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Ao longo dos ltimos trinta anos, a transformao das atitudes brasileiras
em relao vizinhana tm sido dramticas. At o ano de 1981, por exemplo,
nenhum chefe de Estado brasileiro havia visitado o Peru ou a Colmbia. Em
que pesem as diferenas de estilo e prioridades dos sucessivos governos do Brasil,
a inovao em assuntos regionais inquestionvel. Uma explicao satisfatria
para esse fenmeno deve levar em conta as causas estruturais, institucionais e
conceituais que moldam a trajetria da poltica regional do Brasil.
Sem ignorar os fatores causais apontados acima, este artigo analisa o papel
das idias na conformao do renovado ativismo regional brasileiro com nfase
para a ltima dcada. O objetivo identicar as crenas e conceitos estratgicos
bsicos que circulam no mercado de ideias diplomticas em Braslia e ajudam a
explicar os porqus do perl crescentemente assertivo do Brasil em seus negcios
regionais.
A literatura especializada sobre o papel das idias nas relaes internacionais
vasta e inuente. Trabalhos recentes tm privilegiado o lugar das ideias no
sistema internacional (Tannenwald e Wohlforth, 2005; Risse-Kappen, 1994);
o impacto de ideias em ambientes regionais e regimes internacionais (Acharya
2004, Acharya 1997, Keck e Sikkink, 1998; Finnemore, 2003; Foot, 2000); e o
papel das ideias nas escolhas estratgicas das grandes potncias (Goldstein, 1993;
Rose, 1998; Foot, 2001). Este artigo utiliza instrumentalmente essa literatura
para indagar sobre as escolhas regionais do Brasil. Especicamente, o artigo
cumpre trs funes principais: a) caracteriza o padro brasileiro de ativismo
regional; b) apresenta os conceitos estratgicos bsicos que tm informado o
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>#0@&4)$%@&:'-A/@&!,/@ 5J (!): 2544 |20!0
* Professor da Fundao Getlio Vargas do Rio de Janeiro FGV-RJ (Matias.spektor@gmail.com).
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comportamento brasileiro na regio e; c) aponta eventuais contradies e silncios
embutidos nessas ideias.
1

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Esta seo busca caracterizar o padro de ativismo brasileiro na vizinhana.
Desde meados da dcada de 1980, a diplomacia brasileira moveu-se decididamente
em direo regio (Burges, 2008; Flemes, 2006; Lima e Hirst, 2006). A regio
passou a ocupar espao indito na agenda diplomtica brasileira, e Braslia vem
reagindo a eventos regionais, positivos ou negativos, com polticas que reetem
uma inteno de manter, recompor ou promover a cooperao e a aproximao.
Mesmo diante de enormes problemas e alguns fracassos, a atitude dominante no
Brasil tem sido a de apostar no regionalismo. Sucessivos governos desde a dcada
de 1980 vm expandindo consistentemente suas agendas regionais. No h dvidas
de que o Brasil hoje um dos principais entusiastas da proliferao de iniciativas
regionais que marcam a Amrica do Sul.
Entretanto, apesar do claro alargamento dos compromissos regionais
brasileiros, qualquer anlise sobre a poltica regional do Brasil ainda deve levar
em conta a enraizada ambivalncia do pas em relao vizinhana (Hurrell,
1992). Mesmo aps anos de crescimento econmico estvel e de uma poltica
externa em ampliao, o Brasil no uma potncia regional tpica. Por um lado,
seus recursos materiais sugerem ser esta uma clara potncia regional. Anal de
contas, o Brasil responde, sozinho, por mais da metade do territrio, populao e
riqueza da Amrica do Sul; sua capacidade militar, apesar de ter limitaes reais,
supera em muito a de seus vizinhos. Alm disso, o Brasil ancorou seu poder em
uma rede de laos formais com a regio e se transformou no principal patrocinador
de novas instituies.
Por outro lado, contudo, no h indicaes inequvocas de que o Brasil se
comporte como potncia regional. O pas no assume a posio de principal agente
da ordem regional e hesita diante de situaes onde forado a se impor. Sucessivos
governos brasileiros tm sido relutantes diante da ideia de custear a proeminncia
regional do pas, especialmente quando isto signica pressionar vizinhos menores a
respeitar o nmero crescente de regras formais que estrutura a vizinhana. O Brasil
1 Este artigo um esforo interpretativo inspirado em ricas fontes primrias, mas no um trabalho de
histria internacional, porque os documentos que o inspiraram ainda esto fechados para a consulta pblica. As
fontes em questo so produto de longas entrevistas de Histria Oral com mais de dez personagens de poltica
externa conduzidas no mbito do projeto Relaes internacionais e poltica externa do Brasil desde o m da
Guerra Fria, do Centro de Pesquisa sobre Histria Contempornea do Brasil da Fundao Getulio Vargas
(CPDOC/FGV). Fiz uso, igualmente, de informaes de uma coleo de arquivos pessoais pertencentes a
renomados diplomatas que foram depositados no CPDOC nos ltimos anos. No momento de redao deste
artigo esses acervos esto sendo organizados, catalogados e digitalizados, e estaro disponveis para a pesquisa
no futuro prximo. Minha inteno ao publicar este artigo antes da liberao da documentao relevante
contribuir para a produo do maior nmero possvel de observaes e proposies preliminares ao detalhado
trabalho de arquivo.
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tambm no adota a atitude de algumas potncias regionais no sentido de abraar
os princpios da interdependncia complexa para promover formas de cooperao
em casos nos quais problemas comuns demandam solues compartilhadas, que
podem ir da vacinao de gado ao controle do trco de armas na fronteira. Assim,
o Brasil no relativizou noes tradicionais de autonomia nacional e continua
tendo baixa expectativa em relao ao compromisso dos vizinhos com os interesses
brasileiros. Apesar de o Brasil incentivar a institucionalizao das relaes regionais,
a arquitetura resultante continua sendo minimalista e relativamente fraca em
boa parte porque essa a preferncia brasileira.
Em que pesem essas importantes ressalvas, a evidncia clara: o Brasil vem
perseguindo uma poltica regional crescentemente ativista. Basta comparar a dcada
de 1980, marcada pelas as tentativas iniciais de reconciliao com a Argentina e
pelos ensaios de aproximao regional do Grupo do Rio, com o complexo quadro
de iniciativa regionais dos anos 1990. Um indicador til aqui o nmero de
viagens presidenciais pela Amrica do Sul: antes raras, hoje as reunies de trabalho,
cpulas ociais e encontros informais com vizinhos ocupam a maior parte do
tempo presidencial dedicado poltica externa. Em seu discurso inaugural, em
2003, o chanceler Celso Amorim descreveu a poltica regional como brasileira
como um ativismo responsvel responsvel ou no, o modo operacional tem
sido, sem dvida alguma, ativista.
2
A ambiguidade do ativismo regional est calcada no padro de
institucionalizao que o Brasil vem promovendo. Na dcada de 1990, por
exemplo, o pas patrocinou um bloco comercial cujo objetivo de longo prazo era
aumentar a integrao poltica e social da regio o Mercosul. Coube ao Brasil
a responsabilidade por advogar, inicialmente, a abertura do Mercosul a novos
membros e expandir seu desenho original. Apesar da resistncia brasileira a
quaisquer formas de supranacionalidade, o grupo hoje conta com uma secretaria
geral, um tribunal e um frum parlamentar. Seu secretariado tcnico emite um
nmero crescente de normas e regulamentaes relativamente intrusivas. No ano
2000, foi do Brasil a ideia de promover a primeira cpula de chefes de Estado
da Amrica do Sul, assim como a fuso entre o Mercosul e a Comunidade das
Naes Andinas para a criao de uma Comunidade das Naes Sul-Americanas.
Ainda nessa direo, o Brasil tambm concordou em responder s demandas dos
vizinhos menores por um banco de desenvolvimento regional, embora o zesse
de maneira relutante e parcial.
O ativismo tambm pode ser visto no uso instrumental que o Brasil vem
fazendo do regionalismo sul-americano em negociaes globais com atores extra-
regionais. No caso de negociaes comerciais, o Brasil muitas vezes opera para
ser reconhecido como um pas que no fala apenas por si mesmo, mas como
interlocutor relevante que pode falar pelo grupo dos pases da regio. A noo de
2 Celso Amorim, 1 de janeiro de 2003.
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regionalismo aparece tambm no centro da estratgia brasileira para lidar com
questes relativas a normas internacionais de democracia e direitos humanos,
proliferao nuclear, segurana internacional e migrao. Finalmente, e apesar
da oposio de alguns pases regionais, a Amrica do Sul tem gurado uma e
outra vez, embora de forma geralmente tcita, na argumentao brasileira sobre
a necessidade de uma reforma do Conselho de Segurana da ONU que conceda
ao Brasil um assento permanente (Vargas, 2008).
Um indicador adicional da guinada em direo regio o fato de o
Brasil responder a crises regionais com mais no menos engajamento. Por
exemplo, diante da tentativa de golpe no Paraguai em 1997, o Brasil sinalizou aos
conspiradores que jogaria todo seu peso contra eles e, tambm por causa disso, o
golpe no aconteceu. Entre 1995 e 1998, o Brasil esteve no centro da mediao da
disputa territorial entre Equador e Peru e, em 2002, assumiu um posicionamento
ativo de estabilizao da Venezuela aps a tentativa falida de golpe contra Hugo
Chvez. Na dcada de 2000, pela primeira vez o governo brasileiro manifestou real
interesse no conito colombiano e alguns membros do governo assinalaram que o
Brasil deveria desempenhar um papel poltico em sua resoluo. No mbito latino-
americano, quando o Conselho de Segurana da ONU designou uma operao
para o Haiti, o Brasil ofereceu-se para lidara-la e arcar com a maior parte dos
custos e homens. Finalmente, em 2008, quando tropas colombianas perseguiram e
assassinaram membros das FARC em territrio equatoriano, a resposta brasileira foi
pouco usual: indo contra uma arraigada tradio nacional de rejeio a quaisquer
formas de institucionalizao da segurana regional, advogou ideias de segurana
coletiva sob a forma de um Conselho Sul-Americano de Defesa.
A evidncia existente tambm sugere que, ao menos desde a segunda metade
da dcada de 1990, o pas adotou posies mais intrusivas em questes regionais.
Ao menos em assuntos relacionados democracia e s regras democrticas, a
opo foi por no adotar uma poltica baseada estritamente em princpios de
soberania e no-ingerncia. Contrariamente a essa abordagem tradicional, a nova
nfase recai sobre a ideia de que o interesse brasileiro na regio passa, em parte,
por um conjunto de princpios bsicos sobre a governana no interior dos pases
vizinhos. Foi essa a tnica do governo Fernando Henrique Cardoso no caso
paraguaio. Da mesma forma, em seu discurso de posse, o presidente Lula notou
que muitos de nossos vizinhos hoje vivem situaes difceis, e assinalou que o
Brasil estaria disposto a tomar partido ao fazer uma contribuio. Em 2004,
esses argumentos encontraram expresso doutrinal pela primeira vez em discurso
proferido na China: A crescente aproximao e consolidao das relaes do Brasil
com sua regio requerem que a situao de instabilidade nesses pases merea um
acompanhamento mais atento por parte do governo brasileiro, que orientado
pelo princpio da no-interveno, mas tambm pela atitude da no-indiferena.
3

3 Presidente Lula, Universidade de Pequim, 25 de maio de 2004.
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Lula reforou o ponto na Assemblia Geral da ONU, no mesmo ano, dizendo
que ns no acreditamos em interferncia externa em questes internas, mas no
procuramos refgio na omisso e indiferena perante os problemas que afetam
nossos vizinhos.
4

Essas transformaes, embora limitadas e possivelmente reversveis, revelam o
escopo da transformao da atitude brasileira em relao regio. H, entretanto,
tenses recorrentes, conforme apontado acima. O movimento em direo regio
convive com uma poltica externa que enfatiza solues nacionais mesmo quando
os problemas so compartilhados, busca o desenvolvimento econmico interno,
mantm rmes suspeitas sobre as intenes dos vizinhos, cautelosa e avessa ao
risco. Na vizinhana, a percepo dominante em relao ao Brasil a de que o
pas, apesar de ser o principal centro de poder regional, no traduz essa ascendncia
em liderana amigvel. Segundo essa viso, no fcil seguir o Brasil a reboque.
Mesmo que os vizinhos no temam uma suposta dominao brasileira nem tenham
uma viso negativa das intenes do Brasil, eles sentem que o pas no responde
ecazmente vasta assimetria de poder que marca a regio. Paraguai, Uruguai,
Bolvia e Argentina sentem-se comumente negligenciados pelo Brasil. Assim, apesar
do peso relativo do Brasil, nas praas diplomticas sul-americanas, no bvio
que Braslia seja capaz ou tenha interesse em catalisar o ordenamento regional.
Se uma potncia regional precisa de seguidores para ser vista como tal pelo resto
do mundo, ento as credenciais brasileiras nesse quesito so dbias.
Essa ambivalncia reete as prioridades das elites do Brasil. Pesquisas recentes
revelam o grau em que elas vem a Amrica do Sul como uma fonte de problemas
e preocupaes. Em parte, esses dados devem ser lidos como uma reao brasileira
ao avano do populismo e formas autocrticas de governo em alguns dos pases sul-
americanos. Tambm so resultados da noo de que a extensa fronteira amaznica
e o trco de drogas produzidas em pases vizinhos constituem a principal fonte de
insegurana do pas. E, nalmente, resultam da ideia comum, no Brasil, de que o
principal obstculo ao avano do Mercosul reside no protecionismo dos vizinhos
(mas no do Brasil). No surpreende, portanto, que as elites brasileiras preram
avanar em negociaes comerciais no mbito da OMC e em negociaes bilaterais
com o mundo industrializado antes de aprofundar a integrao sul-americana.
Ao longo da dcada de 2000, por exemplo, houve uma queda signicativa do
apoio desse grupo da populao ao Mercosul (Souza, 2008).
A opinio pblica brasileira de modo mais amplo no apresenta vises muito
diferentes. Como aprenderam os presidentes Fernando Henrique Cardoso e Luiz
Incio Lula da Silva, o ativismo em poltica externa muito rapidamente traz tona
reaes cautelosas e avessas ao risco. A tnica dada pela viso segundo a qual
o pas ainda sofre de grandes mazelas internas para aventurar-se de modo ativo
4 Para o discurso inaugural, Presidente Lula, 1 de janeiro de 2003; Presidente Lula, LIX UNGA, Nova
York, 21 de setembro de 2004.
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pelas relaes internacionais. No mercado de ideias nacionais, h pouco espao
para o alargamento das ambies internacionais do pas. Mesmo quando essas
ideias aparecem em cena, precisam competir contra outras, mais poderosas, que
enfatizam a fragilidade interna. Tanto esquerda quanto direta do espectro
poltico encontra-se o argumento de que uma poltica externa assertiva custosa
e arriscada. Seguindo a mesma lgica, grandes temas nacionais como a violncia
urbana, a reduo da pobreza e a entrada das classes mais baixas no mercado
consumidor quase nunca so vistos como problemas de poltica externa ou
poltica comercial externa, apesar de sua poderosa conexo internacional.
curioso notar que os crticos das polticas externas de FHC e Lula, apesar
de estarem em muitas ocasies em posies opostas, utilizam adjetivos similares
que enfatizam a natureza ativista da diplomacia que buscam desqualicar: hiper-
ativo, exibicionista e pretensioso aparecem uma e outra vez nas pginas dos
principais jornais. O ponto que o ativismo de um e outro presidentes no foi nem
consensual, e em ambos os casos foi necessrio lanar mo de esforo retrico
signicativo para legitimar polticas externas crescentemente ambiciosas diante de
um pblico hesitante. Se uma potncia regional bem-sucedida precisa envolver-se
ativamente no espao regional que habita, ento o Brasil tem tido alguns problemas
para assegurar apoio domstico para o projeto regionalista.
Para nalizar esta seo til apontar que, ao estudar o ativismo regional
do Brasil, vale a pena levar em conta duas preocupaes metodolgicas.
possvel que aquilo que parece ser maior envolvimento na regio apenas reita
a proliferao de compromissos brasileiros em todo o mundo. Talvez o Brasil
tenha tomado mais iniciativas em sua regio porque o escopo de suas ambies
internacionais cresceu como um todo em todas as reas, no em funo de uma
leitura nacional sobre a utilidade de promover o engajamento regional. Anal, a
trajetria internacional do Brasil tende ao alargamento h mais de trinta anos e
ganhou fora com a redemocratizao. Os presidentes Jos Sarney, Fernando Collor
de Mello, Fernando Henrique Cardoso e Lus Incio Lula da Silva visitaram mais
pases e receberam mais visitas ociais do que qualquer um dos seus predecessores.
Ao m do mandato de FHC, o New York Times reportou que o Brasil havia agora
comeado a desempenhar um papel no cenrio mundial comentrio que seria
sistematicamente repetido desde o incio do governo Lula em 2003.
5

Outra precauo metodolgica importante diz respeito ao lugar do ativismo
regional brasileiro no mbito do ativismo regional de outros pases da regio.
Quando comparada com as polticas externas de outros pases sul-americanos,
a proliferao de compromissos regionais da diplomacia brasileira menos
impressionante do que a primeira vista. Anal, todos os principais pases da
Amrica do Sul tm se voltado para a regio de maneira indita. Um exemplo a
Argentina: se seu chanceler costumava caracterizar o pas como um europeu na
5 New York Times, 30 de agosto de 2000.
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Amrica Latina no incio da dcada de 1990, na dcada de 2000 a nfase est
na proliferao de lao de Buenos Aires com La Paz, Caracas e Braslia. Outro
exemplo ntido a Venezuela, que tem adotado um perl ativista de altssima
visibilidade na regio e cujo objetivo projetar e desenvolver um ambiente
normativo supostamente bolivariano. Mesmo Chile, Peru e Colmbia, pases
da costa do Pacco que buscaram associar-se mais proximamente aos Estados
Unidos, multiplicaram e participam ativamente de inmeras iniciativas regionais.
Tendo essas ressalvas em mente, quais ideias tm estruturado o ativismo
regional do Brasil?
@(),-*&+'4A%().%/&-0'&()$-)B.'(&1)
Esta seo tem por foco dois grupos de ideias explanatrias: as sobre limites
e fronteiras do que viria a ser a regio do Brasil, e as sobre a natureza do poder
brasileiro nas relaes internacionais.
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A literatura existente sobre regionalismo mostra que as regies do mundo so
construes sociais contingentes. Assim, os limites geogrcos de uma regio pouco
tm de bvio ou natural, e suas fronteiras resultam de um embate poltico que
envolve as percepes, interesses, valores e identidades de jogadores-chave dentro e
fora da regio vide o uso seletivo que tanto China quanto Estados Unidos fazem
de conceitos pouco precisos como sia, sia-Pacco, Nordeste Asitico
e Sudeste Asitico. Nesse sentido, as regies so claramente comunidades
imaginadas. O ponto bsico para esta anlise que a noo de regio objeto
de contestao poltica (Fawcett e Hurrell, 1995).
Uma anlise da evoluo das leituras brasileiras do ambiente regional ilustra
a questo vivamente. Desde princpios dos anos 1990, argumentos comearam
a circular dentro do Ministrio das Relaes Exteriores que questionavam a
utilidade de denir a regio em que o Brasil se insere como Amrica Latina.
Crescentemente, a tnica dominante foi a de desconforto com essa etiqueta. Parte
do problema era a interpretao brasileira sobre o papel (deletrio) do Mxico sobre
os interesses regionais do Brasil: por um lado, aquele pas escolhera aproximar-se
dos Estados Unidos mais do que Braslia considerava palatvel; por outro, em meio
ao esforo brasileiro por assegurar algum grau de estabilidade nanceira interna,
o Mxico representava uma fonte regular de instabilidade que facilmente podia
se espalhar para o sul.
Na viso brasileira o Mxico escolhera adaptar-se ao m da Guerra Fria pelo
abandono de um projeto nacional prprio, abrindo mo de qualquer expectativa
autonomista diante da expanso da interdependncia complexa tpica da era da
globalizao. As escolhas mexicanas davam relevo a um medo recorrente da leitura
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brasileira sobre a natureza do sistema internacional: a fora da globalizao podia,
sim, varrer o acervo diplomtico autonomista at mesmo de um pas que, durante
boa parte do sculo XX, estruturara sua presena no mundo e ganhara projeo
mediante algum distanciamento da potncia hegemnica. Aos olhos de sucessivas
lideranas em Braslia, mesmo uma ideologia enraizada de desenvolvimento
e industrializao nacional podia render-se diante da avalanche da sociedade
internacional liberal.
O outro problema com o Mxico tinha a ver com sua instabilidade nanceira
naquele perodo. Essa percepo veio tona em Braslia durante a crise nanceira
asitica que abateu sobre Mxico e Brasil no incio do ano de 1998 e que, no caso
do ltimo, ameaou a sobrevivncia do plano de estabilizao domstica de 1994
o Real. Alm da bvia preocupao econmica, a crise nanceira do ano de 1998
tinha caractersticas estratgicas para Braslia. O Plano Real encerrara uma dcada
de decadncia econmica e hiperinao. No apenas assegurara a vitria de um
novo modelo de poltica econmica e atrara um uxo indito de investimentos
externos, mas tambm fora instrumentalizado como uma credencial para sinalizar
ao mundo que o pas agora pertencia ao mainstream da sociedade internacional.
Fora-se o tempo em que o Brasil no honrava seus compromissos internacionais
ou mantinha uma postura essencialmente reativa diante da expanso das ambies
normativas do Ocidente. Para muitos tomadores de deciso em Braslia, a
estabilidade nanceira, conseguida arduamente depois de sucessivos fracassos,
era, em si, um dos principais recursos de poder para fazer frente globalizao.
Esta diferena entre as leituras de ambos os pases crucial. Diferentemente do
caso mexicano, a estabilidade era almejada menos como sinal de entrada acrtica
na globalizao do que como escudo para negociar algum grau de controle sobre
o processo de liberalizao econmica.
Quando a crise estourou, o Brasil negociou um plano de resgate massivo com
Wall Street, o Tesouro dos Estados Unidos e o Fundo Monetrio Internacional
(FMI). A ajuda direta do Presidente Bill Clinton permitiu evitar o colapso
nanceiro e uma espiral inacionria reminiscente da experincia pregressa
do Brasil. Foi nesse contexto de negociao em Washington e Nova York que
diplomatas e ministros responsveis pelo avano das conversas comearam a
identicar a vinculao brasileira ao Mxico via conceito de Amrica Latina
como um fardo.
Lderes brasileiros perceberam que, ao negociar os termos do pacote de resgate,
eles passavam a maior parte do tempo tentando tranquilizar os credores de que o
seu pas era um devedor convel (diferentemente do Mxico). O pertencimento
Amrica Latina tornava essa argumentao mais difcil porque a memria
dos credores ainda estava maculada pelo desastre nanceiro latino-americano da
dcada anterior. Como rtulo, a Amrica Latina dicultava as negociaes com
banqueiros, ociais do tesouro e lideranas polticas americanas. Foi nesses termos
que ganhou fora o argumento segundo o qual convinha ao Brasil distanciar-se,
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na medida do possvel, da Amrica Latina. A construo regional alternativa que
poderia ocupar-lhe o lugar seria a Amrica do Sul. Embora fosse inicialmente uma
operao de marketing voltada para criar conana nas difceis negociaes por
emprstimos em meio crise, essa transformao terminaria tendo um signicado
estratgico denitivo para as leituras brasileiras do sistema internacional.
Ainda no curso da crise nanceira de 1998, outro evento, agora envolvendo
a Argentina, ajudou a reforar a ideia de que a Amrica do Sul seria a melhor
plataforma regional do Brasil. Quando os temores sobre o futuro do Real atingiram
o ponto mais alto, as autoridades monetrias em Buenos Aires retiraram apoio s
escolhas de Braslia e, indo na direo contrria, comearam a sugerir publicamente
que o Brasil adotasse uma poltica de paridade com o dlar (currency board).
O ento ministro argentino da fazenda, Domingo Cavallo, fez declarao nesse
sentido perante uma platia de empresrios e nancistas no retiro de Davos sem
negoci-la previamente com seus colegas na Esplanada dos Ministrios. Do ponto
de vista de Braslia, isto constitua uma traio no apenas porque revelava a
fragilidade fundamental a assolar o Mercosul, mas tambm porque era o tipo
de argumento que reforava politicamente aquelas vozes dentro de instituies
nanceiras internacionais que, poca, tentavam estabelecer condies rigorosas
em qualquer pacote de ajuda para o Brasil. Com Cavallo transformando-se
rapidamente em persona non-grata em crculos brasileiros, ganhava momentum a
ideia de que a poltica regional do pas precisava ser revista.
Nesse cenrio, ainda mais dois eventos na relao brasileiro-argentina
ajudariam a enraizar novas apreciaes em Braslia sobre a utilidade e orientao do
regionalismo. Durante o mesmo ano de 1998, a Argentina negociara, sigilosamente
e sem consulta ao Brasil, o status de aliado extra-regional da Organizao do
Tratado do Atlntico Norte (OTAN). Alm disso, quando o Brasil utuou sua
moeda em resposta crise nanceira, a Argentina barrou a entrada de produtos
brasileiros, fragilizando ainda mais a na malha normativa do Mercosul. medida
que a crise nanceira jogava a prpria Argentina em recesso econmica intensa
e indita ebulio poltica, o relacionamento bilateral que estivera no corao da
estratgia regionalista do Brasil desde a dcada de 1980 tornava-se progressivamente
tenso e de difcil gerenciamento. O tom amargo da mdia brasileira reetia elmente
o sentimento dominante dos atores-chave do lado brasileiro.
A evidncia existente indica que, j em 1999, circulavam documentos no
Palcio do Planalto e no Ministrio das Relaes Exteriores que apontavam a
utilidade estratgica de expandir o Mercosul com o propsito explcito de diluir
o poder relativo da Argentina dentro do bloco. Em vez de abandonar o projeto
regional, seria mais factvel e melhor expandi-lo para incluir novos pases em um
arranjo cooperativo regional mais amplo. O objetivo era menos limitar o poder
argentino do que aumentar o espao de manobra brasileiro. Esta nova formao
no iria substituir o Mercosul, mas o faria menos proeminente nas mesas de
negociao. Esta escolha no trivial e revela uma atitude pr-ativa e interessada
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em aproximar-se do espao regional: diante da fragilidade e debilidade regional, o
pas preferiu no retrair seus interesses, mas alarg-los. Por trs dessa lgica residia
o entendimento segundo o qual uma entidade sul-americana mais ou menos
frouxa funcionaria como sada legtima para a paralisia em que se encontrava o
Mercosul s vsperas da virada de sculo. Assim, em setembro do ano 2000, o Brasil
convidou os chefes de Estado sul-americanos para o que era o primeiro encontro
dessa natureza na histria da regio (o ministro das relaes exteriores mexicano
recebeu um convite formal depois de trocas aadas com o Brasil).
O que merece ateno especial neste caso o fato de a lgica por trs das
escolhas brasileiras no ser aquela segundo a qual uma entidade sul-americana era
til e necessria para resolver problemas de ao coletiva, promover a coordenao
regional ou gerenciar problemas comuns tpicos da interdependncia complexa
entre fronteiras porosas na regio. Ao contrrio, a lgica que animava Braslia era
a de utilizar um novo arranjo regional como ferramenta para resgatar espao de
manobra diante da crise nanceira e de um Mercosul moribundo e decadente.
Assim, a origem da ideia de Amrica do Sul teve menos a ver com novas ideias
sobre governana coletiva ou sobre uma suposta identidade regional comum do
que com um clculo instrumental calcado em consideraes de poder e autonomia.
Dessa maneira, o impacto estratgico da crise nanceira de 1998 foi o de
levar o Brasil a reavaliar os contornos de sua regio. Ganhou fora a ideia de que
as fronteiras imaginrias do espao regional precisariam ser adaptadas se o Brasil
fosse ser bem-sucedido em um ambiente internacional crescentemente desaador.
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Um dos aspectos mais peculiares das ideias brasileiras sobre o poder nacional
no sculo vinte a relativa escassez de referncias regio como um importante
componente desse poder. Um exemplo so as demandas brasileiras por status
especial na sociedade internacional seja nas Conferncias de Haia, na Liga das
Naes, na Conferncia de So Francisco ou em Bretton Woods. Em todas essas
instncias o Brasil demandou status diferenciado fundando seus argumentos
no acervo acumulado de sua tradio diplomtica, em seu papel construtivo na
resoluo de conitos, na aderncia a instituies multilaterais, em seu tamanho
e seu interesse mais geral de contribuir para a harmonia internacional. Quando
a regio aparece na argumentao, o faz apenas de forma tangencial e indireta.
O que no aparece nessa lista de justicativas a noo de que parte do
pleito resulta do fato de o Brasil ser o maior, mais rico e mais populoso pas de
sua regio imediata e que, portanto, ora a representa, ora ajuda a gerenci-la.
A busca brasileira por um assento permanente em um Conselho de Segurana da
ONU reformado reintroduzida, depois de muitos anos, na dcada de 1990 e
intensicada na de 2000 segue um padro similar: o pas guarda relativo silncio
sobre o papel da regio nesse pleito (em parte porque Mxico e Argentina tm
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buscado minar quaisquer argumentos de representao regional que o Brasil
tente avanar). Assim, o argumento de que o Brasil um candidato a ter status
especial porque representa sua regio ou est disposto e capaz de coordenar a
ordem naquela parte do mundo nunca chegou a ser articulado plenamente por
Braslia aparece geralmente nas entrelinhas, de forma implcita e muitas vezes
tortuosa. A curiosa premissa no falada sugere que um pas pode ser relativamente
poderoso e inuente sem ter de necessariamente ser uma potncia regional na
regio em que se insere. Isto precisamente o que se v, por exemplo, na primeira
tentativa explcita de um estrategista brasileiro de especicar a natureza do poder
do Brasil no mundo (Arajo Castro, 1958).
Geraes sucessivas de estadistas estrangeiros que lidaram com o Brasil
encontraram alguma diculdade para digerir esse raciocnio. Quando o Presidente
Richard Nixon e seu conselheiro de segurana nacional Henry Kissinger ofereceram
ao Brasil um plano de engajamento diplomtico na dcada de 1970, ouviram uma
negativa do regime militar. O Brasil, disseram os militares, era certamente uma
potncia emergente; isto, esclareceram, no signicava que o pas fosse tambm
uma potncia regional disposta a coordenar-se com os Estados Unidos. Segundo a
argumentao brasileira, os Estados Unidos deviam oferecer concesses especiais ao
Brasil baseadas na noo de status especial, mas Washington no devia confundir-
se: esse reconhecimento devia basear-se nas qualidades inerentes da diplomacia
brasileira, no em noes vagas sobre um suposto papel assertivo brasileiro na
regio (Spektor, 2007).
Naturalmente, isso criou alguns problemas para o Brasil. Se a obteno de
status especial nas relaes internacionais sempre uma operao crivada por
diculdades, a relutncia de um pas em assumir sua identidade de potncia
regional pode tornar o processo ainda mais difcil. Este aspecto do caso brasileiro
ganha relevo particular nas relaes com os Estados Unidos, cuja grande estratgia
global valoriza a existncia de alianas com potncias regionais dispostas e capazes
de pagar alguns dos custos da manuteno da ordem em suas respectivas regies.
Assim, no raro as expectativas americanas em relao ao papel regional Brasil
chocam-se com as prioridades do prprio Brasil.
Mais de uma vez, houve vozes em Washington que buscaram aproximar-se
ao Brasil nessas bases vide Elihu Root com o Baro do Rio Branco no incio do
sculo XX, Nixon/Kissinger com os governos Mdici e Geisel durante a dcada de
1970, e George W. Bush com o governo Lula na dcada de 2000. Em todas essas
instncias, o princpio bsico de Washington era o de que o Brasil poderia conduzir
um jogo regional capaz de reduzir a necessidade de compromisso americano na
regio. Nesses casos, contrariamente a um tipo de percepo que ainda goza de
razes profundas no Brasil, a abordagem americana para a Amrica do Sul no
uma de controle estreito ou interesse inquestionvel, mas a de relativa indiferena
e averso exposio e ao custeio da ordem regional. Nesses casos os americanos
surpreenderam-se ao descobrir que o lado brasileiro no respondia bem a modelos
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tradicionais de delegao de poder e autoridade, achando-os excessivamente
custosos e fora de compasso com os interesses regionais do Brasil. A mensagem
recorrente do Brasil a de que o pas pode e deve contribuir na construo da ordem
global [...], consciente de seu peso demogrco, territorial, econmico e cultural, e
de ser uma grande democracia em processo de transformao social.
6
O que no
aparece nesta lista a noo de que, sendo o principal pas do sub-continente, o
Brasil teria responsabilidades especiais pela manuteno da estabilidade regional.
No entanto, conforme indicado acima, desde o m da Guerra Fria o lugar
da regio tm ganhado proeminncia no horizonte conceitual da poltica externa
brasileira. Aqui h trs ideias principais que coexistem. A primeira sustenta que a
regio importa porque uma das principais fontes de instabilidade no ambiente
externo. De fato, a regio contm vrios Estados relativamente frgeis, como
Bolvia, Paraguai e Equador. O que l acontece tem afetado interesses brasileiros
de maneira direta seja em relao ao investimento privado, ao crdito pblico
ou s comunidades de cidados brasileiros vivendo nesses pases.
Ao longo da dcada de 2000 a ideia do regionalismo como resposta
aos problemas inerentes da regio ganhou importncia adicional porque sua
trajetria ocorreu em paralelo a outros desenvolvimentos conceituais de grande
consequncia. Por um lado, a diplomacia brasileira contempornea passou a
considerar a democracia procedural como um requisito para a insero bem-
sucedida da regio sul-americana nas relaes internacionais. Assim, um revs nas
credenciais democrticas de qualquer pas regional tem, para o Brasil, repercusses
estratgicas internacionais. Por outro lado, na concepo brasileira, a instabilidade
regional uma causa de potencial ateno norte-americana na regio, fenmeno
que o Brasil tem se empenhado em evitar. A situao particularmente delicada
para o Brasil, porque seus vizinhos dividem-se entre aqueles que almejam uma
aproximao maior com os Estados Unidos e podem constituir porta de entrada
para interesses americanos na Amrica do Sul (Colmbia e Chile); e aqueles que,
ao contestar a hegemonia americana, despertam a preocupao de Washington e,
por fora de sua oposio, terminam pondo a regio em seu mapa de prioridades
(Bolvia e Venezuela).
Desse ponto de vista, a regio constituiria um calcanhar de Aquiles para
o Brasil, cuja poltica regional almejaria menos a acumulao de poder do que a
reduo de riscos e a proteo contra os efeitos deletrios da instabilidade dentro
de pases vizinhos. Essa preocupao ajuda a explicar por que o Brasil parece estar
abandonando sua enraizada relutncia em institucionalizar as relaes de segurana
na regio para produzir uma nova arquitetura qui sob a gide do Conselho
Sul-Americano de Defesa que evite respostas ad hoc da comunidade regional ou
respostas mais ou menos intervencionistas por parte dos Estados Unidos.
6 Discurso proferido pelo Embaixador Celso Amorim por ocasio da transmisso do cargo de Ministro de
Estado das Relaes Exteriores Braslia, Brasil, 1 de janeiro de 2003.
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A segunda ideia que marca este perodo prega que a regio pode funcionar
como um escudo contra alguns dos aspectos mais negativos do sistema capitalista
global. O argumento mais sosticado quando se refere ao comrcio: dessa
perspectiva, os objetivos a longo prazo por detrs da poltica regional brasileira so
de controlar a globalizao e proteger a economia nacional de choques externos.
Esta ideia no nova e, ao menos em parte, suas origens remontam dcada de
1960. O importante aqui notar que a leitura brasileira do regionalismo aps
o m da Guerra Fria continua enfatizando menos os objetivos comuns com a
vizinhana do que a proteo da capacidade nacional de fazer frente aos desaos da
globalizao. Assim, no caso brasileiro, as mudanas na composio da sociedade
internacional tpicas dos anos 1990 e 2000 e a expanso do regionalismo como
forma legtima e desejvel de gerenciar a ordem internacional no se traduziram
no abandono de posturas autonomistas, mas na adequao das mesmas com o
objetivo de manter algum espao de manobra nacional no mundo.
A terceira ideia recorrente caminha em direo diferente s anteriores. Ressalta
que a regio pode ser uma importante fonte de acrscimo do mdico poder que
o Brasil goza nas relaes internacionais. Segundo essa viso, sendo a economia
dominante da regio, o Brasil pode utilizar o agrupamento regional para ajudar
a moldar o ambiente regional, facilitar entendimentos, diluir conitos e, dessa
forma, alavancar o poder de barganha nacional em negociaes com o mundo
industrializado. difcil encontrar referncias explcitas a essa viso porque o teor
dos discursos tende a destacar as fraquezas e fragilidades do pas, no sua fora
relativa. Conforme enfatiza o chanceler Celso Amorim: At mesmo um pas
grande como o Brasil um pas pequeno num mundo como esse [...] ns no
temos a capacidade de falarmos sozinhos [...] Eu acredito que o Brasil no tem
uma existncia plena sem a unio [com a Amrica do Sul].
7
A lgica subjacente
enxerga na regio uma plataforma de lanamento ou trampolim, e v o Brasil
como um im que exerce algum grau de atrao natural no ambiente regional
devido ao peso da economia nacional.
fundamental notar que este tipo de raciocnio no bvio em crculos
brasileiros. Ao contrrio, durante geraes, os principais estrategistas acreditavam
que o mecanismo de poder dominante na Amrica do Sul era o equilbrio de poder.
Ou seja, diante de um Brasil assertivo, esperava-se que os vizinhos buscassem
formar uma coalizo anti-hegemnica. De fato, esse medo explica boa parte da
relutncia brasileira de engajar a regio at a dcada de 1970 (Spektor, 2002).
A ideia de que o peso relativo do Brasil atrai (no afasta) os vizinhos relativamente
nova e revela uma interpretao sobre o funcionamento do poder nas relaes
regionais que aponta em direo oposta ao equilbrio, valorizando a dinmica
7 Discurso do Ministro das Relaes Exteriores, Embaixador Celso Amorim, por ocasio da cerimnia de
abertura da III Conferncia Ministerial da Comunidade das Democracias, Santiago, Chile, 24 de novembro
de 2006.
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que a literatura especializada denomina de bandwagoning: a noo de que, diante
do poder do Brasil, vizinhos menores tendem a segui-lo a reboque. importante
ressaltar que, ao menos na primeira dcada do sculo XXI, essas duas leituras
opostas sobre a lgica do poder na Amrica do Sul aparecem muitas vezes lado
a lado no pensamento e escritos dos mesmos tomadores de deciso. E essa tenso
no resolvida no corao do pensamento estratgico do pas talvez ajude a explicar
por que o Brasil nem aposta decididamente no projeto regionalista profundo nem
abandona o projeto integrador.
Trs proposies, portanto, marcam o pensamento brasileiro a respeito
do ambiente regional: o Brasil pode gozar de poder, prestgio e inuncia nas
relaes internacionais sem que isso implique assumir o papel de potncia regional;
a regio pode funcionar como um escudo protetor da autonomia nacional na era
da globalizao; e a regio pode funcionar como uma plataforma de lanamento
para o acrscimo de poder, prestgio e inuncia nacional. Apontando em direes
distintas, as trs convivem de modo utuante e pouco confortvel, ajudando a
explicar, ao menos em parte, as ambigidades da atitude brasileira em relao
Amrica do Sul.
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As ideias que sustentam a recente movimentao brasileira em direo
regio esto marcadas, portanto, por silncios signicativos. Esta seo busca
apont-los explicitamente.
Em primeiro lugar, a trajetria recente das polticas regionais do Brasil no
parece reetir uma crena em que a pesada agenda de problemas regionais demande
solues necessariamente compartilhadas ou multilaterais. O ativismo regional
do Brasil, ali onde existe, segue duas lgicas. Por um lado, a proteo contra
ameaas e a preservao do espao de manobra brasileiro (contra a instabilidade
regional, a interferncia americana ou os efeitos negativos da globalizao). Para
atingir este m, o regionalismo visto como til porque produz densa camada de
acordos, entendimentos e instituies regionais que funcionam como uma rede
capaz de conter, mitigar e dicultar a atuao dessas ameaas. Por outro lado, o
ativismo regional seria uma ferramenta de acrscimo de poder e alavancagem dos
interesses mais amplos do Brasil no mundo. Em ambos os casos a nfase est na
manuteno de uma regio relativamente calma, com algum grau de cooperao
econmica e institucionalizao entre os pases. Contudo, tendo em vista que
esses desenvolvimentos so concebidos como instrumentais para maximizar a
liberdade de ao do Brasil, sua estrutura deve ser exvel, relativamente na e
sempre dependente das decises dos governos nacionais. Isto, claro, gera problemas
pouco triviais: a camada institucional deve ser sucientemente densa para proteger
os interesses nacionais, mas sua densidade no deve chegar ao ponto de embotar
o poder brasileiro nem amarrar institucionalmente as escolhas de Braslia.
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Um segundo silncio expressivo diz respeito ao fato de a poltica regional do
pas no ser apresentada em termos de governana regional ou mesmo do potencial
valor agregado que a presena brasileira na regio poderia ter sobre a ordem global
mais ampla. Assim, para o chanceler Celso Amorim, a poltica de aproximao
regio um objetivo a ser perseguido no apenas por causa da solidariedade
regional, mas tambm em vista do nosso prprio progresso e bem-estar.
8
No h
dvida de que a solidariedade e o interesse nacional so fatores importantes nos
clculos brasileiros sobre a regio. Do ponto de vista analtico, porm, a questo
interessante, aqui e em outras declaraes de autoridades brasileiras desde o m da
Guerra Fria, a relativa falta de referncias ao papel preciso que o Brasil poderia
vir a ocupar no gerenciamento de problemas regionais. Dessa maneira, apesar de as
lideranas nacionais verem a integrao da Amrica do Sul como uma necessidade,
mas tambm como um projeto, os componentes desse projeto geralmente no
so explicitados.
9
O argumento constante de que o Brasil est fundamentalmente
comprometido em aumentar os graus de cooperao regional na Amrica do Sul
do poucas pistas sobre o modelo preciso que se tem em mente.
O discurso proferido pelo presidente Lula em seminrio intitulado Brasil:
ator global ilustra o ponto: A expresso ator global pode produzir dois mal-
entendidos. O primeiro seria a crena de que o Brasil, um pas com problemas sociais
e sem meios importantes de projetar seu poder militar internacionalmente, no
pode aspirar ser um ator pleno globalmente [...]. O segundo engano pensar que
o Brasil, somente porque possui um vasto territrio, recursos naturais abundantes
e uma populao numerosa, ter automaticamente um papel relevante na esfera
internacional. Felizmente, o Brasil est longe dessas duas perspectiva extremas.
10

Trata-se de um argumento importante, mas o elemento mais evidentes sua
denio pela negativa: para o presidente, as amplas hipotecas internas do pas
no impedem o pas de ser ator pleno nas relaes internacionais; enquanto as
capacidades materiais relativamente vastas do pas tampouco lhe asseguram posio
de relevo bvia. Se o Brasil est longe desses dois extremos, onde se encontra
exatamente? O que move o Brasil na regio alm da busca de interesses pontuais?
Um dos problemas de todo ator global justamente o de reconciliar seus interesses
nacionais com a proviso de algum tipo de bem pblico e com a resoluo de alguns
dos dilemas de ao coletiva que caracterizam as relaes internacionais. O Brasil
ainda no articulou uma resposta a esse dilema apesar de ser o principal pas em
sua regio e de j contar com um acervo no trivial de polticas regionais muitas
das quais constituem bens pblicos ou ajudam a resolver impasses de ao coletiva.
O terceiro silncio importante diz respeito ao contedo normativo da poltica
regional brasileira. Ao que tudo indica, o Brasil no v a regio como um centro
8 Celso Amorim, 1 de janeiro de 2003.
9 Celso Amorim, discurso no Curso de Diplomatas Sul-Americanos, Braslia, 25 de agosto de 2006.
10 Presidente Lula, discurso no seminrio Brasil: Ator Global, Paris, 13 de julho de 2005.
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normativo distintivo na sociedade internacional. As iniciativas regionais do pas
no falam nem promovem um estilo sul-americano de participao nas relaes
internacionais, como tenta faz-lo a China com o estilo asitico ou o estilo
sia-Pacco (Acharya, 1997). A poltica regional brasileira tambm no ressalta
uma cultura ou conjunto de valores exclusivistas, como ocorre com o projeto
Bolivariano da Venezuela de Hugo Chvez (Hurrell, 2007). Nesse sentido, no
parece haver, no Brasil, uma percepo de comunidade compartilhada ou de um
ethos comum para dar base ao movimento regionalista. Isso talvez ajude a explicar
por que a poltica externa brasileira reetindo a opinio pblica nacional tem
diculdades em introduzir noes de justia distributiva em suas relaes com
a regio. Quando se manifestam na prtica, essas noes geralmente encontram
expresso em gestos distributivos em questes comerciais, de investimento e de
migrao. Entretanto, as medidas tendem a ser ad hoc e, apesar de inigir altos
custos de imagem para a chancelaria, geralmente no satisfazem vizinhos menores,
que gostariam de ver essas polticas institucionalizadas.
O quarto silncio refere-se opinio dos vizinhos do Brasil. De modo
geral, e apesar de sua clara fraqueza relativa, os vizinhos no temem o Brasil nem
estruturam seus sistemas de segurana em funo de uma possvel guinada hostil
brasileira. Entretanto, embora eles no percam o sono por causa do Brasil,
mantm vivo o anseio, a incerteza e a desconana diante das intenes brasileiras.
Diferentemente da China, cuja ascenso a levou a buscar uma poltica de resseguro
ativo para seus vizinhos menores, o Brasil no acredita que os medos dos vizinhos
sejam sucientemente intensos para merecer polticas dedicadas a dilu-los. Isto
representa um problema, porque um dos componentes essenciais das dinmicas
de bandwagoning pelas quais pases relativamente fracos seguem o pas mais
forte a reboque so compromissos do parceiro mais poderoso para reduzir as
incertezas tpicas da assimetria de poder de modo explcito e institucionalizado.
plausvel esperar que, caso a ideia de bandwagoning ganhe razes duradouras no
pensamento diplomtico brasileiro, os formuladores de poltica externa tenham
de desenvolver iniciativas de resseguro desse tipo.
Finalmente, o quinto vazio recorrente no mercado de ideias sobre a regio diz
respeito ao lugar dos Estados Unidos na estratgia regional brasileira. Em 2005, a
Secretria de Estado Condoleezza Rice disse que o Brasil estava emergindo como
uma potncia global [...] um grande [parceiro dos Estados Unidos] no futuro.
Ela falou sobre o papel global crescente do Brasil e sobre a habilidade brasileira
de ajudar a estabilizar e promover a auncia na regio. O semanrio ingls
The Economist revelou a expectativa de muitos, em Washington, de que o Brasil
pudesse desempenhar uma inuncia moderada para lidar com a instabilidade
sul-americana.
11
Segundo o argumento tcito nessas assertivas, o ordenamento nas
11 Ver Secretria Rice, comentrios sobre a Embaixada dos Estados Unidos em Braslia, 26 de abril de 2005;
Comentrios por Secretria Rice e Ministro das Relaes Exteriores, Celso Amorim, Itamaraty, Braslia, 26
de abril de 2005; e Secretria Rice, Comentrios no museu Memorial Juscelino Kubitschek, Braslia, 27 de
abril de 2005. Ver tambm The Economist, 30 de abril de 2005.
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Amricas somente teria a ganhar se os dois maiores, mais ricos e mais poderosos
pases hemisfricos Estados Unidos e Brasil se engajassem em uma parceria
mutuamente proveitosa. No incio da dcada de 2000, foras-tarefa independentes
em ambos os pases avanaram argumentos nessa direo.
12
No entanto, esses argumentos nunca terminaram por ganhar fora no
arcabouo conceitual brasileiro. A disjuno entre as expectativas americanas e
brasileiras enorme porque, nos clculos de Braslia, o relativo distanciamento da
grande potncia hegemnica benco. Uma poltica de aproximao sistemtica
para facilitar a governana regional, ao contrrio, estaria cheia de ameaas e
problemas. Na leitura brasileira, fazer negcios bilaterais em situao de tamanha
assimetria teria efeitos deletrios para o parceiro mais fraco. As preocupaes
americanas na Amrica do Sul estejam elas ligadas ao trco de drogas,
convulso poltica de alguns pases, ou ao chavismo causam considervel
desassossego no Brasil. Como disse o ex-presidente Fernando Henrique Cardoso:
Quanto menos a gente estiver no radar dos Estados Unidos, melhor.
13
Anal,
esta a rea do mundo onde os Estados Unidos so, de fato, o hegemon regional
com poder esmagador.
Isso dito, importante no confundir o comportamento brasileiro com uma
mera tentativa de minar a inuncia americana na regio. Braslia consciente da
necessidade imperiosa de no alienar Washington em temas regionais, mantendo os
Estados Unidos engajados inclusive como forma de prevenir reaes americanas
inesperadas. A trajetria da negociao de um Conselho Sul-Americano de Defesa
em 2008 ilustrativa. Do ponto de vista brasileiro, tratou-se de uma iniciativa
voltada para o objetivo de reduzir as chances de intervenes americanas em temas
e conitos regionais, aumentar as instncias de cooperao para a segurana, e
assegurar que os interesses brasileiros no sejam atropelados. Mas a lgica da
iniciativa sugere um sistema de mltiplas camadas de consultas superpostas onde
os canais de comunicao com os Estados Unidos cumprem uma funo crucial.
No mera coincidncia que, antes de levar a ideia aos pases sul-americanos, o
ministro da Defesa brasileiro fosse discutir o assunto em Washington. Assim, seria
simplista caracterizar a atitude brasileira como uma estratgia para esconder-se da
potncia hegemnica. Os elementos apontados acima indicam que o Brasil tem
tentado projetar uma viso relativamente sosticada (embora ambgua) da regio,
e um conjunto nuanado de polticas regionais que, ao menos na opinio de seus
formuladores, podem satisfazer os principais anseios brasileiros.
12 Council on Foreign Relations Independent Task Force Report: A Letter to the President and a Memorandum
on US Policy Toward Brazil (2001) e Centro Brasileiro de Relaes Internacionais, Fora Tarefa Independente:
Relatrio sobre os Estados Unidos da Amrica (2002).
13 Folha de So Paulo, 4 de agosto de 2004.
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H-0G16(5-
Durante a maior parte do sculo XX, sucessivos estadistas brasileiros
consideraram a vizinhana como um lugar complexo e potencialmente hostil.
O resultado foi uma orientao geral de poltica externa voltada para outros
lugares do mundo. Essa atitude tradicional vem sendo transformada desde o m
da dcada de 1970 e chegou a seu pice histrico nos anos 2000. Nesse perodo,
em que pesem as vastas mudanas globais e regionais, o pensamento diplomtico
brasileiro manteve-se rmemente enraizado em concepes autonomistas.
Entretanto, h componentes de inovao nas leituras brasileiras da regio
que esto por trs do crescente ativismo do pas na Amrica do Sul. Este artigo
indicou a existncia de uma mudana ideacional signicativa: a passagem de
Amrica Latina para Amrica do Sul; o aparecimento de princpios regionalistas
que incluem ideias inusitadas como a da no-indiferena, que busca conciliar o
apreo pela norma da soberania com as transformaes do ambiente normativo
global; a busca parcial por institucionalizar aspectos da defesa e da segurana
regionais. Ainda no leque das transformaes na maneira brasileira de ler o sistema
internacional est a ideia de que o regionalismo um dos instrumentos mais
ecientes para aumentar o espao de manobra nacional em um mundo unipolar
e em uma regio na qual os Estados Unidos so potncia inconteste.
Embora ainda estejam crivadas pela ambivalncia e algum grau de
contradio, essas ideias so consequentes. Elas revelam que o Brasil interpreta
o sistema internacional de maneira diferente de outras potncias regionais e de
seus vizinhos sul-americanos mais inuentes. Tambm revela que, em Braslia,
o regionalismo visto em termos instrumentais de clculo de poder um meio
para obter determinados ns de poltica externa. Diferentemente do que ocorre
em outros quadrantes, o regionalismo no revela uma transformao da identidade
do pas no mundo. Tomar conscincia da natureza dessas ideias e acompanhar
sua evoluo no tempo necessrio para entender quais tipos de estratgias o pas
adota ou est em vias de adotar.
I%3%.F0G&'()7&71&-/.J3&G'(
ACHARYA, Amitav. How Ideas Spread: Whose Norms Matter? Norm Localization and
Institutional Change in Asian Regionalism. International Organization, 58 (Spring), 2004,
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ACHARYA, Amitav. Ideas, Identity and Institution-Building: from the ASEAN Way to the
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Amorim, Celso. 2006. Discurso por ocasio da cerimnia de abertura da III Conferncia
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Amorim, Celso. 2003. Discurso por ocasio da transmisso do cargo de Ministro de Estado
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Recebido em 15 de junho de 2009
Aprovado em 20 de outubro 2009
I%(6,-
LsIe arIigo esIuda a Iransormaao progressiva das leiIuras brasileiras sobre o ambienIe
regional duranIe as decadas de !990 e 2000. lnicialmenIe, o ensaio caracIeriza o padrao
brasileiro de aIivismo regional a luz das principais iniciaIivas adoIadas pelo pais e dos
meIodos uIilizados para lidar com os obsIaculos e ambiguidades inerenIes a sua poliIica
regional. Lm seguida, apresenIa o leque de novos conceiIos esIraIegicos que vem
inormando o comporIamenIo brasileiro na regiao. Por im, o arIigo aponIa alguns dos
silencios e conIradies mais recorrenIes desse ideario emergenIe.
@7(*.'G*
This piece sIudies change in 8razil's readings o iIs regional environmenI since Ihe !990s.
lI begins by characIerizing 8razil's laIesI paIIern o regional acIivism, wiIh an emphasis
Io Ihe obsIacles and ambiguiIies IhaI inhere. lI Ihen presenIs Ihe range o new sIraIegic
concepIs IhaI have inormed 8razilian behavior in SouIh America. The conclusion highlighIs
Ihe silences IhaI recur.
)
K'1'+.'(LGM'+%: poliIica exIerna, America do Sul, lernando Henrique Cardoso, Luiz lnacio
Lula da Silva.
N%OLP-.$(: oreign policy, SouIh America, lernando Henrique Cardoso, Luiz lnacio Lula
da Silva.