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Autor:

TORRES-MELO, Jaime

Título:

La Política Pública Como Proceso

Ubicación:

1 - 6

Extensión:

6 páginas

Año

Publicación:

2008

Editor:

Escuela Virtual - PNUD

Link:

www.escuelapnud.org

Unidad 4 EL PROCESO DE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS

La Política Pública como proceso

Para entender la relación entre las Políticas Públicas y el desarrollo, podemos tomar varios caminos. Esta relación es importante porque las Políticas Públicas son precisamente públicas; es decir, hacen parte del ámbito de lo colectivo. Así que tanto la discusión de las Políticas Públicas, como su puesta en marcha y evaluación deben obedecer a los intereses de la sociedad, a procesos colectivos de toma de decisiones y a la deliberación abierta, pluralista y democrática. Las Políticas Públicas no son un fin en sí mismas, sino una herramienta para que las sociedades orienten y estructuren el desarrollo que desean.

Por lo tanto, las Políticas Públicas se ubican en el área de relación entre el estado y la sociedad. Esto nos hace reflexionar sobre la importancia del estado como dinamizador del desarrollo. El estado está en una posición privilegiada, como tercer actor y como institución social, para incidir en la forma como una sociedad decide y ordena sobre su desarrollo. Es por esto que para estudiar las Políticas Públicas debemos empezar por encontrar los campos de relación orgánica entre el estado y la sociedad que se pueden potenciar desde las mismas 1 .

Las Políticas Públicas son un escenario en el cual interactúan muchos actores sociales de diversos sectores con intereses diferentes. Como en las primeras unidades, el Desarrollo Humano es también un espacio para las interacciones entre el estado y el mercado. Entonces, si el mercado es un instrumento que permite el empleo eficiente de los recursos productivos, es clave la interacción de los actores sociales en la definición de las Políticas Públicas a nivel económico.

Como el carácter público de las Políticas Públicas las coloca más allá de lo estrictamente estatal, su estudio y análisis nos permite entender mucho sobre el carácter de lo público en una sociedad. Entender el concepto de lo público de forma integral es imprescindible para aproximarse al estudio de las Políticas Públicas, porque estas resuelven problemas precisamente públicos con características particulares. Veamos tres de esas características: (i) Los problemas públicos son interdependientes, es decir no se pueden estudiar de forma totalmente independiente y separada; (ii) Cada problema público es una visión subjetiva y se desarrolla desde cierta posición política sobre el desarrollo de una sociedad; y (iii) Los problemas públicos son totalmente dinámicos, cambian de manera permanente. Las Políticas Públicas que se diseñan para estos problemas, deben ser capaces de comprender y resolver estas características.

Las definiciones de Políticas Públicas dependen de la aproximación al estudio de la misma que se tenga. De acuerdo con Lasswell (1971) una política es un programa proyectado de valores, fines y prácticas 2 . Para Lindblom (1959), el proceso de elaboración de las Políticas Públicas es un proceso de aproximaciones sucesivas a un objetivo deseado, donde incluso este se haya sometido a continuas reconsideraciones 3 . Otra aproximación permite observar las Políticas Públicas desde sus estilos de formulación y puesta en práctica 4 . Podemos resumir el análisis de Políticas Públicas como una ciencia social aplicada que usa la razón y la evidencia para clarificar, valorar y recomendar soluciones a los distintos problemas públicos.

En general, el estudio de las Políticas Públicas es muy difícil, porque el mismo objeto de estudio es difuso. Las Políticas Públicas pueden ser de varios tipos diferentes. Las comunidades políticas están compuestas por especialistas en determinada área de Políticas Públicas. Estos a su vez tienen diferentes grados de fragmentación, lo cual trae como consecuencia la fractura misma de la Política Pública (Kingdon, 2003):

1 Medellín, P. “La política de las Políticas Públicas: propuesta teórica y metodológica para el estudio de las Políticas Públicas en países de frágil institucionalidad”. Serie políticas sociales No.93. CEPAL División de desarrollo social, 2004.

2 Lasswell, H. “La concepción emergente de las ciencias de políticas”. Policy Sciences (1), pp.3-14, 1971 (Reproducido en Aguilar, L. “El estudio de las Políticas Públicas”. Porrúa, 1996). Lindblom, C. “The science of muddling through”. Public Administration Review (19), pp.79-89, 1959.

2 Para profundizar se puede ver en Richardson (1982) un análisis detallado y clasificación de lo que denomina los .

3 Lindblom, C. “The science of muddling through”. Public Administration Review (19), pp.79-89, 1959.

4 Para profundizar se puede ver en Richardson (1982) un análisis detallado y clasificación de lo que denomina los .

Existen recursos para la definición de las Políticas Públicas tales como: Normas jurídicas, Servicios, Recursos financieros y la Experiencia. Asimismo, es importante considerar nuevos recursos como la Persuasión y la Información. Estos recursos y capacidades están distribuidos en un sistema social, de tal forma que ninguno de los actores sociales domina totalmente el proceso de Políticas Públicas. Sin embargo, hay momentos en el proceso donde la desigualdad en la distribución de poder de los actores permite que algunos prevalezcan; por ejemplo la burocracia en el momento de la implementación (Kingdon, 2003).

Es así como el estudio y análisis de las Políticas Públicas debe partir de entender los actores sociales y los recursos y capacidades a su disposición. De acuerdo con Kingdon (2003), es importante tener en cuenta que hay otros participantes fuera del gobierno. Por ejemplo, actualmente, además de los actores tradicionales también debemos considerar nuevos actores como las multinacionales, las ONG internacionales, los tanques de pensamiento y empresas consultoras, entre otros.

Entre los nuevos actores también debemos considerar la academia y los medios de comunicación, quienes ejercen gran poder en la fijación de la agenda. Del mismo modo está la opinión pública, que a su vez puede tener efectos positivos y negativos. En muchos casos puede llevar al gobierno a actuar, pero en otros casos puede impedir que este opere. El proceso de interacción entre estos actores y su ejercicio de la política es definitivo para entender cómo sucede el proceso de las Políticas Públicas. Como dice Buchanan (1972), se ha considerado admirable el rechazo de toda consideración de lo que es políticamente viable, pero si nos negamos a considerar lo políticamente posible estaremos realizando un análisis incompleto.

Debemos ser muy innovadores a la hora de considerar los recursos y capacidades de los nuevos actores. Ahora, hay recursos, como la información, que cambian de manera rápida y continua. Busenberg (2001) nos explica cómo la información y la experiencia ofrecen oportunidades para que los individuos aprendan. Este aprendizaje está basado en racionalidad acotada (Ver Simon 1955). Así, el proceso de aprendizaje y cambio en políticas ocurre en:

Redes dentro de una misma arena política Largos periodos de tiempo Discusiones incrementales en respuesta a eventos políticos Difusión de la innovación y la experiencia a otros ámbitos políticos

Para entender el análisis de políticas en términos de su significado político e histórico, podemos apoyarnos en los argumentos de Torgerson (1994) quien advierte que el análisis de políticas incluye todas aquellas actividades dirigidas a desarrollar conocimiento que sea relevante para la formulación e implementación de las mismas.

Hasta ahora, hemos visto cómo hay una serie de actores sociales, con intereses, recursos y capacidades disponibles involucrados en las Políticas Públicas. Esto configura un escenario complejo y diverso, conduciendo al análisis de las Políticas Públicas desde tres aproximaciones:

1. Las Políticas Públicas como proceso, donde lo importante son las etapas que el proceso tiene y la forma como esos actores interactúan según la etapa.

2. Las Políticas Públicas como instrumento de intervención desde el estado y el gobierno, en la cual lo importante es el objetivo mismo de la política y su razón de ser como herramienta a cargo del estado y el gobierno.

3. Las Políticas Públicas como resultado del sistema político, la cual centra su atención en las diversas interacciones dentro del arreglo institucional, lo cual va a significar oportunidades y restricciones para la política misma.

El proceso de las políticas públicas y el Desarrollo Humano

Una vez comprendido el proceso analítico por el cual se entiende que el estudio de las Políticas Públicas es complejo y puede tener varias aproximaciones, podremos comprender la estrecha e interdependiente relación que existe entre las Políticas Públicas y el Desarrollo Humano.

Según el Informe Mundial sobre Desarrollo Humano 1997, existen ocho tipos de acción que pueden favorecer el enfoque del Desarrollo Humano en las Políticas Públicas, estos tipos de acciones son:

1. Promover la participación política

2. Estimular las alianzas entre lo público y lo privado

3. Facilitar una planificación “de abajo hacia arriba”

4. Asegurar la transparencia y la rendición de cuentas

5. Evitar la penalización de las luchas sociales

6. Proteger la libertad de la prensa

2

7.

Promover el activismo judicial

8. Promover la educación cívica

También sabemos que existe una relación entre fallas del mercado y fallas del gobierno. Las Políticas Públicas son un lugar posible para que encontremos, y hasta prevengamos, estas fallas. Sin embargo, son los hacedores de Políticas Públicas quienes muchas veces intervienen en la creación de estas fallas para favorecer sus intereses.

En este proceso de entender las Políticas Públicas desde el Desarrollo Humano, debemos hacer énfasis en que ninguna de las aproximaciones a su estudio y análisis es neutral al género. En la medida en que las instituciones y los actores involucrados (políticos, sociales, del Estado, etc.) estén situados en contextos históricos, sociales y culturales específicos, sus normas, reglas, y valores responderán a determinadas visiones de la sociedad incluyendo el lugar y la valoración que asignan a hombres y mujeres.

Las políticas son expresiones de un determinado orden interpretativo y simbólico de la realidad, que se fundan en los mecanismos racionales que operan en los procesos de elaboración, implementación y evaluación de políticas 5 . Por ejemplo, en general ha sido más difícil el diseño de políticas que propician una redistribución significativa de oportunidades y poder entre hombres y mujeres y afirman el protagonismo político y social de las mujeres independiente del sector social de procedencia, que las Políticas Públicas que se limitan a reconocer las situaciones de vulnerabilidad que sufren distintos grupos de mujeres.

Por lo tanto, si el estado es un actor fundamental cuya herramienta de intervención social en la sociedad son las Políticas Públicas, estas herramientas no van a ser neutrales mientras reflejen una determinada concepción de la sociedad, en particular, en materia de género. En la mayoría de nuestras culturas y sociedades se ubica a las mujeres en situación de desigualdad, desventaja y menor valoración en comparación con los hombres. De manera que una intervención social no focalizada no puede ser neutra al género ya que produce como resultado, un efecto desigual en la vida de mujeres y hombres. Como se sabe, ambos grupos ocupan posiciones diferentes, por lo que la política en cuestión reducirá, perpetuará o aumentará las inequidades en esas posiciones. (González, A.; González, I. y Dávila, D.; 2005: 27).

Así que cualquiera que sea la aproximación que adoptemos al estudio y análisis de las Políticas Públicas debemos tener en cuenta particularidades que el paradigma del Desarrollo Humano impone, y especialmente las implicaciones que tiene sobre el tema de género.

A continuación se profundizará en las tres aproximaciones al análisis de las Políticas Públicas. No obstante, cabe aclarar que se hará

énfasis en la política pública como proceso, ya que es la perspectiva que va a estructurar el resto del curso.

Según Lasswell (1971), el proceso de Políticas Públicas es un proceso vital que se puede representar como esquema cíclico.

Esta aproximación a las Políticas Públicas como proceso parte de entender e interpretar las diferentes etapas que suceden desde la idea hasta la evaluación de una Política Pública. La fortaleza de esta aproximación es que es fácil identificar en cuál etapa del proceso de las Políticas Públicas nos encontramos principalmente y así entender mejor la Política Pública misma.

Podemos decir que las Políticas Públicas son un proceso de toma de decisiones, es decir son un proceso colectivo de participación que se puede diseñar. Así que debemos aplicar criterios adecuados para lograr el mejor diseño de política que evite al máximo fallas en el futuro.

El proceso de Políticas Públicas es paralelo y similar al proceso de planeación que adapta y dirige recursos hacia los resultados de desarrollo deseados.

De acuerdo con Kingdon (2003), hay tres clases de procesos: problemas, Políticas Públicas y acción política. El primero es cuando un proceso surge por sí mismo, una emergencia por un desastre natural, por ejemplo. El segundo, es cuando se ha acumulado suficiente conocimiento para generar alternativas, como los es la apropiación de nueva tecnología. Y el tercero, es cuando hay variaciones en la acción política, por ejemplo en la opinión pública. Estos tres procesos pueden servir como catalizadores o como restricciones. Los actores involucrados se especializan en alguno de los procesos.

El proceso de Políticas Públicas se parece a las tres etapas de un buen programa o proyecto:

Diagnóstico, diseño y formulación

Implementación y ejecución

Seguimiento, monitoreo y evaluación

5 Guzmán (2001)

Por su parte, el proceso de Políticas Públicas (Kingdon, 2003) incluye las siguientes etapas: Determinación de la agenda, Definición de alternativas, Selección, e Implementación.

Hasta ahora hemos visto que hay muchas propuestas diferentes sobre la mejor estructura de etapas para describir un proceso de Políticas Públicas. Es importante señalar que estas fases pueden superponerse, cambiar su secuencia o simplemente no aparecer durante el proceso. En pocas palabras, que lo denominemos proceso o ciclo no significa que tiene que ser inevitablemente ordenado y secuencial.

Adicional a lo anterior, el proceso es dinámico y cambiante, porque observar a las Políticas Públicas como objeto de estudio es observar

al estado en movimiento. Esta misma aproximación nos permite entender por qué se encuentran ganadores y perdedores a lo largo del

ciclo de las políticas, y cómo la posición de un mismo grupo de actores puede cambiar en el proceso.

De acuerdo con Jones (1994) en el texto “Reconceiving decision-making in democratic politics: attention, choice, and public policy” (“Reconsiderando la toma de decisiones en la política democrática: atención, opciones, y Política Pública”), los temas políticos son multidimensionales. Así que los tomadores de decisiones cambian permanentemente de dimensión dentro del mismo tema causando inestabilidad. Decir que la opinión pública se fije por un periodo en una dimensión, no implica que no le interesen las otras, simplemente que está enfocada de manera particular en una dimensión específica.

Un evento enfocado es un evento esporádico, inusual y conocido abiertamente porque capta la atención pública en asuntos de políticas (Birkland 1997, en Busenberg 2001). Para entender cómo se toman las decisiones, hay que empezar identificando el papel que juegan los arreglos de aprendizaje y los eventos enfocados en la formación de cambios de política dentro de las redes del sistema de riesgo administrativo. Este marco desarrollado por Busenberg (2001) en su libro “Learning in organizations and public policy” (“Aprendiendo en las organizaciones y Políticas Públicas”) explica como esta cadena de eventos en el proceso de política puede interrelacionarse con el fortalecimiento de garantías contra los riegos del sistema. Es decir, como todo el proceso es afectado por el contexto.

A continuación podemos ver las posibles fallas en las etapas analíticas del proceso de Políticas Públicas. Tener cuidado con estas fallas

es clave, puesto que finalmente la definición de las etapas es discrecional al analista de políticas.

de las etapas es discrecional al analista de políticas. El diseño puede ser defectuoso si no

El diseño puede ser defectuoso si no se consideran aspectos institucionales o si no se incluyen modalidades de evaluación de las políticas. Sus orientaciones pueden ser meras declaraciones, sin apoyo financiero o de personal.

La gestión de las políticas es habitualmente imperfecta. Cuando no se mejora la política sustantiva de manera integrada, es posible que se gasten más recursos sin que los resultados mejoren, o lo hagan de manera menos que proporcional.

La gestión puede ser discordante con las políticas, incluso para enriquecerlas o adaptarlas. Buena parte de los equívocos con los funcionarios públicos civiles vienen de políticas mal diseñadas en cuanto a su puesta en práctica, o con correcciones laterales, diferentes a modificaciones integradas. Mientras no se encaren las reformas sustantivas de modo integral los funcionarios públicos considerarán que los cambios se van a hacer para perjudicarlos.

En la evaluación las fugas pueden ser aún peores que las tres fallas anteriores. Estas pueden simplemente no existir, con lo que la pérdida de eficiencia y efectividad potencial sería enorme; puede haber una evaluación parcial o ad hoc, para resultar conforme a una opción elegida de antemano; o, pueden evaluarse políticas de menor trascendencia, en vez de las más importantes y complejas.

De igual manera, podemos ver la propuesta de modelo de estructuración de las Políticas Públicas que Medellín propone.

de las Políticas Públicas que Medellín propone. Para cerrar vamos a revisar el Modelo del bote

Para cerrar vamos a revisar el Modelo del bote de basura de Cohen, March y Olsen (1972), en el cual se nos presentan las cuatro condiciones que hacen favorable el surgimiento de una Política Pública. Este texto es clásico en el estudio de este tema.

El Modelo del bote de basura de Cohen-March-Olsen (pg.84) sobre escogencia organizacional explica que las anarquías organizadas tienen tres componentes: preferencias problemáticas, tecnología no clara y participación fluida. En esas estructuras organizacionales hay cuatro corrientes: problemas, soluciones, participantes y oportunidades.

El modelo se basa en describir el proceso a través de una colección de soluciones y oportunidades extraídas de problemas. Todo esto ingresa en un bote y el resultado es la mezcla. Para determinar la agenda de gobierno hay tres familias de procesos: problemas, políticas y acción política. Entonces hay tres corrientes para esos procesos: reconocimiento de los problemas, formulación de propuestas de política y acción política. Para entender cómo cambia la agenda se necesita comprender la interacción de estos procesos.

Es comprensible que exista confusión y dificultad al momento de establecer la separación entre las tres aproximaciones a las PP, Incluiría el nombre de las tres aproximaciones para facilitar la comprensión de la idea.por ser esta una distinción imaginaria que se crea para entender que existen diferentes enfoques para analizar el mismo problema. Lo anterior se expresa muy bien en la pregunta, “¿cómo pensar en considerar la política pública apenas como instrumento de intervención del Estado en el desarrollo de la sociedad sin pensar que cualquier intervención es reflejo y/o resultado de un proceso? Lo mismo para un abordaje de producto.” Es por esta razón que a pesar de ser una visión que tiene desventajas, la aproximación como proceso ha sido catalogada como la más integral, y de ahora en adelante será esta a la que nos vamos a referir.

Para concluir esta discusión, es importante tener presente que a pesar de ser complejo el análisis de las PP, debemos entender que si es posible influir en él. Así, lo importante es organizar un proceso que permita la participación, los intercambios políticos y la lucha de intereses de manera transparente, intentando así lograr una política pública de calidad.

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