DIMENSIONAMIENTO Y FINANCIAMIENTO DEL SERVICIO VIAL: APLICACIN AL PROYECTO RED INTERPROVINCIAL DE AUTOPISTAS *

Alberto E. G. Mller** Gabriel C. Queipo*** 1. OBJETIVO El presente trabajo tiene por objeto desarrollar algunas consideraciones acerca del dimensionamiento y financiamiento del servicio vial con nfasis en el caso de la construccin de autopistas interurbanas -, considerando como estudio de caso el proyecto RED INTERPROVINCIAL DE AUTOPISTAS (RIA), que ha tomado estado pblico recientemente. Uno de los motivos para este trabajo reside en la carencia de anlisis sectoriales sobre este proyecto; en trminos generales, el debate se ha concentrado en los aspectos macroeconmicos y fiscales, antes que sobre la pertinencia tcnica y econmica del proyecto en si mismo. Nuestro propsito ser entonces retomar la perspectiva sectorial. Dado que se trata de un proyecto donde el dimensionamiento de obras es central, se desarrollarn inicialmente un conjunto de criterios y procedimientos para determinar la capacidad vial a ofrecer, en funcin de la demanda de trnsito. Luego se presentarn los aspectos ms relevantes del proyecto RIA y se proceder a una evaluacin, considerando aspectos econmicos y financieros. Por ltimo, se researn las conclusiones alcanzadas.

2. EL DIMENSIONAMIENTO DE LA INFRAESTRUCTURA VIAL En este acpite se desarrollan algunos conceptos bsicos relacionados con la capacidad de las obras viales y dos criterios para el dimensionamiento de las mismas, con particular nfasis en el paso de una ruta de dos trochas a una autopista de 4 trochas. El primero de ellos se basa en un tratamiento habitual del tema, basado en el 1 Manual de Capacidad de Caminos del TRB ; el mismo ser denominado criterio de la hora de diseo. El segundo, desarrollado por los autores, se basa sobre el concepto econmico de relacin costo-beneficio. Por ltimo, se presentan algunas consideraciones acerca de la accidentalidad, como eventual fuente de beneficios aportados por autopistas.

2.1. Conceptos bsicos

En DNV (1975, pg. 5) se define la capacidad como el nmero mximo de vehculos que tiene una razonable probabilidad de pasar por un tramo dado de carril o de calzada en ambos sentidos (en los caminos de dos o tres carriles) durante un lapso dado, en las condiciones prevalecientes de calzada y trnsito. No es normal que la capacidad pueda ser excedida, a menos que cambien algunas de las condiciones que
Se agradecen, con las salvedades habituales, comentarios del Ing. Jorge Felizia Profesor asociado regular e investigador del Centro de Estudios de Poblacin, Empleo y Desarrollo Facultad de Ciencias Econmicas (U.B.A.) *** Profesor de la Maestra en Transporte de la Escuela Superior Tcnica del Ejrcito 1 Ver Transportation Research Board (1994, pg. 8-5)
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prevalecen; por eso es esencial establecer las condiciones de calzada y trnsito, al enunciar la capacidad. Las condiciones prevalecientes de calzada no cambian a menos que se realice alguna construccin o reconstruccin. Las condiciones prevalecientes de trnsito cambian de hora en hora o durante lapsos diversos del da. Adems de estas condiciones prevalecientes de calzada y trnsito, todo flujo de 2 vehculos est expuesto a condiciones ambientales . La capacidad suele expresarse 3 en veh/h aunque en algunos casos pueden tomarse intervalos de 15 minutos . Las condiciones mencionadas determinan la capacidad y conjuntamente con la demanda para el lapso considerado, el nivel de servicio del camino, que naturalmente estar sujeto a variaciones con el tiempo. Tcnicamente la calidad del servicio vial se define en trminos del nivel de servicio. En su significado ms amplio, el nivel de servicio alude a cualquiera de las posibles combinaciones de condiciones de operacin que pueden ocurrir en un carril o una 4 calzada dados cuando sirven a volmenes diversos . El nivel de servicio es una medida cualitativa del efecto de muchos factores que incluyen la velocidad y el tiempo de viaje, las interrupciones de trnsito, la libertad de maniobra, la seguridad, la comodidad y conveniencia del conductor y los costos de operacin. En la prctica se definen niveles de servicio especficos, en trminos de valores lmites particulares de algunos de aquellos factores. Un carril o una calzada dados pueden brindar una amplia gama de niveles de servicio. Los diversos niveles de servicio, para cualquier calzada especfica, son funciones del volumen y la composicin del trnsito, y de las velocidades alcanzadas. El carril o la calzada proyectados para un determinado nivel de servicio con un volumen especfico, operarn en la prctica a muchos niveles de servicio diferentes a medida que el flujo vara durante una hora, y el volumen cambia segn la hora del da, el da de la semana o los perodos del ao, y tambin a travs de los aos con el crecimiento del trnsito. Adems, los diferentes tipos de carreteras, caminos y calles, tales como autopistas, supercarreteras a nivel, carreteras principales (multicarriles), caminos rurales locales de dos carriles, calles arteriales urbanas y calles urbanas cntricas tienen casi siempre diferentes niveles de servicio no relacionados entre s, pues cada uno de ellos debe medirse por pautas o escalas diferentes. En el caso de los caminos pavimentados de dos carriles y dos sentidos, el nivel de servicio se mide mediante 3 parmetros: 1. Velocidad media: resulta del cociente de la longitud del tramo de camino considerado y el tiempo medio que emplean todos los vehculos (se consideran ambos sentidos) en cubrir el segmento en un dado perodo. 2. Tiempo medio de demora: es el porcentaje medio del tiempo en el que los vehculos se encuentran demorados por la formacin de pelotones debidos a la imposibilidad de sobrepaso. Es difcil de medir directamente en el campo. 3. Utilizacin de la capacidad: es la relacin entre la demanda y la capacidad.
Las condiciones ambientales se refieren al estado del tiempo que puede ser claro, seco, fro, templado, caluroso, con lluvia, nieve, niebla, niebla sucia o humo, calzada con humedad o hielo, viento. La visibilidad durante las diferentes horas del da, especialmente la diurna comparada con la nocturna, tambin es una condicin del ambiente. Estas condiciones afectan la aptitud de una calzada para dar cabida al trnsito. 3 Ver TRB (1994, pg. 8-5) 4 Ver DNV (1975, pg. 6)
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El Manual de Capacidad prescribe una capacidad de 2800 veh/h en ambos sentidos 5 en condiciones ideales . Estas condiciones ideales para caminos de dos carriles y dos sentidos se definen como las que implican la inexistencia de restricciones de tipo geomtrico, de trnsito o ambientales. Especficamente incluyen: 1. 2. 3. 4. 5. 6. 7. Velocidad de diseo mayor o igual a 60 millas por hora (96,5 km/h). Ancho de los carriles mayor o igual que 12 pies (3,6 m). Banquinas despejadas y de ancho mayor o igual que 6 pies (1,8 m). Inexistencia de zonas de paso prohibido. Flujo compuesto nicamente por automviles. Una distribucin por sentido (direccionalidad) de 50%/50%. Ausencia de impedimentos para la circulacin originados en control de trfico o giros de vehculos. 8. Terreno llano. Cuando aumenta el volumen de trnsito, los conductores tienen menos posibilidades de elegir su propia velocidad, y los conductores ms rpidos se ven en la obligacin de reducirla ms que los conductores lentos, y se reduce el rango de velocidades. Por lo tanto, a medida que aumenta el flujo de trnsito disminuye la velocidad media. Esta relacin se cumple para toda la gama comprendida entre flujo libre y congestin inminente, hasta el punto de densidad crtica o densidad correspondiente al flujo mximo. A partir de all tanto los regmenes de flujo como la velocidad media disminuyen con el aumento de la densidad. Se identifican as 6 niveles, denominados de A a F. El nivel de servicio ms alto (nivel A) ocurre cuando los automovilistas pueden circular a la velocidad que desean. Sin una limitacin estricta de la velocidad por parte de las autoridades, la velocidad media de circulacin para este nivel de servicio es de 60 millas por hora (96,5 km/h) segn el Manual. El nivel E corresponde a la capacidad mxima por hora, a la que corresponde una velocidad menor. El nivel F corresponde a una situacin de flujo inestable o saturacin, no siendo definible a priori el flujo efectivo (aunque desde ya que resulta ser menor al del nivel E). En el cuadro 1, pueden apreciarse los lmites de la velocidad media y los flujos indicados por el Manual de Capacidad para cada nivel de servicio en condiciones ideales.

Cuadro 1. Lmites de velocidad y flujos para cada nivel de servicio segn el Manual de Capacidad de Caminos. Nivel de servicio A Velocidad media (km/h) 93 Flujo en ambos sentidos 420 (veh/h) B 88 756 C 83 1204 D 80 1792 E 72 2800 F < 72 -

Cuando se consideran trnsitos de vehculos de diferente porte y velocidad, se requiere una normalizacin, a fin de obtener valores comparables a los del cuadro 1 Ello se realiza mediante factores de equivalencia. Sobre topografas llanas, el factor de conversin a vehculo pesado es en torno de 2 (esto es, cada camin es contabilizado como si fueran dos automviles); este valor vara en funcin de los niveles de servicio, y crece sensiblemente para topografas onduladas o montaosas (hasta 7, para nivel de servicio A).
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Ver Transportation Research Board (1994, pg. 8-5).

2.2. Criterio de la hora de diseo

Un punto central a considerar es que adems del crecimiento anual de los viajes de vehculos automotores, existen variaciones cclicas dentro del ao. Las ms importantes pueden definirse como variaciones estacionales, semanales y diarias del flujo de trnsito. Tambin hay que tomar en cuenta las caractersticas de pico dentro de cada hora. Es obvio que el camino diseado para tener un nivel de servicio aceptable sobre la base de cualquiera de estos volmenes horarios ser menos que suficiente en muchos momentos, cuando exista una demanda superior. Por otra parte, el camino concebido para brindar muy buen nivel de servicio con el mximo de volumen horario registrado tendra durante cada una de las horas del resto del ao un exceso sustancial de capacidad, situacin en principio injustificable desde el punto de vista econmico. La seleccin de un valor apropiado como volumen horario al cual ha de servir el camino resultar de una conciliacin entre el servicio anual provisto y su costo. A tal efecto, se ha utilizado tradicionalmente un criterio basado en la curva de distribucin de trnsitos por hora. Ordenando los trnsitos horarios en sentido decreciente, puede obtenerse una curva, cuyo comportamiento es habitualmente como lo indica el grfico 1. A partir de ella, el criterio de la hora de diseo se funda en procurar la hora en la cual se produce el codo de dicha curva; esto es, el lapso en que la pendiente sufre una reduccin considerable. Generalmente, la hora de diseo resulta ser un valor relativamente bajo, en relacin a las 8760 horas del ao; los valores obviamente varan entre casos, pero suelen identificarse entre la 30a. y la 6 50a . El criterio subyacente, al parecer, es el de no contemplar en el diseo las horas de trnsito muy alto, por considerrselas no normales.

Grfico 1. Distribucin tpica del trnsito horario a lo largo de un ao.

35 30 % del TMDA 25 20 15 10 5 0 0 2000 4000 Hora del ao 6000 8000

En una versin antigua del Manual de Capacidad (DNV, 1975), se recomienda - aunque sin compromiso mayor - adoptar la hora 30a.

De acuerdo con el Manual de Capacidad, la ampliacin de capacidad debe realizarse cuando el crecimiento del trnsito determina un nivel de servicio superior a un valor aceptable para la hora de diseo; esto significa niveles de trnsito mayores a los correspondientes a un nivel de servicio considerado aceptable. La capacidad estricta de la va viene dada por el nivel E; pero pueden adoptarse tambin como lmite para la calidad en la hora de diseo el nivel D. El cuadro 1 indica los niveles de trnsito correspondientes para tres hiptesis de distribucin horaria del trnsito: 15% de trnsito en el primer 10% de horas del ao 25% de trnsito en el primer 10% de horas del ao concentracin observada en rutas tursticas en Argentina (perfiles de distribucin 7 poco generalizables) Los flujos corresponden a dos situaciones: condiciones ideales8 y condiciones restrictivas, en lo que hace a direccionalidad, sobrepasos y ancho de banquinas. Cuadro 2 - TMDA mnimos que justifican ampliacin de capacidad en ruta de dos trochas, segn nivel de servicio adoptado como lmite, para la hora 30.

Nivel D
Cond. Ideales Cond. restrictivas

Nivel E
Cond. Ideales Cond. Restrictivas

15 % 25 % Tursticas

12.106 8.800 7.092

8.443 6.138 4.946

18.916 13.751 11.081

15.487 11.258 9.072

Condiciones restrictivas 9 60 % del tramo con imposibilidad de sobrepaso direccionalidad 70%/30% (factor de ajuste 0,89) ancho de carril 11 ft (3,3 m) (factor de ajuste 0,85)

Con frecuencia, la capacidad de los caminos se dimensiona siguiendo este procedimiento basado en consideraciones cualitativas, que soslayan la comparacin de costos y beneficios de las distintas alternativas. En la seccin que sigue se desarrolla un mtodo alternativo basado en un anlisis costo-beneficio que los autores consideran ms adecuado para evaluar la conveniencia de ampliaciones de capacidad.

2.3. Criterio basado sobre la relacin costo-beneficio

La ampliacin de capacidad de un camino permite la circulacin de los vehculos a velocidades medias mayores. Este aumento de la velocidad de circulacin produce ahorros en costos operativos (hasta niveles determinados) y en costos del tiempo de los conductores y pasajeros. Tales ahorros constituyen la fuente principal de beneficios de un proyecto de ampliacin de capacidad y son los que deben
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Los valores para el caso de rutas tursticas fueron obtenidos a partir de Galarraga. y

Cabe la aclaracin terminolgica siguiente. En TRB (op.cit) se incluye en el concepto de condiciones ideales la condicin de trnsito compuesto exclusivamente por automviles. Se considera ms adecuado, a los fines del presente texto, trabajar nicamente con una composicin real representativa. 9 Si bien es un valor algo elevado para caminos de llanura, se adopt este nmero como hiptesis conservadora.

Berardo (1985, pg. 56).

contrastarse con los correspondientes costos de las obras e incrementos en los costos de mantenimiento (el tema de la accidentalidad ser tratado en el prximo acpite). Pueden en consecuencia calcularse en cada caso los niveles de trnsito que permitirn obtener economas suficientes. Naturalmente, esto no puede generalizarse, por cuanto los costos efectivos dependen de un amplio conjunto de factores (topografa, composicin del trnsito, etc.). Es posible sin embargo ensayar una evaluacin para condiciones medias representativas. El incremento de velocidad media depender de la hora del ao que se considere debido a la variacin horaria de la demanda. Los beneficios de las horas de mayor trnsito son en proporcin mayores, ya que si bien la relacin flujo-velocidad puede considerarse lineal la distribucin de flujos a lo largo del ao presenta una fuerte concentracin en las primeras horas. Por lo tanto debe tenerse en cuenta la variacin estacional de la demanda, de manera de evitar la subestimacin de beneficios que implicara la utilizacin del promedio anual de trnsito horario; al respecto, tngase en cuenta que el primer 10% de horas del ao puede comprender en la prctica entre 15% y 25% del trnsito anual. En todos los casos, se asume que sobre autopista el nivel de servicio es el mximo. A los fines del presente trabajo, se toma como referencia el valor de inversin por km postulado por el proyecto Red Interprovincial de Autopistas, que asciende a $ 1.000.000, y se calculan los niveles de trnsito que permiten economas que viabilizan esta inversin. Esto permitir posteriormente una comparacin con los trnsitos que efectivamente se verifican en la red seleccionada, y evaluar as la viabilidad del proyecto. Los principales criterios y parmetros de clculo adoptados son los siguientes: Vida til: 20 aos, con valor residual nulo No se asumen costos incrementales de mantenimiento Tasa de crecimiento del trnsito: 2.5% Tasa de descuento: 12% No se consideran trnsitos derivado e inducido, por ser su impacto despreciable. Se adoptan tres distribuciones de trnsito, 2 de ellas caracterizadas por la participacin del primer 10% del ao: 15%, 25% y otra representativa de rutas 10 tursticas argentinas Se adoptan 3 velocidades de crucero sobre autopista, para automviles; en el caso de vehculos pesados, se mantiene el valor de 90 km/h. Se adoptan los costos de operacin de vehculos de la comunidad obtenidos en DNV (1996). Se sensibiliza el valor del tiempo en ms y menos 20%, con respecto a los valores base. Se adopta la composicin de trnsito siguiente, que se estima representativa:
65 % automviles 5 % mnibus 10 % camiones livianos 20 % camiones pesados

Se detalla en anexo los procedimientos de clculo adoptados. Los resultados obtenidos son indicados en los cuadros 3 y 4; ellos responden a las condiciones ideales y a condiciones relativamente pesimistas, en cuanto a posibilidad de sobrepaso, direccionalidad y ancho de carril. Para cada caso de velocidad--valor de
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Ver Galarraga, J. y Berardo, M. (1985, pg. 56).

tiempo-% de trnsito se obtienen as valores de mnima y mxima. Cabe destacar que los valores obtenidos en general son inferiores a los que indica el criterio de la hora de diseo. Cuadro 3 - TMDA mnimos que justifican una inversin adicional de $ 1.000.000. Condiciones ideales Valor del tiempo 80 % valor del DNV 100 % valor del DNV 120 % valor del DNV % trnsito en el primer % trnsito en el primer % trnsito en el primer 10 % de las horas del 10 % de las horas del 10 % de las horas del ao ao ao Veloc. 15 % 25 % Tur. 15 % 25 % Tur. 15 % 25 % Tur (km/h) 16.500 14.650 13.691 15.150 13.600 12.643 14.100 12.700 11.781 100 13.900 12.650 11.875 12.400 11.300 10.632 11.200 10.200 9.583 110 12.550 11.600 10.896 10.900 10.000 9.455 9.500 8.800 8.338 120 Cuadro 4. TMDA mnimos que justifican una inversin adicional de $ 1.000.000 Condiciones no ideales Valor del tiempo 80 % valor del DNV 100 % valor del DNV 120 % valor del DNV % trnsito en el primer % trnsito en el primer % trnsito en el primer 10 % de las horas del 10 % de las horas del 10 % de las horas del ao ao ao Veloc. 15 % 25 % Tur 15 % 25 % Tur 15 % 25 % Tur (km/h) 11.458 10.345 9.751 10.436 9.476 8.959 9.611 8.768 8.311 100 9.618 8.880 8.466 8.497 7.907 7.572 7.618 7.135 6.855 110 8.697 8.122 7.791 7.486 7.058 6.806 6.568 6.222 6.028 120
Condiciones: 60 % del tramo con imposibilidad de sobrepaso direccionalidad 70%/30% (factor de ajuste 0,89) ancho de carril 11 ft (3,3 m) (factor de ajuste 0,85)
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2.3 La cuestin de la accidentalidad

Es frecuente asignar a proyectos de transporte beneficios por reduccin de costos de accidentes. En diversos casos, dichos beneficios pueden ser parte sustancial de la justificacin del proyecto (tpicamente, en cruces ferroautomotores urbanos). Existen aqu problemas de compleja resolucin, en dos rdenes: En primer lugar, la valuacin de los daos producidos presenta dificultades conceptuales, cuando atae a la vida (daos por muerte, discapacidad o prdida de tiempo de vida normal, por atencin mdica). Se han encarado soluciones en dos rdenes: (1) considerar los valores de produccin perdida por el accidente, mediante el flujo actualizado de ingresos perdidos; (2) adoptar los valores de seguro que los individuos estn dispuestos a pagar por su vida. Ambas salidas no son, a nuestro juicio, totalmente convincentes, por cuanto se prestan a paradojas o
Si bien es un valor algo elevado para caminos de llanura, se adopt este nmero como hiptesis conservadora.
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interpretaciones equivocadas 12. En segundo trmino, la causa predominante de accidentes es la falla humana, por incumplimiento de normas de circulacin. Esto es, si tales normas se cumplieran, el nmero de accidentes decrecera sustancialmente. Esto no quita, desde ya, que un proyecto pueda reducir accidentes y aportar beneficios en tal sentido; pero resulta dudoso adjudicarlos al proyecto, y no a una situacin base mejorada que presuponga cursos de accin de bajo costo para asegurar el cumplimiento de las normas de circulacin. En Serret Izquierdo (1995), se ofrece una interesante ejemplificacin acerca de la eficacia de tales cursos de accin en la prevencin de 13 accidentes . En funcin de la consideracin vertida en segundo trmino, se estima procedente no adjudicar beneficios sustantivos a un proyecto vial, en la medida en que permita la baja de accidentes debidos a fallas humanas, puesto que tambin puede obtenerse en ausencia del mismo.

3. FUENTES DE FINANCIAMIENTO DEL GASTO VIAL: CONSIDERACIONES GENERALES El servicio prestado por la red vial es en principio de acceso libre. El financiamiento del gasto vial puede ser encarado a travs de fuentes diferentes. En principio, pueden distinguirse tres casos: 1. Tributacin general 2. Tributacin especfica sobre usuarios viales 3. Cobro de peaje; este caso, de aplicacin no generalizable, es el nico en el que se cobra al usuario directo (esto es, se ejerce exclusin) Debe sealarse desde un principio que una tarificacin de primer ptimo es inviable en la prctica, por cuanto se requerira un nivel de discriminacin que aun en teora es de muy compleja determinacin; ello ocurre por la incidencia conjunta de economas de escala, activos durables, variabilidad horaria e indivisibilidades, lo que impide aplicar fcilmente los habituales criterios de marginalidad; y de hecho, las recomendaciones tericas han sido bastante variadas, en este tema. Tericamente, debera aplicarse una discriminacin tarifaria caso por caso, en funcin de las disponibilidades a pagar de los usuarios. En consecuencia, debe recurrirse a algn mtodo de segundo ptimo, 14 el que requiere explicitar cul objetivo se desea asignar en cada caso . La conveniencia de cada alternativa de financiamiento para el servicio vial depender de los objetivos y restricciones del contexto especfico. El anlisis puede ser realizado en los niveles siguientes: operatividad, eficiencia-equidad y contexto fiscal.

Por ejemplo, el deceso de una persona jubilada se tornara un beneficio para la sociedad. Por su parte, el valor del seguro no refleja estrictamente la valuacin de la vida, sino una mezcla entre la capacidad de pago, la disposicin a resolver la situacin de supervivencia de los deudos y la percepcin acerca de la probabilidad de morir o quedar invlido. 13 Por ejemplo, mediante vehculos-testigo que aseguren la no superacin de velocidades mximas admisibles. En el caso de Estados Unidos, por ejemplo, la imposicin en 1970 de la velocidad mxima de 55 millas/hora, motivada en requerimientos de racionalizacin energtica, se tradujo en una baja del 15% en los niveles de accidentalidad. Ver Button (1994, pg. 108) 14 Al decir de Button (op.cit., pg. 122): el pricing es un mtodo de asignacin de recursos; no existe el precio correcto en cuanto tal, sino existen estrategias ptimas de fijacin de precio que permiten alcanzar objetivos especficos. Tal vez pueda observarse que la optimalidad, en este contexto, es ms un deseo que algo realizable.

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a) Operatividad
El mecanismo de recaudacin debe ser eficaz y eficiente en su funcionamiento. Ello se evala en trminos de su cobertura y de la relacin entre recaudacin y costos de administracin. Para los tres rubros indicados, valen las observaciones siguientes: Tributacin general: su eficacia y eficiencia depende del impuesto especfico de que se trate. A los fines del presente estudio, puede asumirse como indicador el nivel de eficacia y eficiencia del conjunto de tributos de alcance general (bsicamente, IVA, impuesto a las ganancias, impuestos internos y aranceles sobre 15 comercio exterior , en nuestro pas) Tributacin especfica sobre usuarios viales: en principio, valen iguales consideraciones que para el caso anterior. Puede sin embargo sealarse que el grueso de la recaudacin corresponde hoy da a los impuestos a los combustibles, a las cubiertas y al parque automotor. Los dos primeros son impuestos de cobro extremamente eficaz - por cuanto no son evadibles - y eficiente (estimaciones de CEPAL indican una relacin costo/recaudacin del orden de 1%); ya el tercero es un impuesto provincial de gestin relativamente cara, pero en principio no evadible (aun cuando el cobro pueda demorarse en el tiempo). Cobro de peaje: se trata de un sistema de recaudacin relativamente caro (diversas estimaciones apuntan a relaciones entre costo de gestin y recaudacin en el orden de 10 a 30%, en funcin del volumen de obra a recuperar), pero no evadible (aunque puede haber elusin, mediante el uso de atajos alternativos, en algunos casos). De la enumeracin anterior, pareciera desprenderse que los impuestos especficos sobre combustibles representaran la combinacin ms adecuada de no evadibilidad y eficiencia de cobro.

b) Eficiencia y equidad en la asignacin de recursos

Esta cuestin es sin duda la ms compleja de tratar; por lo tanto, las consideraciones que siguen son necesariamente escuetas: En lo que atae a eficiencia en la asignacin de recursos, se espera que el sistema de recaudacin brinde seales correctas a los agentes econmicos, a los fines de la toma de decisiones. Esto no es susceptible de implementar en forma inmediata, como ya se indic, por la existencia de indivisibilidades, produccin conjunta, activos durables y economas de escala en la provisin del servicio vial, esto es, la tributacin especfica dependera del nivel de trnsito actual y esperado y de su composicin, adems de la condicin socio-econmica del usuario. Un segundo componente a ser considerado es el de la asignacin de trnsitos entre los distintos modos de transporte; en particular, esto es relevante para el caso del ferrocarril. Esto significa que la tarificacin vial deber contribuir a la correcta asignacin de trnsitos entre automotor y ferrocarril; de hecho, ha sido frecuente el alegato de que el ferrocarril se ve imposibilitado de competir con el camin, en funcin de que ste ltimo no cubre los costos correspondientes al uso 16 de la infraestructura . La estrategia de tarificacin deber entonces priorizar los objetivos, en cuanto a eficiencia, a partir de los elementos de juicio existentes. En principio, puede proponerse un abordaje sencillo, que apunte a hiptesis razonables de elasticidad de demanda del servicio vial. Si sta fuera relativamente baja en un rango
Esta enumeracin excluye las cargas sociales, por considerarlas una imposicin con contraprestacin especfica. 16 En Mller (1994) se presentan sin embargo estimaciones que sugieren que este fenmeno, si bien se verifica, tiene menos entidad de lo que con frecuencia se supone.
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relevante (como en general se asume), no habra distorsiones importantes asociadas a una tarificacin o imposicin determinada. En tal caso, ser procedente impulsar un cobro que apunte a asignar adecuadamente los trnsitos entre ferrocarril y automotor, dado que es razonable suponer que existe una elasticidad cruzada significativa (esto es, a un incremento de la tarifa del automotor, crece sensiblemente la demanda dirigida al ferrocarril). Ntese que este criterio disea una imposicin para el camin, y en menor grado para el mnibus, pero no para el automvil, por cuanto el usuario de ste ltimo no parece 17 susceptible de derivacin intermodal . En lo que hace a equidad, rige un principio elemental que apunta a evitar subsidios indiscriminados, salvo que existan objetivos explcitos de redistribucin del ingreso. Este criterio apuntar a priorizar la tributacin especfica a los usuarios viales, y permite una interesante complementacin con el criterio anterior, por cuanto define un abordaje para el caso del automvil; el caso de los vehculos pesados, si se adopta el criterio de intermodalidad antes indicado, cumplira en algn grado con el principio de equidad. La implementacin de estrategias prcticas de tarificacin contemplar muy parcialmente los requisitos tericos, por cuanto la discriminacin tarifaria es factible slo muy parcialmente; slo pueden ensayarse aproximaciones pragmticas (por ejemplo, adoptar valores medios razonables). Al respecto, cabe destacar lo siguiente: La tributacin especfica aparece como la herramienta adecuada a estos efectos, en cuanto permite direccionar la carga fiscal hacia los usuarios viales, diferenciando en primer trmino entre los usuarios de vehculos livianos y pesados, en funcin del tipo de combustible y de la naturaleza del vehculo. Sin embargo, no permite discriminar los costos asignables a usuarios de distintos tipos de camino, siendo que varan considerablemente con las densidades de trnsito, como as tampoco entre usuarios urbanos e interurbanos. El peaje resulta un instrumento en principio ms afinado, por cuanto se aplica sobre usuarios de corredores especificados. Existen sin embargo diversos reparos: En primer lugar, no es aplicable en forma generalizada, por cuanto en rutas de bajo trnsito los costos de percepcin del sistema lo 18 tornan prohibitivo . En segundo trmino, existen inequidades horizontales considerables, debido a que el cobro dista de ser estrictamente proporcional al recorrido realizado, en funcin de la distancia entre puestos de peaje; esto significa que un mismo kilometraje recorrido puede abonar importes diferenciados. Cabe sealar por otra parte que el peaje, cuando se aplica con posterioridad a la realizacin de inversiones importantes, lleva a que
Cabe sealar que los efectos de determinada tarificacin vial directa o indirecta sobre la asignacin intermodal de trficos es frecuentemente olvidada por los analistas extra-sectoriales. Tal es el caso de una reciente publicacin de la Secretara de Industria, Comercio y Minera, donde al discutir la problemtica de los precios relativos de nafta y gas-oil, no se hace mencin alguna a los efectos sobre la asignacin intermodal (ver CEP, Julio de 1998) 18 El aludido trabajo de CEPAL sugiere un valor mnimo de 800 vehculos diarios; ello implica comprender cerca de 10 % de la red total de la Argentina (30% de la red pavimentada), y un 50% de los veh-km, quedando excluida la red sin pavimentar en su totalidad (estimaciones a partir de PNUD, 1990).
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el usuario internalice el costo de oportunidad del capital. Esto no ocurre en el caso del financiamiento va tributacin especfica, por cuanto ella cubre solamente los costos erogables (los que normalmente incluyen muy parcialmente las cargas financieras, bajo forma de servicios de deuda). Esta circunstancia fortalece la inequidad implcita en el sistema. Cabe asimismo destacar que el costo de oportunidad sealado resulta ms elevado que el del endeudamiento estatal, en funcin de los mayores riesgos involucrados. La tributacin general no aparece como una alternativa vlida (excepto para quienes sostienen que no debe cobrarse por el uso de infraestructura, por ser nulo el costo marginal, una postura con pocos adeptos hoy da, que los autores no suscriben).

c) Contexto fiscal y cambiario

Este tpico hace referencia a la situacin fiscal y cambiaria, y a la especial vinculacin que establece entre ambos temas el rgimen de convertibilidad hoy vigente. La situacin de las finanzas pblicas en una coyuntura determinada puede tornarse un factor que limita la accesibilidad a recursos fiscales o a la definicin de nuevas fuentes de financiamiento. En el caso argentino, se verifica un largo perodo con restricciones fiscales importantes: es en este contexto que se implementan las actuales concesiones viales interurbanas por peaje. Claramente, ellas han representado un sucedneo frente a la virtual imposibilidad de incrementar los ingresos fiscales. Esta circunstancia se ha visto aliviada en algn grado, en funcin de la recuperacin econmica operada desde 1991, la mayor liquidez internacional y la renegociacin de la deuda externa. Sin embargo, existen an restricciones de importancia, impuestas por el rgimen de convertibilidad, que limitan severamente las posibilidades de financiamiento. En particular, se seala lo siguiente: Debe cumplirse con una regla general de equilibrio fiscal que ofrece relativo margen para el endeudamiento. Al no disponerse de poltica cambiaria, ella se realiza mediante medidas de carcter fiscal, lo que implica restringir la tributacin especfica y el desarrollo de tributacin general - vgr., el IVA - susceptible de descontarse 19 del valor de exportaciones, protegiendo la capacidad exportadora . En cuanto a fuentes de financiamiento, la solucin del peaje contribuye al equilibrio fiscal, ya que genera una fuente de ingreso adicional para el financiamiento del servicio vial; las dos formas de tributacin planteadas resultan indiferentes. En lo que hace a la poltica fiscal con fines cambiarios, la tributacin general es en principio la ms adecuada. La tributacin especfica no favorece la posicin cambiaria, e incluso puede afectar otras actividades no vinculadas al transporte (vgr., el impuesto al gas-oil reduce la competitividad de la produccin agrcola, aun cuando este aspecto es compensable). Iguales consideraciones valen para el caso 20 de los peajes .
De hecho, sa fue la poltica implementada hasta 1996, con la supresin del impuesto al gasoil y la jerarquizacin de la tributacin general (IVA e impuesto a las ganancias) 20 Cabe de cualquier forma una observacin que podra relativizar las afirmaciones referidas al efecto cambiario. Las actividades en las que ms impacta el transporte son las productoras de bienes primarios (tpicamente, produccin agrcola), que en parte remuneran la tenencia de
19

d) Cuadro de sntesis - conclusiones

A efectos de sintetizar la discusin anterior, se esquematiza en el cuadro 5 su contenido. Ello permite presentar algunas conclusiones: Del mismo se desprende que la tributacin general es adecuada en la medida en que se otorgue prioridad a las restricciones del contexto fiscal. En caso contrario, la tributacin especfica aparece como el instrumento ms adecuado, por su aplicacin general (al contrario del peaje, cuyo alcance se limita a algunos corredores), su eficacia y sus bajos costos de operacin. La implementacin de cobro por peaje resulta una alternativa de menor calidad. Puede sin embargo ser recomendable su implementacin en obras que impliquen innovaciones importantes en la oferta de infraestructura, por las razones siguientes; permite movilizar financiamiento privado incremental en niveles significativos, con relacin a los recursos fiscales disponibles, anticipando de esta forma los beneficios (asumiendo desde ya que no exista subsidio); se requiere un clculo privado de rentabilidad estricto, que puede contribuir a asegurar la rentabilidad social de las inversiones; ello ocurre porque proyectos financieramente viables lo sern tambin desde el punto de vista econmico, de no existir externalidades negativas relevantes (lo que de hecho parece darse, excepto el caso de autopistas urbanas, cuyo anlisis debe ser particularmente cuidadoso en este sentido); implica que el usuario deber hacerse cargo del costo de oportunidad del capital, por lo que un proyecto que representa un beneficio importante y focalizado puede ser financiado por sus propios usuarios, sin que ello implique una inequidad mayor, como s ocurre en el caso del financiamiento por peaje de la conservacin vial. La aplicacin especfica de este sistema debe ser sin embargo aquilatada convenientemente, para evitar abusos de mercado o prdidas por exclusin indebida de demanda. Adems, no necesariamente la evaluacin privada es correcta. El ejemplo ms espectacular en tal sentido es el fracaso financiero del emprendimiento privado que construy y opera el tnel bajo el Canal de la Mancha.

recursos naturales. En teora podra afirmarse que un mayor costo de transporte debera repercutir en una menor renta de suelo, afectando las actividades productivas slo en reas marginales, cuya renta diferencial sea nula. No conviene brindar crdito absoluto a este anlisis, sin un anlisis emprico adecuado (por ejemplo, podra estudiarse el efecto de las concesiones por peaje sobre el valor de las explotaciones agropecuarias).

Cuadro 5 - Caractersticas de distintas alternativas de financiamiento vial Tributacin general

Operatividad

Tributacin especfica
Evasin: nula Costos: bajos

Peaje

Evasin: media Costos: medio Poco apta, por no incorporar los costos del servicio vial al usuario

Eficiencia/equidad

Contexto fiscal/cambiario

Aspecto fiscal: depende de la capacidad efectiva de tributacin Aspecto cambiario: permite proteger la posicin cambiaria

Evasin: nula (posibilidad de elusin) Costos: elevados Relativamente apto, por Relativamente apta. Permite contemplar la alcance limitado asignacin intermodal en Puede mejorar la calidad forma parcial (puede de proyectos nuevos considerarse la nica opcin que contempla esta temtica) Aspecto fiscal: depende Aspecto fiscal: apto en de la capacidad efectiva caso de baja capacidad de tributacin. de tributacin Aspecto cambiario: no Aspecto cambiario: no apto-afecta adems apto actividades colaterales Aspecto fiscal: depende de la capacidad efectiva de tributacin

4. BREVE CARACTERIZACIN DEL PROYECTO RIA Cabe sealar por ltimo que se adoptar como base para el anlisis la documentacin (escasa, por lo dems) pblica disponible; el proyecto ha sido recientemente formulado y evaluado de acuerdo a lo establecido en el Decreto 635/97, pero las conclusiones an no han sido dadas a conocer. De cualquier forma - tal como se constatar en este trabajo los elementos disponibles parecen ser suficientes para una apreciacin fundada. El proyecto RIA propone la construccin de una red de 10.000 km de autopistas y mejoramiento de un conjunto de rutas complementarias (de alrededor de 4700 km), vinculando las principales ciudades de la Argentina, con una inversin total estimada 21 de $ 10.000 millones . La inversin ser cubierta mediante financiamiento voluntario, siendo repagada por un cargo general sobre nafta, gas-oil y gas, estimado en $ 0.10 por litro (ms IVA); se prev compensar con reintegros el costo que recae sobre el uso agrcola. El plazo planteado de ejecucin es de 6 aos, y el perodo de concesin 20 aos. El cargo sobre el combustible se implementar gradualmente, en la medida en que se habiliten los sucesivos tramos de la red. Las acciones a realizar son las siguientes: Reserva de una zona de va de 300 metros de ancho (ello implica adicionar 200 metros al ancho habitual) Segunda calzada paralela y separada a la existente, en 10.000 km de rutas, a un costo de $ 1.000.000/km Pavimentacin o mejoramiento de un conjunto de vas, sin incremento de trochas, por un total de 4700 km (costo no especificado)
Este monto corresponde, de acuerdo a la documentacin consultada, exclusivamente a la red de autopistas, de 10.000 km de extensin.
21

 Intercambiadores y vas en by-pass para centros urbanos. Centros de servicios al usuario vial. reas forestadas Ciclovas Los promotores del proyecto sealan que el mecanismo de financiamiento permite generar una fuente independiente de los fondos fiscales, cuyo accionamiento se realiza mediante la instrumentacin del cargo sobre combustibles, que tendra la naturaleza jurdica de un peaje o tasa, con afectacin exclusiva. Este carcter le abre al proyecto la posibilidad de acceder a financiamiento voluntario de largo plazo. El proyecto prev la supresin del peaje en las actuales rutas troncales, que se superponen en buena medida, pero no totalmente, con la red vial comprendida por 22 aqul . Interesa destacar someramente algunos aspectos del marco normativo en que se inscribe el proyecto: Se formula como iniciativa privada, dentro de lo contemplado por la ley de 23 concesin de obra pblica y su reglamentacin . En cuanto tal, da derecho al grupo iniciador a un honorario contingente, proporcional al monto de inversin 24 efectivizado . Para tal fin, el Poder Ejecutivo Nacional debe manifestarse acerca del proyecto presentado, en un plazo de 120 das. El estudio correspondiente se encuentra 25 concluido . El Poder Ejecutivo Nacional ha remitido al Congreso un proyecto de ley para la creacin de la Tasa Retributiva del Servicio de Autopistas, en consonancia de el proyecto RIA; este proyecto incluye tambin la Tasa Sustituiva de Peajes para compensar a los concesionarios actuales, que consistir en un cargo de $ 0.02/litro de combustible.

5. EVALUACIN DEL PROYECTO RIA La evaluacin del proyecto se realizar en dos niveles: Dimensionamiento del proyecto, respecto de los niveles de trnsito Razonabilidad del mecanismo de financiamiento

5.1 Dimensionamiento
La evaluacin del proyecto RIA se realiza comparando los niveles de trnsito verificados en los distintos tramos de la red comprendida con los valores de umbral obtenidos en el apartado 2. de este trabajo.

Las rutas a convertir en autopistas, en forma total o parcial, son las siguientes: 3, 5, 7, 8, 9, 11, 12, 14, 19, 22, 33, 34, 35, 36, 38, 40 y 237. Cabe destacar que este listado ha sufrido cambios, en sucesivas versiones del proyecto. 23 Ley 17520, modificada por la ley 23.696; reglamentacin por Decreto 635/97 24 La reglamentacin vigente ofrece costados dudosos, en cuanto a la identificacin de las obras que efectivamente corresponden a la iniciativa presentada; por ejemplo, no establece criterios para decidir si un proyecto que modifica algn aspecto de la propuesta presentada en la iniciativa (por ejemplo, una correccin de traza o un cambio en el nmero de trochas) es parte de sta y por tanto amerita el cobro del honorario. Pero este tema no ser abordado aqu. 25 Existe una segunda fase de estudio, cuya ejecucin se ha iniciado en junio de 1998, an no concluida.

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El cuadro 6 resea los valores encontrados, por intervalo de trnsito medio diario anual, para el ao 1997, de acuerdo a los registros de la Direccin Nacional de 26 Vialidad . Para completar la informacin, se incluyen datos acerca de los tramos que 27 son actualmente autopistas o para los que est contratada su construccin . Dado que las obras se completaran en un plazo de 6 aos, podra adoptarse un valor de trnsito estimado al cabo de esa fecha, como lmite superior, aplicando la tasa de crecimiento de 2.5% anual, lo que equivale a un incremento de trnsito de 16%; tales valores son tambin incluidos en el cuadro. Cuadro 6 - Niveles de trnsito de rutas comprendidas en el proyecto RIA

Situacin actual Proyeccin 6 aos >10000 > 11.600 8000-10000 9300-11600 6000-8000 7000-9300 4000-6000 4600-7000 <4000 <4600 Autopistas Autopistas Autpistas en constr. Autopistas en constr. TOTAL

Km de red 32.19 19.91 247.43 1,775.95 7,792.28 989.12 42.85 10,899.73

0.3% 0.2% 0.2% 16.3% 71.5% 9.1% 0.4% 100.0%

No se consignan las participaciones de cada tipo de vehculo, por cuanto, segn se vio en el apartado 2, ellas inciden moderadamente sobre los valores de umbral. Los valores presentados deben compararse con los guarismos consignados en los cuadros 2 y 3 de este trabajo (esta conclusin no se ve en principio afectada si se aplica el criterio de hora de diseo, aun cuando bajo esta ptica los mrgenes de admiisibilidad son algo mayores).. De stos se desprende que los trnsitos deberan superar los 7.000 vehculos para justificar la construccin de una autopista al costo indicado; solamente seran viables valores menores en caso de existir concentraciones extraordinarias de trnsito en las primeras horas. Puede percibirse que slo el 0.7% de la red justificara plenamente la inversin ya que virtualmente no existen tramos con trnsitos tales como para justificar la duplicacin 28 de calzadas, dentro de los lmites indicados . Ntese incluso que una parte considerable de la red se encuentra muy por debajo de los valores planteados. Incidentalmente, cabe destacar que los tramos actuales de autopistas muestran en su virtual totalidad trnsitos superiores a los 7.000 vehculos diarios. En consecuencia, el proyecto no se vera justificado, tal como se lo plantea en la iniciativa presentada.
Cabe sealar que la ruta de Buenos Aires a Mar del Plata, actualmente bajo concesin por peaje, no figura en estos guarismos, por encontrarse bajo la rbita de la provincia de Buenos Aires. El proyecto RIA de cualquier forma la abarca. 27 Se aclara que la ruta provincial 2 (a Mar del Plata) ha sido computada como totalmente convertida en autopista, aun cuando se encuentre pendiente la finalizacin de la obra. 28 Esta conclusin debera ser matizada en el caso de vas de topografa ondulada o montaosa, no consideradas en el clculo de dimensionamiento realizado en este trabajo. Sin embargo, por dos razones la importancia de este caso es probablemente despreciable. Por una parte, el grueso de las vas de alto trnsito se desarrollan sobre topografa llana. Por la otra, obras de duplicacin de calzada en zonas no llanas son seguramente ms costosas que el costo promedio planteado, y por lo tanto requieren beneficios tambin mayores.
26

Cabe destacar por otra parte que el planteo del proyecto, en trminos de obras a realizar, es excesivamente rgido, por cuanto existen alternativas tcnicas intermedias, de menor costo, que pueden utilizarse all donde el trnsito lo justifique, algunas de las cuales incluso han sido implementadas en nuestro pas. Entre ellas, podemos citar las siguientes (ver TRB, 1994): pavimentacin de banquinas carril adicional de sobrepaso en pendientes vas con tercer carril de sentido alternado vas de 4 trochas sin separador central. rectificacin de trazas.

5.2 Tasa o impuesto?

Se ha mencionado que el proyecto RIA se financia mediante una contribucin sobre el consumo de combustibles. Esta contribucin es considerada como una tasa retributiva por el servicio prestado; este tratamiento es ratificado en el proyecto de ley que crea este mecanismo de financiamiento. Sin duda, se trata de un intento de legitimar esta forma de financiamiento mediante el argumento de que el beneficiario paga. El planteo es sin embargo falacioso. Para que la tasa retributiva fuera tal, debera recaer en los beneficiarios del proyecto. Esto es, debera discriminar a los usuarios de la futura red. Obviamente, esto no es posible, por ausencia de mecanismos eficaces de discriminacin. Pero ni siquiera puede argumentarse que los beneficiarios seran los principales pagadores, por cuanto el grueso del esfuerzo recaer en no usuarios. De acuerdo a clculos realizados en PNUD (1990), actualizadas a los fines del presente trabajo, puede estimarse que la distribucin de consumos de combustibles responde al patrn 3 indicado en el cuadro 6 (para 1995-miles de m ): Cuadro 6 - Origen geogrfico estimado del consumo de combustible

Urbano
Gas-oil Naftas Total 1.296 4.832 6.128

Interurbanored troncal 1.680 476 2.156

Interurbanored restante 3.919 1.109 5.028

Total
6.895 6.417 13.312

Este cuadro indica que, si se aplica un cargo uniforme por litro de nafta y gas-oil, slo el 16% del mismo recaera sobre el transporte interurbano que utilizara la red troncal 29 comprendida en el proyecto RIA . En tal sentido, en apariencia el sistema actual de concesiones por peaje discriminara ms adecuadamente. Pero al margen de diversas inequidades horizontales que el sistema implica, un anlisis ms afinado revela un panorama algo ms complejo. A esto se har referencia en el prximo apartado.

29

Este clculo asume tentativamente que la red RIA comprende el 30% de los trnsitos interurbanos totales. Ntese al respecto que la red pavimentada total de la Argentina es de alrededor de 55.000 km. Por otra parte, debe recordarse que el 8% de la red del proyecto RIA ya es actualmente autopista, de manera que el trnsito por all pasante tampoco sera beneficiario.

5.3 Peaje y financiamiento

Tal como se indic anteriormente, el proyecto implica la supresin del peaje, y su reemplazo por una tasa. Al respecto, son tiles las consideraciones siguientes. El rgimen de concesin por peaje para conservacin fue instaurado a partir de 1990, como una forma de aportar financiamiento adicional para el gasto vial. Actualmente, cubre alrededor de 8.900 km de la red vial nacional, y genera ingresos del orden de $ 280 millones. Como trmino de comparacin, puede sealarse que la red vial nacional remanente; a cargo de la Direccin Nacional de Vialidad, dispone de recursos por $ 325 millones, para inversin y mantenimiento de una red de 19.400 km de rutas 30 pavimentadas y 8.500 km de rutas sin pavimentar . El sistema de peaje se ha aplicado solamente en vas de trnsito alto: esto responde a razones de dos rdenes: En primer trmino, los costos asignables por vehculo decrecen sensiblemente con los niveles de trnsito; en consecuencia, el peaje a cobrar sera sensiblemente ms alto en vas de bajo trnsito, generando resistencias a su cobro. Por otra parte, los costos de percepcin del peaje son virtualmente fijos, en relacin a los niveles de trnsito habituales en rutas interurbanas, por lo que su incidencia crece en proporcin inversa al nivel de trnsito; como referencia, el costo de percepcin del sistema de peaje representa en torno del 10% de lo recaudado, en las vas actualmente en concesin. En vas de menor trnsito, esta incidencia crecera sensiblemente. Ahora bien, el propio fenmeno de costos decrecientes indica que el costo imputable por vehculo es mayor en las rutas de menor trnsito31. Esto implica que los usuarios de rutas con peaje cuestan menos para la prestacin del servicio vial, pero abonan ms; una estimacin de los autores para 1996 indica que los usuarios de vas con peaje generan recursos equivalentes al 128% del gasto vial asignable, mientras que para el resto de la red este guarismo es de solamente 64%. Puede argumentarse en consecuencia que el sistema es en principio poco equitativo, e incluso que podra tener efectos adversos sobre la eficiencia, en la medida en que lleve a localizaciones 32 no aptas de actividades . En tal sentido, la no diferenciacin de cargos por uso de infraestructura (mediante imposicin sobre combustibles, por ejemplo) podra considerarse una solucin ms apta, por cuanto disminuira la inequidad entre usuarios de rutas de diferentes volmenes de trnsito, aun cuando esto no implicar corregirlas (tarea que por lo dems no parece posible, por las exigencias de discriminacin de precio que plantea). Pero esto seguramente no es un descubrimiento del Proyecto RIA, por cuanto sta fue la forma de financiamiento de la infraestructura vial en la Argentina, hasta la 33 adopcin de sistema de peaje .

Datos para 1996. Un clculo realizado para la dcada del 80 (ver Mller, 1992) indica que el costo vial asignable por vehculo se reduce en un 80% al pasar de rutas de 300 a 2700 vehculos. Esto indica una elasticidad costo del servicio vial-trnsito de 0.1. 32 Los autores carecen de evidencia emprica acerca de si tal efecto se verific realmente. 33 Un aspecto que ha sido criticado en varias oportunidades es el efecto negativo que implica el proyecto, por crear un fondo de afectacin especfica. Dado que este tema escapa a la problemtica estrictamente sectorial, no ser considerado aqu. La argumentacin en favor del financiamiento mediante la imposicin a los combustibles debe ser entendida en los trminos de eficacia sectorial, exlcusivamente.
31

30

Otra ventaja obvia del financiamiento a travs de una contribucin general (no ya una tasa) es la supresin de costos de recaudacin del peaje, que representaran en torno de $ 28 millones anuales. 6. CONCLUSIONES Se resean a continuacin las principales conclusiones del anlisis del Proyecto RIA a las que hemos arribado en este trabajo: 1. El dimensionamiento de la infraestructura vial debe responder a un conjunto de criterios que se apoyen en consideraciones de tipo costo-beneficio; las mismas deben computar los costos incrementales de construccin de la red con las economas que devienen de una mejor condicin de circulacin. 2. Se ha descartado del clculo el beneficio por accidentes evitados, por cuanto se considera que el grueso de los accidentes responde a fallas humanas, prevenibles mediante medidas correctivas de muy bajo costo; de esta forma, puede definirse una situacin base mejorada. 3. A partir de esta consideracin general, se ha desarrollado un anlisis que apunta a establecer los umbrales mnimos de trnsito que justifican una inversin del valor sugerido por el proyecto RIA ($ 1.000.000/km). Este anlisis se ha basado en consideraciones acerca de la capacidad de las vas, de acuerdo a un Manual hoy en uso. De este anlisis, se han desprendido incluso algunas consideraciones que apuntan a mejorar los criterios all presentados. 4. El financiamiento del servicio vial puede realizarse mediante diversas fuentes (tributacin general, tributacin especfica y peaje), existiendo diversas ventajas e inconvenientes en cada solucin. No existe al respecto una solucin de primer ptimo factible, por el nivel de discriminacin de precios que se requiere. 5. Los niveles de trnsito que se observan en la red vial argentina no justifican el incremento de capacidad que plantea el proyecto RIA; slo un 0.7% de la misma lo ameritara.. 6. No puede asignarse carcter de tasa retributiva por servicio a la contribucin que establece el Proyecto, por cuanto ms del 80% de lo que se recaudara no provendra de sus usuarios. 7. La supresin del sistema de peaje es un objetivo atendible, por las inequidades que implica el sistema, y sus costos relativamente altos de gestin.

ANEXO PROCEDIMIENTOS DE CLCULO PARA EL ABORDAJE COSTO-BENEFICIO

Cuando se dispone de recuentos de trnsito horario de un ao entero en el camino considerado, es posible mostrar la distribucin de volmenes horarios en orden decreciente. A ttulo de ejemplo, se representan los trnsitos para las 250 horas de mayor trnsito para rutas argentinas de distintas caractersticas como un arreglo 34 continuo en el grfico 2 .

Grfico 2. Distribuciones horarias de la demanda para rutas argentinas y las

El porcentaje del TMDA en las horas de mayor volumen es generalmente inferior en caminos urbanos que en los rurales, y es menor para el trnsito en ambos sentidos que para el de sentido nico. Adems, el porcentaje del TMDA en las horas de mayor volumen es generalmente superior en caminos con TMDA muy bajo (inferior a 1.000).
34

utilizadas para el trabajo.

30

% del TMDA

Rutas bsicas con 150 veh/da < TMDA < 1500 veh/da Rutas bsicas con TMDA > 1500 veh/da Rutas tursticas 15% del trfico anual en el primer 10% de las horas del ao 25% del trfico anual en el primer 10% de las horas del ao 40% del trfico anual en el primer 10% de las horas del ao

20

10

50

100

150

200

250

Hora del ao

En funcin de la variacin horaria de la demanda a lo largo del ao, se dividi el trnsito anual en 877 segmentos. De estos, 876 corresponden al 10% de las horas del ao con mayor demanda, y se les asign los trnsitos dados por las curvas 35 mostradas en el grfico 2 , mientras que para el 90% restante de las horas se adopt un valor promedio calculado sobre la base del trnsito que circula durante esa parte del ao. La relacin velocidad-flujo indicada por el Manual de Capacidad que se incluye en el Cuadro 1 (seccin 2.3) se aproxim linealmente mediante mnimos cuadrados. De esta forma se obtuvo una funcin continua para calcular la velocidad media de circulacin para cada flujo horario. Si bien esta relacin se basa en datos para condiciones ideales, entre las cuales est la de trnsito compuesto exclusivamente por automviles, se utilizaron factores de equivalencia sugeridos por el Manual de Capacidad para tener en cuenta la circulacin de camiones livianos, camiones pesados y mnibus. Estos factores de equivalencia son mayores que 1 y permiten pasar los flujos horarios que vienen expresados en veh/h independientemente de sus caractersticas, en flujo expresado en trminos de automviles equivalentes por hora para los cuales est dada la relacin velocidad-flujo utilizada (condiciones ideales). Se fij 90 km/h como mxima velocidad de los camiones y mnibus. Para calcular los costos operativos y del tiempo por km asociados con las distintas velocidades, se aproximaron los valores de costos para la comunidad sugeridos por la 36 Gerencia de Operaciones de Vialidad Nacional en 1996 mediante 12 funciones no lineales. Este nmero de funciones surge de la combinacin de tres tipos de costos

Se utilizaron 2 distribuciones que responden a la forma funcional %TMDA=a+b log(hora) con valores de a (flujo en la 1a hora) arbitrarios y valores de b tales que el porcentaje del trnsito anual que circula en el primer 10% de las horas sea igual a 15 y 25 segn el caso. La tercera distribucin adoptada sigue la ley funcional hallada en el ajuste realizado por Galarraga J. y Berardo M. (1985, pg. 69). 36 Ver Direccin Nacional de Vialidad (1996, pgs. 1 a 4)

35

(dependientes del tiempo, dependientes del recorrido y valor del tiempo37) y los cuatro tipos de vehculos (automvil, mnibus, camin liviano y camin pesado). Las funciones de costos as determinadas, permitieron el clculo de los costos por km de cada uno de los 877 tramos en que se dividi el ao; se utilizaron como argumentos las velocidades correspondientes. La suma de costos operativos y del tiempo para todo el ao permite tener entonces el costo/ao en que incurre la comunidad por km de camino en condiciones ideales con la distribucin de demanda utilizada para las primeras 876 horas. Si el camino es objeto de mejoras que permiten elevar la velocidad de circulacin para todo nivel de flujo, debe repetirse el clculo expuesto con una nueva relacin velocidad-flujo, de manera de obtener el nuevo costo anual por km (menor que la situacin base). La diferencia entre estos dos costos constituye el beneficio anual por km del proyecto de mejora del camino. Para el caso particular de la evaluacin del proyecto RIA se supuso que con la duplicacin de calzada se obtienen velocidades medias de circulacin independientes de la hora del ao, tanto para automviles (se consideraron tres velocidades: 100, 110 y 120 km/h) como para el resto de los vehculos (90 km/h). De acuerdo con la informacin conocida pblicamente acerca del proyecto RIA, el costo por km es de $ 1.000.000. La metodologa descripta se aplic entonces para calcular el TMDA mnimo que justifica una inversin de $ 1.000.000 por km, considerando un crecimiento anual del trnsito del 2,5 %, una tasa de descuento del 12 % anual y un horizonte de evaluacin de 20 aos. No se consideraron los trnsitos derivado e inducido. Con la finalidad de establecer la sensibilidad del resultado a las variaciones de los parmetros del modelo se repiti el clculo para las distintas combinaciones generadas por 3 composiciones de trnsito, 3 valores del tiempo, 3 curvas de variacin de la demanda y 3 velocidades de circulacin en la autopista. Los resultados se muestran en los Cuadros 3 y 4. El TMDA crtico (el que justifica la inversin) demostr ser poco sensible a la composicin del trnsito. Esto se debe a 38 que el presente anlisis corresponde a ausencia de pendiente y terreno llano . Por esta razn en los Cuadros 2, 3 y 4 se muestran los resultados para una composicin de trnsito fija. Para tener en cuenta condiciones de circulacin no ideales, se afect los resultados del Cuadro 3 por factores de correccin sugeridos por el Manual de Capacidad de 39 Caminos . Los resultados se muestran en el Cuadro 4. Estos factores de correccin fueron utilizados bajo el supuesto que el apartamiento de las condiciones ideales tiene por nico efecto el de reducir el flujo de vehculos para una dada velocidad, en la misma medida que reduce el flujo para el nivel de servicio correspondiente.

BIBLIOGRAFA Button, K. - Transport Economics Edward Elgar -1994

El costo del tiempo de los pasajeros slo se tiene en cuenta para automviles y mnibus. Los valores de la Direccin Nacional de Vialidad corresponden a una determinada composicin de viajes (comerciales 75% y otros motivos 25%), a un costo horario (conductor $ 10/hora por motivo comercial y $ 1,5/hora por otros motivos; acompaantes $ 5/hora por motivo comercial y $ 1,5/hora por otros motivos) y a un coeficiente de ocupacin de 2,4 personas por vehculo. 38 Cuando la pendiente es no nula o el terreno es ondulado o montaoso, los factores de equivalencia entre vehculos crecen considerablemente, con lo que el resultado del modelo se vera afectado fuertemente por la composicin del trnsito. 39 Ver Transportation Research Board (1994, pgs. 8-6 y 8-9)
37

Centro de Estudios para la Produccin Sntesis de la economa real Nro . 16 Julio de 1998 (artculo Hacia una poltica de combustibles de largo plazo: Naftas, gas-oil y GNC). DNV - Direccin Nacional de Vialidad. - Capacidad de Caminos (versin castellana del Highway Capacity Manual Edicin de 1965). 1975. DNV - Direccin Nacional de Vialidad. - Costos de Operacin de Vehculos. Gerencia de Planeamiento, Investigacin y Control. Subgerencia de Planeamiento y Programacin Vial. Divisin Factibilidad. - 1996 Galarraga, J. y Berardo, M. - Hora de diseo para caminos de la Repblica Argentina. Instituto Superior de Ingeniera del Transporte. 1985. Mller, A. - Cargas al usuario vial para la red interurbana: enfoque terico y evidencias empricas (1984-1988) - Congreso Argentino de Vialidad y Trnsito - 1992 PNUD - Secretara de Transporte - Estudio de Cargas al Usuario Vial - Mimeo - 1990 TRB - Transportation Research Board - Highway Capacity Manual, Third Edition. 1994. Serret Izquierdo, L. - Exposicin en el Seminario sobre Experiencias Internacionales de Seguridad en el Trnsito. Asociacin Argentina de Carreteras. Buenos Aires, julio de 1995.