O MODELO ESTRUTURAL DE GERNCIA PBLICA

Luiz Carlos Bresser-Pereira

A ser publicado em Revista de Administrao Pblica. Verso de 24 de fevereiro de 2008.

Resumo. Para crescer, os estados-nao precisam de uma organizao capaz e eficiente do estado. Independentemente da escolha de uma estratgia de crescimento orientada pelo mercado ou pelo estado, um estado eficaz ou capaz essencial para assegurar o estado de direito e para agir como principal instrumento de uma estratgia nacional de crescimento. Por outro lado, na economia globalizada, o fornecimento, a baixo custo, dos servios sociais e cientficos exigidos pelas sociedades modernas fundamental para garantir a competitividade internacional do pas. Que tipo de reforma da administrao pblica pode alcanar tais metas? Seria a reforma da gesto pblica ou reforma gerencial do estado instrumental nesse sentido, ou deveriam os pases em desenvolvimento primeiro concluir a reforma clssica do servio pblico, a reforma burocrtica, e s ento se envolverem em uma reforma mais ambiciosa? Este trabalho opta pela primeira alternativa, argumentando que a melhor maneira de promover a reforma do servio pblico continuar avanando. Em segundo lugar, ele apresenta o modelo estrutural de gerncia pblica que foi originalmente concebida nos anos 90 no Brasil e para o Brasil, com base na experincia britnica. um modelo gerencial ou de gesto, porque torna os administradores pblicos mais autnomos e mais responsveis e porque reduziu a defasagem entre os mercados de trabalho pblico e privado; estrutural, porque envolve importantes mudanas na estrutura do estado, particularmente a implantao de agncias executivas e reguladoras autnomas e a terceirizao de servios sociais e cientficos. O modelo de reforma da gesto pblica aqui apresentado neutro em termos distributivos e em termos do tamanho da organizao do estado, na medida em que pode ser e est sendo adotado tanto por coalizes polticas de centro-esquerda como de centro-direita. As reformas que adotam basicamente o modelo estrutural de governana aqui descrito esto sendo ativamente implementadas nos pases desenvolvidos desde os anos 1980. Nos anos 1990, alguns pases em desenvolvimento tambm se envolveram na reforma da gesto pblica. O modelo no pode ser exportado, mas pode ser importado pelos pases em desenvolvimento desde que eles detenham sua propriedade, isto , desde que coloquem a reforma em posio de destaque na agenda nacional e que a adaptem s situaes locais, dando especial ateno formao de um pequeno, mas competente e bem remunerado, servio pblico de alto escalo que dividir com os polticos os papis principais no ncleo estratgico do estado. Palavras-chave: estado reforma burocrtica reforma gerencial modelo estrutural de gerncia pblica O desenvolvimento econmico possvel somente quando o estado-nao pode contar com um estado eficaz. Os empresrios privados faro a maior parte do investimento, mas um estado capaz ser crucial na criao das condies institucionais e econmicas de acumulao de capital e de crescimento. de conhecimento comum nos dias de hoje que as instituies so fundamentais na promoo do desenvolvimento econmico. O prprio estado a instituio central das sociedades modernas; uma organizao que d origem s instituies normativas formais e com poder de estado as leis. Alm de ser capazes de construir democraticamente uma estrutura legal adequada consecuo dos objetivos da sociedade, a organizao do estado ou a administrao pblica deve ser eficaz e eficiente no fornecimento dos servios exigidos pelos eleitores. Se tais hipteses so aceitas, surgem algumas questes referentes organizao e gerenciamento do estado. Neste trabalho, minhas questes sero: Que tipo de organizao ou administrao pblica contribui para um estado capaz? Apenas um servio pblico profissional? Ou, dado que o estado aumentou de tamanho e se transformou no Estado Social, seria tambm necessria a reforma gerencial ou da gesto

pblica para que o estado se torne forte e eficiente? de gerncia pblica Para esse tipo de questo no h respostas simples ou definitivas, mas, como elas so carregadas de ideologia, uma discusso franca a respeito pode esclarecer os problemas. Se necessitamos apenas de um tipo weberiano de burocracia, constituda de profissionais bem selecionados e bem treinados, agindo sem autonomia no cumprimento da lei, e de uma organizao hierrquica e centralizada com linhas definidas de autoridade, no h necessidade deste estudo. Mas se, alm de um servio pblico profissional, os estados modernos exigem que os servidores pblicos de alto escalo tenham mais autonomia e sejam mais responsveis por suas decises, e que a organizao do estado seja mais descentralizada e envolva todos os tipos de parceria, temos um problema que justifica um estudo. Os acadmicos de centro-esquerda tendem a acreditar que a reforma da gesto pblica intrinsecamente neoliberal e hostil ao Estado Social, provavelmente porque esse tipo de reforma comeou no Reino Unido em meados dos anos 80, quando estava no poder um governo conservador, e tambm porque alguns de seus primeiros proponentes eram conservadores em termos polticos. Isso verdade? Ou, como argumentarei, seria a gerncia pblica um instrumento neutro que tanto pode ser usado por uma administrao conservadora, que deseja desmantelar o Estado Social quanto por uma administrao progressista que est preocupada com uma distribuio mais igualitria da renda na sociedade? Novamente, j que essa reforma foi originalmente adotada pelos pases desenvolvidos, seria ela inaplicvel a pases em desenvolvimento? Deveriam estes observar fielmente a regra seqencial primeiro concluir a reforma do servio pblico e somente ento abordar a reforma da gesto pblica? Argumentarei aqui que a regra seqencial equivocada, e que no h motivo para que a reforma do servio pblico no deva ser combinada com a reforma da gesto pblica. Essa, por exemplo, a experincia do Brasil, um pas que desde 1995 esteve envolvido na progressiva reforma da gesto pblica nos nveis federal, estadual e municipal. Mas no discutirei reformas especficas neste trabalho. Ao contrrio, apresentarei um modelo especfico de reforma da gesto pblica o modelo estrutural de gerncia pblica e, com base nele, discutirei seu possvel carter progressista ou conservador e sua adequao aos pases em desenvolvimento. Chamo este modelo de reforma da gesto pblica de modelo estrutural de gerncia pblica na medida em que, alm de grandes mudanas no processo de gesto de pessoal e da adoo de uma administrao por objetivos, ele inclui a reforma estrutural da organizao do estado. A reforma gerencial do estado a segunda reforma administrativa vivida pelo moderno estado capitalista. Em sua primeira verso, o estado moderno era Absoluto do ponto de vista poltico e Patrimonial quando visto sob o ngulo administrativo. Na segunda parte do sculo XIX, os pases capitalistas mais avanados empreenderam a primeira grande reforma administrativa a reforma do servio pblico ou reforma burocrtica transformou-o em Estado Gerencial.2 Isso representou um imenso progresso. No entanto, depois da II Guerra Mundial, os pases que estavam utilizando o estado como um instrumento de promoo do desenvolvimento econmico e da justia social perceberam que a administrao pblica precisava ser mais flexvel. Em conseqncia, investimentos estatais foram canalizados para empresas estatais, e foram criadas agncias dotadas de vrios graus de autonomia. Foram tentativas de tornar a organizao do estado mais flexvel e, por essa razo, mais eficaz na promoo do desenvolvimento econmico. No entanto, foi apenas nos anos 80 que se tornou claro que essas tentativas desenvolvimentistas somente fariam sentido se fossem acompanhadas de uma nova forma de administrar a organizao do estado: a nova gesto ou nova gerncia pblica. Com isso, estava comeando uma segunda grande reforma do aparelho do estado. Os primeiros pases a reconhecerem essa necessidade e a embarcarem na reforma gerencial do estado foram o Reino Unido, a Austrlia e a Nova Zelndia.

A reforma no Brasil comeou quando o recentemente criado Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do estado (MARE) conseguiu que fosse aprovado pelo Comit Presidencial de Reforma do estado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do estado (MARE, 1995). 2 Sobre essa reforma, alm das obras clssicas de Max Weber, ver em especial Silberman (1993). As reformas nesses trs pases, que foram logo seguidos por outros, inclusive o Brasil. A moderna literatura sobre a nova gesto pblica substancial. Neste trabalho definirei o modelo estrutural de gerncia pblica que eu formalizei a partir de uma srie de trabalhos com base na experincia brasileira de reforma gerencial iniciada em 1995, e na experincia britnica, que serviu como principal referncia para a do Brasil.3 O modelo estrutural de gerncia pblica um modelo histrico, porque existiu historicamente como tipo ideal, e porque em sua formulao usou-se um mtodo histrico, derivado da experincia de pases que empreenderam a reforma, e buscou-se generalizar a partir de suas principais caractersticas. Mas tambm um modelo normativo, porque impossvel no ser normativo em questes que envolvem teoria poltica e polticas pblicas especificamente a reforma da organizao do estado. um modelo de reforma da gesto pblica que deve ser levado em conta por outros pases em desenvolvimento como uma ferramenta para seu crescimento econmico. um modelo estrutural porque, como veremos, no se limita a estratgias de gesto mas envolve mais do que mudanas organizacionais: implica mudanas na estrutura do estado, porque envolve todo tipo de parcerias pblico-privadas, porque os servios sociais e cientficos que a sociedade exige que o estado fornea so terceirizados para organizaes no estatais. um modelo de gerncia que tambm um modelo de governana porque envolve outros atores, alm do prprio governo, no processo de governar.

O aspecto organizacional do modelo estrutural de gerncia pblica

O modelo estrutural de gerncia pblica inclui um aspecto organizacional ou estrutural e um aspecto gerencial ou de responsabilizao. De um lado est o problema de como estruturar ou organizar os servios do estado, o que deve fazer o ncleo estratgico do estado, o que deve ser delegado para as agncias e que servios devem ser terceirizados; esse o aspecto estrutural. Do outro lado, est a questo de como administrar todo o sistema uma questo de processo ou de gerncia mais do que de estrutura. O aspecto organizacional do modelo estrutural de gerncia pblica trabalha no com o papel do estado, mas com sua estrutura. No sculo XIX, Marx disse que o estado era o comit executivo da burguesia. Na poca ele podia at estar certo, mas nas democracias contemporneas o estado , antes, o principal instrumento de ao coletiva da sociedade: 3 Em relao ao modelo, ver Bresser Pereira (1996, 1997, 1998, 2004); em relao a ferramenta bsica que as sociedades nacionais utilizam para alcanar seus objetivos polticos. As elites empresariais continuam a ter uma grande influncia, mas a classe mdia e mesmo os pobres tm voz. Juntos, e apesar do conflito entre eles, eles constituem a Nao, e quanto mais desenvolvido for um pas ou estado-nao, mais capaz ser a Nao de usar o estado como um instrumento para alcanar seus objetivos polticos (ordem social, liberdade, bemestar, justia e proteo do meio ambiente) em uma economia globalizada competitiva. Nas democracias modernas, o papel do estado em ltima instncia decidido pelos eleitores e pelos polticos que eles elegem. Eles decidiro se o estado deve garantir os direitos sociais em termos de educao, assistncia sade, cultura e previdncia social, e como o governo dar suporte ao desenvolvimento econmico nacional. No entanto, provvel que eles no se envolvam diretamente na discusso mais tcnica sobre como o estado deveria ser organizado. Uma vez tendo decidido politicamente sobre o papel do estado, os cidados precisaro dar ao estado uma estrutura eficiente, compatvel com esse papel. O modelo estrutural de gerncia pblica que apresentarei pretende preencher esse requisito, com a vantagem de ser

relativamente neutro em termos ideolgicos: funcionar para um estado social-democrata, mas tambm para um estado neoliberal. No entanto, para ser eficiente e geral, o modelo no se limita ao aparelho do estado. Seu carter estrutural exige um horizonte mais amplo, abrangendo as diferentes atividades crticas que so desempenhadas pelo estado e por outros atores sociais em um estado-nao moderno, e os tipos bsicos de propriedade e organizaes correspondentes que caracterizam as sociedades modernas. Em primeiro lugar, temos quatro tipos distintos de propriedade e organizao correspondente: (a) propriedade estatal, (b) propriedade pblica no estatal, (c) propriedade corporativa e (d) propriedade privada. A distino entre pblico e privado no se baseia no tipo de lei a que a organizao est sujeita (direito pblico ou privado), mas nos objetivos da organizao: se o objetivo for o lucro, tratase de uma organizao privada; se for o interesse pblico, trata-se de uma organizao pblica; se for a defesa do interesses de grupos, trata-se de uma organizao corporativa. Para distinguir as organizaes estatais das organizaes pblicas no estatais, necessrio um segundo critrio neste caso um critrio jurdico. Se os empregados de uma organizao pblica estiverem sujeitos ao direito civil ou privado, a organizao ser pblica no estatal pblica porque no visa lucro e est orientada para o interesse pblico, mas sem fazer reforma no Brasil, Bresser-Pereira (1998) e Bresser-Pereira e Pacheco (2006). parte da organizao do estado; se estiver sujeita ao direito pblico ou administrativo, se seus empregados forem servidores pblicos estatutrios, teremos uma organizao estatal e essa organizao parte do aparelho do estado. De acordo com esse segundo critrio, universidades como a Universidade da Califrnia, apesar de serem chamadas de universidades estaduais, no so estatais, mas organizaes pblicas no estatais, porque seus funcionrios no so servidores pblicos, cujos ordenados so decididos em nvel governamental e garantidos pelo estado. Entre as organizaes pblicas no estatais, necessrio distinguir as organizaes de servio, que fornecem principalmente educao, assistncia sade e assistncia social, das organizaes de defesa de interesses polticos ou organizaes de controle social, embora algumas delas, como a Oxfam, desempenhem ambos os papis. A distino entre organizaes pblicas no estatais e organizaes corporativas importante, porque as primeiras esto supostamente comprometidas com o interesse pblico,4 enquanto as ltimas, cujos melhores exemplos so os sindicatos e as associaes profissionais, defendem explicitamente os interesses de grupos, que podem ou no coincidir com o interesse pblico. Dentre as organizaes pblicas no estatais, as organizaes de controle social ou de defesa de interesses polticos (tambm chamadas de organizaes no governamentais, ONGs, stricto senso), juntamente com as corporativas, formam as modernamente denominadas organizaes da sociedade civil. Se somarmos a elas as organizaes de servio pblicas no estatais, a soma dessas organizaes sem fins lucrativos constitui o terceiro setor (tambm chamado de setor associativo ou setor social). Em segundo lugar, o aspecto organizacional do modelo estrutural de gerncia pblica distingue vrias formas bsicas de atividade realizadas em uma sociedade moderna, envolvendo a produo e o exerccio do poder: (1) as atividades especficas do estado, que envolvem o exerccio do poder do estado e a administrao dos recursos do estado ou das receitas de impostos, o que exige uma outra distino entre (1.1) as atividades centrais de formulao de polticas e (1.2) a implementao de polticas que ainda requerem o uso do poder do estado; (2) as atividades de advocacia social ou responsabilidade social; (3) o fornecimento de servios sociais e cientficos que a sociedade decide serem de responsabilidade do estado, como assistncia sade, educao, pesquisa cientfica e 4 Muitas organizaes supostamente pblicas no estatais so, na verdade, privadas, uma vez que efetivamente patrocinam interesses privados. Essa apenas uma distoro dentre as muitas existentes em todos os sistemas sociais. Promoo cultural; (4) a defesa ou promoo de interesses corporativos; e (5) a produo de bens e servios para mercados competitivos.

Tabela 1: Atividades, formas de propriedade e organizaes

Propriedade estatal Propriedade pblica no estatal Propriedade corporativa Propriedade privada Atividades exclusivas: formulao de polticas Secretarias - - Atividades exclusivas: implementao Agncias Atividades de controle social Organizaes de defesa de interesses pblicos Defesa de interesses corporativos - - Sindicatos & associaes Oferta de servios sociais e cientficos - Organizaes sociais - Instituies filantrpicas Produo de bens e servios para o mercado Empresas comerciais
Fonte: Elaborao do Autor

Dadas essas duas classificaes bsicas de formas de propriedade e de atividades o modelo sugere os tipos de organizao que teoricamente desempenham as diferentes atividades. As atividades exclusivas do estado, envolvendo o uso do poder do estado e a

formulao de polticas, sero realizadas pelas secretarias ou departamentos no ncleo estratgico do governo, onde polticos e servidores pblicos de alto escalo trabalham em conjunto. A implementao de polticas que ainda envolvem o poder do estado sero de responsabilidade de agncias executivas e reguladoras administrativamente autnomas. Estas ltimas tambm tero alguma autonomia poltica, na medida em que devem regular preos e qualidade nos setores oligopolistas como se o respectivo mercado fosse competitivo: em princpio, elas no deveriam definir outras polticas, que continuaro sendo prerrogativa de funcionrios eleitos. Os servios sociais e cientficos suportados pelo estado, como hospitais, museus, universidades e centros de pesquisa, sero prestados por organizaes pblicas no estatais. Se forem subcontratadas pelo governo, elas so (ou deveriam ser) chamadas de organizaes sociais5; se forem principalmente financiadas pelo setor privado, a melhor expresso para caracterizar essas organizaes de servio ser provavelmente instituies filantrpicas. Finalmente, os produtores de bens e servios para o mercado devem ser privatizados, exceto quando forem monoplios naturais, como no caso do fornecimento de gua para as cidades. A Tabela 1 resume o aspecto organizacional do modelo. Implica um conjunto de decises: algumas so auto-explicativas, outras envolvem maior discusso. Por exemplo, por que terceirizar servios sociais e cientficos para organizaes de servio sem fins lucrativos em lugar de deixar que eles sejam fornecidos diretamente pelo estado? Porque so atividades no exclusivas do estado (atividades que os outros trs setores tambm podem executar), e que sero desempenhadas de maneira mais eficiente por organizaes sociais autnomas sob contrato e devidamente responsabilizadas perante a sociedade e perante o governo. Por que no subcontrat-las com a iniciativa privada? Porque as assimetrias de informao que permeiam os mercados para tais servios so enormes, e porque esto envolvidas importantes questes de direitos humanos. Em todo caso, enquanto em setores como educao universitria ou hospitais as vantagens da subcontratao com organizaes sociais so ntidas e a reforma deveria ser acelerada, em outros setores, como educao bsica, a mudana ter de ser gradual. Embora tenhamos um exemplo de utilizao extremamente bem-sucedida das organizaes pblicas no estatais no sistema universitrio dos EUA, nenhum pas fornece exemplo semelhante na rea de educao bsica. No h dvida de que a reforma trabalhar no sentido de sistemas pblicos no estatais mais flexveis, mas essa reforma precisar ser fragmentada. Assim, o modelo estrutural de gerncia pblica envolve organizaes estatais, pblicas no estatais, corporativas e privadas. Como essas organizaes so cada vez mais 5 A expresso organizao social foi usada na Reforma da Gesto Pblica Brasileira de 199598 em uma lei federal e em vrias leis estaduais e municipais interdependentes, formando redes de todo tipo, os modelos de gesto pblica so muitas vezes identificados com parcerias pblico-privadas-terceiro setor. A expresso no totalmente adequada porque minimiza a importncia do estado, como se ele no fosse dotado dos poderes que levaram Max Weber a defini-lo como o monoplio do poder legtimo. Mas os conceitos de parceria e de rede so teis para ressaltar que o estado no precisa desempenhar diretamente todos os papis ou responsabilidades que os eleitores e a lei atribuem a ele. Da mesma forma que os governos foram capazes de terceirizar a construo civil e outros servios auxiliares para empresas comerciais, eles podem terceirizar a prestao de servios sociais e cientficos para organizaes pblicas no estatais sem renunciar a suas responsabilidades. Essa subcontratao ou terceirizao tem interessantes conseqncias em termos do tamanho do aparelho do estado. Se definirmos o tamanho do estado pelo nmero de pessoas diretamente contratadas, o estado ser pequeno: o estado contratar apenas servidores pblicos graduados de alto nvel, recrutados entre os melhores jovens talentos disposio da sociedade, bem treinados, bem pagos, e de quem se exigir no somente um "ethos" republicano apropriado mas elevados padres de competncia. No entanto, se o tamanho do estado for definido pela

carga tributria ou pelos gastos totais do estado em relao ao PIB, ele poder permanecer grande se a sociedade decidir continuar tendo um estado social ou de bem-estar social. A organizao do estado terceirizou apenas o fornecimento de servios e manteve a responsabilidade por seu financiamento e desempenho. Qual a lgica subjacente a essa diviso de papis entre o estado e a sociedade no fornecimento de servios sociais e cientficos bsicos, com o estado financiando e controlando os servios, e as organizaes de servio pblicas no estatais fornecendo-os? O estado tem um papel to estratgico na sociedade que ele deve conservar para si unicamente aquelas atividades que so especficas ou exclusivas dele atividades que envolvem o poder do estado, como a formulao de polticas, a definio das principais instituies que organizam toda a sociedade e a garantia de segurana a seus membros. Esses papis so monopolistas e precisam, de um lado, ser desempenhados por pessoal de alto nvel e, por outro, ser plenamente responsveis perante a sociedade. Enquanto os servios em si precisam ser oferecidos com eficincia, esses outros so papis estratgicos desempenhados diretamente pelo governo e precisam ser eficazes e de alta qualidade. Tais papis se relacionam as idias e decises, no a produtos e servios, da porque exigirem alguns dos melhores talentos de cada sociedade. por isso tambm que, apesar do uso de pessoal de alto nvel, as medidas tomadas dentro da organizao do estado exigem um sistema dispendioso de responsabilizao. Embora os servios sociais e cientficos no sejam exclusivos do estado, a sociedade pode (e, a meu ver, deve) financiar servios sociais e cientficos cruciais que ela decida tornar disponveis gratuitamente ou quase gratuitamente a todos. O ato de financiar as organizaes de servio e de torn-las responsveis perante o estado tambm uma atividade exclusiva do estado, na medida em que os servidores pblicos que desempenham esse papel esto utilizando recursos provenientes de impostos. Por outro lado, a implementao das polticas e o fornecimento de servios sociais e cientficos financiados pelo estado no exigem o envolvimento direto de servidores pblicos estatutrios. Embora igualmente complexas, essas atividades so substancialmente mais simples. Seus resultados podem ser mais objetivamente quantificados e comparados. Em certos casos, as atividades podem estar sujeitas a um processo contbil, baseado na competio administrada visando excelncia. Ambos os fatos reduzem as despesas de controle envolvidas. Por outro lado, essas atividades de servio exigem uma flexibilidade que a organizao do estado no possui, sejam quais forem as prticas gerenciais adotadas. Assim, elas podem ser fornecidas de maneira mais eficiente por organizaes de servio pblicas no estatais. O aspecto gerencial e as novas formas de responsabilizao Alm do aspecto organizacional, o modelo estrutural de gerncia pblica que estou discutindo tem um aspecto especificamente gerencial. O objetivo tornar a administrao mais flexvel e os administradores, mais motivados. A maior parte das idias teve origem nas prticas gerenciais desenvolvidas durante o sculo XX pelas organizaes privadas. O aspecto gerencial enfatiza a ao orientada para o cliente-cidado e dois de seus trs mecanismos especficos de responsabilizao administrao por objetivos e competio administrada visando excelncia foram emprestados da administrao de empresas. Isso no deve ser mal interpretado. Os princpios que orientam a gesto pblica continuam a fluir da teoria poltica e da cincia poltica e no da administrao de empresas. O objetivo o interesse pblico, no o lucro; o sistema de coordenao administrativo e legal, no realizado pelo mercado. E o terceiro mecanismo especfico de responsabilizao a responsabilidade social desempenhada pelas organizaes de defesa de interesses polticos exclusivo da esfera pblica. Seguindo as preocupaes de Ranson e Stewarts (1994), estamos falando de uma gesto para a esfera pblica, no para a esfera privada. Nesse contexto, quando se fala de orientao para o cidado-cliente, no h reduo do cidado a um consumidor, mas um maior reconhecimento dos direitos do cidado. Para expressar em poucas palavras o carter

gerencial do modelo, eu diria que a reforma gerencial busca tornar os servidores pblicos mais autnomos e mais responsveis: mais autnomos com relao a normas rgidas e superviso direta, e mais responsveis perante o ncleo estratgico do estado e perante a sociedade. Outra maneira de expressar isso seria dizer que a reforma da gesto pblica um processo de descentralizao de delegao de poder para nveis inferiores, ao mesmo tempo tornando mais forte o ncleo estratgico do estado, e mais eficazes os mecanismos de responsabilidade social. Mas a descentralizao no total: uma caracterstica central da reforma gerencial separar a formulao de polticas, que permanece centralizada, da execuo, que descentralizada. Uma outra maneira de explicar a reforma da gesto pblica pensar no em termos de governo mas de governana. O termo ingls governo costuma ser confundido com estado, mas mesmo em outros idiomas, onde essa confuso no ocorre, til distinguir governo de governana. O governo, como entidade, formado pelos rgos superiores de tomada de decises do estado; medida que a comunicao flui, o processo de tomada de decises dos funcionrios pblicos (polticos e servidores pblicos de alto escalo). A governana tambm envolve um processo, mas um processo mais amplo, na medida em que transmite a idia de que as organizaes pblicas no estatais ou as organizaes da sociedade civil, empresas comerciais, cidados individuais e organizaes internacionais tambm participam do processo de tomada de decises, embora o governo continue sendo o ator central. Na medida em que a idia de governana no seja utilizada para depreciar o papel do governo do estado, mas apenas para mostrar que esse governo conta com uma srie de outras fontes de poder para realizar sua misso, no h por que rejeitar esse conceito. 6 Uma vez que a reforma gerencial representa um passo adiante em relao reforma burocrtica, ela adota novas formas de controle ou responsabilizao. Enquanto as trs formas burocrticas clssicas de responsabilizao so: normas exaustivas, superviso hierrquica direta e mecanismos de auditoria, as trs formas gerenciais tpicas so: administrao por resultados ou objetivos, competio administrada visando excelncia e Com esta frase estou sugerindo que isso foi muitas vezes feito, especialmente no nvel da poltica internacional, no qual o conceito de governana foi usado para veicular a ideologia segundo a qual o estado-nao teria perdido autonomia e relevncia no quadro da globalizao. responsabilidade social. As trs novas formas no invalidam as formas clssicas, mas as substituem apenas em parte. A administrao por resultados uma forma de descentralizao: a secretaria supervisora define os objetivos e os indicadores de desempenho com a participao da agncia ou de seu gerente, que tem assegurada a autonomia administrativa pessoal e financeira para realiz-los. A competio administrada visando a excelncia no significa coordenao dos servios pblicos pelo mercado, mas uma comparao dos padres ou referenciais obtidos pelas diferentes organizaes pblicas que fornecem o mesmo servio em diferentes regies. A diferena com relao administrao por objetivos que os padres ou indicadores de desempenho provm das realizaes efetivas das diferentes agncias ou servios, e no de um contrato de gesto, que teria de definir tais indicadores de desempenho mais ou menos arbitrariamente, baseado unicamente em experincia prvia. A responsabilidade social significa o uso das organizaes da sociedade civil, inclusive conselhos de cidados, para manter os servios pblicos e os funcionrios pblicos sob controle. Na reforma da gesto pblica, a descentralizao obtida pela transferncia da prestao de servios para agncias e organizaes sociais. A formulao de polticas continua centralizada, mas a autoridade central pode delegar poderes na medida em que pode usar eficazmente mecanismos de responsabilidade gerencial. Enquanto os mecanismos de controle burocrtico implicam uma organizao centralizada, os mecanismos de responsabilidade gerencial so compatveis com a descentralizao uma descentralizao que no significa reduzir, mas aumentar o controle gerencial sobre os resultados. Isso verdade porque esse tipo de descentralizao gerencial apenas uma delegao provisria de poderes: o

administrador central conserva a opo de revert-la sempre que no estiver funcionando.7 muito diferente da descentralizao poltica envolvida na transferncia de recursos fiscais do estado central para as provncias ou municpios. Essa opo pode tambm ser boa para grandes estados-nao, mas no pode ser facilmente revertida. Em geral, ela resulta antes de uma demanda poltica do que de uma estratgia de governo. Por Um erro comum supor que ela reduz o controle das autoridades centrais sobre as organizaes do estado, na medida em que a reforma da gesto pblica envolve descentralizao. Ao contrrio, seu poder, inclusive o poder das autoridades do Ministrio da Fazenda que controlam os gastos, na verdade aumenta, porque os objetivos so alcanados com custos menores. Elas abrem mo de alguns controles diretos para obter um maior controle indireto. essa razo, a questo do estado federal versus o estado unitrio no deve ser confundida com a reforma gerencial. A gesto pblica envolve planejamento estratgico. Enquanto na administrao burocrtica o planejamento est limitado s leis e regulamentos, sem casos individuais ou sem levar em conta possveis respostas de adversrios, o planejamento gerencial envolve uma definio pormenorizada dos processos a serem seguidos e das estratgias a serem adotadas, dependendo das respostas. Assim, a reforma da gesto pblica no implica menos trabalho gerencial mas geralmente mais, apesar de envolver descentralizao. Isso to verdadeiro que uma distoro que pode facilmente ocorrer a do planejamento excessivo e dispendioso. Se esse erro for evitado, porm, os ganhos de eficincia da reforma da gesto pblica sero substanciais. A gesto pblica usa exaustivamente a informtica, que pode proporcionar enorme economia de mo-de-obra, alm de possibilitar grandes economias na atividade de compras do estado. Mas no se deve identificar reforma gerencial com a utilizao da informtica. Uma inovao to importante seria usada pelo estado independentemente do tipo de administrao gerencial ou burocrtica. No caso dos mecanismos de responsabilidade gerencial, a informtica bem utilizada torna vivel maior descentralizao. Somente dentro de uma estrutura democrtica possvel aceitar o alto grau de autonomia atribudo aos administradores nas reformas da gesto pblica. Enquanto a administrao pblica burocrtica foi criada dentro de um estado Liberal mas no democrtico, e estava preocupada com controles rgidos, a reforma da gesto pblica impensvel sem democracia. A autonomia que o administrador pblico assume, a possibilidade de tomar decises em lugar de simplesmente executar a lei, controlada a posteriori por mecanismos de responsabilidade gerencial, em particular pelo mecanismo de responsabilidade social que envolve presso por mais transparncia e um maior papel investigativo por parte da mdia. Considerando que a reforma gerencial pressupe democracia, e que os valores relacionados autonomia dos servidores pblicos esto bem. Na reforma gerencial do sistema de sade britnico ["British National Health Service"] realizada inicialmente pelo governo conservador, esse problema ocorreu mas acabou sendo razoavelmente superado, como demonstra a continuao da reforma pelo governo trabalhista (que a criticou enquanto estava na oposio). integrados na sociedade, seu mandato formal ou estabilidade pode se tornar mais flexvel, mais semelhante quele que existe no mercado de trabalho.9 Sua remunerao pode e deve ser tambm mais flexvel, refletindo seu desempenho. Deve tambm ser maior porque os ordenados dos administradores pblicos ficariam competitivos com os ordenados do setor privado, na medida em que os mercados de trabalho privado e pblico deixariam de ser separados (enquanto os salrios dos servidores pblicos no qualificados tenderiam a se equalizar com os empregos correspondentes no setor privado). Eles sero responsabilizados atravs de mecanismos de responsabilizao da gesto pblica, em lugar de mecanismos burocrticos. Finalmente, no sistema gerencial, o "ethos" republicano do servio pblico, to importante para esse tipo de trabalho, ser mais bem assegurado do que no sistema burocrtico, porque haver administradores pblicos em menor nmero, bem remunerados e com grande prestgio.

Essa possibilidade contestada por muitos, em particular pelos adeptos da teoria da escolha pblica, que, transferindo para a esfera pblica a viso dos economistas sobre o comportamento dos homens de negcio em competio no mercado, acham que os servidores pblicos ignoram o interesse pblico. Eles fariam apenas compensaes entre abusca de rendas e a ocupao de posies superiores na hierarquia burocrtica (que poderiam ser ameaadas pela busca de rendas), assim como os polticos fariam apenas compensaes entre a busca de rendas e o desejo de serem reeleitos. Essa uma hiptese engenhosa quando se deseja dar preciso matemtica s cincias polticas: o comportamento dos atores polticos seria to previsvel quanto o comportamento dos agentes econmicos no mercado. Mas uma hiptese to simplificadora equivoca-se enormemente sobre o comportamento poltico e burocrtico, que, ao contrrio do comportamento econmico, motivado no apenas por interesses privados mas tambm 9 No Brasil no houve flexibilizao dos concursos de admisso porque o pas no atingiu o grau razovel de equalizao dos mercados de trabalho pblico e privado necessrio para que tal flexibilizao funcione bem. 10 Nas administraes burocrticas, como a francesa ou a brasileira, os ordenados dos administradores pblicos tendem a ser menores do que os ordenados dos administradores privados, enquanto que os salrios dos servidores pblicos de nvel inferior tendem a ser superiores aos de seus correspondentes no setor privado. Com a reforma da gesto pblica, essa diferena desaparece gradualmente. pelo interesse pblico. Tendo em vista as diferentes expectativas que envolvem o comportamento dos homens de negcio de um lado e dos polticos e servidores pblicos do outro, a legitimidade social envolvida ser diferente, como entre as duas reas. Enquanto o homem de negcios pode ser legitimamente guiado por interesses privados, o funcionrio pblico no pode, porque a sociedade no aceita essa abordagem. Assim, tendo em vista as demandas da sociedade, razovel esperar que um pequeno grupo de servidores pblicos de prestgio, escolhidos dentre os mais brilhantes jovens de cada sociedade, seja capaz de estabelecer e agir de acordo com padres elevados de comportamento republicano. Assim como perguntei em relao ao tipo de estrutura, pergunto agora em relao a essa forma de administrao: qual a lgica subjacente? Por que dar aos funcionrios pblicos mais autonomia e torn-los mais responsveis? Primeiro e mais importante, porque estamos falando de administradores pblicos com qualidades de empreendedor, cuja motivao depende de sua autonomia. A motivao, tanto no estado como nas organizaes privadas, no depende somente de incentivos econmicos, ou do "ethos" republicano: depende tambm da satisfao de uma necessidade bsica das personalidades empreendedoras, uma necessidade de realizar. Administradores competentes so motivados para a realizao. Eles querem poder para fazer coisas e precisam de autonomia para faz-lo. Em segundo lugar, porque mais autonomia significa a possibilidade de adaptar aes a situaes complexas e em mudana situaes que normas rgidas no podem prever. Se os riscos envolvidos nessa maior autonomia forem minimizados por novas formas de responsabilizao, as vantagens de sua eficincia so bvias. Importando instituies para o desenvolvimento econmico O modelo estrutural de gerncia pblica, como todos os tipos ideais, no est totalmente presente na realidade, mas de um modo ou de outro est sendo desenvolvido pela maioria dos pases ricos, exceto Alemanha, Frana, Espanha e Japo. Seguem-se algumas questes. Conseguiria o modelo reduzir a influncia dos servidores pblicos que, na administrao patrimonial do estado Absoluto, dividiam poder com a classe aristocrtica dominante e, na administrao burocrtica do estado Liberal, aliaram-se classe. Isso no significa que a hiptese da total racionalidade seja aceitvel para o comportamento econmico: significa apenas que nessa rea, dependendo do nvel de abstrao, pode fazer sentido. empresarial e desempenharam um papel importante na formulao e implantao de estratgias nacionais de crescimento? Se a resposta a essas questes for negativa, teria esse modelo de reforma do

estado, em compensao, o efeito de concentrar renda ou aumentar a desigualdade? E, se essa questo tambm receber uma resposta negativa, seria o modelo aplicvel a pases em desenvolvimento? A primeira questo fundamental, porque a reforma da organizao do estado s faz sentido se contribuir para aumentar a capacidade do estado e, se o fizer, ela aumentar o prestgio e a influncia dos funcionrios pblicos, tanto polticos como servidores pblicos de alto escalo, que o administram. A hiptese subjacente a essa argumentao que, historicamente, o desenvolvimento econmico s foi possvel depois que os primeiros pases industrializados realizaram sua revoluo nacional, ou seja, a construo de estados capazes. O estado, como o instrumento de ao coletiva da nao, um prrequisito do crescimento econmico, inicialmente porque oferece mercados internos seguros aos empresrios, e em geral porque a existncia de um estado (organizao e instituies) permite que uma nao alcance seus principais objetivos polticos, em particular o desenvolvimento econmico. Uma nao essencialmente uma sociedade ou um grupo de pessoas que compartilham de um destino comum e usam o estado como seu instrumento chave de ao coletiva. A experincia histrica mostra que somente um estado-nao formado a partir de uma nao forte ou coesa e de um estado capaz pode conceber e seguir uma estratgia nacional de crescimento econmico. A reforma gerencial, entendida em termos do modelo estrutural de gerncia pblica, destina-se essencialmente a aumentar a capacidade do estado de garantir direitos sociais e republicanos sem incorrer nas deficincias que caracterizaram o estado do Bem-estar Social burocrtico do sculo XX. A idia no substituir o estado Social por um estado facilitador ["enabling State"], como prope o pensamento neoliberal; no considerar o estado Social como paternalista, na medida em que ele estabelece redes de segurana, e substitu-lo por uma forma de estado que d poderes aos indivduos para competirem no mercado. As pessoas realmente precisam ser preparadas para competir, mas elas tambm precisam de proteo, exigem segurana sobretudo os mais fracos e os menos aptos. verdade que, em alguns casos, as polticas adotadas em nome da reforma da gesto pblica enfraqueceram o estado em lugar de torn-lo mais forte. Esse foi o caso da Nova Zelndia nos anos 90, durante alguns anos de governo conservador depois que o Partido Trabalhista havia comeado a reforma. Mas os conservadores perderam a eleio seguinte, e a reforma foi retomada em termos razoveis. A idia econmica central de reformar o estado fazer melhor uso das receitas de impostos fornecer melhores servios a custos menores ou, em outras palavras, tornar a organizao do estado mais eficiente no uso de um dinheiro que sempre relativamente escasso. A reforma gerencial no discute como o governo pode ser mais legtimo essa uma questo de reforma poltica ou democrtica mas indiretamente contribui para a legitimidade do sistema poltico como um todo. Ela tambm no est diretamente interessada em saber como os governos, como os funcionrios pblicos eleitos e no eleitos que constituem o ncleo estratgico do estado tomam melhores decises de governo. Seu mbito especfico o da organizao e da gesto do estado. De um lado, ela prope um critrio para a diviso do trabalho entre organizaes estatais, pblicas no estatais, corporativas e privadas; de outro, ela sugere polticas para tornar os administradores pblicos mais motivados e mais eficientes, tornando-os autnomos e responsveis. No mundo capitalista competitivo em que vivemos, exige-se eficincia em toda parte. Assim, h um ditado em ingls do not throw good money after bad que freqentemente usado para recusar o pagamento de impostos e o financiamento de servios sociais necessrios. Uma organizao do estado que sofre uma reforma gerencial torna-se mais eficiente e, por essa razo, mais capaz e mais legtima. Com a reforma gerencial, os servidores pblicos de alto escalo que trabalham principalmente no ncleo estratgico do estado tambm se tornam mais respeitados. Como esto acostumados aos princpios burocrticos clssicos, os servidores pblicos geralmente comeam desconfiando das novas idias. Mas a reforma s ser bem-sucedida se puder contar com seu

apoio e iniciativa. Na verdade, a maior parte das reformas da gesto pblica nos ltimos 20 anos foi eficaz quando os servidores pblicos de alto escalo perceberam que ela representava uma oportunidade para os servidores pblicos competentes quando eles compreenderam que as velhas prticas burocrticas estavam enfraquecendo o estado e desmoralizando o servio pblico, e decidiram se engajar na reforma. Nas sociedades capitalistas modernas, a organizao do estado legtima (e seu quadro de pessoal respeitado) quando ela um instrumento efetivo de desenvolvimento econmico. Foi a confirmao prtica desse fato que permitiu que as reformas originais da gesto pblica no Reino Unido, na Austrlia e na Nova Zelndia nos anos 80 se disseminassem para a maioria dos pases desenvolvidos na dcada seguinte. A partir do momento em que aceitamos que a reforma da gesto pblica fortalece o estado, aumenta a legitimidade do regime democrtico e promove o crescimento econmico, a questo seguinte se isso obtido ao custo de mais desigualdade social. Tendo em vista que a reforma reduz o nmero de cargos no gerenciais na burocracia do estado, e assumindo que esses cargos de nvel inferior tendem a ser mais bem pagos do que seus correspondentes no setor privado, alguma concentrao vai ocorrer. Por outro lado, na medida em que permite que o estado devote tais recursos ao aumento dos servios sociais, ela trabalha a favor da redistribuio. importante notar que, desde os anos 70, vivemos em uma poca de concentrao de renda e riqueza de crescente desigualdade em todos os pases capitalistas. Isso tem sido principalmente uma conseqncia da revoluo da informtica, que aumentou a demanda por mo-de-obra qualificada ao mesmo tempo em que reduziu a demanda por trabalho no especializado, e da onda ideolgica neoliberal que, depois dos anos 70, pressionou por uma diminuio do estado de bem-estar social, ou do salrio indireto. A reforma gerencial foi vista por muitos como um elemento desse processo, mas o fato que ela aumentou a capacidade do estado de fornecer com eficincia servios sociais que, por serem basicamente universais, contribuem para a igualdade social. Na verdade, a reforma da gesto pblica neutra em termos distributivos. Ela pode ser usada para reduzir ou para aumentar os salrios diretos e indiretos. No entanto, na medida em que ela aumenta a capacidade do estado, tambm legitima aumentos nos gastos sociais do estado, tornando portanto mais provvel que um pas que a adote fique mais apto a garantir os direitos sociais. Nossa terceira e ltima questo: no seria a reforma gerencial ambiciosa demais para os pases em desenvolvimento? No deveriam eles seguir o processo seqencial que to apreciado por organizaes internacionais como o Banco Mundial? No deveriam eles primeiro concluir a reforma do servio pblico, e s depois se envolver na reforma. A pesquisa feita por Pollitt and Bouchaert (2000), confirmada na edio 2004 do livro, definitiva sobre esse assunto. Ainda em 1998 o Banco Mundial entendia a reforma administrativa como enxugar a organizao do estado e concluir a reforma do servio pblico. Naquela poca, sua equipe estava apenas comeando a compreender o que significava a reforma da gesto pblica, mas ainda no a apoiava, com base no argumento seqencial. gerencial? A resposta que de imediato vem mente concordar, desde que meu interlocutor tambm concorde que o pas deve primeiro concluir a revoluo mecnica do sculo XIX, e s depois disso se engajar na revoluo da informtica Se com essa resposta posso parecer muito impaciente, outra maneira de colocar o problema argumentar que, se o pas carece de uma burocracia weberiana suficientemente profissional, isso no motivo para no comear a reforma da gesto pblica: ambas as reformas podem ser implantadas ao mesmo tempo. Os pases desenvolvidos j tinham competentes servios pblicos de alto escalo, e podiam continuar a partir dessa posio. O fato de que a hiptese seqencial costuma ser equivocada no significa que os pases em desenvolvimento devam copiar estritamente as reformas da gesto pblica adotadas pelos pases desenvolvidos. Eles tero de levar em conta as especificidades enfrentadas por eles, tero de admitir que o clientelismo ou as prticas de troca de favores sero mais generalizadas, que a sociedade ser menos coesa e que seus padres morais sero

mais baixos. No caso da reforma gerencial brasileira de 1995, que se baseou no modelo britnico, por exemplo, vrias adaptaes foram introduzidas pelos reformadores locais. O papel dos servidores pblicos de alto escalo no ncleo estratgico do estado recebeu maior ateno, seus ordenados foram aumentados, concursos pblicos anuais de admisso foram estabelecidos para todas as carreiras de estado, e o papel da auditoria no foi subestimado, embora tivesse sido pedido aos auditores que prestassem mais ateno aos resultados do que aos procedimentos. O treinamento dos servidores pblicos de alto escalo e de nvel mdio recebeu prioridade. Em outras palavras, no h razo por que um pas em desenvolvimento no possa continuar a construir sua administrao pblica profissional enquanto, ao mesmo tempo, comea a implementar a reforma gerencial. Uma das principais vantagens de que gozam os pases em desenvolvimento, alm da possibilidade de copiar tecnologias, a capacidade de importar instituies. As organizaes internacionais insistem em exportar instituies e reformas, mas tais exportaes quase sempre falham por no estarem adaptadas a situaes locais. Importar instituies muito diferente, pois implica a propriedade das instituies que esto sendo importadas pelos indivduos de um pas, que sero capazes no apenas de adapt-las a situaes locais mas tambm de comprometer as pessoas outros servidores de alto Anteriormente, somente a diplomacia e as carreiras militares tinham concursos de admisso anuais. escalo e a sociedade em geral com as novas regras do jogo. O comprometimento com novas instituies no decorre automaticamente da propriedade da reforma pelos indivduos de um pas, mas uma condio para isso. O que certo que as reformas institucionais e a gesto pblica no mais do que um conjunto de instituies so eficazes somente quando, alm de serem bem planejadas e adaptadas a situaes reais, esto enraizadas no tecido social. Concluso Comecei este trabalho perguntando que tipo de reforma da administrao pblica nos pases em desenvolvimento contribuiria para o desenvolvimento econmico e a consecuo das Metas de Desenvolvimento do Milnio das Naes Unidas. Aps descrever um modelo de reforma da gesto pblica que chamei de modelo estrutural de gerncia pblica, argumentei, em primeiro lugar, que ele tornava o estado mais capaz e mais eficiente na medida em que adotava uma estrutura particular de diviso do trabalho entre a prpria organizao do estado, a organizao pblica no estatal, a organizao corporativa e as organizaes privadas, e adotava uma estratgia gerencial que, tornando os servidores pblicos de alto escalo mais autnomos e mais responsveis, motivava-os e permitia-lhes serem mais eficientes. Em segundo lugar, argumentei que, na medida em que o estado o instrumento chave de ao coletiva disposio de uma nao para promover seu desenvolvimento econmico, torn-lo mais capaz certamente faria com que os governos fossem mais eficazes para definir, juntamente com a sociedade, uma estratgia nacional de crescimento. Em terceiro lugar, rejeitei a tese seqencial, sustentando que, se um pas em desenvolvimento no completou sua reforma burocrtica ou reforma do servio pblico, no havia razo que o impedisse de continuar com essa reforma enquanto gradualmente implementasse a reforma gerencial. Os pases em desenvolvimento podem ser divididos em categorias de renda mdia e de renda baixa. No tenho dvida de que pases de renda mdia ou em desenvolvimento intermedirio so capazes de importar instituies e tirar proveito disso. O que perigoso para eles aceitar acriticamente instituies exportadas que muitas vezes no levam em conta seus interesses nacionais. Com relao aos pases pobres, porm, o problema mais complexo, e a atitude aconselhvel ter mais dvidas do que certezas. Mais do que outros pases, eles necessitam acima de tudo construir um estado forte e capaz, porque um estado razoavelmente bem estruturado e relativamente livre de corrupo uma condio para que possam tirar proveito da ajuda que recebem de pases ricos e de renda mdia. Todo o programa que as Naes Unidas organizaram para canalizar ajuda aos pases pobres baseia-se no pressuposto de que

alguns desses pases j preencheram essas condies mnimas. O documento principal do Projeto do Milnio da ONU (2005) afirma que de responsabilidade dos prprios pases fortalecerem seus prprios sistemas de governo. Ele divide os pases pobres entre os chefiados por lderes governamentais predadores e os dotados de governos bem intencionados, e prope que os pases desenvolvidos direcionem 0,7 % de seu PIB para ajudar este ltimo grupo de pases.15 Em todo caso, eles no tm alternativa seno tentar construir a capacidade do estado. Referncias Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1996) Da administrao pblica burocrtica gerencial. Revista do Servio Pblico 47(1): 7-40. Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1997) Estratgia e estrutura para um novo Estado. Revista de Economia Poltica 17(3): 24-38. Bresser-Pereira, Luiz Carlos (1998) Reforma do Estado para a Cidadania. S.Paulo: Editora 34. Bresser-Pereira, Luiz Carlos (2004) Democracy and Public Management Reform. Oxford: Oxford University Press. Bresser-Pereira, Luiz Carlos & Regina Pacheco (2006) A reforma do estado brasileiro e o desenvolvimento. In Joo Paulo dos Reis Velloso e Roberto Cavalcanti de Albuquerque, orgs. (2006) Crise poltica e reforma das instituies do estado brasileiro. Rio de Janeiro: Jos Olympio: 149-170. MARE (Ministrio da Administrao Federal e da Reforma do estado) (1995) Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado. Braslia: Imprensa Nacional, Novembro de 1995. 15 Projeto do Milnio da ONU (2005): 113-114. O Projeto do Milnio foi encomendado pelo Secretrio-Geral das Naes Unidas em 2002 para desenvolver um plano concreto de ao a fim de abolir a pobreza, a fome e a doena opressivas que afetam bilhes de pessoas no mundo. um rgo consultivo independente liderado por Jeffrey Sachs. Ver tambm Sachs (2005). 23 Pollitt, Christopher and Geert Bouchaert (2000) Public Management Reform. Oxford: Oxford University Press. Ranson, Stewart and John Stewart (1994) Management for the Public Domain. London: The Macmillan Press. Sachs, Jeffrey (2005) The End of Poverty: Economic Possibilities for Our Time. New York: Penguin Press. Silberman, Bernard S. (1993) The Cages of Reason. Chicago. Chicago University Press. UN Millennium Project (2005) Investing in Development: A Practical Plan to Achieve the Millennium Development Goals. Londres: Earthscan.