carvo (Colmbia) e gs (Bolvia):
O suprimento internacional de energia transformou-se, sobretudo a partir das reiteradas altas dos preos internacionais do petrleo, em um dos problemas mundiais mais cruciais e que necessita ateno e tratamento prioritrio. A recente deciso da OPEP, em junho ltimo, de aumentar os preos daquela matria prima para uma para uma mdia de 21 dlares por barril d bem a medida da seriedade e magnitude do problema, pois poder acarretar, segundo os rgos tcnicos, uma despesa, em 1980, pelo Brasil, de aproximadamente 7,5 bilhes de dlares (...) No plano diplomtico, o Itamaraty aportar sua contribuio tarefa de buscar superar essa conjuntura desfavorvel e o seu conseqente impacto sobre nosso processo de desenvolvimento. Dentro de sua rea de competncia, a diplomacia brasileira redobrar seus esforos com vistas a contribuir sobretudo para: (...) b) intensificar relaes com pases que nos tm assegurado o suprimento em momentos crticos do mercado internacional; c) assegurar garantia continuada de suprimento, de forma a evitar a necessidade de recurso ao mercado livre; d) criar receptividade poltica para a utilizao das mais variadas fontes de suprimento dos pases produtores da Amrica Latina, frica, sia e Oriente Mdio, preservadas as caractersticas comerciais das operaes de compra de leo; (GUERREIRO, 1984:12)

No plano internacional, apesar de ainda no encerrada a Guerra Fria, na dcada de 1970 o conflito bipolar perde sua intensidade, e questes que marcaro o ps - Guerra Fria, como do meio ambiente e dos direitos humanos, j comeam a aparecer na pauta global. Em 1972 ocorre a primeira Conferncia da

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ONU sobre o meio ambiente42, em Estocolmo, depois da publicao do relatrio do Clube de Roma43, em 1970. No encontro de Estocolmo, a emergncia da ecologia como pauta da agenda global traz uma ntida diviso entre os pases mais e menos desenvolvidos. Os pases mais ricos adotaram uma postura mais preservacionista. Seu argumento baseava-se na idia de que os benefcios nacionais e de curto prazo da explorao dos recursos naturais no podiam ignorar os custos globais de longo prazo dessa mesma atividade. Por sua vez, as naes mais pobres reivindicaram o reconhecimento do direito ao desenvolvimento, alm de alegarem que a pobreza uma das principais causas da degradao ambiental, de forma que a preocupao ambiental deveria levar a uma real contribuio com o combate s desigualdades no plano global. Os pases amaznicos, em sua maioria, estavam empenhados em programas de desenvolvimento das respectivas Amaznias. O discurso adotado por eles era de que a defesa da preservao ambiental era uma forma de impedir o crescimento econmico dos pases menos desenvolvidos, mantendo assim a estrutura econmica global. (ROMN,1998:15). O Brasil teve um papel fundamental nesse debate, j que seus programas de desenvolvimento regional sofriam fortes crticas por seus impactos ecolgicos. Outro ponto de diviso de interesses foi sobre o alcance e os limites da soberania nacional. De um lado, os pases mais desenvolvidos sustentavam que a explorao da natureza em um pas pode gerar efeitos para outros, de forma que a soberania nacional no deveria impedir um certo controle internacional das polticas internas que tenham possveis conseqncias ecolgicas. Essa concepo permitiu o surgimento da idia de que algumas reas deveriam ficar sob controle internacional. Os pases menos desenvolvidos se opem incisivamente qualquer limitao da soberania e defendem o direito exclusivo
As informaes sobre a Conferncia de Estocolmo foram retiradas de ROMN, 1998:13-18. Organizao No Governamental internacional de industriais, voltada ao estudo de temas ambientais. At 1990 o grupo publicou 18 relatrios e ... seus prognsticos tornaram-se mais sombrios; por isso, o Clube de Roma tambm passaria a ser conhecido como Clube do Juzo Final . (ALTVATER,1995:11)
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de explorao dos respectivos recursos naturais. Uma derivao da controvrsia est materializada na discusso sobre o princpio da consulta prvia, segundo o qual um pas no poderia agir unilateralmente na explorao de recursos que envolvem outros pases (como no caso de rios transfronteirios, por exemplo)44. Seria necessrio um entendimento com o vizinho envolvido, ainda que as iniciativas fossem exclusivamente nacionais. Nesse contexto a Amaznia ganha grande importncia no debate internacional, e h, inclusive, participantes da conferncia que propem a internacionalizao da regio (ROMN, 1998: 16). Na segunda metade da dcada de 1970 o governo de Carter (EUA) divulga o levantamento Global 2000, sobre a situao ecolgica do planeta. Os latinoamericanos reagem a possveis interferncias por razes ecolgicas com o Relatrio de Bariloche, pelo qual reivindicam o direito ao desenvolvimento. Como se v a disputa entre os pases mais e menos desenvolvidos apenas aumenta nessa dcada. O contexto apresentado evidencia alguns elementos importantes para a compreenso do Tratado de Cooperao Amaznica (TCA). O primeiro a tendncia de enfraquecimento do eixo Leste-Oeste como parmetro das relaes internacionais- o debate acerca do meio ambiente e do desenvolvimento d espao a uma clara diviso de interesses no sentido Norte-Sul. Embora esse eixo vertical no se constitua em um molde permanente do sistema internacional, ele ter importncia crescente a partir da dcada de 197045. Essa situao permite uma maior margem de manobra para os pases menos desenvolvidos, que tm maior possibilidade de variao de sua conduta externa de acordo com seus interesses especficos, no sendo to pressionados a alinhar-se permanentemente a nenhum plo de poder.

Um exemplo do debate sobre esse princpio a questo do aproveitamento hidreltrico da Bacia do Prata, que ops Brasil e Argentina. 45 Alis, justamente a ausncia de um eixo fixo para as relaes internacionais uma das caractersticas marcantes do ps Guerra Fria, sintetizadas na expresso polaridades indefinidas, de LAFER & FONSECA JR. (1994)

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55

Outro elemento desse contexto internacional dado pela importncia do meio ambiente na agenda internacional, e suas possveis implicaes para os pases no desenvolvidos, notadamente aqueles aos quais pertence a maior floresta tropical do planeta. O debate ecolgico no plano global vai crescer na dcada de 1980 e culminar, j na dcada de 1990, com a realizao, no Rio de Janeiro, da 2a. Conferncia da ONU sobre o Meio Ambiente, a ECO 92. A escolha do Brasil como sede do encontro demonstra a importncia que a regio amaznica tem no debate ambiental internacional:
The growing global concerning for Amazonia proved also to have a crucial impact on the decision to let Rio de Janeiro host the United Nations Conference on Environment and Development (UNCED) in 1992(...) The decision to let Rio host the Conference was by no means a coincidence. In fact, it resulted from strong pressures by the Brazilian government itself that saw the event as an opportunity to reduce its infamous reputation as the global ecological villain. By the time of the Conference, the deforestation of Amazonia had not only become one of the principal issues in the global environment debate, but it was also made synonymous with Brazilian development policies. (ROMN, 1998: 22,23)

A Amaznia tem sua importncia destacada nesse contexto internacional e o desafio que ela representa para a poltica externa brasileira potencializado. Responder s presses internacionais, em conformidade com a peculiaridade do momento mundial um dos objetivos do Tratado de Cooperao Amaznica. nesse contexto que se insere a poltica externa brasileira46, da qual o TCA ser um dos frutos. O primeiro ponto a ser destacado a possibilidade de aprofundamento de uma linha de poltica externa que comea na dcada de 1960, com a chamada poltica externa independente, que teve seus primrdios ainda no governo de Jnio Quadros, mas ganhou maior consistncia no perodo

Aqui no se discutir novamente a evoluo da poltica externa brasileira, o que j foi feito anteriormente. Apenas se pretende mostrar que o contexto internacional da dcada de 70 oferece um cenrio propcio para a consolidao de um paradigma formulado ainda na dcada de 60, e dentro do qual ser idealizado o TCA.

46

56

de Joo Goulart47. Por essa concepo, o Brasil procurava manter-se relativamente distante dos dois blocos em disputa, buscando sua autonomia e privilegiando o eixo norte-sul das relaes internacionais. Na perspectiva nacional, como j mencionado, a poltica externa estava ligada poltica de desenvolvimento. Na dcada de 1970 o cenrio mundial referido proporciona um campo em que se pode aprofundar a linha da poltica externa autonomista. A Guerra Fria tem menos intensidade. A questo ambiental d nfase ao eixo norte- sul das relaes internacionais, traz tona a questo do direito ao desenvolvimento e, mais do que isso, coloca em xeque a autonomia de um pas de promover a sua prpria poltica de utilizao do espao e dos recursos naturais. Alm disso, h o projeto brasileiro de se afirmar como uma potncia regional, sendo este um meio de aumentar a influncia no plano internacional. Especificamente, viu-se que a Amaznia ganha grande destaque no debate internacional. Internamente, a regio apresenta um grande desafio- integr-la ao resto do pas, ocup-la, proteg-la e vitaliz-la economicamente fazem parte da poltica de desenvolvimento nacional, mas no so tarefas fceis dada a imensido e o desconhecimento da rea. Como reflexo do contexto exposto, o Tratado de Cooperao Amaznica, composto pelo Brasil, Bolvia, Colmbia, Equador, Guiana, Peru, Suriname e Venezuela, uma soluo diplomtica complexa que articula diferentes nveis de interesse e responde a diferentes mbitos de atuao internacional do Brasil: 1) O debate internacional e a posio do Brasil no mundo: o tratado responde s questes ambientais, defende a soberania, a exclusividade dos pases na explorao dos prprios recursos, refora o direito ao desenvolvimento e reflete a postura do pragmatismo responsvel; 2) O contexto regional: fica clara a inteno de aproximao dos vizinhos, de dissipao de quaisquer receios relativos ao Brasil e
47

Ver Mello (2000:25-75) e BUENO & CERVO (2002:309-348)

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tambm possvel identificar a busca do pas por uma liderana regional; 3) As questes especficas da Amaznia: o tratado pretende ser um instrumento para ajudar os signatrios a incorporar o territrio amaznico a suas respectivas economias, compartilhar experincias, aumentar a qualidade de vida das populaes, desenvolver tecnologias especficas, melhorar a infraestrutura da regio, fazer da Amaznia um elo e no um fosso entre os pases, garantir a preservao do meio ambiente, proteger um espao frgil contra pretenses externas, e, principalmente, incorporar a regio aos esforos nacionais de desenvolvimento Portanto, esse acordo internacional uma resposta diplomtica a diversas questes. A eficcia da resposta vai ser varivel de acordo com cada mbito Compreender como TCA foi utilizado como um instrumento para a satisfao das pretenses em cada um desses nveis uma das principais preocupaes deste trabalho. Antes de se discutirem essas questes, preciso evidenciar o contedo especfico do Tratado e sua relao com as prioridades da poltica externa brasileira. Para isso, o prximo passo ser avaliar a estrutura do Tratado, seu histrico at a assinatura e procurar explicitar com a anlise os seus objetivos iniciais.

2.3 - O TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA

2.3.1 - A NEGOCIAO A idia de um acordo multilateral de cooperao entre os pases amaznicos surge, como proposta concreta, em 1976, no Itamaraty. No mesmo ano apresentada ao presidente do Peru, Morales Bermudes48, pelo presidente Ernesto Geisel. O encontro presidencial resultou em diversos acordos bilaterais de cooperao, e envolveu o Peru nas negociaes do futuro Pacto Amaznico
Ver, entre outros ROMN (1998:118), COSTA(1987:50,51), SCHILING(1978:270).
48

KUCINSKI

(1979:15),

CRUZ

(1993:30,31),

58

(outro nome dado ao TCA). O Peru foi, ao lado da Venezuela, um dos grandes responsveis pela resistncia aprovao do texto como houvera sido proposto pelo Brasil, e a conseqente limitao do alcance do Tratado. O anteprojeto formulado pelo Brasil, e apresentado em maro de 1977 aos sete pases convidados a integrarem o Pacto, fazia meno a integrao fsica da regio (que era uma das principais preocupaes da diplomacia brasileira, como visto). Nessa poca a Venezuela apresentava resistncia em entrar em negociao sobre o acordo multilateral. Alm de um histrico de relaes pouco amistosas, em razo da j mencionada doutrina Beatencourt, a ascenso econmica da Venezuela propiciada pela elevao do preo do Petrleo fazia com que ela mantivesse cautela quanto participao do Brasil no norte da Amrica do Sul, regio em que pretendia manter uma certa liderana. Mas a principal preocupao venezuelana era com os efeitos que o novo projeto poderia gerar no Pacto Andino, em crise com a sada do Chile, em 1976:
Ao mesmo tempo, o fato de que a idia de criao do Pacto Amaznico tenha sido lanada oficialmente num momento de crise do Pacto Andino, fez com que Peru, Equador, Colmbia e Venezuela expressassem reservas sobre as formas como o novo pacto afetaria o Grupo Andino. Considerava-se que o Pacto Amaznico seria utilizado pelo Brasil como um apoio sua oposio ao Grupo Andino, na disputa de influncia que este tem na Amrica Latina. Foi a Venezuela, sobretudo e, em menor escala o Peru, quem defendeu com mais empenho essa posio. (CARRASCO, 1979:80).

A recusa da Venezuela em participar das negociaes durou at a visita do presidente Carlos Andrs Perez ao Brasil, em novembro de 1977, quando ele elogiou a idia de um acordo amaznico de cooperao multilateral49. Por isso a primeira rodada de negociaes, com todos os futuros signatrios, ocorreu em novembro do mesmo ano.

Ver PREZ (1977:19). Bernardo Kucinski (1979:15) diz que, em troca da apoio ao TCA, o Brasil ofereceria seu apoio ao SELA, organismo proposto pela Venezuela, assinado em 1975 e com relao ao qual o Brasil mantinha, at ento, uma certa reserva.

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59

Com relao ao Pacto Andino, a diplomacia brasileira realizou grande esforo para deixar explcito que o TCA no representaria qualquer risco deste suplantar aquele, mas seria um acordo complementar, numa rea em que no haveria ainda cooperao internacional. O discurso de Geisel (1978) na solenidade de assinatura do Tratado insiste nesse ponto, e a ressalva est expressa no texto do TCA:
Artigo XIX Nem a celebrao do presente Tratado, nem a sua execuo tero algum efeito sobre quaisquer outros tratados ou atos internacionais vigentes entre as Partes, nem sobre qualquer divergncia sobre limites ou direitos territoriais existentes entre as Partes, nem poder interpretar-se ou invocar-se a celebrao deste Tratado ou sua execuo para alegar aceitao ou renncia, afirmao ou modificao, direta ou indireta, expressa ou tcita, das posies e interpretaes que sobre estes assuntos sustente cada parte Contratante50.

O principal negociador brasileiro do TCA, o embaixador Rubens Ricupero, assim se referiu ao Tratado em palestra dada Cmara dos Deputados, em outubro de 1977:
Enquanto o Pacto Andino de carter econmico e comercial, o amaznico tem natureza geogrfica e jurdica. O primeiro visa integrar as cinco economias nacionais mediante a unificao tarifria e, sobretudo, a programao industrial e setorial, ao passo que o segundo, busca a integrao fsica dos sistemas de comunicao e transportes, sem tocar nas barreiras econmicas. (RICPERO, 1978:199, grifo meu)51.

Esse artigo faz tambm uma ressalva relativa a outra preocupao da Venezuela- a questo de limites. Uma das razes da resistncia do pas em negociar o TCA foi a sua histrica disputa territorial com a Guiana. Tambm o Peru, com pendncias antigas com o Equador,, mostrou certa apreenso. O artigo transcrito mostra que o Tratado optou por abster-se explicitamente dessas questes. Assim, as resistncias de Peru e Venezuela relativas a esse assunto territorial puderam ser eliminadas. 51 Em um de seus livros, Ricpero reproduz a palestra citada, de 1977 e tambm outra de 1979. Nesta segunda, posterior assinatura do TCA, pode-se notar a mudana com relao ao objetivo da integrao fsica, pela simples comparao do pargrafo citado com o seguinte: O Grupo Andino, de carter econmico e comercial, procura a integrao das economias e dos mercados, mediante a unificao tarifria e sobretudo a programao setorial do desenvolvimento. O Tratado Amaznico no tem competncia nessas matrias e dirige a ateno a assuntos outros que a economia ou o comrcio. (RICPERO, 1995: 393- grifo meu).

50

60

Como se v, a integrao fsica da regio era a essncia da proposta original do Brasil. A idia estava assim materializada na proposta original:
As partes contratantes reconhecem que a integrao fsica da regio amaznica, mediante o estabelecimento de uma infraestrutura adequada de transportes e comunicaes, constitui uma condio indispensvel para o processo de desenvolvimento da regio. (Jornal do Brasil, 4/7/78- apud KUCINSKI, 1979: 16).

Em discurso na abertura da primeira reunio preparatria do Pacto Amaznico, Azeredo da Silveira afirma: O que se deseja preencher as lacunas e mobilizar a cooperao numa rea at agora sem aproveitamento: a da integrao fsica (SILVEIRA, 1977:54- grifo meu). Logo aps a reunio, em entrevista Rede Globo, ele considera que ao ... se centrar na integrao fsica, o Pacto Amaznico base para criar infra-estrutura e, por isto ter importncia econmica. (SILVEIRA, 1977b:58). Para o ministro, a regio teria dificuldades de se desenvolver

economicamente pela ausncia de uma infra-estrutura adequada52. Contra essa dificuldade a proposta de cooperao multilateral. O Pacto no teria um perfil econmico/ comercial, pois no faria qualquer referncia a diminuio de barreiras ou alterao das regras de comrcio. Mas teria, indiretamente, uma funo econmica, ao garantir as condies para a atividade econmica. No entanto, esse perfil poderia ser alterado posteriormente: ... a especializao do Pacto no implica uma limitao rgida, e seria vlido admitir que a integrao fsica prossiga at formas mais abrangentes de integrao. (op. cit.: 59) Os principais opositores expresso integrao fsica foram o Peru e a Bolvia. Costa (1987:28) considera que ambos os pases preferiam no assumir esse compromisso para terem tempo de fazer a integrao fsica dos territrios

No mesmo sentido o Programa de Emergncia para 1954 da SPVEA: Os transportes na Amaznia so o Calcanhar de Aquiles de toda a sua economia. Realizando uma produo de pequeno volume fsico, em centros produtores localizados a milhares de milhas de seus portos de embarque, essa produo s pode ser transportada a fretes muito altos. Em conseqncia, somente podem ser produzidos gneros de alto preo por unidade de preo (Apud Meira Mattos, 1980:190) .

52

61

amaznicos

respectivas

economias

antes

de

integr-los

ao Brasil,

desproporcionalmente mais desenvolvido. Segundo Kucinski (1979:16) tambm a Venezuela apresentou resistncia expresso. Devido resistncia, na segunda rodada de negociaes, j em 1978, o Brasil retirou a expresso integrao fsica, substituindo-a ... pela formulao desenvolvimento harmnico das partes como um dos objetivos do TCA (CRUZ, 1993: 36). Outra referncia da proposta original a ficar fora do texto final foi a meno a uma possvel cooperao para defesa, que caiu j na primeira rodada de negociaes (op. cit.:35). Segundo Adherbal Meira Mattos (1995:28), a proposta original ainda continha a idia de Merconorte, que no teria sido aceita pelos outros pases amaznicos. notvel que o perodo de negociaes (o documento foi assinado no dia 3/7/1978 e entrou em vigor em 1980, aps o ltimo pas t-lo ratificado, a Venezuela), surpreendentemente curto, resultou numa drstica reduo do alcance do TCA, inclusive naquilo que talvez fosse a essncia da idia brasileira: a criao de infraestrutura na regio. Assim, pode-se enxergar o sucesso diplomtico da assinatura do Tratado em to pouco tempo, bem como a relativa derrota em pontos cruciais do projeto. Dessa constatao possvel tirar j uma importante concluso: o Brasil priorizou a adeso dos pases amaznicos, em detrimento da defesa enftica (inclusive com uma possvel utilizao de recursos de poder) da sua proposta original. 2.3.2 - OS OBJETIVOS EXPRESSOS DO TRATADO Se o Brasil priorizou a adeso em detrimento de alguns pontos especficos do projeto do Tratado, pode-se perceber que um dos objetivos da atuao do Itamaraty neste caso tenha sido justamente a melhora da relao com os vizinhos amaznicos. Essa poltica pode ser compreendida dentro do estreitamento de relaes com a Amrica Latina que era postulado pela doutrina do pragmatismo responsvel. O prembulo do Tratado expressa seu significado latinoamericanista: Seguras de que a cooperao entre as naes latino-americanas

62

em matrias especficas que lhes so comuns contribui para avanar no caminho da integrao e solidariedade de toda a Amrica Latina. (TCA,1978) Ao analisar o tratado no contexto de estreitamento das relaes com a Amrica Latina, Bernardo Kucinski (1979) sugere que a negociao e a assinatura do acordo possam ser compreendidos como uma forma de combater a percepo dos vizinhos de pretenso hegemnica do Brasil, na medida em que so garantidas a soberania de cada pas e, principalmente, a igualdade de peso entre os mesmos, expressa na regra da unanimidade para a tomada de decises. Leitura semelhante fazem Leonel Itaussu Almeida Mello e Mikael Romn:
O primeiro passo no sentido de neutralizar o sentimento antibrasileiro reinante nos pases limtrofes s fronteiras Norte e Oeste foram as negociaes multilaterais que culminaram no Tratado de Cooperao Amaznica.(MELLO, 1996:208) One major objective was to neutralize the neighbouring countries fear of a presumed Brazilian expansionism. The strong claim for national sovereignty set out in the Proposal was just as much an effort to convince the other Amazon countries that Brazilian colonization projects in Amazonia only aimed at internal development. An improved Brazilian image would in this case not only facilitate a continued colonization of frontiers regions, but also open up new prospects for bi-lateral trade. (ROMN, 1998:154).

Os discursos do presidente Ernesto Geisel e do chanceler Azeredo da Silveira enfatizam a idia de que no h qualquer pretenso hegemnica do Brasil na proposta:
A regra bsica do mecanismo ser a unanimidade, projeo rigorosa da igualdade entre os membros e garantia contra o surgimento de hegemonias ou tentativas de proveito unilateral.(GEISEL, 1978:10); A garantia de que possvel estruturar tal mecanismo, em reao a condicionamentos tradicionais de desigualdade, se encontra na regra do consenso, que dever constituir a marca das operaes. Nascido do livre consentimento de pases ciosos de sua individualidade (...) eliminando-se

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assim, a priori, qualquer possibilidade de hegemonias ou de confrontos entre maiorias e minorias (SILVEIRA, 1978:15).

Dentro dos trs mbitos de atuao internacional do Brasil53 a que se refere o TCA, est claro que no momento da negociao e assinatura o privilegiado foi o contexto regional, e os planos para esse contexto. Ou seja, o objetivo de aproximao dos vizinhos (como um dos elementos da poltica externa geral do pas) parece ter prevalecido ao de responder aos desafios especficos apresentados pela regio amaznica. O importante no momento apenas ressaltar que o TCA tem como um de seus objetivos contribuir com a poltica externa do pas no sentido de estreitar os laos com a Amrica Latina. Nesse sentido possvel afirmar que a iniciativa foi bastante eficaz, ou seja, de fato houve uma melhora na relao com os condminos da Bacia Amaznica e, tambm, uma melhora na percepo que eles tinham do Brasil, embora no se possa afirmar que esse tenha sido um resultado decorrente de modo exclusivo do TCA. Realmente havia na Amrica Latina um forte sentimento de desconfiana relativo ao Brasil. Entre os motivos, destacam-se: 1) a oscilao da postura do pas frente aos EUA, que levava alguns a considerarem o Brasil como satlite norte americano na Amrica do Sul (impresso agravada com a participao brasileira na interveno na Repblica Dominicana, em 1965); 2) as doutrinas geopolticas brasileiras, de que exemplo mais conhecido o livro Geopoltica do Brasil, de Golbery do Couto e Silva (personagem que exerceu funes de destaque e alto escalo em alguns governos do regime militar). As teorias dos geopolticos criavam o medo do expansionismo brasileiro. Ainda pode-se citar a teoria do cerco, que reservava aos vizinhos latinos um olhar bastante desconfiado;

53

O contexto internacional, o regional e o da Amaznia especificamente.

64

3)

o rpido crescimento econmico por que o pas passou nas dcadas de 1960 e 1970, fenmeno que era percebido pelos latino-americanos como um facilitador para as pretenses hegemnicas do Brasil, e que alimentava a acusao de que o pas era um paraso para as multinacionais (em detrimento de posies regionalistas ou terceiro-mundistas).

O Brasil pretendia no s diminuir receios dos vizinhos, mas tambm impedir que a existncia de um grupo hispano-americano no norte da Amrica do Sul (Pacto Andino) levasse excluso do Brasil desse subsistema, remetendo a diferenas com razes nas disputas entre os pases ibricos. O objetivo principal parece no ser enfraquecer o Pacto Andino, como temiam seus membros, mas apenas garantir a presena do Brasil nesse espao sub-regional54. Em 1979 o presidente do Peru, Morales Bermudez, convidou o chanceler brasileiro a participar da Reunio de Ministros das Relaes Exteriores do Pacto Andino, que ocorreria em 1980, em Lima. Posteriormente o Brasil tornou-se observador permanente do organismo andino. Por todos esses fatores, a melhoria das relaes com os pases amaznicos foi uma importante conquista diplomtica, alcanada com a ajuda do TCA. A partir do cenrio internacional, como j foi dito, podem-se esclarecer outros objetivos do Tratado. No momento em que o debate ecolgico ganha fora, e surge a possibilidade de se interpretar o desenvolvimento como prejudicial ao meio ambiente, o TCA refora a idia contrria. A preocupao ambiental ligada idia do desenvolvimento pode ser vista nas seguintes partes do acordo:
(...)CONSIDERANDO que para lograr um desenvolvimento integral dos respectivos territrios da Amaznia necessrio manter o equilbrio entre o crescimento econmico e a preservao do meio ambiente (...)

Ver RICPERO (1984:187), MIYAMOTO (2000:30), BUENO & CERVO ( 2002:419), CRUZ (1993:28) e MEIRA MATTOS (1980:136-139).

54

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ARTIGO I As Partes Contratantes convm em realizar esforos e aes conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmnico de seus respectivos territrios amaznicos, de modo a que essas aes conjuntas produzam resultados equitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservao do meio ambiente e a conservao e utilizao racional dos recursos naturais desses territrios. (...) ARTIGO V Tendo em vista a importncia e multiplicidade de funes que os rios amaznicos desempenham no processo de desenvolvimento econmico e social da regio, as Partes Contratantes procuraro envidar esforos com vistas utilizao racional dos recursos hdricos. (...) ARTIGO VII Tendo em vista a necessidade de que o aproveitamento da flora e da fauna da Amaznia seja racionalmente planejado, a fim de manter o equilbrio ecolgico da regio e preservar as espcies, as Partes Contratantes decidem: a. promover a pesquisa cientfica e o intercmbio de informaes e de pessoal tcnico entre as entidades competentes dos respectivos pases, a fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos da flora e da fauna de seus territrios amaznicos e prevenir e controlar as enfermidades nesses territrios; b. estabelecer um sistema regular de troca adequada de informaes sobre as medidas conservacionistas que cada Estado tenha adotado ou adote em seus territrios amaznicos, as quais sero matria de um relatrio anual apresentado por cada pas. (...)

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ARTIGO XIII As Partes contratantes cooperaro para incrementar as correntes tursticas, nacionais e de terceiros pases, em seus respectivos territrios amaznicos, sem prejuzo das disposies nacionais de proteo s culturas indgenas e aos recursos naturais. ARTIGO XIV As Partes Contratantes cooperaro no sentido de lograr a eficcia das medidas que se adotem para a conservao das riquezas etnolgicas e arqueolgicas da rea amaznica. (TCA, 1978)

Outra importante preocupao do Tratado, relacionada ao contexto internacional, a defesa da soberania e da exclusiva responsabilidade dos signatrios pela utilizao do territrio amaznico. Como se viu, havia ameaas de interferncia internacional nas polticas internas, com justificativas ecolgicas. Essas ameaas variavam de nvel, desde presso diplomtica at propostas de internacionalizao de algumas reas. O texto final do TCA bastante enftico nesse ponto:
ARTIGO IV As Partes Contratantes proclamam que o uso e aproveitamento exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado e seu exerccio no ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional. (TCA, 1978)

Nas reunies do Tratado se reforar a idia de que os signatrios no aceitam qualquer ingerncia internacional na regio. Em todas as declaraes produzidas no mbito do TCA (pelo menos at a dcada de 1980) expressa essa preocupao. Em alguns momentos, inclusive, possvel identificar uma tendncia a uma postura terceiro-mundista, principalmente nas reunies de presidentes.

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Embora no seja um mecanismo expresso no TCA, os presidentes dos pases signatrios j se reuniram duas vezes (em 1989 e 1992)55. As reunies mostraram uma forte conotao poltica, transcendendo inclusive a abrangncia temtica do tratado. Em 1989, por exemplo, a declarao dos presidentes denunciou os efeitos graves da dvida externa e de seu servio, alegando que a dvida no se pode pagar nas atuais condies e circunstncias. Abordou criticamente o tema da utilizao de energia nuclear, e adotou uma postura de enfrentamento em relao aos pases desenvolvidos: esperamos ver a criao de condies que permitam o livre acesso ao conhecimento cientfico e s tecnologias no contaminantes ou destinadas preservao ambiental, e rechaamos as tentativas de obter lucro comercial invocando legtimas preocupaes ecolgicas. Este enfoque se fundamenta, sobretudo, na idia de que a principal causa de deteriorizao do meio ambiente em nvel mundial so os modelos de industrializao e consumo, assim como o desperdcio dos pases desenvolvidos. A reunio de 1992 serviu para que os pases se articulassem e defendessem posies em comum na Conferncia da ONU sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento. Tambm nessa declarao, os pases desenvolvidos foram responsabilizados pela degradao ambiental no planeta, com seu padro de consumo insustentvel e sua forma de crescimento, de modo que no poderiam pretender impor qualquer limite aos pases em desenvolvimento. Apesar da postura de enfrentamento, as duas declaraes resultantes dos encontros presidenciais reconhecem que precisam do apoio financeiro dos pases mais ricos para levar adiante os objetivos de um desenvolvimento sustentvel.
56

As

reunies de presidentes foram momentos importantssimos do funcionamento do Tratado. No entanto, apesar de a declarao de 1989 terminar afirmando que a
55

A declarao da VIII Reunio de Ministros das Relaes Exteriores sugere que esta se realize no incio de 2006. Segundo a secretria geral da OTCA, Rosalia Arteaga, em entrevista pessoal, a reunio ocorreria no primeiro trimestre de 2006, mas no ocorreu por difuculdade de compatibilizar agendas, em especial pelo cenrio de eleies deste ano. 56 A dependncia de recursos externos aos integrantes do TCA um problema que ser discutido mais frente, pois ele tem forte relao com a eficcia do acordo, e inclusive com a fragilidade da declarao da soberania e defesa da no interferncia internacional nos assuntos amaznicos.

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reunio de presidentes ocorreria anualmente, nos 15 anos seguintes ela s ocorreu mais uma vez.
Reunio de Presidentes Data 1989 (1- 6 mai) Local Manaus (Brasil) Destaque - Forte conotao poltica e at de enfrentamento com relao aos pases desenvolvidos (uma espcie de terceiro-mundismo) - Para articular as posies a serem defendidas na ECO 92

1992 (10 e 11 fev)

Manaus (Brasil)

A estrutura do TCA pode ajudar a compreender alguns dos objetivos para os quais foi proposto, bem como um esclarecimento de alguns fins explcitos, que surgem junto com outros no expostos textualmente no Tratado. Em outras palavras, os fins pretendidos pela poltica externa com a proposio do TCA podem em parte ser identificados na estrutura do mecanismo. Segundo Azeredo da Silveira, Seu principal objetivo instituir um mecanismo permanente que regularize os contatos entre os governos da regio, eliminando o carter episdico e descontnuo que os tem prejudicado no passado(SILVEIRA, 1977:54). Tambm Ricpero chama a ateno para esse aspecto: interessante notar que, mesmo na fase de negociao, o Tratado de Cooperao Amaznica comeou j a produzir efeitos no sentido de itensificar os contatos internacionais entre pases que at ento praticamente se ignoravam mutuamente e cujos representantes apenas se cruzavam, de vez em quando, nos corredores da ONU e da OEA. (RICPERO, 1984: 194). Quer dizer que um dos objetivos seria transformar a regio amaznica de um fosso num elo entre os pases s quais pertence. Isso conforma perfeitamente ao objetivo prprio do pragmatismo responsvel, de se aproximar dos vizinhos. Para isso, o Tratado criou alguns mecanismos.

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2.3.3 - A ENGENHARIA INSTITUCIONAL DO TCA - REUNIO DE MINISTROS DAS RELAES EXTERIORES (RMRE) No funcionamento do Tratado, a instncia mxima a Reunio de Ministros das Relaes Exteriores das partes contratantes (artigo XX do TCA e artigo I do regulamento da Reunio de Ministros das Relaes Exteriores), realizada sempre que se considere conveniente ou oportuno, a fim de fixar as diretrizes bsicas da poltica comum, apreciar e avaliar o andamento geral do processo de cooperao amaznica e adotar as decises tendentes realizao dos fins propostos. Apesar de o texto do Tratado no estabelecer uma periodicidade definida para a Reunio de Ministros, o seu regulamento determina, no artigo III, que as reunies ordinrias sero realizadas uma vez a cada dois anos. No entanto, nos 24 anos de vigncia do Tratado57, ocorreram apenas oito reunies, ou seja, uma mdia de uma a cada trs anos, sendo trs na dcada de 1980, apenas duas na dcada de 1990 e, por enquanto, quatro na primeira dcada do novo milnio. Assim, o primeiro mecanismo criado para cumprir o objetivo de tornar mais regulares os contatos entre os pases amaznicos no tem sido plenamente eficaz. A partir de 2000 a periodicidade do regulamento tem sido respeitada, o que pode indicar que realmente a maior institucionalizao (aprovada em 1998) contribua com o aumento da freqncia das reunies. A dcada de 1990 foi talvez aquela em que o Tratado teve mais vigor, quando foram tomadas as decises mais importantes (inclusive a de criao da secretaria permanente), foi criada a maioria das comisses especiais, foram feitos mais projetos, conseguiu-se mais recursos internacionais. Em suma, como apontam alguns estudiosos58, foi a dcada em que o TCA revitalizou-se. Interessante notar que justamente nessa dcada que ocorre o menor nmero de Reunies de Ministros das Relaes Exteriores (2, contra 3 da dcada anterior e 4 na primeira metade da dcada seguinte). Difcil tirar maiores concluses
57 58

Dados at 2004 Como ROMN (1998) e QUIROGA(2003), por exemplo.

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dessa estatstica bruta, mas pode-se levantar a hiptese de que, apesar de ser o rgo mximo do Tratado, a RMRE no seu rgo mais importante, do ponto de vista da obteno de resultados. Talvez sua funo seja apenas formal, ou seja, oficializar e tornar vigentes as propostas e medidas formuladas em outros mbitos. Demandando o encontro de representantes de primeiro escalo dos governos, a RMRE pressupe um forte compromisso poltico de cada pas com o Tratado, alm de uma conjuntura favorvel em que se possam encontrar datas comuns para os ministros de todos os signatrios. H que se apontar, ainda, que nem todas as decises da RMRE produzem os efeitos esperados. Por exemplo: o Peru, na primeira RMRE props que se realizasse a primeira reunio do Conselho de Cooperao Amaznica (prximo mecanismo a ser estudado) em 1981, o que, apesar de ter sido aprovado, s se realizou em 1983. Interessante notar que o Suriname e a Guiana no sediaram nenhuma das reunies.
Reunio de Ministros das Relaes Exteriores* Data 1980 (22-24 out) Local Belm (Brasil) Destaque Primeira Reunio. Medidas preparatrias e melhor definio dos objetivos Meno necessidade de se criar uma mecanismo financeiro para sustentar os projetos Primeira meno ao problema do trfico de drogas Preocupao com o fortalecimento institucional 1991 (7-8 nov) Santa Cruz de La Sierra (Bolivia) Meno reunio de presidentes a ser realizada em 1992 Formao de grupos de trabalho para fortalecimento institucional e criao de um mecanismo financeiro

1983 (7-8 dez)

Santiago de Cali (Colmbia)

1989 (6-7 mar)

Quito (Equador)

1995 (4-5 dez)

Lima (Peru)

-Cria a secretaria permanente - Estabelece um mecanismo

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financeiro para o Tratado - Cria a Comisso Especial de Educao - Impulsiona a adoo de um documento com critrios e indicadores de sustentabilidade - Estabelece um instituto de investigao e proteo de recursos genticos -Decidem intensificar a luta contra o narcotrfico 2000 (6 abr) 2002 2004 Caracas (Venezuela) Braslia (Brasil) Manaus (Brasil) Sobre a OTCA -nfase na defesa e integrao fsica -Aprova o plano estratgico(com reserva da Venezuela) -Menciona a importncia de incorporar a sociedade civil no processo de tomada de decises * At 2004

Como se percebe pela tabela acima, a RMRE mais importante da histria do Tratado ocorreu em 1995, quando toma a deciso de aperfeioar a estrutura do TCA, e uma aparente deciso dos signatrios de investirem no projeto. - O CONSELHO DE COOPERAO AMAZNICA (CCA) Segundo rgo na hierarquia do Tratado, o CCA composto de representantes diplomticos de alto nvel das partes contratantes, com a funo de: velar pelo cumprimento do Tratado e das decises tomadas nas Reunies de Ministros das Relaes Exteriores; recomendar s partes a convenincia ou oportunidade de celebrar reunies de Ministros das Relaes Exteriores (preparando o temrio correspondente); considerar as iniciativas e os projetos apresentados s partes e adotar as decises pertinentes para a realizao de estudos e projetos bilaterais ou multilaterais, cuja execuo, quando for o caso, estar a cargo das Comisses Nacionais Permanentes; avaliar o cumprimento

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dos projetos de interesse bilateral ou multilateral; adotar as normas para seu funcionamento (artigo XXI). Apesar de estar prevista uma freqncia anual para estas reunies, nos 24 anos de vigncia, foram realizadas apenas 11- uma mdia de menos de uma reunio a cada dois anos. Ao contrrio das RMRE, a maior parte das reunies do CCA ocorreram na dcada de 90- seis, o dobro das trs ocorridas na dcada de 80 e as quatro ocorridas nos anos 2000 (at 2004). Mais uma vez, o Suriname e a Guiana no sediaram nenhuma reunio do CCA. Isso indica que a operacionalidade do Tratado est mais ligada ao Conselho de Cooperao Amaznica do que RMRE. As prprias funes definidas legalmente levam a essa concluso, j que o CCA deve preparar o temrio das reunies que sugere RMRE, adotar as decises pertinentes para a realizao de estudos e projetos, avaliar o cumprimento dos projetos e adotar normas para seu funcionamento. Em suma, O CCA est muito mais prximo da produtividade do TCA, embora ainda seja possvel identificar uma certa impreciso na diviso de funes no mbito do Tratado59.
Conselho de Cooperao Amaznica* Data 1983 (5-8 jul) 1986 (25-26 set) 1988 (16-18 mar) 1990 (2-5 mai) 1993 (19-22 jul) 1994 (10-11 out) Lima (Peru) La Paz (Bolvia) Braslia (Brasil) Bogot (Colmbia) Quito (Equador) Lima (Peru) - Guiana no esteve presente -Ocorreram a 5a. reunio ordinria e a 1a. extraordinria -precedida por uma reunio tcnica preparatria (6-7 out) -prev a articulao poltica para atuao em foros internacionais - conclui pela necessidade de fortalecimento institucional - precedida por uma reunio tcnica preparatria (22-24 set) Local Destaque

A questo da diviso de competncias no mbito do Tratado ser discutida posteriormente. Por ora, importa apresentar os mecanismos adotados para se alcanar o objetivo de tornar mais regulares os contatos entre os signatrios

59

73

1995 (30 nov- 1 dez) 1997 (10-11 mar)

Lima (Peru) Caracas (Venezuela)

- Com carter preparatrio para a 5a. Reunio de Ministros - Atrasada, pois na reunio anterior tinham combinado de fazer no ltimo trimestre de 1996, em Lima -Com carter preparatrio para a 6a. Reunio de Ministros -estudos para mudar a base jurdica -proposta da Colmbia para agilizar o pr-investimento de projetos

1998 (5-6 out)

Caracas (Venezuela)

2000 (4-5 abr)

Caracas (Venezuela)

- Com carter preparatrio para a 7a. Reunio de Ministros (que, por sinal, no ocorreu) -Propsito de analisar a marcha do TCA e preparar a 7a. Reunio de Ministros -Sobre a OTCA -incorporam os temas integrao fsica (IIRSA) e defesa (SIVAM)

2002 (20-21 nov)

Santa Cruz de La Sierra (Bolivia)

2003 2004 *at 2004

Braslia (Brasil) Manaus (Brasil)

A Reunio de Ministros das Relaes Exteriores e o Conselho de Cooperao Amaznica so os principais mecanismos criados para alcanar o objetivo de tornar mais frequente os contatos entre os condminos da Bacia Amaznica. No h como negar que a existncia dessas instncias possibilitou uma srie de encontros entre representantes dos pases, o que no ocorreria caso o TCA, com seu formato institucional, no existisse. No entanto, percebe-se que h dificuldades para se cumprir a previso normativa relativa a esses encontros. Alm disso, a ocorrncia de reunies no garante que delas surja algo importante ou relevante para o desenvolvimento da regio. Isso porque o encontro mais freqente entre os signatrios no encerra os objetivos do TCA. Para desvendar outros escopos do acordo, necessrio recorrer a seu prprio texto, aos demais mecanismos constitudos e s anlises feitas sobre ele.

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- A SECRETARIA PRO TEMPORE A funo administrativa exercida pela secretaria, que era pro tempore (TCA, artigo XXII) at 2003, quando instalada a secretaria permanente em Braslia. No texto do Tratado est dito que a secretaria ficar responsvel pela documentao pertinente s reunies do Conselho de Cooperao Amaznica, pois ela deve ser exercida pelo pas em cujo territrio deva celebrar-se a seguinte reunio ordinria do Conselho de Cooperao Amaznica. A Guiana e o Suriname no chegaram a exercer nenhuma vez a secretaria pro tempore. Na III RMRE (1989) decidiu-se fortalecer institucionalmente o Tratado, de forma que a reunio seguinte do Conselho de Cooperao Amaznica (1990) estabeleceu o regulamento da Secretaria Pro Tempore, aumentando suas atribuies. O artigo 1 diz que ela a encarregada de executar as atividades dispostas pelo Tratado e as ordenadas pela Reunio de Ministros das Relaes Exteriores e pelo Conselho de Cooperao Amaznica. (SPT, 1992:19). E o artigo 5 do regulamento elenca 15 funes para a secretaria, que passa a ter um perfil no apenas de administrao e execuo, mas de verdadeira coordenao do andamento do Tratado, de forma a impulsionar e dar subsdios a seu funcionamento. Mas o fato que a caracterstica Pro Tempore da secretaria dificultou o cumprimento de todas as suas atribuies. EXERCCIO DA SECRETARIA PRO TEMPORE
Pas Peru Bolvia Brasil Colmbia Equador Peru Venezuela Bolvia Brasil Ano out/1980- jul/1983 jul/1983- set/1986 set/1986- mar/1988 mar/1988- mai/1990 mai/1990-jul/1993 jul/1993-mar/1997 mar/1997-abr/2000 abr/2000-nov/2002 nov/2002-2003

Instalada j a secretaria permanente, embora em sede no definitiva

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- AS COMISSES NACIONAIS PERMANENTES (CNP) Segundo o artigo XXIII do TCA, As Partes Contratantes criaro Comisses Nacionais Permanentes encarregadas da aplicao, em seus respectivos territrios, das disposies deste Tratado, assim como da execuo das decises adotadas pelas reunies dos Ministros das Relaes Exteriores e pelo Conselho de Cooperao Amaznica, sem prejuzo de outras atividades que lhes sejam atribudas por cada Estado. Embora aparentemente nem o Tratado nem a literatura a respeito reservem grande ateno s Comisses Nacionais Permanentes, possvel compreender sua funo essencial por meio de uma interpretao sistemtica do TCA. O primeiro passo necessrio compreender a relao entre as esferas nacional, bilateral e multilateral a que se refere o Tratado. Uma leitura atenta mostra que o acordo tem grande cautela com relao questo da soberania, de forma que se percebe uma ntida hierarquia, em que o mbito nacional considerado prioritrio, enquanto a cooperao multilateral assume verdadeiro carter de subsidiariedade. Os discursos dos representantes brasileiros so bastante esclarecedores a esse respeito:
A soberania que se valoriza e refora no Tratado no , contudo, apenas ou principalmente a regional, mas antes dela, a nacional, que constitui sua fonte primria e intocvel. A ocupao da Amaznia e a definio da poltica interna de desenvolvimento permanecero, como agora, assuntos da exclusiva competncia da esfera nacional de cada pas.(GEISEL, 1978:10); Por uma parte, consagramos com claridade meridiana que o Tratado no interfere de nenhuma maneira na jurisdio soberana que a cada pas corresponde em seus prprios territrios amaznicos. No pretendemos de maneira alguma substituir o direito e a responsabilidade exclusivos de cada Estado em assegurar o desenvolvimento de sua prpria Amaznia como uma parte importante e integrada de seu conjunto nacional.(SILVEIRA, 1978: 12)

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A mesma nfase na soberania vir contribuir para reforar, sem ingerncias, nem limitaes, a competncia integral de cada pas na definio e aplicao da poltica que lhe parecer mais adequada, dentro da parcela amaznica que corresponder a seu territrio nacional.(SILVEIRA, 1978b: 14)

No texto do TCA a idia de primazia do plano nacional est expressa em diversas partes. Logo no prembulo est escrito que ... tanto o desenvolvimento scio-econmico como a preservao do meio ambiente so responsabilidades inerentes soberania de cada Estado, e que a cooperao entre as partes servir para facilitar o cumprimento dessas responsabilidades...(TCA, grifo meu). A mesma idia pode ser encontrada nos artigos IV60, XI61, XVI62. O Tratado privilegia o mbito nacional perante a perspectiva multilateral. Azeredo da Silveira afirma exatamente isso na Primeira Reunio Preparatria do Pacto: No se tenciona, de forma alguma, superpor critrios multilaterais aos nacionais. Ao contrrio, proclama-se que o esforo interno continuar a ser o fato fundamental e prioritrio no desenvolvimento dos territrios amaznicos. (SILVEIRA,1977a:54). Em suma, a ao multilateral tratada como subsidiria e complementar s aes nacionais, o que quer dizer que o TCA mais a expresso da soma de procedimentos nacionais, do que um mecanismo de ao multilateral por si s. O fato de a secretaria ser pro tempore refora essa idia63. Por fim, importante mencionar que o Tratado no pretende impor qualquer conduta aos signatrios. A concluso a que se chega que a efetividade do TCA
As Partes Contratantes proclamam que o uso e aproveitamento exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado e seu exerccio no ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional 61 Com o propsito de incrementar o emprego racional dos recursos humanos e naturais de seus respectivos territrios amaznicos, as Partes Contratantes concordam em estimular a realizao de estudos e a adoo de medidas conjuntas tendentes a promover o desenvolvimento econmico e social desses territrios e a gerar formas de complementao que reforcem as aes previstas nos planos nacionais para os referidos territrios(grifo meu). 62 As decises e compromissos adotados pelas Partes Contratantes na aplicao do presente Tratado no prejudicaro os projetos e empreendimentos que executem em seus respectivos territrios, dentro do respeito ao Direito Internacional e segundo a boa prtica entre naes vizinhas e amigas. 63 A transformao da secretaria em permanente e a obteno de personalidade jurdica pela Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica iro alterar o quadro descrito, mas a mudana ser objeto de captulo seguinte.
60

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poder ser medida na diferena que ele causa no mbito interno de cada Estado. Da a hiptese de que as Comisses Nacionais Permanentes, que so responsveis pela implementao dos dispositivos do Tratado nos respectivos territrios, serem um dos principais, se no o principal, mecanismo do Pacto. Nesse sentido, possvel consider-las como o mecanismo executivo de que dispe o TCA. - AS COMISSES ESPECIAIS As Comisses Especiais so Destinadas ao estudo de problemas ou temas especficos relacionados com os fins do Tratado. So constitudas pelas partes contratantes sempre que necessrio (artigo XXIV). Apesar de previstas desde o texto inicial, s foram criadas a partir de 1988, justamente quando o TCA ganha um novo impulso. De fato, a CEs exerceram, na dcada de 1990, importante papel na elaborao de projetos em suas reas temticas.

Comisses Especiais Comisso Especial de Cincia e Tecnologia Comisso Especial de Sade Comisso Especial de Meio Ambiente Comisso Especial de Assuntos Indgenas Comisso Especial de Transporte, infraestruruta e comunicaes * Comisso Especial de Turismo Comisso Especial de Educao 1988 1988 1989 1989 1990 1990 1995

Ano de Criao

*Originalmente tinha o nome de Comisso Especial de Transportes. Em 1991 sua abrangncia foi ampliada, e mudou a sua denominao

Elas so instncias mais geis, por no exigirem participao de representantes de todos os signatrios, no demandarem a participao de delegados de alto escalo e terem escopos bem definidos e especficos. Assim, podem se reunir mais vezes (em comparao com a periodicidade mais esparsa dos rgos de cpula) e obter uma produtividade maior. No caso do TCA, como acordo-quadro (portanto, um acordo amplo que necessita de complementos

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especficos dentro de sua rea de abrangncia), natural que as comisses temticas e de carter tcnico tenham uma importante funo, devido sua capacidade de produzir resultados mais concretos. Aparentemente, a tendncia de revitalizao do Tratado, a partir do fim da dcada de 1980, foi acompanhada de uma conscientizao dessa importncia das Comisses Especiais, j que, justamente nessa poca, as CEs foram criadas. Na verdade, a criao das CEs mostra que, na prtica, no final dos anos 1980 que esse mecanismo ganha importncia dentro do TCA. Porm, a concepo do Tratado j inclua a percepo de necessidade de rgos que lhe dessem maior operacionalidade e concretude, com objetivos mais especficos e especificados. Em entrevista rede Globo, aps a primeira reunio preparatria (1977), o Ministro Azeredo da Silveira afirmou:
O Pacto deve se desenvolver com sua prpria dinmica, com progressiva especializao de suas finalidades e objetivos. Assim, para tratar de temas ecolgicos (que estariam entre os objetivos gerais do Pacto), seria criada uma comisso ecolgica, que desenvolveria os objetivos gerais em termos mais concretos; o mesmo se daria com os temas de transporte, telecomunicaes, etc. Neste quadro, cada tema especfico que se desdobra em campo de ao do Pacto, deve ser estabelecido livremente pelos integrantes do mecanismo de cooperao, com vistas a definir claramente os objetivos e os meios prprios de atuao. (SILVEIRA, 1977b: 57).

Maria

de

Nazar

Imbiriba

considera

as

Comisses

Especiais

fundamentais, ainda que sua funo se restrinja realizao de estudos, e at justamente por isso:
Ora, a Regio Amaznica ainda uma desconhecida: a necessidade de conhecimentos tcnicos, prvios tomada de deciso irrefutvel. Ocorre que os dados cientficos sobre a imensa e diversificada Regio no so abundantes. Pode-se afirmar serem sumamente escassos. H escassez de conhecimento porque h escassez de estudos. (IMBIRIBA, 1984: 28)

79

Percebe-se que a idia bsica das Comisses Especiais surge junto com e em complemento especfico ao projeto amplo do TCA. Porm, so necessrios dez anos para que esse mecanismo comece a ser utilizado64.

2.4 - OS OBJETIVOS AMAZNICOS E A ESTRUTURA DO TRATADO

Com relao regio amaznica, o TCA um instrumento com poucas metas especficas. Seus objetivos so basicamente colaborar com o desenvolvimento regional, atentando para a preservao ambiental. O tratado optou por uma frmula vaga e genrica. Ele faz meno aos os problemas bsicos relativos Amaznia65: questes de sade e saneamento bsico (artigo VIII) infraestrutura, tanto dentro da regio como de ligao com o resto do pas (artigos III, V,VII, X) a questo indgena (meno especfica no item III da Declarao de Belm) necessidade de desenvolvimento tecnolgico especfico e apropriado regio. (artigo IX) gerao e distribuio de energia educao (durante a reunio de reitores das universidades

amaznicas, na qual foi criada a Associao de Universidades Amaznicas. A reunio decorreu de um seminrio organizado no mbito do TCA, em 1987, na cidade de Belm)
Interessante mencionar que aps a instalao da secretaria permanente mudou-se completamente a percepo a respeito das Comisses Especiais. Tanto a atual secretria, Rosalia Arteaga, quando o diretor executivo, Francisco Ruiz, disseram, em entrevista, que o plano acabar com as comisses, pelo fato de elas terem se autonomizado muito e dificultarem, assim, uma orientao geral e coordenada do TCA, ou seja, os temas de que tratam terem se especializado a ponto de no se articularem com os demais. 65 Alguns problemas no contidos no Tratado so mencionados nas declaraes das Reunies de Ministros das Relaes Exteriores, em que os objetivos do Tratado so reforados ou melhor definidos. Na lista a seguir, cita-se apenas a primeira vez em que o problema colocado no mbito do Tratado)
64

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identificao, conservao e aproveitamento dos recursos naturais (artigo I, IV, VII)

necessidade de otimizao e melhoramento de atividades primrias tpicas da regio, como pecuria, extrativismo, agricultura familiar e piscicultura

necessidade de investigao cientfica para inventariar do potencial da regio, suas caractersticas ecolgicas, sua biodiversidade (artigo VII, VIII)

buscar formas de adaptar a vasta rede hidrogrfica da regio para gerao de energia e sua utilizao no transporte (artigos III, V, VI)

buscar prticas de desenvolvimento econmico que no degradem o meio ambiente (Prembulo,artigo I, VII, XI)

melhoramento do nvel de vida da populao da regio (Prembulo do TCA)

promover o turismo (artigo XIII) controle das atividades ilcitas e proteo das regies de fronteira (meno ao trfico de animais na I Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, e ao narcotrfico na III Reunio de Ministros das Relaes Exteriores)

Mas esses problemas so mencionados sem que o Tratado crie metas concretas, nem mesmo formas de enfrent-los. A caracterizao do TCA como acordo-quadro levaria a imaginar que em seu mbito deveriam ser feitos outros acordos que especificassem a forma de cooperao na soluo dos problemas citados. Exemplos dessa concepo seriam o pargrafo nico do artigo I e tambm o artigo XII:
Pargrafo nico: Para tal fim, trocaro informaes e concertaro acordos e entendimentos operativos, assim como os instrumentos jurdicos pertinentes que permitam o cumprimento das finalidades do presente Tratado.

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(...) Artigo XII As Partes Contratantes reconhecem a utilidade de desenvolver, em condies equitativas e de mtuo proveito, o comrcio a varejo de produtos de consumo local entre as suas respectivas populaes amaznicas limtrofes, mediante acordos bilaterais ou multilaterais adequados (TCA,1978-grifos meus).

Os demais artigos do TCA tambm no definem obrigaes concretas: para melhorar as vias navegveis, ... se estudaro as formas...; sendo conveniente a criao de uma estrutura fsica ... as partes se comprometem a estudar...; para incrementar o uso racional dos recursos humanos e naturais ...as partes contratantes concordam em estimular a realizao de estudos.... Alm dos planos de estudos, o Tratado enfatiza a importncia da cooperao e troca de informaes em pesquisas cientficas e tecnolgicas, notadamente na letra b do artigo VII, que fala do estabelecimento de um sistema regular de troca de informaes sobre as experincias nacionais em conservao; e no artigo IX, que prev as formas de cooperao tcnica e cientfica: por meio de programas conjuntos, criao de instituies de investigao e organizao de seminrios e conferncias. A nfase na pesquisa e nos estudos reflete a importncia de se aprofundar o conhecimento da regio para que se possa promover seu desenvolvimento. Mas a postura reflete tambm a cautela do Tratado, que gera obrigaes apenas na fase preliminar do planejamento do desenvolvimento regional, ou seja, o levantamento de informaes e a confeco de projetos, sem referir-se sua implementao, financiamento e execuo. No final do Tratado encontram-se as regras de procedimento. O processo decisrio dever respeitar a regra da unanimidade (artigo XXV). Se essa regra refora a igualdade de importncia entre os membros e o esprito de cooperao, pode tambm significar uma paralisia decisria, no caso de assuntos

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controvertidos, como podem ser temas cruciais para o interesse de algum ou alguns pases amaznicos. O artigo seguinte (XXVI) veda as reservas e as declaraes interpretativas, que so formas de um pas-membro no se submeter a alguma clusula do tratado, seja por meio da no admisso de alguma regra (reserva), seja por meio da livre interpretao da norma contida no texto legal internacional (declarao interpretativa). O TCA, segundo o artigo XXVII, tem durao ilimitada e no aberto a adeses de novos membros, o que se justifica pelo critrio geogrfico do tratado, ou seja, o pas pertencer Bacia Amaznica, e tambm por um de seus objetivos, que garantir a exclusiva responsabilidade de seus membros sobre a Amaznia dos respectivos territrios. A preocupao em evitar a ingerncia internacional na regio uma das principais motivaes deste artigo, principalmente quando se considera a excluso da Frana, que pretendeu participar por conta de seu territrio americano, a Guiana Francesa. Quanto jurisdio do Tratado, interessante notar que ele s se aplica nos territrios amaznicos das partes contratantes (artigo II), embora estenda o alcance das normas, de forma imprecisa, aos territrios das partes que ... pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas, se considere estreitamente vinculado... Bacia Amaznica. O ltimo artigo do Pacto trata da denncia (pargrafo segundo), que a possibilidade de um pas se desobrigar, cessando os efeitos do tratado para o mesmo, desde que respeitadas as formalidades estabelecidas para esse ato unilateral. Vale notar, por fim, que o ltimo artigo determina que o depsito das ratificaes seja feito no Brasil. A estrutura do texto deixa bem evidente a natureza do TCA como acordoquadro, do ponto de vista jurdico66. Paul Reuter (1999:49) argumenta que o fato de um acordo no gerar obrigaes jurdicas especficas no impede a sua caracterizao como um tratado, desde que abarque a inteno de produzir efeitos jurdicos, como acontece com o caso em questo.
66

O Artigo I do acordo, em seu pargrafo nico no deixa dvidas a respeito (ver Anexo I).

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Para Simoni Privato Goidanich, o TCA no se restringe a um programa de cooperao, como se fosse uma carta de intenes.
Do ponto de vista jurdico, caracteriza-se como tratado e no gentlemen`s agreement, ou seja, cria vnculo jurdico para os estados signatrios, no se resumindo a simples compromisso moral ou carta de intenes, muito embora seu contexto seja genrico (GOIDANICH, 1994: 174).

Ela concorda com Rubens Ricupero (1984:185), que caracteriza o TCA um acordo- quadro, com coordenadas de cooperao mas grande flexibilidade para adaptar-se s situaes especficas. Manuel Montenegro Cruz (1993: 15, 19-23) contrrio qualificao do TCA como um acordo-quadro. Para ele, o TCA constitui um caso de regime internacional. A idia de Montenegro que olhar o TCA como regime internacional permite entender melhor seus objetivos. Para ele, a idia de acordo-quadro, mais ligada s teorias da integrao, leva noo de incompletude do TCA, enquanto olh-lo como regime internacional justificaria sua estrutura pouco concreta em termos de projetos, obrigaes e resultados. O regime serviria apenas para regular a partilha do uso de recursos de interesse comum, como o caso, por exemplo, da rede hidrogrfica da Bacia Amaznica. Considerando o Tratado como um regime internacional, a literatura predominante67 costuma centrar-se no seu aspecto institucional, no sentido especfico de que o olha como um mecanismo de cooperao internacional, inclusive com uma certa autonomia, uma lgica de funcionamento prpria, fundamentada nas estruturas institucionais e nos procedimentos tornados relativamente regulares (como por exemplo as reunies de diferentes instncias).

Em texto de apresentao do Tratado, ainda em 1977 (antes de ser assinado, portanto) o negociador do projeto, Rubens Ricupero (1977) compara o Acordo a outros regimes internacionais, embora sem utilizar o termo. Academicamente o primeiro estudo a tratar o TCA como regime foi o de Cruz (1993). Outro trabalho importantssimo nesse sentido a tese de doutorado de um sueco, Mikael Romn, publicada em 1998. Em 2005 foi defendida uma dissertao no IRI (Braslia) sobre o TCA como caso de regime internacional (TORRECUSO, 2005). Na mesma linha artigo de pesquisador do prprio San Tiago Dantas (SP), Armando Gallo Yahn Fillho, publicado em 2005 na Revista Ambiente e Sociedade, afirmando que o TCA deve ser tratado como regime internacional (YAHN FILHO:2005). Por fim, em entrevista pessoal, o ex chanceler Celso Lafer afirmou que a melhor maneira de estudar o tema seria como Regime Internacional.

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Tal abordagem enfoca as possibilidades e dificuldades de uma cooperao de fato, e de possveis benefcios nesse processo. A bibliografia que trata o TCA como regime internacional tende a apontar a poltica externa brasileira como sendo determinante no momento da negociao e assinatura do Acordo, em 1977 e 1978. A partir da, no entanto, ao enfatizar seus aspectos institucionais e a possibilidade de cooperao, tende a apontar interesses comuns e compartilhados, que se manifestariam na evoluo do Tratado. Assim, a impresso que os interesses do pas proponente (o Brasil) passam a se identificar e confundir com os dos demais signatrios, ou seja, sendo aqueles declarados e institucionalizados nas instncias do mecanismo. Sem negar a idia da possibilidade de que o TCA possa consubstanciar interesses comuns, e inclusive motiv-los, este trabalho pretende seguir um enfoque um pouco diferente, mostrando quais os interesses especficos do Brasil e como eles podem ser instrumentalizados por meio do TCA.

2.5 - OBJETIVOS IMPUTADOS AO BRASIL

Enfocar os interesses do Brasil, por meio da anlise de sua poltica externa, no o mesmo que atribuir ao pas metas expansionistas ou de sujeio dos demais signatrios. Para marcar a diferena, talvez seja importante mencionar a perspectiva de alguns analistas que vislumbraram pretenses imperialistas na proposta do acordo amaznico. A meno tambm serve para reforar a idia de que o crescimento brasileiro causava uma apreenso em seus vizinhos. Trs bons exemplos desse tipo de leitura so dados pelas anlises de Paulo Schiling, Joaquin Molano Campuzano e Roger Rumrrill. O primeiro, brasileiro, considera que a proposta do acordo esconde a inteno brasileira de projetar sua dominao sobre o Caribe, os pases do Pacto Andino, alm de obter uma sada para o Pacfico. Alm disso, considera que a doutrina das fronteiras

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vivas68 inspiraria o povoamento da Amaznia para que o adensamento populacional pudesse dar bases a uma expanso sobre os territrios vizinhos (SCHILLING, 1978: 276- 280). A idia de expanso sobre os territrios vizinhos parece ser incompatvel com uma caracterstica essencial da poltica externa brasileira, um de seus pilares: a condio brasileira de Estado satisfeito territorialmente, ou seja, toda a atuao externa do pas, desde o incio do sculo XX, formulada a partir da idia primordial de manuteno do status quo territorial.
All Amazon countries except Brazil were at the beginning of the 1980s involved in territorial conflicts. More importantly, most of them were controversies between ACT members. (...) Brazil was, in fact, the only ACT country to have uncontested borders. Ironically enought, the other Signatory Parties were at the same time inherently sceptical to Brazil because of the countrys supposed expansionist intentions! (Romn, 1998: 247)

Campuzano, por sua vez, destaca a expanso econmica, alm da geogrfica, como um dos objetivos do Brasil na proposta do Tratado:
Do ponto de vista neocolonial o Brasil s pode crescer custa de seus vizinhos, tanto geogrfica como economicamente, e isto pode ser observado com maior amplitude com relao Amaznia, pois muitos dos recursos de que carece- petrleo, carvo etc- esto nos pases amaznicos. Por outro lado, o Brasil pode ter um mercado muito rico com seus vizinhos amaznicos, j que o Acordo de Caratagena (Pacto Andino), o SELA e a ALALC ignoraram a Amaznia. Estas so apenas algumas das motivaes atraentes (sem falar na sada para o Oceano Pacfico) pelas quais o Brasil motivou, com grande habilidade diplomtica, os governos dos pases da Bacia Amaznica, sob o disfarce da integrao amaznica (CAMPUZANO,1979:25, 26).

de se notar que um acordo multilateral no a melhor alternativa para um pas que est interessado nos recursos de outro. Acordos bilaterais,
Formulada por geopolticos, postula que a fronteira no seja um conceito esttico, mas sim reflexo dinmico da correlao de foras entre dois povos vizinhos.
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complementados com acordos privados (entre empresas), podem ser mais eficientes, por poderem ser mais especficos e concretos. O TCA, por sua vez, no faz qualquer meno concesso de utilizao de recursos de um signatrio por outro. Pelo contrrio, garante ... que o uso e aproveitamento exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado... (TCA,1978: artigo III). Pode-se argumentar que a proclamao da soberania expressa nesse artigo no garanta, por si s, a exclusividade no uso dos recursos. Mas, ainda que se possa vislumbrar a ineficcia do texto, difcil imaginar como ele pode contribuir em sentido contrrio ao que postula. Em outros termos, ainda que o TCA no garanta a soberania de fato, no se pode compreender como poderia contribuir para a interferncia externa em assuntos internos. O Tratado um conjunto de normas jurdicas expressas textualmente. Que vantagem teria o Brasil em despender enorme esforo diplomtico para aprovar um texto que declara justamente o contrrio do que supostamente pretenderia? Rumrrill acrescenta, alm do expansionismo, a idia de que o Brasil, por meio do TCA, seria a ponta de lana do imperialismo norte americano na Amrica do Sul, minando assim o Pacto Andino. Por isso o autor denomina o Pacto Amaznico de Cavalo de Tria do Brasil (RUMRRILL: 48-67). O carter militar dos governos brasileiros de 1964-1985 um dos principais inspiradores dessas anlises que atribuem um carter expansionista poltica externa brasileira. No entanto, o TCA um projeto formulado no Itamaraty. Se a instituio, evidentemente, influenciada pela composio e a linha do governo, sua atuao refere-se tambm, e principalmente, a um legado histrico e um padro basicamente regular de comportamento69.

Segundo Celso Lafer, o Ministrio das Relaes Exteriores ... logrou afirmar-se (...) como instituio permanente da nao, apta a representar seus interesses, porque dotado de autoridade e memria. A conscincia da memria de uma tradio diplomtica- a existncia dos antecedentes, na linguagem burocrtica- confere poltica externa brasileira a coerncia que deriva do amlgama das linhas de continuidade com as de inovao, numa obra aberta voltada para construir o futuro atravs da assero da identidade internacional do Brasil. Da um certo

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O que se pretendeu, neste captulo, foi expor uma viso sobre a estrutura e os diferentes aspectos e objetivos do Tratado de Cooperao Amaznica, no momento de sua assinatura. A compreenso das metas consubstanciadas no tratado, bem como de seus diversos significados, fundamental para que se possa refletir sobre sua efetividade e a utilidade para os objetivos para os quais foi proposto. Para se ter uma viso menos simplificadora se procurou analisar o TCA pela perspectiva histrica (a origem da idia e as negociaes), pelo contexto interno e internacional da dcada de 1970, pelo formato instituional e tambm por meio da literatura sobre ele. E se tentou captar todos os ngulos a partir da perspectiva da poltica externa brasileira. Deste ponto de vista (da poltica externa brasileira) possvel fazer uma breve sntese do significado da criao do TCA: 1) O acordo envolve diferentes nveis de objetivos. Inicialmente a prioridade recai sobre a integrao fsica, mas pelo receio dos demais pases, a idia foi substituda pela de aproximao, concertao entre os signatrios, e conseqente diminuio de antipatias. Assim como a integrao fsica, a cooperao para a defesa foi abandonada em favor do acordo em torno do TCA; 2) As instncias formais de reunies (RMRE e CCA) tambm contribuem com uma aproximao do Brasil com os vizinhos signatrios; 3) A regra da unanimidade bem como a estrutura vaga auxiliam no afastamento do receio relativo ao Brasil. 4) No mesmo sentido, o TCA favorece a participao no subsistema do norte da Amrica do Sul, frente existncia do Pacto Andino, de que o Brasil no faz parte;

estilo de comportamento diplomtico que caracteriza o Itamaraty e que , como todo estilo, expresso de uma viso de mundo. (LAFER, 2004:21). Importante mencionar que a interpretao do autor sobre o Itamaraty foi sistematizada em textos da dcada de 1980 antes, portanto, de sua vinculao institucional ao MRE , como ministro (1992 e 2001-2002). Sobre o papel do Itamaraty, ver tambm MELLO (2000:58-65).

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5)

No contexto do pragmatismo responsvel e da crise do petrleo, ter boas relaes com os latino americanos uma prioridade para a qual o TCA pode contribuir.

6)

Apesar de no se concordar com a atribuio de desgnios expansionistas ou sub imperialistas, possvel identificar a pretenso de o Brasil construir uma liderana na Amrica do Sul;

7)

Do ponto de vista internacional, o objetivo afastar as crticas e pretenses de interferncia que visem a regio amaznica;

8)

Pode-se pensar tambm na criao de mecanismos que possam vir a ser utilizados no tratamento cooperativo dos problemas e desafios amaznicos.

9)

Por fim, consagra-se a diviso da poltica externa regional em duas: a platina e a Amaznica.

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CAPTULO 3 - A POLTICA EXTERNA BRASILEIRA E O DESENVOLVIMENTO DO TCA

Assinado no dia 3 de julho de 1978, o TCA s entrou em vigor dois anos depois, no dia 2 de agosto de 1980, quando a Venezuela fez o depsito de sua ratificao70. No Brasil, o texto do Tratado foi aprovado pelo Congresso Nacional ainda em 1978, com o decreto legislativo 69. Sua incorporao ao ordenamento nacional, no entanto, s foi concretizada por meio do decreto 85.050, promulgado no dia 18 de agosto de 1980.
70

Pode-se j notar um dado interessante: a negociao do tratado entre os pases signatrios demorou menos do que a ratificao do texto, por exemplo, no mbito interno da Venezuela.

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Este captulo pretende avaliar qual a importncia do Tratado nas diferentes fases da poltica externa brasileira, procurando a partir da explicar as transformaes do prprio TCA. Como visto no captulo anterior, os estudiosos do Tratado, em geral, tratam de sua histria como uma evoluo institucional, ou seja, como um aprimoramento do mecanismo de cooperao e promoo dos objetivos expressos. Dessa forma, a caracterizao das fases no muda muito de uma anlise para outra, que podem ser sintetizadas na tabela seguinte:

Autores Romn (1998) Quiroga (2003)

Comision Torrecuso (2005) Amazonica De Desarrollo Y Medio Ambiente (1994) Defesa da soberania e inoperncia (1978-1986/88) Preocupao com o desenvolvimento sustentvel e formulao de projetos (19891998) Transformao em organizao internacional e novas perspectivas de cooperao (1998-) Consolidao da vontade poltica (1978-1990)

Incio, negociao, Defensivaprotecionista assinatura e ratificao (19771980) (1978-1989) Consolidao poltica e diplomtica (19801989) Impulso e fortalecimento poltico (19891994)

II

Efetivao dos compromissos por programas e projetos (1990-)

Fases

III

Reincio institucional e organizacional (1989-1991)

Maturao institucional (1994-2002)

IV

Elaborao de projetos e Grande Plano de Ao (1992-)

Como se percebe, os autores citados distinguem um momento de consolidao do Pacto como espao de articulao poltica (a defesa da soberania entraria neste ponto, como reflexo de uma conjuntura especfica), e outro de maior efetividade. Essa separao cumpre a funo de atribuir uma 91

conotao positiva primeira dcada de pouca expressividade do mecanismo cooperativo- como um processo de amadurecimento gradual, cujo fim seria um aprimoramento dos objetivos expressos- essencialmente cooperao para o desenvolvimento da Amaznia. Isso no o mesmo que dizer que tal fim seria atingido necessariamente, ou facilmente. A histria do Tratado mostraria, para os autores, percalos que se antepem e dificultam a consecuo dos objetivos iniciais. Neste captulo se pretende, dada a vinculao que se faz do TCA com a poltica externa brasileira, mostrar como a prpria natureza do mecanismo alterada ao longo do tempo, e junto com a natureza, a sua finalidade. Por isto a tentativa de elencar fatos selecionados da atuao externa do pas: para mostrar como eles condicionam as diferentes etapas do Tratado.

3.1 - DCADA DE 1980- OS DIFCEIS ANOS INICIAIS

O TCA entra em vigor durante o governo Figueiredo (1979-1985). Neste perodo o sentido geral do pragmatismo responsvel se mantm, apenas com o aprofundamento de algumas tendncias como a diversificao dos parceiros internacionais. A poltica externa do governo Figueiredo71 no apresenta grandes rupturas com a linha de Geisel. Mas essa continuidade se d em um contexto completamente adverso, tanto do ponto de vista interno quanto internacional. A crise econmica global, derivada principalmente do segundo choque do petrleo (1979), marcava a grande diferena. Tambm internamente a economia d sinais claros de desgaste, e a sustentao poltica do regime se torna cada vez mais difcil, com o progressivo fortalecimento das oposies e o aumento da mobilizao social. Em 1981 a situao externa se agrava com o abrupto aumento dos juros pelo governo dos EUA, o maior credor dos pases latino

Sobre a poltica externa do perodo ver Mello (2000:24-27), BUENO & CERVO (2002:427-439) e VIZENTINI (1998 e 2003)

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americanos. Os pases desenvolvidos adotam em geral uma posio mais protecionista. Em razo desses fatores, a continuidade da poltica externa exige algumas adaptaes. O rtulo de pragmatismo responsvel substitudo pelo de universalismo, que enfatiza sua postura terceiro-mundista e a participao ativa em fruns multilaterais, como as reunies da UNCTAD, do grupo dos 77, da Assemblia geral da ONU e do GATT. A mudana no apenas nominal. Alm de acentuar algumas tendncias surgidas na gesto de Azeredo da Silveira, o universalismo parte da pressuposto inevitvel de que o pas tinha meios limitados72 para sua atuao internacional, restando a alternativa de se juntar com os demais prejudicados pela ordem internacional para reivindicar sua alterao. No caso do Brasil, a alternativa se reflete na prioridade conferida Amrica Latina, expressa no discurso de Figueiredo ao congresso, em 1980:
O Brasil assume integralmente a sua condio de pas latino- americano. Acredita que, em conjunto, as naes latino americanas devem buscar as mais aperfeioadas formas de integrao regional, que permitam, no s acelerar o desenvolvimento e o intercmbio entre elas, com realismo e a ateno s potencialidades e necessidades de cada pas, seno tambm que lhes facilite presena mais homognea nas negociaes econmicas com os pases desenvolvidos (Apud VIZENTINI, 1998: 276).

Segundo Vizentini (op. cit: 277, 293-294), a prioridade Amrica Latina deixou pela primeira vez o plano retrico. Contriburam para este cenrio o abalo no relacionamento com os EUA, que adotaram uma postura mais agressiva, e a retomada do plano de integrao econmica regional, com a substituio, em 1980, da ALALC (Associao Latino Americana de Livre Comrcio) pela ALADI (Associao Latino Americana de Integrao).
Importante esclarecer que a constatao da escassez de meios e recursos constante na histria da poltica exterior do Brasil. No entanto, o que se pondera aqui que, at o governo Geisel, ainda havia uma perspectiva de se conseguir esses meios, de o pas conquistar uma posio de maior destaque no plano internacional. A partir de Figueiredo a estratgia do pas parece partir da conscincia de que preciso lutar por mudanas profundas na estrutura internacional, no sendo mais possvel se vislumbrar um xito na estrutura existente.
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Merece destaque tambm, na gesto de Saraiva Guerreiro, a resoluo dos desentendimentos com a Argentina, na questo de Itaipu, ainda em 1979. As relaes com o vizinho do Conesul ganham novo impulso em 1982, com a posio do Brasil na guerra das Malvinas, que envolveu um apoio de fato apesar de uma neutralidade formal73. No norte da Amrica do Sul o multilateralismo que marcou o perodo no foi reproduzido. As relaes com Bolvia, Peru, Colmbia, Venezuela, Equador, Suriname e Guiana foram basicamente bilaterais, por meio da criao de comisses bilaterais, visitas oficiais e tratados de amizade e cooperao. Dentre esses pases, a Venezuela merece destaque pela importncia conferida pelo Brasil s relaes bilaterais74. Cervo (2001: 257-275) argumenta que a dcada de 1980 foi marcada pela construo de eixos bilaterais na Amrica do Sul75, do Brasil com a Argentina e a Venezuela. Se no caso da Argentina o governo Figueiredo apenas retirou os entraves que propiciariam ao governo seguinte conduzir o processo de efetiva aproximao, j com a Venezuela esta aproximao inicia-se ainda no perodo de Geisel, e se confunde justamente com a negociao e implementao do TCA. Em 1981 a aproximao diplomtica est consolidada (op.cit.: 265). Na primeira metade dessa dcada, no entanto, e apesar dos esforos em sentido contrrio, o comrcio bilateral caiu de 1 bilho e 440 milhes de dlares, em 1982, para 440 milhes de dlares, em 1986. Houve em 1987 uma tentativa, pelo Compromisso de Caracas de retomar o processo de integrao, mas que no gerou os resultados pretendidos.

Embora a literatura a respeito da posio brasileira na guerra no seja consensual, o fato de o Brasil ter fornecido equipamentos contribuiu com a melhoria de sua imagem perante a Argentina. A Venezuela tambm estabeleceu o Brasil como uma das prioridades de sua poltica externa, no incio dos anos 1980, ao lado da questo do Essequibo (com a Guiana), do apoio Argentina na guerra das Malvinas, do distanciamento dos EUA e da permanente ateno ao Caribe e Amrica Central (CERVO,2001:266). 75 O que significa que, pela viso de Cervo, o multilateralismo da poltica externa de Figueiredo aplicar-se mais s relaes extra regionais do que quelas regionais.
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Portanto, o primeiro ponto a ser destacado que o impulso inicial de aproximao com a Venezuela, devido s negociaes que culminaram com a assinatura do TCA, no se desenvolveu, ao contrrio do que ocorreu com a Argentina. No caso da Venezuela, apesar da importncia do estreitamento das relaes, este no era o foco prioritrio de cada um. Para o Brasil, havia a questo da estrutura econmica global (materializada no problema da dvida externa), a transio poltica interna e alterao no padro de relacionamento com a Argentina. J a Venezuela preocupava-se com os EUA e sua projeo na Amrica Central, tendo no Grupo de Contadora, criado em 1983 com Mxico, Colmbia e Panam, o espao para articular posies latino americanas no tratamento da crise centro americana76. Em suma, as negociaes para assinatura do TCA contriburam efetivamente com a diminuio de receios com relao ao Brasil em especial nos casos de Peru e Venezuela. Mas a entrada em vigor do tratado, em 1980, no produziu uma ao conjunta e multilateral, muito menos ganhos concretos em parcerias ou projetos comuns. A prioridade da poltica externa do perodo era notadamente econmica, em especial o problema da dvida. E a cooperao com os pases amaznicos, bem como os temas especficos da Amaznia no estavam no topo da agenda externa brasileira. O maior interesse nos pases signatrios referia-se a um possvel abastecimento energtico, o que poderia ser feito de forma bilateral, e sem recurso ao TCA, que no previa qualquer intercmbio econmico desta natureza. A situao poltica interna de alguns pases, bem como disputas regionais eram outros fatores a justificar o pequeno empenho na efetivao do TCA. Em 1981 h um confronto militar entre Peru e Equador, e o Brasil tem papel relevante na conduo das negociaes de paz. No mesmo ano h um golpe no Suriname,
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Em 1985 o Brasil adere ao Grupo de Apoio (Argentina, Uruguai e Peru) e este se vincula ao Grupo de Contadora.

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e a maior preocupao da diplomacia brasileira refere-se possvel aproximao deste pas com Cuba77. Tambm o possvel perfil esquerdista do governo boliviano era motivo de ateno por parte do governo brasileiro. Em sntese, a importncia maior dos pases que dividem com o Brasil a Amaznia diz respeito recursos naturais e energticos e consideraes relativas a segurana. Nem um nem outro assunto esto no mbito do TCA, o que torna simples compreender porque o acordo foi basicamente inoperante at o final da dcada de 1980, como reconhece a prpria literatura oficial sobre o Tratado. Os anos iniciais do TCA ento, so marcados pela marginalidade que representam, para a poltica externa brasileira do momento, o tema amaznico bem como o da cooperao multilateral no econmica. As duas Reunies de Ministros das Relaes Exteriores (instncia mxima do TCA) que ocorreram durante o governo Figueiredo, em 1980 e 1983, e a nica reunio do Conselho de Cooperao Amaznica (1983) foram basicamente protocolares, com declaraes que meramente reafirmam as intenes do Tratado e apontam a necessidade de se estudarem melhoramentos institucionais e alternativas financeiras78 para bancar os possveis projetos que possam vir a surgir. Mas dessas declaraes de intenes nada de concreto se sucedeu. O governo Sarney (1985-1989) inicia como uma ruptura da linha de poltica externa, tendo como chanceler Olavo Setbal, que preconizava uma reaproximao com os EUA e afastamento do Terceiro Mundo. Mas, depois de 11 meses, o ministro, em incompatibilidade com o Itamaraty, substitudo por Abreu Sodr, que retoma, externamente, as mesmas linhas de Figueiredo, mas tem como destaque os protocolos de entendimento com a Argentina79. O processo de entrosamento com o vizinho platino a caracterstica mais importante da poltica externa do governo Sarney, j que, alm de ser a prioridade do perodo, o antecedente direto do principal assunto externo
Cf., por exemplo, MIYAMOTO (2000: 454) Importante notar que o assunto aparece mas no h qualquer meno a ajuda externa, ou seja, so os prprios signatrios que devem encontrar meios de financiar os projetos comuns. 79 Ver Lafer (2004: 102-105) e Mello (2000: 50-57)
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brasileiro a partir da dcada de 1990: o Mercosul. Em relao Amrica Latina h uma aproximao significativa, mais privilegiando a caracterstica terceiromundista do que em ateno a qualquer especificidade local. As relaes externas do pas continuam a se universalizar, tendo como exceo continuidade o reatamento das relaes com Cuba (1986), reflexo de uma mudana bastante significativa para o processo de aproximao da Amrica Latina: o fim dos regimes militares. O ativismo em fruns multilaterais aumenta, juntamente com o tom combativo do discurso em favor do Terceiro Mundo. O tom agora de cobrana da responsabilidade dos pases ricos pelo subdesenvolvimento, principalmente em razo do protecionismo, e em razo disto da necessidade dos desenvolvidos fornecerem recursos para amenizar os problemas, bem como consentirem numa alterao do padro de relacionamento econmico internacional. A postura de confronto do Brasil com os pases desenvolvidos vai aumentar na final da dcada de 1980. Em 1987 o pas decreta a moratria de sua dvida, e, a partir de 1988, a Amaznia e a questo ambiental voltam com fora para o centro do debate mundial, resultando num aumento significativo das presses internacionais sobre o governo brasileiro, entre os anos de 1988 a 199380. A discusso centrava-se no tema ambiental e nos direitos humanos (especialmente das populaes indgenas).

Miyamoto aponta esta presso: Apontado como vilo pela comunidade internacional, em funo das queimadas da floresta amaznica, o Brasil dedicou-se a tratar o tema de maneira mais agressiva do que at ento o fizera, passando da defensiva ofensiva. No governo Sarney, por exemplo, o pas reagiu de maneira hostil s denncias de que era o responsvel pelo aquecimento global da atmosfera, pelo efeito estufa e, portanto, pelo derretimento das calotas geladas. Apresentando dados, tanto os setores civis, quanto o ex-ministro Lenidas Pires Gonalves culpavam os pases industrializados como os grandes responsveis pelo efeito estufa e pelas demais conseqncias, seja pela superindustrializao, pelo consumo elevado de combustveis fsseis, seja pela utilizao do clorofluorcarboneto (CFC) e de outros produtos, com os quais o pas contribua de maneira muito reduzida. (MIYAMOTO, 2000: 456,457). BENTES afirma que A nfase nas florestas tropicais transformou os pases do cone sul nos grandes viles ambientalistas, o Brasil em particular. Em 1990, o World Resources Institute (WRI), United Nations Development Programme (UNDP) e United Nations Environment Programme (Unep) usaram metodogia extremamente prejudicial ao Brasil para definir as fontes e os pases responsveis pelo aquecimento da Terra...(2005: 230)

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O marco inicial da grande presso o assassinato do ambientalista Chico Mendes, em 198881. Em 1989, o tema dos povos indgenas se fortalece no plano internacional. O lder Ianommi Davi Kopennawa foi contemplado com o Prmio Global 500 da ONU e depois convidado a viajar pela Europa. No mesmo ano vrios lderes indgenas visitam os EUA. Organizaes No Governamentais (ONGs) ambientalistas intensificam suas campanhas sobre a Amaznia brasileira. A presso internacional e a reao brasileira vo levar a uma certa revitalizao do TCA, no sentido de retom-lo enquanto instncia de articulao. Portanto, a dcada de 1980 mostra que o Tratado, aps assinado, ficou como um instrumento desvalorizado at que fosse considerado til, no final da dcada. Ou seja, um instrumento que no teria um valor em si, mas sim seu valor condicionado utilidade de acordo com o momento da poltica externa brasileira. Essa trajetria pode ser ilustrada pelo desenrolar das reunies no mbito do Tratado. Como visto no captulo anterior, na dcada de 1980 ocorreram trs Reunies de Ministros das Relaes Exteriores (1980, 1983, 1989) e trs reunies do Conselho de Cooperao Amaznica (1983, 1986, 1988). Nesses encontros no houve avanos significativos a merecerem destaque. O contedo principal das reunies era uma busca por esclarecer e precisar os objetivos do Tratado, bem como estabelecer regras de procedimentos (criar e aprovar estatutos e regulamentos, definir competncias, organizar a conduo dos trabalhos etc) e criar regularidades diplomticas. Alm disso, todas as declaraes reforavam o esprito e os princpios que inspiraram a proposio e criao do TCA, principalmente a de que os signatrios no aceitam qualquer ingerncia internacional na regio.

Para se ilustrar o impacto desse fato na comunidade internacional basta citar que, 17 anos depois, um editorial do jornal norte americano New York Times faz meno ao assassinato de Chico Mendes (editorial de 31/05/05)

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No final dessa dcada o TCA ganhou um maior impulso. Ocorreu a primeira reunio dos presidentes (1989), e foram criadas quatro comisses especiais: Cincia e Tecnologia (1988), Sade (1988), Meio Ambiente (1989) e Assuntos Indgenas (1989). Tais acontecimentos demonstram uma renovao na disposio dos signatrios em articular as posies relativas Amaznia. O encontro presidencial revela ainda uma postura terceiro-mundista, ou seja, um discurso combativo e articulado em prol do direito ao desenvolvimento e na cobrana de uma contribuio mais efetiva dos pases mais ricos na garantia desse direito, como fica explcito pelos itens 4 e 8 da 1a. Reunio de Manaus82:
4. REAFIRMAMOS el derecho soberano de cada pas de administrar libremente sus recursos naturales teniendo presente la necesidad de promover el desarrollo econmico-social de su pueblo y la adecuada conservacin del medio ambiente. En el ejercicio de la responsabilidad soberana de definir las mejores formas de aprovechar y conservar estas riquezas complementando nuestros esfuerzos nacionales y la cooperacin entre nuestros pases manifestamos nuestra disposicin de acoger la cooperacin de pases de otras regiones del mundo y de organismos internacionales que puedan contribuir a la puesta en marcha de los proyectos y programas nacionales y regionales que decidamos adoptar libremente y sin imposiciones externas, de acuerdo con las prioridades de nuestros gobiernos.

(...)
8. RESALTAMOS la necesidad que las preocupaciones expresadas en los pases altamente desarrollados en relacin con la conservacin del medio ambiente amaznico se traduzcan en medidas de cooperacin en los planos financiero y tecnolgico. Propugnamos el establecimiento de nuevos flujos de recursos, en trminos adicionales y concesionales, para proyectos dirigidos hacia la proteccin ambiental en nuestros pases, incluyendo la investigacin cientfica pura y aplicada, y objetamos los
Declarao final da I Reunio dos Presidentes dos pases do TCA. Disponvel em www.otca.org.br.
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intentos de imponer condiciones a la asignacin de fondos internacionales para el desarrollo. Esperamos ver la creacin de condiciones que permitan el libre acceso al conocimiento cientfico y a las tecnologas no contaminantes o destinadas a la preservacin ambiental, y rechazamos las tentativas de obtener lucro comercial invocando legtimas preocupaciones ecolgicas. Este enfoque se fundamenta, sobre todo, en el hecho que la principal causa del deterioro del medio ambiente a nivel mundial son los modelos de industrializacin y consumo, as como el desperdicio en los pases desarrollado.

Mas a revitalizao, sendo antes de mais nada reflexo de uma mudana ttica na poltica externa brasileira, tinha outras dificuldades que no apenas a deciso de fazer uso ou no do instrumento criado. - PRIORIDADE DIPLOMTICA ARGENTINA Em primeiro lugar, como j se disse, mesmo com fatores que levaram a uma maior ateno reservada Amaznia, em especial a presso internacional, um dado bsico no foi alterado: o alvo prioritrio da poltica externa do pas era o processo de integrao com a Argentina. Indicador claro disso a assinatura, em 1988, pelos dois pases, do Tratado de Integrao, Cooperao e Desenvolvimento, estabelecendo um prazo de 10 anos para a criao de um mercado comum. Este Tratado foi na verdade o pice de um conjunto de encontros, acordos e protocolos realizados desde 1986. Mais uma vez a bacia platina priorizada amaznica, do ponto de vista das relaes internacionais do pas. possvel notar j um importante fator que dificulta o equacionamento eficaz do problema amaznico: a desarticulao entre a formulao da poltica de defesa e da poltica diplomtica. Em termos de defesa, a Amaznia passa a ser prioridade na dcada de 1980, enquanto em termos diplomticos a bacia platina que recebe a maior ateno nesse perodo.

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Miyamoto (2000: 449-446) mostra claramente que a Amaznia, na dcada de 1980, passa a ser a principal preocupao da poltica de defesa. E o autor coloca o TCA dentro deste mesmo contexto de priorizao. Por isso afirma que
O Tratado de Cooperao Amaznica, diante das dificuldades financeiras enfrentadas por seus membros, no conseguiu seguir adiante, sequer fez as reunies programadas, muito menos adquiriu capacidade de proteger a regio. Foi nesse contexto, dada a inoperncia do TCA, que se criou um projeto de ocupao da regio amaznica, sob a designao de Desenvolvimento e Segurana na Regio ao Norte das Calhas dos Rios Solimes e Amazonas, mais conhecido como Projeto Calha Norte(op. cit.: 455)

Mas o TCA, da forma como foi assinado pelas partes, no um instrumento atrelado poltica de defesa. Portanto, nem se tivesse sido operante teria adquirido capacidade de proteger a regio. Nesse sentido, embora outros autores83 tambm considerem o Calha Norte como uma resposta ao fracasso do TCA, preciso ponderar que, primeiro, a idia de fracasso deve ser relativizada, matizada, de acordo com o conjunto dos objetivos para os quais foi proposto e, segundo, que o TCA no abarcou a idia de defesa no seu formato final. Calha Norte e TCA, embora evidentemente relacionados, e com pontos em comum (como o desenvolvimento da Amaznia), dizem respeito a assuntos distintos84. A distino parece importante para mostrar que se, por um lado- o da defesa, a Amaznia e a regio Norte tornam-se prioritrias, do ponto de vista diplomtico o mesmo no ocorre, continuando a Argentina a ser o
MATTOS (1990, 11,115), CAVAGNARI (2002:20) e CERVO (2001b:9) tambm consideram o Calha Norte como uma alternativa unilateral ao TCA. 84 O prprio autor esclarece que a questo amaznica passou, portanto, a ser o alvo principal da atuao brasileira no que diz respeito segurana (op. cit.: 457- grifo meu). E, no incio do texto, chama a ateno para a distino: ... em termos da atuao do pas nos cenrios regional e internacional, pelo menos dois loci de deciso eram significativos: o Ministrio das Relaes Exteriores e as Foras Armadas, estas ltimas representadas principalmente pelo Conselho de Segurana Nacional, atravs da Secretaria Geral. Em tpicos que diziam respeito s negociaes polticas com outros pases, nos planos bilateral e multilateral, o Itamaraty sempre detinha maior capacidade de deciso. O mesmo, todavia, no se pode afirmar quando algum item relativo sobrevivncia das instituies e da defesa das fronteiras estava de alguma forma em jogo. Assim, quando as duas instncias tinham perspectivas diferentes, prevalecia rotineiramente a viso militar. (op.cit.:443).
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assunto principal. Da o fenmeno (de alterao de prioridades) analisado por Miyamoto85 no ser extensivo ao campo diplomtico86. Em suma, a implementao do TCA no contribuiu para balancear o desequilbrio que marca a poltica externa brasileira: o contraste de importncia entre a Bacia Platina e a Bacia Amaznica. - AUSNCIA DO TEMA DEFESA Outra dificuldade, correlata primeira, o fato de a excluso da defesa do mbito de abrangncia do TCA dificultar a consecuo de um dos principais objetivos da formulao do Tratado: afastar as pretenses de ingerncia externa nos assuntos amaznicos. Justamente porque na dcada de 1980 a crescente relevncia do narcotrfico na agenda norte americana eleva a segurana a um nvel de prioridade estratgica e, portanto, abre possveis vias de interferncia nos assuntos amaznicos. Assim, a coordenao dos pases signatrios ficou prejudicada pela ao unilateral com vistas defesa, como so os casos do projeto Calha Norte, na dcada de 1980 e o SIPAM/SIVAM, na dcada de 199087. - TRANSIES POLTICAS INTERNAS E CRISE DA DVIDA EXTERNA No bastassem as dificuldades intrnsecas da proposta, deve-se ressaltar que o principal constrangimento para o pas e a poltica externa em geral, afetava tambm diretamente o TCA, que entrou em vigor em um contexto bastante problemtico: a dcada de 1980. A exemplo do Brasil, toda a Amrica Latina
Sobre a poltica de segurana voltada para a Amaznia, ver tambm COSTA E SILVA (2004). 86 Independente das razes da dissonncia, que no so o objeto de discusso deste trabalho, o importante perceber que a desarticulao das polticas setoriais pode indicar por si s um problema. A partir da dcada de 1990 a presso internacional por questes ecolgicas e indgenas diminui, mas o problema do narcotrfico continua a ser um srio foco de preocupao internacional sobre a Amaznia, principalmente para os EUA- o que pode ser ilustrado pelo Plano Colmbia, de agosto de 2000. Assim, a Amaznia continua nos anos 1990 e 2000 a ser prioritria nos planos brasileiros de defesa (o que pode ser comprovado pela existncia do Sipam/Sivam e consta no documento Poltica de Defesa Nacional ver Miyamoto op. cit).
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encontrou, nesta poca, srias dificuldades internas e tambm em suas relaes externas. Do ponto de vista nacional, merece destaque a transio poltica, de regimes militares e ditatoriais para regimes democrticos. Evidentemente, tal poltico demandou uma parte significativa dos esforos reordenamento

governamentais, e levaram tendncia de preocupao dos pases com seus prprios problemas internos. Pode-se ilustrar com o caso brasileiro:
O ltimo governo militar, com Joo Figueiredo, marcado por vrios atentados terroristas, como os efetuados contra o Centro de Convenes Rio Centro e a Organizao (sic) dos Advogados do Brasil (OAB), foi de normalizao institucional, com o fim dos atos institucionais, com a reformulao do sistema partidrio, com a anistia, com as eleies diretas para governador em 1982, e que desembocou, posteriormente, em 1985, na eleio indireta de Tancredo Neves, um civil Presidncia da Repblica, para a etapa de transio. (MIYAMOTO, 2000:442, 443).

No se pode deixar de citar, ainda no exemplo do caso brasileiro, a mobilizao dos grupos sociais em torno da idia de uma assemblia constituinte, que esteve presente desde os primeiros anos da dcada de 198088 e tambm a grande campanha pelas eleies diretas, em 1985. E, mesmo aps reestabelecimento dos procedimentos democrticos, o primeiro governo eleito pelo voto direto esteve longe da estabilidade. Fernando Collor de Melo (19901992) teve srios problemas em seu mandato, suficientes para derrub-lo do cargo, assumindo seu vice Itamar Franco. Outro fator determinante da conjuntura latino americana na dcada de 1980 a crise da dvida externa. Os grandes projetos desenvolvimentistas tiveram um alto custo, e foram financiados por emprstimos com taxas de juros

Raymundo Faoro (1985: 10) remete as origens das discusses sobre a Constituinte ao ano de 1974. Mas no h dvidas de que dez anos depois que a pauta se torna prioritria.

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flutuantes. Com a poltica de Reagan89 de elevar a taxa de juros, a dvida multiplicou-se drasticamente. Por volta de 1989, o total da dvida latinoamericana j alcanava 420 bilhes de dlares e somente o servio da dvida, j tinha transferido para o exterior 150 bilhes de dlares entre 1982-1987. Cerca de 40% dos ganhos latino-americanos no comrcio exterior se destinavam ao servio da dvida, isto , ao manter o principal da dvida nos patamares atuais. Ocorrendo exatamente num momento em que declinavam os preos dos produtos de exportao da regio e caam as taxas de investimento produtivo, o crescimento astronmico da dvida passou a constituir um dos mais graves elementos de perturbao social do continente. (MOURA, 1992: 136,137) A grave situao econmica tambm levou os pases a voltarem-se para seus problemas internos, alm de ter gerado um certo questionamento sobre a utilidade de articulao entre parceiros enfraquecidos e com economias bastante parecidas. O que os latino-americanos precisavam de fato era de um apoio substancial dos pases desenvolvidos, notadamente dos maiores credores. Portanto, a aproximao entre os vizinhos latino-americanos visava aumentar as chances de serem ouvidos no concerto mundial, mais do que, por soma de esforos, resolver as questes internas. Isso quer dizer que a associao regional tinha objetivos extra regionais: era a formao de um coro para falar mais alto, mais no de um mutiro para arrumar a desordem. Os signatrios do TCA no fugiam regra (como se pode perceber pela tabela abaixo). Com o enorme peso da dvida externa e dos juros sobre as economias desses pases, compreensvel que no haja recursos para o investimento na pesquisa e no desenvolvimento da Amaznia, nem em nvel nacional, nem em projetos de cooperao internacional.

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Tenha-se em vista que os EUA eram o maior credor dos pases latino americanos.

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DVIDA DE ALGUNS SIGNATRIOS DO TCA EM 1987 Pases Dvida (em bilhes de US$)
Brasil

% da dvida sobre o PIB

115 34,9 15,4 14,7 6,2

40,8 96,9 45,5 44,3 107,1

Venezuela Colmbia Peru Bolvia

* Fonte: Fernando Henrique Cardoso Apud Cervo (Bueno & Cervo, 2002:439) H autores, inclusive, que levantam a hiptese de que a abertura poltica dos anos 1980, feita no contexto de crise econmica, viria acompanhada de uma diminuio do mpeto integracionista:
Em meados dos anos 80, ao mesmo tempo em que a democratizao fazia grandes progressos no continente, a marcha do processo integracionista na Amrica Latina parecia no conseguir superar a dimenso da retrica bem intencionada. Num mundo em acelerada transformao econmica e tecnolgica, os pases membros da ALADI passavam por uma severa crise de ajustamento externo, o que induzia polticas de cunho protecionista e a reduo sensvel do comrcio intraregional. Na realidade, pode-se afirmar, hoje, que naquele momento desenvolvia-se uma sutil, algumas vezes explcita, oposio ao aprofundamento dos mecanismos de natureza multilateral regional. A necessidade premente de buscar divisas fortes lanava a segundo plano compromissos idealistas contrados no comeo da dcada. Em suma, o continente, ainda apegado ao modelo de substituio de importaes,

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parecia continuar seu caminho na contramo das tendncias mundiais (BARBOSA & CSAR, 1994: 292)

H que se destacar que a frase acima refere-se a projetos de cooperao multilateral regional, ou seja, no inclui o movimento substancial de aproximao bilateral entre Brasil e Argentina, na dcada de 1980. Mas ela reproduz uma dificuldade real de os pases latino americanos levarem frente projetos concretos de aproximao multilateral (o que inclui o TCA), de modo que os enfticos discursos de cooperao e unio (como aqueles que povoaro as reunies do Tratado, notadamente as do fim da dcada) no conseguem superar a retrica, j que de fato a principal ateno estava voltada para os problemas internos de cada pas. Na dcada de 1980, portanto, o instrumento criado em 1978 no representou maiores frutos para a poltica externa brasileira, a no ser aqueles j colhidos no momento da negociao e assinatura, como uma melhora substancial na percepo que os vizinhos amaznicos tinham do pas. A ausncia de um maior interesse por parte do pas no TCA (pelas razes j expostas) foi o grande responsvel pela inrcia em que o Tratado permaneceu na maior parte da dcada. Mas mesmo no final da dcada, quando por razes especiais o Brasil v uma possvel utilidade em reavivar o mecanismo cooperativo, e apesar de conseguir lhe imprimir um novo impulso, vai se deparar com dificuldades que so prprias de qualquer esquema de cooperao, somados a outras especficas do TCA. No perodo que vai de 1989 a 1994, essas dificuldades tornam-se evidentes ao mesmo tempo em que h um esforo de investimento no Tratado.

3.2 - TRANSIO PARA A P.E.B. E PARA O TCA (1989-1994)

A partir dos ltimos anos da dcada de 1980 mudanas profundas iro trazer enormes implicaes para a poltica externa brasileira e tambm para o Tratado de Cooperao Amaznica- bem como para todo o cenrio mundial.

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No mbito do TCA, o perodo marca o incio de uma revitalizao, impulsionado pela 1a. reunio de presidentes, em 1989. Com a renovao h tambm uma significativa mudana no sentido geral dos discursos, que reflete o perfil da poltica externa do Brasil: os signatrios deixam de simplesmente rechaar a interferncia externa em assuntos amaznicos. Alm de fazerem isso, apresentam uma postura de cobrana dos pases desenvolvidos, tentando consolidar a tese de que era sua a responsabilidade pelos srios problemas ambientais do planeta e que, por isso, tinham a obrigao de contribuir financeiramente com os projetos dos pases menos desenvolvidos. Toda a discusso sobre a necessidade de mudana da estrutura econmica global, defendida pelo Brasil nos anos 1980 nos diversos fruns multilaterais de que participou, vai ser apropriada, em razo da importncia que o tema ambiental ganha na pauta global, pelas reunies do TCA, que ter, at 1992, o momento de maior inclinao poltica de sua histria. Nesses mesmos anos de reconstruo sero identificados alguns problemas estruturais do acordo, e cujas solues adotadas representaro justamente a passagem para a fase posterior do Tratado. Tal identificao levar o Brasil a propor, em 1993, uma substantiva alterao institucional no TCA, que marcar o incio de uma nova fase. A poltica externa brasileira tambm passar, neste perodo, por um momento de transio. Com novos elementos, ela ir mesclar resqucios do perfil anterior, manifestos justamente no debate sobre a questo ambiental, onde o pas ter um protagonismo na defesa das teses preocupadas em aliar a questo ambiental com o problema do desenvolvimento (que foi a questo chave da poltica externa brasileira desde os anos 1930), ao mesmo tempo em que procura responder s crticas recebidas- tal processo ter seu pice na organizao e realizao da ECO 9290.

Existe a possibilidade desse processo de construo de uma nova ordem em novos mecanismos de cooperao, e o conceito de desenvolvimento sustentvel, tal como foi

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No mesmo ano de 1992 ser lanada a Iniciativa Amaznica, pelo governo Itamar Franco. Esta proposta far a ponte com a nova prioridade da poltica externa brasileira: a regionalizao e a eleio da Amrica do Sul como a plataforma fundamental da insero internacional do pas. Esse novo perfil se traduzir na rpida substituio do projeto da Iniciativa Amaznica pelo da ALCSA (rea de Livre Comrcio Sul Americana). Portanto, a Iniciativa Amaznica apresenta elementos da poltica externa dos anos 1980, que a antecedeu, com aquele da poltica externa que o suceder. E toda a transio ser marcada, alm dos elementos de continuidade, por mudanas bruscas do cenrio interno, regional e internacional, que condicionaro o surgimento de novas caractersticas da poltica externa brasileira e do Tratado de Cooperao Amaznica. O cenrio internacional vai apresentar, no perodo, mudanas estruturais profundas, com o desmoronamento da Unio Sovitica e o encerramento definitivo da Guerra Fria, simbolicamente representados pela queda do muro de Berlim, em 1989. A partir deste fato (cuja totalidade dos efeitos ultrapassa em muito o objeto de discusso deste trabalho), os EUA passaro por uma redefinio do seu papel no mundo91. Tal redimensionamento do papel norte americano vai ter algumas implicaes diretas para a compreenso da poltica externa brasileira a partir dos anos 199092:

consagrado na Conferncia do Rio, representa esse tipo de construo coletiva, baseada na cooperao. Atravs dele, reintroduziu-se com toda nfase necessria o tema do desenvolvimento no debate internacional, agregando-lhe a dimenso ambiental (LAFER, 1994: 34). Tal redefinio enseja uma discusso, no restrita academia, sobre a existncia de uma Nova Ordem Internacional, proclamadapor George Bush em 1990. 92 Ressalte-se que, quando se refere a implicaes diretas, no se diz que esses fatores so determinantes, ou melhor, os nicos determinantes das mudanas que se procedero na poltica externa brasileira. Apenas definiro o contexto, e este contexto evidentemente um dos fatores explicativos importantes, desde que ele vai produzir conseqncias relevantes para o Brasil e sua poltica externa.
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A primeira diz respeito a um aspecto ideolgico/valorativo93. O fim da URSS cria, ao menos num momento inicial, a percepo de que os EUA teriam sado vencedores da Guerra Fria. Este contexto vai se adequar perfeitamente ascenso, no Brasil e na Argentina, de lderes propensos a uma aproximao com os EUA, numa tentativa de reedio do paradigma da aliana especial. Concretamente, as eleies de Menem e de Collor pautam-se em grande parte neste contexto, e revertem uma posio de crtica e busca de autonomia com relao aos norte americanos por parte dos pases latino americanos. Ao mesmo tempo, conduzem a uma maior liberalizao na conduo das relaes econmicas externas94. A plataforma poltica de Collor, manifesta em expresses como modernizao, integrao competitiva, credibilidade, ascenso ao primeiro mundo (pelo contato e no pelo distanciamento), ir representar uma substancial alterao das perspectivas vigentes at ento, e ser incorporada pelos discursos diplomticos95. Importante notar, no entanto, que no havia uma plena sintonia entre o presidente, seu ministro das relaes exteriores (Francisco Rezek) e o corpo diplomtico do MRE96. O Itamaraty, a partir dos anos 1990, ir dividir a tarefa de implementao da poltica externa com o prprio presidente e com outros ministrios (econmicos) e setores sociais, principalmente os empresariais. Essa ampliao deve-se principalmente ao processo de abertura econmica, e ir permanecer mesmo aps a queda de Collor, de forma ento que

Maria Regina Soares de Lima (apud MELLO 2000: 81) acrescenta aos aspectos ideolgicos, uma motivao pragmtica para a reaproximao com os EUA. 94 A qualificao da liberalizao importantssima, pois refere-se especificamente abertura do mercado brasileiro aos investimentos e produtos estrangeiros. No entanto, internamente a primeira medida do governo Collor o bloqueio das poupanas, com o objetivo de conter o consumo e, assim, a inflao. No difcil perceber que esta medida no tem nada de liberal, e por isso so importantes as especificaes. 95 Ver, por exemplo, discurso de Collor na recepo do presidente da Colmbia, Csar Graviria Trujillo, no dia 2/9/1991 (MELLO: 1991a: 102, 103) 96 Segundo MELLO (2000: 83-98), o Itamaraty atuou, durante o governo Collor, na tentativa de tornar menos bruscas as mudanas na poltica externa, procurando manter alguns elementos de continuidade com o paradigma universalista anterior. Fazia isso ao mesmo tempo em que procurava preservar seu espao institucional, por vezes ameaado neste perodo.

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se constituir num dos elementos marcantes da poltica externa a partir dos anos 199097. importante, no entanto, que se faam algumas ponderaes. A primeira que o projeto de liberalizao no construo absolutamente inovadora do governo de Fernando Collor de Mello. Na verdade, o iderio que vai marcar sua poltica econmica tem defensores no Brasil desde a dcada de 195098. Ou seja, o projeto desenvolvimentista desenvolveu-se predominando, at a dcada de 1980, sobre outro projeto, de carter mais liberalizante. Na dcada de 1980, no entanto, h um progressivo esgotamento do modelo desenvolvimentista. A crise da dvida externa o auge deste processo, e o fracasso dos planos dos economistas heterodoxos, no governo Sarney, marcam a passagem para um avano substancial das idias liberais no pas99. Portanto, o governo Collor marca o final dessa trajetria, de derrocada do modelo desenvolvimentista, que tinha na poltica externa um importante ponto de apoio. Da que Batista (1993: 83-88), Cervo (2001: 279-301) e Vizentini (2003: 79-103) vo se referir ao carter neoliberal da diplomacia a partir dos anos 1990. Mas, como j foi mencionado acima, ainda durante o governo Collor houve aspectos de continuidade na poltica externa, manifestos especialmente nas questes ambiental e indgena. O primeiro ponto a se destacar a permanncia de uma postura crtica por parte da comunidade internacional com relao ao Brasil, intensa desde 1988. 3.2.1 - NOVOS E ANTIGOS TEMAS: O DESENVOLVIMENTO SUSTENTVEL COMO CONCEITO ESTRATGICO
Cf LIMA (2000), que aponta, alm da abertura econmica, a liberalizao poltica como um dos fatores que levou a poltica externa a entrar no jogo do conflito distributivo interno, considerando os diversos (e divergentes) segmentos sociais. 98 Se se tomam, por exemplo, os textos de Eugenio Gudin, podem-se encontrar as principais idias que marcam o programa de Collor, como abertura do mercado nacional, a importncia da competio internacional, os benefcios do capital estrangeiro, a diminuio dos gastos pblicos, os malefcios da substituio de importaes e a correspondente proteo das industrias nacionais, o termo modernizao etc. 99 Sobre este processo de construo do predomnio do iderio liberalizante na dcada de 1980, ver COSTA (2003).
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A partir de 1990 ganha destaque o tema da proteo do povo Ianomami, que ocupa terras na fronteira do Brasil com a Venezuela100. Em janeiro de 1991 o presidente visita o parque indgena do Xingu e homologa sua demarcao junto com a de outra rea indgena. No discurso diz que ... a questo do ndio prioritria para o meu governo. Tenho pressa em resolv-la. (MELLO, 1991: 48). A presso internacional aumenta e culmina com a assinatura do decreto, promulgado pelo presidente Fernando Collor de Melo em 15 de novembro de 1991, que cria a reserva indgena dos Ianommi101, de 10 milhes de hectares. O debate internacional sobre os Ianommis cria diversas controvrsias no pas, motivando crticas especialmente nos setores militares. Em 1993, j na gesto de Itamar Franco, o assunto volta novamente tona, pela divulgao do assassinato de mais de 70 Ianommis por garimpeiros da regio de fronteira entre o Brasil e a Venezuela, provavelmente em julho. A resposta do governo brasileiro se d com a criao do Ministrio Extraordinrio para a Amaznia, para o qual convoca o ento embaixador em Washington, Rubens Ricupero, diplomata que foi o negociador do TCA. Segundo ele, o ministrio serviria no para executar, mas sim para coordenar as polticas para a Amaznia102. Tambm serviria para identificar as prioridades em cada rea, que, a princpio, poderiam ser resumidas nas seguintes: Na rea indgena, por exemplo, o trmino da demarcao. Na rea ambiental, a execuo do projeto de preservao financiado pelo Grupo dos Sete (Estados Unidos, Japo, Alemanha, Frana, Inglaterra, Canad, Itlia). Na rea militar, o Projeto Calha Norte, sob forma nova. Na rea internacional, ser a revitalizao do Tratado de Cooperao Amaznica (RICPERO, 1993- grifo meu). Pode-se notar, antes de mais nada, a meno revitalizao do TCA, o que mostra que mesmo com o impulso das reunies de presidentes, em 1993 o
100

No mesmo ano surge o problema de garimpeiros brasileiros que ocupam terras na Venezuela, e constituda uma comisso mista para reafirmar os marcos da fronteira definida em 1859. 101 Em junho de 1991 o presidente da Venezuela, Carlos Andrs Peres, j havia determinado o espao Ianomami em seu pas. 102 Funo interna semelhante que teria, no mbito internacional, o TCA.

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acordo ainda precisava ser reerguido. De qualquer modo, a meno, no rol de prioridades do ministrio, mostra uma pretenso de se dar uma maior importncia ao Tratado, indicando a revalorizao por que ele passava no perodo. No s na questo indgena h ainda um certo desconforto nas relaes entre o norte e o sul, a despeito de uma postura predominantemente de aliana com os EUA e o mundo desenvolvido. A discordncia vai se manifestar especialmente nas discusses acerca do assunto ambiental. Desde o incio do governo Collor, o Brasil empenhou-se na organizao da ECO 92. Em junho de 1990 criada uma Comisso Interministerial do Meio Ambiente, para ajudar na preparao do evento e assessorar o presidente. Em julho, feito um acordo com o Reino Unido para cooperao tcnica em meio ambiente. Em agosto do mesmo ano ocorre a primeira reunio do comit preparatrio internacional, em Nairobi. Em todas as oportunidades, a diplomacia brasileira enfatiza a ligao entre os problemas ambientais e a pobreza, aproveitando para cobrar financiamentos, transferncia de tecnologia etc. Portanto, apesar do abandono do tom combativo do final da dcada de 1980, permanece, no incio dos anos 1990, uma posio de reao s crticas, bem como a cobrana de um apoio substantivo ao processo de desenvolvimento. A articulao entre desenvolvimento e meio ambiente ser um dos elementos que atrair os esforos da diplomacia brasileira para o TCA, j que este acordo multilateral, desde a sua criao em 1978, refere-se expressamente a essa articulao103:
Voltado para o desafio da proteo dos recursos ecolgicos e da promoo do crescimento econmico, o TCA foi uma das primeiras expresses do conceito de desenvolvimento sustentvel, depois encampada como eixo de referncia das discusses ambientais internacionais, particularmente aps a realizao da Conferncia das
... Considerando que para lograr um desenvolvimento integral dos respectivos territrios da Amaznia necessrio manter o equilbrio entre o crescimento econmico e a preservao do meio ambiente,... (TCA, 1978)
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Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento a Rio 92 . (CORRA, 1999)

A questo do desenvolvimento sustentvel vai permitir, na verdade, alm de garantir elementos de continuidade, uni-los ao novo perfil da poltica externa, na medida em que este volta-se aos novos temas (meio ambiente, direitos humanos, terrorismo, narcotrfico etc), objetivando sustentar e ampliar a credibilidade internacional do pas. Celso Lafer, quando ministro, vai sintetizar essa fuso na idia de que o desenvolvimento sustentvel permitiria uma relegitimao do Sul (LAFER, 1992: 60, 61 e 1994:33). Ou seja, se juntam as idias de credibilidade (legitimao) com a do Sul104. Mas ainda na gesto de Francisco Rezek j se percebe essa posio105, embora sem traduzi-la numa expresso. Na abertura da reunio regional preparatria da Eco 92, na cidade do Mxico, em 5/3/1991, Rezek menciona, junto com os assuntos ecolgicos, o problema das desigualdades, da dvida externa, da alta taxa dos juros internacionais e do protecionismo comercial do mundo industrializado. E acrescenta:
A legtima preocupao da comunidade com o meio ambiente global dever traduzir-se em significativo reforo dos mecanismos de cooperao internacional em suas vertentes econmica, tecnolgica e ambiental. Nossa rea [Amrica Latina] dever ressaltar a lembrana de que a Nova Ordem Econmica Internacional, defendida h tantos anos por motivos ticos, hoje constitui tambm um imperativo ecolgico... Para a quase totalidade dos pases em desenvolvimento, as presentes caractersticas do

Esta tarefa [de relegitimao do Sul] parte do reconhecimento de que existe uma relao Norte- Sul e de que esta e continuar a ser problemtica enquanto os pases subdesenvolvidos no estiverem plenamente incorporados, e de maneira satisfatria, aos fluxos dinmicos da economia mundial, pois esta incorporao um ingrediente bsico para a estabilidade da ordem mundial(LAFER, 1992: 68) 105 Mello (2000:87,88) aponta que o segundo ano do governo de Collor seria marcado por uma certa frustrao das expectativas referentes ao apoio norte americano. Por isso, em 1991 houve uma ... progressiva reduo da retrica da cooperao e da convergncia com o Primeiro Mundo, enquanto as crticas aos pases desenvolvidos tornaram-se freqentes. (op. cit.: 88)

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sistema econmico tornam invivel a correta conciliao da busca do progresso com a proteo eficaz do meio ambiente (REZEK, 1991: 72)106.

A Conferncia Rio 92 vista, ento, como uma grande oportunidade para o Brasil conseguir, juntamente com os pases menos desenvolvidos (em especial seus vizinhos da Amrica Latina), convencer os Estados mais ricos a repassarem recursos e tecnologia aos mais pobres, para apoiar o desenvolvimento e tambm os projetos de gesto das respectivas reas verdes. Com o intuito de afirmar uma posio no debate global e aumentar e consolidar o fluxo de recursos dos pases desenvolvidos, a diplomacia brasileira ir se empenhar em coordenar posies para ter maior peso nas negociaes. Em primeiro lugar, deve ser destacado que o TCA ser instrumento fundamental para esta articulao, realizada na 2a. reunio dos presidentes dos membros do TCA107. Neste encontro, sero reproduzidas as principais teses referidas acima, e o resultado ser um documento que condensa a Posio Conjunta dos Pases Amaznicos com vistas Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento108. No mbito do TCA, a meno reunio de presidentes de 1992 aparece j na IV Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, de 1991, em Santa Cruz de la Sierra (Bolvia)109. Na ocasio, o encontro dos chefes de Estado considerado o impulso poltico necessrio fase de avano por que passa o Tratado, pois En este contexto, la

No mesmo sentido, o presidente Collor, em discurso na ONU no dia 23/9/1991, faz a ligao entre paz, meio ambiente e desenvolvimento: Mas cabe advertir que a atividade da construo da paz no se opera no vazio; ela depende do desenvolvimento econmico, o qual, por sua vez, depende de modelos ambientalmente sustentveis. No podemos ter um planeta ambientalmente sadio num mundo socialmente injusto. Eis porque as dimenses poltica, econmica e tica convergem na questo do meio ambiente, pois nela esto reunidos, em ltima instncia, os desafios da paz, do desenvolvimento e da melhoria das condies de vida do conjunto da humanidade. (COLLOR, 1991: 144) 107 Os presidentes da Venezuela e do Peru no compareceram, mandaram representantes. 108 Transcrito na Resenha de Poltica Exterior n. 70, primeiro semestre de 1992. Na declarao final da reunio h tambm uma grande nfase na solidariedade ao presidente da Venezuela, Carlos Andrs Perez, que havia sido alvo de recente (4/2/92) golpe de Estado, e na defesa da democracia representativa, o que tem bastante importncia num momento em que estes pases procuram construir uma imagem positiva frente aos pases desenvolvidos, de quem esperam receber recursos. 109 Atas e declarao final disponvel em www.otca.org.br.

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activa conduccin del processo al ms alto nvel poltico, constituye uma garantia real e inequvoca para la consecucin de los objetivos que se han propuesto alcanzar. Como se percebe, o evento de 1992 tem um carter instrumental, de articulao para um frum internacional, mas tambm lhe atribudo um forte significado interno, para a marcha do prprio TCA. Ao mesmo tempo em que o TCA usado como ferramenta de coordenao dos pases do norte da Amrica do Sul, o Itamaraty promove uma reunio semelhante com os pases do Cone Sul, que ocorrer 10 dias aps o encontro de Manaus (AM), em Canela (RS), no dia 20/2/92. Da tambm resulta um documento de posicionamento comum, bastante semelhante ao dos pases amaznicos110. Percebe-se ento que o Brasil atua em duas frentes: o Norte e o Sul da Amrica do Sul. Mas, de qualquer forma, seu espao prioritrio de atuao a Amrica do Sul, apesar de os discursos referirem-se sempre Amrica Latina. Ou seja, percebe-se j uma manifestao do que ser a regionalizao da poltica externa brasileira (a ser discutida a seguir), ao mesmo tempo em que ainda se apresenta uma compartimentao da regio em duas reas distintas, o que ser gradualmente minimizado. Apenas para finalizar este sub item, importante mencionar que neste perodo, alm da disposio dos pases em desenvolvimento em captar recursos, havia tambm uma crescente disponibilidade de fundos dos pases ricos para bancar projetos ambientais. Deve-se destacar a proposta dos pases integrantes do G-7111, apresentada ao Brasil ainda em 1989, do Plano Piloto para Proteo das Florestas Tropicais do Brasil (PPG-7). A divulgao do programa foi feita durante a conferncia de cpula do grupo, em Houston, em junho de 1990

Embora os documentos sejam parecidos, eles tm diferenas entre si. O texto dos pases amaznicos, por exemplo, reserva um item para o tema populao e comunidades indgenas e outro para transferncia de tecnologia. J o documento dos pases do Cone Sul no contm esses dois itens, mas inclui um indito, denominado o meio marinho, separado do recursos hdricos (este sim comum aos dois). 111 Alemanha, Canad, EUA, Frana, Itlia, Japo e Reino Unido

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(momento em que foram anunciados US$ 1, 5 bilho112). Mas o PPG-7 s comeou formalmente em 1992, institudo pelo decreto 563 de 5 de junho de 1992 do governo brasileiro113. Outro exemplo o Fundo para o Meio Ambiente Mundial, o Global Environment Facility (GEF), criado em 1991 e que teria como objetivo, financiar, justamente, projetos de cooperao na rea dos temas chamados globais (definidos aprioristicamente como sendo a mudana do clima, a proteo da camada de oznio, a biodiversidade e a poluio em guas internacionais). (COELHO, 1997:244). Em maro de 1991, o ento chanceler Francisco Rezek refere-se ao ...recente estabelecimento da Global Environmental Facility no Banco Mundial o que, porm, no elimina a necessidade de mecanismos financeiros prprios a cada conveno internacional. Observa-se mesmo a necessidade adicional de criao de outro mecanismo, possivelmente um Fundo, para o financiamento, em bases concessionais, de programas adicionais de meio ambiente e de componentes ambientais em projetos internos de desenvolvimento. Isso no est contemplado na Global Environmental Facility. (REZEK, 1991: 49) Pode-se notar facilmente como a posio expressa pelo chanceler brasileiro se reflete na declarao dos presidentes do TCA, de 1992114, indicando o xito na articulao dos signatrios em torno do tema:

Embora apenas US$ 250 milhes foram aprovados na primeira fase do programa, iniciada em 1995, sendo a maior parte liberada s em 1997 (TEIXEIRA DA SILVA, 2004: 3, 17). 113 Para um balano do PPG-7 ver TEIXEIRA DA SILVA (op.cit.). Perspectivas crticas sobre o programa podem ser vistas em BENTES (2005:229), que considera que o programa logo se enfraqueceu com a retirada dos EUA, Japo e Frana. Tambm critica o fato de a maior parte dos recursos para consultorias e coordenao de projetos, que seriam geralmente exercidos por profissionais estrangeiros, em detrimento dos brasileiros. BECKER (2001:13) aponta a contradio entre, por um lado, a destinao de recursos para conservar a Amaznia pelo PPG-7 e, por outro, o incentivo que EUA, Unio Europia e o Japo do (seja na OMC seja financiando diretamente) cultura da soja- uma das principais causas do desmatamento no Brasil. 114 a Declarao final da 2 . Reunio dos presidentes do TCA, ocorrida em Manaus, 1992. Disponvel em www.otca.org.br

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8. La representacin en estos mecanismos y su gestin deben obedecer al criterio de equidad entre los pases desarrollados y los en vas de desarrollo. Es necesario comprender, por todos estos motivos, que el mecanismo financiero denominado "Global Environmental Facility" constituye un instrumento claramente limitado e insuficiente. Resulta fundamental que se conciba un mecanismo capaz de permitirles a los pases la puesta en prctica de las directrices y de los programas de accin de la Agenda 21, promoviendo as el desarrollo sustentable. De la misma forma, los instrumentos jurdicos multilaterales en negociacin debern incluir mecanismos financieros propios con las caractersticas sealadas antes( grifo meu)115.

O Fundo foi lanado como projeto piloto, e sua reestruturao foi alvo do grande esforo da diplomacia brasileira de 1991 at 1994, como mostra o artigo citado (cuja primeira edio de 1994), do diplomata Pedro Motta Pinto Coelho, poca chefe da Diviso do Meio Ambiente do MRE. O grande problema seria que o fundo ... est concebido ideologicamente para financiar, numa distoro de lgica que se tenta ainda corrigir, segmentos (custos incrementais) de projetos ambientais que tragam benefcios globais... e que, alm de obscuros os critrios para escolha dos quatro temas eleitos, ... no faltam sugestes para a ampliao da abrangncia, para incorporar, por exemplo, populao, pobreza, instituies ambientais e polticas em nvel nacional, relaes de comrcio e termos de intercmbio entre manufaturas e matrias primas, alm de desertificao e seca, e desmatamento (op. cit: 244). O cenrio ideal, j que no se criaram outros mecanismos financeiros durante a Conferncia do Rio, seria desvincular o GEF do Banco Mundial, transformando-lhe numa agncia de fomento independente116.

O documento conjunto dos Pases do Conesul tambm reproduz a mesma idia: Nesse contexto, as fontes de financiamento existentes, inclusive a chamada Global Environmental Facility, so inadequadas e podem contribuir de maneira apenas limitada para o cumprimento dos grandes compromissos sobre meio ambiente e desenvolvimento que sero assumidos na Conferncia do Rio e nas negociaes sobre diversidade biolgica e alteraes climticas. In Resenha de Poltica Exterior do Brasil no. 70, primeiro semestre de 1992, pgina 67. 116 Em maro de 1994 terminam as negociaes para reestruturao do fundo, sem a ampliao temtica almejada, mas ao menos formalmente o desvinculando do Banco Mundial.

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De qualquer modo o GEF representou a disponibilizao de recursos para projetos ambientais, o que um dos motivos a justificar que se preocupe com a eficincia do TCA na captao dos mesmos. 3.2.2 REGIONALIZAO E NEGOCIAES COMERCIAIS Outra implicao do novo contexto internacional do incio dos anos 1990 e da releitura do papel dos EUA nesse contexto, que este pas aproveita o fortalecimento de sua posio no plano internacional para reeditar uma proposta de liberalizao comercial no continente americano117. A Iniciativa para as Amricas, proposta por George Bush em 1990, ... visava essencialmente ressuscitar as relaes hemisfricas e estimular as reformas econmicas em curso na Amrica Latina, prevendo a concesso de redues tarifrias para produtos de especial interesse da regio em troca de regras claras para a defesa dos direitos de propriedade intelectual, para os fluxos de investimento direto e o comrcio de servios (MELLO, 2000:103). Essa proposta ser a antecessora imediata do projeto da ALCA (rea de Livre Comrcio das Amricas), formalizada em 1994. Em forte correlao com a Iniciativa para as Amricas, em 1991 assinado, por Brasil, Argentina, Uruguai e Paraguai, o Tratado de Assuno, que institui o Mercosul (Mercado Comum do Sul). Este acordo faz parte da estratgia brasileira de negociar em bloco com o mundo, tentando juntar foras para garantir uma maior considerao dos pases desenvolvidos, principalmente os EUA118. Mas se, por um lado, o Mercosul uma resposta ao projeto norte americano, no se pode ignorar que o mesmo tem razes na dcada anterior, no aprofundamento

A primeira vez que os EUA propem a criao de uma zona de livre comrcio nas Amricas foi a um sculo antes, durante a 1 . Conferncia Internacional Americana (1889-1890). 118 Desde ento, o Brasil foi o nico pas da Amrica Latina que, de alguma forma, resistiu a todas as iniciativas dos EUA para a regio, mantendo os mesmos objetivos estabelecidos em 1990: assegurar a atuao conjunta do Mercosul para fortalecer seu poder de barganha nas negociaes com Washington; evitar a defeco da Argentina; tentar alterar a natureza unilateral da proposta norte-americana; e impedir que o bloco sub-regional viesse a ser diludo caso a rea de livre comrcio hemisfrica fosse efetivamente deslanchada. (MELLO,2001: 3)

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de um processo gradual mas regular e consistente de aproximao com a Argentina. O Mercosul, ento, representar, por um lado, o cerne do novo posicionamento internacional do Brasil, a partir dos anos 1990 (regionalizao da poltica externa), e um aprofundamento dos impulsos iniciados na dcada de 1980. Ao mesmo tempo em que servir de resistncia s pretenses estadunidenses, fornecer as bases para um maior dilogo com o mundo, por meio da chamada autonomia pela participao e a construo da imagem do Brasil como global trader119. Ainda no governo Collor ser realizada uma reforma ministerial, em que assumir a pasta das Relaes Exteriores Celso Lafer. Em sua gesto os pontos de ruptura que caracterizaram os anos de Francisco Rezek sero minimizados, com o afastamento do paradigma da aliana especial com os EUA e a uma reaproximao do ministro com o Itamaraty. Mello (2000: 109-116) considera a gesto de Lafer como um momento de reformulao conceitual, na verdade, de formulao de uma estrutura conceitual que pudesse, frente ao novo contexto internacional, dar uma orientao mais sistematizada s estratgias e posies brasileiras. Os 13 meses (abril/1992- maio/1993) em que Lafer esteve frente do Itamaraty marcam o pice deste perodo de transio que vai de 1989 a 1994. Em sua posse destaca, alm da oportunidade da ECO 92 e de termos que sero referncias (como integrao competitiva), a prioridade a ser dada Rodada do Uruguai (do GATT) (LAFER, 1992: 68). Tal prioridade aponta j o que ser uma das preocupaes centrais da poltica externa a partir de ento, principalmente depois de 1995: as negociaes econmicas120. A materializa-se a nova estrutura conceitual referida, de preocupao em obter alteraes na estrutura
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econmica

internacional,

mas

por

meio

da

participao

nas

Cf. LAFER (2004: 118, 136) e MELLO (2000: 113 e 2002: 37-39) Abrangendo especialmente Mercosul, Unio Europia, Alca e OMC.

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negociaes (bi e multilaterais) e nos regimes internacionais e no pelo distanciamento. A mudana com relao ao governo Collor no diz respeito a um questionamento da liberalizao. O valor positivo desta no ser questionado desde o incio da dcada de 1990 (o que uma transformao profunda com relao s dcadas anteriores, em especial a de 1980). O que ir mudar, a partir da gesto de Lafer, a exigncia de contrapartidas para a promoo da abertura do mercado brasileiro. Por outro lado, um indicador de que a mudana no est completa o apego que ainda existe ao conceito de Amrica Latina, que tem uma conotao fortemente poltica, e teve seu auge nos anos 1980. Em maio de 1992, Lafer diz que a Amrica Latina, como nossa circunstncia, a regio chave121. (LAFER, 1992a: 70). A utilizao do termo Amrica Latina comear a ser questionada no segundo semestre de 1992, quando assinado, entre EUA, Canad e Mxico, o Nafta (North Amrica Free Trade Agreement, que entrar em vigor em 1994). Em agosto ele critica o Mxico e o Canad, que concentrariam o comrcio num nico parceiro, no sendo, como o Brasil, global traders. A crtica reflete a preocupao com a perda de competitividade brasileira no mercado dos EUA e dos outros membros do Nafta, alm do receio de que haja um desvio de comrcio e uma diminuio dos investimentos para a modernizao tecnolgica do Brasil (caso se concentrem no Mxico). Por isso o ministro questiona se o Nafta seria compatvel com o GATT e a ALADI. O resultado uma diminuio da nfase na Amrica Latina: fala-se em ... integrao latino americana, [mas] em especial o Mercosul (LAFER. 1992b: 54- grifo meu):
Tenho dito que a Amrica Latina nossa circunstncia. Temos fronteiras com dez pases, mas essas so mais vivas com a Argentina, o
Ainda durante a gesto Rezek a Amrica Latina tida como um parmetro para a viso internacional do Brasil. Ver, por exemplo, discurso de Collor em 18/11/1991, durante a visita do presidente colombiano. Ele se refere unio dos pases amaznicos para a ECO 92, mas sempre tendo uma perspectiva latino americana, ou seja, tendo como objetivo ltimo a unio da Amrica Latina para que se aumente seu peso na conferncia ambiental. (MELLO, 1991b: 115)
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Uruguai e o Paraguai, dadas a contigidade geogrfica e o incio de infraestrutura fsica necessria para a interligao. Ao comearmos a integrao pelo Mercosul no estamos excluindoao contrrio pretendemos estimular- a possibilidade de vinculaes com outros mecanismos de integrao. Outras possibilidades podem ser exploradas, inclusive as ambiciosas idias de integrao hemisfrica. Entretanto, o primeiro passo ser aprofundar e consolidar o processo de integrao em curso no Mercosul...122(LAFER, op.cit:57).

J na gesto de Fernando Henrique Cardoso como chanceler (5/10/199221/5/1993)123, apesar de ainda no ter sumido completamente o termo Amrica Latina, enfatiza-se a prioridade ao Mercosul, e, em dezembro de 1992, lanada a Iniciativa Amaznica, que pretende abarcar com acordos econmicos os pases do Tratado de Cooperao Amaznica. Apesar do enquadramento no mbito do TCA, os instrumentos propostos no so multilaterais, e sim bilaterais, ou seja, a proposta que sejam feitos, bilateralmente, acordos de complementao econmica. Mais uma vez, a exemplo da articulao para a ECO 92, o TCA utilizado como instrumento para estender a ao externa do pas ao norte da Amrica do Sul. No entanto, a Iniciativa Amaznica se mostra como um passo (alm do Mercosul), para a criao de um espao econmico Sul Americano124, o que
Em livro publicado em 2001 (1 . edio), Celso Lafer (durante segunda gesto como chanceler), menciona a mudana: (...)nesta virada do sculo, a economia da geografia aconselha um novo enfoque para o conceito de Amrica Latina. De fato, h de ter em conta que o Mxico, em funo de sua participao no NAFTA e a Amrica Central e o Caribe, por obra da ao centrpeta da economia norte americana, viram o seu grau de dependncia com o Norte aumentar ainda mais significativamente nos ltimos anos. Por esse motivo, o futuro dessa parte da Amrica Latina est cada vez mais vinculado ao que acontece nos EUA. A Amrica do Sul, em contraste, tem relaes regionais e internacionais mais diversificadas, tanto no plano econmico como poltico. Este um dado da realidade contempornea que lhe confere uma especificidade prpria no contexto da Amrica Latina, da qual cabe extrair as apropriadas conseqncias em matria de poltica externa. (LAFER, 2004:55) 123 No dia 1/10/1992 consumado o impeachment do presidente Collor, sendo substitudo por seu vice Itamar Franco. 124 O espao econmico sul americano seria uma rea de livre comrcio da Amrica do Sul, que abarcaria o Mercosul, a Iniciativa Amaznica e o Pacto Andino (mais o Chile): A Iniciativa Amaznica (...) complementou a ao quadripartite poltico- diplomtica e econmico- comercial encetada com as negociaes sobre o Mercosul. Aproximando-se o final do perodo de transio do Mercosul (...) ser importante para o Brasil dar seguimento ao esforo de integrao regional,
122 a

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ficar evidente quando ela for substituda pelo projeto da ALCSA (rea de Livre Comrcio Sul Americana), proposta pelo Brasil em outubro de 1993, j na gesto do ministro Celso Amorim (5/1993- 12/1994). Este momento decisivo, pois demonstra claramente: 1) a substituio definitiva da Amrica Latina pela Amrica do Sul como espao de atuao prioritria do Brasil125; 2) O projeto de, pela integrao econmica, constituir a Amrica do Sul num espao unificado, e sob a liderana do Brasil; 3) a consolidao de um projeto sul americano integrado da poltica externa brasileira, ou seja, a superao da diviso das reas de atuao externa entre norte e sul da Amrica do Sul. Entre os objetivos da ALCSA esto o incremento do comrcio internacional na Amrica do Sul, a tentativa de impedir uma fragmentao da regio devido atrao norte americana e a consolidao do pas como potncia regional (o que seria um suporte para a pretenso, lanada por Amorim, do Brasil obter um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU)126. A ALCSA no chegou a ser implementada, e sumiu dos discursos diplomticos entre os anos de 1994 e 1995127. O fracasso da ALCSA evidencia a fragilidade no projeto de integrao sul americana perseguido pelo Brasil. O primeiro ponto a se destacar o grau completamente diferente de relacionamento e articulao com os pases do Conesul e com os demais. E, por mais que o Brasil tenha lanado mo do TCA para tentar coordenar seus signatrios, no foi bem sucedido na tentativa de promover a integrao econmica com estes pases, inclusive porque o Tratado
o qual tem produzido efeitos muito positivos, justificando, assim, o aprofundamento deste a processo. (BARBOSA & CESAR, 1994 : 298). Ver tambm BARBOSA & CESAR, 1994b: 323. 125 Apesar de tanto a Iniciativa Amaznica como a ALCSA terem sido propostas no mbito da ALADI. 126 Cf MELLO (2000:135-143). 127 Id. ibidem

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no foi feito com este objetivo. A segunda observao, intimamente relacionada com a primeira, que a integrao no Conesul tem como ncleo duro e plo irradiador, uma prvia e consistente aproximao bilateral entre os dois principais pases da subregio- Brasil e Argentina. Como visto, no norte da Amrica do Sul o mesmo no ocorreu, dado que a aproximao entre Brasil e Venezuela no se afirmou nem prosperou. Portanto, pode-se levantar a hiptese de que a ausncia de uma parceria estratgica128 no norte da Amrica do Sul um pilar que falta ao projeto de unificao da Amrica do Sul. Em outras palavras, a obra de construo do espao econmico sul americano teria estruturas insuficientes, que o tratamento da regio como um todo, sem atentar para as diferenas, dificulta superar. De qualquer forma, os pressupostos e objetivos da ALCSA, relacionados constituio da Amrica do Sul como um bloco por iniciativa e com a liderana do Brasil, no foram abandonados. Isso significa que, a partir de ento, se o Mercosul continua a ser indiscutivelmente a prioridade da poltica externa brasileira, a perspectiva de regionalizao pretender ser geograficamente mais ampla que o Conesul, e poltica e economicamente mais slida que a Amrica Latina, que ruiu definitivamente em 1994, com a entrada em vigor do NAFTA. Em sntese, entre os anos 1989 e 1994, a poltica externa brasileira passa por importantes transformaes que trazem implicaes diretas para o TCA. Tanto pelo valor estratgico que ganha o assunto ambiental como pela pretenso de articular a Amrica do Sul, o Tratado ir ganhar um grande impulso no perodo, deixando a fase de inrcia que marcou a dcada de 1980. Outro ponto que se refletir diretamente no acordo o abandono do tom de confrontao com relao ao Primeiro Mundo. No momento da assinatura do TCA esta postura era bastante clara, na medida em que o interesse dos pases desenvolvidos pela Amaznia era visto como algo preocupante e negativo129.
128 129

O termo parceria estratgica usado no sentido dado por VAZ (1999:52). Como visto no captulo anterior (pgina 54).

123

Justamente por isso um dos objetivos da proposta feita pelo Brasil em 1977 foi rechaar a interferncia externa em assuntos amaznicos, garantindo a exclusividade dos condminos na responsabilidade pela gesto da regio e afirmando soberania dos mesmos. O discurso de Geisel na ocasio da assinatura do Tratado bastante emblemtico:
Esta tecnologia, ns que a teremos de encontrar, pois de nada vale recorrer ao tradicional comodismo, que nos fez, no passado, importadores de tecnologias dispendiosas, nem sempre adequadas s nossas necessidades. No sero os centros do Norte industrializado, de diversa ecologia, que nos ho de facilitar, pronta e acabada, a chave da civilizao nos Trpicas. Embora cada um desses domnios e projetos encontre em si mesmo as razes especficas de sua validade, todos eles em conjunto servem a um objetivo mais alto: o de acentuar que o desenvolvimento e a preservao da Amaznia constituem responsabilidade exclusiva dos pases da regio. (...) Dirigidos, outrora, diretamente disputa pela terra, esses desgnios de interferncia podem hoje, assumir a forma mais sutil de preocupaes bem intencionadas. (...) Invoca-se ento uma solidariedade internacional que, entretanto, recusada quando se quer lutar contra o subdesenvolvimento. (GEISEL, 1978: 9,10)

Mesmo do ponto de vista financeiro, as reunies do incio da dcada de 1980 mostram que a preocupao era que os prprios signatrios pudessem destinar recursos para sustentar seus projetos amaznicos130. Como se dissessem: a Amaznia de nossa inteira responsabilidade, no aceitaremos interferncias externas. No se metam nos assuntos da regio!. J a partir de 1989, incio da fase de transio, a postura com relao ao mundo outra: de cobrana por ajuda, especialmente financeira e tecnolgica.

130

Conferir nota de rodap 78, acima (pgina 83)

124

Mas mesmo sendo cobrana, a posio de dilogo131, que vai se tornar gradativamente mais amistoso. Substitui-se o conflito pela tentativa de marcar posio, e aos poucos se constri o discurso da plena convergncia e cooperao com os desenvolvidos, que marcar a fase seguinte (ou seja, a partir de 1995). A declarao da 2a. reunio de presidentes exemplifica esta passagem. As duas reunies presidenciais so marcos importantssimos na histria do TCA. Alm de renovar o abalado vigor do mecanismo, expressam esta nova caracterstica que ser fundamental nos anos seguintes: a reunio dos pases amaznicos com o fim de dialogar com a sociedade internacional. A partir do final da dcada de 1980 a posio com relao ao Primeiro Mundo passa a ser, apesar de ainda reativa, reivindicatria, combativa, de cobrana! E no perodo de transio (1989-1994), o tom combativo diminu132, permanecendo apenas a tentativa de marcar uma posio bem definida a respeito da necessidade de o mundo desenvolvido cooperar com o desenvolvimento, mas com a meno de expresses como scios na mesma causa, benefcios comuns e objetivos comuns, ao lado da reivindicao da transferncia de recursos, tecnologia e diminuio do protecionismo:
6. El subdesarrollo es, a la vez, causa fundamental y grave efecto del deterioro del medio ambiente. Por lo tanto, la solucin de los problemas ambientales est estrechamente vinculada a una nueva actitud respecto a la cooperacin internacional, que se traduzca en la expansin de los
131

Conferir declarao de Manaus de 1989, citada acima (pgina 86): En el ejercicio de la responsabilidad soberana de definir las mejores formas de aprovechar y conservar estas riquezas complementando nuestros esfuerzos nacionales y la cooperacin entre nuestros pases manifestamos nuestra disposicin de acoger la cooperacin de pases de otras regiones del mundo y de organismos internacionales que puedan contribuir a la puesta en marcha de los proyectos y programas nacionales y regionales que decidamos adoptar libremente y sin imposiciones externas, de acuerdo con las prioridades de nuestros gobiernos. 132 Comparar, por exemplo, o tom da declarao de 1992 (transcrita a seguir, no corpo do texto)disponvel em ww.otca.org.br, com aquele da declarao de 1989 (pgina 86): ...rechazamos las tentativas de obtener lucro comercial invocando legtimas preocupaciones ecolgicas. Este enfoque se fundamenta, sobre todo, en el hecho que la principal causa del deterioro del medio ambiente a nivel mundial son los modelos de industrializacin y consumo, as como el desperdicio en los pases desarrollado. (grifo meu).

125

recursos financieros, en el mayor acceso a tecnologas, en la ampliacin de los flujos comerciales y en medidas para resolver el problema de la deuda externa

(...)
X. RECURSOS FINANCIEROS

1. La realizacin del objetivo de integrar medio ambiente y desarrollo requiere una nueva actitud de cooperacin internacional. Esta nueva actitud se fundamenta en la comprensin que los pases desarrollados y los pases en desarrollo son consocios en la misma causa y que los beneficios econmicos y ambientales de esta cooperacin sern comunes. 2. Sin embargo, para la consecucin de este objetivo comn, los pases disponen de capacidad y medios financieros sumamente desiguales. Consecuentemente, los pases en desarrollo tienen grandes limitaciones para participar de los esfuerzos globales. 3. Los pases industrializados tienen una responsabilidad histrica por la degradacin del insostenible. medio ambiente en escala global, Por esta razn, y por capacidad actualmente

econmica y financiera, debern asumir una responsabilidad proporcionalmente ms grande en el proceso de desarrollo sustentable. (...) 6. De la misma forma se deben combatir las barreras proteccionistas al comercio internacional, ya sean las tradicionales o las barreras no arancelarias con motivacin ambiental. Ser necesario, por otra parte, valorar los recursos naturales y sus productos y atribuirles un precio correspondiente a su valor. 126

7. Se hace necesario canalizar los nuevos recursos financieros por intermedio contemplen de mecanismos institucionales modalidades apropiados, de que adecuadamente desembolso

concesional, sin condicionalidades, que operen de acuerdo con las prioridades de la parte receptora y tratamiento armonioso de las cuestiones del medio ambiente y desarrollo. Tales recursos, adems, deben atender a la necesidad de desarrollo socio-econmico ambientalmente sano de las poblaciones de los pases en desarrollo.(grifos meus) No mesmo sentido, o carter poltico do terceiro mundismo, que patente na dcada de 1980, reflete-se no latino americanismo da poltica externa brasileira de ento, que visava marcar a autonomia, especialmente em oposio aos EUA. A partir da dcada de 1990, e especialmente aps este perodo de transio, a perspectiva latino americana ser substituda por um projeto sul americano, seja como resposta integrao do Mxico com os EUA (e resistncia a que outros pases sigam o mesmo caminho), seja como extenso do processo de aproximao com a Argentina. O Tratado de Cooperao Amaznica diminuir tambm sua posio terceiro mundista e se constituir numa ponte para a integrao da Amrica do Sul, ou seja, para a regionalizao. Entre 1989 e 1994 outra caracterstica da atuao internacional do Brasil que sofrer alteraes a separao ntida entre o norte e o sul da Amrica do Sul como reas de atuao. Tal separao consolida-se na dcada de 1970 (e reflete-se, no Itamaraty, na ciso da Diviso de Amrica Meridional- DAM- em DAM I e DAM II) e a proposta do TCA est fortemente relacionada com ela. Durante esta fase de transio o TCA oscila entre ser o mecanismo de relacionamento com os pases do norte da Amrica do Sul e ser (no s isso mas tambm) uma ferramenta para a articulao de toda a regio. Isso um reflexo da tendncia de poltica externa do Brasil de ser uma s para toda a Amrica do Sul.

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Frente a todas as alteraes, um resultado comum a renovao nas atenes do TCA. No caso do Brasil ele tem maior relao com os mbitos regional e global aos quais o Tratado remete. Mas, com essa revalorizao, o outro mbito a que se refere o TCA, que foi denominado de questes especficas da Amaznia
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, tambm reforado. A valorizao deste mbito tem forte

relao com o empenho do Equador e do Peru, nos respectivos exerccios da Secretaria Pro Tempore (1990-1993, o primeiro e 1993-1997, o segundo). Durante estas gestes foi formulada a maior parte dos projetos da histria do Tratado134, e tambm foi feita uma tentativa de sistematizao e publicizao das informaes, tanto pela criao de um pgina na internet135, com disponibilidade de grande acervo de documentos, documentos
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quanto pela publicao de livros e

. Este impulso foi apoiado pela destinao de recursos pela ONU

(por meio do Pnud- Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento) e pela Unio Europia, que financiaram reunies das comisses especiais, as publicaes, enviaram material e consultores tcnicos. Segundo o consultor da ONU para assuntos ambientais, Antonio Brack Egg137, o Brasil no teria colaborado substancialmente com este processo de fortalecimento:
Efectivamente ya desde la sede de la SpT em Quito y luego em Lima, com el apoyo financiero de la FAO, del PNUD y de la Unin Europea hubo uma poca de gran impulso a ls actividades programadas del TCA. (...) Itamarat no aprobaba o simplemente bloqueaba ls iniciativas de la SpT. Todo deba tramitarse por la via diplomtica. Ls acciones tcnicas estaban sometidas a ls decisiones diplomticas. Hubo casos hasta de enfrentamiento entre Itamarat (sic) y los Secretrios Pro Tempore de
Pgina 45 acima, no captulo II. Cf MARCOVICH (2003:53) 135 Pgina (www.tratadoamazonico.org) atualmente fora do ar, pois foi substituda pela pgina oficial da OTCA- www.otca.org.br. 136 Subprograma Sistema de Informacion Amazonica, implementado pela secretaria pro tempore do Equador 137 Antonio Brack participou, entre 1992 e 1997, como consultor da ONU, por meio do PNUD, das Secretarias Pro Tempore, em suas gestes do Equador e do Peru. As informaes e comentrios foram feitos em entrevista.
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Ecuador (Luis Carrera138). Brasil (=Itamarat) (sic) tnia um concepto de no deber hacer nada porque podia ser contrario a la poltica amaznica del Brasil. Hubo casos de reuniones de comisiones donde los tcnicos brasileos no podan ni intervenir em opinar y esto era reservado exclusivamente a los delegados de Itamarat (sic). (...) La diplomacia brasilea era tan estricta, que no autorizaban ni publicar documentos tcnicos. Para la publicacin se enviaba a travs de la SpT el pedido de autorizacin a travs de ls Embajadas de Quito o Lima, pero la autorizacin nunca llegaba. Los dems pases aprobaban pero Brasil no. Cuando la mayora de los pases aprobaban se publicaba, pero esto trajo como consecuencia la protesta de Brasil139.

Tal depoimento compatvel com a leitura que Mello (2000:172-181) faz de uma possvel resistncia do Brasil ao aprofundamento da integrao sub regional140 e que Pinheiro generaliza:
dessa forma que podemos entender a relao do Brasil com os demais pases da Amrica do Sul, como tendo por base uma viso hobbesiana antes que grotiana, como um meio de garantir sua posio de liderana dentro da regio e de aumentar seu poder de barganha extra- regional. Nesse sentido, esta que seria a estratgia de busca da autonomia pela liderana, relacional, ou seja, garante a liderana no entorno sulamericano e, simultaneamente, contribui para obter mais autonomia no plano global.(...)Por outro lado, no entorno regional a lgica a da busca de ganhos relativos, donde a resistncia criao de determinados
Referncia ao engenheiro Luis Carrera de La Torre, secretrio Pro Tempore da gesto do Equador. 139 Embora sem mencionar qualquer desentendimento, Romn (1998: 262-265) refere-se ao intuito de Carrera de La Torre de tornar mais tcnicas as decises, bem como o pessoal a servio da Secretaria Pro Tempore, em oposio ao predomnio exclusivo do carter diplomtico. E conclui: Being an engineer by profession, Mr. Carrera was actually the first Pro Tempore Secretary without diplomatic background. This had several advantages in this part of the reinitiation process. (op. cit: 264). 140 A autora refere-se segunda metade da dcada de 1990 e est preocupada fundamentalmente com o Mercosul e a integrao econmica. Mas sua anlise sobre a relutncia da diplomacia brasileira em aceitar acordos cooperativos (que possam significar reduo das alternativas de deciso e diminuam seu diferencial de poder com relao aos vizinhos) pode ajudar a compreender a cautela do Itamaraty em relao s iniciativas de outros pases no mbito do TCA.
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mecanismos (...) procuraria preservar o diferencial de poder do pas. (PINHEIRO, 2000: 323).

Por essas perspectivas, o Brasil apoiaria a constituio de esquemas de cooperao (visando legitimar-se como uma liderana regional), mas no o seu aprofundamento - no sentido de desenvolvimento de uma cooperao de fato, do aprimoramento da composio internacional das decises polticas e da reduo da autonomia e unilateralidade das escolhas a serem feitas. Um exemplo bastante claro desta postura do Brasil o fato de o pas, que foi o idealizador do mecanismo, no ter instalado a sua Comisso Nacional Permanente141, que seria o rgo encarregado de implementar no territrio nacional as disposies do Tratado e executar as decises das demais instncias. De qualquer forma h um impulso, inclusive no sentido dos objetivos amaznicos do TCA. A perspectiva brasileira, de capitalizar a valorizao internacional da questo ambiental (ou seja traduzir a discusso ambiental em transferncia de recursos), por meio do conceito estratgico de desenvolvimento sustentvel, far com que o TCA seja concebido como um possvel instrumento de captao das verbas internacionais142. Ao mandar o relatrio para aprovao pelo senado do protocolo de emenda ao Tratado, em 1999, o ento ministro das relaes exteriores, Celso Lafer, deixa essa viso bem clara, na exposio de motivos:
O TCA cumpriu seu propsito inicial de estimular o conhecimento mtuo, o intercmbio de experincias e a coordenao de esforos entre instituies governamentais e acadmicas dos oito pases signatrios. H alguns anos j se vinha detectando, entretanto, a necessidade de dot-lo de nova estrutura que pudesse responder melhor aos desafios de uma cooperao mais intensa no mbito amaznico, sobretudo tendo em vista a disponibilizao recente de recursos para esse fim por parte de atores extra-regionais, como a Unio Europia ou a Organizao das
Postura que permaneceu at o ano de 2003, quando foi instaurada a CNP do Brasil. Os convnios realizados pelo TCA no incio dos anos 1990 (GEF, BID, PNUD, Pases Baixos), sustentam a expectativa de um maior aporte de recursos internacionais ao Tratado.
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Naes Unidas para Agricultura e Alimentao (FAO).(apud VIANA, 1999- grifo meu)

Isso, somado ao objetivo de conduzir ao norte da Amrica do Sul o projeto de regionalizao143, levar proposta, feita pelo Brasil para ser discutida na I reunio extraordinria do CCA (realizada em Quito, entre 19 a 22 de julho de 1993), de transformao da secretaria pro tempore em secretaria permanente, ou seja, de um reforo institucional do Tratado. Antes de abordar essa transformao e suas implicaes, que ser o objeto do prximo item, preciso chamar a ateno para o que pode parecer uma contradio: o fato de o Brasil ter uma poltica de cautela contra o aprofundamento de esquemas cooperativos, por um lado, e por outro, de ter sido o prprio pas quem props o aprimoramento institucional. Para tanto til recorrer a alguma literatura sobre a cooperao internacional, que ajude a estabelecer uma conceituao mais precisa, especialmente aquela que tem como objetivo justamente explicar a cooperao: a teoria dos regimes internacionais. Segundo a definio de Krasner, os regimes so sets of implicit or explicit principles, norms, rules, and decision-making procedures around which actors expectations converge in a given area of international relation(KRASNER, 1983:2). Em poucas palavras, um regime seria uma forma de institucionalizar comportamentos regulares dos Estados em reas ou assuntos de expectativas ou interesses convergentes. No entanto, como se percebe pela definio mencionada, no necessrio que esta institucionalizao esteja explcita, o que j revela um dado fundamental: mais importante que os instrumentos jurdicos ou polticos o comportamento de fato dos Estados em uma relao de cooperao.
Em discurso na abertura da V Assemblia Ordinria do Parlamento Amaznico (10/5/1993), o presidente Itamar Franco afirma: Entendo que o aprofundamento das condies favorveis ao intercmbio comercial dos pases amaznicos ser um passo fundamental para a integrao da Amrica do Sul, na medida em que contribuir para articular os dois grandes sistemas hidrogrficos. A prpria dinmica do comrcio nos levar inevitavelmente a diversificar e aperfeioar as interconexes fsicas, de transportes e de comunicaes entre o Prata e o Amazonas, e favorecer o fluxo de capitais, de tecnologias e de pessoas entre as duas vertentes hidrogrficas maiores que identificam esta parte da Amrica. (FRANCO, 1993: 103,104- grifo meu).
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131

Keohane (1989) sintetiza os pressupostos e postulados da teoria. Antes de mais nada, ele mostra como a teoria se insere no que ele chama de institucionalismo neoliberal. Isso significa que a grande preocupao das anlises verificar o quanto as instituies influenciam no comportamento dos Estados. Para entender a poltica mundial, preciso ter em mente tanto a descentralizao como a institucionalizao (op.cit: 1). A tese que as variaes na institucionalizao trazem impactos significativos no comportamento dos Estados, ou seja, a questo saber qual o impacto das instituies no comportamento dos Estados e as causas das mudanas institucionais. Em suma, ele trata da importncia das instituies para entender o comportamento dos Estados. O autor mostra que a relevncia do institucionalismo neoliberal aumenta de acordo com uma relao diretamente proporcional entre o grau de institucionalizao e dos interesses mtuos. Ele se refere a trs critrios para mensurar a institucionalizao: autonomia (ou seja, a instituio no pode ser simplesmente a soma das partes, ela deve poder mudar suas prprias regras de maneira melhor do que seus agentes poderiam fazer sem elas); especificidade (o grau em que as expectativas esto claramente especificadas na forma de regras) e commonality (o grau em que expectativas sobre o comportamento adequado e entendimentos sobre como interpretar aes so compartilhados pelos participantes do sistema). A idia que uma instituio significativa um processo de crescente cooperao, pelo qual as regras do assunto especfico se adensam, expandem e esclarecem, com o aumento da institucionalizao e assim sucessivamente. Em outros termos, h uma crena de que a intensidade da cooperao aos poucos aumenta (fenmeno denominado na literatura de spill over144). Keohane diz tambm que as discusses a respeito da institucionalizao no podem se furtar a enfrentar a questo da efetividade (op.cit.:6-7). A idia compartilhada por Smouts, quando rev as teorias a respeito dos regimes:
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Idia desenvolvida ainda nos anos 1950, cf SMOUTS (2004: 135, 136).

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A segunda preocupao foi a de encontrar critrios para a existncia de um regime. Dois critrios foram propostos: a efetividade e a robustez. A efetividade prova-se mostrando que os participantes obedecem a princpios, regras, procedimentos, etc, ou ao menos os tem como referncia; que os outros membros protestam quando um princpio foi violado e isso provoca todo um ciclo de desculpas e justificaes; que no necessrio usar a fora ou a sano para levar os intervenientes a entrar nos regimes ou a ele sujeitar-se; que o regime permite atingir certos objetivos desejados e que a maioria, seno todos, ganhou algo sem que nenhum tenha perdido muito. A robustez mede-se pela capacidade do regime de resistir s mudanas, podendo manifestar-se nos objetos de conflito e na distribuio do poder no cenrio internacional (SMOUTS, 2004:139).

Ao estudar o TCA Romn (1998: 60-63) tambm se depara com o problema efetividade dos regimes, reconhecendo que ela est implicada desde a definio de Krasner. Romn mostra que a literatura, por considerar muito vaga essa definio, avana, primeiramente na tentativa de classificar os regimes. Cita ento o modelo de Levy e outros, que classifica os regimes de acordo com a formalidade e o grau de convergncia de expectativas. Por essa classificao um alto grau de convergncia de expectativas imprescindvel para a caracterizao dos regimes (ainda que tcitos, quando a formalidade baixa). Mas com um baixo grau de expectativas ou no h regimes (quando tambm a formalidade baixa) ou um regime de letra morta (conjugando alta formalidade com baixa convergncia de expectativas). Ao analisar o conceito de regime de List e Rittberger, Romn (op.cit.:63) mais uma vez se depara com a idia de que um mnimo de efetividade indispensvel para caracterizar um regime (e um complicador, reconhecido pelo autor, que ainda h a incerteza de se, mesmo havendo algum resultado concreto, este ocorreu em decorrncia da existncia do regime ou de outros fatores). Em seguida o autor parte para definio de Young e Osherenko e conclui: implicit in this notion is the emphasis on effectiveness (op.cit.:64).

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Toda esta digresso a respeito da caracterizao dos regimes internacionais serviu apenas para esclarecer que a idia de institucionalizao presente nestas teorias justamente aquela a que o Brasil resiste (quando atua no cenrio regional). Ou seja, a institucionalizao como fator determinante na alterao do comportamento dos Estados, e de um aumento progressivo dos interesses mtuos ou do grau de convergncia de expectativas. Aquela que no apenas formal, mas envolve caractersticas como autonomia, especificidade, commonality, efetividade e robustez. Portanto, o fato de o Brasil propor que a secretaria pro tempore do TCA se transforme em secretaria permanente (como uma transformao na estrutura do Tratado visando lhe conferir uma maior operacionalidade- em especial no quesito captao de recursos), ou seja, investir numa institucionalizao em sentido formal, no contrrio a uma possvel oposio a todas as caractersticas mencionadas no pargrafo anterior, que levariam o mecanismo de cooperao a uma autonomia (inclusive restritiva das decises nacionais e das desigualdades entre os atores) no desejada pelo Brasil145. De qualquer forma, durante os anos de 1989 e 1994 a poltica externa brasileira passou por diversas mudanas, combinando elementos da dcada de 1980 com outros novos surgidos neste perodo e que iro se manter e se desenvolver a partir de 1995. Como visto, no por acaso, o TCA tambm passar por um perodo de transio, que culmina com a deciso, em 1995, pela criao da secretaria permanente, com a conseqente transformao do Tratado numa organizao internacional.

Neste sentido a frase de PINHEIRO: Dessa forma, a poltica externa brasileira, usando o chapu do institucionalismo neoliberal, move-se em direo ao plo hobbesiano pela opo em favor do baixo grau de institucionalidade. (...) Assim sendo, a diplomacia brasileira afirma-se internacional e regionalmente com base no discurso da cooperao, fundamento do liberalismo, mas se utiliza de mecanismo de escape que se traduzem em baixa institucionalidade e relativa durabilidade de alguns arranjos institucionais, desviando-se e, no limite, adiando a questo da justia no plano regional onde o equilbrio na balana de poder tem preponderncia. (PINHEIRO, 2000: 324,325). .

145

134

3.3 - A TRANSFORMAO DO TCA EM ORGANIZAO INTERNACIONAL E A POLTICA EXTERNA RECENTE (1995-2002)

Depois de caracterizar o perodo de transio146, sero destacados os processos de consolidao das mudanas ocorridas. No mbito do TCA, entre 1995 e 2002 os esforos ficaro concentrados na criao e construo da organizao internacional em que se transformar o Tratado, a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA). importante refazer este caminho, para que se compreenda o perfil atual do mecanismo. Em seguida, e seguindo a linha de anlise deste trabalho, ser feita uma tentativa de sntese das principais diretrizes da poltica externa entre 1995 e 2002, para que ento se possa complementar a compreenso do significado que o TCA ter neste perodo. 3.3.1 - A DECISO PELA CRIAO DA SECRETARIA PERMANENTE No processo de valorizao por que passa o TCA desde 1989, surge a preocupao em torn-lo operacional e eficiente, pelas vrias razes j expostas. No entanto, o fato de ter aumentado a importncia do TCA para a estratgia internacional do Brasil no faz com que automaticamente se alterem seus problemas especficos147. Em outras palavras, a estrutura existente at ento, por ser muito vulnervel a diversos fatores (mencionados a seguir), no era a mais adequada para a renovao de funo que se lhe pretendia imprimir. Uma alterao institucional ento, teria que minimizar o peso dos seguintes problemas: - HISTRICO DE POUCA COOPERAO E CONFLITOS SECULARES Ao se pensar nas dificuldades de funcionamento de um acordo internacional cooperativo, no se podem esquecer de mencionar as diferenas histricas entre os membros e tambm os conflitos que marcaram suas relaes ao longo do tempo. Isso implica formas significativamente diversas na concepo dos respectivos espaos amaznicos e na resposta a seus desafios. Uma
Perodo que se encerra, para o TCA, com a deciso, tomada em 1995, pela sua transformao institucional e para a poltica externa brasileira com a posse do governo de Fernando Henrique Cardoso. 147 Alguns inclusive j mencionados acima (pginas 87-93)
146

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harmonizao de polticas, por exemplo, demandaria uma maior uniformizao de instrumentos conceituais e tecnolgicos. S para citar um exemplo bastante elucidativo, muitas das estatsticas relativas a cada uma das partes amaznicas utilizam critrios e variveis diferentes, de modo que bastante difcil formular propostas comuns148. Alm da diferena de concepes, que envolvem processos culturais, polticos e sociais, um olhar sobre a histria evidencia dificuldades de mais difcil superao: os diversos conflitos entre os pases amaznicos. Como ilustra a tabela abaixo, no so poucos os momentos em que esses pases estiveram em lados opostos de uma disputa. O impasse entre a Venezuela e a Guiana ainda no foi resolvido. O Peru e o Equador entraram em guerra em 1995 (alm do conflito militar em 1981, j sob vigncia do TCA) - este na verdade um fato bastante curioso: como podem dois pases em guerra manterem entre si um tratado de cooperao? Problemas recentes, como o trfico de drogas e as guerrilhas, levam a novas discordncias entre os membros, como pode ser exemplificado pela crise diplomtica surgida em 2005 entre Venezuela e Colmbia, quando guerrilheiros das FARCs (Foras Armadas Revolucionrias da Colmbia) foram presos em territrio venezuelano, sem sua autorizao, pelo governo colombiano.
DISPUTAS FRONTEIRIAS NA BACIA AMAZNICA
Ano 1828 1859 Pases Colmbia X Peru Equador X Peru

Na verdade, mesmo dentro de cada pas os dados sobre a Amaznia no so de fcil acesso e muitas vezes so incompatveis. No Brasil, por exemplo, h dados disponveis, e nem sempre idnticos, no IBGE, IPEA, Ministrio do Meio Ambiente, Ministrio da Integrao Nacional, entre muitos outros rgos, governamentais ou no. Os estudiosos tm tido dificuldades tambm para estabelecer critrios consensuais para a caracterizao e distino das vrias regies da Amaznia brasileira. A dificuldade aumenta muito quando se tem em vista a Amaznia continental.

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1887 1890 1895 1899 1899 1900 1901 1901 1901 1902- 1903 1904 1904 1905 1906 1907 1907 1909 1909- 1910 1911 1916 1932 1941 1981 1995

Equador X Peru Equador X Peru Bolvia X Brasil X Peru Bolvia X Brasil Inglaterra X Venezuela** Brasil X Frana Brasil X Inglaterra Bolvia X Brasil e Peru Equador X Peru Bolvia X Brasil Equador X Peru/ Brasil X Equador Brasil X Inglaterra Brasil X Venezuela Brasil X Holanda Equador X Peru Brasil X Colmbia Brasil X Peru Equador X Peru Colmbia X Peru Colmbia X Venezuela Colmbia X Peru Peru X Equador Peru X Equador Peru X Equador

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* FONTES: PEREGALLI (1982: 89-90), CERVO (2001) e DORATIOTO (2004) **Permanece at hoje a questo sobre os 159 mil km2 do Essequibo, herdados pela Guiana)

Dando mais complexidade ao problema, Aziz AbSaber, em conferncia, mencionou que nas regies de fronteira entre o Brasil e a Bolvia e o Brasil e a Guiana h animosidades entre as populaes, baseadas em rivalidades seculares149. Tambm se pode relembrar o testemunho de Rubens Ricpero, citado no captulo anterior, de que, antes do TCA, os pases amaznicos praticamente se ignoravam mutuamente, e seus representantes s se cruzavam esporadicamente nos corredores de organizaes internacionais. Evidentemente, essa histrica mtua ignorncia um fator que deve ser levado em conta como uma significativa dificuldade para a efetividade de um tratado que tem como regra de tomada de decises o consenso. - O DESCONHECIMENTO DA REGIO O grande desconhecimento da regio amaznica pelos pases membros outro srio entrave:
preciso entender que a Amaznia no , porm, uma coisa s. Tem solos muito diversificados em relao a respostas agrcolas, embora os mais ricos j tenham sido descobertos pelas populaes ribeirinhas ao longo do Solimes e do Amazonas. Mas h tambm o Alto Solimes, o Mdio Solimes, o ponto nodal da confluncia do rio Negro com o rio Amazonas e depois o Mdio Amazonas, o Baixo Amazonas e a Ilha de Maraj. Aqui, em So Paulo, mais de uma vez, ouvi pessoas dizendo l na Amaznia assim.

AbSaber (2004)- mimeo. Conferncia do gegrafo na abertura do simpsio internacional A Amaznia e outros trpicos midos, realizado nos dias 4, 5 e 6 de outubro de 2004. As referncias palestra baseiam-se na transcrio da fala, ainda no publicada.

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A pessoa esqueceu que estava falando 4 milhes de km2! Para combater isso, divido a Amaznia em clulas espaciais. Como no h uma diviso natural nesses grandes espaos, o que proponho pode auxiliar governantes inteligentes. Fiz um relatrio e mandei para o atual governo federal, mas no obtive resposta. Ento publiquei uma sntese do trabalho na revista Scientific American Brasil, com o ttulo Uma Amaznia Brasileira, onde explico que a prvia para poder trabalhar com polticas pblicas para a Amaznia o conhecimento de todas as suas clulas espaciais, desde o Alto Rio Negro at o Mdio Rio Negro, Roraima e Amap. s vezes essas regies tm sub-reas. Em Roraima, por exemplo, h a zona das colinas sedimentares arenosas, onde existe o rio Branco, que recebe justamente muita areia, e do rio Negro, com caractersticas totalmente diferentes. O Estado tem ainda regies como a serra florestada (AbSaber: 2004)150.

Sem que se tenha um melhor conhecimento da imensa complexidade geogrfica, natural e social da regio difcil de se imaginar projetos eficazes (inclusive no sentido de se candidatarem a receberem recursos internacionais). Some-se a isso a precria infra estrutura da regio, aumentando ainda mais os obstculos a pesquisas e conhecimento da regio. O resultado que comum se tratar a Amaznia com referncias mticas, generalizantes, sem que se conhea suficientemente as particularidades do espao e de seus habitantes. - FALTA DE RECURSOS A crise econmica que atingiu os pases da Amrica Latina na dcada de 1980 serviu para agravar um problema fundamental que se ope a qualquer projeto de poltica externa dos pases pobres, subdesenvolvidos, em desenvolvimento ou dependentes. Na verdade, as polticas pblicas em geral
Note-se que o gegrafo refere-se s parte brasileira da Amaznia. A diversidade aumenta enormemente se se passa a abranger os territrios amaznicos dos outros pases. Basta, para exemplificar, mencionar que o Equador possui petrleo em sua regio amaznica, o que demanda polticas especficas completamente distintas daquelas onde no existe esse recurso.
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desses pases devem considerar o gargalo da falta de recursos. A crise da dvida externa apenas tornou mais drstico o cenrio, bem no momento que o TCA entra em vigor. Mas alm dessa conjuntura especfica, h uma questo estrutural que a dependncia de recursos externos. O Tratado de Cooperao Amaznica no foge a essa lgica, e praticamente consensual a eleio da falta de recursos como um dos principais motivos da ausncia de resultados concretos do acordo.
O Tratado de Cooperao Amaznica, face s dificuldades financeiras enfrentadas pelos membros, no conseguia seguir adiante, sequer fazendo as reunies programadas. Muito menos adquiriu capacidade de proteger a regio (..) uma das coisas que dificultaram, ainda no comeo dos anos 80, um acordo que possibilitaria integrar mais consistentemente os pases da regio, propiciando controle maior sobre os prprios recursos locais, atravs do Tratado de Cooperao Amaznica, tambm no foi avante, precisamente pela falta de recursos (MIYAMOTO, 2002:32 e 36). Es importante destacar la falta de compromiso financiero vinculando un mnimo de recursos de los presupuestos nacionales a la actuacin de los gobiernos en la regin amaznica. Una excesiva dependencia de flujos financieros de los pases desarrollados, como aqulla que ha ocurrido en muchos proyectos, inhibe una visin de desarrollo basada en las peculiaridades y necesidades locales. Esta dependencia resulta en imposiciones que descaracterizan las prioridades. Adems, la precariedad de la infraestructura local y los bajos salarios pagados a los tcnicos o investigadores inviabilizam
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la

realizacin

de

muchos

proyectos

(MARCOVICH, 2003: 51)

O texto em questo, de uso interno da prpria secretaria, resultado de uma consultoria para a qual foi contratado o professor brasileiro Jacques Marcovich. Seu trabalho aborda uma perspectiva de mdio prazo para a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCAcuja criao ser enfocada adiante), e teve grande influncia na formulao do Plano Estratgico da organizao, como se pode constatar pela comparao dos dois documentos.

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Aqui h que se apontar dois problemas: o primeiro o fato da insuficincia econmica dos pases no desenvolvidos para financiarem seus prprios projetos (o que se aplica ao TCA) e a conseqente necessidade de buscar fontes externas de recursos. O segundo a tendncia de, sem um mnimo de aporte dos prprios interessados, a captao internacional gerar tambm uma diminuio significativa da margem de escolha dos beneficirios. No caso especfico do TCA, isso se manifestaria na inexistncia de um compromisso financeiro, ainda que mnimo, dos signatrios, resultando numa completa dependncia de suporte externo. Por fim, mesmo com a disponibilidade de fundos internacionais, preciso que haja uma estrutura organizada que possa atra-los, e que seja capaz de formular projetos nos moldes exigidos pelos financiadores. Pode-se constatar, ento, que a inteno inicial de afastar os pases de fora da regio dos assuntos amaznicos abandonada. A idia passar a ser justamente a atrao de parceiros que possam apoiar financeiramente os planos, e isso pode-se perceber claramente a partir de 1989, na reunio de presidentes:
4. En ese sentido, son necesarios flujos de recursos financieros nuevos, adicionales y en condiciones adecuadas a los pases en desarrollo, a fin de que stos puedan cumplir la obligacin de proteger el medio ambiente y promover el desarrollo. 5. Es necesario encontrar una solucin para la grave cuestin de la deuda externa de los pases en desarrollo, pues sta les compromete la capacidad de adoptar polticas y medidas imprescindibles para implantar estrategias de desarrollo sustentable. () 7. Medidas internas de urgencia sern insuficientes para eliminar la pobreza si no cuentan con el apoyo de la cooperacin internacional, basada en nuevos principios. ()

141

13. Reafirmamos, asimismo, que este empeo no ser suficiente sin la cooperacin internacional para apoyar los esfuerzos realizados por nuestros Estados en el desempeo de sus responsabilidades y en el ejercicio de su soberana.

As dificuldades financeiras so, portanto, um ponto fundamental para se compreender, por um lado, a quase inexistncia de resultados significativos e, por outro lado, a substancial mudana de perfil que marca a histria do TCA. Como diz Simone Goidanich: Foi enfatizada no mais a cooperao regional, mas sim a extra regional (GOIDANICH,1994:222) - QUESTES INSTITUCIONAIS Outro problema a ser enfrentado se se pensa na vitalidade do TCA sua a estrutura: pouco incisiva, utilizando termos recomendativos e no impositivos. Palavras como proibido, permitido, obrigatrio, necessariamente, obrigatoriamente no so utilizadas. Em seu lugar expresses cujo sujeito so os signatrios: proclamam, procuraro envidar esforos, empreendero, conforme o caso..., trocaro informaes, concordam em estabelecer..., decidem promover..., podero solicitar..., coincidem na convenincia de criar..., comprometem-se a estudar, concordam em estimular, reconhecem a utilidade de desenvolver..., podero constituir..., entre muitos outros exemplos possveis. O termos utilizados no TCA lembram mais uma declarao do que propriamente uma estrutura normativa de carter jurdico (ou seja, que cria obrigaes), o que se deve ausncia da previso de sanes para as atitudes contrrias s prescritas. Algumas regras so absolutamente sem efeito, como por exemplo a que estabelece a periodicidade das reunies e a que determina que a ordem das sedes respeitar a ordem alfabtica (no s no se respeitou nunca essa regra, como o Suriname e a Guiana nunca sediaram nenhuma reunio do TCA).

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Outra importante questo institucional a indefinio de competncias entre seus diferentes mbitos. A principal152 dvida que surge dessa impreciso institucional : qual o rgo executivo do Tratado? Ou seja, qual o rgo responsvel pela implementao das decises tomadas no mbito do Tratado. Essa questo pode abarcar trs respostas possveis: o Conselho de Cooperao Amaznica (CCA), a secretaria pro tempore ou as Comisses Nacionais Permanentes (CNPs). De acordo com o texto do Tratado (artigo XX), e tambm com a interpretao feita no captulo anterior, a funo executiva seria uma atribuio das Comisses Nacionais Permanentes. No entanto, o regulamento da secretaria pro tempore lhe designa um carter executivo153. Por fim, h autores que consideram ser do Conselho de Cooperao Amaznica a tarefa de executar as decises, como Imbiriba (1984:24) e Marcovich (2003:27). Independente do acerto de cada interpretao, o fato patente que a competncia executiva do TCA no est bem definida, o que acarreta em uma maior dificuldade de implementar as decises e colocar em prtica os projetos concebidos no mbito do Tratado. Por fim, ainda como problema institucional, pode-se mencionar a transitoriedade da secretaria, o que um empecilho, entre outras coisas, ao

Diz-se a principal pois h vrios outros casos de indefinio de competncias. Ver, por exemplo, a longa discusso que Imbiriba (1984:24-27) faz sobre a confuso entre as atribuies do CCA e das Comisses Especiais (CEs). Segundo ela, no h s confuso na delimitao das respectivas competncias, mas tambm na forma de se institurem as Ces, ou seja, o TCA precisaria estabelecer de forma mais clara qual so os meios para se instalar esse mecanismo que a autora julga to fundamentais, sob pena de ser improdutivo e ineficiente. Outro exemplo de falta de uma definio clara diz respeito prpria jurisdio do tratado. O artigo II diz: O presente Tratado se aplicar nos territrios das Partes Contratantes na Bacia Amaznica, assim como, tambm, em qualquer territrio de uma Parte Contratante que, pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas, se considere estreitamente vinculado mesma. (grifo meu). absolutamente impreciso o critrio de vinculao geogrfica, econmica ou ecolgica Bacia Amaznica. Como responder a esta questo bsica e fundamental: onde se aplica o TCA? 153 E mesmo a secretaria permanente ser concebida como um brao executivo da OTCA. Cf. Lafer (2002)

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acmulo da documentao do Tratado e gesto financeira das atividades realizadas. Os conflitos entre os signatrios, o desconhecimento da regio, a falta de recursos e problemas institucionais so entraves a uma eficaz utilizao do TCA (do ponto de vista da poltica externa brasileira), seja para os objetivos de captao de recursos seja para os de regionalizao. Tambm a cooperao entre os signatrios tendo em vista os objetivos amaznicos prejudicada por todos esses fatores. Por isso a proposta da constituio de uma secretaria permanente visaria, no super-los todos mas, ao menos, diminuir sua dimenso. O tema do fortalecimento institucional do TCA, apesar de formalizado na proposta brasileira feita em 1993, aparece pela primeira vez na III Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, em 1989, em Quito154:
DECLARACIN I. EVALUACIN DE LA MARCHA DEL PROCESO DE COOPERACIN AMAZNICA REAFIRMAN la voluntad poltica de sus respectivos gobiernos para dar un nuevo y efectivo impulso al proceso de Cooperacin Amaznica; DECIDEN emprender acciones conducentes al fortalecimiento de la estructura institucional del Tratado instruyendo a la Secretara Pro Tempore, para que convoque con tal fin a un grupo de trabajo Ad Hoc de los miembros del Tratado, que conjuntamente con ella se encargue de la elaboracin y presentacin a la prxima Reunin del Consejo de Cooperacin Amaznica de los siguientes elementos: 1. Proyecto de Reglamento de Funciones del rgano de Secretara, incluyendo entre otras la de gestin y promocin de proyectos;

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Disponvel em www.otca.org.br

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2. Medidas para el fortalecimiento institucional del rgano de Secretara; 3. Identificacin de mecanismos de captacin de recursos externos procedentes de organismos de cooperacin internacional; 4. La preparacin de un estudio sobre la conveniencia de crear una Secretara permanente del Tratado de Cooperacin Amaznica; 5. El estudio de la conveniencia de establecer un fondo financiero de la Amazonia, o un organismo similar; (grifos meus)

Nesta reunio surge ento a pauta da melhor definio de funes dos rgos, fortalecimento da secretaria e sua transformao em permanente, idia de um fundo financeiro e da busca por possveis fontes de recursos externos. Estes temas estiveram presentes nos dez anos seguintes, sendo impulsionados a partir de 1993, com a proposta brasileira, quando se inicia de fato o processo de criao da secretaria permanente. Nesta ocasio, no entanto, no foi possvel se atingir um consentimento entre os signatrios. Em 1994, alm de o Brasil reiterar a proposta, o Conselho de Cooperao Amaznica (CCA), em sua VI reunio, criou uma comisso para estudar as implicaes tcnicas, administrativas, jurdicas e financeiras da instalao de uma secretaria permanente155. Finalmente, em 1995, a V RMRE, no Peru, decide pela criao da secretaria permanente. Desde esse ano, ento, todas as reunies do Tratado at 2002 estiveram voltadas para a consolidao da alterao decidida.

Ou seja, volta-se ao ponto de 1989. Apesar desta RMRE ter decidido que a prxima reunio do CCA estabeleceria a comisso de estudos, passaram-se duas reunies (em 1990 e 1993) e a resoluo s foi concretizada em 1994.

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DAS MUDANAS DO INCIO DOS ANOS 1990: POLTICA EXTERNA DO PRIMEIRO MANDATO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO E A MUDANA DO TEXTO DO TCA (1995-1998)

3.3.2 - CONSOLIDAO

No dia 1o. de janeiro de 2005 assume a presidncia o ex chanceler e ex ministro da Fazenda Fernando Henrique Cardoso. Com ele, assume o MRE Luiz Felipe Lampreia e a poltica externa brasileira a partir da segunda metade dos anos 1995 ir aprofundar as caractersticas surgidas na fase de transio. Em 1994 encerrada a Rodada do Uruguai do GATT, e criada a Organizao Mundial do Comrcio (OMC), que se tornar uma das principais arenas da atuao internacional do Brasil, aprofundando a importncia que Celso Lafer, em seu discurso de posse como ministro das relaes exteriores, em 1992, atribura s negociaes comerciais multilaterais. Ainda em dezembro de 1994, na Cpula das Amricas, so iniciadas as negociaes para a formao da rea de Livre Comrcio das Amricas (ALCA). Antes de o projeto ter sido formalizado, a chancelaria brasileira j havia traado sua estratgia: expandir o plo aglutinador formado pelo Mercosul pela Amrica do Sul, como meio de resistncia completa preponderncia norte americana no continente, ou seja, a constituio de um agrupamento que pudesse significar um poder de barganha maior no processo de liberalizao comercial156. Em 1998 ocorrer, em Santiago do Chile, a II Cpula das Amricas para negociao da ALCA. As tratativas para formulao de acordos de liberalizao comercial no se restringiro ao contexto hemisfrico. No final de 1995 assinado um acordo quadro de cooperao inter regional entre o Mercosul e a Unio Europia, o que constituir um nova frente de buscar uma melhoria nas relaes econmicas internacionais, bem como uma alternativa exclusividade do projeto de integrao norte americano. Este acordo reflete o aspecto do multilateralismo (busca por manter aberto o conjunto de alternativas internacionais) da poltica
156

Ver MELLO (2000: 128-134, 163-171)

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externa, cristalizado na expresso global player (cunhada por Celso Amorim, para substituir e ampliar o conceito de global trader, acrescentando-lhe um sentido de protagonismo no cenrio internacional)157. No mesmo sentido da diversificao dos parceiros internacionais, o chefe de Estado estabelece um protagonismo nos contatos e negociaes, por meio de uma agenda intensa de viagens e uma concepo bastante definida da poltica exterior, prtica que ser denominada diplomacia presidencial158. Nos trs primeiros anos de mandato o presidente visita mais de vinte pases (que incluem sia do Leste, China, ndia e frica do Sul), o que se relaciona, alm da busca de novas frentes de relacionamento econmicos, construo de uma imagem do pas como ator global, aumentando seu prestgio, inclusive com a utilizao do prestgio da figura do presidente. de se destacar, no entanto, que dos vinte pases mencionados apenas um integra o TCA: a Venezuela, que FHC visitou em 1995. Tambm tendo em vista a imagem internacional, o Brasil vai enfatizar sua poltica de adeso aos regimes internacionais, em especial queles relacionados com a conteno da tecnologia nuclear159. Em maio de 1994 o Brasil aderira ao Tratado de Tlatelolco para proscrio de armas nucleares na Amrica Latina. Em agosto de 2005 assinada a Declarao de So Jos dos Campos, com a renncia brasileira de produzir, adquirir ou transferir msseis nucleares de longo alcance e em outubro do mesmo ano o pas adere ao Regime de Controle de Tecnologia de Msseis. No ano seguinte ainda h a adeso ao Grupo de
Ver MELLO (op. cit.: 182-185), VIZENTINI (2003:97) e OLIVEIRA (2005: 254) Cf. Lafer (2004: 119). 159 A deciso mais acertada no momento parece ser contribuir para a defesa conjunta dos valores que compartilhamos com a sociedade internacional. Para isso torna-se necessrio aderir s regras do jogo do mundo atual, o que implica, necessariamente, em participar dos regimes de controle das tecnologias de uso duplo. A opo contrria leva a colocar o Brasil sob suspeita, desnecessariamente- de querer, inclusive, acobertar aes de pases com perfis totalmente distintos e que vivem em regies de tenso- e a impossibilitar que o governo possa influenciar, com seu respeitado ponto de vista, o rumo das tendncias em matrias de controles. A participao parece cada vez mais ser a chave, tanto da proteo das conquistas cientficotecnolgicas j obtidas no Brasil, quanto do reconhecimento de que o pas suficientemente confivel para usufruir das tecnologias que possam ser transferidas do exterior. (FELCIO, 1997: 280).
158 157

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Supridores Nucleares, que controla a exportao de tecnologia e bens nucleares, e ao Tratado de Proibio Completa de Testes Nucleares. Todo o processo culmina com a assinatura, em 20 de junho de 1997, do Tratado de NoPloriferao Nuclear, colocando fim a uma resistncia histrica do Brasil a se submeter a este Tratado160. Lafer sintetiza a importncia da busca por credibilidade internacional no perodo:
...o fato de ser o Brasil um pas de escala continental (...) que no um monster country assustador, como seus congneres. Tal distino no deixa de ser um ativo potencial num sistema internacional em que as percepes de risco e as estimativas de credibilidade so dados importantes. A isto se adicionam os investimentos no soft power da credibilidade, realizados pelo pas no correr da dcada de 1990, ao tratar de maneira construtiva- pela participao e no pela distncia os temas globais que se inseriram, em novos termos, na agenda internacional, ps Guerra Fria. Entre eles destaco meio ambiente, direitos humanos, desarmamento e no proliferao nuclear, ponderando que no campo dos valores este trato construtivo condizente com o componente Ocidente de nossa identidade internacional ... (LAFER, 2004: 117, 118).

Junto com todos esses pontos da agenda externa do pas, e tambm reforando os objetivos da universalizao e da construo de um papel ativo no contexto mundial, a prioridade mxima deste perodo ser a manuteno do Mercosul (impedindo que as recorrentes crises levem ao seu esfacelamento), inclusive como plataforma da insero internacional do pas. Nesse sentido, importante a entrada em vigor da fase de unio aduaneira (com o estabelecimento de uma Tarifa Externa Comum), em 1995, que d um sentido mais poltico ao bloco e lhe confere personalidade jurdica internacional.

Dados retirados de VIZENTINI (2003:108-110). Para uma viso crtica da postura brasileira ver FERREIRA (2001)

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Segundo Mello, no entanto, Apesar de toda a retrica quanto prioridade conferida ao Mercosul como eixo da poltica externa brasileira e como ncleo dos crculos concntricos da sua estratgia regionalista, os limites no compromisso do Brasil com o aprofundamento da integrao sub- regional manifestaram-se explicitamente ao longo da segunda metade da dcada de 1990 (MELLO: 2000, 172). Mas se o pas no investir no aprofundamento do processo de integrao, por outro lado procurar expandi-lo. Assim, estratgia sul americana do Brasil vai continuar, apesar do desaparecimento do termo ALCSA (op.cit: 187,188). Em 1996 h a associao do Chile e da Bolvia ao Mercosul, embora no como membros plenos. O primeiro negociava tambm seu ingresso no Nafta, enquanto a segunda, cada vez mais vinculada ao Brasil (especialmente aps o acordo para fornecimento de gs natural, em 1993), desde julho de 1992 j havia solicitado sua adeso gradual ao bloco do Conesul. Mas o Tratado de Assuno no permite a entrada de integrantes de outros esquemas de livre comrcio - por isso a estratgia brasileira de expanso do Mercosul seria a de building blocks161, ou seja, fazer a integrao a partir dos blocos sub regionais j existentes. Ainda em 1995 foi iniciada a negociao do Mercosul com a Venezuela, depois transformada em negociao Mercosul/ Comunidade Andina, que resultou num acordo em 1998. Mas no ano seguinte o Brasil abandonou o formato de conversaes entre blocos e passou a tratar individualmente com o grupo andino, fechando um Acordo de Complementao Econmica em julho de 1999. Para Mello, a deciso brasileira ...foi reveladora quanto importncia conferida pelo Brasil expanso de suas relaes com outros pases da Amrica do Sul, mesmo que em detrimento da unidade de ao externa do Mercosul... (MELLO, 2000: 190).

Cf Mundo Pangea, outubro de 1996 pgina 8. Mas importante ressaltar que a negociao com os pases individualmente tambm fazia parte da estratgia brasileira.

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Durante o primeiro mandado de Fernando Henrique Cardoso, portanto, a nfase na regionalizao, em conjunto com as negociaes econmicas multi e bilaterais e a busca pela construo de uma imagem positiva do pas, tm em vista a caracterizao do pas como um ator global relevante. Regionalizao (no sentido de expanso na Amrica do Sul e no de aprofundamento dos processos de integrao), prestgio internacional e universalizao162 (no sentido de participao em regimes internacionais e diversificao dos parceiros em escala mundial) podem sintetizar o perfil da poltica externa do perodo. Os trs elementos se refletem no TCA. A idia do prestgio internacional est fortemente relacionada com a valorizao do tema ambiental e, por conseguinte, da Amaznia. Ou seja, cuidar da maior floresta tropical do planeta refora a posio do Brasil (e dos outros signatrios) como convergente com o mainstream internacional163. Ao mesmo tempo, as reunies do TCA mostram uma preocupao com a manuteno da vitalidade do tema do desenvolvimento sustentvel e da pauta ecolgica, como pode ser exemplificado pela declarao final da Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, em Lima (1995)164:
... los pases parte iniciaron un importante e inedito proceso de concertacin que coadyuva al desarrollo sostenible de sus respectivos territorios amaznicos y al mejoramiento de las condiciones de vida de sus poblaciones.(...) Conscientes de la importancia de la inmensidade florestal natural amaznica en el mantenimiento de los processos ambientales globales, de los recursos hdricos y de la mega-diversidade biolgica contenida en la regin; del patrimonio en reservas minerales, fuentes energticas, y del potencial de la Amazonia en los mltiples campos (...)

Preferiu-se o termo universalizao a universalismo para no entrar na discusso a respeito das identidades e diferenas do universalismo dos anos 1990, com o paradigma unversalista que se formou e consolidou entre 1960 e 1980. Para esta discusso ver MELLO (2000: 152-162) 163 Nas palavras de Gelson Fonseca: A poltica externa brasileira tem adotado plenamente os instrumentos que representam esses valores (democracia, direitos humanos, livre mercado, no ploriferao, etc). Falamos a mesma linguagem dp mainstream internacional. (Apud MELLO 2000:153). Embora no haja a meno explcita ao meio ambiente, o assunto se insere no mesmo grupo dos citados. 164 Disponvel em www.otca.org.br

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Consecuentes con los importantes logros de la Conferencia de las Naciones Unidas sobre el Medio Ambiente y el Desarrollo...

Nesta mesma reunio, pela primeira vez na histria do Tratado houve a participao de representantes de organismos internacionais como observadores, o que passar a ser recorrente. Tal fato ilustra, em primeiro lugar, o processo de abertura por que passar o TCA, processo cujo incio pode ser identificado na mudana de discursos ocorrida no comeo da dcada (como mencionado no item passado). O objetivo , alm de mostrar abertura ao dilogo, receptividade e confiabilidade (ligados idia de prestgio), investir na possibilidade de captar mais recursos internacionais. E a declarao final no omite tal meta:
...Hacer um claro y vigoroso llamado a los pases desarrollados (...) para que apoyen en forma efectiva, com substantivos recursos financieros y tecnologas adecuadas (...) Comprobar el papel activo y la participacin que en el processo del desarrollo econmico sostenible correspondem a las empresas privadas y a destacadas organizaciones no ubernamentales regionales (...) Reiterar la importancia de la cooperacin tcnica y financier no reembolsable (...) y hacer un urgente llamado para que sta se ample significativamente....

A participao de organismos internacionais tambm tem relao com o que foi denominado mundializao, ou seja, a diversificao das parcerias e contatos internacionais. Basta mencionar os convnios do TCA com o Reino dos Pases Baixos, Programa da Organizao das Naes Unidas para a Agricultura e Alimentao (FAO), Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Unio Europia, Banco Mundial, Banco Interamericano de Desenvolvimento e Fundo para o Meio Ambiente Mundial (GEF). No caso da regionalizao, este elemento est presente, nesta fase, ainda como um processo de reforo dos laos entre os pases amaznicos, incentivado pelo Tratado:

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Convencidos de que los processos recientemente alcanzados, en base a los interesses comunes establecidos en el Tratado, necessitan ser decididamente impulsionados para profundizar y avanzar en el processo de cooperacin regional (...) ( grifo meu).

Ao analisar a participao dos signatrios em alguns fruns temticos internacionais, Torrecuso mostra que esta aproximao serve tambm para manifestaes em mbitos externos, inclusive apontando a posio de liderana do Brasil (que integra a idia da regionalizao):
Percebe-se pela descrio da postura poltica dos pases amaznicos nos fruns analisados (...) que h bastante convergncia entre as posies apresentadas (...). Pde-se constatar, igualmente, que o Brasil apresentou posio de liderana em relao quele grupo de pases, pois no somente foi o pas que apresentou o maior nmero de intervenes individuais e coletivas com cada pas, mas tambm foi o que mais contou com o apoio desses pases s suas posies. (TORRECUSO, 2005: 81- grifos meus).

A pretensa posio de liderana do Brasil na Amrica do Sul (expressa com relao aos pases amaznicos) pode ser tambm identificada no papel que o pas, como um dos garantes do protocolo de 1942165, desempenhou na soluo do conflito entre o Peru e o Equador, ente janeiro e fevereiro de 1995. A intermediao continuou at 1998, quando foi assinado o Tratado de Paz, em Braslia. No mbito do TCA, outra caracterstica da poltica externa brasileira se manifesta, tambm relacionada forma escolhida para a regionalizao: uma certa resistncia ao aprofundamento do processo de cooperao (no sentido j discutido acima- pginas 100-103). Em primeiro lugar, entre 1995 e 1998 o Brasil continua sem a sua Comisso Nacional Permanente, ou seja, sem o rgo que seria competente para implementar as decises do Tratado no territrio nacional.
Termo que ps fim guerra de 1941 entre os dois pases. Os demais garantes foram Argentina, Chile e Estados Unidos.
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No mais, a discusso entre a autonomia das decises tcnicas ou sua submisso formalidade dos procedimentos diplomticos(ver pgina 98 e nota de rodap 133) manifesta-se neste perodo principalmente com relao s Comisses Especiais. Na VI reunio do Conselho de Cooperao Amaznica a posio brasileira se reflete na resoluo RES/VI CCA/1, que prope alterar o regulamento da Secretaria Pro Tempore166:
Agregar el siguiente texto como segundo prrafo del numeral 5 del

artculo 5 del Reglamento: "Las comunicaciones oficiales de la Secretara Pro Tempore con los organismos nacionales competentes de los Estados Parte referidas a la convocatoria de reuniones tcnicas o de Comisiones Especiales, de talleres y seminarios y de aspectos sustantivos sobre los programas, proyectos y la cooperacin internacional, sern tramitadas por va diplomtica, preferiblemente a travs de la Representacin Diplomtica acreditada ante el pas sede de la Secretara. La Secretara Pro Tempore velar por que las Comisiones Especiales observen el mismo procedimiento". Reemplazar el numeral 7 del artculo 5 por la siguiente redaccin: "Los proyectos podrn originarse en las Comisiones Especiales o en iniciativas de la Secretara Pro Tempore y debern ser puestos a consideracin de todas las Partes. Los proyectos debern contar con la aprobacin previa y expresa de cada Parte involucrada. Las Partes no involucradas podrn formular observaciones en un plazo no mayor de 60 das". Agregar el siguiente texto como prrafo segundo del numeral 13 del artculo 5 :

A alterao foi aprovada, por meio da resoluo RES/V MRE- TCA/3, na V Reunio de Ministros das Relaes Exteriores, em Lima, em 1995. Atas e declaraes disponveis em www.otca.org.br

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"La Secretara Pro Tempore someter anualmente a la aprobacin de las Partes, el Cronograma de Trabajo de las Comisiones Especiales. La Secretara Pro Tempore procurar que todas las Comisiones se renan con anterioridad a la Reunin del Consejo a fin de que ste pueda realizar un adecuado seguimiento de sus actividades". (grifos meus)

No mesmo sentido a posio brasileira na VIII reunio do CCA, ocorrida em Caracas, em 1997:
3.2 En cuanto a las fechas y sedes de las Reuniones Ordinarias de las Comisiones Especiales de la Amazonia, el Delegado del Brasil expres la importancia de las Comisiones Especiales como instancias de naturaleza tcnica y gubernamental en el marco del TCA que deben reunirse anualmente. Aadi que las fechas y sedes deberan ser flexibles, y que deban ser coordinadas por va diplomtica(grifo meu).

Mas mesmo a cautela da diplomacia brasileira no significa uma oposio transformao do TCA em organizao internacional, o que alis, decorreu de uma proposta sua. Neste perodo (1995-1998) as reunies nas instncias do Tratado se concentram especialmente na definio dos termos da futura OTCA. As negociaes a respeito do formato jurdico, competncia, e financiamento da nova secretaria permanente iro at 1998, quando os chanceleres se reuniro extraordinariamente em Caracas, no dia 14/12/1998, para assinarem o protocolo de emenda ao TCA167, alterando o artigo XXII, que se referia secretaria pro tempore. O protocolo dota a OTCA de personalidade jurdica e lhe atribui competncia para assinar acordos com os membros, outros Estados e outras organizaes internacionais (art I). Determina que a sede da secretaria permanente seja instalada em Braslia e que sua funo implementar os objetivos do Tratado (art II). Alm disso, prev a elaborao de planejamento financeiro (pargrafo 2 do art II).

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Anexo II

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3.3.3 CONSTRUINDO LAOS COM A AMRICA DO SUL E COM O MUNDO NUM PERODO DE INSTABILIDADE: A IMPLEMENTAO DA OTCA E A POLTICA EXTERNA DO SEGUNDO MANDATO DE FERNANDO HENRIQUE CARDOSO (1999-2002) A poltica externa da segunda gesto de FHC (1999-2002) no apresenta grandes rupturas com relao ao sentido geral do primeiro mandato (inclusive Luiz Felipe Lampreia permanece, at 2001, como chanceler). Mas h um fator que ir condicionar a atuao internacional brasileira do perodo: as fortes crises no entorno regional e tambm no plano mundial. Mesmo internamente a transio de um perodo a outro demonstra graves problemas, em decorrncia principalmente da crise financeira internacional que se espalhava desde 1997 (a partir do Leste Asitico e passando pela Rssia), aliada fragilidade econmica da economia brasileira168. Devido ao receio dos investidores, em 1998 houve intensa sada de capitais do pas, que precisou contar com um pacote de ajuda financeira de FMI de US$ 4,15 bilhes169. Em janeiro de 1999, para conter a crise, o Brasil desvalorizou sua moeda, para incentivar as exportaes, e adotou poltica de elevao da taxa de juros para atrair investimentos e conter a inflao170. Mas esta medida foi tomada sem qualquer consulta aos parceiros do Mercosul, o que gerou nos demais scios do bloco um receio de o comrcio intrabloco ser desequilibrado em favor do Brasil, e ao mesmo tempo de que houvesse uma fuga de capitais para este pas. A Argentina, que j passava por dificuldades financeiras e resistia a um acordo sobre automveis e sobre o setor

Tal fragilidade deve-se em especial manuteno do Real artificialmente valorizado perante o Dlar, como forma de conter a inflao. 169 Cf VIZENTINI (2003:98). 170 Com os juros altos o crdito fica mais caro e o consumo tende a diminuir, impedindo a inflao de disparar. Simplificadamente, este era o raciocnio dos setores econmicos do governo. O aumento da taxa de juros pelo governo leva a uma elevao das taxas de juros cobrados pelo mercado, mas o inverso (diminuio da taxa pelo governo e conseqente diminuio do preo do crdito no mercado) no necessariamente verdadeiro.

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aucareiro, estabeleceu restries importao de tecidos, inclusive produzidos no Brasil, o que estremeceu a relao entre os dois171. A situao financeira da Argentina vai piorar at chegar ao seu auge entre o fim de 2001 e o incio de 2002, gerando grandes ondas de mobilizao social e contestao poltica. O Paraguai tambm passava por sria crise econmica e poltica, o que se agravou aps o assassinato de seu vice presidente em maro de 1999, levando a situao beira de uma ruptura institucional, o que tanto o Brasil como a Argentina ajudaram a impedir172. O quadro econmico no era melhor no outro scio do Mercosul, o Uruguai, cujos ndices s pioraram a partir de 1999. A Bolvia, em 2000, devido pobreza crescente e ao aumento da insatisfao com o papel de empresas estrangeiras no pas, passar pela decretao do estado de stio e a renncia de seu presidente. No Equador a convulso social ser ainda maior em 1999, com levantes indgenas e militares. A interferncia dos EUA foi decisiva para conter um golpe de Estado com a sada do presidente, em janeiro de 2000173. Tambm politicamente o momento no era bom para a aproximao regional. A Argentina, o Uruguai e o Chile174 tendiam a aproximar-se dos EUA. No caso da primeira, pode-se ilustrar com a pretenso de ingresso na OTAN175. Segundo Bandeira (2003:530) a solicitao da Argentina est relacionada com a perspectiva de interveno norte americana na Colmbia (em razo das drogas e da guerrilha). A presena dos EUA nos assuntos sul americanos refora-se, ento, por duas vias: os pases que procuram estreitar as relaes com a potncia hemisfrica e, por outro lado, o interesse desta em alguns assuntos internos, como o caso da Colmbia ou a j referida participao no processo no Equador.
Cf BANDEIRA (2003: 526-529) BANDEIRA (op.cit.:554,555) 173 BANDEIRA (op.cit.:556-558) 174 O Chile, apesar de em negociao para aumentar sua participao no Mercosul, anuncia em 2000 que tambm negocia seu ingresso no NAFTA. O fato aumenta divergncias internas no Mercosul, com manifestaes de representantes da Argentina e do Uruguai de simpatia pelo procedimento chileno. (BANDEIRA, op.cit.:578-579). 175 BANDEIRA (op.cit.:529-530).
172 171

156

Em agosto de 2000 anunciado o Plano Colmbia, por meio do qual os EUA apoiariam com recursos e treinamento militar o combate ao narcotrfico. O Plano Colmbia assume especial ateno para o Brasil, primeiro porque refora o sentido de vinculao do beneficirio da ajuda aos EUA e segundo porque traz o interesse direto deste pas ao interior da Amaznia176, o que vai reforar a priorizao desta regio para a poltica brasileira de defesa, processo que se inicia na dcada de 1980. Complementando o perfil de instabilidade do perodo, no h como no mencionar os atentados nos EUA, em setembro de 2001, que levam a uma redefinio da concepo de segurana no plano internacional, e tambm alimentam uma tendncia ao unilateralismo dos EUA, o que, para a poltica externa brasileira, constitui uma ameaa177. Basicamente ento, entre 1999-2002 a Amrica do Sul se v abalada, e os EUA adotam uma postura mais incisiva no hemisfrio e no mundo. Por todas essas razes, desde econmicas at polticas e estratgicas, a afinao com o mainstream vai ser minimizada, dando espao para um discurso de dilogo, mas com a tentativa de marcar posio, crtica muitas vezes178. A grande importncia das negociaes econmicas internacionais ser reforada, especialmente durante a segunda gesto de Celso Lafer, que substitui Luiz Felipe Lampria em 2001179. A poltica externa do pas ser um instrumento da tentativa de ampliar o acesso dos produtos brasileiros a mercados estrangeiros. Por isso o tom cada vez mais crtico ao protecionismo, em especial dos pases
Cf BANDEIRA (op.cit.: 559-562) e VIZENTINI (2003: 101). Sobre o Plano Colmbia e as repercusses para o Brasil, ver BORGES (2006) 177 Cf LAFER (2004: 132, 133) 178 Cf VIZENTINI (2003: 98). Sobre as crticas do Brasil postura da comunidade internacional, especialmente na crise financeira da Argentina, ver BANDEIRA (2003: 586,587). Sobre a preocupao com a globalizao assimtrica e a mudana nas regras internacionais, ver LAFER (2004: 118-126). 179 O novo ministro determinou que toda a turma de ingressantes no Itamaraty recebesse formao especial em negociaes comerciais, treinados por especialistas em antidumping, salvaguardas, Unio Europia, Organizao Mundial do Comrcio (OMC), Alca e Mercosul. Terminadas as aulas, os alunos passaram nove semanas em Genebra (sede da OMC) e duas semanas em Bruxelas (sede da Unio Europia).
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desenvolvidos. No modelo econmico brasileiro, dependente de divisas para fechar o balano de pagamentos, em especial quando a taxa de juros bastante alta, as exportaes se tornaro progressivamente mais importantes. Em setembro de 2001 o presidente Fernando Henrique usou a expresso exportar ou morrer. Do ponto de vista da poltica externa, ento, a situao do Brasil complicada. A Amrica do Sul, eleita como espao de insero internacional, inclusive como forma de manter uma certa autonomia com relao aos EUA, est debilitada enquanto grupo (ainda no plenamente constitudo, ressalte-se). Ou seja, o projeto brasileiro de unific-la sob sua liderana est ameaado pelas crises e pela maior presena dos EUA. O contraponto a este cenrio negativo que, com a ascenso de Hugo Chvez ao poder na Venezuela, o pas ganha um aliado na resistncia ALCA, e um importante pas (especialmente devido ao petrleo) disposto a ingressar no Mercosul. O Brasil insiste em seu projeto sul americano e promove, em setembro de 2000, a Cpula Sul Americana. Este encontro tenta reafirmar os laos polticos entre os pases sul americanos e, assim, barrar o avano norte americano nas negociaes comerciais (ALCA) e tambm do ponto de vista militar (Plano Colmbia). O projeto da ALCSA revitalizado (apesar de no se ter utilizado este nome), com a perspectiva de um acordo de livre comrcio entre o Mercosul e a Comunidade Andina. Mas o mais importante que o Brasil iniciar uma nova estratgia para seu projeto de regionalizao: o investimento na integrao fsica como forma de estreitar os laos com os vizinhos sem que se necessite de uma coordenao to grande quanto aquela voltada para a liberalizao comercial ou coordenao de polticas macroeconmicas.
No havendo condies para lanar novas negociaes de integrao comercial, a Cpula de Braslia optou por priorizar a construo da infraestrutura de transporte e comunicaes entre os pases sul americanos... (VIZENTINI, 2003:100).

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Pouco antes da reunio o presidente escreve um artigo em que j aparece a questo da integrao fsica:
A vocao da Amrica do Sul a de ser um espao econmico integrado, um mercado ampliado pela reduo ou eliminao de entraves de obstculos ao comrcio, e pelo aprimoramento das conexes fsicas em transportes e comunicaes. (Apud BANDEIRA, 2003:575 grifo meu)180

Neste cenrio o norte da Amrica do Sul vai ganhar destacada importncia. Em primeiro lugar porque o espao da regio com menos interligaes fsicas181, o que significa um maior potencial ainda no desenvolvido- seja em termos econmicos, seja em termos de segurana. Em segundo, pela valorizao econmica que decorre atividades de desenvolvimento recente, como a expanso da produo de soja para Roraima, com o objetivo de exportar para a Venezuela, concorrendo com os produtores norte americanos182. Tambm a importao de energia dos pases vizinhos depende de uma adequada infra- estrutura fsica. A perspectiva de integrao fsica da Amrica do Sul, alm do sentido poltico relacionado ao fortalecimento dos vnculos entre os pases (em oposio a uma vinculao maior com pases de fora da regio, como os EUA), relaciona-se tambm problemtica mencionada de acesso a mercados e aumento das exportaes. E a OTCA, apesar de concentrada no processo de implementao da secretaria permanente, ser um espao privilegiado de estabelecimento e
No balano de sua segunda gesto como ministro das relaes exteriores, Celso Lafer escreve: H (...) um claro reconhecimento do papel do Brasil na articulao da infra-estrutura da regio, e na consolidao da IRSA. Esta (...) tem o mrito de ser um planejamento baseado em projetos concretos e no em abstraes retricas. (LAFER,2003:131). Ver tambm notcia da Gazeta Mercantil, de 4/4/2000, pgina A-5 (cinco meses antes da cpula) em que se afirma que o Brasil encomendou ao BID um estudo das possveis obras de integrao fsica e energtica na regio. Na matria o vice presidente da repblica, Marco Maciel, afirma: No podemos pensar que a integrao econmica avanar sem a existncia de infra-estruturas compatveis (...) A integrao deve ser completa, e no apensa comercial Gazeta Mercantil 181 Ver nota 54 acima. 182 A primeira safra comercial do estado foi plantada em abril de 2000. Um dos grandes motivadores do empreendimento foi justamente a pavimentao da rodovia BR-174, que liga Manaus a Caracas. Cf. Gazeta Mercantil 7, 8 e 9/4/2000, pgina B-20,
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divulgao desta agenda, bem como da articulao dos signatrios em torno das novas prioridades estabelecidas. Pode-se perceber isto claramente no discurso que o presidente Fernando Henrique faz no encerramento da VI Reunio de Chanceleres do TCA, em 2000183:
O TCA reflete as realidades e os desafios da integrao. E quando falo de integrao, no tenho em mente apenas os aspectos comerciais. Penso igualmente o que s vezes at mais importante nas iniciativas de integrao fsica, de energia, transportes ou comunicaes. Na relao entre a integrao comercial e a integrao fsica h sempre a ameaa de um crculo vicioso que leva estagnao e ao atraso. No se faz a estrada porque no h comrcio. E no se desenvolve o comrcio porque no existe estrada (CARDOSO, 2000).

No balano de sua gesto, j mencionado, Celso Lafer, aps falar da IIRSA, refora este sentido da OTCA:
Quero tambm mencionar a importncia atribuda ao Tratado de Cooperao Amaznica, que acabamos de converter numa Organizao com secretaria permanente, em dezembro de 2002. Essa institucionalizao tem significado econmico, ambiental e poltico e se insere nessa mesma viso voltada para conferir um novo patamar organizao do espao sul americano (LAFER, 2003:131- grifo meu)

Depois da Cpula de 2000, a primeira RMRE, ocorrida na Bolvia, em 2002, vai evidenciar, em sua declarao final184, que a pauta proposta pelo Brasil est plenamente incorporada pelo mecanismo multilateral, que se coloca como um executor daquele projeto:
ALIENTAN los progresos obtenidos en el mbito de la Iniciativa para la Integracin de la Infraestructura Regional de Sud Amrica (IIRSA), en lnea con las disposiciones del Tratado de Cooperacin Amaznica, en su
Note-se que a reunio ocorre em abril de 2000, antes portanto da reunio de Cpula Sul Americana, mas j adianta o tom do encontro. 184 Disponvel em www.otca.org.br
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Artculo X, y reafirman el compromiso de los Pases Miembros con el desarrollo sostenible, al implementar esta Iniciativa. En ese sentido, instruyen a la Secretara Permanente de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica para que, en coordinacin con el Comit Ejecutivo de IIRSA, el Banco Interamericano de Desarrollo y la Corporacin Andina de Fomento, impulse un programa de trabajo orientado al establecimiento de una Red de Transportes en la Regin, haciendo especial nfasis en la temtica de los sistemas multimodales y la facilitacin de la navegacin en la Cuenca Amaznica. (grifo meu).

Ou seja, o TCA continua a repercutir a perspectiva regional do Brasil. Outra preocupao internacional do pas que ser conduzida aos signatrios do Tratado, e por meio dele, a preocupao de afastar os EUA da questo da segurana da Amaznia. Este objetivo ser afirmado com a inaugurao do SIVAM, em 2002. No mesmo ano, durante a VII RMRE, Fernando Henrique oferece aos demais pases amaznicos o compartilhamento do sistema. O tema entrar em pauta do TCA na RMRE seguinte, em 2004185, j no governo Lula e sob a gesto de Celso Amorim no MRE, quando a declarao final da reunio far meno explcita utilizao do SIVAM pelos demais membros186: RESSALTAM, nesse contexto, o potencial de cooperao entre os
Estados Membros com base em sistemas de sensoreamento remoto, como o Sistema de Vigilncia da Amaznia (SIVAM) e o Sistema de Proteo da Amaznia (SIPAM); e destacam, com satisfao, as aes bilaterais em curso entre o Brasil e os demais pases amaznicos, para estabelecer as condies de acesso s informaes geradas por aqueles sistemas.

A partir da incorporao do TCA na estratgia de regionalizao da poltica externa brasileira, ele cada vez mais deixa de ser um mecanismo de integrao especfico dos pases amaznicos, reforando sua condio de instrumento de
A declarao final desta reunio pode ser encontrada em www.otca.org.br Interessante notar que nesta reunio o tema da defesa explicitamente reinserido no mbito do TCA, indicando uma harmonizao entre a poltica de defesa e a poltica diplomtica para a Amaznia. Sinal bastante claro disso a realizao, em 13/7/2006, em Bogot (Colmbia) da primeira reunio de ministros da defesa dos pases membros do TCA.
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unificao da Amrica do Sul como um todo. Assim, a partir da criao da OTCA, suas reunies e declaraes iro explicitar sempre este aspecto. Documento interno da prpria secretaria permanente, formulado por um consultor venezuelano para subsidiar a confeco do plano estratgico da OTCA, ilustrativo neste sentido:
Los ocho pases miembros de la Organizacin del Tratado de Cooperacin Amaznica forman parte de avanzados esquemas de integracin. Brasil tiene una posicin de liderazgo en el MERCOSUR y luego, los cinco pases andinos que son al mismo tiempo amaznicosforman parte de la Comunidad Andina de Naciones, (CAN). Y Surinam y Guyana sin perder su vocacin caribea a travs del CARICOM, han venido reforzando en el ltimo tiempo su pertenencia sudamericana. Y la OTCA es un instrumento muy importante para que esta tendencia pueda consolidarse con estos dos pases. (...) La agenda de la integracin, con todo, ha tenido una evolucin positiva en torno a sus objetivos de integracin fsica. En efecto, el proyecto de la Integracin de Infraestructura Regional Sudamericana (IIRSA), la integracin entre los pases de la regin adquiere una nueva dimensin. En lo concreto existe la voluntad de superar con su ejecucin, las trabas logsticas de comercio y los costos de transporte que varios pases de la regin han venido confrontando, pero sus efectos sern mucho mas amplios. Hay un enorme dficit de infraestructura en la regin sudamericana que el proyecto IIRSA busca resolver, considerando este esfuerzo en el marco del desarrollo sostenible. Dentro de su programacin de proyectos, los ejes aprobados han sido el Eje Martimo del Pacfico y el Eje Orinoco-Amazonas-Plata. Ambos, incluyen a pases amaznicos, en una dinmica sinrgica que puede acelerar la integracin de los pases tanto en el espacio especfico de la Cuenca Amaznica como en el resto del subcontinente. La OTCA ha identificado a la IIRSA como uno de los espacios en los que

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convergen con mayor pertinencia sus prioridades como ente de cooperacin y el proceso de integracin subregional. Y este es el ms claro ejemplo de las mltiples conexiones existentes entre los esquemas de integracin CAN-MERCOSUR y la cooperacin intergubernamental para el desarrollo sostenible y la proteccin del medio ambiente. La integracin sudamericana tiene como objetivo ltimo el desarrollo sostenible de cada uno de los pases de la regin, y la OTCA es un espacio cuyas particularidades y agenda, refuerza el proceso de integracin de los pases pertenecientes a la CAN y al MERCOSUR. Por ello, aunque el escenario actual de la integracin tiene varios obstculos que vencer y, principalmente, debe rearmar el modelo de la integracin a escala sudamericana, para una interlocucin positiva con actores extra regionales, la contribucin de la OTCA a travs de sus programas y planes reforzar concretamente el camino de la integracin sudamericana. (QUIROGA, 2003: 31,33 grifos meus)

A tendncia ento que se diminua a diviso da atuao regional do Brasil em duas reas (o lado amaznico e o lado platino), ganhando lugar uma percepo mais geral da Amrica do Sul como um todo, mas perdendo com isso muito da especificidade de cada subsistema. A secretaria permanente da OTCA servir como uma ponte, uma base, desta poltica de articulao regional. Ela propiciar uma maior regularidade aos encontros entre representantes dos pases signatrios (aspecto que j existia antes da transformao em OTCA- se se compara com o perodo pr TCA, mas que se torna mais eficiente a partir da constituio da organizao, em 1998). O perodo entre 1999 e 2002 marcado pelo processo de constituio da secretaria permanente. O protocolo de emenda assinado em 1998, mas s entra em vigor 4 anos depois, quando a Colmbia deposita o ltimo instrumento de ratificao, no dia 2/8/2002. Poucos meses depois h uma reunio

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extraordinria da RMRE (6/12/2002)187 para nomear o Secretrio Geral Interino da OTCA e escolhido o boliviano Sergio Sanchez Ballivin, que havia conduzido a secretaria pro tempore entre 2000 e 2002. A principal funo de Sanchez assinar o acordo sede, em nome da Organizao, e preparar a instalao da secretaria permanente. Na semana seguinte o secretrio assina com o Brasil o acordo sede188 (13/12/2002) e a OTCA instala-se nas dependncias do Itamaraty. No mesmo dia feita a primeira reunio da nova instncia criada no mbito do Tratado- a Comisso de Coordenao do Conselho de Cooperao Amaznica (CCOOR): ... formada pelos embaixadores dos Pases Membros da OTCA credenciados pelo Governo do Brasil, um rgo de natureza consultiva e auxiliar do Conselho de Cooperao Amaznica. Acompanha o planejamento, a programao e a execuo oramentria da SP e avalia as atividades desenvolvidas no mbito do Tratado, formulando recomendaes ao Conselho de Cooperao Amaznica sobre diversas matrias de sua competncia. (CCOOR, 2002). A CCOOR ser, a partir de ento, a instncia que permitir uma maior operacionalidade Organizao, com um trabalho mais constante e freqente em comparao com a periodicidade de encontros das demais instncias189. Isso se deve a algumas razes prticas: a primeira delas a facilidade de ser composta por embaixadores dos pases no Brasil e, mais especificamente, domiciliados em Braslia. A segunda a atribuio especfica de tratar de temas operacionais, o que demanda uma frequncia maior e tambm a facilita, por envolver assuntos mais especficos e pr- determinados - como propostas de cargos (com definio dos perfis e salrios), poltica financeira, apoio organizao das reunies e eventos, organizao das candidaturas aos cargos, formulao e discusso de
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Convocada na VII RMRE (Santa Cruz de la Sierra, 22/11/2002) Importante mencionar que o acordo sede s foi aprovado pelo congresso nacional em 2006. 189 Desde a primeira reunio, em dezembro de 2002 at setembro de 2005 foram realizadas 23 reunies. Ou seja, esta comisso se reuniu mais em trs anos do que as demais instncias em 25 anos.

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minutas para as RMRE e reunies do CCA e acompanhamento do pagamento das cotas. As cotas de cada pas foram definidas em 2000, na VI RMRE, quando foi aprovado o oramento anual de funcionamento da Secretaria Permanente (US$ 1.139.600):
PAS Bolvia Brasil Colmbia Equador Guiana Peru Suriname Venezuela COTA 6,5% 35% 16% 6,5% 2% 16% 2% 16%

Fonte: Ballivin, 2004 A existncia de um oramento prprio (acompanhado do corpo administrativo da secretaria), a atribuio de personalidade jurdica e a criao da CCOOR iro permitir OTCA, alm de maior operacionalidade, uma certa autonomia com relao s demais instncias, o que quer dizer que no fica dependente exclusivamente da articulao entre a posio dos pases, realizada no CCA e na RMRE, para funcionar. Assim, o mecanismo de relacionamento com os pases do norte da Amrica do Sul ficar menos vulnervel s crises entre as partes, como acontece por exemplo no Mercosul. Mesmo no processo de criao da secretaria permanente, neste perodo entre 1999-2002, apesar das

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instabilidades j descritas, a OTCA no passar por questionamentos e abalos como ocorreu com o Mercosul. O resultado concreto que a secretaria permanente representa um reforo para os objetivos especificamente amaznicos (basicamente a formulao e execuo de projetos, com cooperao regional e extra-regional) e tambm para o dilogo com relao ao mundo (busca de recursos, articulao para fruns internacionais190 e adeso aos regimes de assuntos ambientais), pois a secretaria ir se responsabilizar pelo primeiro mbito e facilitar o segundo. Do ponto de vista do mbito regional, como se viu, a OTCA ser constituda como uma ponte para o projeto de articulao sul americana. Todos esses aspectos esto condensados no planejamento estratgico formulado em 2003191, que servir de diretriz para a atuao da OTCA entre 2004-2012, e aparecem j no prembulo192. Em sntese, a transformao do Tratado de Cooperao Amaznica numa organizao internacional ser proveitosa para a poltica externa brasileira por alguns motivos: 1) Permite impulsionar e potencializar a estratgia de integrao fsica e energtica da Amrica do Sul;

Em 2002, por exemplo, os membros da OTCA lanaram um documento de posicionamento comum para a participao na Conferncia de Johannesburg. 191 O plano estratgico feito com base na consultoria aos especialistas Antonio Aranibar, Jacques Marcovich e Luis Carrera de la Torre, alm de consultas aos pases membros. Ele aprovado na VIII RMRE (2004), em Manaus, mas importante mencionar que a Venezuela aprova com reservas o Plano, Devido a disposies constitucionais relativas participao dos povos indgenas nas decises que envolvem seu entorno vital. O Plano Estratgico que estabelece quatro eixos estratgicos de coordenao: 1) conservao e uso sustentvel dos recursos naturais; 2) Gesto do conhecimento e intercmbio tecnolgico; 3) Integrao e competitividade regional e 4) Fortalecimento institucional. E mais seis temas transversais. Para colocar em prtica o plano so eleitos quatro instrumentos operacionais: Planos bianuais de ao, uso de sistemas de informaes georeferenciadas, cooperao com os atores e iniciativas regionais e informao e documentao pelo website. 192 Cf (OTCA.2004)

190

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2)

Oferece uma estrutura permanente de articulao entre os pases do norte da Amrica do Sul, ou seja, consolida um espao diplomtico regular e constante de relacionamento com oito193 dos doze pases da sul americanos, o que bastante significativo para um pas que tem como principal projeto a constituio de um espao sul americano.

3)

A maior institucionalizao torna essa articulao entre os pases menos vulnervel a variaes de conjunturas e posicionamentos, ou seja, a OTCA no depende da iniciativa dos governos e representantes para agendar reunies, constituir pautas, fechar convnios, formular e executar projetos etc194.

4)

A OTCA poder reforar a busca de construir credibilidade (do Brasil mas tambm dos demais signatrios) no plano internacional, investindo no capital representado pela imagem da Amaznia;

5)

A secretaria permanente concebida como uma estrutrura para captao mais eficiente, sistemtica e organizada de recursos internacionais195;

6)

Por fim, como uma estrutura prpria a OTCA permite aos formuladores da poltica externa brasileira dispender menos esforos com a formulao de projetos de cooperao e busca de financiamentos para a Amaznia, bem como com a

J incluindo a a Guiana Francesa (colnia da Frana), que passou a assistir s reunies como observadora. 194 Importante enfatizar que a OTCA depende das partes para aprovar algumas resolues (principalmente declaraes conjuntas etc). Mas a secretaria pode organizar e conduzir este processo, o que facilita bastante a sua consecuo. 195 Ilustrativa dos itens a fala do ento presidente Fernando Henrique Cardoso no encerramento da VI RMRE: Por isso estamos trabalhando para fortalecer o TCA, para efetivar a criao da nova organizao a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica , que dar maior peso institucional ao Tratado e reforar a credibilidade de nossas iniciativas inclusive na obteno de recursos financeiros em outras regies (CARDOSO, 2000- grifo meu).

193

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construo da imagem de um adequado tratamento da rea, precisando apenas aprovar estas iniciativas. Dessa maneira, o Itamaraty pode concentrar-se196 em suas prioridades como as negociaes comerciais e formulao de projetos mais ambiciosos (do que a integrao fsica, como acordos de livre comrcio, coordenao de polticas macroeconmicas etc) voltados consolidao da Amrica do Sul como uma unidade. Isso quer dizer que a caracterstica especificamente amaznica das relaes externas fica por conta da OTCA, enquanto o MRE permanece com sua viso da Amrica do Sul e, a partir da, do mundo. Tais aspectos mostram mudanas substanciais no perfil do Tratado de Cooperao Amaznica ao longo de sua histria. O perfil fechado substitudo por outro mais aberto, com o abandono de receios, seja entre os prprios signatrios, seja com relao aos atores extra-regionais. Os membros reunidos pretendem situar-se no debate global, aproximando-se de outros esquemas de integrao e participando de novos espaos polticos. Os discursos ao mundo feitos antes da transformao em OTCA tinham um claro objetivo crtico e reivindicatrio de supostos direitos. A organizao pretende dialogar nos diversos espaos e com os diferentes atores internacionais, com uma postura inclusive convidativa197. Outro aspecto a ser destacado a incorporao, ao mbito do Tratado, dos temas da defesa e da integrao fsica, que foram justamente os tens da proposta original do Brasil, em 1977, rechaados pelos demais pases amaznicos.

196 Ver pgina 135 e nota 131. 197 Ver, por exemplo, atas das reunies do CCOOR que discutem o formato da participao de representantes de pases e organizaes internacionais como observadores. Disponveis em www.otca.org.br

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A diviso da poltica externa brasileira para a Amrica do Sul em duas frentes (a platina e a amaznica) substituda por uma perspectiva nica, da regio como um todo. E as especificidades da regio amaznica fica reservada fundamentalmente nova organizao internacional criada. Mas mesmo a relativa autonomia que a OTCA ganha no significa necessariamente que a poltica externa brasileira ter menor influncia sobre este instrumento198. Mas alguns elementos indicam que o Brasil continuar tendo peso decisivo na construo dos passos da organizao: o primeiro o fato de sua sede ser no Brasil, o que facilita o acesso de representantes do governo brasileiro OTCA e seus dirigentes. O segundo que o Brasil responsvel pela maior parcela individual da sustentao da secretaria. Alm disso, uma instncia que ser fundamental, o CCOOR, composta de embaixadores dos pases no Brasil, o que tambm significa um contato mais prximo com esses representantes dos outros pases do que nas outras instncias, em que se negocia com pessoas menos prximas (ao menos geograficamente). No se pode deixar de mencionar a permanncia da regra da unanimidade para a tomada de decises. Alguns eventos representaro a concluso do processo de implementao da OTCA: a posse, em maio de 2004, da secretria geral definitiva da Organizao, a equatoriana Rosalia Arteaga (com mandato de 3 anos), e a transferncia para uma sede prpria, em 11 de maio de 2005 (at ento a OTCA funcionava nas dependncias do Itamaraty). No entanto, por uma questo de delimitao, no ser possvel acompanhar neste trabalho a evoluo da OTCA a partir da. Inclusive porque em 2003 assume o governo Lula, com Celso Amorim como chanceler, e isso representar algumas mudanas na poltica externa, de forma que a correlao entre o TCA e a poltica externa brasileira teria que ser objeto de novas pesquisas.

198

Isto dever ser analisado com o passar dos anos.

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Consideraes finais
Diferente da maior parte da bibliografia existente sobre o TCA, que enfatiza os aspectos internos do mecanismo, em geral adotando as perspectivas das teorias dos regimes internacionais, este trabalho pretendeu enfatizar a correlao existente entre as transformaes do mesmo e as diferentes fases da poltica externa brasileira. Com essa perspectiva, ao analisar o surgimento e o desenvolvimento do TCA, pode-se perceber, em primeiro lugar, que suas mudanas no representam apenas um adensamento e um fortalecimento dos objetivos iniciais, consagrados no documento de 1978. No se trata simplesmente de um processo cooperativo numa rea especfica que ao longo tempo se aperfeioa, superando entraves e multiplicando sua efetividade. O posicionamento brasileiro fundamental para a compreenso das transformaes sofridas pelo Tratado. Ao retomar a perspectiva histrica da poltica externa brasileira para a Amaznia, verifica-se que o TCA materializa algumas concepes j antigas, que atravessam a histria do Brasil, como a idia de afastar interesses externos da regio, garantir a presena do pas no subsistema do norte da Amrica do Sul e buscar dividir o custo de promover o desenvolvimento da Amaznia. Apesar disso, at os anos 1970 a disparidade entre a ateno reservada ao lado platino e o lado amaznico notvel. Os objetivos histricos se conjugam, na dcada de 1970, com metas mais pontuais- como o problema do abastecimento de recursos energticos (devido crise do petrleo de 1973), a preocupao de um possvel isolamento do Brasil devido ao surgimento (em 1969) do Pacto Andino, a valorizao do tema ambiental a partir da Conferncia de Estocolmo (1972) e a correlata ameaa de interferncia dos pases desenvolvidos em assuntos internos dos pases subdesenvolvidos ou em desenvolvimento, o desenvolvimento econmico e a melhoria da infraestrutura fsica por que o Brasil passa desde a dcada de 1950, alm do fator principal: as diretrizes do pragmatismo responsvel de Geisel e Azeredo da Silveira, que consolidam e potencializam um paradigma de atuao 170

exterior iniciado na dcada de 1960- o universalismo e a busca por autonomia e afirmao no plano internacional. Com o surgimento do TCA, o Itamaraty consolida uma diviso na poltica regional para a Amrica do Sul. Ele ser o instrumento de contato com os pases do norte da Amrica Meridional. Essa diviso permanecer vigente at meados da dcada de 1990, quando a regionalizao da poltica externa brasileira tender a tratar a Amrica do Sul como uma unidade. Alm disso, institui-se uma estrutura permanente de contato com os pases amaznicos. Esquematicamente, pode-se pensar em trs nveis de objetivos aos quais o Acordo se refere: o mundial (como instrumento de posicionamento perante os pases de fora da regio), o regional (como mecanismo de aproximao dos pases do norte da Amrica do Sul) e o local (no sentido dos objetivos especificamente amaznicos). Ao longo dos anos vai variar a priorizao de cada um desses nveis. Quando o TCA foi proposto, a prioridade para o Brasil, do ponto de vista amaznico, era incentivar a integrao fsica entre os membros, objetivo descartado pela resistncia dos demais signatrios. No nvel regional a inteno, bem sucedida, diga-se de passagem, foi diminuir os receios relativos ao Brasil e no plano mundial visou-se responder s crticas ambientais bem como rechaar a interferncia em assuntos internos, especialmente no caso da Amaznia. Na dcada de 1980 o Brasil passa por problemas internos e externos que, somados aos esforos de entendimento com a Argentina, vo relegar o TCA a segundo plano. A partir do fim da dcada, no entanto, as presses internacionais referentes ao meio ambiente, a mudana brusca no cenrio internacional (com o fim da URSS) e as transformaes polticas internas no Brasil, com a eleio do governo Collor, vo levar a uma revalorizao do TCA, como meio de se ganhar credibilidade no cenrio internacional, responder s crticas de carter ambiental, e aproveitar o debate ecolgico para captar recursos internacionais- por meio da utilizao do conceito do desenvolvimento sustentvel. Ao mesmo tempo, no incio da dcada de 1990, como fruto do aprofundamento da aproximao com a

171

Argentina, e como resposta pretenso norte americana enfeixar o continente com acordos de liberalizao comercial, o Brasil comea a desenhar sua estratgia de regionalizao, que ter como marco a substituio da Amrica Latina pela Amrica do Sul como rea prioritria de atuao. Nessa perspectiva de regionalizao o TCA ganhar destaque como meio de articular os pases do norte da Amrica do Sul, viso que se concretiza na proposta da Iniciativa Amaznica, em dezembro de 2002, substituda no ano seguinte pelo projeto da rea de Livre Comrcio Sul Americana (ALCSA). A partir do processo de valorizao do TCA, que marca os anos de 19891994, aparecem alguns elementos importantes. O primeiro que o Itamaraty vai identificar a necessidade de tornar o TCA mais eficiente para captar recursos internacionais e para dinamizar o contato entre os signatrios, como passo fundamental para a integrao da Amrica do Sul. Da a proposta, feita em 1993, de transformao da Secretaria Pro Tempore em Secretaria Permanente. Ao mesmo tempo em que visa um fortalecimento do Tratado, o Brasil no se empenha em aprofundar a institucionalizao no sentido de diminuio do poder dos Estados em favor do Tratado. Pelo contrrio, a falta de compromisso com a constituio da sua Comisso Nacional Permanente, bem como a persistncia na subordinao das decises tcnicas (no mbito do Tratado) s decises diplomticas, indicam que o fortalecimento do Tratado e seu aperfeioamento como mecanismo supranacional so conceitos bastantes distintos na perspectiva do Itamaraty. Outro elemento importante deste perodo o gradual abandono do tratamento em separado do sul e o norte da Amrica do Sul. A partir de 1995 decidida a transformao em organizao internacional, para dar maior operacionalidade secretaria, que passar a ser permanente. Desde ento, e at 2002, as reunies do TCA sero concentradas na definio dos moldes da nova organizao internacional. Em 1998 assinado o protocolo de emenda ao Tratado, e em 2002 instalada a secretaria permanente em Braslia. Neste perodo, o TCA servir para que se tente preservar a importncia do tema ecolgico, no sentido de continuar havendo a destinao de recursos, e de aumentar a credibilidade do pas num momento em que se busca a autonomia 172

pela participao, alm do principal que o apoio estratgia brasileira de regionalizao. Entre 1998 e 2002 tanto a Amrica do Sul como o mundo passam por um perodo de maior instabilidade, ento o projeto de integrao sul americana restringe-se a algo mais palpvel- a integrao fsica, mudana que se reflete diretamente nas declaraes e objetivos do TCA. Finalmente, em 2002 instalada a secretaria permanente. Esta, com personalidade jurdica prpria, ter maior autonomia para divulgar a marca Amaznia pelo mundo (como de fato ocorre nos anos seguintes) e para mobilizar os signatrios em torno do tema da integrao sul americana. Por outro lado, aparentemente o Brasil mantm uma posio de preponderncia, na medida em que a secretaria permanente est situada em seu territrio, o pas o principal responsvel pela sustentao financeira e ainda h a regra da unanimidade para garantir que a OTCA no tome decises contrrias aos interesses do pas. Com relao aos mbitos de atuao, o especificamente amaznico fica relegado OTCA, o que permite ao MRE dedicar-se a temas que considera prioritrios, como as negociaes comerciais, j com relao ao nvel regional, a OTCA servir de ponte para o projeto de regionalizao do pas. Indcio bastante forte disso que a OTCA incorporou o projeto da Comunidade Sul Americana de Naes, lanado pelo presidente Lula em 2003. Desde a sua criao at sua transformao em organizao internacional, o TCA passou por mudanas significativas, principalmente deixando de ser um mecanismo fechado e passando a uma postura aberta e at convidativa com relao ao resto do mundo. No por acaso tal mudana se verifica tambm na poltica externa brasileira de 1978 a 2002.

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PERIDICOS CONSULTADOS

A Defesa Nacional Rio de Janeiro: Biblioteca do Exrcito Carta Internacional So Paulo: Ncleo de Pesquisas em Relaes Internacionais, USP Contexto Internacional Rio de Janeiro: Instituto de Relaes Internacionais, PUC-RJ Encontros com a Civilizao Brasileira Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira Estudos Avanados So Paulo: Instituto de Estudos Avanados, USP Poltica e Estratgia So Paulo: Centro de Estudos Estratgicos do Convvio (publicada entre as dcadas de 1970 e 1990) Poltica Externa- So Paulo: Paz e Terra

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Resenha de Poltica Exterior do Brasil Braslia: Ministrio das Relaes Exteriores Revista Brasileira de Estudos Polticos Belo Horizonte: Universidade Federal de Minas Gerais Revista Brasileira de Cincia Poltica Braslia: Universidade de Braslia Revista Brasileira de Poltica Internacional Braslia: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais Revista Brasileira de Relaes Internacionais Rio de Janeiro: Instituto Brasileiro de Relaes Internacionais Revista de Informao Legislativa Braslia: Senado

ENTREVISTAS

Antonio Brack Egg (consultor da ONU para o programa PNUD, trabalhou com a secretaria pro tempore do TCA entre 1992-1997) - Maro/2006 Francisco Jos Ruiz Marmolejo (diretor executivo da OTCA) - Out/2005 General Carlos de Meira Mattos (membro da ESG, estudioso de geopoltica e temas amaznicos) - Junho/2004 Jacques Marcovich (professor da FEA/USP, consultor contratado para elaborar as bases de referncia para o planejamento estratgico da OTCA)- Out/2003 Ministro Paulo Bozzi (cnsul do Brasil em Caiena- Guiana Francesa), mai/2005. Rosala Arteaga Serrano (Secretria- Geral da OTCA)- Out/2005 Rud Gonzales Seferin (Diviso Amrica Meridional II/MRE), Out/2003; Wilson Frana Prado (Diretor da empresa Atech, responsvel pela conduo e gerenciamento do Projeto SIPAM/SIVAM), Out/2005.

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ANEXO I
TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA As Repblicas da Bolvia, do Brasil, da Colmbia, do Equador, da Guiana, do Peru, do Suriname e da Venezuela, CONSCIENTES da importncia que para cada uma das Partes tm sua respectivas regies amaznicas como parte integrante do seu territrio; ANIMADAS do propsito comum de conjugar os esforos que vm

empreendendo, tanto em seus respectivos territrios como entre si, para promover o desenvolvimento harmnico da Amaznia, que permita uma distribuio eqitativa dos benefcios desse desenvolvimento entre as Partes Contratantes, para elevar o nvel de vida de seus povos e a fim de lograr a plena incorporao de seus territrios amaznicos s respectivas economias nacionais; CONVENCIDAS da utilidade de compartilhar as experincias nacionais em matria de promoo do desenvolvimento regional; CONSIDERANDO que para lograr um desenvolvimento integral dos respectivos territrios da Amaznia necessrio manter o equilbrio entre o crescimento econmico e a preservao do meio ambiente; CNSCIAS de que tanto o desenvolvimento scio-econmico como a preservao do meio ambiente so responsabilidades inerentes soberania de cada Estado e que a cooperao entre as Partes Contratantes servir para facilitar o cumprimento destas responsabilidades, continuando e ampliando os esforos conjuntos que vm realizando em matria de conservao ecolgica da Amaznia; SEGURAS de que a cooperao entre as naes latino-americanas em matrias especficas que lhe so comuns contribui para avanar no caminho da integrao e solidariedade de toda a Amrica Latina;

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PERSUADIDAS de que presente Tratado significa o inicio de um processo de cooperao que redundar em benefcios de seus respectivos pases e da Amaznia em seu conjunto, RESOLVEM subscrever o presente Tratado: Artigo I As Partes Contratantes convm em realizar esforos e aes conjuntas a fim de promover o desenvolvimento harmnico de seus respectivos territrios amaznicos, de modo a que essas aes conjuntas produzam resultados eqitativos e mutuamente proveitosos, assim como para a preservao do meio ambiente e a conservao e utilizao racional dos recursos naturais desses territrios. Pargrafo nico. Para tal fim, trocaro informaes e concertaro acordos e entendimentos operativos, assim como os instrumentos jurdicos pertinentes que permitam o cumprimento das finalidades do presente Tratado.

O presente Tratado se aplicar nos territrios das Partes Contratantes na Bacia Amaznica, assim como, tambm, em qualquer territrio de uma Parte Contratante que, pelas suas caractersticas geogrficas, ecolgicas ou econmicas, se considere estreitamente vinculado a mesma. Artigo III De acordo com e sem detrimento dos direitos outorgados por atos unilaterais, do estabelecido nos tratados bilaterais entre as Partes e dos princpios e normas do Direito Internacional, as Partes Contratantes asseguram-se, mutuamente, na base da reciprocidade, a mais ampla liberdade de navegao comercial no curso do Amazonas e demais rios amaznicos internacionais, observando os regulamentos fiscais e de polcia estabelecidos ou que se estabelecerem no territrio de cada uma delas. Tais regulamentos devero, na medida do possvel, favorecer essa navegao e o comrcio e guardar entre si uniformidade. Pargrafo nico: O presente artigo no se aplicar navegao de cabotagem.

Artigo II

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Artigo IV As Partes Contratantes proclamam que o uso e aproveitamento exclusivo dos recursos naturais em seus respectivos territrios direito inerente soberania do Estado e seu exerccio no ter outras restries seno as que resultem do Direito Internacional. Artigo V Tendo em vista a importncia e multiplicidade de funes que os rios amaznicos desempenham no processo de desenvolvimento econmico social da regio, as Partes Contratantes procuraro envidar esforos com vistas utilizao racional dos recursos hdricos. Artigo VI Com o objetivo de que os rios amaznicos constituam um vnculo eficaz de comunicao entre as Partes e com o Oceano Atlntico, os Estados ribeirinhos interessados num determinado problema que afete a navegao livre e desimpedida empreendero, conforme for o caso, aes racionais, bilaterais ou multilaterais para o melhoramento e habitao dessas vias navegveis. Pargrafos nico: Para tal efeito, estudar-se-o as formas de eliminar os obstculos fsicos que dificultam ou impedem a referida navegao, assim com os aspectos econmicos e financeiros correspondentes, a fim de concretizar os meios operativos mais adequados. Artigo VII Tendo em vista a necessidade de que em vista o aproveitamento da flora e da fauna da Amaznia seja racionalmente planejado, a fim de manter o equilbrio ecolgico da regio e preservar as espcies, as Partes Contratantes decidem: a) promover a pesquisa cientifica e o intercmbio de informaes e de pessoal tcnico entre as entidades competentes dos respectivos pases, a fim de ampliar os conhecimentos sobre os recursos da flora e da fauna de seus territrios amaznicos e prevenir e controlar as enfermidades nesses territrios; b) estabelecer um sistema regular de troca adequada de informaes sobre as 193

medidas conservacionistas que cada Estado tenha adotado ou adote em seus territrios amaznicos, as quais sero matrias de um relatrio anual apresentado por cada pas. Artigo VIII As Partes Contratantes decidem promover a coordenao dos atuais servios de sade de seus respectivos territrios amaznicos e tomar outras medidas que sejam aconselhveis com vistas melhoria das condies sanitrias da regio e ao aperfeioamento dos mtodos tendentes a prevenir e combater as epidemias. Artigo IX As Partes Contratantes concordam em estabelecer estreita colaborao nos campos da pesquisa cientfica e tecnolgica, com o objetivo de criar condies mais adequadas acelerao do desenvolvimento econmico e social da regio. Pargrafo primeiro: Para os fins do presente Tratado, a cooperao tcnica e cientfica a ser desenvolvida entre as Partes Contratantes poder assumir as seguintes formas; a) realizao conjunta ou coordenadas de programas de pesquisa e desenvolvimento; b) criao e operao de instituies de pesquisa ou de aperfeioamento e produo documentao e organizao de meios destinados sua difuso. Pargrafo segundo: As Partes Contratantes podero, sempre que julgarem necessrio e conveniente, solicitar a participao de organismos internacionais na execuo de estudos, programas e projetos resultantes das formas de cooperao tcnica e cientfica no pargrafo primeiro do presente artigo. Artigo X As Partes Contratantes coincidem na convenincia de criar uma infra-estrutura fsica adequada entre seus respectivos pases, especialmente nos aspectos de transportes e comunicaes. Consequentemente, comprometem-se a estudar as 194 experimental; c) organizao de seminrios e conferncias, intercmbio de informaes e

formas mais harmnicas de estabelecer ou aperfeioar as interconexes, rodovirias, de transportes fluviais, areos e de telecomunicaes, tendo em conta os planos e programas de cada pas para lograr o objetivo prioritrio de integrar plenamente seus territrios amaznicos s suas respectivas economias nacionais. Artigo XI Com o propsito de incrementar o emprego racional dos recursos humanos e naturais de seus respectivos territrios amaznicos, as Partes Contratantes concordam em estimular a realizao de estudos e a adoo de medidas conjuntas tendentes a promover o desenvolvimento econmico e social desses territrios e gerar formas de complementao que reforcem as aes previstas nos planos nacionais para os referidos territrios. Artigo XII As Partes Contratantes reconhecem a utilidade de desenvolvimento, em condies eqitativas e de mtuo proveito, o comrcio a varejo de produtos de consumo local entre as suas respectivas populaes amaznicas limtrofes, mediante acordos bilaterais ou multilaterais adequados. Artigo XIII As Partes Contratantes cooperaro para incrementar as correntes tursticas, nacionais e de terceiros pases, em seus respectivos territrios amaznicos, sem prejuzo das disposies nacionais de proteo s culturas indgenas e aos recursos naturais. Artigo XIV As Partes Contratantes cooperao no sentido de lograr a eficcia das medidas que se adotem para a conservao das riquezas etnolgicas e arqueolgicas da rea amaznica. Artigo XV

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As Partes Contratantes se esforaro por manter um intercmbio permanente de informaes e colaborao entre si e com os rgos de cooperao latinoamericanos nos campos de ao que se relacionam com as matrias que so objeto deste Tratado. Artigo XVI As decises e compromissos adotados pelas Partes Contratantes na aplicao do presente Tratado no prejudicaro os projetos e empreendimento que executem em seus respectivos territrios, dentro do respeito ao Diretor Internacional e segundo a boa prtica entre naes vizinhas e amigas. Artigo XVII As Partes Contratantes podero apresentar iniciativa para realizao de estudos destinados concretizao de projetos de interesse comum, para o desenvolvimento de seus territrios amaznicos e, em geral, que permitam o cumprimento das aes contempladas no presente Tratado. Pargrafo nico: As Partes Contratantes acordam conceder especial ateno considerao de iniciativas apresentadas por pases de menor desenvolvimento que impliquem esforos e aes conjuntas das Partes. Artigo XVIII O estabelecido no presente Tratado no significar qualquer limitao a que as Partes Contratantes celebrem acordo bilaterais ou multilaterais sobre temas especficos ou genricos, desde que no sejam contrrios consecuo dos objetivos comuns de cooperao na Amaznia consagrados neste instrumento. Artigo XIX
Nem a celebrao do presente Tratado, nem a sua execuo tero algum efeito sobre quaisquer outros tratados ou atos internacionais vigentes entre as Partes, nem sobre quaisquer divergncias sobre limites ou direitos territoriais existentes entre as Partes, nem poder interpretar-se ou invocar-se a celebrao deste Tratado ou sua execuo para alegar aceitao ou renncia, afirmao ou modificao, direta ou indireta, expressa ou tcita, das posies e interpretaes que sobre estes assuntos sustente cada Parte Contratante.

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Artigo XX Sem prejuzo de posteriormente se estabelea a periodicidade mais adequada, os Ministros das Relaes Exteriores das Partes Contratantes realizaro reunies cada vez que o julguem conveniente ou oportuno, a fim de fixar as diretrizes bsicas da poltica comum, apreciar e avaliar o andamento geral do processo de cooperao amaznica e adotar as decises tendentes realizao dos fins propostos neste instrumento. Pargrafo primeiro: Celebrar-se-o reunies dos Ministros das Relaes exteriores por iniciativa de qualquer das Partes Contratantes sempre que conte como apoio de pelo menos outros quatro Estados Membros. Pargrafo segundo: A primeira reunio de Ministros das Relaes Exteriores celebrar-se- dentro de dois anos seguintes data de entrada em vigor do presente Tratado. A sede e a data da primeira reunio fixadas mediante entendimento entre as Chancelarias das Partes Contratantes. Pargrafo terceiro: A designao do pas sede das reunies obedecer ao critrio de rodzio por ordem alfabtica. Artigo XXI Representantes diplomticos de alto nvel das Partes Contratantes, reunir-se-o, anualmente, integrando o Conselho de Cooperao Amaznica, com as seguintes atribuies: 1) velar pelo cumprimento dos objetivos e finalidades do Tratado. 2) velar pelo cumprimento das decises tomadas nas reunies de Ministros das Relaes Exteriores. 3) recomendar as Partes a convenincia ou oportunidade de celebrar reunies de Ministros das Relaes Exteriores e preparar o temrio correspondente. 4) considerar as iniciativas e os projetos que apresentem as Partes adotar as decises pertinentes para a realizao de estudos e projetos bilaterais ou multilaterais, cuja execuo, quando for caso, estar cargos das Comisses Nacionais Permanentes. 197

5) avaliar o cumprimento dos projetos de interesse bilateral ou multilateral. 6) adotar as normas para o seu funcionamento

Pargrafo primeiro: O Conselho poder celebrar reunies extraordinrias por iniciativa de qualquer das Partes Contratantes, com apoio da maioria das demais. Pargrafo segundo: A sede das reunies ordinrias obedecer ao critrio de rodzio, por ordem alfabtica, entre as Partes Contratantes. Artigo XXII As funes de Secretaria sero exercidas, pro tempore, pela Parte Contratante em cujo territrio deva celebrar-se a seguinte reunio ordinria do Conselho de Cooperao Amaznica. Pargrafo nico: A Secretria pro tempore, enviar, s Partes, documentao pertinente. Artigo XXIII As Partes Contratantes criaro Comisses Nacionais Permanentes encarregadas da aplicao, em seus respectivos territrios, das disposies deste Tratado, assim como da execuo das decises adotadas pelas reunies dos Ministros das Relaes Exteriores e pelo Conselho de Cooperao Amaznica, sem prejuzo de outras atividades que lhe sejam atribudas por cada Estado. Artigo XXIV Sempre que necessrio, as Partes Contratantes podero constituir comisses especiais destinadas ao estudo de problemas ou temas especficos relacionados com os fins deste Tratado. Artigo XXV As decises adotadas em reunies efetuadas em conformidade com os Artigos XX e XXI, requerero sempre o voto unnime dos Pases Membros do presente Tratado. As decises adotadas em reunies efetuadas em conformidade com o Artigo XXIV requerero sempre o voto unnime dos pases participantes. 198

Artigo XXVI As Partes Contratantes acordam que o presente Tratado no ser susceptvel de reservas ou declaraes interpretativas. Artigo XXVII O presente Tratado ter durao ilimitada e no estar aberto a adeses. Artigo XXVIII O presente Tratado ser ratificado pelas Partes Contratantes e os instrumentos de ratificao sero depositados junto ao Governo da Repblica Federativa do Brasil. Pargrafo primeiro: O presente Tratado entrar em vigor trinta dias depois de depositado o ltimo instrumento de ratificao das Partes Contratantes. Pargrafo segundo: A inteno de denunciar o presente Tratado ser comunicado por uma Partes Contratantes s demais Partes Contratantes, pelo menos noventa dias antes da entrega formal do instrumento de denncia do Governo da Repblica Federativa do Brasil. Formalizada a denncia, os efeitos do Tratado cessaro para a Parte Contratante denunciante, no prazo de um ano. Pargrafo terceiro: O presente Tratado ser redigido nos idiomas portugus, espanhol, holands, e ingls, fazendo todos igualmente f. EM F DO QUE, os Chanceleres abaixo-assinados firmaram o presente Tratado. FEITO na cidade de Braslia, aos 3 de julho de 1978, o qual ficar depositado nos arquivos do Ministrio das Relaes Exteriores do Brasil, que fornecer cpias autnticas aos demais pases signatrios.

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ANEXO II
PROTOCOLO DE EMENDA AO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA
As Repblicas da Bolvia, do Brasil, da Colmbia, do Equador, da Guiana, do Peru, do Suriname e da Venezuela, Reafirmando os princpios e objetivos do Tratado de Cooperao Amaznica, Considerando a convenincia de aperfeioar e fortalecer, institucionalmente, o processo de cooperao desenvolvido sob a gide do mencionado instrumento, Acordam: I) Criar a Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica (OTCA), dotada de personalidade jurdica, sendo competente para celebrar acordos com as Partes Contratantes, com Estados noMembros e com outras organizaes internacionais. II) Modificar, da seguinte forma, o Artigo XXII do texto do Tratado: A Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica ter uma Secretaria Permanente com sede em Braslia, encarregada de implementar os objetivos previstos no Tratado em conformidade com as resolues emanadas das Reunies de Ministros das Relaes Exteriores e do Conselho de Cooperao Amaznica. Pargrafo Primeiro: As competncias e funes da Secretaria Permanente e de seu titular sero estabelecidas no seu regulamento, que ser aprovado pelos Ministros das Relaes Exteriores das Partes Contratantes. Pargrafo Segundo: A Secretaria Permanente elaborar, em coordenao com as Partes Contratantes, seus planos de trabalho e programa de atividades, bem como formular o seu oramento-programa, os quais devero ser aprovados pelo Conselho de Cooperao Amaznica. Pargrafo Terceiro: A Secretaria Permanente ser dirigida por um Secretrio-Geral, que poder assinar acordos, em nome da Organizao do Tratado de Cooperao Amaznica, quando as Partes Contratantes assim o autorizarem por unanimidade. III) Esta emenda estar sujeita ao cumprimento dos requisitos constitucionais internos por parte de todas as Partes Contratantes, e entrar em vigor na data do recebimento, pelo governo da Repblica Federativa do Brasil, da ltima nota em que seja comunicado haverem sido cumpridos esses requisitos constitucionais.

Firmado em Caracas, aos 14 dias do ms de diciembre de mil novecentos e noventa e oito, em oito (8) exemplares originais, nos idiomas espanhol, ingls, portugus e holands, todos igualmente autnticos.

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ANEXO III ORGANOGRAMA DA ORGANIZAO DO TRATADO DE COOPERAO AMAZNICA

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