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LA DISCIPLINA URBANISTICA DALLUNITA DITALIA ALLA PRIMA SANATORIA EDILIZIA (1985) Sintesi incompleta delle principali leggi in materia

urbanistica Unit d Italia 1861 Disciplina delle espropriazioni forzate per causa di pubblica utilit L.N. 2359 del 25/6/1865 Per lurgente esigenza della creazione di una rete stradale e ferroviaria che prom uovesse i commerci il Parlamento pose mano ad una legge che consentisse gli espr opri necessari. Con la suddetta legge si introducono i Piani Regolatori Edilizi ed i Piani di Am pliamento. Il primo, destinato al centro storico da risanare, consentiva di alla rgare o aprire nuove strade, di fissare le altezze e gli allineamenti degli edif ici ricostruiti, di definire le aree di demolizione e di ricostruzione; il secon do, destinato allespansione della citt, dettava disposizioni in merito allindividua zione delle aree per ledificazione, i collegamenti con la viabilit preesistente, l e opere di urbanizzazione. La legge stabilisce inoltre la non obbligatoriet dei PRE che, comunque, possono e ssere adottati solo dai comuni con pi di 10000 ab. Stabilisce il termine di 25 an ni per la loro attuazione ed il riconoscimento implicito nel PR della dichiarazi one di pubblica utilit. Nei Piani di Ampliamento si stabilisce lobbligo di cedere il terreno per la viabilit, dietro compenso per lesproprio. Questa legge ha come criterio base il pagamento di un indennizzo che risarcisca completamente il danno economico subito, senza tener conto, ovviamente, del valo re affettivo che il proprietario ha nei riguardi del bene. In essa si prende, co me riferimento per lindennizzo, il valore del terreno insieme al reddito agricolo da esso prodotto; tale valore va ricavato mediante stima e perci fa riferimento al valore di mercato. La legge non ebbe una vasta applicazione a causa del forte onere economico deriv ante ai comuni soprattutto nel caso di esproprio di edifici. Sommario , L.N. 2892 del 15/1/1885, Legge per il risanamento della citt di Napoli L.N. 320 dell8/7/1904 L.N. 502 dell11/7/1907 L.N. 1150 del 17/8/1942, Legge Urbanistica Nazionale D.l. n 154 del 1/3/1945, Piani di ricostruzione degli abitati danneggiati dalla g uerra D.L. n 1402 del 27/10/1951 L.N. 1357 del 21/12/1955, Proroga dei termini per lattuazione dei PRG e dei PR e d isposizioni per il rilascio di licenze in deroga al regolamento edilizio L.N. 167 del 18/4/1962, Disposizioni per favorire lacquisizione di aree fabbricabi li per ledilizia economica e popolare L.N. 765 del 6/8/1967, nota come Legge ponte L.N. 865 del 22/10/1971, Legge per la casa L.n. 10 del 28/1/1977, Norme per ledificabilit dei suoli, nota come legge Bucalossi L.N. 513 del 8/8/1977, Provvedimenti urgenti per laccelerazione dei programmi in c orso L.N. 457 del 5/8/1978, Norme per ledilizia residenziale, L.N. 94 del 25/3/1982, Norme per ledilizia residenziale L.N. 47 del 28/2/1985, Norme in materia di controllo dellattivit urbanistica ed edi lizia. Sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie APPROFONDIMENTI

Gli anni che seguirono lunit dItalia videro un crescente bisogno, da parte del nuov o stato, di promuovere le disuguaglianze economiche che affliggevano il territor io nazionale. La pesante eredit degli stati preunitari si concretizzava nella man canza di efficienti vie di comunicazione ed in un sistema economico disomogeneo; al nord una nascente industrializzazione, al sud estesi latifondi ed unagricoltu ra arcaica. La materia fu regolata dalla: L.N. 2359 del 25/6/1865, Disciplina delle espropriazioni forzate per causa di pub blica utilit Sia prima che dopo lunit dItalia le grandi citt, cresciute sia per lo sviluppo indus triale che per la spinta demografica, manifestano urgenti problemi di assetto ur banistico. Essi vennero affrontati dalle amministrazioni locali principalmente a ttraverso disposizioni finalizzate al miglioramento delligiene pubblica e al cons eguimento dellideale, allora in voga, del bello e ordinato. Gli interventi erano principalmente concentrati nelle zone dei centri urbani, so litamente i pi degradati, dove furono frequenti le demolizioni per garantire la s icurezza statica e gli allineamenti stradali. Questi interventi restavano comunque limitati e parziali (diversamente da quanto si stava realizzando in tutte le grandi citt europee). Ci per conferma la gravit de lla situazione che attraversavano le nostre citt. Fu proprio il Sud che forn al legislatore la ragione di un successivo intervento. Il centro antico di Napoli superaffollato e privo di un decente sistema fognari o sub, nel 1884, unepidemia di colera. Il Parlamento affront il problema con un int ervento straordinario mediante la: L.N. 2892 del 15/1/1885, Legge per il risanamento della citt di Napoli Questa legge, come avverte lintestazione, fu varata solo per il caso particolare della citt di Napoli, onde demolire e ricostruire un quartiere malsano colpito da epidemia di colera, causata dalle condizioni antigieniche e dal sovraffollament o delle abitazioni. In parole povere lo scopo che si prefiggeva il legislatore e ra quello di espropriare molto e pagare poco, dovendosi adattare alle condizioni e conomiche del tempo e del luogo, con finalit sociali. Lart. 13 stabilisce che lindennit dovuta ai proprietari va determinata effettuando la media del valore venale e dei fitti coacervati dellultimo decennio con data ce rta. In difetto di tali fitti accertati, si deve sostituirli con limponibile nett o agli effetti delle imposte sui terreni e sui fabbricati. Negli anni seguenti furono messi in atto interventi legislativi particolari per alcune grandi citt: L.N. 320 dell8/7/1904 Introduce per la citt di Roma limposta sulle aree fabbricabili;tale legge era comu nque valida per tutti i comuni che reputassero necessario promuovere nuove edifi cazioni. L.N. 502 dell11/7/1907 Destina met del ricavato delle imposte sulle aree fabbricabili a beneficio dello IACP (istituto autonomo case popolari) di Roma; tale legge dichiarava inoltre fa bbricabili tutte le aree comprese nel perimetro del PR di Roma (precedentemente la legge Luzzati sulle case operaie, del 1903, aveva introdotto ledilizia popolar e in Italia; a questa legge risalgono i primi Istituti Case Popolari). Dal punto di vista urbanistico questa innovazione assai importante perch in oppos izione al concetto tradizionale di edificabilit come diritto connaturato ad ogni suolo, stabilisce il principio che sono fabbricabili solo le aree comprese nel p erimetro del Piano Regolatore Altra innovazione laver introdotto lobbligo per i Comuni di dotarsi di Regolamento Edilizio, strumento che, a quella data, era limitato al controllo dellespansione edilizia e non a regolare tutta lattivit edilizia come avviene oggi. Il ripetersi del ricorso alle leggi speciali per risolvere situazioni contingent i fece s che da pi parti si sentisse la necessit di una disciplina urbanistica inte

grale, organica e autonoma, alla quale si poteva giungere solo separando le norm e urbanistiche da quelle riguardanti lesproprio, evitando lequivoco che il PR (pia no regolatore) fosse solo una particolare ipotesi di dichiarazione di pubblica u tilit. Il Piano Regolatore infatti, pur introducendo il vincolo sulla propriet privata p er lesecuzione di certe opere, non soltanto un progetto di opere pubbliche ma, so prattutto, uno strumento guida per la gestione del territorio. Si pervenne, in t al modo, alla legge istitutiva del piano regolatore per la citt di Roma. 1931 - Con la legge istitutiva del PR di Roma si introdussero alcuni principi fo ndamentali in materia di procedura urbanistica, fra i quali quello della lottizz azione dei terreni per nuovi insediamenti abitativi e quello sulla formazione de i comparti edilizi. Tali principi formeranno la base per la futura: L.N. 1150 del 17/8/1942, Legge Urbanistica Nazionale La legge n. 1150 entr in vigore durante la guerra e rimase inattuata per molti an ni. Ad essa doveva far seguito il regolamento di attuazione per renderla operati va, ma al termine del periodo bellico, a causa della situazione demergenza, il le gislatore si orient a favore dellapprovazione di Piani di Ricostruzione che tra il 1 945 ed il 1951 furono introdotti nella normativa italiana per porre mano alla ri costruzione postbellica. In essa si stabiliva, inoltre, che la disciplina urbanistica doveva attuarsi med iante piani regolatori di vario ordine, tra cui, i piani regolatori ed i piani p articolareggiati. I Piani di Ricostruzione riunendo in un unico atto le previsioni dei Piani Regol atori e dei Piani Particolareggiati costituirono, di fatto, una prima deroga all a legge del 1942 e ne ritardarono lattuazione. La LUN lunica legge organica in materia urbanistica alla quale, nel corso degli a nni, successive leggi hanno apportato modifiche sostanziali senza, peraltro, sos tituirla. tuttora in vigore nelle sue linee sostanziali. Le modificazioni pi sign ificative alla LUN sono state introdotte con la L.n. 765 del 1967 (se vuoi saper ne di pi sulle leggi 1150/1942 e 765/1967 scorri la pagina sino agli approfondime nti). La ricostruzione postbellica fu unoccasione perduta per lurbanistica italiana. Anz ich realizzare veri e propri interventi di riprogettazione urbanistica, come avve niva nelle altre nazioni europee coinvolte nella guerra, si decise di procedere per mezzo di decreti legge che autorizzassero e aiutassero la ricostruzione di c i che era come era. Il primo emanato riguard lItalia a sud della Linea Gotica, gi liberata dalle truppe a lleate, e fu il: D.l. n 154 del 1/3/1945, Piani di ricostruzione degli abitati danneggiati dalla g uerra Lultimo fu il: D.L. n 1402 del 27/10/1951 Questi lodevoli interventi pensati per garantire un tetto agli italiani venivano calati in una situazione caratterizzata da controlli inesistenti ed inefficienz a amministrativa che inibirono una corretta pianificazione delle aree urbane dis trutte nonch quelle periferiche prese dassalto dalla speculazione edilizia. Ma la voglia di approfittare ancora di un regime transitorio e rimandare ancora la predisposizione dei piani regolatori resta forte a tal punto che il Parlament o nel 1955 emana la: L.N. 1357 del 21/12/1955, Proroga dei termini per lattuazione dei PRG e dei PR e d isposizioni per il rilascio di licenze in deroga al regolamento edilizio Non stupiamoci di questo modo di far leggi perch ancora nel 1993 la L.n. 317 annu ncia Norme generali per il completamento dei piani di ricostruzione postbellica. I successivi anni 60 videro un grande riequilibrio sociale ed economico tra indus tria e agricoltura e tra nord e sud Italia. Il miracolo economico provoc lo svuotam ento delle campagne del sud e il sovraffollamento delle citt del nord, per cui a causa della diffusa povert delle masse operaie e bracciantili si dovette affronta

re il problema degli alloggi per i lavoratori e le categorie svantaggiate. La problematica venne affrontata con la: L.N. 167 del 18/4/1962, Disposizioni per favorire lacquisizione di aree fabbricabi li per ledilizia economica e popolare In essa, i Comuni con popolazione superiore ai 50000 abitanti, sono obbligati a dotarsi di piani di zona o PEEP comprensivi di opere di urbanizzazione, attrezza ture di servizio e, finalmente, di verde pubblico. Con lart. 10 la legge consente inoltre ai Comuni di espropriare fino al 50% delle aree per riutilizzarle in proprio o per rivenderle ai privati che si impegnano a costruire case con caratteristiche (per prezzi e qualit) economiche e popolari. La restante parte resta a disposizione dello Stato per alloggi demaniali, o del le Regioni, o degli istituti INA-Casa, cooperative, ecc. Lart. 12 contiene un principio dirompente: lindennit di esproprio va determinata da llUfficio Tecnico Erariale sulla base del valore del terreno senza tener conto de l suo incremento dipeso direttamente o indirettamente dalla formazione e attuazi one dei piani urbanistici. Viene cos azzerato il valore delle aree periferiche. Riepilogando la 167/1962 assai importante perch con lo snellimento delle procedur e, con la dichiarazione di pubblica utilit per ledilizia residenziale, con la prev isione delle opere di urbanizzazione nonch lacquisizione delle aree da parte dei C omuni a prezzo di terreno agricolo costituisce una coraggiosa rottura con la pra ssi degli anni precedenti. La cronica scarsit di risorse finanziarie fece s che la legge trovasse attuazione pratica soltanto nelle regioni del nord e, per di pi, nelle citt pi grandi; inoltre la Corte Costituzionale dichiar illegittimo lart 10 poich giustificabile lesproprio delle aree destinate ad usi pubblici da parte della collettivit (strade, parcheg gi, verde, ecc.), ma non altrettanto pu dirsi per le aree destinate alla residenz a che, perci, hanno un uso strettamente privatistico; e comunque queste aree non possono essere valutate con il criterio del prezzo agricolo, ma riferendosi al p rezzo di mercato. La frenetica attivit edilizia seguita al miracolo economico, che caratterizz lItalia dalla fine degli anni 50 alla fine degli anni 60, aveva prodotto unespansione disor dinata delle citt con indici di affollamento inaccettabili e tutto ci aggirando no rme e vincoli con ogni sorta di abuso generalizzato che comprometteva ogni succe ssiva possibilit dintervento di pianificazione. Da pi parti si chiedeva una riformulazione sostanziale della legge urbanistica. N el 1966 tre eventi catastrofici (la frana di Agrigento che fece sprofondare un i ntero quartiere, e le alluvioni di Firenze e del Veneto) convinsero il Parlament o che era giunto il momento di fare qualcosa. Lintervento legislativo mirava quin di ad abbattere la speculazione edilizia ed a salvaguardare il patrimonio cultur ale e paesaggistico nazionale. Si pervenne cosi alla: L.N. 765 del 6/8/1967, nota come Legge ponte Tale legge avrebbe dovuto finalmente consentire sostanziali mutamenti nella poli tica urbanistica italiana poich stabiliva la demolizione per le opre eseguite sen za licenza edilizia o in modo difforme da questa, la licenza inoltre poteva esse re rilasciata solo se larea fosse gi servita da opere di urbanizzazione, infine le nuove lottizzazioni erano subordinate alla stipulazione di una convenzione tra privati e Comune. Fissava, inoltre, consistenti limitazioni alledificazione in qu ei Comuni ancora sprovvisti di strumenti urbanistici e stabiliva anche che ogni nuova costruzione fosse dotata di parcheggi auto in misura non inferiore ad 1 m2 ogni 20 m2 di superficie. La legge si concludeva preannunciando lemanazione di norme relative agli standard urbanistici e i limiti alledificazione per mezzo di decreti ministeriali. (I D.M . 1404 e 1444 furono emanati nel 1968 e se vuoi saperne di pi clicca su di essi). Nonostante il nostro Paese attualmente non stia attraversando un periodo economi co favorevole, non facile capire o ricordare le difficolt e i disagi che molti it aliani hanno dovuto sopportare in una fase storica di grandi riequilibri economi ci e di fortissima emigrazione interna quale stato il periodo degli anni Sessant

a. La contestazione giovanile del 1968, le grandi lotte operaie e la mobilitazione dei sindacati sul problema degli alloggi, culminata nello sciopero generale per la casa del 1970, indussero il Parlamento a varare la: L.N. 865 del 22/10/1971, Legge per la casa Nelle intenzioni del legislatore essa avrebbe consentito di operare in modo orga nico e definitivo su di un bene fondamentale quale la casa. Con essa viene istituito un comitato, il CER, con compiti di orientamento, contr ollo e coordinamento dei programmi per ledilizia; si ritorna, nel caso di espropr i, allindennizzo stabilito sulla base del valore medio agricolo determinato dallUT E; vengono estesi i programmi pubblici di edilizia residenziale ad abitazioni ma lsane o colpite da calamit naturali; viene ampiamente trattata ledilizia agevolata e convenzionata. Si cerca, poi, di orientare gli operatori del settore verso il recupero edilizio. La prima met degli anni Settanta caratterizzata anche da leggi e decreti che, pur non avendo connotazioni strettamente urbanistiche, hanno a che vedere con ledili zia: si tratta della L.N. 1086/1971 Norme per la disciplina delle opere in conglo merato cementizio armato e precompresso e a struttura metallica, dei Decreti Dele gati del 1972 che trasferiscono alle Regioni a statuto ordinario alcune competen ze in materia urbanistica e della L.N. 64/1974 Provvedimenti per le costruzioni c on particolari prescrizioni per le zone sismiche. Da questo momento in poi tutte le figure professionali coinvolte nel processo edilizio, limitatamente allambito di rispettiva competenza, saranno chiamate a rispondere dei propri atti davanti alla legge. Giungiamo alla fine degli anni Settanta che vedono la promulgazione della: L.n. 10 del 28/1/1977, Norme per ledificabilit dei suoli, nota come legge Bucalossi La legge contiene importanti elementi innovativi alcuni dei quali, secondo il pa rere degli esperti, non ben formulati. Innanzitutto introduce il programma pluri ennale di attuazione (p.p.a.), mediante il quale lAmministrazione comunale stabil isce i tempi e i modi degli interventi edificatori; laltra grande novit riguarda l a possibilit o meno di concedere il permesso a qualsiasi trasformazione dei suoli ; comunque chi ottiene tale permesso deve pagare un contributo destinato a copri re i costi di urbanizzazione. Ci, in sostanza, equivale alla separazione dello jus dificandi dallo jus possidend i, ma questo la legge Bucalossi non lo dice esplicitamente. Ragion per cui la Co rte Costituzionale sar chiamata in causa per le controversie sollevate dai propri etari di aree fabbricabili che vedevano lesi i loro diritti naturali (se vuoi sa perne di pi sulla legge Bucalossi, sullo jus dificandi e lo jus possidendi scorri la pagina sino agli approfondimenti). Con la: L.N. 513 del 8/8/1977, Provvedimenti urgenti per laccelerazione dei programmi in c orso e con la: L.N. 457 del 5/8/1978, Norme per ledilizia residenziale, si assiste, finalmente, ad una ripresa del settore edilizio che, non dimentichia molo, un settore trainante poich fa da volano a molteplici attivit e settori ad es so collegati. In particolare la L.N. 457 introduce un piano decennale che riguar da tutti gli interventi di edilizia sovvenzionata, convenzionata e agevolata fin alizzati alla costruzione di abitazioni e al recupero del patrimonio edilizio es istente, nonch lacquisizione e lurbanizzazione di aree destinate agli insediamenti residenziali. Siamo cos giunti agli anni Ottanta che vedono lintervento della Corte Costituziona le e, in seguito, il primo condono edilizio. La Corte, con sentenza n. 5 del 30/1/1980, definiva illegittimo lindennizzo delle aree espropriate calcolato sulla base del loro valore agricolo. Ci avrebbe compo rtato un enorme esborso di denaro in pi per quelle amministrazioni che si erano i mpegnate in programmi di edilizia pubblica. Per evitare un tracollo delle casse comunali il Parlamento provvide ad apporre una toppa, con la L.N. 385 del 31/12/19

80, mediante la quale veniva prorogata la validit degli indennizzi con possibilit di un conguaglio successivo e in attesa di una nuova e risolutiva norma. Ma il problema della casa restava comunque di difficile soluzione, anche perch la situazione economica del paese presentava ancora prospettive negative. In quest a cupa atmosfera il Governo ricorse ad interventi straordinari varando la: L.N. 94 del 25/3/1982, Norme per ledilizia residenziale Essa concedeva mutui a tasso zero ai Comuni che si impegnavano in programmi di a cquisizione di aree da urbanizzare e destinare alledilizia residenziale, arrivand o ad ipotizzare loccupazione durgenza delle aree. La legge elencava anche una serie di opere non soggette a concessione ma a sempl ice autorizzazione gratuita ed arrivando alla implicita ammissione di impossibil it di controllo del processo pianificatorio con lintroduzione del principio del si lenzio-assenso. La semplificazione delle procedure introdotte dalla legge 94/1982 fu intesa dagl i operatori del settore e dai singoli proprietari di aree edificabili non gi come una accelerazione dei tempi lenti della burocrazia, ma come un tacito invito ad arrangiarsi con probabile garanzia dimpunit. Gli italiani, nonostante leggi, decr eti, circolari esplicative, PRG, PP e quantaltro, continuavano ad impegnarsi in u no degli sport preferiti: costruire dovunque e comunque abusivamente eludendo vi ncoli, norme, piani regolatori, tasse. Le stime di questo fenomeno, peraltro app rossimate, davano i brividi: circa il 30 40% del patrimonio edilizio. Alcune loc alit erano (e sono) abusive al 90% includendo anche gli edifici pubblici. Lindulgenza con relativa assoluzione dai peccati venne sotto forma di condono edi lizio; tale rimedio invocato a gran voce dagli italiani fu introdotto dal Parlam ento con la: L.N. 47 del 28/2/1985, Norme in materia di controllo dellattivit urbanistica ed edi lizia. Sanzioni, recupero e sanatoria delle opere edilizie La legge nei primi articoli elenca i casi di opere abusive e prosegue annunciand o la concessione in sanatoria previo pagamento della oblazione. Si rendono nulli gli atti di compravendita relativi ad edifici abusivi o lottizzazioni abusive; si dispone la confisca delle lottizzazioni abusive e si annunciano controlli per iodici del territorio mediante rilevamenti aerofotogrammetrici. Per quanto riguarda lo snellimento delle procedure urbanistiche ed edilizie si s pecificano le categorie di opere edilizie per le quali non pi necessaria la conce ssione e lautorizzazione, ma una semplice relazione che descriva le opere da eseg uirsi nel rispetto delle norme vigenti, presentata allinizio dei lavori, e firmat a da un professionista abilitato. Che dire di ci che successo in campo legislativo ed urbanistico dal 1985 sino ai giorni nostri? Molto semplicemente che gli italiani, un po per necessit e, un po per naturale incl inazione, hanno continuato a costruire abusivamente in spregio alle leggi, tanto che nel 1994 sono stati riaperti i termini del condono edilizio (ma forse anche per la cronica necessit che hanno le casse dello Stato di denaro). Ancora nel co rrente anno, 2004, ci viene riproposta una nuova sanatoria edilizia. Concludendo possiamo affermare che la nostra normativa affetta da: complessit organizzativa; difficolt interpretativa; sovrapposizione di competenze.