TERRITRIO USADO E PACTO FEDERATIVO NO BRASIL: UM ESTUDO DA DISTRIBUIO INTERGOVERNAMENTAL DE RECURSOS TRIBUTRIOS Fabrcio Gallo gallo.fabricio@gmail.

com Doutorando do Programa de Ps-graduao do IG/UNICAMP (SP/Brasil)

Este trabalho busca apresentar uma discusso acerca da constituio do territrio brasileiro a partir de sua estrutura estatal federativa e organizao poltica. Para tanto, a idia de territrio usado (SANTOS, 1994, 1996; SANTOS; SILVEIRA, 2001) se apresenta como instrumento analtico de suma relevncia. Conforme Santos e Silveira (2001, p. 20) o que interessa discutir , ento, o territrio usado, sinnimo de espao geogrfico. Essa categoria, territrio usado, aponta para necessidade de um esforo destinado a analisar sistematicamente a constituio do territrio. Como se trata de uma proposta totalmente empiricizvel, segue-se da o enriquecimento da teoria. Entender o territrio usado implica entender que existe um conjunto de aes ou seja, um evento que dinamizam este territrio e que, quando dinamizado, este mesmo territrio retorna como um condicionante das aes sociais. Seguindo pelo mesmo partido de mtodo proposto por Santos (1996), entendemos aqui territrio usado como conjunto indissocivel de sistema de objetos (materialidades) e de sistemas de aes (eventos). A federao no Brasil pode ser tratada, teoricamente, como um evento, isto , a instituio da federao foi um conjunto de acontecimentos que atingiram e transformaram o territrio e, a partir desse momento esse mesmo territrio se tornou uma norma para a vigncia dessa federao. No pas, os mecanismos de distribuio e de redistribuio de recursos entre os entes federados adquirem grande importncia pelo fato de serem eles os elementos que permitem uma maior ou menor autonomia na administrao pblica. Parcelas do territrio recebem mais recursos do que outras proporcionando, assim, uma difuso seletiva do meio tcnico-cientfico-informacional (SANTOS, 1996) pelo territrio. Analisando a evoluo do federalismo no pas (fruto da influncia e do poder das elites oligrquicas, dos diferentes textos constitucionais elaborados e

das polticas de arrecadao de impostos), possvel traarmos os quadros de como foram sendo criados, ao longo da histria poltica-territorial de organizao do Estado brasileiro. Na gnese normativa da federao nacional, isto , no ato da instituio da Constituio Federal de 1891, o centro do poder localizou-se mais nos estados-membros do que na Unio, todavia, a hegemonia e a capacidade efetiva de modelar as decises polticas fundamentais encontravam-se nos quatro grandes estados da poca (SP, RJ, MG e RS) e, consequentemente, em suas elites oligrquicas que controlavam as exportaes brasileiras naquele perodo. Os estados mais pobres da federao passaram a ficar na dependncia de recursos oriundos da Unio ou dos (raros) emprstimos que podiam, poca, contrair no exterior. Ao longo de todo o sculo XX novos Textos Constitucionais foram promulgados e a regulao sobre os mecanismos de transferncias intergovernamentais de recursos foi sendo alterada. O novo texto definiu as competncias de arrecadao de cada ente federado. Unio, estados e municpios tiveram suas competncias designadas e a competncia residual (matrias que no haviam sido previstas at ento) ficou ao cargo da Unio. Esse pequeno detalhe engessou, de certa forma, os oramentos tanto dos estados como dos municpios pois, inserida na competncia residual estava a capacidade de criar novos impostos e contribuies. Assim, a prerrogativa de criao de novos tributos cabia exclusivamente Unio. Com a Constituio de 1988 os municpios tiveram maior autonomia frente os outros entes (estadosmembros e Unio) exigindo, assim, um aperfeioamento em nos chamados mecanismos de transferncias intergovernamentais atravs do predomnio de regras e metodologias de arrecadao e distribuio definidas constitucionalmente e legalmente. No Texto Constitucional de 1988 uma das preocupaes centrais fora a de resgatar o equilbrio federativo do pas aps longos anos de ditadura onde a democracia fora suprimida e a unio impunha sua vontade aos outros nveis da federao. Oliveira (1995, p. 112) aponta que o Texto supra buscava, do ponto de vista econmico e fiscal, atentar-se para a autonomia fiscal dos estados e municpios, a descentralizao dos recursos tributrios acompanhada de mecanismos redistributivos que compensem desigualdades econmicas e

tributrias inter-regionais e a rediviso de encargos entre as esferas governamentais. Na literatura econmica que trata do federalismo fiscal, destaca-se que h praticamente unanimidade na aceitao de que em territrios de organizao poltico-administrativa federativa, um mecanismo que busca reduzir as desigualdades regionais e que caracteriza as relaes intergovernamentais o de equalizao fiscal. Conforme Prado (2007, p. 37) os sistemas de equalizao consistem em dispositivos que, para definir montantes a serem transferidos para cada governo subnacional, tomam em considerao a totalidade das receitas e, em certos casos, tambm dos gastos de cada governo. Sugerimos que a leitura geogrfica do territrio usado no Brasil autoriza uma discusso partindo-se de sua estrutura poltico-federativa e da realizao de pactos entre seus entes, frutos em grande medida dos mecanismos internos nossa federao. Um dos mecanismos o federalismo fiscal, isto , os mecanismos de transferncias de recursos tributrios entre os entes federados, tendo em vista que so os recursos transferidos que permitem uma maior ou menor autonomia financeira de cada ente (tanto em escala estadual como em escala municipal). De acordo com Barreira e Roarelli (1995) as transferncias intergovernamentais se constituiriam num mecanismo de distribuio de recursos de origem fiscal entre unidades de governo cujo destino seria a complementao das verbas que seriam necessrias para o cumprimento dos encargos de suas respectivas competncias. Segundo os mesmo autores, o mecanismo de transferncia se justificaria por dois motivos: primeiro, devido existncia de custos e benefcios externos associados a determinado tipo de servios pblicos; e, segundo, pela existncia de desigualdades na distribuio funcional e espacial dos benefcios do crescimento econmico, as quais acabam determinando diferenas na capacidade de arrecadao e autofinanciamento entre as unidades federativas (BARRERA; ROARELLI, 1995, p. 130). De acordo com Prado (2007, p. 68) pode-se afirmar que em qualquer federao, um sistema de transferncias intergovernamentais de recursos atende basicamente a trs funes principais: i) obter o equilbrio vertical entre

nveis de governo no agregado, o que envolve geralmente transferncias livres e legalmente definidas, muito freqentemente atravs de sistemas de compartilhamento ou ento de transferncias a que chamamos devolutivas, que ocorrem quando o governo federal ou estadual meramente arrecada o imposto e transfere a receita que foi precisamente obtida no territrio do governo estadual ou municipal que a recebe; ii) operar a equalizao horizontal, reduzindo as disparidades em capacidade de gasto que decorrem de disparidades em capacidade econmica entre as jurisdies (...); iii) viabilizar programas nacionais de prestao de servios, aqueles programas que a Federao opta por manter sob algum grau de controle do governo federal, mas sendo a execuo entregue aos governos subnacionais. Isto exige que transferncias verticais financiem os governos subnacionais, o que em geral realizado atravs de transferncias condicionadas, que pode ou no ser legalmente definidas. No Brasil, o modelo que se estabeleceu para as transferncias de recursos aps a Constituio de 1988 abarcou: i) as Transferncias Constitucionais e Legais que garantia recursos a todos os entes federais e ii) as chamadas Transferncias Voluntrias de recursos da Unio e dos Estados que eram recursos repassados aos municpios pelos outros entes federados sem que houvesse a obrigatoriedade legal de se atender a todas as municipalidades. Esta ltima destacamos, em especial, os convnios que os municpios celebram com a Unio e com os estados. Arretche (2005) mostra que na dcada de 1990 a Unio fazendo uso de sua competncia exclusiva em criar novos tributos criou novas Contribuies Sociais em sua esfera (Cide-Combustveis e CPMF) e reajustou algumas j existentes (Cofins, Contribuio do Salrio Educao) sem que necessariamente os montantes arrecadados fossem repartidos com estados e municpios. Tendo em vista que a Unio aumentou seu potencial de arrecadao de impostos, as transferncias voluntrias (convnios) passaram a se conformar como elemento de barganha poltica entre os entes (GALLO, 2009). Telma Galli (2008) lembra que as diferenas territoriais tendem a serem mais intensas e desiguais conforme a capacidade de unificao do territrio ao mercado, por concentrarem as condies necessrias dos meios de produo,

circulao e consumo. Assim, a Unio como ente federado mais poderoso por deter mais recursos e por deter a capacidade de atender um ou outro municpio atravs da celebrao de convnios pode determinar as estratgias de difuso do meio tcnico-cientfico-informacional (SANTOS, 1996) no territrio nacional atravs da implantao de novas infraestruturas territoriais ampliando a densidade tcnica de alguns pontos do Brasil. As materialidades ao lado do poder pblico, promovem um arranjo do contedo normativo para viabilizar o aumento da produtividade espacial e tornar mais eficiente o uso do territrio, pois mais rpido mudar o arranjo jurdico que o arranjo material (KAHIL, 2005, p.198). Sendo os entes federados portadores de poder legiferante desde a Constituio de 1988, esto sempre em tenso e novos arranjos polticos entre eles sempre ocorre tendo em vista que os oramentos municipais (principalmente nas pequenas e mdias municipalidades) so limitados tornando-os dependentes das transferncias dos estados-membros e, principalmente, da Unio. O estudo das transferncias de recursos tributrios entre os entes federados por meio de convnios aponta uma das formas de como o Estado brasileiro usa o territrio, atravs da imposio de normas que regulam e geram tenses entre os entes, para efetivar o exerccio do poder. Tem-se um desarranjo na isonomia federativa evidenciando a existncia de um pacto federativo longe de abarcar um projeto nacional que englobe todo o territrio nacional. Os convnios celebrados entre a Unio e os municpios representam recursos extras para os municpios e tomam significativa importncia, sobretudo nos pequenos municpios, que so a maioria dos 5.564 municpios brasileiros. Esses convnios normalmente tendem a determinados usos especficos e podem, na maioria das vezes, prever a existncia de contrapartida: o nvel de governo beneficiado deve contribuir com uma porcentagem do valor recebido para o desenvolvimento de aes especficas. A prtica de celebrar convnios tem sido amplamente difundida nos ltimos anos, sendo um dos destaques da poltica realizada pela Presidncia da Repblica (em especial no segundo mandato do presidente Lus Incio Lula da Silva, de 2007 a 2010), entretanto, a formalizao de tais convnios exige um dado preparo tcnico-informacional que nem sempre existe no quadro de funcionrios dos mesmos. Para confirmar tal informao, basta verificar os

cursos com a finalidade de capacitar gerentes de convnios municipais, a informatizao dos processos, stios da internet que disponibilizam cartilhas e manuais bem como as inmeras empresas de consultoria surgidas atualmente, que encontraram nos municpios despreparados um grande filo do mercado. Segundo Santos (1996) a racionalizao transforma algumas reas em espaos da racionalidade, e estas, devido ao fato de possurem tcnica e informao tornam-se privilegiadas em detrimento de outras, como podemos observar nesta pesquisa com alguns municpios sobressaindo-se por se especializarem na busca de verbas de transferncias voluntrias. Essa racionalizao, que tem possibilitado aos municpios acesso a verbas de convnio com o governo federal, trouxe consigo certa isonomia, pois todos os municpios que estiverem de posse das condies exigidas para a realizao de convnios, o faro. No entanto, exatamente neste ponto em que todos poderiam ser iguais que a desigualdade se manifesta j que nem todos usufruem dos mecanismos tcnicos para celebrar convnios, haja vista que no existem recursos disponveis para todos.

Referncias bibliogrficas ARRETCHE, Marta. Quem taxa e quem gasta: a barganha federativa na federao brasileira. In Revista de Sociologia e Poltica. Curitiba, n. 24, jun. 2005. GALLI, Telma Batalioti. Novos usos do territrio brasileiro luz do perodo e a constituio de novas fronteiras. Diez aos de cambios en el Mundo, en la Geografa y en las Ciencias Sociales, 1999-2008. Actas del X Coloquio Internacional de Geocrtica, Universidad de Barcelona, 26-30 de mayo de 2008. Disponvel em <http://www.ub.es/geocrit/-xcol/87.htm>. GALLO, Fabrcio. Territrio nacional e pacto federativo brasileiro: uma anlise geogrfica das transferncias de recursos entre os entes federados. In XII EGAL Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina, 2009, Montevideo. Anais do XII EGAL - Encuentro de Gegrafos de Amrica Latina, 2009.

KAHIL, Samira Peduti. Usos do territrio: uma questo poltica. In X EGAL Encontro de Gegrafos da Amrica Latina, 2005. So Paulo. Anais do X EGAL - Encontro de Gegrafos da Amrica Latina, 2005. OLIVEIRA, Fabrcio Augusto de. Crise, reforma e desordem do sistema tributrio nacional. Campinas: Editora da UNICAMP, 1995. PRADO, Srgio Roberto Rios do. A questo fiscal na federao brasileira: diagnstico e alternativas. CEPAL Comisso Econmica Para a Amrica Latina e o Caribe. S/l, 2007. Disponvel em <http://www.eclac.cl/cgibin/getProd.asp?xml=/publicaciones/xml/9/28329/P28329.xml&xsl=/brasil/tplp/p9f.xsl> Acesso em: 05 jan. 2011. SANTOS, Milton. O retorno do territrio. in: SANTOS, Milton; SOUZA, Maria Adlia Aparecida; SILVEIRA, Mara Laura (org.) Territrio: Globalizao e fragmentao. So Paulo: Hucitec, 1994. _______. A natureza do espao. Tcnica e tempo, razo e emoo. So Paulo: Hucitec, 1996. SANTOS, Milton & SILVEIRA, Mara Laura. O Brasil. Territrio e sociedade no incio do sculo XXI. Rio de Janeiro: Record, 2001.