COLECCION DE ESTUDIOS CIEPLAN No 45 JUNIO DE 1997, pp.

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LA REFORMA DE LA EDUCACION CHILENA: CONTEXTO, CONTENIDOS, IMPLEMENTACION

CRISTIAN COX * SINTESIS. El trabajo presenta el contexto y los contenidos fundamentales de las pollticas propugnadas por el gobierno de Chile en el sector educacional desde 1990; conceptualiza lav caractersticas del proceso de implementacin de los cambios; y plantea algunos de los principales problemas del proceso de reforma en curso. La perspectiva del anYisis es la de la gestin de polticas educacionales. El documento concluye sobre las nuevas caracterlsticas y las estrategias del cenlm en un sistema descentralizado de educackk, seilalando logros y desafoshacia adelante El autor destaca que la reforma educacional ha instalado medios y principios de cambio que se eslhn probando efectivos en prcticamente todos los factores claves determinwtes del nivel educativo de un pais y que, en adelante, el ritmo de las transformaciones y sus cfeclos sobre el aprendizaje cagaitivo y moral de alumnos y alumnas ser ms cl dc los cambios culturales, descubrimiento y aprendizaje de nuevas prcticas en la base del sistema -ltm escuelas, que de las decisiones pollticas y tCcnicas de la cspide.

INTRODUCCION Desde el inicio del gobierno de la transicin democrtica hasta el presente, las politicas gubernamentales en educacin configuran una accin de envergadura sin precedentes en el ltimo cuarto de siglo, que intenta el mejoramiento y transformacin del sistema escolar, en un marco de consensos amplios sobre el carcter estratdgico del sector para el proyecto de desarrollo econmico y democrkico del pas. El norte orientador del esfuerzo en su conjunto es la provisin de una educaci6n de alta calidad para todos, donde alta calidad significa egresados con mayores capacidades de abstraccin, de pensar en sistemas, de comunicarse y trabajar en equipo, de aprender a aprender, y de juzgar y discernir moralmente en forma acorde con la complejidad del mundo en que les tocar desempearse. Los cambios que realizan las polticas de los aflos 90, a su vez, se desarrollan en una matriz institucional descentralizada en la que operan mecanismos de fmanciamiento competitivos, instaurados a comienzos de la dcada de 1980 por las
polticas neoliberales del rgimen militar, a la vez que los propios de un centro capaz

de disefar y ejecutar programas integrales de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin, y que define adems un marco curricular nacional. La poltica educacional chilena en la presente dcada es, en las combinaciones de nuevo tipo que

Coordinador Nacional del Programa de Mejoramiento dc la Calidad y Equidad de la Educacin (MECE), Ministerio de Educacidn de Chile. Este trabajo fue realizado como parte del programa de Talleres de Pollticas Pblicas que cont con el apoyo de la Fundacin Ford.

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ha establecido entre principios estatales y de mercado de regulacin del sector, as como en la consistencia de su esfuerzo por cambiar la calidad de la oferta educativa a sus mayorlas, probablemente un caso privilegiado para el examen y discusin de posibilidades sobre el papel del Estado y el mercado en la regulacin del principal sistema de formacin de los recursos humanos e integracin cultural de la sociedad. En el marco bosquejado, el trabajo tiene por propsitos presentar el contexto y los contenidos fundamentales de las polticas propugnadas por el gobierno de Chile en el sector educacional desde el inicio de la presente dcada; conceptualizar algunas de las caractersticas del proceso de implementacin de los cambios; y fmalmente, plantear lo que a ojos del autor son algunos de los principales problemas del proceso de reforma en curso. La perspectiva del anlisis es la de la gestin de polticas educacionales. 1. 1. CONTEXTO DE POLITICAS CONSENSOS

CONTEXTO EXTERNO: URGENCIA, OPORTUNIDAD,

Hay dos 6rdenes de factores definitorios en la presente dcada de un contexto de extendida y aguda preocupacin por las instituciones educativas del pas y lo que en ellas ocurre. En primer termino, un factor nacional: el fin del perodo autoritario y dos dcadas de conflicto irreductible sobre el proyecto de pas, hicieron que la atencin pasara del conflicto a la naturaleza de un proyecto nacional que en algunas dimensiones fundamentales es compartido, y los requerimientos de todo orden que tal proyecto plantea, entre los cuales destaca la educacin. Una sociedad en guerra no se puede ocupar de la educaci6n: esta inevitablemente pasa al trasfondo del escenario y opera, en t&minos de sus funciones esenciales de formacin y transmisin cultural, en forma rutinaria y autorreferida, que es lo que ocurri con el sistema educativo de Chile entre mediados de los apios setenta y noventa. Superado el estado de excepcin autoritario, y en un contexto de grandes cambios tecnolgicos y socioculturales, las preguntas sobre qu6 traspasar culturahnente y cmo formar las inteligencias y voluntades de la nueva generacin se vuelven a plantear con fuerza, tanto dentro del sistema como en la sociedad. Lo que lleva al segundo factor, que es universal y se relaciona con la aceletacibn del proceso global de cambios que caracteriza el fmal del siglo y donde la informacin, el conocimiento y las comunicaciones juegan un rol pivotal, ubicando el tema educacional muy alto en la agenda de la sociedad. Por razones propias entonces a la historia poltica del pas y el contexto de transicin a la democracia, como por razones mas universales relacionadas con el proceso de modernizacin y el papel estrategico en este del conocimiento y sus requerimientos en t&minos de recursos humanos, al inicio de la decada existe un sentido que es a la vez poltico y cultural, y ampliamente compartido, de la urgencia de efectuar un esfuerzo integral de mejoramiento del sistema educacional del pas. El clima de acuerdos imperantes al inicio de la transicin sobre el proyecto de pas y el papel de la educaci6n en su logro, posibilitan por primera vez en dos d6cada.s una relacin del sistema poltico con la educacin en trminos nacionales.

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A lo sefialado en tkminos de sentido social amplio de la urgencia de actuar en educacion deben agregarse tres factores coadyuvantes decisivos del momrntum que tienen las polticas educacionales desde el primer ao de la dcada. El primero por cierto es la alta prioridad gubernamental que tiene el sector en los dos perodos presidenciales en cuestin: la educacin es una de las primeras prioridades del gobierno de la transicin (1990-1994), y es la primera prioridad del gobierno del Presidente Frei (1994-2000). El segundo es la estabilidad macroeconmica del pas en un contexto de crecimiento, que asegura recursos financieros, por supuesto limitados, pero sin precedentes en su envergadura, para sostener la inversin y los cambios en el sistema escolar. El tercer factor es la aceptacin pblica de las polticas propuestas. Los cambios que la agenda gubernamental plantea en educaci6n a inicios de los 90 no son controversiales. A diferencia de la dcada de los 80 y los procesos de privatizacin y descentralizacin implantados por el gobierno militar, que concitaron la oposicin cerrada de los profesores y la oposicin poltica de la Cpoca, el centro de la agenda de cambio de los 90 en educacin han sido los medios y procesos de la enseianza y el aprendizaje. Respecto a este ncleo no hay grandes intereses en pugna, y si, en cambio, una universal percepcin de la necesidad de modernizarlos. Es un dato importante para el analisis de los programas de mejoramiento implementados en estos aos el que no hayan tenido oposicin articulada pblicamente significativa.
2. CONTEXTO INTERNO: BUENA COBERTURA MEDIOS Y RESULTADOS Y POBREZA DE

Al iniciarse la decada, cuatro rasgos fundamentales caracterizaban al sistema escolar subvencionado a los ojos del gobierno entrante. En primer lugar, ste tena una cobertura practicamente universal en el nivel primario (de 8 anos) y cercana al 80% del grupo de edad en el nivel secundario (4 atos), lo que planteaba que la agenda nacional respecto a educacin haba dejado de ser definida por los temas del acceso a la educacin. En segundo lugar, el sistema se encontraba al tina1 de una decada -la de los tios 80- de cada del gasto publico en educacin, lo que junto a la expansin en la matrcula del nivel medio haca que sus escuelas y liceos funcionaran en condiciones materiales de gran precariedad. En tercer lugar, una de las herencias de las polticas de los 80, el Sistema de Medicin de la Calidad de la Educacion (SIMCE), permitia saber que la calidad promedio del sistema en terminos de aprendizaje era inaceptablemente baja, con rendimientos que oscilaban entre el 45 y ei 50% de los objetivos mnimos, y que no variaban entre los aflos iniciales y terminales de la decada. Por ltimo, el sistema funcionaba sobre una profesin docente que haba visto caer sus remuneraciones en aproximadamente un tercio en trminos reales, que habia sido objeto de persecucin poltica, se haba opuesto al modelo de administracin y fmanciamiento instalado a comienzos de los 80, y que interpretaba la vuelta a la democracia como una oportunidad de mejoramiento material y profesional, as como de recentralizacin del sistema.
1 Su primeraprioridad fue el logro de la reconciliacin nacional

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3.

POR

DESCENTRALIZACION Y FINANCIAMIENTO ALUMNO: LA HERENCIA DE LOS

CAMBIOS

MEDIANTE DE LOS

SUBVENCION 80

En trminos organizacionales, el sistema escolar de Chile es heredero de un modelo altamente centralizado de provisin estatal de educacin, que se remonta a mediados del siglo XIX, interrumpido por una reforma descentralizadora y privatizadora profunda aplicada por el regimen militar a lo largo de la dcada de 1980, la que no es revertida por el gobierno democrtico que asume en 1990, el que sin embargo introduce nuevos principios de accin del Estado en el sector. La reforma de inicios de la dtcada de 1980 en la administracin y financiamiento del sistema escolar consisti en tres medidas principales: en primer termino transfui la administracin del conjunto de los establecimientos escolares, hasta entonces dependientes del Ministerio de Educacin, a los 325 municipios del pais (hoy 334), los que pasaron a manejar su personal, con poder de contratar y despedir profesores y administrar su infraestructura, mientras el Ministerio de Educacin mantena funciones normativas, de detinicin del curriculmn y de los libros de texto, de supervisin y de evaluaci6r-r; en segundo lugar, cambi la forma de la asignacin de los recursos, de una modalidad basada en los presupuestos histbricos de gasto de los establecimientos a una modalidad basada en el pago de una subvencin por alumno atendido; adicionalmente, el pago por alumno fue calculado de modo de operar como incentivo econmico para el ingreso de gestores privados dispuestos a establecer nuevos establecimientos de educacin bAsica y media; por ltimo, la reforma traspas6 la administracin de un nmero de establecimientos pblicos de educaci6n vocacional (nivel medio) desde el Ministerio de Educacin a corporaciones constituidas ad hoc por los principales gremios empresariales. Los propsitos gubernamentales explcitos e implcitos tras las politicas descentralizadoras y privatizadoras de los aflos 80 fueron el logro de una mayor eficiencia en el uso de los recursos, a traves de la competencia entre establecimientos por matrcula; el traspaso de funciones desde el Ministerio de Educacin y su burocracia central a los poderes locales representados en el Municipio, as como la disminucibn del poder de negociacin del gremio docente; una mayor participacin del sector privado en la provisin de la educacin, lo que establecera bases para una mayor competencia entre establecimientos y mayores opciones para los consumidores; por ltimo, una cercana mayor de la educacin media tcnico-profesional a los mbitos econmicos de la produccin y los servicios. En trminos de sus fronteras institucionales y de la organizacin de su gestin, en 1990, al iniciarse la gestin del gobierno de la transicin, el sistema escolar exhibe rasgos mixtos. Las escuelas primarias y establecimientos secundarios municipalizados estn sujetos a una doble dependencia: de los municipios en aspectos administrativos y del Ministerio de Educacin respecto a curriculum, pedagogia y evaluacin. Shnilannente, los establecimientos privados -tanto aquellos con fmanciamiento pblico como los pagados- estn sujetos a los

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ordenamientos curriculares y de evaluacin fijados nacionalmentepor el Ministerio del ramo. Esta organizacin mixta, fruto de la accin reformadora del regimen militar sobre la matiz histricamentecentralizada de la educacin chilena, fue aceptadapor los gobiernos de la Concertacin, aunque con contrapesosimportantes en terminos del rol del Ministerio de Educacin y suspolticas de intervencin directa a travs de programas de mejoramiento de la calidad y de discriminacin positiva como principio orientador respecto a las inequidades en la distribucin social de los resultadosdel sistema.

Recuadro N 1. Sistemaescolar:estructura,tamaflo, categorasde administracin

El paistiene un sistema escolar organizado un nivel bsicode ochoanosde en educacion obligatoriaque atiende grupode edadentre6 y 13tios y un nivel al medio,no obligatorio,de cuatroabosde duracin,que atiendeal grupode edad entre 14y 17 atlasen dosmodalidades: definidapor el carcteracadmico una y general de su curricuhan (humanstico-cientfico),que prepara para la continuacinde estudiosen el nivel terciario y otra de tipo vocacional (tecnico-profesional), prepara que para la insercin el trabajo. El sistema en de educaci6n preescolar atiende la niflez de0 a 5 tios a travsdeunadiversidad a de instituciones tanto pblicascomo privadas,no tiene caracterobligatorioy su matrculase concentra el grupo etreode 4 a 5 abos,dondela coberturaen en 1995alcanz 24%. al La matriculatotal del sistema escolar -niveles bsico medio- alcanza 289 y millones de esmdiantes 1996: 2,18 millonesen bksica, con un 95% de en cobertura en el grupo 6 a 13tios, y 709.207 estudiantes media,con 80% de en cobertura en el grupo 14 a 17 abos. El sistemaes atendidopor 129.000 profesores, aproximadamente en 10.000 establecimientos educacin de primariay 1.600desecundaria. En terminos dependencia de administrativa, distintas las categoras creadas la por reformade 1981tienenlostarnailos siguientes trminos matrcula 1996: en de de Educacin municipal 57,1% Educaci6n particularsubvencionada : 32,7% 8,3% Educaci6n pagada Corporaciones* 1,8% 4. NUEVO PARADIGMA DE POLITICAS EN LOS 90

Las polticas educacionales la decadapresentese conciben e implementanen de un cuadro de pensamientoque se distancia tanto del pasadodistante de los sistemas centralizados y de politicas cuyo problema crtico a resolver fue el de la cobertura, como de la combinacin de privatizacin y descentralizacin que caracteriz a las polticas de los aflos 80. Las polticas de la presente dcada son inseparablesde un

Administracin corporaciones sistema -.

de liceos ticnico-profesionales de responsabilidad ad hoc, con financiamiento pblico via convenio -y

de gremios no subvencibn,

empresariales o como el resto del

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nuevo marco de ideas sobre las formas institucionales, de financiamiento y de manejo de los sistemas educativos. Tal marco combina criterios de descentralizacin y competencia por recursos, con criterios de discriminacin positiva y de accin proactiva del Estado a naves de programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin, la introducci6n de nuevos instrumentos de informacin y evaluacin pblica de programas y de instituciones, y la apertura de escuelas y liceos a redes de apoyo externo, especialmente de universidades y empresas. Los orgenes de tal marco se remontan a mas de una dcada de investigacin y desarrollo en centros academices independientes opositores al gobierno autoritario, que a fines de los aios 80 tenan categoras y orientaciones que buscaban superar tanto el estado docente prerreforma neoliberal, como un sistema descentralizado sin un centro capaz de orientar el sistema hacia nuevos niveles de calidad y que a la vez velara por la equidad3. Recuadro N2. Principios orientadores de las politicas educacionales de los 90 en Chile

1. Polticas centradas en la calidad implican el paso de foco en insumos de la educacin a foco en los procesos y resultados de aprendizaje. 2. De equidad corno provisin de una educacin homognea en tenninos nacionales, a equidad como provisin de una educacin sensible a las diferencias y que discrimina en favor de los grupos ms vulnerables. 3. De regulaciones exclusivamente burocrtico-administrativas del sistema, a hfasis en regulaciones por incentivos, informach, evaluacih. 4. De instituciones relativamente cerradas respecto a los requerimientos de su sociedad, referidas prioritariamente a su autosustentacin y controladas por sus practicantes y su burocracia, a instituciones abiertas a las demandas de su sociedad, e interconectadas entre ellas y con otros mbitos o campos institucionales. 5. De polticas de cambio va reformas integrales, y un concepto de planeamiento lineal, a estrategias diferenciadas y un concepto de cambio incremental basado en el despliegue de la capacidad de iniciativa de las escuelas y no una receta metodolgica o curricular determinada. 6. De ausencia de polticas estratgicas (de Estado), o su subordinacin a presiones particularistas externas e internas, a polticas estrategicas definidas nacionalmente, con consenso de actores y diferenciacin y combinacin de medios.

A lo seflalado se agregan las influencias del marco de pensamiento orientador de la importante Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos desarrollada en

Dos libros sintetizan la visibn generada en los centros acadmicos independientes, base importante de las politices de los 90. 1. E. Garca Huidobro (editor) Escuela. Ckfad e Igualdad, CIDE, Santiago, 1989; PIIE, Educacin y Transicin Democrlica, Propuesta de Polticas Educacionales, Santiago, 1989.

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Jomtien, Tailandia, en marzo de 1990, as como de las ideas de CEPAL y UNESCO de inicios de la decada. Entre 1990 y 1992 la poltica educacional chilena plasma gradualmente un conjunto de principios orientadores (Recuadro No l), que ha ordenado su desarrollo a lo largo de la decada presente4. II. CONTENIDOS DE LAS POLITICAS

La intervencin del Estado en el sector educacional desde 1990 hasta el presente tiene como propsito global responder al problema principal del sistema educativo en la presente decada: su baja calidad y la inequidad de la distribucin social de sus resultados. A diferencia de las polticas a lo largo del siglo, la agenda no est dominada por temas de cobertura sino por los de la naturaleza de la experiencia formativa ofrecida a las mayorias. En este marco, la accin pblica en el sector puede ordenarse en terminos de cuatro mbitos fundamentales de pollticas: el financiamiento del sector; la regulacin de la profesin docente; la naturaleza de los contextos y procesos educativos; y la construccin de consensos polticos respecto a la necesidad y caractersticas de los cambios en el sector. En cada uno de los &mbitos mencionados hay importantes iniciativas, las que se ordenan en el tiempo en forma incremental. El foco de este trabajo, sin embargo, es la intervencin sobre los medios y el proceso educativo -el tercero de los mbitos referidos- y no la economa poltica del sistema escolar, sobre la cual se ofrece slo una descripcin sucinta de las iniciativas principales.

1.

FINANCIAMIENTO Aumento del gasto

A.

El perodo 1990-1996 es uno de aumento sostenido del gasto total del Ministerio de Educacin, que pasa de 1.158 a 2.235 millones de dlares en moneda de igual valor (ver Cuadro N l), luego de una decada de cada del mismo. El gasto en subvenciones -es decir, el gasto pblico por alumno atendido en el sistema escolar, y que equivale en promedio a dos tercios del presupuesto del sector- experimenta un aumento de un 68,9%, contra un 93% de aumento del presupuesto total. Este ltimo, adems de las subvenciones, incluye el presupuesto de la educaci6n superior, y las inversiones en inIkaestructura y en los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin, y revela lo dicho respecto al criterio general de las polticas de la dcada: mantenci6n del esquema de financiamiento mediante la subvenci6n por alumno atendido -que significa el traspaso de recursos a los sostenedores, munici-

Sobre Iomtien, v&.se, Conferencia Mundial sobre Educacin para Todos, Satisjaccidn de las necesidmes bsicsicos de aprendizaje: um visin para el decenio de 1990, UNICEF, Nueva York, 1990. El Nuevo paradigma esta articulado en su forma mh completa en el libro de CEPAL y UNESCO, Educacin y Conocimtento: eje de la tran?formach productrva con equidad Santiago de Chile. 1992.

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Cuadro N 1. Gasto Ministerio de Educacin y valor de la subvencin por alumno 1982- 1996 (Gasto Ministerio: en millones de dlares promedio 1996; valor subvencin mensual por alumno: en dlares 1996)
Ao Gasto Mineduc (millones u.S$) 1.594 1.436 1.158 1.296 1.489 1.621 1.767 1.974 2.235 Gasto Educacin Gasto pblico% Gasto Educacin PIB% Matricula subvencionada Imiice Subvencin por alumno mbv. por mensual alumno 6tJ.W Base 1982=100 27.44 20,8 1 21,02 21,70 23,73 25,84 28,78 34,53 35.53 a 100 Ib 71 79 86 94 105 126 129

1982 1985 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996

13,l l3,4 13.6 13,8 l4,2 14,9 15,6

2s 24 2,7 2x8 2,8 23

3,l

2.331.434 2.497.528 2.692.125 2.683.137 2.728.180 2.750.714 2.808.823 2.891.167 2.989.141

Fuente: MMEDUC, La Reforma en Marcha, Cuadros N 8 y Nu 13. a Si a la subvencin se agregan los programas de mejoramiento de la calidad, y los programas asistenciales y de h-kestructura escolar, el gasta pblico por alumno mensual sube a USS 50 en 1996 (o USS 600 al tio).

pales o privados-, pero simultneo establecimiento de un centro capaz, que acta proactivamente a travk de programas especiales de inversi6n y mejoramiento. La oposici6n al gobierno ve esto ltimo como sntoma de recentralizacin y control burocrtico, y en este aspecto el debate de polticas es en tknninos de la opcin todo el gasto ala subvencin versus subvencibn (+) programas de mejoramiento. En 1990, el gasto por alumno fue un 77% del gasto de 1982; recikn en 1994 se sobrepasa el nivel de ese aiio, y en 1996 es un tercio mayor que el tio 1982, sin incluir los gastos correspondientes a asistencialidad, los programas de mejoramiento de la calidad y equidad y las inversiones en infraestructura, que lleva el gasto por alumno a ser prkticamente el doble que a inicios de la dcada pasada (ver Cuadro N 1). Junto con el incremento sostenido del gasto, la poltica de subvenciones ha buscado corregir los desequilibrios ms importantes entre ingresos por subvenci6n y gasto de funcionamiento normales en los distintos tipos de educacin. Ello ha signifcado elevar significativamente la subvencin a las escuelas rurales y a la educaci6n de adultos; adicionalmente, desde 1995 operan subvenciones especiales para escuelas de sectores de pobreza que extendieron su jornada para ofrecer actividades de reforzamiento al alumnado que exhibe atrasos en su aprendizaje.
B. Financiamiento compartido. 1993

En el marco de una reforma tributaria, de fines de 1993, se permiti a las escuelas bsicas privadas subvencionadas (no as a las municipales), como a los liceos tanto municipales como privados subvencionados, exigir un pago a las

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familias, que se agrega a la subvencin fiscal, como frmula de copago. Pasado cierto lmite en el cobro a la familia, disminuye la subvencin proporcionalmente. En 1994 el fmanciamiento compartido signific recaudar USS 35 millones para los establecimientos adscritos al sistema; en 1995 US% 55 millones, y en 1996 US$ 80 millones (equivalentes aproximadamente a 6,3% del total del gasto en subvenciones de ese afo). En este ltimo afo, un 25% de la matricula (744.000 alumnos) esta adscrito a la frmula de copago, la que varia entre $ 1.000 y $34.000 mensuales. El xito de la frmula de copago en allegar recursos privados a la educaci6n se ve acompattado por dinmicas de segmentacin de la educacin pblica (al diferenciarse por los niveles de recursos que la sostienen) y de segregacin social -al excluirse las familias que no pueden pagar- que atentan contra criterios de equidad y que plantean la necesidad de mecanismos que neutralicen tal segregacin. Estos no han sido instalados sin embargo, y es un tema no resuelto, el de su naturaleza e implicancias.
2. REGULACION DE LA PROFESION DOCENTE

A.

Estatuto Docente 1 (Ley 19.070). 1991

En 1991 el gobierno redefine el regimen laboral de los profesores, traspas&ndolos desde el C6digo del Trabajo, que rige las actividades privadas, a un Estatuto Docente, que establece una regulacin nacional de sus condiciones de empleo (jornadas de trabajo, horarios maximos, rgimen de vacaciones), una estructura comn y mejorada de remuneraciones, bonificaciones al perfeccionamiento, la experiencia profesional y el desempeflo en condiciones ditkiles, y condiciones de alta estabilidad en el cargo. El Estatuto es la ms controversia1 de las medidas de poltica de todo el perodo. Dividi6 en su momento al gabinete presidencial y fue aprobado dentro del Ejecutivo ~610 gracias al apoyo del Presidente de la Repblica; en el Congreso, los artculos referidos a inamovilidad en los cargos fueron extremados, algunos, como los referidos a la inamovilidad de los directores, por la propia oposicin. Esta, sin embargo, interpreta el Estatuto como una reversin de las medidas desreguladoras del mercado laboral docente de los 80 y el establecimiento de una contradicci6n profunda con el sistema de financiamiento va subvencin por alumno. En efecto, el Estatuto hace pdcticamente imposible a los sostenedores efectuar movimientos en su planta docente, ajustndolos a la matrcula y por tanto al monto de los recursos percibidos. En trminos simplificados pero validos, puede afmarse que el Estatuto diticult6 la administracin eficiente del sistema, al rigidizar un factor clave de la gestin, pero asegur una condicin poltica de base del resto del proceso de cambio:

Los descuentos se aplican en forma progresiva sobre las proporciones excedan el limite de los que tramos fijados en tkm~inos de valores de la subvencin. Si el cobro es equivalente a menos de 1/2 subvencin, no hay descuento de la misma; si este es entre 1/2 y 1 subverxibn, se descuenta el 10%; entre 1 y 2 subvenciones, se descuenta el 20%, etc.

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la satisfaccin, en medida importante, de una expectativa mayor del profesorado con la vuelta a democracia. Entre 1990 y julio de 1996 hubo dos das de paro docente en el sistema y ninguna oposicin al conjunto de programas destinados a cambiar la calidad de los contextos y procesos de enseanza y aprendizaje, coraz6n de la agenda de polticas educacionales de los 90.
B. Estatuto Docente 2 (Ley 19.410). 1995

El funcionamiento de las nuevas administraciones municipales en el contexto democrtico en los atos 1991 a 1993 permitir5 que sus plantas docentes crecieran en ese perodo en aproximadamente un lo%, sin aumentos concordantes en la matrcula, y por tanto sus ingresos, lo que llev6 a desequilibrios financieros estructurales en la educacin municipalizada. La necesidad de hacer ms flexibles las normas del Estatuto sobre movilidad de la planta docente, as como el empefio de la poltica gubernamental de introducir innovaciones al respecto que liguen remuneraciones con desempeios, llevan a una ley de reforma del Estatuto, que introduce innovaciones en las direcciones referidas. En primer termino, contra la existencia de un Plan Anual de Desarrollo de la Educacin Municipal (PADEM), se hace posible, a partir de 1997, reducir plantas docentes; adicionalmente, la ley establece un Sistema Nacional de Evaluacin de Desempeo (SNED) de las escuelas, que permite evaluarlas considerando el tipo de alumnos con las que trabajan y establecer incentivos y premios a los equipos docentes que mejoren sus resultados de aprendizaje. Tanto el PADEM como el SNED estn en su fase inicial de implementacin. La reforma al estatuto docente de 1995 estableci ademas un nuevo aumento en las remuneraciones docentes. Consideradas estas junto a los demls aumentos de remuneraciones del periodo 1990-1996 (sin considerar las acordadas en septiembre de 1996 y a aplicarse en el primer trimestre de 1997) las remuneraciones de los profesores han crecido en un 80% en trminos reales desde 1990, estando su media en aproximadamente USS 640 ($257.000), por una jornada de 30 horas.
3.

PROGRAMAS DE MEJORAMIENTO: AL QUEHACER EDUCATIVO

POLITICAS REFERIDAS

Como se ha planteado, el centro de la agenda de polhica educacional en la presente dkcada es la calidad de los aprendizajes que el sistema es capaz de producir, en vista de los nuevos requerimientos formativos del futuro, crecientemente basados en el uso de la informacin y el conocimiento, y las capacidades de las personas de utilizar los recursos de saber en forma innovativa. Desde esta perspectiva, as como de la equidad de la distribucin social de los resultados de la educacin, reguladora clave de las oportunidades en una sociedad del conocimiento, las iniciativas gubernamentales que se describen a continuacin son el coraz6n del cambio que se busca lograr en el sector. Durante los cuatro anos del primer gobierno de la Concertacin el discurso oficial no caracteriz6 las polticas para el sistema escolar en terminos de reforma educacional, porque ello era identificable con la tradicin de cambios integrales y

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homogneos para todo el sistema, centrados en el curriculum y la estructura, a travs de medios legales y tfpicamente de arriba hacia abajo, con mucho de plus ca change, plus cest /u mme chose respecto al tipo y nivel de aprendizajes de los alumnos. Por el contrario, la definicin estratgica mayor del periodo fue actuar en pos del mejoramiento sustancial de los aprendizajes de la mayora de los alumnos a travs de programas de mejoramiento diferenciados, para responder a necesidades del sistema escolar que variaban por niveles y tipos de situaciones educativas, y orientados directamente a modificar practicas de enseanza y aprendizaje a travts de una combinacin de instalacin de nuevos medios en los contextos de aprendizaje, as como el establecimiento de nuevos espacios, incentivos e ideas para el despliegue de la capacidad de iniciativa de los docentes. Si hay una piedra sillar de toda la construccin es esta ltima: no es posible una educacin de alta calidad para todos si no es a travts del concurso comprometido y crecientemente informado y rico de los profesionales responsables en la base del sistema. Se opt, entonces, por una estrategia de cambio inductiva, mas que deductiva; practica -que combina aprendizajes y presiones fcticas, en vez de legal; diferenciada y no homognea; abierta a variaciones surgidas de las lecciones de su propia implementacin, y no cerrada; profunda y no retricamente participativa, al descansar decisiva y crecientemente, en las capacidades de aprendizaje, de respuesta y decisin autnoma de los equipos docentes de cada establecimiento, actuando en unos contextos con medios, ideas e incentivos nuevos. El segundo gobierno de la Concertacin (1994-2000) yue define educacin como su primera prioridad, se compromete a duplicar el gasto en el sector en un plazo de seis aos y redetine la jornada escolar, proponiendo en efecto pasar a una nueva escala temporal de fimcionamiento del sistema- s habla de reforma a partir del ao 1995, no porque haya cambiado la visin estratgica fundamental -luego de cinco anos, ya instalada en el sistema- , sino por el aumento de la envergadura de los cambios. Hay, a lo largo del perodo 1990-1996, un claro crescendo de stos, que van aumentando su cobertura, as como su centralidad y profundidad, y que van involucrando, de paso, no slo al Ministerio del ramo, sino al Gobierno, al sistema poltico y a la sociedad. Como se observara en la descripcin que sigue, el camino recorrido en lo que va de la dkcada es de una intervencin en el diez por ciento mas pobre de las escuelas basicas, a otra que incluye toda la educacin bsica subvencionada; luego a una que abarca al conjunto de la educacin media; luego al planteo de intervenciones que modifican la mencionada escala temporal de funcionamiento del conjunto del sistema escolar, su curriculum, y la formacin de profesores.
A. Programa de mejoramiento de la calidad de las escuelas de sectoresde pobreza (P-900). 1990-

El gobierno de la transicin inici su gestin en educacin con un programa de atencin focalizada en el 10% de las escuelas bsicas con ms pobres resultados de aprendizaje, consistente en acciones de apoyo material -infraestructura, textos, material didctico, bibliotecas de aula- y tcnico, centrado en el mejoramiento de

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las capacidades de lectoescritura y calculo de los alumnos, y de apoyos especiales (a travs de monitores de la comunidad) a aquellos con dificultades de aprendizaje. El Programa fue extraordinariamente mpido en llegar a las escuelas; es acogido por profesores y comunidades, y muestra resultados desde el final del primer aho de su ejecucin. Las escuelas que mejoran sus resultados egresan del programa; el P-900 es la unidad de tratamiento intensivo del Ministerio de Educacin. Entre los atos 1990 y 1996,2.099 escuelas bsicas han pasado por el programa. En 1990, el promedio de los puntajes en matemticas y castellano de la prueba SIMCE en el 4 aiio b&sico de las escuelas del P-900 fue de 52,ll (sobre un mximo de 100); en 1996 tal puntaje fue de 64,06, seflalando una mejora de ll,95 puntos porcentuales. En el mismo periodo, la mejora en el puntaje promedio correspondiente al conjunto de las escuelas subvencionadas fue de 8,95 puntos, lo que implica una disminucin de la distancia en calidad entre las escuelas del tramo inferior del sistema y el resto6. B. Programa de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin preescolar y btisica (MECE-Bhsica) 1992-1997

El programa MECE-Bsica es una intervencin sistemica sobre el conjunto de la matrcula preescolar y b&sica del pas, que busca afectar en forma significativa la calidad de las condiciones, procesos y resultados de jardines infantiles y escuelas, mediante una combinacidn de inversiones en insumos materiales dirigidos directamente a los contextos de aprendizaje de todo el sistema subvencionado, con innovaciones en el proceso educativo, moduladas de acuerdo a tipos de escuelas. Iniciado en 1992 con apoyo financiero y tcnico del Banco Mundial, suma recursos por USG243 millones, y esta en 1997 en su sexto y final aho de ejecucin. En terminos de inversiones en medios e insumos, el programa dota de libros de texto a toda la matricula subvencionada (unos 6 millones de textos al aflo); de bibliotecas a todas las aulas del sistema entre 1 y 6 grado; y de materia1 didctico a todas las aulas entre prekinder y 4 aho bsico. Inversiones adicionales en reparaciones de infraestructura y un programa de asistencialidad en salud procuran asegurar las mejores condiciones para el aprendizajeg. En terminos de intervenciones apuntadas al enriquecimiento del trabajo escolar de estudiantes y profesores, el programa instala con xito tres innovaciones mayores:

6 7 8

Ver Ministerio de Educacifin, Programa P-900 Comparacin SIMCE-Escuelas P-900, Santiago, 1997. El gasto MECE-Bsica anual -en promedio, USS 40 millones anualesrepresenta aproximadamente un 5% del gasto total anual en subvenciones del nivel btiico. El acceso a textos es uno de los factores -junto con el tiempo de trabajo escolarreconocidamente asociados a mejoramientos en los resultados de aprendizaje. Entre 1988 y 1990, el Estado invirti4 en libros de textos de bsica un promedio de US$ 1.6 millones al a?lo. Entre 1991 y 1996, el promedio del gasto anual en textos (tres libros por alumno de lo a 4 blico, y cinco libros por alumno, de 5 a 8) ha sido de USS 4,7 millones (en dlares de diciembre de 1995). Entre los aFlos 1992 y 1995, el Componente Infraestructura realiz obras de reparacin en 2.232 escuelas (89% de su meta original). Por su parte, el Componente Salud, pesquis al total de la matricula de lo a 4 aflci; ufeendi atiavds de especialista (otilm6logos, otorrinos y traumstblogos) a 322.241 niflos, y fraf (lentes, medicamentos, kinesiterapia, audfonos, extienes) a 233.739 alumnos, superando las metas originales del programa.

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en primer tkmino, un programa rural focalizado en las mas de tres mil escuelas rurales del pas atendidas por uno y hasta tres profesores, con apoyos en textos, bibliotecas y material didctico, y una propuesta pedaggica especfica para las condiciones culturales de la ruralidad y pedaggicas de la escuela multigrado (donde alumnos de varios niveles son atendidos en una misma aula). El programa avanz gradualmente a partir de 1992 (aproximadamente un quinto del universo por tio, comenzando por las regiones con mayor poblacin rural y escuelas mh vulnerables) y alcanz su cobertura total en 1996: 3.338 escuelas, 5.121 profesores y 96.540 estudiantes. El centro del problema que este componente del MECE aborda es la formulacin de un curriculum y unas formas de enseanza relevantes para un medio respecto al cual el sistema escolar chileno, tanto por sus tradiciones centralistas, -un curriculum idkntico a lo largo del pas- como por su ethos esencialmente urbano, no tuvo polticas especficas en las dos dtcadas previas a 1990. De hecho, el pas tena en 1990 un sistema que por no atencin discriminaba en contra de los aprendizajes de la nilez rural. Para las polticas vigentes, el revertir esta situacin pasa fundamentalmente por hacer de los cdigos 1ingUisticos y culturales de la niiez rural no un obstkulo, sino el punto de partida valorado y necesario del trabajo de la escuela. Lo sefialado no implica ruralizar la escuela en el sentido de que su transmisin cultural se limite a lo local. Eso seria atentar seriamente contra la equidad. La escuela debe partir de lo que los niilos portan, pero no terminar all; debe hacerlos viajar a los saberes y lenguajes universales, de una ciudadana completa en la modernidad, siendo al mismo tiempo valoradora y potenciadora de su medio y de su culturaO. El esfuerzo del MECE-Bsica en este aspecto consiste en una estrategia de intervencin que combina una nueva propuesta curricular que permita la articulacin referida entre cultura local y las dimensiones generales del conocimiento que debe comunicar la escuela; diseflo y produccin de textos y materiales didcticos consistentes con tal propuesta; y capacitacin docente que busca superar el aislamiento del profesor rural y proveerlo de conceptos y herramientas metodolgicas relevantes, a travts de un trabajo permanente en agrupaciones de profesores rurales por localidad en instancias que el programa MECE ha rotulado como Microcentros de Coordinacin Pedaggica, que se renen con periodicidad para seguir la irnplementaci6n de las innovaciones bosquejadas. en segundo lugar un mecanismo inkdito de tensionamiento de las capacidades profesionales de respuesta en equipo de los profesores a desaflos de mejoramiento de los aprendizajes, consistente en el financiamiento pblico de un conjunto de Proyectos de Mejoramiento Educativo (o PME) generados por las escuelas, que compiten anualmente por dicho fmanciamiento, en un marco institucional que evala la calidad de los proyectos en tkminos de su impacto potencial sobre el aprendizaje de competencias fundamentales. La escuela que se adjudica un PME se hace acreedora a un monto de recursos que es funcin de la

10 Aprender

de lo cercano para llegar a lo lejano

es el lema de esta linea de accin.

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matrcula, de un valor promedio de US$ 6.000, y a un Paquete de Apoyo Didctico (que comprende televisor, videograbador, microscopios, etc). En cinco concursos anuales (1992-I 996) se han presentado 7.540 proyectos, de los cuales el Mineduc ha seleccionado y financiado 3.655 (los que implican 62.875 profesores y 1.347.651 alumnos beneficiados). El propsito generico de los PME es contribuir a producir capacidades de diseno e implementacion autnoma de soluciones y mejoras educativas en las escuelas, a traves de una activacin de sus docentes en funcin de la realizacin de sus propios proyectos de mejoramiento. La estrategia para el logro de ello es la organizacin del concurso anual de proyectos referido, dentro de un marco amplio que define las arreastemticas en que se pueden presentar proyectos, y que grosso modo coinciden con las reas del curriculum del sistema escolar, vale decir, los conocimientos y habilidades culturales bsicos en las areas de lenguaje oral y escrito, matematica, ciencias naturales y ciencias sociales, artes, estrategias metacognitivas (aprender a aprender), y desarrollo tico y afectivo. Los Proyectos de las escuelas deben tener como objetivos especlficos elevar los niveles de logro en las seas mencionadas. Sin embargo, respecto a cul de estas competencias priorizar, o que combinacin de ellas, as como en relacin al cmo lograr impactos positivos sobre el aprendizaje, cada grupo docente tiene completa autonoma. La estrategia PME combina asi definiciones y recursos del centro del sistema, con iniciativas que surgen de la base del mismo, en la forma de proyectos autonomamente definidos. En tercer lugar, una red de informtica educativa, la Red Enlaces. El programa piloto de informtica educativa del MECE consisti en el establecimiento de una red computacional de comunicaciones de alumnos y profesores de escuelas bsicas, con una universidad que hace de nodo central y tutora del proceso de apropiacion de la nueva tecnologa en las escuelas. La Red Enlaces se inicia en 1992 con la meta, considerada audaz en ese momento del trabajo pionero en redes, de tener cien escuelas comunicadas en 1997. El rpido xito del programa y la velocidad de las transformaciones de su base tecnolgica hacen abandonar el carcter de piloto del mismo en 1994, y el gobierno decide nuevas metas en este campo: 50% de las escuelas subvencionadas en red para el ano 2000, y todos los establecimientos secundarios en 1998. Las inversiones en mformatica educativa de Chile se sujetan a las lecciones y criterios surgidos de las experiencias de la dcada de los 80 en Norteamrica y Europa, que coinciden en seflalar que no hay nada de automtico en el uso de los computadores en la escuela; lo gradual del proceso de apropiacin de las nuevas tecnologlas por la escuela y el rol central del trabajo con los docentes en la introduccin de la misma. La accin de Enlaces consiste en la habilitacin de un laboratorio de computacin tanto en escuelas pequeflas como grandes, y desde 1995 en liceos, que varan entre 3 y 12 equipos de acuerdo a la matricula. Los equipos son de ltima generacin y tienen capacidades multimediales y de comunicacin. Mas importante an, estn conectados a una red entre escuelas,

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y de stas con universidades que desempean el rol de tutoras en el proceso de introducir la nueva tecnologa en cada escuela y liceo. Por ltimo, el propio programa Enlaces desarrolla un sofhYnre (La Plaza) para introducir en forma amigable a profesores y alumnos al uso educativo del nuevo medio. C. Programa de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin media (MECE-Media). 1995

Asegurado de la efectividad de la intervencin a travs de programas integrales de mejoramiento de la calidad por tres aos de ejecucin del MECE-l y cinco del P-900, y tras dos aos de preparach tcnica y poltica de sus componentes y estrategias, en 1995 el Ministerio de Educacin inicia una intervencin integral sobre la educacin secundaria. Con US$ 207 millones (equivalentes a ms del doble de la inversin per cpita del MECE-Bsica en el nivel primario)* y 6 aRos de duracin, el programa se inicia integrando 325 establecimientos el tio 95, a lo que se suman 440 en 1996; la cobertura del total de liceos (1.350) se lograr en 1997, tercer ao de la ejecucin del MECE-EM. El programa presenta una combinacih de factores de inversin e innovacin en procesos similar a la del primer programa MECE, aunque con adiciones y especificaciones importantes. En insumos o sistemas de soporte, la intervencin en media incluye reparaciones de infraestructura, e inversiones en textos, bibliotecas de establecimientos (no de aula como en bsica), material didhctico y equipos computacionales para establecer la Red Enlaces. Salvo Infraestructura, que se aplica ~610 sobre el sector municipalizado, todas son inversiones de cobertura universal. Asimismo, en el caso de bibliotecas y de materiales didcticos, el proceso de adquisiciones contempla la elecci6n de los temes del caso por los profesores, dentro de listas de materiales evaluados por el programa (procesos de adquisicin informados por la demanda). El programa incluye una intervencih directa sobre el curriculum, la metodologa de trabajo de los profesores (Gestin Pedaggica) y sobre las actividades de los alumnos (Componente J6venes). El primer componente (curriculum) consiste en el diseo de un nuevo marco curricuhr para el nivel secundario; el segundo (Gestih Pedag6gica) tiene por prop6sito establecer un

II

Zonales, Universidades que han constituido Cenfros a es planificar y gestionar el proyecto Enlaces en sus zonas y de entregar capacitacin y &tencia tkcnico-pedaggica a las escuelas y liceos. Cada Centra Zonal tiene como misi6n capacitar y asistir tknica y pcdag6gicamentc a los establecimientos educacionales que le encomiende cl MECE, por un periodo de dos alos dentro de su zona geogrtica. En esos dos aftas deben capacita a 20 profesores de cada establecimiento, incorporarlos ala Red Enlaces y buscar la mejor integracin de la tecnologa al aula, a las labores administrativas y a los proyectos extrapmgram8ticos. Los establecimientos de la Red Enlaces tendrn acceso@/1 o Internet en los prximos dos ailos; en la actualidad las comunicaciones, dentro del pals y hacia cl exterior, son a nivel de correo elecnnico 12 En promedio, el MECE-Media invertir& aproximadamente USS 34.5 millones al tio, entre 1995 y el afta 2000, en los liceos subvencionados. La cifra seilalada equivale a un 13% del gasto en subvenciones de la educaci6n secundaria del aflo 1996.

La red es Mordinada

por

7 Centros

InfornWco Educativa cuya responsabilidad

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espacio de discusin y diseo profesional en cada liceo, que opera como la instancia docente permanente reguladora del proceso de cambio en el establecimiento; el tercero (Componente Jvenes) apunta a redefmir la relacin de alienacin de muchos jvenes con el liceo +n especial en contextos de pobreza-, estableciendo un conjunto de talleres (actividades curriculares de libre eleccin) que funcionan los sbados y en tiempo de vacaciones, en temas de intrnseco inters para los jvenes, como arte, comunicaciones, deporte y medio ambiente. Por ltimo, el programa incluye tambitn los Proyectos de Mejoramiento Educativo referidos en relacin al MECE-Bsica, y un mecanismo nuevo de apoyo a los establecimientos, consistente en una red de asistencia tdcnica de carcter nacional, plasmada en un Directorio de Asistencia Tcnica que contiene la informacin bksica sobre la oferta de la misma, y en un fondo de recursos que permite a cada establecimiento poder contratar autnomamente los apoyos tecnicos externos funcionales a su proyecto educativo13. La red la integran fundamentalmente equipos de las universidades, y en menor medida equipos profesionales de consultorta y empresas.
D. Nuevo marco curricular en educacin bsica. 1996

En enero de 1996 el gobierno decreta el nuevo marco curricular de la educacin basica, que por primera vez en la historia del sistema educacional otorga margenes importantes de libertad a los establecimientos para definir sus propios planes y programas de estudio. Cumpliendo con el ordenamiento establecido por la Ley Orgnica Constitucional de Ensenanza (LOCE) de 1990, los nuevos contenidos de la educacin bksica estan planteados en terminos de Objetivos Fundamentales y Contenidos Mnimos, los cuales defmen el marco dentro del cual las escuelas pueden defmir contenidos complementarios propios. Esta innovacin en terminos de orgunizucion curriculur tiene importantes implicancias para la descentralizacin de la educacin y fortalecimiento de la profesin docente: cada establecimiento y cada equipo docente del pas debe decidir, desde 1996 en adelante, si innova curricularmente en funcibn de su proyecto educativo, o si sigue los programas de estudio defmidos por el Ministerio de Educacin. Adicionalmente, el nuevo marco curricular redefme el qu de cada mbito disciplinario en forma significativa, siguiendo criterios de actualizacin disciplinaria y pedaggica. Respecto a lo primero, por ejemplo, se elimina teora de conjuntos en matemticas, y se agrega la dimensi6n de excursionismo y vida al aire libre en educacin fisica. Respecto a lo segundo, las teoras de aprendizaje a la base del nuevo marco de contenidos de la ensefianza, tienen como centro el concepto de aprendizaje significativo, y por tanto, otorgan central importancia a la experiencia y conocimiento previos de los alumnos,

13 Recursos equivalentes a aproximadamente US$ 2.780 por establecimiento en la vida del Programa. Para un antiisis del proceso de dise& e implementacin del MECE-Media, ver, M. J. Lemaitre, Tuming improvemenr inlo Refom: Secon&y education in Chile, 1991-2001, Mineduc-Mece, Santiago, 1997.

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como a los contextos significativos introducido.

E.

en que cada nuevo concepto o habilidad es

Extensin de jornada escolar, fortalecimiento y Programa Montegrande. 1996

profesin docente

En mayo de 1996, luego de un proceso de evaluacin de lo que restaba por abordar para asegurar el objetivo de proveer una educacin de alta calidad para todos antes del fm de siglo, el Presidente de la Repblica anuncia la decisin gubernamental de invertir aproximadamente US$ 1.500 millones de d6lares adicionales en educacin. Las inversiones son para asegurar: un cambio en el kgimen de jornada escolar, extendiendo sustancialmente el tiempo de trabajo de los alumnos; el fortalecimiento de la profesin docente14; y la conformaci6n de una red de establecimientos secundarios con caractersticas especiales en tkminos de calidad, capacidad de innovar y atencin a jvenes de grupos de menores ingresos (anunciada esta iniciativa en mayo de 1996 como Liceos de Anticipucih, fue luego especificada y transformada por el Ministerio de Educacin en un nuevo programa: el Proyecto Montegrmde)5. De las tres iniciativas, la mayor en trminos de recursos involucrados e impacto inmediato sobre el sistema es el cambio planteado en el rgimen horario de funcionamiento del sistema escolar; o el paso de una atencin organizada en dos turnos de seis horas pedaggicas, a una jornada completa -8 horas pedaggica... Esto implica una mejora absoluta en los tiempos de trabajo de los alumnos en las asignaturas del curriculum, asi como recreos ms largos y slo un grupo de alumnos por establecimiento, lo que ofrece un aprovechamiento educativo extrajomada de clases de las instalaciones por alumnos y profesores, de importantes implicancias formativas e impactos sobre equidad (al ofrecerse un espacio pedaggico a alumnado que tiene dificultades para trabajar en sus casas). La extensin del tiempo de trabajo escolar dejar& al sistema funcionando con una jornada semanal de 38 horas en bAsica y 42 horas en el nivel medio. En promedio el sistema trabajar 200 horas anuales adicionales a la situacin prerreforma, lo que equivale a 5 semanas de clases y dejar al sistema funcionando con 1.200 horas cronol6gicas anuales16. Respecto a este
14 No hay espacio para destacar unapropuesta incluye recursos que para:realizarun esfwzosistem&titico e inedito de modernizacin de los centros de fomkxi6n de profesores; enviar a estadas de estudio al ex!mnjero a 5.000 docentes; capacitar en los contenidos de las asignaturas, en cuw.os equivalentes B un mesfill-rime, a 25.000 docentes. 1s Al interior del esfuerzo de levantamiento de la calidad del conjunto de los liceos subvencionados del psis que realiza el Programa MECE-Media, el Proyecto Montegrande apoyar en forma especial aun nlimero de liceos equivalente B una matrcula de 40.000 estudiantes -cs decir, entre 35 a 60 instituciones, apmximadamenlc-, que tengan proyectos de innovacibn, calidad y equidad especialmente promisorios y que cuenten con apoyos externos (comunidad local, empresas, instituciones de educacibn superior). Los liceos seleccionados sern de todas las regiones del pals. A tmv6s de este programa el Ministerio busca establecer una columna vertebral de instituciones que contribuyan a dinamizar el resto en tkrminos de mejores prcticas, tanto educativas como de gesti6n. * 16 .En 1990 el sistema escolar estaba operando sobre la base de un a?io lectivo real de aproximadamente 8EO horas (variable segn nivel del sistema). Decisiones del perodo 1991-1995 prolongaron el tio escolar en dos semanas -lo que elev las horas anuales a aproximadamente 941%; y otorgaron

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cambio, ya han presentado propuestas para aplicarlo en 1997 poco ms de 3.000 establecimientos, correspondientes a un 15% de la matrcula7, que no necesitan de inversiones en obras de infraestructura para ponerlo en prctica. El fmanciamiento de esta crucial dimensin de la agenda de cambio requiere de la aprobacin de una ley que al momento de escribir estas lneas ha sido acordada en el Congreso, respecto a los establecimientos que iniciaran el funcionamiento en jornada completa en 1997, mas no as para el resto del sistema. La discusin de la ley de extensi6n de la jornada escolar ha puesto en la agenda temas seculares sobre las relaciones entre Estado y sociedad respecto a educacin <orno lo adecuado o no de asignar recursos pblicos para la construcci6n de infraestructura de establecimientos privados; o defmir como obligatorio el cambio de jornada, que ha hecho revivir discusiones sobre la libertad de enseanza-. Al mismo tiempo, la mantencin o no del IVA en su nivel actual de 18%, propugnada por el Ejecutivo como base del flnauciamiento de la reforma de la jornada, ser un buen test acerca de la extensin de los consensos respecto a las politicas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educacin que empuja el gobierno al finalizar la primera mitad de su mandato.
4.

COMISION NACIONAL DE MODERNIZACION

DE LA EDUCACION. 1994

El actual gobierno inaugura su gestin en educacin con una iniciativa de articulaci6n poltica y tecnica de nivel nacional, destinada a explicitar los consensos sobre polltica educacional, y relevar pblicamente las implicancias estrategicas del sector para el proyecto de desarrollo global. Con estos propsitos el Presidente de la Repblica convoca un Comite Tecnico sobre la Modernizacin de la Educacin de alto nivel y con importante representacin de la oposicin, el que elabora un diagn6stico y una acabada propuesta de polticas en educacin. Esta es recogida por una segunda instancia tambien convocada por el Presidente, la Comisin Nacional para la Modernizacin de la Educacin, que a fines del ano 1994 concluye con un planteamiento efectivamente nacional de poltica de reforma educativa. Tanto los planteamientos del Comit Tecnico como los de la Comisin Nacional contribuyen en forma importante a sistematizar y enriquecer el discurso de la dirigencia poltica, empresarial y cultural del pas, sobre las tareas nacionales en educacin, al acordar un diagnstico sofisticado y sistematice, y un conjunto de prioridades de cambio, altamente consistentes con las polticas que se venan ejecutando, entre las que destacan la urgencia de una reforma profunda de la educacin media, la necesidad de aumentar el tiempo de trabajo escolar y de modernizar la pedagoga, as como de aumentar la flexibilidad y capacidad de gestin de los establecimientos. Pero es el Informe Tcnico, conocido como Informe Brunner, el que tiene polticamente un impacto mayor, al cuestionar directamente el

fondos especiales para las escuelas escasos recursos que prolongaran horario de atencin a su de el matricula (programa de reJrzamienlo de In jornada escokn-). La extensi6n e intensificacin del tiempo de trabajo de alunmos y profesores ha sido una constante en las polticas de mejoramiento de los anos 90. 17 IA mayorla correspondiente a escuelas rurales, pero tambi&n a poco mk de 180 liceos, que equivalen amh del 13% del universo subvencionado en el nivel secundario.

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marco regulador del campo laboral docente establecido por el Estatuto de 1991, as como el nivel de financiamiento del sector, que se pro one mejorar a travks del establecimiento de un Fondo Nacional para la Educacin IP Los esfuerzos gubernamentales por acordar una agenda nacional respecto a la reforma educativa, que tienen lugar a lo largo de 1994, culminan en enero de 1995, con la suscripcin por el gobierno y todos los partidos con representacidn parlamentaria de un Acuerdo Marco para Modernizacin de la Educacin Chilena, que es gruesamente consistente con los planteamientos de la Comisin Nacional de Modernizacin, y que plantea reformas en la gestin y el financiamiento de la educacin subvencionada que en parte seran asumidas por la nueva ley de Estatuto Docente del mismo aio 95. Desde la existencia del Informe Brunner. el debate de polticas en educacin planteado por la oposicin se funda en lo que desde su perspectiva constituye el no cumplimiento por el gobierno de las propuestas del Informe respecto a gestin y financiamiento de la educacin subvencionada. III. IMPLEMENTACION: ESTRATEGIAS AGENCIA, Y PROBLEMAS AGENTES,

Respecto a un espectro de iniciativas de polticas de la amplitud descrita, el tema de la implementacin lo acotaremos a los programas de mejoramiento de la calidad y equidad de la educaci6n (P-900, MECE-Bsica, MECE-Media), vale decir, a las iniciativas que buscan impactar directamente el proceso educatiio en escuelas y liceos. Ordenaremos los puntos que parecen esenciales en tomo de tres focos: la redefinicin del papel e instrumentos del Estado (agencia); las caracteristicas de los equipos responsables de los programas referidos (agentes); las estrategias que ordenan, desde la perspectiva del Ministerio de Educacin, el conjunto de la intervencin. 1. ESTADO Y SU ROL EN EDUCACION: NUEVAS CARACTERISTICAS DEL CENTRO DEL SISTEMA EN UN SISTEMA DESCENTRALIZADO

Una caracterizaci6n reciente de la evolucin de los climas politices respecto al rol del Estado, caracteriza la dkcada del 70 como la del Estado maximalista, la del 80 como la del Estado minimalista, y la dcada presente, como la del Estado capaz. (Grindle, 1993). Tal caracterizacibn es adecuada a la concepcin del papel del Estado en educacin que subyace a las politicas descritas. Es decir, la de un centro que acta a travts de nuevos medios en un sistema descentralizado, que tiene

18 El Informe

Tkcnico referido, CIInfirme Brunmr (por su coordinador redactorprincipal, Jod J. y Brunner,Ministro SecretarioGeneralde Gobierno, 1994-),propone la constitucin de un fondo de

recursos fiscales especiales para el financiamiento de los cambios en educacin, los que debh provenir, ajuiciotle la oposicibn, de la privatizacin de Codelco (la mayor empresa minera del cobre en el mundo) y otras empresas estatales. Los planteamientos tanto del Comitk Thico como de la Comisi6n Nacional de ModemizaciQ, en: Los desafos de la educacin chilena frente al siglo AXL Edit. Universitaria, Santiago, 1995.

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capacidades de direccin y orquestacin de nuevo tipo, y que combina su accionar con regulaciones de mercado. Una agencia central entonces correspondiente a un Estado que no es remero (productor de servicios) sino timn (Osborne y Gaebler, 1993); que suma a sus herramientas convencionales de la norma y el presupuesto, una utilizacin creciente de los instrumentos de la informacin, la evaluacin y los incentivos; que externaliza funciones y crea redes de apoyo en la sociedad civil; y que concibe como una de sus funciones esenciales la de velar, proactivamente, a travs de programas y estrategias explicitas y sostenidas en el tiempo, por la calidad del sistema en su conjunto y, a travs de practicas de discriminacin positiva, por la equidad. Los programas realizan estos principios en general como estrategia de intervenci6n del centro del sistema para levantar promedios de calidad y aminorar las brechas entre tipos de escuelas, y a travts de los medios y mecanismos especficos de su implementaci6n. Entre estos destacan la voluntariedad de las instituciones para integrarse a ellos, los concursos de proyectos, la participacin de la demanda en los procesos de adquisiciones, la extemalizacin de acciones, la construccin de redes institucionales de apoyo a los establecimientos, y criterios de discriminacin positiva en la oportunidad y modulacin de los programas de acuerdo a grados de vulnerabilidad de la matrcula.
2.

AGENTES: NUEVO PERFIL Y ESTABILIDAD

Las polticas educacionales descritas, y en especial los programas de mejoramiento de la calidad y equidad, tienen una componente tcnico-polltica que es responsabilidad de un nuevo tipo de funcionarios del Estado, que actan como autoridades tecnicas del Ministerio de Educacin. En forma similar a Argentina, Uruguay y Brasil en la presente dcada, se trata de investigadores o pedagogos reformadores, analistas simb6licos (Reich, 1991; Braslavsky, Cosse, 1996), con experiencia dilatada en el campo de la investigacin socioeducativa y capaces tanto de diseflo de programas como de su ejecucin. La ejecuci6n de los programas en Chile ha significado la implantaci6n en el Ministerio de Educacin de un tipo nuevo de equipos de direccibn, algunas de cuyas caractersticas son muhidisciplinariedad, comparativamente alta preparacibn profesional, relativa irrelevancia de su filiacin pohtica, pertenencia a redes internacionales de circulacin de conocimiento y expertos, y la combinacin referida entre capacidades de diseo e implementaci6n9. Junto a lo seflalado hay un rasgo fundamental e ntimamente ligado a la efectividad de la implementaci6n de los programas: la estabilidad de los cuadros profesionales descritos. Pese a haberse sucedido entre 1990 y el presente cinco ministros de educaci6n en dos gobiernos, el ncleo tecnico responsable ha

19 De acuerdo a un reciente trabajo argentioo sobre los nuevos agentes de la reforma educativa en A. Latina: los analistas simb6licos se diferenciarlao de los funcionarios tradicionales por su conciencia acerca de la relacin entre conocimiento y poder y su convicci&n acerca de que poseen conocimientos relevantes para el ejercicio efectivo del poder. C. Braslavsky, G. Cosse, Las achrales re~onnas educativa en Amkrica I&M: cuahw (~cfores, tres lgicas y ocho lenrionex, Mimeo, Bs. Aires, 1996.

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permanecido desde el comienzo de la transicin en 1990. Ello ha tenido un impacto directo sobre la consistencia de los distintos programas, y su crecimiento o el aprendizaje a partir de la propia ejecucin. Es un rasgo constitutivo de las polticas de la dcada el haberse ido especificando a la vez que ampliando en su alcance, en la medida de su propio avance. Es ste el que permiti el descubrimiento prctico de lo que resulta efectivo y no; la identificacin de vacos y el disefto de respuestas crecientemente afmadas en su foco, mecanismos y complementariedad. As, el disefo del MECE-BGca aprovecho las lecciones de la implementacin del P-900; tres sitos de implementacin del MECE en la educacin bsica facilit un diseflo mas ambicioso y sofisticado de reformas en la educacin media; asimismo, el perodo contiene dos intervenciones sobre el estatuto legal regulatorio de la profesin docente; por ltimo, la agenda de reforma anunciada a inicios de 1996 se construy sobre cinco aos de experiencia de implementacin de polticas de mejoramiento de los procesos y prcticas de la educacin y la certidumbre, al cabo de ese tiempo, de haber generado una contradiccion entre las nuevas formas de trabajo pedaggico propugnadas y el marco temporal de funcionamiento del sistema.
3. ESTRATEGIAS: CUATRO ORIENTACIONES ARTICULADORAS

Tal vez el punto generativo de la estrategia de intervencin sobre el sistema escolar en los 90 es la doble certeza de que las politicas de calidad en educacin no se pueden decretar, y de que la competencia entre establecimientos por matrcula no es suficiente para el logro de los niveles que nacionalmente se ambicionan en terminos de calidad de aprendizajes. El logro de la meta de una educacin de alta calidad para todos depende de las capacidades de la base profesional del sistema y los contextos institucionales, de ideas y de incentivos en que sta se desempefa, y ello requiere complejos y prolongados procesos de construccin de capital humano e institucional. El eje que articula el conjunto de las intervenciones, mecanismos y procesos descritos hasta aqu es el objetivo de establecer gradualmente en cada escuela y liceo unas nuevas capacidades de diseflo y ejecucin autnoma de sus propios caminos de respuesta a la demanda social y poltica de una educacin de alta calidad para todos. En funcin de ello, el Ministerio y sus programas intervienen a traves de un abordaje sistemico que incluye la combinacin de inversiones en nuevos medios y asistencia tecnica directa, instalacin de incentivos a las capacidades de hmovaci6n de los docentes y redes de apoyo externo a escuelas y liceos. Los conceptos orientadores del cambio son el aprendizaje de actores y organizaciones y la construccin institucional, tanto desde la cspide como de la base; y no la implantaci6n normativa de nuevas metas y quehaceres. Lo que esta en juego es un cambio en las practicas de enseflar y aprender, y un cambio en la cultura organizacional del sector (Recuadro N 3). En funcin de ello se han articulado estos anos las orientaciones estrategicas que a continuacion se describen.
A. Intervenciones sistmicas: la triada intervencih directa-incentivos-redes

La reforma chilena, como debe ser claro a estas alturas, no apuesta a un factor, 0 un paquete como el decisivo en el cambio educacional. Por el contrario,

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Recuadro No 3. Principios de cambio en la cultura escolar 1. De centro en cumplimiento de reglas / a centro en responsabilidad por resultados. 2. De trabajo individual y organizacin piramidal / a trabajo en equipo y organizacin de redes. 3. De cultura de la compartimentacin y autorreferencia / a cultura de la comunicacin. 4. De la novedad y el cambio como interrupcin y ruido ! a la novedad y el cambio como oportunidad de mejoramiento. 5. Del cambio como implementacin de una receta o panacea / a sistemas
abiertos de bsqueda diferenciada, ensayo y mejoramiento incremental. 6. De la evaluacin como amenaza y riesgo a evitar / a la evaluacin como elemento necesario y permanente de un accionar efectivo en un medio con cambios r$idos.

considera Bste en trminos sistknicos y como un cambio cultural. Simplificando la imagen, es la de un conjunto de vectores interconectados, convergiendo sobre la organizacin escuela y sus actores y significados. Desde esta perspectiva, lo importante slo se logra a travds de procesos en que intervienen la cspide y la base; que son de naturaleza prolongada, abierta e inductiva, pero regulada dentro de ciertos parmetros orientadores; donde los incentivos y la competencia tienen un papel, pero tambin la norma y el rol proactivo del centro del sistema respecto a los sectores m&s vulnerables; donde las nuevas ideas, las presiones fkticas establecidas por los nuevos medios (bibliotecas, computadores, material didhctico) y los espacios en que se despliegan nuevas prcticas (concursos de proyectos, contratacin de asistencia tknica externa, adquisiciones definidas con la participacin de la demanda) juegan un papel crucial. Una trada de estrategias hacen concreto el abordaje sistmico bosquejado. Tales estrategias, con su batera de instrumentos especficos, estn compuestas por: a) accin directa sobre los establecimientos educativos; b) incentivos y procesos competitivos; c) redes de apoyo y d) extemalizacin de acciones. Por accin direcfa se entiende la intervencin estatal, diseada en el centro del sistema, y que interviene sobre las unidades operativas de este de arriba hacia abajo, con acciones de inversin material en las escuelas y transformacin del proceso educativo, que se aplican en forma comn sobre el conjunto o subconjuntos de establecimientos del sistema subvencionado. La accin directa es literalmente una inyeccin de energa a la vena del sistema; una acci6n de empuje del centro que busca quebrar una inercia y dejar al conjunto del sistema operando en un nuevo marco de condiciones y prcticas, sobre las cuales se incentivan procesos de diferenciaci6n y respuestas individuales de cada escuela. La esencia de la estrategia de accin directa es la combinacin de unas inversiones en recursos de aprendizaje -o tecnologa educativa-, destinadas a cambiar en forma profunda las posibilidades de los contextos de aprendizaje de las

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mayortas, con programas integrales dirigidos a la modernizacin de la pedagoga en general (la apropiacin por los profesores de unas nuevas distinciones conceptuales y herramientas prcticas), as como al apoyo especfico de escuelas pobres, tanto urbanas como rurales. Tanto el P-900 como una proporcin importante de los componentes y de los recursos de los dos MECE, corresponden a una estrategia de inienwrcin directa. Por incentivos y competencia, se entiende una estrategia que opera apelando a las capacidades de los establecimientos educacionales de movilizarse ellos mismos en funcin de determinados objetivos, mediante incentivos econmicos y profesionales, en el marco de procesos competitivos. Se trata de una estrategia descentralizada, que opera de abajo hacia arriba, en el sentido de que busca producir respuestas propias en las unidades de base del sistema -escuelas y liceos-. Si el smil fsico de la estrategia precedente es la accin de empuje a la escuela por un ente externo, en este caso el smil es el de la autopropulsin. La estrategia referida se plasma desde el aho 92 en uno de los componentes de alta innovaci6n de las pollticas gubernamentales en curso: el de los concursos de Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME). El tercer elemento de la trada es el de las redes de apoyo para escuelas y liceos. La mas importante, en terminos institucionales y de recursos y estabilidad, consiste en el apoyo intenso y prolongado que un conjunto de universidades, a lo largo del pas, presta a cada establecimiento escolar que ingresa a la referida red Enluces de comunicacin a traves de computadores y uso educativo de la informatica. Una segunda consiste en la articulacin por el Programa MECE-Media de una oferta de asistencia tecnica a escuelas y liceos, por parte de miles de consultores, que podrn ser libremente contratados por los establecimientos, para apoyo en la solucin de problemas especficos. La primera puede ser caracterizada como una red pesada, que tiene un nodo central que la dirige y que tiene relaciones contractuales claras y prolongadas entre sus componentes y con los establecimientos; la segunda es una red liviana, en la que no media una relacin contractual entre los ofertantes de asistencia tcnica y el Mineduc, y en la que la relacin con los establecimientos es de menor duracin.
B. Centro activo y unidades autnomas: tensin productora de calidad entre basey cima del sistema

As como el crecimiento cuantitativo de los sistemas se llev a cabo mediante mecanismos centralizados, las politicas ordenadas por el objetivo de la calidad son pensables slo a travts de la autonoma creciente de las unidades operativas de los sistemas y la capacidad de iniciativa de sus docentes. Las politices reseiiadas defmen nuevas relaciones entre regulaciones estatales y autonomia de las instituciones y sus actores, en que las primeras operan como marcos amplios dentro de los cuales se incentiva y se celebra la iniciativa y creatividad de las unidades descentralizadas y los individuos. A esto responden: la comentada voluntariedad de las instituciones para ingresar o no a los programas; las mltiples ocasiones de discernimiento, eleccin y diseflo que plantean a los profesores los procesos de adquisiciones de bibliotecas y

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material didactico en educacin media, as como de contratacin de asistencia tcnica; pero, sobre todo, los espacios para el diseflo y la ejecucin propia caractersticos de los Proyectos de Mejoramiento Educativo (PME), que tambien es llamado componente de descentralizacin pedaggica. Los principios de sta estan apuntando al encuentro de una planificaci6n deductiva -por el Mineduc central, desde arriba hacia abajo-, con las iniciativas provenientes desde las escuelas -desde abajo hacia arriba, inductivamente-.
C. Incrementalismo: sistemas abiertos y cambio permanente

El concepto de cambio que orienta a la reforma chilena no es el de una reforma integral por medios normativos, o lo propio del esfuerzo de un sistema que cada veinte o treinta aos busca responder al desafio de ser contemporneo con su sociedad. Una terica del cambio de los sistemas educativos ha escrito que es tpico de los sistemas centralizados el tener un patrn de cambio espasmdico: la gran reforma cada cuarto de siglo o mas. Es propio en cambio de los sistemas descentralizados una pauta de cambio de tipo incrementa1 y continuo, resultante de unas relaciones entre sistema educativo y sociedad que no son congeladas en un determinado arreglo institucional y curricular, y que, en cambio, al ser mas abiertas y con infmitos puntos de contacto con su medio cxtemo, acarrean procesos de adaptacin y cambio permanentezO. El sistema educativo de Chile se mueve en la direccin seflalada, con orientaciones de cambio permanente y abierto, como permanentes y abiertas son las fuerzas de cambio de su contexto mayor. Lo sealado tiene mltiples manifestaciones concretas en los cambios en curso y en la forma en que ellos se implementan. As, sin elaborar mayormente: hay incrementalismo en la forma de ordenarse en el perodo las diferentes iniciativas mayores: no hay un momento privilegiado de cambio en que por decreto del Ejecutivo se reordena el sistema, sino una sucesin de iniciativas y etapas, que se construyen unas sobre otras. hay incrementalismo en la doble gradualidad con que operan los programas: por un lado, no todos los establecimientos elegibles ingresan a un programa al mismo tiempo; por otro, estos no echan a andar todos sus componentes en forma simultanea. El proceso de cambio es ordenado, como se ha planteado, mas por conceptos de aprendizaje y de cambio cultural que por lgicas jurdico-polticas, y ello implica un determinado ritmo y orden de entrada de las innovaciones, que es incremental. lo seialado en el punto precedente se manifiesta asimismo en el concepto de egreso de establecimientos respecto de una intervencin determinada, con que operan tanto el P-900 como el MECE. En ambos programas, las escuelas o liceos que han superado ciertas barreras u obtenido ciertas metas de aprendi-

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zaje de sus alumnos; de paso por una etapa de la intervencinpueden acceder a programas ms demandantes.
D.
Modulacih de los programas y focalizacin: el nuevo concepto

egresan, y

de equidad

Respecto a equidad, las estrategias que ordenan la implementacin apuntan al objetivo de ofrecer igualdad de oportunidades respecto a procesos y resultados. Y ello, en una sociedad crecientemente diferenciada pero que no se quiere segmentada, significa un nuevo concepto de equidad. Que no descansa ms en la nocin de una provisin nacional homogenea, sino en el entendido de que se debe avanzar hacia una educacin diferenciada en sus insumos y procesos -porque diferentes son los grupos que atiende- para el logro de resultados similares. As, equidad en los aios noventa es: provisin diferenciada para la obtencin de resultados similares; atencin especial a los requerimientos de los grupos que social y culturalmente estn ms distanciados del lenguaje de la escuela; y focalizacin y discriminacin positiva en la provisin de insumos y apoyo tecnico. El programa de las 900 escuelas, as como las acciones referidas al sistema de educacin bsica rural, se articulan segn estos principios; el orden de ingreso de los liceos al programa MECE-Educacin Media tambin sigui criterios de discriminacin positiva. 4. TENSIONES DE LA IMFLEMENTACION

Un proceso de reforma educacional de la envergadura y caractersticas que se han descrito experimenta las tensiones, conflictos y problemas, intrnsecos a un proceso de cambio que se ha caracterizado como cultural. Serla materia de otro trabajo, y otra perspectiva de anlisis, el intentar sistematizar tales tensiones, conceptualizando los procesos en curso desde la diversidad de actores y significados involucrados, as como de sus pesos relativos y su conflictualidad; o examinar los lmites de las polfticas pblicas respecto al cambio educativo. En vez, concluiremos ~610 enumerando las principales tensiones que el proceso de reforma, a nuestro juicio, confronta en la presente etapa. a. Problemas de desalineacin o usincronas entre distintos mbitos de intervencin de las pollticas. Las distintas iniciativas impactan a escuelas y liceos, pero, en forma paralela, con mucho menos sinergia de la planteada en los diseflos, y con areas importantes que an no han sido abordadas. Destacan en este punto las asincronas o desfases entre: la normativa que rige al sistema escolar, y los principios curriculares, pedaggicos y evaluativos que empujan los programas de cambio del Mineduc; la consistencia, grado de preparacin y recursos invertidos en llegar a las escuelas y liceos a travds de los programas de mejoramiento, y la dimensi6n de modernizacin de la gestin del sector don iniciativas parciales, discutidas y discutible-; el avance pedaggico de las escuelas y liceos, y el atraso comparado de la formacin inicia1 de docentes;

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la centralidad que en las nuevas funciones del Mineduc ocupa un sistema de evaluacin, y el aislamiento relativo del sistema vigente de medicin de la calidad de la educacidn respecto al resto de las polticas;

b. Sobrecarga de la agenda de cambio: si se distingue entre tiempo poltico, tiempo ttcnico, tiempo de la burocracia y tiempo pedaggico o de los docentes, (Braslavski; Cosse, 1996) el de mayores requerimientos es el ltimo. Lgicas polticas y tecnicas han determinado el ritmo de los cambios y la agregacin de intervenciones examinada. Desde la perspectiva de los profesores, sin embargo, el cuadro puede tener algunos rasgos de una nueva cosa detras de otra, sin tiempo para la apropiacin real de las operaciones y significados de las nuevas prcticas que promueven las polticas. Esto no ha sido tomado suficientemente en cuenta por los decisores: la agenda de cambio esta probablemente sobrecargada, mas all de las capacidades de absorcin de un cambio cultural por cualquier actor en un plazo breve. Debe notarse, sin embargo, que, como se ha reiterado, una de las condiciones de contexto que favorecen a la reforma en forma decisiva es que cuenta con un horizonte de tiempo como para acomodar el tiempo largo de los cambios en practicas y significados pedaggicos. c. En estrecha relaci6n con lo anterior, ausencia de un discurso o de unas prcricas comunicutivas de 10 polifica, que integren en forma efectiva el conjunto vasto de las distintas iniciativas, y lo logren a su vez integrar con significados caros a la tradicin docente como: educacin pblica como deber y funcin crucial del Estado; tica y formulaciones de deber ser, como central a la identidad docente; la educacibn como actividad esencialmente moral -y secundariamente instrumental-; rol central y de liderazgo del Mineduc; solidaridad y no competencia; participacin y no tecnocracia. El tema an pendiente es la construccin de un nuevo sentido comn compartido entre Estado y profesi6n docente respecto a las caractertsticas organizacionales y las funciones de la educacin subvencionada, que integre las tradiciones estadodocentistas del profesorado. Si bien la reforma ha sido singularmente exitosa en producir nuevas prcticas a nivel de las escuelas, no tiene un discurso al nivel macro que satisfaga a la profesi6n docente. Ello no la ubica en contra de la reforma, ni mucho menos, pero no le permite integrar lo nuevo en una visin propia, que d cuenta renovada de sus valores tradicionales. En el mbito que reseftamos, es interesante comprobar la asimetra respecto al concepto de participacin entre profesores y autoridades. Mientras estas consideran a los PME y los microcentros rurales, o el nuevo marco curricular y el espacio que abre a definiciones por cada comunidad educativa, o los procesos de adquisici6n de tecnologa educativa a partir de defmiciones de los docentes de cada establecimiento secundario, como otras tantas muestras de participacin -de decenas de miles de profesores, real y efectiv&, los profesores consideran que hay falta de participacin porque, por ejemplo, no se los consult sobre la extensin de la jornada escolar o porque no hay debate sobre el tipo de hombre y de sociedad para el cual la educacin forma. (Dastres; Spencer, 1997). Mientras unos apuntan a la escuela y conciben la participacin en el contexto de su profesionalizaci6n y autonomizacin efectiva, los otros estn mirando el espacio de discusin pblica y los debates ideolgicos a nivel societal.

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d. Itwujciencia de las polticas respecto a equidad y nuevas formas de exclusin y desigualdad: pese a los esfuerzos de focalizacin de las pollticas de acuerdo a criterios de discriminaci6n positiva, los recursos destinados a las escuelas ms vulnerables han sido insuficientes. (E. Garcla-Huidobro, 1996; Hopenhayn, 1996). Adicionalmente, el ordenamiento jurldico impide o dificulta contrarrestar las acciones de seleccin y expulsin de alumnos que llevan a cabo establecimientos privados con subvencin estatal, y tambin algunos municipales, por razones como bajos rendimientos, situacibn matrimonial de los padres, embarazo adolescente, SIDA (Nflez, 1996)

La reforma de la educacin escolar en Chile en los 90 ha aplicado una estrategia sin precedentes en la historia del pas, consistente en una intervencin sistemica, sostenida por un periodo prolongado, orientada a transfonnar los contextos y prcticas de enseflanza y aprendizaje, sin tocar, durante los primeros 5 anos, el curriculum ni la estructura del sistema; tampoco sus sistemas de evaluacin. Recitn en 1996 se inicia el cambio curricular en bsica, y en 1997 se iniciara una discusin nacional sobre un nuevo marco curricular en la educacin media. Los cambios en el curriculum traen de la mano, a su vez, cambios en los textos de estudio y en los sistemas de evaluaci6n. En 10 que va de la dcada, se han instalado medios y principios de cambio que se estn probando efectivos, en la mayora de los factores claves determinantes del nivel educativo de un pais. Por delante, el ritmo de las transformaciones educativas y sus efectos sobre el aprendizaje cognitivo y moral de alumnos y alumnas es probable que sea ms el propio de los cambios culturales y los procesos de descubrimiento, apreciacin y aprendizaje de nuevas practicas en la base del sistema que el de las decisiones polticas y tcnicas en su cspide. Lo que debe ser subrayado es que por primera vez en el siglo los consensos sociales y polticos sobre la centralidad y naturaleza de los cambios requeridos en la educaci6n escolar parecen asegurar que el sistema puede contar con los tiempos largos requeridos para que tal cambio cultural tenga lugar, y con un marco de polticas que asegure la mantencin del impulso transformador. REFERENCIAS BIBLIOGRAFICAS

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