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Indagine sulla gestione

CORTE DEI CONTI

SEZIONE REGIONALE

DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA

INDAGINE SULLA GESTIONE

DEL COMUNE DI

VIETRI SUL MARE

Relazione ai sensi dell’articolo 3 della legge 14 gennaio 1994, n. 20

e dell’art.7, comma 7, della legge 5 giugno 2003, n.131

………………………………………………………………………………..

……………….

(eliminati elementi introduttivi)

CAPITOLO IV

IL FUNZIONAMENTO DEI CONTROLLI INTERNI DEL COMUNE DI

VIETRI SUL MARE

§ 4.1 – Caratteristiche principali

(Criteri organizzativi) Lo Statuto contiene disposizioni generali sull’istituzione del sistema dei
“controlli interni”.
(Controlli di regolarità amministrativa e contabile) Il “controllo di regolarità amministrativo -
contabile” è svolto, a campione, dal Collegio dei revisori su documenti di bilancio, mandati di
pagamento e variazione di consuntivi.
Il servizio non è stato sottoposto ad ispezione da parte dell’Ispettorato Generale di
finanza.
(Controllo di gestione) Il “controllo di gestione” è stato istituto ed attivato dal 2000 ed è
svolto dal Nucleo di valutazione, costituito da un’articolazione interna all’ Ente che si occupa
anche della “valutazione dei dirigenti”. Responsabile del controllo di gestione è il Segretario
comunale cui è richiesta una specifica preparazione professionale. Non vengono utilizzati
programmi o moduli informatici, né è previsto un collegamento in rete.
L’Ente ha adottato la contabilità economico-patrimoniale affidandola al Servizio
Contabilità generale (settore economico-finanziario).
Non è stato adottato un Regolamento di funzionamento per l’ esercizio del controllo di
gestione né una “Carta dei servizi”. Detto controllo opera in relazione ad un proprio programma
ed effettua la verifica degli obiettivi attribuiti dal PEG ai Responsabili di settore. Si tratta di
obiettivi di tipo gestionale e strategico che vengono monitorati tramite appositi indicatori.
Il controllo di gestione è anche impiegato a supporto delle procedure amministrative.
(Controllo di valutazione) La “valutazione dei dirigenti” è stata adottata, a decorrere dal
2000, dal Nucleo di Valutazione che vi provvede facendo uso delle informazioni e dei dati forniti
dal “controllo di gestione” in osservanza del regolamento, approvati per il funzionamento del
sistema. Non sono stati predisposti parametri specifici per la valutazione del Segretario
Generale.
(Controllo strategico) Risulta che l’ Ente non ha ancora istituito il “controllo strategico”.

CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

L’analisi sviluppata per l’indagine in oggetto – attuata per i nove Comuni presi in esame
- parte dalla consapevolezza del ruolo che il sistema dei controlli interni svolge nell’ambito di
tutti gli aspetti gestori tenuto conto che la loro funzionalità è sintomatica della capacità
dell’organo esecutivo dell’Ente di determinare, attraverso la programmazione degli obiettivi
gestionali, l’individuazione delle modalità di acquisizione e di elaborazione dei dati e dei criteri
valutativi specifici per l’attività gestionale, e di autocorreggere la propria azione attraverso il
cd.“feedback”, cioè attraverso le informazioni di ritorno sull’andamento della gestione in corso
d’opera.
Ciò posto, il “controllo esterno” svolto in questa sede dalla Corte dei conti va a collocarsi
nell’ambito del circuito istituzionale esterno “assemblee elettive/organi di governo”
distinguendosi, così, da quello interno ascrivibile, invece, al circuito “organo di
governo/amministrazione”.
Invero, la necessità del raggiungimento di un equilibrio finanziario e l’esigenza di
recupero di efficienza - quale requisito primario al fine di garantire ai cittadini servizi
commisurati ai loro bisogni - hanno reso indispensabile il decollo dei controlli interni ed, in
particolare, del controllo di gestione presso gli Enti locali. In un contesto congiunturale
caratterizzato dal progressivo ridimensionamento delle risorse a disposizione, in cui ogni attività
deve essere intrapresa riducendo drasticamente gli sprechi ed i mezzi utilizzati al fine di
ottenere fattori produttivi da impiegare in altri contesti, il controllo di gestione è lo strumento
idoneo ad accentuare la responsabilità di chi gestisce, in quanto diretto a studiare il miglior
modo per raggiungere gli obiettivi prefissati secondo criteri di economicità nelle azioni e nei
comportamenti attuativi.
Il controllo interno di gestione può, dunque, rappresentarsi sotto due tipologie:
- un controllo delle politiche e degli equilibri di bilancio: esso, infatti, si inserisce nei
rapporti interorganici tra Consiglio e Giunta e mira ad una verifica del grado di
raggiungimento delle decisioni politiche - che trovano espressione nelle scelte
fondamentali sulle quali si costruisce il bilancio di previsione degli enti locali - ed, in
particolare, al mantenimento degli equilibri di bilancio (pareggio finanziario ed
equilibrio di parte corrente). Per questo il controllo interno di gestione deve essere
supportato da idonei “indicatori” e “strumenti di rilevazione” del grado di efficienza ed
efficacia dei servizi resi al fine di verificare, a posteriori, l’impatto delle politiche di
bilancio sul territorio;
- un controllo della gestione annuale ed infrannuale dei servizi: in tal modo
rappresenta uno strumento di controllo della Giunta sull’andamento della gestione dei
servizi e sull’operato dei singoli responsabili. Il punto di riferimento è costituito dal
PEG con il quale la Giunta affida la gestione annuale dei servizi ai singoli responsabili.
Ne sono esempio i controlli del grado di raggiungimento degli obiettivi prefissati, i
controlli periodici ed i controlli di economicità dei singoli servizi.
Il controllo del primo tipo e cioè di gestione finanziaria, introdotto negli enti locali
dall’art.1 bis D.L. 1 luglio 1986, n.318 - convertito nella legge 9 agosto 1986 n.488 - adempie
la funzione di ridurre il disavanzo di amministrazione e di gestione. Ne sono esempio la
deliberazione consiliare di ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi - di cui all’ art.36
del d.lgs. 25 febbraio 1995, n.77 - come il controllo sull’attuazione degli investimenti, i controlli
di medio termine della qualità dei servizi, il bilancio di inizio e di fine mandato degli
amministratori.
Il controllo del secondo tipo, in senso stretto, trova la sua fonte nella legge 8 giugno
1990, n.142 che, all’art.57, ha previsto la possibilità di introdurre nello statuto forme di
controllo economico interno della gestione, e si è evoluto nella normativa dell’ art.20 del d.lgs.3
febbraio 1993, n.29 e dell’ art.39 ss. del d.lgs.25 febbraio 1995, n.77.
Il controllo di gestione è, dunque, soltanto una delle possibili forme di controllo interno
dell’Ente locale. Il punto di riferimento di questo tipo di controllo è rappresentato, come in
precedenza descritto, dal Piano esecutivo di gestione (PEG) con cui la Giunta affida ai singoli
responsabili la gestione annuale dei servizi.
Il controllo di gestione ha conferito maggiore responsabilità al ruolo del Responsabile del
servizio finanziario. Ad esso spetta, infatti, elaborare proposte al fine di migliorare la gestione e
la struttura organizzativa, in quanto in condizione di effettuare un monitoraggio costante degli
obiettivi programmatici; invero, continue variazioni di bilancio potrebbero sottendere ad una
progettazione carente tanto da prospettare la verifica di opportunità di miglioramento nella fase
programmatoria del bilancio.
Significativa per il mantenimento degli equilibri di bilancio è, senz’altro, l’analisi degli
oneri indotti: per ogni investimento finanziato, il Responsabile del servizio finanziario deve
attivarsi per calcolare gli oneri indotti ovvero le spese che gravano sui bilanci futuri dell’Ente.
Quest’ultime rappresentano un considerevole impiego di mezzi finanziari allo scopo di ottenere
vantaggi futuri per la collettività e, pertanto, vanno cautelativamente valutati ai fini del loro
inserimento negli equilibri di bilancio degli anni futuri.
Nella gestione degli enti locali il personale rappresenta una delle risorse principali ed uno
dei costi più rilevanti. Il controllo di gestione, in tale ambito, deve prestare attenzione alla
riduzione dei costi in correlazione con la produttività e con la valorizzazione delle risorse umane.
La tabella che segue offre un quadro di sintesi circa l’attuazione dei “controlli interni”
presso la realtà comunale esaminata.

CARATTERISTICHE SALIENTI DEL COMUNE DI VIETRI SUL MARE (SA)

DIPENDENTI DIRIGENTI RIPARTIZIONE DELL'ORGANIZZAZIONE

AREE/SETTORI
SERVIZI
DOTAZIONE CONSISTENZA DOTAZIONE CONSISTENZA
POPOLAZIONE
CENTRI DI RESPONSABILITÀ
ORGANICA EFFETTIVA ORGANICA EFFETTIVA
CENTRI DI COSTO
DI PRIMO LIVELLO
8.537 98 82 6 6 6 14

ISTITUZIONE CONTROLLI INTERNI


CONTROLLO DI
REGOLARITÀ CONTROLLO DI VALUTAZIONE
CONTROLLO STRATEGICO
AMMINISTRATIVO- GESTIONE DIRIGENTI
CONTABILE
SI DAL 2000 DAL 2000 NO

CONTABILITÀ ECONOMICA E ANALITICA - PROGRAMMI DI CONTROLLO E USO INDICATORI

PROGRAMMI DI
CONTABILITA' ECONOMICA CONTABILITA' ANALITICA INDICATORI DI RISULTATO
CONTROLLO

SI SI NO SI

RELAZIONI PRESENTATE DALL’ ORGANO DI CONTROLLO


ANNUALI INFRANNUALI ANNUALI INFRANNUALI DESTINATARI

ANNO 2003 ANNO 2004


DELLE RELAZIONI
3 4 2 5 SINDACO

Dal prospetto di riepilogo emerge come il Comune di Vietri sul Mare abbia inizialmente attivato il
“controllo di regolarità amministrativo-contabile” – finalizzato a garantire la legittimità, regolarità e
correttezza dell’azione amministrativa - mentre il “controllo di gestione” ed il “controllo di valutazione dei
dirigenti” sono stati attuati dall’anno 2000. Non è ancora operativo il “controllo strategico”.

Il Comune non ha provveduto ad adeguare ancora il proprio regolamento di contabilità


alle nuove norme; risulta, infatti, provvisto della “contabilità economica” ovvero di quel sistema
di rilevazioni contabili in grado di individuare, effettivamente, l’utilizzo e l’impiego delle risorse
in un dato arco di tempo. Non ha, per ora, adottato la “contabilità analitica” diretta alla verifica
ed all’analisi dei costi e dei ricavi di gestione e, pertanto, funzionale alle esigenze di chi dirige e
governa un Ente. Detta contabilità sarebbe particolarmente utile per gestire, con maggior
criterio di razionalità, alcune risorse ed impiegare meglio determinati aspetti produttivi. E’,
infatti, accertato che l’analiticità - dapprima circoscritta alla sola contabilità di tipo finanziario
per indicare una maggiore disaggregazione del bilancio attraverso la scomposizione delle unità
elementari di bilancio in articoli allo scopo di ottenere più utili informazioni sulla destinazione
delle spese - può essere oggi strumento di supporto alle esigenze del controllo di gestione, in
quanto, oltre a fornire informazioni sulle spese, fornisce anche la scomposizione dei costi delle
attività esercitate e, pertanto, è in grado di determinare una panoramica sull’entità dei fattori
produttivi impiegati.
Il Comune di Vietri sul Mare ha, tuttavia, comunicato di impiegare “indicatori di analisi”
atti a misurare il grado di raggiungimento dei risultati programmati.
Si evidenzia, in proposito, che fare un controllo di gestione con l’uso di indicatori
consente di analizzare fenomeni complessi con un sistema di misure semplici e di quozienti che
forniscono informazioni significative in un quadro di sintesi.
In sede di previsione di bilancio, ad esempio, l’uso di indicatori può essere funzionale alla
misurazione dell’obiettivo programmatico da raggiungere; in sede di rendicontazione, gli
indicatori possono essere strumento di misura del livello di efficienza e di efficacia dei risultati
perseguiti dall’Ente.
In ordine alla predisposizione dei “report”, che il Comune destina esclusivamente al Sindaco, si
osserva che gli stessi, i più numerosi tra gli enti esaminati, oltre a costituire una
rappresentazione sintetica di fenomeni complessi, rappresentano l’insieme dei rapporti periodici
predisposti per comunicare rilevazioni, informazioni e valutazioni ai destinatari del controllo di
gestione. Il report, tuttavia, deve contenere l’esposizione di tutte le informazioni utili
all’Amministrazione, quali, ad esempio:
- l’indicazione delle unità responsabili della progettazione e della gestione e delle unità
organizzative a livello delle quali si intende misurare l’efficacia, l’efficienza e l’economicità
dell’azione amministrativa;
- la descrizione delle procedure di determinazione degli obiettivi e dei soggetti responsabili;
- l’insieme dei prodotti e delle finalità dell’azione amministrativa;
- le modalità di rilevazione dei costi e la ripartizione degli stessi tra le unità organizzative;
- gli indicatori specifici di misurazione;
- la frequenza di rilevazione delle informazioni.
La struttura del “report”, inoltre, dovrebbe riprodurre fedelmente l’articolazione dei centri di
responsabilità e dei centri di costo definiti nella programmazione.
L’art.1, comma 5, del decreto legge n.168/2004 - convertito in legge 30 luglio 2004, n.191 -
nell’ introdurre l’art.198-bis al TUEL, ha previsto che, nell’ambito dei sistemi di controllo di
gestione, la struttura operativa cui è assegnata la funzione del controllo di gestione debba
fornire la conclusione del predetto controllo, e cioè il report, oltre che agli amministratori ed ai
responsabili dei servizi, anche alla Corte dei conti (comunicazione del referto).
Conclusivamente, la piena attuazione dei controlli interni trova ancora difficoltà concrete di
applicazione. Dalle segnalazioni ricevute è possibile evincere che varie sono le motivazioni alle
quali imputare la lentezza con la quale l’Ente locale provvede ad adeguarsi alla normativa in
tema di attivazione dei controlli interni.
Tuttavia, l’Ente si è servito del controllo di gestione anche per il controllo delle procedure
amministrative.
Com’è noto, non favorisce il decollo dei controlli interni la prevalenza di una cultura di stampo
amministrativo, incerta di fronte all’introduzione di logiche imprenditoriali e meccanismi di tipo
manageriale. Si richiama in tale senso la precisa responsabilità degli amministratori che in detto
ambito possono rivestire un ruolo incisivo in quanto parte attiva di fronte alla necessità di
elaborazione delle modalità attuative dei controlli interni. L’utilizzo dei controlli interni e l’uso
corretto degli strumenti a disposizione sopra richiamati sono sintomatici della precisa volontà di
cambiamento nella direzione scelta dal legislatore con le innovazioni normative. Desta, altresì,
rilievo la mancata utilizzazione della “Carta dei servizi” che - dall’analisi dei nove Comuni –
risulta essere impiegata solo da un Ente locale.
In data 13 maggio 2008, con nota prot.0007079 - l’ Amministrazione comunale – a seguito di
ordinanza di convocazione n.9/2008 – ha precisato che “…l’Ente ha approvato lo Statuto del
Contribuente contenente la Carta dei servizi con delibera Consiliare n.5 del 22/02/2001…” e di
ciò si prende atto.

PARTE II

L’ ACCERTAMENTO E LA RISCOSSIONE DELLE ENTRATE TRIBUTARIE ED


EXTRATRIBUTARIE
CAPITOLO I

L’ EFFICIENZA NELLA RISCOSSIONE DELLE ENTRATE PROPRIE NEGLI ESERCIZI


FINANZIARI 2003/2004

§ 1.1 – L’esercizio 2003

Per quanto riguarda le entrate proprie di cui al titolo I, il dato appare soddisfacente in
quanto risulta riscosso una somma di € 2.224.820,05 pari a circa il 76% di quanto accertato per
l'anno di competenza (€ 2.934.889,87).
In particolare, per quanto concerne l’ICI si riscontra un livello notevole di riscossione
poiché a fronte di un accertamento di € 1.160.154,86 risulta una riscossione pari a €
1.000.765,05 pari a circa il 86% dell'accertato. L'Ente ha precisato che l'attività di riscossione
dell'ICI , la cui aliquota ordinaria è fissata al 7 per mille, è gestita dall’Ente tranne la stampa dei
bollettini di versamento (il cui costo ammonta a circa 0,82 euro per ogni bollettino) e che a
partire dal 2004 l’intero servizio compresa la stampa dei bollettini è gestito direttamente
dall’Amministrazione comunale.
Anche per la TARSU si riscontra un dato abbastanza soddisfacente in quanto per il 2003
la somma effettivamente riscossa è di € 428.112,12 pari a circa il 55% di quanto accertato (€
784.496,04). La positività del dato va messa in relazione al più volte illustrato meccanismo di
riscossione di questa imposta che consente di riscuotere l'accertato nei due anni successivi
all'emissione dei ruolo. Anche per questo Ente la TARSU, si configura ancora come tassa e non
come tariffa. Come segnalato dall’Ente con le deduzioni presentate a seguito della fissazione
dell’adunanza di discussione i dati di copertura del servizio sono i seguenti : anno 2002=
78,45%; 2003 = 64,35%; 2004= 81,66%; 2005=76,30%; 2006=86,39%; 2007=80,47%.
Per quanto concerne le entrate extratributarie, rappresentate per la gran parte dai
proventi dei servizi pubblici e dai proventi diversi e da quelli provenienti dai beni dell'Ente, si
riscontra una velocità di riscossione accettabile in quanto a fine esercizio, la somma riscossa è
pari a € 533.904,48 che è il 53% di quanto accertato (€ 997.077,19).
In particolare, si riscontra una scarsa velocità di riscossione per quanto concerne i
proventi dai servizi pubblici - difatti risulta riscosso il 33% dell'accertato - mentre per le altre
due categorie si riscontra un notevole incremento poiché per quanto concerne i proventi diversi
risulta un riscosso pari al 65% dell'accertato mentre per i proventi dei beni dell'Ente risulta
riscosso l'89% di quanto accertato.
Riguardo alla gestione dei residui di parte corrente, a fronte di un accertamento di €
2.606.550,45 si è riscossa la somma di € 1.842.886,88 pari a circa il 71% di quanto accertato.
Si tratta evidentemente di un livello di smaltimento dei residui soddisfacente.

§ 1.2 – L’esercizio 2004

Per le entrate proprie si riscontra una situazione peggiorata rispetto a quella riscontrata
nel 2003. Infatti, a fronte di un accertato di € 4.185.756,20 si rileva una riscossione di €
2.467.113,17 pari a circa il 59% dell'accertato.
Si tratta di un notevole decremento della velocità di riscossione delle entrate proprie in
particolare dell'ICI che è di circa il 47% dell’accertato (€ 1.300.000). A riguardo si evidenzia che
l’aumento dell'accertato, rilevato per l’anno 2004, non trova riscontro nel riscosso, pari a €
612.738,28, che in assoluto è inferiore alla somma corrispondente riscossa per l'anno
precedente. L’Amministrazione ha controdedotto, con la nota del 13 maggio 2008 prot.
0007079, affermando che “le somme riscosse per l’ICI 2004 nell’anno 2004 rappresentano la
quasi totalità dell’accertato in quanto resta da incassare la somma di soli € 12.181,84 derivante
da accertamenti ICI pregressa per l’anno di riferimento a fronte di uno stanziamento di bilancio
iniziale di € 1.150.000,00”. Sul punto, viceversa, risulta dagli atti che, con deliberazione del
Consiglio comunale n. 28 del 30 settembre 2005, veniva approvato il rendiconto per l’anno
2006 e i dati rilevabili dal prospetto, allegato alla delibera, confermano che le riscossioni al
31.12.2004 ammontano a € 612.738,28 e gli accertamenti a € 1.300.000,00, come da questa
Sezione rilevato.
D’altra parte segnale di una difficoltà di liquidità è il ricorso ad anticipazione di cassa,
anche se nei limiti di legge.
Per quanto concerne la TARSU, invece i dati sono pressoché analoghi a quelli dei 2003.
Difatti risulta riscosso il 55% circa dell'accertato.
Per quanto concerne, invece, le entrate extratributarie, a fronte di una somma accertata
di € 922.916,10 risulta riscossa una somma di € 424.030,99 pari a circa il 46% dell'accertato.
In particolare si riscontra un notevole calo della riscossione relativa ai proventi diversi
che passa dal 65% dell'accertato dei 2003 a circa il 27% del 2004.
Invariate, infine, restano le altre due voci relative ai proventi dei servizi pubblici - circa il
41% dell'accertato - ed ai proventi dei beni dell'Ente - 89% circa dell'accertato -.
Il trend negativo risulta confermato anche con riferimento alla gestione dei residui di
parte corrente dove a fronte di un accertamento di € 2.218.901,05 risulta riscossa solo la
somma di € 966.130,121 pari a circa il 42% dell'accertato. Si evidenzia, quindi, una drastica
riduzione della capacità di riscossione rispetto a quella riscontrata nel 2003.
Va pure segnalato che i proventi da sanzioni per infrazioni del codice della strada
passano da € 270.000,00 del 2003 ai 240.210,00 euro del 2004.

SINTESI CONCLUSIVA

L'analisi dei dati di bilancio relativi alle entrate di parte corrente dei Comune di Vietri sul
Mare, evidenzia che la quota di entrate proprie accertate è pari a circa il 71% per il 2003 e circa
il 74 % per il 2004 delle entrate correnti. Anche in questo caso i dati stanno a significare che il
Comune gode di un potenziale discreto livello di autonomia finanziaria in quanto la maggior
parte delle risorse finanziarie disponibili provengono da entrate proprie.
Tra i risultati rilevanti emersi dall'indagine va segnalato che mentre nel 2003 si è
ottenuta una apprezzabile percentuale di riscossione dei titolo I e III delle entrate pari al 76%
con un'ottima performance nella riscossione dell'I.C.I. dove si è realizzata una percentuale
dell'86%, nel 2004 si è verificato un drastico peggioramento. In particolare per l'I.C.I. si è scesi
alla percentuale della riscossione dei 47% dell'accertato e con una notevole differenza negativa
per quanto riguarda la complessiva somma riscossa rispetto al 2003. A riguardo si evidenzia
che l’aumento dell'accertato, rilevato per l’anno 2004, non trova riscontro nel riscosso, pari a €
612.738,28, che in assoluto è inferiore alla somma corrispondente riscossa per l'anno
precedente. L’Amministrazione ha controdedotto, con la nota del 13 maggio 2008 prot.
0007079, affermando che “le somme riscosse per l’ICI 2004 nell’anno 2004 rappresentano la
quasi totalità dell’accertato in quanto resta da incassare la somma di soli € 12.181,84 derivante
da accertamenti ICI pregressa per l’anno di riferimento a fronte di uno stanziamento di bilancio
iniziale di € 1.150.000,00”. Sul punto, viceversa, risulta dagli atti che, con deliberazione del
Consiglio comunale n. 28 del 30 settembre 2005, veniva approvato il rendiconto per l’anno
2006 e i dati rilevabili dal prospetto, allegato alla delibera, confermano che le riscossioni al
31.12.2004 ammontano a € 612.738,28 e gli accertamenti a € 1.300.000,00, come da questa
Sezione rilevato.

CAPITOLO II

LA GESTIONE DEI SERVIZI


PUBBLICI E RELATIVI RISULTATI
§ 2.1 – I Servizi gestiti dall’Ente

Con nota n. 6040 del 7 dicembre 2005 furono richiesti elementi di conoscenza e
documenti al Comune di Vietri sull’assetto organizzativo dei servizi pubblici del Comune, con
particolare riferimento alle modalità ed ai risultati della loro eventuale esternalizzazione.
A seguito di continui solleciti l’ente ha fatto pervenire la nota n. 7167 del 27 aprile 2006 che di
seguito si trascrive:
“Il Comune provvede a gestire in economia il servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei
RR.SS.UU..
Il personale in organico, attualmente addetto è composto da n. 16 (sedici) unità, di cui n.
3 (tre) con funzione di autista e n. 13 (tredici) operatori ecologici.
Inoltre, a tale servizio vengono anche impiegati n. 8 (otto) dipendenti del Consorzio Bacino SA 2, ente con il
quale il Comune di Vietri sul Mare è attualmente convenzionato al fine di assicurare anche la raccolta differenziata dei
rifiuti.
Tale raccolta viene espletata a mezzo di cassonetti distribuiti su tutto il territorio
comunale di vari colori, al fine di distinguere i materiali da riciclarsi (vetro, plastica, lattine,
carta e cartone).
Per il servizio di raccolta, trasporto e conferimento in discarica, vengono utilizzati n. 4
(quattro) automezzi [FIAT 260 - FIAT 120 e n. 2 (due) gasoloni].
I primi due sono stati assegnati all’Ente in comodato d’uso dal Commissario di Governo
per l’emergenza rifiuti, mentre i n. 2 (due) gasoloni sono di proprietà del Consorzio Bacino SA 2.
Le spese di esercizio e di manutenzione dei suddetti automezzi sono a totale carico del
Bilancio dell’Ente.
Attualmente i RR.SS.UU. vengono conferiti presso il centro di Tritovagliatura in località
Sardone di Giffoni Valle Piana (SA)”.
Considerando la risposta dell’Amministrazione non esaustiva, questa Sezione, con note n. 3544
dell’11 luglio 2006 e n. 4497 del 14 settembre 2006, ha ulteriormente sollecitato l’invio di
elementi di risposta più esaurienti, promuovendo anche una riunione con i funzionari del
Comune preposti ai singoli servizi, che ha avuto luogo il 24 maggio 2006, al termine della quale
furono anche consegnati ai convenuti dei prospetti da compilare contenenti quesiti specifici
predisposti per agevolare la raccolta dei dati, i quali però non sono stati più restituiti. Alle
cennate richieste istruttorie il Comune ha fornito parziale riscontro solo con lettera del 13
maggio 2008 del responsabile del servizio finanziario.
I dati contenuti nel prospetto che segue sono stati desunti dal referto sulla gestione dell’
anno 2005 rassegnati dal Nucleo di valutazione ai sensi dell’art.198 bis del D.lgs n 267/2000
introdotto dall’art.1 della legge n.191/2004 e modificati secondo le rettifiche suggerite dall’Ente
con la citata nota del 13 maggio 2008.

PROVENTI COPERTURA
COSTO DEL / COSTO
SERVIZI PUBBLICI
SERVIZIO RISORSE SERVIZIO
SERVIZIO %

ANNO 2002
SERVIZIO IDRICO 378.098,48 381.706,77 100,95%
RACCOLTA TRASPORTO E
SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI 1.119.161,79 707.830,96 63,25%
URBANI
TRASPORTO PUBBLICO (Scuole
58.020,91 6.882,30 11,86%
elementari e materne)
ASSISTENZA DOMICILIARE 11.462,26 o /
ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 59.623,92 19.404,27 32,54%
Per il servizio idrico il costo del servizio è riferito solo al periodo dallo 01.01 al 10.07.2002 atteso che
dalla predetta data detto servizio è stato trasferito all'azienda SS.II.II AUSINO S.p.A.

ANNO 2003
SERVIZIO IDRICO 43.921,00 150.514,78 342,69%
RACCOLTA TRASPORTO E
SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI 1.219.100,00 889.557,92 72,97%
URBANI
TRASPORTO PUBBLICO *(Scuole
70.940,02 5.137,80 7,24%
elementari e materne)
ASSISTENZA DOMICILIARE 27.885,00 O /
ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 62.000,00 16.674,15 26,89%
*I costi sono diversi da quelli impegnati nell'esercizio finanziario anno 2002 in quanto a causa della
chiusura del plesso scolastico di dragonea avvenuta a seguito di ordinanza sindacale per problemi
strutturali si è dovuto garantire un supplemento di servizio per n. 116 alunni esentandoli, per il
disagio, anche per il pagamento del ticket.

ANNO 2004
SERVIZIO IDRICO (residuo) / 56.288,87 /
RACCOLTA TRASPORTO E
SMALTIMENTO RIFIUTI SOLIDI 1.298.127,00 666.997,55 51,38%
URBANI
TRASPORTO PUBBLICO *(Scuole 102.800,00 5.903,09 5,74%
elementari e materne)
ASSISTENZA DOMICILIARE 68.391,20 / /
ULTERIORI SERVIZI (Ref. Scolastica) 66.500,00 18.118,31 27,25%
*Per le stesse motivazioni previste per l'anno 2003 unica differenza sino al 31.05.2004

Con riguardo al Servizio idrico, si evidenzia che in applicazione dell’art. 9 legge 5


gennaio 1994, n.36, nonché dell’art. 4, comma 2, della legge regionale 21 maggio 1997, n.14,
è stato costituito l’Ente d’Ambito Territoriale ottimale “SELE” (consorzio obbligatorio tra 144
Comuni e la Provincia di Salerno ricadenti nello stesso Ambito territoriale ottimale, ai sensi
dell’art. 25, comma 7 legge 142/90 come sostituito dall’art. 31, comma 7 del decreto legislativo
n. 267/2000).
L’Ente d’ Ambito è dotato di personalità giuridica pubblica e autonomia organizzativa ed
ha lo scopo di organizzare il Servizio Idrico Integrato, cioè della distribuzione di acqua, di
fognatura e di depurazione di acque reflue, nell’ambito Territoriale ottimale “Sele”.
Tale Ente d’Ambito ha provveduto nell’esercizio 2004 ad affidare alla società consortile
SIIS scarl il servizio idrico integrato, con la sottoscrizione della convenzione di gestione da parte
del soggetto affidatario. Tuttavia per il Comune di Vietri tale servizio continua ad essere svolto
dalla Società AUSINO S.p.A., alla quale venne affidato dal Comune “in via provvisoria e
comunque nelle more della selezione o costituzione del soggetto gestore da parte dell’ente
d’ambito”, con deliberazione consiliare n.41 del 19 ottobre 20001[4].
Vietri non rientra ancora tra i Comuni la cui gestione è stata trasferita alla società
affidataria del servizio idrico integrato SIIS scarl (Società Consortile a responsabilità limitata) in
quanto attualmente il servizio continua ad essere svolto dalla società “AUSINO S.p.A.” in attesa
del definitivo trasferimento delle attività gestionali alla SIIS s.c.a.r.l.
Con nota del 9.06.08 il Comune ha fatto pervenire documenti e chiarimenti sulla
gestione dei servizi per gli esercizi 2003 e 2004, integrati da aggiornate notizie per quanto
concerne la gestione del servizio idrico integrato.
Relativamente alla società partecipata Vietri Sviluppo s.r.l. il Comune ha trasmesso in
data 3.06.08 nota informativa dell’amministratore unico della società medesima da cui risulta
che la società Vietri Sviluppo s.r.l., costituita il 06.06.05, con capitale sociale di €. 30.000,00
interamente sottoscritto dal Comune di Vietri sul Mare (SA), chiudeva l’esercizio 2005 con una
perdita di €. 3.451. L’assemblea dei soci approvava il bilancio di esercizio in data 15.06.2006
rinviando a nuovo esercizio la perdita.
Anche il bilancio dell'esercizio 2006 evidenziava una perdita di €. 15.053 che, sommata
alla perdita precedente, faceva ascendere la perdita complessiva ad €. 18.504. L’assemblea dei
soci del 09.05.2007 approvava il bilancio di esercizio 2006 e, in merito alle perdite, approvava
la proposta dell’amministratore unico di rinviare a nuovo la perdita ai sensi dell’art. 2.482 bis
del codice civile, considerato che il budget predisposto per l’esercizio 2007 evidenziava un
risultato positivo tale da consentire di eliminare o quantomeno ridurre le perdite pregresse al di
sotto della soglia di un terzo del capitale.

Anche il bilancio relativo all'ultimo esercizio 2007, presenta un utile di €. 11.722 e l’assemblea dei soci lo
ha approvato destinando l’utile di esercizio alla copertura delle perdite pregresse, le quali risultano ridotte
ad €. 6.782, l’importo inferiore a quello contemplato dall'art 2.482 bis c.c.. La composizione del patrimonio
netto nei tre esercizi considerati viene evidenziata nel seguente prospetto:

ANNO 2005 2006 2007


Capitale sociale €. 30.000,00 €. 30.000,00 €. 30.000,00
Perdite portate a nuovo (€. 3.451,00) (€. 18.504,00)

Risultato dell'esercizio (€. 3.451,00) (€. 15.053,00) (€. 11.722,00)


Totale patrimonio netto €. 26.549,00 €. 11.496,00 €. 23.218,00

Si prevede che anche l'esercizio 2008 si chiuderà con un risultato positivo che dovrebbe consentire alla
società di azzerare completamente le perdite relative ai primi due esercizi.
Relativamente al servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti solidi urbani,
l’ente ha trasmesso alfine, con nota n. 7079 del 13 maggio 2008, dati aggiornati circa il livello
dei costi e dei proventi del servizio conseguiti nel periodo 2002/2007, dal cui raffronto emerge
un trend sostanzialmente positivo della relativa percentuale di copertura, con valori che si
attestano, mediamente, intorno all’ 80%.

ANNO COSTI PROVENTI % DI COPERTURA

2002 1.119.161,79 878.000,00 78,45%

2003 1.219.099,51 784.496,04 64,35%

2004 1.298.127,19 1.060.000,00 81,66%

2005 1.271.591,19 970.993,36 76,36

2006 1.410.743,70 1.218.727,72 86,39

2007 1.741.657,27 1.401.536,89 80,47

Quanto ai risultati della raccolta differenziata, il valore dei sottoindicati indicatori di


risultato, relativi al biennio 2003-2004 evidenzia livelli di efficienza/efficacia assai modesti, tali,
comunque, da richiedere un ripensamento quanto alle modalità attuative del servizio ed al
grado di coinvolgimento della popolazione.

INDICATORI 2003 2004


Totale rifiuti (Tn.) 4.429,23 4.413,91
Rifiuti indifferenziati 4.236,50 4.156,02
Raccolta differenziata 192,73 257,89
Rifiuti indifferenziati/Totale rifiuti 96% 94%
Raccolta differenziata/Totale rifiuti 4% 6%
Costo totale/Totale rifiuti (Tn.) 275,24 € 294,10 €

SINTESI CONCLUSIVA

Com’è noto, la crescente esternalizzazione dei servizi pubblici da parte degli enti locali,
collegata a significative innovazioni normative da cui ha tratto origine, hanno modificato il ruolo
degli enti locali da gestori ad organizzatori, regolatori e controllori dei servizi medesimi.
Ciò richiede una sostanziale modifica dell’organizzazione dell’amministrazione e,
nell’ambito della stessa, una nuova programmazione delle funzioni di controllo, in grado di
favorire una rapida verifica della gestione in outsourcing sia sotto l’aspetto dei livelli dei servizi
resi (e dei costi) che del corretto utilizzo delle risorse pubbliche.
Dall’indagine svolta dalla Sezione è risultato peraltro che gli affidamenti dei servizi
all’esterno sono stati realizzati non solo all’infuori di un sistema di programmazione, analisi e
controllo ma anche prescindendo del tutto da significativi adeguamenti della propria struttura
interna alle nuove forme gestionali.
In ordine al servizio rifiuti, i dati rilevano una percentuale di copertura dei costi
eccessivamente modesta, mentre il livello dei costi unitari del servizio appare eccessivamente
elevato. Particolarmente esosi appaiono anche i servizi di assistenza domiciliare agli anziani.
Allarmante appare, infine, la flessione dei proventi del servizio idrico, i cui costi, tuttavia,
risultano in linea con la media del settore.
Da quanto innanzi evidenziato emerge la necessità di un’accurata valutazione della
economicità del servizio di raccolta, trasporto e smaltimento dei rifiuti e di assistenza
domiciliare agli anziani così come gestiti attualmente, in rapporto anche al grado di
soddisfazione dell’utenza. Necessiterebbe anche approfondire i motivi della flessione dei
proventi del servizio idrico.
Desta poi apprensione la scarsa propensione dell’Ente a dotarsi di adeguati strumenti di
controllo e di conoscenza della gestione al fine di comprendere gli aspetti critici e di attivare
meccanismi di correzione. Infatti, quelli in essere costituiscono controlli minimali, talora di
contenuto più formale che sostanziale o esclusivamente computistico, che non consentono di
verificare nella maniera dovuta le effettive dinamiche operative e gli effetti dei risultati
conseguiti.
Non sembra comunque che, al di là dell’operatività di una struttura formalmente istituita,
l’ente verifichi concretamente e con adeguati strumenti che le prestazioni rese dai gestori
corrispondano agli obblighi assunti e alle esigenze della comunità che dei servizi fruisce.
Nel corso dell’indagine è stato ancora rilevato che solo in qualche caso i rapporti tra
Comune e gestore sono regolati da un contratto di servizio, mentre solitamente tali rapporti
risultano regolamentati da convenzioni, concessioni non meglio definite, o da contratti di
appalto (anche perché in genere si tratta di servizi affidati prima della riforma).
Al riguardo la Sezione ritiene che la principale criticità della gestione dei servizi comunali
è data dalla sostanziale assenza di controlli, la quale causa enormi sprechi, perdite e deficienze
ed agevola le illegalità. Occorre pertanto rivedere i criteri, i metodi del controllo e la
composizione degli organismi preposti a tale funzione, che deve riguardare tutti i gestori, ivi
comprese le società di capitali che gestiscono servizi comunali.
Un aspetto particolarmente critico del servizio di raccolta dei rifiuti esaminato dalla
Sezione è costituito dal livello della raccolta differenziata, che a tutt’oggi risulta ancora molto
lontano dagli obiettivi del D.lgs. n.22/1997 (decreto Ronchi), e dalle relative modalità di
smaltimento. Relativamente al primo aspetto basti considerare che il Comune non ha realizzato
neppure la percentuale del 15% fissata dal legislatore per l’anno 1999. Tale stato di fatto
aggrava certamente il fenomeno dell’emergenza rifiuti - che colpisce non i medesimi Comuni
ma la stessa area regionale – il quale si collega, almeno in parte, al mancato impiego di sistemi
di smaltimento ecologici, atti a ridurre la massa da conferire in discarica.
………………………………….

CAPITOLO II

LA GESTIONE ECONOMICO-FINANZIARIA E LE DINAMICHE

DELL’ INDEBITAMENTO

§ 2.1 – Premessa metodologica

Al fine di rappresentare gli esiti gestionali dell’Amministrazione comunale passata al vaglio


istruttorio, si è ritenuto utile procedere nella verifica dell’andamento dell’indebitamento
attraverso l’analisi dei dati riguardanti la consistenza dei mutui in ammortamento, la tipologia
dei debiti, l’eventuale utilizzo di strumenti di finanza derivata, nonché i debiti fuori bilancio
riconosciuti e le risorse utilizzate per la loro copertura.
Per fornire un quadro più completo sulle tendenze della finanza dell’Ente, sono stati esaminati,
oltre ai dati di cassa, anche i dati di competenza, che consentono di valutare andamenti di
maggiore significatività rispetto a quelli desumibili attraverso il controllo dei flussi di tesoreria, i
quali, come noto, possono risentire di situazioni momentanee che tendono a regolare il flusso in
relazione ad obiettivi specifici, mentre il dato di competenza risulta, per sua natura,
maggiormente assestato.
A complemento dell’analisi sull’andamento degli accertamenti ed impegni di competenza ed al
fine di poter trarre significative conclusioni sulle grandezze economico-finanziarie, sono stati,
altresì, elaborati taluni indicatori finanziari ed economici generali (ottenuti come rapporti tra
valori desunti dalla contabilità dell’Ente) che permettono di confrontare sinteticamente differenti
configurazioni di fattori, rispondendo così all’esigenza di comprendere se, in ultima analisi, le
politiche attuate dall’Amministrazione comunale siano idonee o meno a raggiungere più elevati
livelli di efficienza e di economicità, ma anche se le stesse siano in grado di assicurare all’Ente
adeguata solidità finanziaria per la prevedibile evoluzione della spesa per investimenti.
Per completezza di esposizione se ne fa rinvio alle tabelle riportate in appendice al
prossimo paragrafo, così da offrire un quadro completo dei saldi di bilancio e degli equilibri
raggiunti. A margine di ciascun indicatore sono, poi, evidenziate eventuali osservazioni
sintetiche in ordine al grado di criticità raggiunto dall’indice di riferimento.
Sotto il profilo metodologico, l’analisi è stata condotta secondo i consueti principi di revisione
contabile anche al fine di acquisire ogni elemento utile ad accertare, non solo, se il bilancio
dell’Ente sia improntato al rispetto dei principi contabili che assicurano il mantenimento degli
equilibri economico-finanziari, ma anche se lo stesso sia viziato o meno da errori significativi
che ne compromettano, nel complesso, l’attendibilità.
In tal senso, la verifica degli elementi di supporto dei saldi e delle informazioni risultanti
dal bilancio hanno consentito di valutare, altresì, l’adeguatezza e la correttezza dei criteri
contabili utilizzati nonché la ragionevolezza delle stime effettuate.

§ 2.2 – I risultati della gestione

Una attenta lettura degli esiti gestionali del triennio all’esame evidenzia una condizione
di deficit strutturale latente, determinata da una rigidità di bilancio che impedisce una rapida
compensazione tra i flussi finanziari di entrata e di uscita e che genera squilibri di cassa di
difficile ripiano.
Anche i risultati economici della gestione evidenziano un trend in progressivo
peggioramento, riconducibile essenzialmente allo squilibrio della gestione operativa.
La gestione residui, in sostanziale equilibrio, è rallentata nei pagamenti, il che determina
percentuali di accumulo molto elevate e ormai prossime alla soglia di criticità strutturale.
I risultati della gestione finanziaria espongono avanzi di amministrazione molto ridotti,
dovuti alla difficoltà di compensare con la gestione residui i saldi sempre negativi della gestione
corrente di competenza.
Per assicurare gli equilibri di bilancio e ripianare il deficit di cassa, l’Ente ha fatto ricorso
nel 2004 ad un finanziamento a breve termine per 300.000 euro, oltre a numerose anticipazioni
di tesoreria di importo complessivo pari a 3.200.000 euro (a fronte di una esposizione verso il
Tesoriere, comunque, sempre inferiore all’anticipazione concessa di 1.416.539,72 euro),
anticipazioni rimaste inestinte per l’importo di 386.367,74 euro.
La crisi di liquidità sembra, comunque, arrivata ad un punto di rottura, in cui l’Ente,
abbandonato il rimedio delle ripetute anticipazioni di tesoreria (che hanno ormai raggiunto
importi relativamente elevati), ha inteso trovare una soluzione al problema facendo ricorso agli
strumenti della finanza innovativa, con tutti i rischi connaturati a tali strumenti finanziari,
specialmente laddove il loro ricorso è determinato, piuttosto che da esigenze di riduzione del
costo finale del debito ovvero di riduzione dell’esposizione ai rischi di mercato, dall’esigenza di
creare immediate disponibilità di cassa aggiuntive, rinviando al futuro le problematiche
emergenti dall’eventuale negatività dei flussi di interesse risultanti dalle anzidette operazioni.
Sul punto, tuttavia, non è stato possibile esaminare nel dettaglio le operazioni compiute
dall’Ente, risultando la documentazione trasmessa quanto mai lacunosa, confusa e, spesso,
contraddittoria.
Allo stato degli atti, tuttavia, risulta che l’Amministrazione comunale avrebbe effettuato
due operazioni di rinegoziazione dei mutui in essere: la prima, nel corso del 2003, per un
importo di 1.249.477,48 euro; la seconda, stipulata in data 26 aprile 2005 (sempre con la
Cassa depositi e prestiti spa.), per la estinzione anticipata, ai sensi dell’art. 41 della legge n.
448/2001, dei mutui a tasso fisso accesi successivamente al 31 dicembre 1996. Tale operazione,
in esito alla quale l’Ente avrebbe ottenuto una nuova concessione di mutuo per 3.013 migliaia di
euro, risulterebbe collegata ad un contratto di interest rate swap con collar, stipulato in data 12
maggio 2005 con la Banca Nazionale del Lavoro per la trasformazione del tasso finale
dell’operazione da fisso a variabile, nonché alla emissione di un prestito obbligazionario pari a
2.026.482,85 euro diretto a finanziare l’estinzione anticipata dei mutui in ammortamento.
A seguito dell’utilizzo di tali strumenti finanziari è possibile rilevare, da un lato, come gli
oneri finanziari per l’ammortamento dei prestiti ed il rimborso degli stessi in conto capitale
abbiano subito una consistente riduzione di oltre il 50% annuo, dall’altro, come le disponibilità
di cassa, nonostante un disavanzo economico di 239.535,81 euro, siano sensibilmente
migliorate, chiudendosi l’esercizio 2005 con un fondo di cassa di 904.783,42 euro.
Ciò lascerebbe supporre che l’Ente, nella ricerca di un sostegno alternativo nella difficile
ricomposizione degli equilibri di parte corrente, sia riuscito ad ottenere una complessiva
ristrutturazione del proprio debito con la quale, oltre a creare disponibilità di cassa aggiuntive
mediante la liquidazione di un premio di liquidità anticipata, ha prodotto una verosimile
modificazione dell’originario piano di ammortamento del prestito, rinviando al futuro parte degli
oneri di rimborso delle quote in ammortamento attraverso un aumento del rischio di
esposizione alle fluttuazioni dei tassi di interesse.
Ciò avrebbe consentito di liberare disponibilità finanziarie apparentemente libere da
vincoli di destinazione, da utilizzare impropriamente per ripianare lo squilibrio corrente di cassa.
Nel raccomandare all’organo di revisione contabile dell’Ente un rigoroso controllo degli
effetti delle operazioni finanziarie da poco concluse, la Sezione non può non sottolineare
ulteriori motivi di preoccupazione dovuti alla rilevazione di ripetute irregolarità contabili che
minano la tenuta e l’affidabilità dell’intera documentazione contabile dell’Ente.
Si menzionano, al riguardo, i riscontri eseguiti dal Collegio dei revisori del Comune in
merito ad un ammanco di cassa per 221.277,98 euro (parzialmente rimborsato) che ha dato
luogo ad un esposto-denuncia, in data 29 aprile 2004, indirizzato alla Procura della Repubblica
presso il Tribunale di Salerno ed alla Procura Regionale della Corte dei conti.
Lo stesso organo di revisione ha, altresì, segnalato l’incompletezza della documentazione
di supporto al rendiconto 2005, per il mancato deposito nei termini del conto degli Agenti
contabili dell’Anagrafe e della Polizia municipale nonché della dichiarazione di assenza di debiti
fuori bilancio da parte del funzionario responsabile dell’Ufficio legale. In proposito, il Comune ha
comunicato che entrambe i conti degli Agenti contabili sono stati, alfine, presentati e che per lo
stesso anno non risultano debiti fuori bilancio.
Quanto al conto del Patrimonio, oltre all’esigenza di un più puntuale aggiornamento del
registro inventario dei beni mobili, è da rilevare l’erronea registrazione nel “patrimonio netto”
del risultato di esercizio 2003. Ciò ha determinato una alterazione dei valori patrimoniali relativi
agli esercizi 2003 e 2004, opportunamente rettificati dall’Ente solo in occasione del rendiconto
2005, con il quale sono state effettuate numerose altre variazioni imputabili a pregresse
irregolarità.

Tab.57

COMUNE DI VIETRI SUL MARE


EQUILIBRIO TRA ACCERTAMENTI E IMPEGNI
(Gestione di competenza)
(in migliaia di euro)

ENTRATA SPESA
Accertamenti Impegni

ESERCIZIO 2003

TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III) 5.523 TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I) 5.631
TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V) 2.504 TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II) 1.642
TOTALE ENTRATA 9.559 TOTALE SPESA 10.019
SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti) -108
SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale) 862
SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni) -460

ESERCIZIO 2004

TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III) 5.635 TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I) 5.872
TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V) 6.102 TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II) 2.160
TOTALE ENTRATA 13.644 TOTALE SPESA 13.631
SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti) -237
SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale) 3.942
SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni) 13
ESERCIZIO 2005

TOTALE ENTRATE CORRENTI (TIT. I, II e III) 5.529 TOTALE SPESE CORRENTI (TIT. I) 5.591
TOTALE ENTRATE C/CAPITALE (TIT. IV e V) 7.531 TOTALE SPESE C/CAPITALE (TIT. II) 5.439
TOTALE ENTRATA 16.920 TOTALE SPESA 16.999
SALDO GESTIONE CORRENTE (Accertamenti correnti - Impegni correnti) -62
SALDO GESTIONE C/CAPITALE (Accertamenti c/capitale- Impegni c/capitale) 2.092
SALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (Totale Accertamenti - Totale Impegni) 79
FONTE: rendiconti anni 2003, 2004 e, per il 2005, relazione Collegio dei revisori.

Tab.58

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

EQUILIBRIO DELLA GESTIONE DI COMPETENZA


(in migliaia di euro)

VERIFICA PER CASSA 2003 2004


RISCOSSIONI IN C/COMPETENZA

TOTALE RISCOSSIONI CORRENTI (TIT. I, II e III) 4.037 3.716


TOTALE RISCOSSIONI C/CAPITALE (TIT. IV e V) 1.056 3.969
A TOTALE RISCOSSIONI 6.043 9.440
PAGAMENTI IN C/COMPETENZA
TOTALE PAGAMENTI CORRENTI (TIT. I e III) 5.189 7.176
TOTALE PAGAMENTI C/CAPITALE (TIT. II) 18 45
B TOTALE PAGAMENTI 6.645 9.001
DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI CORRENTI -1.152 -3.460
DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI C/CAPITALE 1.038 3.924
C DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI TOTALI (A-B) -602 439
D RESIDUI ATTIVI DI NUOVA FORMAZIONE 3.516 4.204
E RESIDUI PASSIVI DI NUOVA FORMAZIONE 3.374 4.630
F DIFFERENZA RESIDUI ATTIVI E PASSIVI (D-E) 142 -426
GSALDO FINANZIARIO DI COMPETENZA (C+F) -460 13
FONTE: Elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto generale anni 2003/2004
Tab.59

COMUNE DI VIETRI SUL MARE

GESTIONE RESIDUI
(in migliaia di euro)

RESIDUI ATTIVI

RESIDUI INIZIALI RESIDUI FINALI


da
riscossioni realizzazione in conto totale al accumulo
RESIDUI ATTIVI TOTALI al 1 / 1 insussistenze esercizi
c/residui residui attivi competenza 31/12 residui attivi
precedenti
A B C [( C + B ) / A ] D E F [( F - A ) / A ]
2003 6.456 -356 3.288 0,56 2.812 3.516 6.328 -0,02
2004 6.328 -80 2.449 0,40 3.799 4.204 8.003 +0,26

RESIDUI PASSIVI
RESIDUI INIZIALI
RESIDUI FINALI
RESIDUI PASSIVI TOTALI da accumulo
pagamenti smaltimento in conto totale al
al 1 / 1 insussistenze esercizi residui
c/residui residui passivi competenza 31/12
precedenti passivi
A B C [( C + B ) / A ] D E F [( F - A ) / A ]
2003 6.229 -268 2.977 0,52 2.983 3.374 6.357 +0,02
2004 6.357 -138 2.926 0,48 3.292 4.630 7.922 +0,25
FONTE: rendiconti anni 2003 e 2004

Tab.60

COMUNE DI VIETRI SUL MARE


EQUILIBRIO DELLA GESTIONE DEI RESIDUI
(in migliaia di euro)

2003 2004

RISCOSSIONI IN C/RESIDUI
TOTALE RISCOSSIONI CORRENTI (TIT. I, II e III) 1.843 966
TOTALE RISCOSSIONI C/CAPITALE (TIT. IV e V) 886 1.052
A TOTALE RISCOSSIONI 3.288 2.449
PAGAMENTI IN C/RESIDUI
TOTALE PAGAMENTI CORRENTI (TIT. I e III) 1.352 1.606
TOTALE PAGAMENTI C/CAPITALE (TIT. II) 1.296 1.227
B TOTALE PAGAMENTI 2.977 2.926
DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI CORRENTI 491 -640
DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI C/CAPITALE -410 -175
C DIFFERENZA RISCOSSIONI/PAGAMENTI TOTALI (A-B) 311 -477
D RESIDUI ATTIVI FINALI (provenienti da esercizi precedenti) 2.812 3.799
E RESIDUI PASSIVI FINALI (provenienti da esercizi precedenti) 2.983 3.293

F
DIFFERENZA RESIDUI ATTIVI E PASSIVI FINALI( D - E ) -171 506

G (C+F) 140 29
SALDO DELLA MASSA RESIDUI
H CASSA INIZIALE 330 39
I RISULTATO DELLA GESTIONE RESIDUI (G+H) 470 68
L RESIDUI ATTIVI TOTALI (comprensivi della gestione di competenza) 6.328 8.004
M RESIDUI PASSIVI TOTALI (comprensivi della gestione di competenza) 6.357 7.922
N SALDO DELLA COMPLESSIVA GESTIONE RESIDUI (L-M) -29 82
FONTE: Elaborazione Corte dei conti su dati di rendiconto generale anni 2003/2004

Tab.61

COMUNE DI VIETRI SUL MARE


SITUAZIONE AMMINISTRATIVA
(in migliaia di euro)

2003 2004
CASSA INIZIALE 330 39
c/competenza 6.043 9.440
c/residui 3.288 2.449
RISCOSSIONI

TOTALE RISCOSSIONI +9.331 +11.889


c/competenza 6.645 9.001
c/residui 2.977 2.926
PAGAMENTI

TOTALE PAGAMENTI -9.623 -11.927


CASSA FINALE 39 0
c/competenza 3.516 4.204
c/residui 2.812 3.799
RESIDUI ATTIVI

TOTALE RESIDUI ATTIVI +6.328 +8.004


c/competenza 3.374 4.630
c/residui 2.983 3.293
RESIDUI PASSIVI

TOTALE RESIDUI PASSIVI -6.357 -7.922

AVANZO DI AMMINISTRAZIONE
10 81

Tab.62
Comune di VIETRI SUL MARE

SITUAZIONE PATRIMONIALE
(esercizi 2002/2005)
(in migliaia di euro)

ATTIVITA'
PASSIVITA'
2002 2003 2004 2005 2002 2003 2004 2005
Mutui e
Immobilizzazioni 11.526 12.315 12.514 12.430 5.480 5.042 6.430 5.437
prestiti

Attivo circolante 8.481 7.129 10.035 15.684 Altri debiti 6.196 6.356 7.156 8.048

Ratei e
Ratei e risconti - 46 37 21 - - 27 33
risconti

TOTALE TOTALE
20.007 19.490 22.586 28.135 11.676 11.398 13.613 13.518
ATTIVITA' PASSIVITA'

Deficit patrimoniale
Patrimonio netto
Consistenza
Deficit anni
- - - 1.267 anni 8.331 8.331 9.359 10.240
precedenti
precedenti
Incremento
Perdita di esercizio - - - 239 - 1.028 881 5.883
dell'esercizio
TOTALE A TOTALE A
20.007 19.490 22.586 29.641 20.007 20.757 23.853 29.641
PAREGGIO PAREGGIO
Conti
Conti d’ordine 3.844 4.154 4.919 9.057 3.844 4.154 4.919 9.057
d’ordine
FONTE: Elaborazione della Corte dei conti su dati di rendiconto generale e ralzione dell’organo di revisione.
Tab.63

COMUNE DI VIETRI SUL MARE


INDICATORI ECONOMICI E FINANZIARI 2003 2004 2005 OSSERVAZIONI
INDEBITAMENTO
(escluso
rimborso
spese per interessi passivi (tit.I) + spese per
incidenza delle spese per interessi passivi e rimborso finanziamento
rimborso prestiti (tit.III) / entrate correnti (tit. 0,06 0,07 0,03
dei prestiti sulle entrate correnti (solidità dell'ente) a breve
I,II,III) (soglia di criticità: 10%)
termine es.
2004)
Indebitamento
debiti di funzionamento / spesa corrente residui passivi (tit. I) / spesa corrente (tit. I) 0,37 1,19 0,99 corrente
eccessivo
Elevato livello
debiti di finanziamento / spesa corrente mutui e prestiti / spesa corrente (tit. I) 0,43 1,10 0,97 di mutui e
prestiti
debiti fuori bilancio riconosciuti e finanziati - 165.000,00 -

RISULTATI DELLA GESTIONE


Perdita
esercizio 2005
- dovuta a
risultato economico di esercizio (REE) avanzo/disavanzo 1.267.750,90 443.295,03
239.535,81 minori proventi
della gestione
ordinaria
-
risultato della gestione operativa (RGO) proventi - costi (comprese le partecipate) -290.985,00 413.880,67
107.519,12
-
saldo gestione finanziaria (RGF) interessi attivi - interessi passivi -111.059,71 -88.320,76
211.670,88
saldo gestione straordinaria (RGS) insussistenze, sopravvenienze etc. attive e passive 1.678.644,61 249.811,84 -30.018,05

sostenibilità economica dell'indebitamento RGF / RGO -0,38 -0,51 -0,81


avanzo/disavanzo di amministrazione - debiti fuori
avanzo/disavanzo effettivo di amministrazione 10.011,88 81.410,49 83.000,00
bilancio - fondi a destinazione vincolata
incidenza avanzo (disavanzo) di amministrazione in avanzo (disavanzo) d'amministrazione / entrate
0,00 0,01 0,02
relazione alle entrate correnti correnti (tit. I,II,III)
Indice di
incidenza delle spese per il personale sulle entrate totale spese di personale / entrate correnti (tit. I, II,
0,44 0,48 n.d. rigidità di
correnti III) (soglia di criticità: 30%)
bilancio
incidenza dei debiti di finanziamento sui debiti totali debiti di finanziamento / debiti totali 0,44 0,47 0,40

EQUILIBRI DI BILANCIO
entrate correnti (tit. I,II,III) = [spese correnti (tit. I
- detratti gli ammortamenti) + rimborsi quota
Pareggio economico o (rectius) equilibrio corrente
capitale prestiti (tit.III)] - (eventualmente)[quote di Squilibrio
(grado di copertura delle spese correnti e dei 0,94 0,93 0,99
oneri di urbanizzazione + avanzo di amm.ne economico
rimborsi prestiti con entrate correnti)
destinato a spese correnti + mutui per debiti fuori
bilancio]
Capacità di indebitamento : equilibrio fra interessi ed
interessi passivi a carico del Comune (tit.I) = 12%
entrate correnti del rendiconto del penultimo 0,02 0,04 0,02
delle entrate correnti (tit.I,II,III)
esercizio
Anticipazione di
fondo di cassa + riscossioni totali - pagamenti totali cassa Es. 2004
Equilibrio di cassa o di tesoreria 38.591,04 0,00 904.783,42
=0 inestinta per
386.367,74
Elevata
Equilibrio finale Entrate finali (tit. I,II,III, IV) = spese finali (Tit. I, II) 0,77 0,83 n.d. incidenza dei
mutui
Ridotta
grado di copertura delle immobilizzazioni attive
debiti complessivi / totale immobilizzazioni 0,93 1,09 1,08 solvibilità
finanziate con il debito
dell'Ente
Squilibrio di
cassa corrente
incassi correnti totali / (pagamenti correnti totali + Es. 2004
squilibrio di cassa corrente 1,10 0,81 n.d.
quote capitale mutui in scadenza) dovuto a
minori
riscossioni
importo dello squilibrio di cassa corrente /
Elevato
pagamenti correnti totali (soglie di criticità:
entità dello squilibrio di cassa - 0,18 - squilibrio di
moderata, fino al 10%, elevata, fino a 25%, molto
cassa Es. 2004
elevata, oltre il 25%)

Fonte: Elaborazione Corte dei conti su dati trasmessi dall’Ente e dal Collegio dei revisori
CONSIDERAZIONI CONCLUSIVE

La ricostruzione degli esiti gestionali ha evidenziato notevoli difficoltà di cassa che generano disavanzi
correnti di preoccupanti proporzioni, generalmente, imputabili ai più marcati ritmi di crescita delle spese
correnti rispetto alle correlate entrate.

Il quadro finanziario che emerge dall’esame dei dati di cassa, dalla situazione dell’indebitamento e
dall’analisi dei dati di competenza, mostra la diffusa presenza di squilibri che gravano sulla capacità
dell’Ente di svolgere adeguatamente il proprio ruolo istituzionale ed innescano pericolose dinamiche sul
fronte dell’indebitamento.

Ed invero, la crisi di liquidità ha spinto l’Ente ad un recupero finanziario affidato ad un più consistente
ricorso al debito, che segna, infatti, livelli elevati, anche se il ricorso ad una sua gestione attiva ha
contribuito ad una flessione del suo costo.

Le evidenze quantitative e qualitative del fenomeno hanno reso ancora più problematica la ricerca di
soluzioni operative alternative, idonee a ridurre il rischio di effetti negativi conseguenti ad un eccesso di
indebitamento o ad una sua imprudente gestione.

L’Ente ha avvertito l’esigenza di assestare i propri bilanci, posti in tensione a causa della flessione dei
finanziamenti, facendo ricorso ad operazioni finanziarie derivate allo scopo di realizzare quei risparmi di
spesa che lo ponesse in linea con i vincoli del Patto di stabilità e che, al tempo stesso, gli consentisse di
ampliare la propria capacità di finanziamento da utilizzare essenzialmente per finalità di cassa.

In tale prospettiva, i contratti di swap stipulati con la contestuale previsione di un premio di liquidità (up-
front), hanno rappresentato una soluzione comoda per controbilanciare i recenti tagli dei finanziamenti ed
evitare di ridurre i servizi indispensabili alla collettività.

Tali operazioni hanno, tuttavia, accresciuto il rischio di un ulteriore aggravio finanziario, se non, addirittura,
esposto l’Ente al rischio inconsapevole di oneri finanziari destinati a divenire progressivamente insostenibili.
In tale ottica, sarebbero da evitare, quantomeno, sia le autocertificazioni di “operatore qualificato”, che
espongono l’Ente anche ai rischi derivanti da eventi normalmente imprevedibili e causa di evidenti
alterazioni sinallagmatiche tra le prestazioni, sia le previsioni di up-front eccessivamente consistenti, la cui
liquidità, oltre a costituire un onere aggiuntivo futuro, andrebbe, comunque, destinata a spese di
investimento.

Con riguardo alle verifiche in ordine alla effettiva sostenibilità dello stock di debito assunto, emerge il
rispetto del limite di incidenza, fissato al 12%, tra l’importo annuale complessivo degli interessi passivi in
ammortamento e le entrate correnti del penultimo esercizio.

In effetti, il mancato superamento del limite di copertura previsto dalla normativa sembrerebbe
sintomatico, piuttosto che di una effettiva capacità di indebitamento, di una sostanziale inadeguatezza del
parametro normativo, il cui riferimento alle entrate correnti non contempla la depurazione dalle stesse
delle entrate soggette a vincoli di destinazione, per loro natura inidonee a fungere da mezzo di copertura
degli oneri finanziari. Né la disciplina normativa prevede espressamente la necessità che il computo
contempli, accanto agli oneri per interessi passivi, anche la rata di ammortamento del capitale, poiché
anch’essa richiede adeguata copertura finanziaria.

Viceversa, depurando le entrate di parte corrente dai vincoli di sostanziale destinazione e dalle altre quote
vincolate per legge, si offrirebbe copertura non solo agli interessi, ma all’intera quota di ammortamento,
pervenendosi, però, ad un quadro di risorse, disponibili per far fronte al costo del debito, spesso
insufficiente a garantire la tenuta degli equilibri.

Ulteriori valutazioni in ordine alla sostenibilità del debito discendono dalla lettura di alcuni indicatori di
solidità finanziaria e di evoluzione della spesa per investimenti. I dati esaminati evidenziano una poco
rassicurante rigidità strutturale, essenzialmente riconducibile sia all’elevato peso percentuale assunto dalle
spese per il personale sia agli oneri per l’ammortamento del debito, con sensibile influenza di questi
sull’equilibrio economico operativo che, di sovente, espone differenziali negativi.
Peraltro, l’incremento dell’indice di incidenza del costo del lavoro è sintomatico di un trend solo
apparentemente positivo sotto il profilo del contenimento delle spese di funzionamento della struttura, in
quanto l’impatto del costo del personale (sia pure costante in valori assoluti) può accentuare (anziché
diminuire) il rischio di instabilità degli equilibri di bilancio in costanza di minori entrate proprie.

E’ da osservare, inoltre, che l’elevata rigidità di bilancio ha indotto l’Ente a fare ricorso ad operazioni di
finanza innovativa, nella ricerca di un sostegno alternativo capace di ricomporre il quadro degli equilibri di
parte corrente mediante l’apertura di nuovi canali di finanziamento.

Dall’analisi della spesa in conto capitale, emerge evidente il limite della capacità del Comune di finalizzare i
propri programmi di investimento, limite espresso dalla crescita della quota capitale degli stanziamenti e
dal corrispondente decremento dei valori della componente dei pagamenti.

Il modesto margine di realizzazione delle spese di investimento appare ancora più


evidente laddove anche il livello degli impegni in conto capitale si ridimensiona
considerevolmente, così da favorire la crescita del peso delle economie, sulla cui entità non
incide la maggiore o minore difficoltà di liquidazione degli interventi da realizzare.
Il fenomeno dello scarso utilizzo delle risorse destinate ad investimenti sembra riconducibile,
essenzialmente, a due ordini di fattori: da un lato, una programmazione di bilancio
costantemente sovradimensionata rispetto alle reali capacità di impegno dell’Amministrazione;
dall’altro, una gestione fortemente condizionata dalla tardiva e generica definizione del quadro
completo degli obiettivi e delle risorse da assegnare ai responsabili di settore, che determina
uno sfasamento gestionale difficile da colmare e la tendenza ad un immobilismo non facilmente
governabile.

In ordine al riconoscimento dei debiti fuori bilancio ed alla loro copertura a mezzo di indebitamento, si
auspica che l’organo consiliare si faccia sempre carico di ottenere adeguata dimostrazione dell’utilità delle
spese e dell’arricchimento derivato all’Ente (quantomeno per le fattispecie riconducibili alla lettera e)
dell’art. 194, comma 1, del TUEL). Un eventuale mancato riscontro, oltre a costituire omesso esercizio di
una precipua prerogativa del Consiglio nei confronti dell’operato della Giunta comunale, non consentirebbe,
altrimenti, di individuare l’eventuale danno erariale di cui l’Ente, con il riconoscimento del debito,
assumerebbe il relativo onere finanziario.

Nel contempo, nel richiamare l’Ente ad un maggior rispetto del termine del 30 settembre,
previsto dall’art. 193 TUEL per l’adozione dei provvedimenti diretti ad assicurare gli equilibri
generali di bilancio ed il ripiano dei debiti fuori bilancio, si sollecitano gli organi competenti ad
un costante monitoraggio circa le cause che determinano la ripetuta insorgenza di debiti fuori
bilancio, anche in funzione di una loro possibile rimozione.
La Sezione sottolinea, altresì, la necessità di dare maggiore effettività ai controlli di
revisione contabile, soprattutto affinché il risultato attivo dei saldi di amministrazione rispetti
fedelmente la reale situazione della finanza dell’Ente.
Non è infrequente, infatti, che possibili deficienze di cassa celino un latente squilibrio
finanziario occultato dalla presenza di cospicui risultati differenziali positivi della gestione residui.

Inoltre, poiché tali saldi positivi sono la risultante (piuttosto che del risparmio derivante dalla gestione di
competenza) della revisione annuale di partite (creditorie e debitorie) pregresse, occorre verificare che
detti riaccertamenti siano adeguatamente motivati. In particolare, specie con riguardo ai residui passivi, è
necessario vigilare affinché la loro insussistenza non si risolva in una forma di distrazione di risorse
destinate agli investimenti. Queste ultime, infatti, non solo possono venire utilizzate per sopperire alla
deficienza di incassi correnti e per rimpinguare le giacenze di tesoreria, ma la loro eliminazione può anche
risolversi in un surrettizio strumento di storno verso le spese correnti, in violazione del principio in base al
quale le economie del conto capitale non producono risorse libere.

Si consiglia, altresì, un maggior controllo degli enti concessionari della riscossione, dalla
cui efficienza dipende la realizzazione di gran parte degli interventi programmati.
In ordine alla tenuta della contabilità comunale, il controllo eseguito ha evidenziato la
presenza di numerosi errori che inficiano l’affidabilità dei conti e le risultanze di bilancio. Altre
irregolarità, riguardanti soprattutto la gestione dei residui e la rilevazione delle insussistenze,
minano gravemente l’equilibrio complessivo del bilancio ed richiedono una immediata revisione
delle poste attive e passive del conto del patrimonio.
In ordine alle evidenziate incongruenze, si auspica una attenta e complessiva revisione
delle risultanze contabili e l’avvio di un serio e puntuale controllo di gestione, necessario ad
assicurare l’attendibilità dei dati di bilancio anche in funzione dei futuri programmi di spesa.
Nelle more di tali adempimenti sarebbe auspicabile l’accantonamento cautelativo
dell’avanzo di amministrazione, dando priorità ai soli impegni improcrastinabili ed urgenti.

Infine, in ordine alla effettività delle verifiche dello stato di attuazione dei programmi e del permanere
degli equilibri di bilancio, si raccomanda, al di là del mero adempimento formale, una formulazione in
termini meno generici, capace di dar conto sia del dato finanziario che del sostanziale stato di attuazione
dei programmi.

Le rilevate carenze nel fornire complete informazioni sull’attività oggetto di programmazione, costituiscono
dimostrazione della incapacità di valutare l’attività svolta in relazione ai parametri normativi e agli obiettivi
gestionali che si intendono raggiungere, sia in termini di bilancio, che di efficacia, efficienza ed economicità
del servizio.

Tale disfunzione è da ricollegare sia alla inadeguatezza degli strumenti contabili a


disposizione (che non assicurano una completa conoscenza dei costi dei servizi gestiti) sia alla
insufficiente definizione delle caratteristiche programmatiche dei servizi pubblici da erogare
(specie se esternalizzati) ed al conseguente omesso controllo.

Al più, l’Ente si limita ad analizzare i risultati economici delle attività svolte, senza spingersi, peraltro, ad
una valutazione critica circa la convenienza dell’affidamento all’esterno della gestione dei servizi pubblici e
delle effettive economie di bilancio conseguenti alla riduzione del relativo personale.

Si auspica, pertanto, che l’Amministrazione comunale esamini più attentamente e con adeguati criteri
prudenziali l’evoluzione del proprio fabbisogno e, in particolare, il possibile impatto del costo del lavoro
sulla spesa corrente.

A tal fine, appare evidente che la mancata attuazione del Controllo strategico e del Sistema di contabilità
economico-analitica (con l’individuazione dei centri di costo), così come non facilita l’adozione di misure
organizzative capaci di valutare l’incremento della produttività raggiunto, tanto meno agevola l’azione di
contenimento della spesa corrente, la quale, in presenza di stringenti condizioni poste dal Patto di stabilità,
risulta controllabile solo attraverso la responsabilizzazione di tutti i settori ai quali assegnare obiettivi chiari
e misurabili, sia in termini gestionali che finanziari.

Invero, le potenzialità di sviluppo dell’Ente risultano fortemente condizionate dall’attuazione di efficaci


politiche di contenimento della spesa corrente e di implementazione delle entrate proprie, da cui dipende la
capacità di indebitamento e, quindi, la possibilità di intraprendere un ampio programma di spese per
investimenti spesso reso impossibile dalle sanzioni connesse al mancato rispetto del Patto di stabilità.

La corretta ed economica utilizzazione delle risorse finanziarie disponibili è, dunque, elemento cardine per
la costante prevenzione di situazioni patologiche di dissesto finanziario e per un armonico sviluppo
economico del territorio.