Chile: Polticas Contra Cclicas para la Crisis

Luis Eduardo Escobar F.

Santiago, 9 de marzo, 2009

Chile: Polticas Contra Cclicas para la Crisis1

Luis Eduardo Escobar F.2
Santiago, 9 de marzo, 2009

I. Introduccin Las crisis financieras son intrnsecas a la existencia de sistemas financieros. No hay pas que tenga un sistema financiero con bancos comerciales que no haya sufrido al menos una gran crisis financiera. Las crisis financieras son serias porque tienen un gran impacto sobre la actividad econmica real, es decir, la produccin de bienes y servicios no financieros. El canal de transmisin desde el sector financiero de la economa al sector real es el crdito, tanto en lo referente al volumen como en cuanto a su costo. Generalmente se distingue entre crisis de carcter sistmico, que afectan al conjunto del sistema financiero y la economa, y aquellas ms limitadas que afectan slo a una parte del sistema financiero, como las asociaciones de ahorro y prstamo o las compaas de seguro. En general, cuando una crisis afecta al sistema bancario en su conjunto estamos enfrentados a una crisis sistmica. Estas se caracterizan por una rpida y fuerte contraccin del crdito y por su alto costo econmico.3 La primera crisis financiera de la que tenemos conocimiento fue la Crisis de los Tulipanes a mediados de la dcada de 1630, en Holanda. Desde entonces las economas de mercado han sufrido crisis financieras recurrentemente. La ms conocida internacionalmente, desde luego, fue la crisis de 1930 que, como la actual, se origin en una excesiva expansin del crdito en los EEUU. Desafortunadamente, las crisis financieras son relativamente frecuentes. Segn el FMI, desde 1970 han ocurrido 124 crisis sistmicas en todos los continentes, incluyendo a varios pases desarrollados como Espaa en 1977, los pases nrdicos a principios de la dcada de los 90, Japn en los 80 y Corea en 1997. Esta ltima dio origen a la llamada Crisis Asitica de fines de los 90. La crisis de hoy es incomparablemente peor a todas las mencionadas anteriormente porque ha afectado la actividad econmica real de forma tal que han llevando a una contraccin econmica generalizada en el mundo industrializado que no se ha visto en 60
Preparado para el Seminario El Papel del Estado en la Adopcin de Polticas Pblicas Durante la Crisis Financiera, organizado por el Congreso Nacional en su sede de Santiago. 2 Economista, Socio de EMCAL Ltda. 3 Ver, por ejemplo, Furceri y Mourougane, Financial Crises: Past Lessons and Policy Implications. Economics Department Working Papers No. 668, OCDE, 17 de febrero, 2009.
1

3 aos, desde que se crearon las instituciones econmicas modernas despus de la Segunda Guerra Mundial. Por lo mismo, es difcil predecir su evolucin. Las opiniones informadas, varios premios Nobel entre ellos, van de un extremo a otro. Desde quienes piensan que la economa norteamericana tardar por los menos 4 aos en alcanzar los niveles de produccin de 2007 hasta aquellos que proyectan que la economa del Norte se comenzar a recuperar a partir del cuarto trimestre de este ao. Ni hablar de la Unin Europea, donde no se descarta que el colapso de las economas del Este e Irlanda haga fracasar el proyecto del euro. En Inglaterra ya se debate si la recesin durar 10 aos. Todo esto ha dado origen a una sopa de letras para graficar el tipo de crisis: aguda pero corta, la letra V: aguda y ms larga, la letra U; si es ms larga an, la letra W; y para los realmente pesimistas la letra L, una larga cada sin recuperacin previsible. En Chile, la crisis sistmica de 1982-83 es la que tenemos en la memoria colectiva y forma parte de las 124 estudiadas por el FMI. Durante ese episodio el PIB de Chile disminuy en un 17% en forma acumulativa. Ms recientemente, en 1999, Chile sufri otro episodio de contraccin del PIB en que la produccin disminuy en un 0,8%, inducido por las condiciones econmicas internacionales y profundizado por polticas econmicas, especialmente monetarias, que resultaron ser inadecuadas.4 Para los efectos de esta presentacin me concentrar en el ltimo episodio recesivo en Chile para mostrar, en lneas generales las caractersticas centrales de las recesiones y, a partir de ellas, ilustrar los elementos que nos permitan identificar posibles tendencias para la situacin actual. Detrs de esta posicin est la apreciacin que la comparacin relevante para la economa chilena en 2009 es una recesin y en ningn caso se tratara de una crisis sistmica como la de 1982-83.

II. La evolucin de la economa durante la recesin de 1999

Las recesiones se reflejan en todas las variables de la economa nacional. Sin embargo, es posible concentrarse en algunas variables claves a efectos de considerar la viabilidad de polticas contra cclicas y evaluar cules poltica son las ms efectivas. A mi juicio, los elementos claves que ilustran las consecuencias prcticas de una recesin son la reduccin del PIB, el aumento de la tasa de desempleo, la cada de la tasa de inversin, la cada de los ingresos fiscales, la disminucin del crdito y, en la medida que el shock tiene orgenes externos, la contraccin de las exportaciones. Desde luego, hay muchos otras variables que en un anlisis ms extenso uno debiera considerar (por ejemplo, la produccin industrial, las importaciones, las tasa de inters, el tipo de cambio, etc.). A pesar de ello, las variables mencionadas al inicio son los que duelen y apuntan hacia los elementos que un gobierno debe tratar de solucionar.
Recordemos que el Profesor R. Dornbush, ya fallecido, tild la recesin econmica en Chile como la recesin Massad en referencia a la poltica monetaria seguida por el Banco Central cuyo Consejo presida Carlos Massad.
4

Lo primero que hay que aclarar es que las recesiones chilenas no siempre van de la mano con recesiones internacionales. En la prctica, la ltima vez que disminuy el PIB a nivel mundial fue en 1982. Como vemos en el Grfico 1, la economa mundial como un todo, no se contrajo durante la ltima recesin chilena en 1999. El Grfico 1 muestra la evolucin del PIB real en bases anuales y en el ao 1999 se evidencia la cada de 0,8% real, indicada anteriormente. Este es el sntoma que habitualmente se asocia con una recesin, esto es que la produccin de bienes y servicios de la nacin disminuye.

Grfico 1. PIB mundial y PIB Chile (1990-2008)

TASA DE VARIACIN DEL PIB MUNDIAL Y DEL PIB DE CHILE
14%

12%

10% Variacin % PIB

8%

6%

4%

2%

0%

-2% 1989

1991

1993

1995

1997 Aos

1999

2001

2003

2005

2007

Var % PIB ANUAL CHILE

Var % PIB ANUAL MUNDIAL

Fuente: Banco Central de Chile y FMI, WEO Database.

El Grfico 2 nos muestra la tasa de desocupacin mensual desestacionalizada. La cifra que se cita en los diarios es para trimestres mviles lo que tiende a atenuar las variaciones ya que la cifra que se publica este mes incluye la de los dos meses anteriores. Por tanto, cuando se registra una fuerte alza del desempleo en un mes, el salto se amortigua al promediarlo con los dos meses anteriores. Con las cifras mensuales observamos que en el ao 1999 hubo un fuerte salto en el desocupacin que lleg a 11% de la fuerza de trabajo a mediados del ao 1999 y que, para el ao completo promedi 10%.

El desempleo, desde luego, hace que las familias tengan problemas y que grupos familiares que han salido de la pobreza vuelvan a caer en ella. Este es uno de los peores costos de las recesiones. Por ello es que el Gobierno ha declarado que combatir el desempleo es su prioridad.

Grfico 2. Tasas de desocupacin

TASA DE DESEMPLEO
(serie desestacionalizada)
12

10

Millones de $

0 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Aos tasa de desoc

Fuente: INE

El Grfico 3, muestra la inversin (formacin bruta de capital fijo) total del pas como porcentaje del PIB nominal de cada ao. El grfico indica que la inversin cay significativamente durante la recesin de 1999 de tasas del orden de 27% del PIB en 1997 a 20% del PIB en 1999. es interesante destacar que Chile no ha vuelto a tener los niveles de inversin como porcentaje del PIB que mostr durante la mayor parte de los 90. Las cadas en la tasa de inversin son muy importantes porque la inversin de hoy afecta de forma directa la capacidad productiva futura y, en consecuencia, las posibilidades de mejorar los ingresos de los ciudadanos en el mediano plazo. En mi opinin, la disminucin de la inversin es la segunda peor consecuencia de las recesiones, despus del desempleo.5

Aquellos que siguieron la polmica que hubo el 2008, podrn apreciar que aqu mido la inversin y el PIB en trminos nominales que creo es la variable relevante para estos efectos.

6 Grfico 3. Inversin como porcentaje del PIB

EVOLUCIN FORMACIN BRUTA CAPITAL FIJO COMO %PIB NOMINAL
30.0% 25.0% 20.0% % PIB

15.0% 10.0% 5.0% 0.0% 1989

1991

1993

1995

1997 Aos % PIB

1999

2001

2003

2005

2007

Fuente: Banco Central de Chile

El Grfico 4 ilustra como han crecido los ingresos del gobierno durante las ultimas dos dcadas en moneda constante. Lo que se observa es que el aumento de los ingresos ha permitido financiar un aumento importante en el gasto pblico que, como se sabe, ha sido destinado principalmente a aumentar la proteccin social. Como se ve, el gasto pblico en moneda constante se ha multiplicado por 2,5 veces durante este perodo lo que ha permitido financiar las significativas aunque insuficientes mejoras de la infraestructura educacional y hospitalaria, el gasto creciente en salud y, en particular el Plan Auge, y las recientes importantes mejoras de nuestro sistema de pensiones. Grfico 4. Ingresos y Gastos del Gobierno Central en moneda constante (1990-2008)
Ingresosy gastos del gobierno central
(millonesde pesosdel 2007)
25.000.000 23.000.000 21.000.000 19.000.000

Millones de $

17.000.000 15.000.000 13.000.000 11.000.000 9.000.000 7.000.000 5.000.000 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 ING TOTALE S Ao GTOS TOTALE S

Fuente: Direccin de Presupuestos

Sin embargo, como muestra el Grfico 5, esto no significa que el Estado haya crecido como proporcin de la economa. En efecto, como se aprecia del grfico el tamao del Estado en el ao 2008 es prcticamente idntico al de 1990, ya que disminuy en relacin al tamao de la economa entre los aos 2000 al 2006, repuntando slo con los aumentos de precios del cobre a partir de 2007. Por lo tanto, no hay bases empricas para argumentar que el tamao del Estado ha aumentado durante los gobiernos de la Concertacin. Esto no es bueno desde el punto de vista de la estabilizacin macro econmica. Como ha demostrado el FMI, en general los gobiernos de mayor tamao en relacin a la economa son los que tienen una mayor capacidad de polticas contra cclicas. Grfico 5. Ingresos y Gastos del Gobierno como porcentaje del PIB (1990-2008).
Ingresos y gastos del gobierno central % del PIB
30.0

25.0

20.0

% del PIB

15.0

10.0

5.0

0.0 1989

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

Aos
ING TOTALES GTOS TOTALES

Fuente: Direccin de Presupuestos y Banco Central de Chile

El Grfico 6 nos permite ver cmo se ha financiado el gasto pblico durante este perodo y el impacto de la recesin de 1999. Lo primero que queda en evidencia es que son los ingresos tributarios no-cobre la principal fuente de financiamiento del gobierno. La gallina de los huevos de oro de la economa chilena son sus empresas y las personas que pagan impuestos, no las empresas del cobre. El cobre juega un papel muy menor durante todo el perodo revisado, salvo a partir del ao 2004, donde los ingresos del cobre explican una buena parte del ahorro fiscal. A efectos de nuestro anlisis los ingresos tributarios cayeron en un 6% en 1999 respecto de 1998 lo que caus un dficit fiscal despus de nueve aos de supervit fiscal. Recin tuvimos supervit nuevamente en el ao 2003, cuando la economa comenz a reactivarse y el precio del cobre subi.

Grfico 6. Recaudacin tributaria en moneda constante

INGRES TRIBUT OS ARIOSNETOS E INGRES DELCOBRE OS
(millonesde pesosdel 2007)
18.000.000 16.000.000 14.000.000 12.000.000 10.000.000 8.000.000 6.000.000 4.000.000 2.000.000 0 1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009

Millones de pesos

INGRE OS TRIB NE S TOS

Fuente: Direccin de Presupuestos.

Como sealamos anteriormente, otra de las variables que duelen en las recesiones es el crdito. El crdito normalmente es pro cclico, como lo muestra el Grfico 7. La tasa de crecimiento del crdito fue de 11% real anual durante 1992-98 y de cerca de 14% anual en el perodo 2003-07. Durante el perodo de estancamiento 1999-2002 el crdito, medido por las colocaciones en moneda nacional, creci al 1,2% anual en trminos reales. Grfico 7. CrditoColocaciones en Moneda Nacional en moneda constante
COLOCACIONE MONEDA NAC S IONAL (preciosdel 2007)
50000 45000 40000 35000 15,0% 20,0%

Millones de pesos

30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 1989 1991 1993 1995 1997 1999 Aos COLOCACIONE MONE NACIONAL S DA Var % 2001 2003 2005 2007

10,0%

5,0%

0,0%

-5,0%

Fuente: Banco Central de Chile

Var %

9 Por ltimo, es necesario considerar las exportaciones ya que en gran medida la evolucin de la economa chilena est condicionada por su comportamiento. Incluso hay analistas de la plaza, como Leonardo Surez de LarranVial, que han llegado a decir que la economa chilena es un yo-yo del precio del cobre. Como se puede apreciar del Grfico 8, el cobre en promedio ha representado algo ms del 35% del total de las exportaciones. Sin embargo, durante el perodo 2004-08 el cobre super el 50% del valor de las exportaciones. En cuanto al perodo recesivo, ntese que las exportaciones cayeron el ao 1998 tanto para cobre como las dems, es decir, un ao antes que la recesin en Chile. Ms an, las exportaciones de cobre crecieron en un 15% en 1999, sugiriendo que si hay una conexin entre el cobre y los niveles de actividad esta est mediada por otros factores, lo que introduce un elemento de rezago importante. En todo caso, lo habitual es que nuestra economa crezca menos cuando los ingresos de exportacin caen y es lo que hemos visto desde fines de 2008. Grfico 8. Exportaciones (en millones de US$)
EXPORTACIONES TOTALES Y COBRE
(millones de dlares)
80,000

70,000

60,000 Millones de dlares

50,000

40,000

30,000

20,000

10,000

0 1989

1991

1993

1995

1997

1999

2001

2003

2005

2007

EXPORTACIONES COBRE

EXPORTACIONES TOTALES

Fuente: Banco Central de Chile.

III. Polticas contra cclicas En primer lugar, cabe establecer qu se entiende por polticas contra cclicas. Los ciclos descendentes, que son los que nos interesan en este momento, como hemos dicho, se caracterizan por la disminucin de la demanda agregada, es decir una cada del consumo y de la inversin. Cuando esto ocurre, y como hemos ilustrado en la seccin precedente, las empresas y las personas pagan menos impuestos y los ingresos del fisco disminuyen. Si el gobierno sigue una poltica de equilibrio financiero estricto, es decir, que el gasto sea igual a los ingresos de ese ao, el gasto tendra que disminuir hasta nivelarse con el nuevo (menor) nivel de ingresos fiscales. Esta poltica contraera an ms la demanda

10 agregada ya que disminuiran los gastos del gobierno, tanto corrientes como de inversin. En este caso el gobierno sera claramente pro cclico ya que los gastos del gobierno se mueven en la misma direccin que el gasto privado y profundizara la recesin. En el sentido contrario, una poltica fiscal contra cclica es una en la cual el gobierno aumenta (o disminuye) el gasto fiscal para compensar parcialmente una cada (o un aumento) en el gasto agregado de la economa. En trminos tcnicos, las medidas contra cclicas, en el caso de una recesin, producen un aumento del dficit pblico por sobre el que resultara si el gobierno no toma accin alguna. Digo que el gobierno compensa parcialmente la cada en el gasto agregado porque los gobiernos normalmente son mucho menores que sus sectores privados en Chile el gobierno representa entre 19 y 21% del PIB y, por tanto, estn imposibilitados de compensar totalmente la cada del gasto privado. Las polticas contra cclicas son de dos tipos, las que se apoyan en estabilizadores automticos (no requieren accin especfica: aumentan las transferencias tipo seguro de desempleo y se reduce la recaudacin tributaria), y las medidas de poltica discrecionales (requieren acciones de poltica para reducir impuestos o aumentar los gastos). Segn un estudio del FMI, en general, los estabilizadores automticos han resultado ser ms efectivos, en oportunidad y monto, y con menores consecuencias adversas a mediano plazo que las acciones fiscales discrecionales.6 La regla fiscal chilena, de supervit estructural, lo que hace expresamente es mantener un nivel de gasto consistente con el crecimiento normal de la economa y con un precio del cobre de largo plazo. Es decir, si bien la regla chilena estabiliza el gasto pblico, las polticas fiscales no han sido claramente contra cclicas, ya que han mantenido o disminuido el gasto total como porcentaje del PIB en perodos de bajo crecimiento (200103) y aumentando el gasto pblico en perodos de altos precios del cobre (2004-08) (ver Grfico 5). El elemento clave detrs de este comportamiento han sido las proyecciones del precio del cobre del Comit de Expertos que ajustaron sus proyecciones de precio al alza lo que permiti aumentar el gasto pblico a partir de 2004 (Grfico 9). Como la proyeccin se ajusta con un cierto rezago el gasto pblico aumenta o baja ms lentamente que el precio del cobre, es decir, es ms pegajoso o tiene inercia, pero con el tiempo se mueve en la misma direccin. La ventaja del mecanismo es que permite ahorrar en perodos de alza y aumenta el dficit efectivo en el primer momento de un perodo de baja. Ahora que el precio colaps el gobierno todava est usando el precio estimado en septiembre de 2008, con lo cual evita una contraccin sbita del gasto. Pero este ao 2009 el Comit de Expertos pudiera reducir su estimacin del precio de largo plazo y el gobierno tendr que reducir su gasto a un nivel consistente con ese menor precio. De esta manera, el Gobierno podra verse en la situacin de reducir el impulso fiscal cuando la economa an no haya salido de la recesin.
6

FMI, World Economic Outlook, octubre 2008, Captulo 5.

11 Grfico 9. Precio del cobre observado y estimado por el Comit de Expertos

Precio del Cobre (US$ centavos/lb)
350

300

250 US$ centavos

200

150

100

50 2005 2006 2007 expertos observado 2008 est. 2009 proy

Fuente: Direccin de Presupuesto y Cochilco.

Es decir, la regla fiscal actual estabiliza el gasto, amortiguando alzas y bajas del precio del cobre, pero no acta consistentemente en forma contra cclica. Para hacer poltica fiscal contra cclica el gobierno ha tenido que crear un espacio adicional reduciendo la meta de supervit del 0,5% del PIB a cero para el 2009. Como en las contracciones econmicas los ingresos fiscales disminuyen, aumentando el dficit, para que un gobierno pueda poner en prctica polticas contra cclicas se requiere uno de dos elementos: tener ahorros disponibles (como en el caso de Chile hoy) o tener disponibilidad de crdito (como es el caso de los EEUU), o una combinacin de estos. En el pasado Chile no tena ahorros y deba recurrir al endeudamiento externo. Como muchos otros pases en desarrollo, Chile no tena credibilidad de mercado como deudor y deba recurrir a los organismos financieros internacionales para evitar una crisis de deuda. La consecuencia de no tener ahorros y poder acceder a montos pequeos de deuda externa era una contraccin del gasto pblico y disminuciones de la actividad econmica. En contraste, hoy Chile puede simplemente girar contra sus ahorros para financiar una poltica de gasto fiscal contra cclica. Como dijo recientemente el Ministro de Hacienda (s), Alberto Arenas, los fondos soberanos no son un trofeo para guardar en la estantera, son para usarlos.7 Como se observa en el Grfico 10, el gobierno de Chile est en una posicin acreedora neta, esto es, tiene activos financieros que superan largamente las deudas que mantiene.

El Mercurio, 25 de febrero, 2009.

12 Adems, la deuda chilena est clasificada como A+ por Standard & Poors lo que permite acceder a los mercados de crdito a costos preferentes en comparacin con la mayora de las economas emergentes del mundo. As todo, el gobierno ha preferido financiar el dficit fiscal usando en primera instancia los recursos ahorrados en el FEES. Grfico 10. Saldos de deuda y deuda neta del Gobierno (1990-2008)
S aldos de Deuda y Deuda Neta del Gobierno C entral
(US mill al 31-XII de cada ao y % PIB) $

16.000 14.000 12.000

50,0% 40,0% 30,0% 20,0%

10.000 8.000 10,0% 6.000 4.000 2.000 0 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 0,0% -10,0% -20,0%

DE UDA NE % PIB TA

Aos TOTAL

DE UDA/ PIB

IV. Medidas especficas y su posible impacto en las variables crticas El gobierno en Enero de este ao propuso medidas equivalentes a un 2,8% del PIB que expanden el gasto respecto de lo considerado en el presupuesto para el 2009. Para ello tuvo que modificar la meta de la regla fiscal reduciendo la meta de supervit estructural de 0,5% del PIB a cero, ya que la Ley de Responsabilidad Fiscal obliga al gobierno a declarar su poltica fiscal, informando al Congreso cada vez que decida modificarla. Las medidas propuestas por el gobierno se pueden clasificar en cuatro categoras: Inversin y consumo Financiamiento a empresas Apoyo a personas Empleo y capacitacin No todas ellas tienen el mismo impacto sobre la economa en cuanto a compensar por la cada en el gasto privado. Por lo mismo es conveniente analizarlas por separado. Medidas de inversin y consumo. Se ejecutarn proyectos de inversin pblica por US$ 700 millones adicionales a los incluidos en el presupuesto. Esta es una clsica medida contra cclica. Lo ms importante es que efectivamente sea adicional a lo que estaba contemplado en el presupuesto y que se ejecute. Esta ltima condicin puede ser problemtica para un sector pblico dbil como el nuestro.

Deuda como % del PIB

Millones de dlares

13

Se suspende la aplicacin del impuesto de timbres y estampillas por este ao. Se supone que esto facilita tomar la decisin de invertir al reducir el costo del crdito. La medida reduce los ingresos fiscales y aumenta el dficit. Como todas las medidas de reduccin de impuestos, esta puede no tener mucho efecto ya que depende de que se materialicen crditos y, como ya vimos, la demanda por crdito tiende a disminuir durante las recesiones. Es decir, su efectividad es dudosa. Se otorgan incentivos adicionales a la forestacin por US$ 20 millones. Este es un subsidio directo cuya utilizacin depender de las empresas forestales que debern aportar los recursos complementarios. Es probable que se use si la burocracia para obtenerlo no es excesiva. Ayudara a mantener niveles de empleo y la competitividad del sector forestal a largo plazo. Aporte al Fondo Comn Municipal por US$ 41 millones. Este aporte es un traspaso a los municipios para mantener los niveles de empleo. Estos fondos apoyan las inversiones municipales y, por tanto, van en la direccin correcta. Puede tener problemas de equidad ya que los municipios con mayor capacidad para presentar proyectos son generalmente los ms ricos y no necesariamente donde el desempleo es mayor. Aporte de capital a Codelco por US$ 1.000 millones. De acuerdo a los criterios del FMI, no se registra como gasto en las cuentas fiscales por tratarse de una operacin financiera y no tiene impacto contra cclico. Su objetivo es llevar adelante el programa de inversiones de Codelco a un costo menor del que sera posible si se endeuda. Lo que hace el accionista es aumentar el capital en vez de pedir un crdito. Financiamiento a las empresas De nuevo el nombre va ms all de las medidas. El Gobierno ha propuesto dos medidas. La primera, consiste en reducir el Pago Provisional Mensual (PPM) a un costo estimado de US$ 460 millones durante el ao 2009. La verdad es que gran parte de este impuesto no se habra pagado de ninguna manera porque los ingresos de las empresas disminuyen. En todo caso, es una medida positiva, aunque de impacto menor, porque deja ms recursos en las empresas. La segunda medida, una lnea de garanta de la CORFO para reprogramar crditos por US$ 50 millones, potencialmente tiene un mayor efecto si no se burocratiza demasiado y si el spread de los bancos no es demasiado alto. Apoyo a personas Aqu hay una medida contundente y que ataca directamente el problema de la demanda agregada. Un bono de $ 40.000 por carga familiar para grupos de bajaos ingresos. Este va directamente al bolsillo de la gente con mayor propensin a gastar. Adems, es oportuno, en tanto se pagar en el mes que las familias deben enfrentar mayores gastos relacionados con el inicio del ao escolar. La Dipres estima el costo fiscal en US$ 224 millones.

14 La devolucin anticipada de impuestos a la renta, a un costo de US$ 220 millones, tambin posiblemente est sobre estimada ya que las personas pagarn menos impuestos de todas maneras. No es claro que eso se traduzca en mayor gasto en la economa. Empleo y Capacitacin Bsicamente las medidas de esta rea tienen que ver con subsidiar el empleo formal, en s una buena medida, pero con poca efectividad en una recesin. No repropone mantenerla ms all del 2009. Costo fiscal estimado, US$ 102 millones, posiblemente sobre estimado. Las otras dos medidas tienen que ver con capacitacin y disminuir el costo para las empresas de capacitar a su personal permitiendo que se descuente de los impuestos mensuales sin esperar al trmino del ejercicio contable. Lo ms probable es que no tengan un impacto medible en una situacin recesiva como la que estamos viviendo. As todo, el Gobiernos estim un gasto fiscal de unos US$ 147 millones, por estas medidas. En consecuencia, no hay que esperar un gran impulso fiscal como resultado del paquete fiscal presentado en enero. El Cuadro 1 resume la situacin segn la estimacin del gobierno y lo que es previsible a partir de mi evaluacin. Como muestra el cuadro, la suma del paquete fiscal presentado por el gobierno no llega a los US$ 4.000 millones anunciados, segn las cifras publicadas en la pgina Web del Ministerio de Hacienda.8 Por tanto, en trminos del PIB alcanzara a 2,4% del PIB en vez de 2,8%. Pero adems, y esto es lo importante, an aceptando que cada una de las medidas tiene un impacto directo igual a la cifra anunciada, cosa que es improbable por razones econmicas y de gestin del sector pblico, y sacando slo los US$ 1.000 millones de Codelco, el impacto del paquete fiscal se vera reducido a 1,7% del PIB. Esta cifra podra ser importante, pero dista mucho de lo planteado por el Gobierno y es poco probable que se materialice. La razn para descontar el impacto de las medidas es que la evidencia del FMI, citada ms arriba, indica que estas medidas, salvo la transferencia directa a las familias que se est haciendo este mes, deberan tener un impacto menor al esperado simplemente porque dependen de la voluntad de las empresas y las personas de usarlas, condicionada por los recursos complementarios de los que dispongan, para aumentar su gasto en vez de ahorrarlos, como puede ocurrir con la devolucin de impuestos o los programas de subsidio al empleo. Por ejemplo, el subsidio a la contratacin llevar a sacar gente para contratar a los subsidiados. Por tanto, si la recesin se agudiza, es posible que el gobierno se vea en la necesidad de implementar medidas fiscales adicionales.

Es posible que en el anuncio le hayan sumado otras medidas que no aparecen en el detalle publicado que habla de ms de US$ 4.000 millones. El PIB en US dlares es el que est implcito en las cifras del Gobierno

15
Cuadro 1. Posible impacto de medidas fiscales en 2009 Estimacin de impacto segn: Gobierno Analista (en US$millones) 2,389 700 628 20 41 1,000 510 460 50 444 224 220 249 102 147 3,592 2.4 1,389 700 628 20 41 0 510 460 50 444 224 220 176 102 73.5 2,519 1.7

Medida

Inversin y consume Inversin pblica Eliminacin Imp. Timbres y Estampillas Incentivos a la forestacin Aporte al Fondo Comn Municipal Capitalizar Codelco Financiamiento a empresas Reducir PPM Lnea Corfo reprog. Crditos Apoyo a personas Bono $40.000 por carga Devol anticip Imp. a la Renta Empleo y capacitacin Subsidio al empleo formal Aumento franquicia SENCE y dcto. mensual Impacto total como % del PIB 2009 Memorandum: PIB 2009 en US$ millones

150,000

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Fuente: Plan de Estmulo Fiscal, en www.hacienda.gov.cl, y estimaciones propias.

Desde luego, una preocupacin relacionada con la expansin del gasto fiscal es si ese nivel de gasto es sostenible o, lo que es lo mismo, si no obligar a una reduccin drstica del gasto fiscal en el futuro cercano. Ya hemos argumentado ms arriba que con US$20.000 millones en el FEES y con muy bajos niveles de deuda pblica esa no es una preocupacin inmediata. Sin embargo, el prximo gobierno deber establecer una poltica fiscal que sea creble, esto es, que asegure que se mantendr un colchn de ahorros fiscales importantes y que la deuda pblica no aumentar significativamente.9

La Ley de Responsabilidad Fiscal obliga a los gobiernos entrantes a definir su poltica fiscal en un plazo de 90 das desde asumir el gobierno.

16 V. Tareas de ms largo plazo Al considerar un posible paquete de medidas fiscales adicionales hay dos elementos que este o un futuro gobierno no puede dejar de considerar: fortalecer los estabilizadores automticos y desarrollar planes estratgicos de inversin pblica. Como vimos, los estabilizadores automticos son dos: la recaudacin de impuestos y el seguro de desempleo. En Chile, en rigor, slo tenemos uno: la cada en la recoleccin de impuestos. El seguro de desempleo que tenemos en Chile, no es tal. Lo que tenemos es una cuenta de ahorro individual que slo cubre a las personas bajo condiciones bastante restrictivas y que repone una parte muy baja de los ingresos perdidos por el desempleo. Hay slidas razones tcnicas para tener un seguro de desempleo de mayor cobertura, con una mayor reposicin de los ingresos perdidos y con plazos de aplicacin ms largos.10 Esta es la primera lnea de defensa en una recesin. Es absolutamente automtica y contra cclica, ya que se gatilla tan pronto la persona queda cesante y el derecho a usarlo se extingue tan pronto la persona encuentra empleo. Para maximizar el impacto de las acciones del gobierno, adems de estabilizadores automticos, es necesario disponer de una cartera de proyectos de inversin pblica y privada de largo plazo consistente con objetivos estratgicos que se d el pas o con una estrategia de desarrollo si existe. Esto permitira asegurarse que el gasto fiscal contra cclico sea eficiente tanto en el sentido de no desperdiciar recursos, como es el caso cuando se contrata gente para limpiar las plazas, como en el sentido que el gasto sea eficiente en funcin de algn objetivo ms all de dar empleo de urgencia.11 Lamentablemente en Chile hemos abandonado el pensamiento estratgico a nivel del sector pblico. Esto no ocurre con otros gobiernos del mundo, y tampoco ocurre en el sector privado. En los gobiernos de otros pases se fijan algunos objetivos de largo plazo. Por ejemplo, en los EEUU un caso clsico fue el programa Apollo de la NASA, destinado a poner un hombre en la Luna en un plazo de 10 aos. Un ejemplo reciente, es el anuncio del Presidente Obama de destinar US$ 1.500 millones anuales hasta el ao 2012 para desarrollar tecnologas ms eficientes que fortalezcan el uso de fuentes energticas alternativas. En Inglaterra, se acaba de anunciar un programa para desarrollar las fuerzas armadas del futuro que compromete recursos para que el sector privado y los centros de investigacin desarrollen los nuevos equipos y materiales. En Suecia en estos das se ha

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Ver, por ejemplo, Un Seguro de Desempleo Universal para Chile: el Inicio de un Debate, L. E. Escobar, coordinador de la edicin. Chile 2, 2008. 11 Segn Keynes lo ms apropiado era aumentar la inversin pblica pero, si esto no era posible, contratar gente para que haga hoyos y que despus los tape era mejor que no hacer nada.

17 decidido renovar, en vez de cerrar, todas las plantas atmicas de generacin elctrica. Este programa se ejecutar durante los prximos 15 aos. En el sector privado, la visin estratgica de los negocios es la base sobre la cual se desarrollan las empresas. La compaa Shell es reconocida en el mbito gerencial por sistematizar esta forma de pensar en el futuro de la empresa y hoy todas las grandes empresas del mundo tienen algn tipo de mecanismo de planificacin estratgica.12 Cuando un pas cuenta con ese tipo de objetivos de largo plazo es posible activar o acelerar acciones destinados a alcanzarlos en perodos recesivos actuando conjuntamente con el sector privado, de forma de paliar los efectos adversos de la recesin con los ojos puestos en elevar la tasa de crecimiento potencial de la economa. Es decir, actuar hoy para hacer un mejor maana. Hoy el gobierno chileno perdi esa capacidad y no existen programas de inversin de largo plazo (10 a 20 aos) que sean funcin de objetivos estratgicos o de una determinada estrategia de desarrollo. Por ejemplo, a pesar que todos los expertos en infraestructura estn de acuerdo sobre la necesidad de ampliar los puertos existentes y desarrollar otros, este ao no se har nada en esa materia simplemente porque para el sector privado no es un buen momento para conseguir capitales en las cantidades necesarias y porque el Estado no ha creado instrumentos institucionales que permitan asegurar el financiamiento de esas obras. Lo de los puertos se puede repetir para todo el sistema de concesiones. No se trata de estatizar nada. Se trata de desarrollar una institucionalidad que permita llevar adelante programas de inversin, especialmente de infraestructura, durante perodos adversos. Esto puede tomar la forma de garantas o de aportes de capital donde el gobierno aproveche su enorme ventaja como potencial deudor en los mercados de capitales.

VI. Conclusiones y Propuestas El mundo se est enfrentando a una situacin de recesin indita desde la post guerra. En las condiciones actuales los analistas se deben apoyar en su experiencia e intuicin profesional para evaluar el desenvolvimiento futuro de la crisis. Chile no est inmune a lo que pase en la economa mundial. Ya nadie cree que nuestra economa est blindada, como se dijo alguna vez. La situacin es extremadamente preocupante y, sin duda, tendr un importante impacto sobre nuestra economa. Los indicadores de produccin y demanda ms recientes ya lo demuestran. Por primera vez en nuestra historia, el pas est en condiciones de enfrentar una crisis econmica con polticas contra cclicas. Aqu nos hemos concentrado en las polticas
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Cabe destacar que la planificacin estratgica tambin es la base las polticas de desarrollo de nuestras Fuerzas Armadas y, en consecuencia, de la definicin de sus inversiones en capital humano, infraestructura y sistemas de armas.

18 fiscales, pero la poltica monetaria potencialmente puede jugar un papel importante bajando las tasas de inters si sigue una poltica expansiva que facilite la operacin de las polticas fiscales. El papel ms importante en una recesin recae en la poltica fiscal. Si bien an hay mucho que aprender en cuanto a cmo hacerla ms efectiva, existe un cierto grado de consenso profesional en que, con polticas fiscales bien diseadas, el fisco puede amortiguar las consecuencias de una recesin. La experiencia internacional indica que en general los estabilizadores automticos han resultado ms efectivos, en monto y oportunidad, que las polticas fiscales discrecionales. Chile en este sentido es como una mesa coja: nos falta un buen seguro de desempleo de carcter universal, que no dependa mayoritariamente, como ahora, del ahorro individual. Para ello debemos hacer esfuerzos mucho ms importantes de los que hemos realizado hasta ahora para disminuir drsticamente la informalidad en el mercado laboral. Trabajadores informales son trabajadores sin proteccin social y sin seguro de desempleo.13 Desde ya hay que fortalecer la capacidad del sector pblico de pensar en trminos de objetivos estratgicos, no de planes detallados sino de las metas que queremos alcanzar. As como lo hacen nuestras empresas y nuestras Fuerzas Armadas, el Gobierno y los ministerios de infraestructura deben fortalecer esa capacidad identificando proyectos y programas de inversin consistentes con objetivos a ms 10 o ms aos plazo. Los gobiernos chilenos entre la post guerra y 1990 lo hicieron usando a Mideplan o la CORFO, segn el caso, y no hay razones para no recrear esa capacidad. As sera posible acelerar programas de inversin pblica que tiendan a mejorar la competitividad y el potencial productivo de nuestra economa. Cualquier esfuerzo en esta direccin debe apoyarse en mecanismos explcitos y transparentes de colaboracin pblico-privada. En los plazos ms inmediatos, el gobierno deber hacer un enorme esfuerzo para implementar los programas ya anunciados. Personas que conocen bien el funcionamiento del Estado chileno dudan de la capacidad del aparato pblico para ejecutar los programas de inversin propuestos. Sera altamente conveniente que este esfuerzo de pi a una reevaluacin de nuestros sistemas de gestin pblica. Hoy parece ser prcticamente imposible que se ejecuten a cabalidad los programas de inversin contemplados en el Presupuesto 2009. El Gobierno debe preparar desde ya un nuevo paquete fiscal que incluya ms medidas de transferencia directas a los sectores ms desprotegidas y considere extender el perodo durante el cual los desempleados pueden acceder al Fondo Solidario de Cesanta. Si se pudiera ser ms ambicioso, se puede crear un Banco de Exportaciones, que ofrezca garantas a los exportadores chilenos que sus exportaciones sern pagadas en caso que el

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La informalidad afecta al 40% de las personas que trabajan en Chile. Esto tiene un alto costo para ellos y para el pas porque hay que darles servicios pblicos sin que contribuyan a financiarlos.

19 comprador tenga problemas. Eso facilitara especialmente la exportacin de bienes industriales chilenos al resto de Sud Amrica. Finalmente, una palabra sobre el crdito. Los bancos no prestarn ms mientras no vean que sus potenciales clientes son viables. Para prestar a clientes riesgosos deben aumentar sus provisiones, lo limita su capacidad de dar crdito. Por tanto, los instrumentos para mantener los niveles de crdito son la garanta estatal y lneas de crdito de la CORFO y del Banco Estado a los bancos para que presten a ciertos tipos de clientes o para determinados fines. Para eso hay que fortalecer institucionalmente a la CORFO de forma que puede evaluar los riesgos. Este tipo de medidas son ms efectivas que presionar por los diarios a los bancos para que presten ms. Todo indica que el perodo que viene ser difcil para nuestra poblacin. Si bien es cierto que el Estado slo puede amortiguar el impacto, tambin es cierto que sabemos cmo lo puede hacer mejor para mejorar la efectividad de las polticas que se adopten. Esa es una tarea que recae directamente sobre los miembros de este Parlamento, trabajando conjuntamente con el Gobierno, los trabajadores y los empresarios. *************