Mrcio Cataia Universidade Estadual de Campinas So Paulo - Brasil Instituto de Geocincias Departamento de Geografia Pesquisador do CNPq cataia@ige.unicamp.

.br Federalismo brasileiro. As relaes intergovernamentais analisadas a partir das Transferncias Voluntrias (Unio/Municpios) Introduo De uma perspectiva formal, a partir da Constituio de 1988 o Brasil torna-se uma das federaes mais descentralizadas do mundo, tendo inclusive adotado um terceiro ente federativo, o municpio. Em boa medida, essa postura foi uma reao intensa centralizao do poder at ento vigente, herana do perodo militar. O enfoque predominante da Constituio de 1988 foi orientado pelo princpio jurdico da subsidiariedade, com a transferncia para os governos subnacionais da responsabilidade sobre a alocao da totalidade dos recursos, tanto os provenientes de arrecadao prpria quanto os transferidos por nveis superiores de governo. Desse enfoque descentralizador, tambm chamado de municipalista, derivou uma concepo normativa para as transferncias intergovernamentais (Unio/Municpios), segundo a qual as transferncias de recursos deveriam ser livres de intervenincias polticas e as dotaes de recursos deveriam ser isentas de qualquer condicionalidade em seu uso. Estas so as chamadas Transferncias Constitucionais e Legais. Estas transferncias so realizadas da Unio para estados e municpios e dos estados para os municpios. As Transferncias provenientes dos estados so, em verdade, devoluo tributria (oficialmente so chamadas de cotaparte municipal), pois so compostas pelo ICMS (Imposto sobre a Circulao de Mercadorias e Servios) e IPVA (Imposto sobre a Propriedade de Veculos Automotores) gerados na prpria circunscrio municipal, mas arrecadados pelos estados. J o Fundo de Participao dos Municpios (FPM), destinado aos municpios pela Unio , de fato, redistributivo, porque uma transferncia de receita que de outra maneira o municpio no teria como arrecadar. O FPM
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propicia aos municpios recursos que no tm qualquer relao com as bases tributrias de sua jurisdio, portanto, no devoluo tributria, distribuio de acordo com o nmero de habitantes e a renda per capita inversa (municpios com o mesmo nmero de habitantes podem ter repasses distintos por apresentarem rendas per capitas diversas)1. Apesar das transferncias de ICMS corresponderem a 1,78% do PIB e dos repasses do FPM corresponderem a 1,21% do PIB (dados de 2006), estes so distribudas para todos os municpios brasileiros, enquanto que aquelas so em grande parte devolvidas s jurisdies onde o bem ou servio foi produzido. Do total da receita do ICMS, 25% so transferidos aos municpios. Desse montante devem ser destinados ao municpio onde se originou a arrecadao e deve ser partilhado consoante a legislao de cada estado. Trata-se, portanto, de uma transferncia em que do total devolutivo e segue um sistema de redistribuio, desvinculado do local onde houve a arrecadao. Por ser uma transferncia devolutiva, ela beneficia os municpios mais dinmicos, onde ocorre maior produo e consumo de bens tributados pelo ICMS (Mendes; Miranda; Cosio, 2008) 2. Alm das Transferncias Constitucionais e Legais, ainda existem as Transferncias Voluntrias, representadas pelos recursos financeiros repassados pela Unio aos Estados, Distrito Federal e Municpios em decorrncia da celebrao de convnios, acordos, ajustes ou outros instrumentos similares cuja finalidade a realizao de obras e/ou servios de interesse comum e coincidente s trs esferas de governo. Porm, diferentemente das Transferncias Constitucionais e Legais, as Transferncias Voluntrias exigem contrapartida e no so de uso incondicional. Analisarei as Transferncias Voluntrias ao longo do texto, defendendo tratar-se de um instrumento de alargamento do poder da Unio sobre as municipalidades, principalmente naquelas que tm seus oramentos no limite do
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comprometimento

com

Lei

de

Responsabilidade

Fiscal.

Alm dos recursos transferidos entre os entes, os municpios permaneceram constituindo seus prprios tributos, como o IPTU (Imposto sobre a Propriedade Territorial e Urbana), ISS (Imposto sobre Servios) e a possibilidade de criao de taxas municipais (como coleta de lixou, iluminao pblica, etc.). 2 Existem tambm as Transferncias Voluntrias dos estados para os municpios, porm, estas somente tm relevncia em estados onde h expressiva arrecadao de ICMS e forte PIB estadual (Carvalho, 2007). Neste texto no tratamos destas Transferncias, porque ainda estamos em fase de realizao de pesquisa, consequentemente ainda no temos resultados finais.

Consequentemente defendo que apesar da existncia de uma Constituio formalmente descentralizadora, que possibilita certa autonomia municipal, h claros mecanismos que promovem nova centralizao do poder na Unio. A leitura descentralizadora do Federalismo Brasileiro apoia-se, em grande medida, na democratizao promovida pelo uso incondicional das Transferncias Constitucionais e Legais, porm elas no so suficientes para investimentos infraestruturais demandados nos municpios, tampouco atendem novas tarefas que foram repassadas aos municpios juntamente com o aumento das transferncias. A tecnificao do territrio, no apenas em grandes obras de engenharia que os municpios nunca puderam realizar , mas especialmente em investimentos e manutenes infraestruturais bsicos (abastecimento de gua, coleta de lixo, atendimentos de sade de baixa complexidade, iluminao pblica, etc) no encontra recursos na grande maioria dos municpios brasileiros. Em razo da pequena porcentagem que as Transferncias Voluntrias tm no oramento geral da Unio, muitos economistas afirmam sua desimportncia. Contudo, numa perspectiva geogrfica de uso do territrio brasileiro (Santos, 1994), que implica avaliar a geografizao dos recursos nos lugares, observa-se uma importante capilarizao das Transferncias Voluntrias da Unio nos municpios. Alm disso, por se tratar de Convnios, em que a Unio decide sobre a liberao ou no dos recursos consoante sua equao poltica, a anlise dessas Transferncias tem a convenincia de melhor conhecer as polticas territoriais no s dos municpios, mas especialmente aquelas de interesse da Unio. Assim, dentro dessa perspectiva que esse texto pretende explorar as novas relaes intergovernamentais no Brasil. O engessamento dos oramentos municipais Pouco depois de promulgada a Constituio de 1988, j na dcada de 1990, a autonomia municipal passou a ser questionada. O aumento expressivo do nmero de municpios no pas, ainda que no tenha tido como nica motivao o acesso ao FPM (Cataia, 2001), deu guarida ao argumento de que
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a criao de novos municpios acarreta menor repasse para todos os outros municpios, j que o Fundo passa a ser dividido por um nmero maior de municipalidades, o que acarretou em normatizaes com o objetivo de interditar os desmembramentos municipais (Emenda Constitucional n 15, de 1996). Este argumento, ainda que bem fundamentado empiricamente, escamoteia problemas de maior vulto colocados grande maioria das Prefeituras, principalmente a falta de mecanismos oramentrios para lidar com distritos municipais onde servios pblicos inexistem, escasseiam ou so sucateados e, por esta razo, a emancipao significa possibilidade de acesso a recursos que de outra maneira no seria realizado. Outro ponto nevrlgico da questo o argumento de que faltam aos municpios critrios objetivos e responsveis para um uso mais racional do oramento local. A persistncia do clientelismo, a incapacidade de gerar receitas prprias e a obsolescncia da administrao tributria levariam os municpios, especialmente os pequenos, a sobreviverem dos repasses da Unio e dos estados. Esses argumentos, utilizados ainda hoje, so somados ideia de que os recursos locais so mal gastos, portanto, haveria um problema de gesto do oramento municipal (Afonso e Arajo, 2000). Paralelamente a estas questes, ganhava dimenso a propalada crise fiscal do Estado brasileiro, que foi aprofundada na dcada seguinte. nesse contexto que o pas adota o modelo de governana global proposto pelo Fundo Monetrio Internacional (FMI), substantivado na chamada Lei de Responsabilidade Fiscal. Aprovada em 2000 a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF Lei Complementar n 101 de 2000) inspirada num documento oficial do FMI intitulado Cdigo de boas prticas para a transparncia fiscal - declarao de princpios de 1996. Este documento um projeto mundial que objetiva enquadrar dentro de certos parmetros, a economia e a poltica pblica, para, assim fazendo, conferir ao capital internacional maior segurana e confiabilidade em seus investimentos. De acordo com o documento, essa confiabilidade econmica estaria associada a uma questo de boa governana, pois esta daria maior transparncia s polticas fiscais do Estado em todas as suas escalas promovendo sua credibilidade no mercado
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internacional, j que as finanas pblicas se tornariam engessadas, e, portanto previsveis. A governana, conceito-chave que fundamenta a LRF, inspirada nas escolas de negcios dos EUA e deriva do conceito de governana corporativa tornada notria na dcada de 1980. Duas razes esto na gnese de sua criao. Em primeiro lugar, a demanda por controle das cadeias produtivas das empresas, nas quais cada unidade produtiva deve possuir um gerente, que por sua vez presta contas a uma gerncia superior e assim sucessivamente. Estas exigncias da governana corporativa (i) garantem maior agilidade na tomada de decises, (ii) autorizam certa autonomia a cada uma das unidades e (iii) permitem atuao pontual, ao mesmo tempo em que reduz o nmero de empregados. A segunda razo est ligada tentativa de evitar escndalos contbeis, que poca envolviam grandes empresas transnacionais, acusadas de manipulao contbil para garantir valorizao de suas aes das Bolsas de Valores. Assim, o termo governana surge como meio de garantir transparncia fiscal entre a administrao da empresa e seus acionistas, consentindo maior confiabilidade e controle nos balanos contbeis (Lethbrigde, 2006). Em lngua inglesa governance denomina a transferncia de funes do governo (government regulation), competncia do setor pblico, para o setor privado (Sassen, 2004). Alm de uma transferncia de funes (expressa pelas privatizaes dos servios pblicos), trata-se tambm da incorporao, por parte do poder pblico, da racionalidade da administrao das empresas (Ribeiro & Silva, 2001; Harvey, 2005). Essa uma estratgia global em nome de mercados globais sob o controle de grandes burocracias privadas de empresas transnacionais. Impese em nome da eliminao das chamadas distores do mercado, que so distores sob o ponto de vista das burocracias privadas que produzem e distribuem seus produtos e servios globalmente. Os ajustes estruturais, como a adoo da LRF, so pautas para a eliminao das distores. Impem-se aos Estados e aos governos subnacionais, convertendo a gesto pblica quase em apndice das gigantescas burocracias privadas (Hinkelammert, 2007). Os pases, sobretudo, os pases pobres, so chamados a se adaptar ao mercado mundializado de capitais (Chesnais,1996).
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Essa temtica da incorporao do modelo gerencial mercantil por parte do poder pblico est no cerne do processo de globalizao (Sousa Santos, 2006). Essa demanda de controle das finanas empresariais por parte dos acionistas o modelo gerencial transposta para a administrao pblica objetivando afianar transparncia e estabilidade economia. Os organismos internacionais e as grandes empresas que realizam investimentos passam a exigir dos pases um comportamento empresarial, no-poltico, o que garantiria aos investidores maior clareza as econmica demandas das finanas na pblicas, penumbra consequentemente colocando sociais

oramentria. Pressionadas pela falta de recursos, pela exigncia da adoo da LRF e pela ideologia da gesto empresarial eficaz, muitas prefeituras passam a incorporar os princpios da administrao cientfica, ou nas palavras de Harvey (2005) do empreendedorismo, que se desdobrou no city manager (Compagnone, 1999; Pacheco 1999) e na market mentality (Mattelart, 2000), dissolvendo a poltica em lgicas mercantis (Nair e Morin, 1997; Gray, 1999; Mattelart, 2009). As polticas do Estado, em todos os nveis federativos, passam a ser condicionadas pela racionalidade mercantil. Presas a engessadoras polticas de austeridade fiscal e alimentadas pela crena de que oramentos enxutos sempre so o melhor meio para uma cidade competitiva (Harvey, 2004), so reduzidos os servios pblicos enquanto aumentam concesses de subsdios fiscais, tributrios e infraestruturais (Silva, 2005), consoante as equaes de lucro das grandes empresas. Enfraquecido em sua funo de liderana nas mediaes prticas de cooperao federativa, a Unio hoje exerce significativa presso sobre os entes subnacionais para impor-lhes responsabilidade fiscal, em perfeita consonncia com a racionalidade mercantil, ao mesmo tempo em que estabelece mecanismos contbeis para aumentar sua arrecadao sem que ocorra obrigatoriedade de repasses aos entes subnacionais. Em razo do FPM ser constitudo por 22,5% Imposto de Renda (IR) e 22,5% do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), ou seja, uma receita tributria, a Unio, constantemente aumenta sua arrecadao com a criao de contribuies e taxas, escapando, portanto da obrigatoriedade redistributiva de repasse

federativo aos municpios e estados3, apesar de repassar funes aos entes subnacionais (Vainer, 2007). Consequentemente desdobram-se duas situaes. Apesar da redistribuio em favor dos municpios ter prevalecido aps a Constituio de 1988, a criao de contribuies e taxas desvinculadas do FPM acarreta uma tendncia, desde os anos 90, de recentralizao fiscal em favor do Governo Federal (Mezzonato, 2000; Cardozo, 2004). Como afirma Mezzonato (2000, p. 18) sentimos que a aplicao da lei [LRF] transforma o Brasil em um Estado unitrio retirando-se a autonomia poltica, base do conceito de Federao. Em segundo lugar, apesar do aumento percentual dos repasses aos municpios, estabelecido pela Constituio de 1988, a Unio tambm repassou a eles atribuies que antes de 1988 ficavam sob seu encargo, ampliando, portanto os gastos municipais, especialmente em investimentos infraestruturais. Ainda, deve-se salientar que os investimentos no resultam apenas dos maiores encargos assumidos pelos municpios, mas tambm da prpria vida de relaes local (George, 1970; 1972) qual as Prefeituras devem dar respostas. nesse complexo contexto (aumento do nmero de municpios; maiores atribuies para o gasto do oramento municipal; polticas de austeridade fiscal; carncia oramentria para investimentos locais; guerra fiscal) que as Transferncias Voluntrias ganharam relevncia. Importncia das Transferncias Voluntrias Apesar das Transferncias Voluntrias representarem

proporcionalmente uma pequena parcela do oramento federal, elas se distinguem na composio dos oramentos municipais, que so assim constitudos: a) at 60% da receita corrente lquida podem ser gastos de pessoal (6% para o Legislativo e 54% para o executivo) conforme exigncia da LRF; b) de acordo com o artigo 212 da Constituio, os municpios, juntamente com estados e Distrito Federal, nunca aplicaro menos que 25% de sua receita
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Em 1989 a participao federal na receita disponvel era de 61,1% e vai a 56,4 % em 1996. A dos estados cresce de 25% a 27% e a dos municpios sobe de 13,9 % a 16,7 % no mesmo perodo. Uma das respostas do governo federal foi o aumento das contribuies sociais -COFINS, PIS-PASEP e outras, fontes de receita que no precisam ser partilhadas com as instncias subnacionais (Versano et alii, 1998).

na manuteno e desenvolvimento do ensino; c) de acordo com o Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, n 77, acrescentado Constituio pela Emenda Constitucional n 29 do ano de 2000, os municpios e Distrito Federal devero usar, no mnimo, 15% de suas receitas com a sade. Portanto, LRF mais as normas Constitucionais, deixam pouca margem para novos investimentos das Prefeituras. Uma manobra localmente possvel para ter oramento na rubrica de investimentos a diminuio de gastos com o funcionamento administrativo (compras de material, etc.) e de pessoal, excetuando-se educao e sade com seus limites estabelecidos. Os Convnios, que representam recursos extraoramentrios para os municpios, tomam significativa importncia, sobretudo nos pequenos municpios, que so a maioria dos 5.565 municpios brasileiros. Conforme dados da Secretaria do Tesouro Nacional/Finanas do Brasil (FINBRA)4 as Receitas Municipais provenientes de Transferncias Intergovernamentais e Multigovernamentais5, portanto includos os valores de sade e educao, chegam a corresponder a 90% das receitas dos municpios de at 3 mil habitantes. medida em que aumenta o nmero de habitantes esse percentual ca atingindo o mnimo de 44% nas cidades milionrias, mas somente 13 municpios dessa categoria possuem arrecadao prpria maior que os repasses recebidos. Portanto, de maneira geral para todo territrio brasileiro as Transferncias so importantes para a composio dos oramentos municipais, sendo extremamente reduzidas as cidades que apresentam arrecadao prpria superior s Transferncias realizadas. Quando verificamos o comportamento interno s Transferncias Intergovernamentais (de 2004 a 2007), prximo de 70% de tudo que os municpios com at 3 mil habitantes recebem, provm da Unio e medida em que aumenta o nmero de habitantes, os municpios tm em seu oramento menor composio das Transferncias Intergovernamentais. Os municpios milionrios tm aproximadamente 30% de receita proveniente da Unio. Diferentemente o comportamento das Transferncias Intergovernamentais
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Tabulamos e sistematizados dados de 2004 a 2007 porque a partir de 2004 que a Secretaria do Tesouro Nacional apresenta os dados desmembrados em rubricas detalhadas. 5 As Transferncias Multigovernamentais so aquelas realizadas fundo a fundo, ou seja, Fundos criados pelo Governo Federal repassam verbas para Fundos criados pelos Municpios, estes so os casos das Transferncias para sade e educao.

realizadas entre estados e municpios, pois nos maiores municpios os valores recebidos tambm so maiores, j que a atividade econmica, com a arrecadao de ICMS, o fundamento da devoluo tributria. As Transferncias Estaduais voltam-se aos maiores municpios, especialmente a capital do estado, enquanto que a Unio privilegia as menores municipalidades. O oramento dos pequenos municpios brasileiros composto entre 1,5% e 2,5% por Convnios, j nas cidades milionrias verifica-se que menos de 1% do oramento composto por Convnios. Quando discriminamos os Convnios da Unio e dos estados realizados nos municpios observamos que apesar de algumas oscilaes, nos municpios de at 20 mil habitantes, tanto Unio quanto estados tem participao parelha no percentual de repasse de verbas conveniadas. Nas grandes cidades, sobretudo nas milionrias, se observa que a Unio tem maior participao percentual nos repasses de Convnio. Como j sabido, os dados da Secretaria do Tesouro Nacional/Finanas do Brasil (FINBRA), confirmam que a arrecadao prpria nos pequenos municpios (at 20 mil habitantes) bastante reduzida. Em 3.808 municpios, ou seja, em aproximadamente 68% dos municpios brasileiros as Transferncias Intergovernamentais correspondem a aproximadamente 90% do oramento (nestes dados esto includas as Devolues Tributrias). Apenas os municpios com mais de um milho de habitantes possuem arrecadao prpria superior s Transferncias, ainda assim os dados da Secretaria do Tesouro Nacional revelam que nesses municpios a arrecadao prpria no ultrapassa mais que 51% do oramento. Portanto, as Transferncias so fundamentais para a vida municipal e instrumento central das relaes federativas, ou seja, intergovernamentais. Das Transferncias Intergovernamentais, os Convnios compem entre 1,0% e 2,5% aproximadamente dos oramentos dos municpios com populao at um milho de habitantes; nas cidades milionrias esse percentual menor. Esse percentual torna-se relevante vis a vis a obrigatoriedade de destinar 25% do oramento para a educao, mais 15% para a sade e ainda o percentual varivel, segundo o municpio, destinado ao pagamento de pessoal, restando pouco do oramento total para os investimentos. Assim, frente ao
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engessamento dos oramentos os Convnios ganham relevo. Ainda, ao cotejar os valores dos Convnios com o PIB municipal, verifica-se que em muitos municpios os Convnios so bastante expressivos. De acordo com o documento Perfil e Evoluo das Finanas Municipais 1998-2007 (Braslia, 2008), que verificou o comportamento dos investimentos municipais relativamente ao Produto Interno Bruto (PIB) brasileiro, observou-se que os investimentos situaram-se, em mdia, em torno de 0,79% do PIB, tendo manifestado maior expressividade em 2007 (0,89%) e menor em 2005 (0,61%). Os Convnios so basicamente destinados a investimentos municipais em obras de infraestrutura, sobretudo em saneamento, habitao, urbanismo, transporte, segurana e defesa civil. Apenas 1% dos municpios brasileiros concentra 47% do PIB nacional. Em contrapartida, 40% dos municpios mais pobres respondem por somente 4,7% do PIB nacional (Comunicado IPEA, 2010). Portanto, em pouqussimos municpios as Transferncias Voluntrias no tm significativa importncia frente ao PIB, mas em boa parte do pas o contrrio o que acontece, bem como fundamental destacar que as Transferncias Voluntrias resultam de Convnios firmados com base em Projetos. Estes envolvem contrapartida dos municpios e devem ser realizados segundo o Convnio firmado, diferente do FPM que, havendo disponibilidade, pode ser gasto livremente sem contrapartida alguma do municpio, portanto as Transferncias Voluntrias so reveladoras dos contedos das polticas locais alm dos problemas que envolvem disputas fiscais. Essa investigao uma fonte importante de nova pesquisa sobre poltica territorial municipal e poder local. Consideraes finais Assim, julgamos a importncia das Transferncias voluntrias em razo de determinadas variveis: a) vem aumentando significativamente o nmero e o valor dos convnios firmados entre Unio e Municpios; b) o oramento municipal engessado, o que compromete investimentos infraestruturais locais; c) a descentralizao realizada a partir de 1988 aumentou a arrecadao municipal, mas em contrapartida aumentou suas
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responsabilidades oramentrias; d) a descentralizao oramentria se deu predominantemente como um processo de municipalizao, ou seja, foi no nvel municipal que, de fato, ampliaram-se os recursos de transferncias intergovernamentais (desde a dcada de 80 os estados mantm a mesma situao quanto s transferncias intergovernamentais), consequentemente a descentralizao tambm se deu nos encargos; e) a maioria das anlises realizadas (em econometria, em economia, em sociologia, em cincia poltica e, em alguns casos, em geografia) usa duas variveis analticas: a populacional e a econmica. No entanto, a dimenso material do territrio subsumida nos fatores econmicos, por isso julgamos de suma importncia territorializar os investimentos em infraestrutura realizados por meio dos Convnios; f) a racionalidade mercantil que incorporada s polticas municipais altera, em favor do mercado, o poder local, mesmo que seja praticado pelo Estado no nvel do municpio. Estas variveis, agindo numa fertilizao cruzada nos lugares, condicionam as relaes entre os entes federativos e consequentemente esto no cerne das novas relaes intergovernamentais Muitos estudos de econometria, de sociologia, de cincia poltica e mesmo de geografia tm relacionado polticas de descentralizao a transformaes no contedo e natureza da ao dos governos municipais. Todavia, carecemos de pesquisas que avaliem a materializao nos municpios das verbas oriundas das Transferncias Voluntrias. De fato, a dependncia dos governos locais, especialmente dos pequenos municpios, em relao aos poderes estadual e federal no concluso nova em qualquer pesquisa, no entanto, essa dependncia toma um novo significado quando a realizao de Convnios direcionada segundo interesses no estritamente polticopartidrios. A concluso de que apenas critrios poltico-partidrios governam as Transferncias Voluntrias insuficiente do ponto de vista terico, pois (i) a lgica poltica no pode ser reduzida sua esfera partidria e, sobretudo (ii) apesar da importncia das coligaes poltico-partidrias, confluncias de interesses extra-partidrios na maioria das vezes formadas por interesses econmicos poderosos (capital financeiro e corporativo), polticos corruptos, grupos sociais locais de resistncia (movimentos sociais dos trabalhadores),
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ambientalistas,

partidos

polticos

buscando

financiamento

eleitoral,

proprietrios de terra, dentre outros, fogem ao controle das coalizes partidrias e, sobretudo das coalizes partidrias locais. O municpio, como um espao de poder, um espao de poder assimtrico (Raffestin, 1993), portanto um espao de conflitos, de conflitos de interesses onde h confrontaes e lutas, negociaes e acordos, e a esfera partidria do poder poltico institudo no tem primazia sobre essas disputas complexas, tampouco o tem a escala local. Como afirma Gottdiener (1993), grande parte do desenvolvimento das cidades resultado mais das aes de complexas redes de atores do que de decises de um ou outro agente individual, inclusive porque os governos locais necessitam de legitimao poltica, por isso so sensveis s reivindicaes sociais. O municpio um espao em permanente disputa. Como afirma Harvey (2005, p. 171), a ateno no deve ser dirigida apenas ao governo local, pois o poder de organizao da vida de uma cidade muitas vezes est em outra parte, ou, em coalizes de foras mais amplas, em que o governo e a administrao locais desempenham apenas papel facilitador e coordenador. Ao se referir aos EUA Gottdiener (1993) afirma que a crena numa hierarquia relativamente auto-suficiente de lugares ridcula, tanto luz da teoria do sistema mundial quanto em face do sistema nacional de produo e distribuio norte-americano. Sem dvida essa afirmao tambm vlida para o Brasil onde a integrao do territrio para a produo e a distribuio de mercadorias tambm foi concluda. Assim, afirma Gottdiener (1993, p. 266), certos centros comerciais podem ser auto-suficientes como escoadouros de mercado, mas tal pensamento horizontalmente forado ignora importantes ligaes verticais de cada lugar com sistemas hierrquicos de organizao capitalista global. A autonomia econmica do lugar um equvoco terico, porque todo lugar se conecta com a sociedade maior em torno dele. O desenvolvimento local pressupe conexes verticais. Para Coraggio (2007) s raramente so encontrados sistemas locais autrquicos, e quando so encontrados seguramente so pouco relevantes. Pode-se pensar qualquer realidade como sistema, mas ontologicamente no h sistemas locais autrquicos porque quando a eles so agregados o adjetivo abertos, demonstra-se que um subsistema que no se pode autorregular.
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As negociaes realizadas entre agentes que tm interesses com as possibilidades de desenvolvimento dos lugares s raramente so feitas apenas com agentes locais, sem atores nacionais e globais. Dificilmente empresas globais iro se mover como um ator local, mas esto no lugar ou agem sobre ele distncia (Santos, 1996), por isso o que se passa nos lugares est, em boa medida, condicionado por processos que no so locais, da a relativa autonomia do lugar. Nessa direo, valorizamos a temtica federativa (Santos, 2000) considerando: a) as frices e articulaes scio-polticas para uma apropriao mais justa dos fundos pblicos, pois a destinao das verbas pblicas para esta ou aquela rubrica indica produtividades espaciais seletivamente usadas; b) as intersees entre apropriao privada e apropriao pblica da instituio municpio, pois muitos oramentos municipais so orientandos segundo a lgica ditada pela racionalidade do mercado hegemnico; c) o municpio como um espao poltico, portanto como campo de foras, e no como mera escala de administrao do Estado, pois o municpio tambm pode ser o abrigo de demandas sociais; d) a construo do municpio como uma manifestao social resultante das lutas travadas em torno ao direito pelo uso democrtico do territrio. Bibliografia AFONSO, J. R. R.; ARAUJO, E. A. A capacidade de gastos dos municpios brasileiros: arrecadao prpria e receita disponvel. In Cadernos de Finanas Pblicas, Escola de Administrao Fazendria (ESAF), n 1, dezembro de 2000. CARDOZO, S. A. Continuidades e descontinuidades na articulao do espao econmico nacional - 1930 aos anos 90: uma anlise a partir das polticas tributria, monetria e de desenvolvimento regional. 2004. Dissertao (Mestrado em Cincia Econmica) - Universidade Estadual de Campinas. CARVALHO, C. P. de. Economia popular. Uma via de modernizao para Alagoas. Macei: EDUFAL, 2007. CATAIA, M. Territrio nacional e fronteiras internas. A fragmentao do territrio brasileiro. Tese (Doutorado em geografia humana). Depto de Geografia, Faculdade de Filosofia, Letras e Cincias Humanas da USP, 2001. CHESNAIS, F. A mundializao do capital. So Paulo: Xam, 1996.
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