LA PRESIDENCIA DE LA REPBICA Y EL PODER EJECUTIVO URUGUAYO EN LA CONSTITUCIN DE 1967

Rubn Flores Dapkevicius 1

RESUMEN: El Poder Ejecutivo el Uruguay se caracteriza por su composicin y por su forma de funcionamiento y atribucin de competencias entre sus rganos. Respecto de sus relaciones con el Poder Legislativo, el sistema uruguayo es Semipresidencial, ya que existe el llamado a Sala y la Censura de los Ministros y del Consejo de Ministros que nunca finaliza con la cada del Presidente de la Repblica que es el Jefe de Estado y de Gobierno. Para acceder a la primera Magistratura debe ocurrirse a las elecciones internas de los Partidos Polticos de donde surge el candidato nico del mismo. Elegido ste se realiza la eleccin que puede efectuarse hasta en segunda vuelta o ballotage si no se obtienen determinadas mayoras.

SUMARIO: LA ADMINISTRACION CENTRAL: I) Definicin; II) Acepciones de la expresin Poder Ejecutivo; III) Forma de actuacin del Jerarca; IV) La Presidencia de la Repblica integra el Poder Ejecutivo, jerarca; V) Competencia del Consejo de Ministros; VI) La Jefatura de Gobierno y la Jefatura de Estado; VII) Los Secretarios y Subsecretarios de Estado; VIII) El refrendo ministerial; IX) La competencia del Poder Ejecutivo es abierta; X) Poltica de Descentralizacin: aprobacin y ejecucin; XI) Creacin de la Comisin Sectorial; XII) Recursos financieros destinados a los Gobiernos Departamentales; XIII) La eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica. 1) Elecciones Internas; 2) La eleccin nacional del Presidente y Vicepresidente de la Repblica. CONCLUSIONES. BIBLIOGRAFIA

LA ADMINISTRACION CENTRAL I) Definicin

Doctor en derecho y ciencias sociales por la Universidad mayor de la Repblica. Profesor de Derecho Administrativo y de Derecho Constitucional de la Universidad mayor de la Repblica. Ex Asesor Letrado del Servicio Civil de la Presidencia de la Repblica Oriental del Uruguay. Correos del autor rflores@montevideo.com.uy floresdapkevicius@hotmail.com
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Para determinar el alcance del concepto partiremos de lo dispuesto por el art. 60 de la Carta que dice: La ley crear el Servicio Civil de la ADMINISTRACION CENTRAL,... Establcese la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la ADMINISTRACION CENTRAL.... Existen dos posiciones respecto a qu comprende la expresin que nos convoca: Una primera entiende que es el ESTADO EN SENTIDO ESTRICTO, esto es, sus clsicos Poderes y los tres rganos de creacin constitucional (Corte Electoral, Tribunal de Cuentas y Tribunal de lo Contencioso Administrativo), fundndose en que: 1) Administracin en sentido subjetivo significa Ente Pblico actuando en funcin administrativa. Agregar el adjetivo Central refiere al Ente Pblico Central, esto es, al Estado en sentido estricto actuando en funcin administrativa. 2) De acuerdo al principio de Separacin de Poderes, la Administracin Central actuando en funcin Administrativa, tiende a confundirse con el sistema orgnico Poder Ejecutivo. 3) Mas, es errneo identificar ambos conceptos. Hay otros rganos del Estado Central que ejercen funcin administrativa, como por ejemplo las Cmaras, art. 105 de la Carta. 4) El proyecto de 1951 y el colorado de 1966 deca Administracin Pblica que incluye a todas las personas estatales ejerciendo funcin administrativa. La expresin fue sustituda por la actual para excluir a las personas descentralizadas. 5) El sistema orgnico jerarquizado al Poder Ejecutivo no es llamado en ningn momento Administracin Central. Siempre se habla de las dependencias del Poder Ejecutivo. Una segunda posicin, restringida, entiende que comprende al Poder Ejecutivo y sus dependencias, sin perjuicio de que el constituyente y el legislador puedan emplear el concepto, en algunas oportunidades, para excluir solamente a los Organismos descentralizados. Por su parte el Rotondo Tornara tambin parece participar del criterio restringido ya que ms... comnmente, solo... hace referencia al Poder Ejecutivo y sus dependencias, en tanto poder administrador por excelencia .Destacamos que en la prctica importa definir el concepto. Ello podra incidir sobre el goce de determinados derechos y obligaciones: por ejemplo los estatuidos en el art. 60 de la Constitucin de la Nacin o Nacional, la aplicacin de determinados reglamentos, etc..

Entendemos que la extensin de la expresin depender del alcance que le d el constituyente o legislador en cada caso. En conclusin: a) La expresin debe entenderse de acuerdo a lo dispuesto para cada caso. b) Si no existe una definicin expresa o implcita, comprende nicamente al Poder Ejecutivo, porque ste es el Poder Administrador por excelencia.

II) Acepciones de la expresin Poder Ejecutivo La expresin puede entenderse de dos formas, a saber: 1) Como jerarca del sistema orgnico del mismo nombre. 2) Como sistema orgnico, (primario y secundario), esto es, un conjunto de rganos enlazados en virtud de un orden que pone los componentes al servicio del todo en consideracin a tareas especficas. Por ejemplo, si para tener un automvil necesitamos ensamblar sus componentes, para poseer un sistema orgnico debemos coordinar una serie de rganos de acuerdo a determinados vnculos y centros de autoridad. El sistema actuar como un todo coherente para alcanzar el fin debido.

III) Forma de actuacin del Jerarca El Poder Ejecutivo acta normalmente como un rgano dplice de acuerdo a una expresin que la doctrina utiliza habitualmente. El principio surge de lo dispuesto en los arts. 149, 168 y 179 de la Carta que disponen que: art. 149: El Poder Ejecutivo ser ejercido por el Presidente de la Repblica actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros.... art. 168: Al Presidente de la Repblica, actuando con el Ministro o Ministros respectivos, o con el Consejo de Ministros corresponde:... art. 179: ... Los ministros no quedarn exentos de responsabilidad por causa de delito aunque invoquen la orden escrita o verbal del Presidente de la Repblica... Por lo expuesto, el Poder Ejecutivo puede actuar:

1) Mediante el rgano llamado Acuerdo, esto es, el Presidente con el Ministro o los Ministros de la materia de que se trate. 2) Mediante el Consejo de Ministros que es un rgano integrado por todos los Ministros y, para parte de la doctrina, por el Presidente de la Repblica. 3) Tambin acta mediante la Presidencia de la Repblica que es el rgano preeminente del sistema orgnico que nos convoca.

IV) La Presidencia de la Repblica integra el Poder Ejecutivo, jerarca Para un sector de la doctrina, partiendo de la distincin entre Jefe de Estado y de Gobierno, la Presidencia COMO JEFATURA DE ESTADO, es un rgano distinto del Poder Ejecutivo jerarca (aunque integra el sistema) , con competencias propias y sin que exista relacin de jerarqua entre ambos sistemas. Otro sector entiende que la Presidencia integra el Poder Ejecutivo jerarca, porque: 1) No existe una seccin ni captulo en la Carta que refiera a la Presidencia de la Repblica. Los arts. que mencionan al rgano (148, 159, 161, 174, 184 y 230) se encuentran, esencialmente, en la Seccin IX: Del Poder Ejecutivo. 2) El Presidente, que es elegido por el soberano en forma directa y en un sistema de doble vuelta, designa a quienes ejercern los cargos de la Magistratura civil de Secretario de Estado y, esos funcionarios estn subordinados a ese Poder. 3) El art. 149 no dice QUIEN es el Poder Ejecutivo, sino QUIEN EJERCE su funcin. La disposicin establece la forma NORMAL de actuacin del Jerarca, pero las disposiciones que otorgan competencias exclusivas al Presidente, prevn una forma EXCEPCIONAL de actuacin del Poder Ejecutivo. El art. 168 refiere a la competencia actuando en Acuerdo o Consejo, mas, no excluye otra forma de actuacin. Tambin se ha entido que el Poder

Ejecutivo puede actuar en formas diversas a las normales o habituales, aunque refiere a los casos de delegacin y de designacin del Secretario y Prosecretario de la Presidencia. 4) En nuestro sistema semipresidencial el primer Magistrado es Jefe de Estado y de Gobierno. As lo ha entendido, tambin, Justino Jimnez de Archaga que dice, comentando la Constitucin de 1942, que en la organizacin del Poder Ejecutivo, similar a la actual: El

Presidente de la Repblica, cindonos a la letra y a la teora de la Constitucin (y a la realidad, que no podemos, jams, desconocer como seres humanos y juristas, agregamos), ms que un Jefe de Estado, es un premier ELEGIDO POPULARMENTE. No ocupa la posicin de un poder moderador, como el monarca ingls... no. El Presidente de la Repblica es un CONDUCTOR de la poltica, tal como puede serlo un Primer Ministro en Inglaterra. 5) A los fundamentos sealados AGREGAMOS que la Presidencia de la Repblica puede dictar ORDENES en general y sin limitacin alguna a los Ministerios, art. 179. Esa atribucin solo puede entenderse si existe el poder de mando, propio de la JERARQUIA comn, por lo que no podra argumentarse que nos encontramos frente a una hiptesis de jerarqua mltiple o accesoria, categora especialsima y, por ello, de excepcin. La solucin se impone porque la disposicin permite, jurdicamente y atendiendo a la realidad, que el Presidente actuando SOLO, ejerza la jerarqua sobre rganos subordinados al Poder Ejecutivo jerarca. Resulta importante destacar que la disposicin que se comenta tiene su origen en la Constitucin de 1830 y, de acuerdo a nuestro juicio, no puede entenderse como letra muerta, o como una frase sin un motivo o sentido o, como un error del soberano. Para algo se dice, por algo existe y ha sido ratificado por EL PUEBLO REITERADAMENTE. No puede descartarse sin ms, como algunos autores lo intentan, teniendo en cuenta lo radical, explcito y por dems claro de su contenido. La doctrina administrativista la interpreta diciendo que en el caso de los Ministros, por su jerarqua y la naturaleza del cargo, no se admite la eximente de la obediencia debida. Entonces debemos considerar que la Subordinacin existe si nos encontramos en un sistema orgnico centralizado, esto es, si el vnculo, relacin o, con Mndez, el lazo, entre rganos y funcionarios es la jerarqua. Por lo expuesto, creemos que entender el art. 179 como una forma expresa de excluir la eximente de la obediencia debida, termina por afirmar y reafirmar que el Presidente de la Repblica puede dictar rdenes a sus Secretarios o, lo que es lo mismo, que stos se encuentran en una situacin de obediencia o subordinacin, aunque no se les aplique la eximente comentada. Para finalizar, Jimnez de Archaga nos puede ilustrar cuando comenta la disposicin (art. 167 de la Constitucin de 1942 cuya redaccin es idntica a la reglada en el art. 179 de la Carta vigente): Esa tesis (que sostena que en la Constitucin de 1830 los Ministros eran

miembros del Poder Ejecutivo) la reputo inexacta, no solamente porque hay un texto expreso (se destaca, como no puede ser de otra forma, la existencia de un texto expreso), que establece que el Poder Ejecutivo ser ejercido por una sola persona, sino tambin porque esta misma disposicin marca... la existencia de un rgimen de subordinacin de los Ministros respecto del Presidente de la Repblica. NO SE RECIBEN ORDENES VERBALES o ESCRITAS, sino de quien es jerrquicamente superior... Hoy (Carta de 1942) el Ministro comparte la titularidad del Poder Ejecutivo... sino ms especialmente en cuanto le es dado provocar la transferencia de la titularidad del Poder Ejecutivo, del Presidente al Consejo. Tngase presente que basta que un Ministro lo requiera para que cualquier asunto (hoy se aplica el art. 160 de la Carta, es decir, que los Ministros slo pueden plantear asuntos de su competencia) que deba decidir el Poder Ejecutivo haya de ser sometido al Consejo de Ministros, en cuyo Cuerpo se resolver por mayora de votos. Esta extensa, pero interesante cita, merece algunos comentarios: a) El citado fundaba su opinin, respecto al tema en la Constitucin de 1830, en un argumento de texto y, ahora, cede ante otro que coexiste con aqul. Tal vez la circunstancia se produjo porque en la Carta de 1942 la posibilidad de que los Ministros pudieran plantear, cualquier tema, ante el Consejo, era realmente importante, circunstancia que hoy les est vedada parcialmente, art 160 de la Constitucin. b) Jurdicamente y en teora el Presidente podra perder una votacin en el Consejo de Ministros pero, para revertir tal eventualidad, solo debe cesar a los discordes con su parecer. No olvidemos que El Consejo no es una reunin de iguales... (porque existe) una diferencia de carcter poltico, de prestigio popular entre el Presidente elegido a primer grado por el Cuerpo Electoral (hoy a doble vuelta lo que significa, por lo menos, haber obtenido alrededor del cincuenta porciento de sufragios del total de habilitados para votar), y Ministros que son designados por l... (ello ha producido) una curiosa consecuencia: la de que los directores o Jefes de las fracciones (lemas y sublemas) menores (del partido de gobierno, de los que forman la coalicin de gobierno, y obviamente de los que se encuentran en la oposicin), rehuyan las carteras ministeriales, por cuanto sera imprudente que expusieran su prestigio poltico colocndose en la alternativa de tener que abandonar sus posiciones por EXIGENCIAS (el autor busc una forma elegante para mantener su discurso y no quiso decir directamente rdenes, aunque el trmino exigencias, debe entender en el contexto de su razonamiento y no puede tener otro significado que rdenes) del Presidente de la Repblica.

Destacamos como Jimnez de Archaga, sin desatender lo jurdico, observa la realidad que hoy da (a ms de cincuenta aos), sigue ocurriendo: ningn Lder poltico importante (en el momento que se le ofrece el cargo), puede arriesgar su prestigio, ante la opinin pblica, recibiendo rdenes del Presidente de la Repblica. c) No olvidemos que el citado dijo El Presidente de la Repblica, cindonos a la letra y a la teora de la Constitucin (y a la realidad), ms que un Jefe de Estado, es un premier ELEGIDO POPULARMENTE (hoy en un sistema que le asegura contar con la aprobacin de, aproximadamente, el cincuenta porciento de inscriptos habilitados para votar si, la segunda vuelta, se desarrolla normalmente). No ocupa la posicin de un poder moderador, como el monarca ingls... no. El Presidente de la Repblica es un CONDUCTOR de la poltica, tal como puede serlo un Primer Ministro en Inglaterra.

V) Competencia del Consejo de Ministros Hemos observado que el Poder Ejecutivo, Jerarca, puede actuar mediante la Presidencia de la Repblica, el Acuerdo y en Consejo de Ministros. Corresponde estudiar la competencia del ltimo de los nombrados, comparndola con la del Acuerdo. Barbagelata enseaba ... la competencia del aludido sujeto (Consejo de Ministros) est determinada por la Constitucin, aunque no de manera ordenada, sistemtica y precisa. Existe una gran dispersin en las normas que a ello refieren. El Consejo de Ministros tiene dos modos de actuar: 1) En forma EXCLUSIVA, NECESARIA U ORIGINARIA 2) En forma COMPARTIDA, EXCLUYENTE Y EVENTUAL La competencia exclusiva del Consejo de Ministros refiere a aquellos actos que SOLO pueden emanar de ese cuerpo. El tema se regula en diversas disposiciones constitucionales, siendo la de mayor trascendencia, la establecida en el art. 160. La segunda oracin de esta regla expresa que tendr, asmismo competencia privativa, en los casos previstos en los incisos 7,... 16, 19 y 24 del art. 168. Al respecto dice el autor que nos ilustra: la falta de referencia a la intervencin del Presidente o del Ministro o Ministros respectivos en el precepto de la glosa, revela, en efecto, que en tales casos la competencia pertenece siempre al Consejo, por lo que resulta inadecuada su calificacin como privativa.

La mencin de los actos de los Nrales 7, 16, 19 y 24 del art. 168 se efecta para atriburselos en exclusividad al Consejo, solo esa puede ser la finalidad porque el rgano ya tena competencia en todos los actos de Gobierno y Administracin (art. 160 1ra oracin). Entenderla de otra forma sera admitir una redundancia absolutamente innecesaria. La atribucin necesaria tiene su razn en la trascendencia de los temas a resolver y, el carcter excepcional de semejante competencia exiga que su atribucin fuera realizada in expresse verbis. Compartimos, absolutamente, lo expuesto por el autor. Por lo expuesto, el Consejo de Ministros tiene competencia exclusiva para: 1) Enviar proyectos de ley con declaratoria de urgente consideracin, art. 168 ord. 7. 2) Decretar la ruptura de relaciones y, previa resolucin de la Asamblea General, declarar la guerra, si no diesen resultado el arbitraje u otros medios pacficos, art. 168 nral.16. 3) Presentar a la Asamblea General los proyectos de presupuestos y dar cuenta de la inversin hecha de los anteriores, art. 168 nral. 19. 4) Delegar por resolucin fundada y bajo su responsabilidad poltica las atribuciones que estime convenientes, art. 168 nral. 24. 5) Revocar las resoluciones del Acuerdo, art. 165. 6) Redistribuir las competencias ministeriales en razn de materia, art. 174 inc. 2. 7) Cometer atribuciones a los Ministerios sin que signifique delegacin, art. 181 ord. 8. 8) Designar los Directores de los Organismos descentralizados por servicios, art. 187. 9) Solicitar venia a la Cmara de Senadores para designar nuevos Directores de los Entes Descentralizados, art. 175 inc.3. 10) Designar los representantes del Estado en las Sociedades de Economa Mixta de derecho Privado, art. 188 inc. 4. 11) Reemplazar a los miembros de los Directorios o Directores Generales cuya venia de destitucin se solicita, art. 198 inc. 3. Estimamos que la competencia exclusiva del Consejo de Ministros es EXCEPCIONAL al principio general de que el Poder Ejecutivo puede actuar en su forma habitual y, por ello, no puede ampliarse por ley. La competencia compartida, privativa, excluyente y eventual del Consejo surge de la 1ra oracin del art. 160 que reza: Tendr competencia privativa en todos los actos de

gobierno y adminstracin que planteen en su seno el Presidente de la Repblica o sus Ministros en temas de sus respectivas carteras ( el subrayado es nuestro, acotamos). La norma le atribuye competencia compartida privativa y, lo hace con rigor terminolgico, estableciendo el principio de que el Poder Ejecutivo puede actuar en Acuerdo o en Consejo indistintamente, salvo, que se disponga a texto expreso que el ltimo de los nombrados tiene competencia exclusiva. Entonces, el Acuerdo puede actuar siempre que el Presidente de la Repblica o los Ministros en sus carteras NO PLANTEEN la necesidad de que el tema sea tratado en Consejo. Efectuado ste, desaparace... la posibilidad jurdica de que sea resuelto... por el Presidente actuando con el Ministro o Ministros respectivos, esto es: el Acuerdo ha sido excludo, expresamente privado de actuar. Por lo expuesto, la competencia excluyente del Consejo de Ministros es eventual, depende del planteamiento de uno de los soportes mencionados por la disposicin. En conclusin: 1) El Poder Ejecutivo SIEMPRE puede funcionar en Consejo, salvo las competencias atribudas expresamente a la Presidencia de la Repblica. Sus atribuciones exclusivas son excepcionales y las privativas necesitan del querer expreso del Presidente o de sus Ministros. 2) El jerarca acta normalmente en forma de Acuerdo; para excluirlo se necesita texto expreso o que se plantee el tema en el Consejo de Ministros. 3) Sin perjuicio de lo expuesto en el numeral precedente debe considerarse las competencias atribuidas expresamente a la Presidencia de la Repblica, incluido lo dispuesto en el art. 179 de la Constitucin de la Repblica.

VI) La Jefatura de Gobierno y la Jefatura de Estado Histricamente, la Jefatura de Estado naci y se desarroll en los regmenes de gobierno parlamentario que son tales si hay responsabilidad ministerial y si la integracin del gabinete est condicionada por las mayoras existentes en la rama legislativa .... Por ello, nuestro sistema no es de acuerdo a nuestro juicio, simplemente parlamentario ni semiparlamentario. En Uruguay el Primer Magistrado mantiene a sus Secretarios de Estado con el voto conforme de 53 legisladores en 130; una amplia minora. En el peor de los casos necesita que 65 legisladores no voten (aun no ingresando a sala); la ratificacin de la censura art. 148 de la Constitucin Nacional o de la Nacin o de la Repblica.

Al Jefe de Estado compete, adems de la atribucin formal de representacin del mismo, la orientacin poltica del Poder Ejecutivo, si el rgimen es presidencial. Si es parlamentario, la de asegurar el equilibrio entre los Poderes Legislativos y Ejecutivo y la armona de stos con el Cuerpo Electoral. Desde la Constitucin de 1830 nuestro sistema ha sido semipresidencial. Por lo expuesto, el Presidente de la Repblica es el Jefe de Estado y, como veremos a continuacin es, a nuestro juicio, el Jefe de Gobierno. La Jefatura de Gobierno es atribuida al rgano que decide la orientacin poltica del gobierno. En el sistema presidencial la Jefatura de Estado y la de Gobierno coinciden en un rgano. El rgimen parlamentario se caracteriza porque las Jefaturas estn separadas. El Jefe de Estado designa al Jefe de Gobierno siguiendo la mayora parlamentaria (en Uruguay, si el rgimen fuera parlamentario, debera contar, para designar a sus Ministros, con el apoyo necesario de por lo menos sesenta y seis legisladores, circunstancia que no es necesaria de acuerdo al art. 148 de la Carta), pero es a ste a quien corresponde la conduccin poltica y administrativa del Gobierno. Consideramos que el Presidente de la Repblica es el Jefe de Gobierno porque: 1) Designa y cesa libremente a sus Secretarios y Subsecretarios de Estado, arts. 174, 175 y 183; sin perjuicio de que para mantenerlos en esos cargos de la Magistratura Civil necesita una minora de legisladores, de 53 en 130 o, eventualmente y en el peor de los casos, 65 en 130. Lo expuesto debe entenderse sin perjuicio que, en la prctica nacional, nunca se produjo una censura real (no ficta), de algn Secretario de Estado. 2) Los ministros estn subordinados a la Presidencia (y a todo el Poder Ejecutivo jerarca) que les imparte rdenes, art. 179. 3) Jurdicamente y en teora el Presidente podra perder una votacin en el Consejo de Ministros pero, para revertir tal eventualidad, solo debe cesar a los discordes con su parecer. No olvidemos que El Consejo no es una reunin de iguales... (porque existe) una diferencia de carcter poltico, de prestigio popular entre el Presidente elegido a primer grado por el Cuerpo Electoral (hoy a doble vuelta lo que significa, por lo menos, alrededor del cincuenta porciento del total de habilitados para votar), y Ministros que son designados por l... (ello ha

producido) una curiosa consecuencia: la de que los directores o Jefes de las fracciones (lemas y sublemas) menores (del partido de gobierno, de los que forman la coalicin de gobierno, y obviamente de los que se encuentran en la oposicin), rehuyan las carteras ministeriales, por cuanto sera imprudente que expusieran su prestigio poltico colocndose en la alternativa de tener que abandonar sus posiciones por EXIGENCIAS (rdenes) del Presidente de la Repblica. Destacamos que ningn Lder poltico importante (en el momento que se le ofrece el cargo), puede arriesgar su prestigio, ante la opinin pblica, recibiendo rdenes (exigencias) del Presidente de la Repblica.

VII) Los Secretarios y Subsecretarios de Estado Los Ministerios son rganos constitucionales, simples y unipersonales. Forman parte del sistema orgnico Poder Ejecutivo y se encuentran subordinados a su Jerarca. En la Constitucin de la Nacin o Nacional no existe norma especial para Ministerio alguno y, por ello, los mismos se reglan de acuerdo a las normas establecidas en el la Seccin X de aquel mximo cuerpo. Poseen competencia propia de acuerdo a lo establecido por el art. 181. De sus ords. 4 y 6 del art. 181 surge lo que Mndez denomin Centralizacin Derivada. El ministro es el jerarca de su reparticin, sin perjuicio de estar subordinado a su jerarca. Esto significa que, si bien el Ministro adopta medidas (ord. 6), siempre se encuentra en un sistema centralizado bajo subordinacin del Poder Ejecutivo. Su subordinacin es visible cuando prepara y somete a consideracin del superior los proyectos, art. 181 ord.2. La competencia ministerial en razon de materia surge del art. 174 de la Carta que establece: A) La ley por mayora especial determina el nmero de Ministerios y su competencia por razn de materia. B) Requiere de la iniciativa exclusiva del Poder Ejecutivo. C) El Poder Ejecutivo, en Consejo, puede redistribuir la competencia por razn de materia, esto es no puede crear o suprimir competencias creadas por ley. D) La redistribucin se realiza mediante reglamento autnomo contra legem.

La designacin de los ministros es competencia del Presidente de la Repblica. El cese tambin compete al Presidente de la Repblica que, ante una desaprobacin de sus Ministros necesita, slo, cincuenta y tres legisladores (en ciento treinta) para mantener a sus secretarios y disolver las cmaras, art 148 de la Carta. Efectuada la eleccin legislativa correspondiente se necesitar sesenta y seis legisladores (MAYORIA ESPECIAL) que revoquen o que confirmen aquella desaprobacin. Si la Asamblea General no se pronuncia dentro del plazo correspondiente, o no se obtienen los votos necesarios debe entenderse, necesariamente, que la desaprobacin pronunciada con anterioridad resulta revocada. Sin perjuicio de este instituto que, con otros, establece un sistema semipresidencial, el Presidente de la Repblica posee mltiples instrumentos que le permiten imprimir su poltica. Ello es as porque en aso de conflicto institucional con el rgano ms representativo del pueblo en un Estado de Derecho material personalista, podr ser resuelto por el rgano mximo de la comunidad: el cuerpo electoral. Las incompatibilidades y prohibiciones de los Ministros se encuentran reguladas en el art. 178 que les extiende el rgimen de los Senadores y Representantes, en lo que fuere pertinente. La disposicin establece que no podrn ser acusados sino en la forma que seala el art. 93 de la Carta y slo DURANTE el ejercicio del cargo. Cuando la acusacin haya reunido los dos tercios de votos del total de componentes de la Cmara de Representantes, el Ministro acusado quedar suspendido en el ejercicio de sus funciones. De lo expuesto surge que los Ministros slo pueden ser acusados penalmente durante el ejercicio del cargo. Se destaca que el rgimen aplicable al Presidente de la Repblica es similar, porque el art. 171 no utiliza el giro en lo pertinente y, porque el art. 172 introduce una extensin temporal para la acusacin que procede de acuerdo al art. 93 de la Carta, si el primer

Magistrado est en ejercicio de su cargo o, dentro de los seis meses siguientes a la expiracin del mismo. Por lo expuesto, se aplica al Presidente de la Republica y a los Ministros lo dispuesto por los arts. 122 a 126 de la Carta, con las particularidades, suscinta y preliminarmente sealadas. Cada Secretario de Estado tiene un Subsecretario (art. 183). Este cesa con aqul, salvo nueva designacin, lo que demuestra su solidaridad jurdica necesaria. De acuerdo al art. 184, el Subsecretario puede suplir al Ministro de su cartera en caso de licencia de ste, debiendo ser designado por el Presidente de la Repblica, el que puede

nombrar a otro Ministro para que lo sustituya interinamente. Ello reitera la discrecionalidad que el Presidente posee para designar los Secretarios de Estado, sin perjuicio de lo dispuesto en el art. 148 de la Constitucin de la Repblica Oriental.

VIII) El refrendo ministerial El art. 168 nral.25 nos dice: El Presidente de la Repblica firmar las resoluciones y comunicaciones del Poder Ejecutivo con el Ministro o Ministros a que el asunto corresponda, requisito sin el cual nadie estar obligado a obedecerlas. Asimismo, el ord. 7 del art. 181 establece que a los Ministros competentes en sus respectivas carteras compete firmar y comunicar las resoluciones del Poder Ejecutivo. El art. 179 establece la responsabilidad de los Ministros por los decretos y rdenes que firmen..., salvo el caso de resolucin expresa del Consejo de Ministros donde la responsabilidad ser de los que adoptaron la decisin. Los que firmen no pueden excepcionarse mediante la eximente de la obediencia debida porque no quedarn exentos de responsabilidad por causa de delito aunque invoquen la orden escrita o verbal del Presidente de la Repblica o del Consejo.

IX) La competencia del Poder Ejecutivo es abierta Un sector de la doctrina concluye que la competencia del Poder es CERRADA. As, Aguirre expresa bajo el ttulo La Competencia del Consejo de Ministros no puede ampliarse por Ley que la competencia del Poder Ejecutivo est fijada in totum, por la Constitucin. Esta no ha dejado abierta la posibilidad, como lo ha hecho respecto de otros rganos - LOS MINISTERIOS por ejemplo - de que su competencia se vea enriquecida por va legal. El autor comienza hablando de la competencia exclusiva del Consejo y, luego, parece referirse a las atribuciones de todo el sistema. La competencia del sistema orgnico Poder Ejecutivo ES ABIERTA porque la ciencia, tecnologa y sociedad estn continuamente evolucionando. Por motivos prcticos el Poder Administrador no puede ms que ingresar en esas tareas. As toda nueva competencia atribuda a los Ministerios (art. 181 ord. 8), significa ampliar las atribuciones de la Administracin Central. Lo mismo sucede respecto a las nuevas competencias que la Ley puede conferir a la O.P.P. (art. 230) y a la creacin por va legal de la O.N.S.C., art. 60.

La competencia del Jerarca tambin ES ABIERTA porque, si aceptamos que la Ley puede ampliar la competencia del sistema, el jerarca vera tambin extendida la suya. Es l quin en definitiva puede expedir la ltima voluntad de la Administracin (si existe impugnacin), sin perjuicio, obviamente, de las atribuciones que la ley puede realizar directamente a la cabeza del sistema orgnico y lo que surge del principio de concentracin funcional. Concluimos: 1) La competencia del Poder Ejecutivo, sistema y jerarca, es abierta. 2) Las atribuciones exclusivas del Consejo de Ministros hacen excepcin al principio general de que el Poder Ejecutivo puede actuar en su forma habitual. Por lo expuesto, la Ley no puede ampliar su competencia exclusiva que es CERRADA.

X) Poltica de Descentralizacin: aprobacin y ejecucin La reforma parcial de la Constitucin Nacional o, de la Nacin, o de la Repblica operada en 1997 persigui una clara finalidad descentralizadora la que surge del principio establecido en el art. 50 inc. 3. Es ese principio el que impone a la Persona Jurdica Estado, actuando a travs de sus rganos competentes, impulsar polticas de descentralizacin. Corresponde decir que la O.P.P. asistir al Poder Ejecutivo en la formulacin de planes y programas de desarrollo, as como en la planificacin de polticas de descentralizacin que sern ejecutadas por el propio Poder Ejecutivo, los Organismos Descentralizados por Servicios y los Gobiernos Departamentales art. 230. Es el Poder Ejecutivo el que aprueba los planes y polticas de descentralizacin sin perjuicio que los mismos debern ser convertidos en Ley. De acuerdo a Cajarville una vez formulada la Poltica Sectorial, el Poder Ejecutivo dispone de medios que le permiten inducir a los sujetos sectoriales pblicos o privados a actuar conforme a esa poltica y controlar su cumplimiento. As, cuando la poltica refiera a su sistema, tendr los poderes de mando que surgen de la jerarqua; si refiere a otros sistemas ejercer sus atribuciones de coordinacin y contralor en lo pertinente y de acuerdo a lo que se dir.

Lo expuesto no significa que la poltica descentralizadora se transforme, en la realidad, en una centralizacin y ello porque los planes de descentralizacin requieren LEY NACIONAL para ser aplicados por los Gobiernos Departamentales y por las Personas Descentralizadas por Servicios. En consecuencia, no se ha modificado, en lo sustancial, el rgimen anterior a la reforma parcial de 1997. En efecto, y comenzando con los Gobiernos Departamentales, debemos decir que su autonoma SURGE DE LA CARTA y su competencia slo se atribuye por Constitucin o por ley, arts. 273 inc. 3 y 275 al comienzo. Entonces, la ley que determine un plan o programa de descentralizacin debe respetar su autonoma; si as no aconteciera la Carta estatuye en su art. 283 la Accin por Lesin de la Autonoma Departamental que procede contra todo acto jurdico, sea legislativo, administrativo o jurisdiccional... y tambin de un hecho u operacin material (vase caso 4881 T. 38 de L.J.U.) Por lo expuesto, los legitimados activos mencionados en la disposicin podrn alzarse contra los actos y hechos que puedan significar un atropello a su autonoma. Asimismo, creemos que en este punto no se produce una mayor centralizacin en virtud de que los planes de descentralizacin a ser ejecutados por los Gobiernos Departamentales sern propuestos por la Comisin Sectorial en que tiene representacin el Congreso de Intendentes. La integracin, atribuciones y cometidos de la Comisin surgen de lo dispuesto en los arts. 48 a 52 de la ley 17243. Con respecto a los planes de descentralizacin que deben ser ejecutados por las Personas Pblicas Estatales Descentralizadas por Servicios llegamos a idntica solucin. Esos planes deben CONVERTIRSE EN LEY que se adecue al grado de autonoma fijado por la Carta o la Ley Orgnica respectiva o, que modifique el mismo respetando los dispuesto por los arts. 185, 186, 189, 195, 196, 197, 198, 199, 204, 205, etc., de la Carta. Analicemos algunos casos especficos: 1) El art. 185 estatuye que los Servicios del dominio industrial y comercial del Estado tendrn el grado de AUTONOMIA QUE FIJE LA CARTA Y LAS LEYES que se dictaren por la mayora absoluta del total de componentes de cada cmara. 2) El B.P.S. y el Banco Central del Uruguay son entes autnomos constitucionalmente necesarios, arts. 195 y 196. 3) Los Entes de enseanza tienen previsiones que deben considerarse, por ej. art. 204.

Por lo expuesto y de acuerdo a una interpretacin lgico-sistemtica-teleolgica de la Carta, los planes de descentralizacin NO MODIFICARIAN, EN SUSTANCIA, el rgimen vigente desde antes de la reforma de 1997. Deben convertirse en acto legislativo nacional teniendo en cuenta - en cada caso - el grado de autonoma de la Personas Pblicas Estatales que los ejecutarn, sin perjuicio de aqullos que sern ejecutados por el Poder Ejecutivo sistema. El jerarca Poder Ejecutivo aplicar el poder de mando cuando la poltica refiera a su sistema y solamente ejercer sus atribuciones de contralor y coordinacin cuando la ley haya aprobado los planes de descentralizacin de acuerdo a las previsiones constitucionales referenciadas recientemente. Creemos que con esta interpretacin se logra cohonestar el principio bsico del rgimen autonmico que no se ha querido alterar....

XI) Creacin de la Comisin Sectorial El actual art. 230 prev la formacin de una Comisin Sectorial integrada por delegados de los Ministerios competentes y del Congreso de Intendentes que se constitucionaliza por el inciso final del art. 262 de la Constitucin Nacional. Su integracin, cometidos y atribuciones fueron reglamentados por la ley 17243, art. 148 y siguientes.

XII) Recursos financieros destinados a los Gobiernos Departamentales El lit. c del art. 214 establece que: ...El Presupuesto Nacional se proyectar y aprobar en una estructura que contendr:... c) ... as como el porcentaje que sobre el monto total de recursos, corresponder a los Gobiernos Departamentales. A ese efecto, la Comisin Sectorial (de descentralizacin que estudiamos en el apartado anterior), asesorar sobre el porcentaje a fijarse...Si la O.P.P. no compartiere su opinin igual la elevar al Poder Ejecutivo, y ste la comunicar al Poder Legislativo. Los Gobiernos Departamentales remitirn al Poder Legislativo, dentro de los seis meses de vencido el ejercicio anual, una rendicin de cuentas de los recursos recibidos... con indicacin precisa de los montos y de los destinos aplicados. El dictamen de la Comisin es preceptivo pero no vinculante.

Si la O.P.P. se aparta de lo aconsejado por sta debe comunicar su opinin al Poder Ejecutivo. Asimismo, si el responsable del Proyecto de Presupuesto tuviera una posicin diversa a la expuesta por la Comisin, debe remitir todos los antecedentes al Poder Legislativo para que ste decida de acuerdo al art. 215. Debemos tener presente que se suprimi del art. 297 nral.. 13 la referencia final que dispona que la cuota parte del porcentaje sobre el monto total de recursos fijada por la ley presupuestal, deba destinarse a obras pblicas departamentales. Con ello se fortalece la autonoma financiera de los Departamentos. Finalmente, y de acuerdo con lo dispuesto por el art. 298, el Poder Ejecutivo tiene INICIATIVA EXCLUSIVA para que la ley dictada por mayora absoluta del total de componentes de cada Cmara establezca: 1) Sin incurrir en superposiciones impositivas la extensin de la esfera de aplicacin de los tributos departamentales, pudiendo ampliar las fuentes sobre las cuales stos podrn establecerse. 2) Destinar al desarrollo del interior del pas y a la ejecucin de las polticas de descentralizacin, una alcuota de los tributos nacionales recaudados fuera del departamento de Montevideo. Con su producido se formar un fondo presupuestal, afectado al financiamiento de los programas y planes a que refiere el inc. 5 del art. 230. Dicha alcuota deber ser propuesta preceptivamente en el Presupuesto Nacional. 3) Exonerar temporalmente de tributos nacionales, as como rebajar sus alcuotas, a las empresas que se instalaren en el interior del pas. Este ltimo ordinal fue cuestionado por el Senador Korseniak ya que lo consider discriminatorio respecto al Gobierno Departamental de Montevideo. El tema fue regulado en el art. 47 de la ley 17243.

XIII) La eleccin del Presidente y Vicepresidente de la Repblica

1) Elecciones internas La eleccin del candidato presidencial se efectuar en la votacin simultnea que cada partido poltico celebrar el ltimo domingo de junio de ao de las elecciones nacionales. El

tema fue reglamentado por las leyes 17063 y 17690 y se realizar de acuerdo a lo establecido en la disposicin transitoria W de la Constitucin de la Repblica, Nacional o de la Nacin. Participarn todos los partidos polticos que concurran a las elecciones nacionales. El sufragio ser secreto y no obligatorio. Se pronunciar sobre el candidato nico y los convencionales nacionales y departamentales de un lema, pudiendo participar todos los inscriptos en el Registro Cvico. Los candidatos slo podrn presentarse por un partido y quedarn inhabilitados para competir por cualquier otro cargo de otro lema en las elecciones nacionales y departamentales de que se trata. Para integrar las Convenciones Partidarias se aplicar el sistema de representacin proporcional y los precandidatos presidenciales no podrn acumular entre s. Realizadas las elecciones internas, el candidato nico a la Presidencia de la Repblica surgir DIRECTAMENTE de ellas o sera designado por los PARTIDOS POLITICOS. Se estableci que el precandidato que OBTENGA MAYORIA ABSOLUTA de los votos vlidos de su partido resultar elegido directamente en la eleccin interna. Tambin surgir directamente el que obtenga ms del 40% de votos vlidos y supere al segundo precandidato en no menos del 10% de los sufragios a su lema. Si el candidato no surge directamente ser elegido por mayora absoluta de los integrantes del ORGANO DELIBERANTE PARTIDARIO que, para esa tarea, se convierte en colegio elector. Asmismo, en nuestro rgimen constitucional rige el principio establecido en el art. 77 nral. 11 y, por ello, actualmente la Convencin slo se encuentra limitada por la prohibicin que a texto expreso efecta el lit. g de la Disposicin transitoria W y las dems exigencias que impone la Carta. Sin perjuicio de ello, y de acuerdo con lo expuesto entendemos que la solucin JURIDICA ... de este punto puede no coincidir con la mejor frmula POLTICA. Se establece un sistema para eliminar la vacancia definitiva del candidato presidencial que se produzca ANTES DEL REGISTRO DE LISTAS: el candidato ser su compaero de frmula, salvo resolucin expresa del rgano deliberante. Por ello luego de inscriptas, se realizar de acuerdo al clsico sistema de sustitucin automtica. Destacamos que de acuerdo al art. 151, disposicin transitoria W y de la ratio de la reforma, resulta imposible que el candidato a Vicepresidente pueda ser sustitudo (como se

dijo en la campaa plebiscitaria) por la realizacin de un acuerdo partidario efectuado LUEGO de inscriptas las listas, por ejemplo, luego de la primera y antes de la segunda vuelta. El apartado h in fine de la disposicin W regula la vacancia definitiva del candidato a Vicepresidente, autorizando su nombramiento por el candidato a Presidente, salvo resolucin del Organo Deliberante del Partido ANTES DEL REGISTRO DE LISTAS. Ante una vacancia definitiva del candidato a Vicepresidente que aconteciere luego de registradas las listas, deber suplirse con el primer candidato a senador de la ms votada DE SU PARTIDO. Si an no se verific la primera eleccin y se PRESENTARON MAS DE UNA LISTA AL SENADO, no surgi todava la ms votada. Debe tenerse presente que el nral. 12 del art. 79 encomienda al legislador establecer el rgimen para suplir las vacantes producidas en la frmula presidencial luego de su eleccin y antes de la eleccin Nacional. Destacamos que las leyes 17063 y 17690 regularon las elecciones internas de los Partidos Polticos disponiendo, esencialmente que: a) La CORTE ELECTORAL ser competente en todo lo relacionado con los actos y procedimientos electorales referentes a las elecciones internas de los partidos. Ser juez de dichos actos y procedimientos. b) En las elecciones internas se aplicarn, en lo pertinente, las disposiciones que rigen las elecciones nacionales contenidas en la ley 7812, y modificativas que no se opongan a lo previsto especialmente por la disposicin transitoria W de la Carta y por la ley que nos convoca. c) Los rganos deliberativos nacionales estarn compuestos por quinientos miembros, elegidos en circunscripciones departamentales. Su mandato ser de cinco aos. La ley autoriza la acumulacin por sublemas entre listas de candidatos que postulen al mismo precandidato a la Presidencia de la Repblica. d) Los rganos deliberativos departamentales estarn compuestos por un nmero de miembros igual al cudruple de los que les corresponda a cada departamento en el rgano deliberativo nacional, de su partido, con un mnimo de cincuenta y un mximo de doscientos cincuenta. e) Las elecciones internas se realizarn en un nico acto, con sufragio secreto y no obligatorio. En una hoja de votacin, identificada por un lema, se expresar el voto por el

candidato nico del partido poltico a la Presidencia de la Repblica y por la lista de candidatos al rgano deliberativo nacional. EN HOJA APARTE, identificada POR EL

MISMO LEMA se expresar el voto por la lista al rgano deliberativo departamental. f) El rgano deliberativo nacional, surgido de la eleccin interna, nominar al candidato a la Vicepresidencia en votacin nominal y pblica por mayora absoluta de sus integrantes. g) Antes del 15 de setiembre del ao electoral todos los partidos polticos debern registrar ante la Corte Electoral su frmula nica de candidatos a Presidente y Vicepresidente de la Repblica. h) Antes del 1 de marzo del ao en que se celebren las elecciones departamentales, todos los partidos polticos debern registrar ante las autoridades electorales las candidaturas a la Intendencia Municipal. i) Si fuere necesaria una segunda vuelta para la eleccin de la frmula presidencial, resultar electa la que obtenga mayor cantidad de votos, aunque no alcanzare la mayora absoluta. En esa hiptesis la expresin partido poltico utilizada en los arts. 151 y 153 de la Carta, debe entenderse referida al partido poltico por el cual se present dicha frmula presidencial en la primera vuelta en el comicio de octubre.

2) La eleccin nacional del presidente y vicepresidente De acuerdo con el Nral 9 del art. 77 se realiza cada 5 aos el ltimo domingo del mes de octubre. Para que exista una sola votacin el vencedor debe obtener mayora absoluta. Si no se logra esa mayora especial habr necesidad de una segunda eleccin entre las dos frmulas ms votadas el ltimo domingo del mes de noviembre del mismo ao. La Carta no establece expresamente si la frmula elegida en la segunda eleccin debe obtener una mayora especial y, por tal motivo de acuerdo a los principios generales, bastar la mayora simple, solucin incorporada, definitivamente, en la ley 17063. Corresponde decir que, de acuerdo al art. 152 es imposible la reeleccin presidencial y que los requisitos para ser candidato se encuentran establecidos en el art. 151 de la Constitucin Nacional o de la Nacin.

CONCLUSIONES 1) La expresin Administracin Central debe entenderse de acuerdo a lo dispuesto para caso concreto. De no existir una definicin expresa comprender nicamente al Poder Ejecutivo y sus dependencias. 2) La expresin Poder Ejecutivo puede entenderse: a) Como sistema orgnico. b) Como el jerarca de ese sistema orgnico. 3) Al Poder Ejecutivo compete, de principio, el ejercicio de la funcin administrativa. 4) El jerarca del sistema acta, normalmente, mediante el Acuerdo. Para actuar en Consejo de Ministros se necesita el planteamiento correspondiente o, norma expresa de la Carta que determine su competencia exclusiva. Todo ello sin perjuicio de las competencias atribuidas a la Presidencia de la Repblica, incluida la que surge del art. 179 de la Constitucin Nacional. 5) La Presidencia de la Repblica integra el Poder Ejecutivo jerarca. 6) El Presidente de la Repblica integra el Consejo de Ministros. 7) Ese rgano tiene un doble haz competencial: a) Las atribuciones exclusivas. b) Las competencias privativas, excluyentes y eventuales. 8) El Consejo posee preeminencia frente al Acuerdo, aunque la Presidencia de la Repblica, es el rgano preeminente de todo el sistema y, por ello, el Presidente es Jefe de Gobierno y de Estado, arts. 165, 179, 174 y 148 de la Carta. 10) Nuestro Derecho establece un rgimen semipresidencial. 11) Los Ministerios son rganos subordinados al Poder Ejecutivo al que se han asignado competencias desconcentradas. 12) La competencia del Poder Ejecutivo es abierta. 13) El candidato nico a la Presidencia de la Repblica surgir directamente de la eleccin interna o ser designado por el rgano deliberante de su partido. Importan las mayoras obtenidas en la votacin para que se d una u otra forma de eleccin. 14) El candidato a Vicepresidente de la Repblica ser elegido por su partido poltico. 15) Tal vez, polticamente, no resulte adecuado que las convenciones partidarias convertidas en colegios electorales puedan elegir cualquier ciudadano como candidato a

Presidente de la Repblica, con la nica prohibicin expresa establecida en el lit. g de la disposicin transitoria W, y, obviamente, las dems exigencias que impone la Constitucin de la Repblica respecto, por ejemplo, a la edad, prohibicin de reeleccin, etc. Sin embargo, esa sera la solucin actual, de acuerdo al art. 77 nral 11 de la Carta. 16) La eleccin del Presidente y Vicepresidente puede verificarse en la primera votacin si una frmula logra la mayora absoluta de sufragios. En el caso contrario ser necesaria una segunda votacin entre las dos frmulas ms votadas en la primera. 17) En la segunda vuelta la frmula vencedora necesita obtener mayora simple para resultar elegida.

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Referncia bibliogrfica para este artigo: DAPKEVICIUS, Rubn Flores. La presidencia de la Repblica y el poder ejecutivo uruguayo en la constitucin de 1967. Direito Administrativo em Debate. Rio de Janeiro, agosto, 2011. Disponvel na internet: <http://direitoadministrativoemdebate.wordpress.com> Acesso em: xx de xxxxxxxxxx de xxxx.