Resumen: T-010

UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2005

Programas de mejoramiento barrial. Estudios de sus fundamentos y evaluacin de experiencias realizadas en el Area Metropolitana Gran Resistencia- AMGR
Romagnoli, Venettia - Pelli, Vctor Sal - Barreto, Miguel ngel Instituto de Investigacin y Desarrollo en Vivienda - Facultad de Arquitectura y Urbanismo- U.N.N.E. Las Heras 727, Resistencia, 3.500, Chaco. Tel/Fax: 03722-420080 e-mail institucional: iidvi@arq.unne.edu.ar - e-mail personal: venettiaromagnoli@hotmail.com 1. Antecedentes: En cuanto el tema de consolidacin y/o regularizacin de asentamientos espontneos e irregulares, se trata, ms que de un tema, de un campo temtico que viene siendo abordado desde hace dcadas en los pases del denominado Tercer Mundo y muy particularmente en Amrica latina, y ha sido objeto de innumerables experiencias y publicaciones, entre las que se cuentan algunas del Director de este trabajo de beca. Entre las actividades ms recientes se menciona el Proyecto MEJORHAB, coordinado por el Arq. Paulo Fonseca de Sao Paulo, Brasil, dentro del Programa Iberoamericano CYTED, Ciencia y Tcnica para el Desarrollo, que durante un lustro cumpli con su cometido de aglutinamiento y produccin compartida de propuestas entre especialistas en el tema de diez pases iberoamericanos. Por otra parte, organismos de cooperacin internacional del prestigio de la GTZ (rgano del Gobierno alemn) vienen aplicando esta modalidad desde hace dcadas, y organismos supranacionales, como el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, han puesto en marcha programas de Mejoramiento de Barrios en toda Amrica Latina. Basados en gran parte en viejos conceptos tericos desarrollados en el campo de la consolidacin de asentamientos urbanos irregulares, pero con la incorporacin de algunos nuevos aditamentos conceptuales y objetivos macro estructurales tales como los de contrarrestar la inseguridad urbana y favorecer la gobernabilidad, los Programas de Mejoramiento Barrial irrumpieron hace unos 10 aos, por impulso de los organismos internacionales de crdito y fomento, en el campo de la poltica habitacional como una nueva generacin de programas gubernamentales de mejoramiento habitacional y medio ambiente destinados a reducir la pobreza urbana y la exclusin social en Amrica Latina. La actual situacin de adopcin masiva y amplia, por parte de organismos financieros supranacionales y en consecuencia por programas nacionales sujetos a crditos de esos organismos, de los criterios de consolidacin (o regularizacin, o mejoramiento) de asentamientos irregulares, y los sealamientos por parte de observadores de Amrica latina y de centros de estudios europeos, como los trabajos de Ronaldo Ramrez y Jorge Fiori, profesores de la Development Planning Unit y de la Architectural Association, ambos de Londres, Reino Unido, por mencionar algunos de los autores de mayor prestigio, sobre las fallas de aplicacin, o de interpretacin de estos conceptos por estos organismos, o cuando menos su aplicacin ligera y superficial, fundamentan la necesidad de una profundizacin y clarificacin en torno a la correcta aplicacin de estos criterios. 2. Materiales y Tcnicas: El presente trabajo de investigacin se esta estructurando a partir de las siguientes etapas y actividades: 1. Etapa exploratoria (trabajo en campo y en gabinete): a. Consulta, recopilacin bibliogrfica y documental, reconocimiento y sistematizacin de fundamentos tericos explcitos de los Programas Mejoramiento de Barrios. b. Contacto global o primer abordaje de la realidad. c. Consulta con informantes claves. 2. Etapa de eleccin y diseo de los instrumentos metodolgicos (trabajo en gabinete) a. Anlisis de las metodologas de evaluacin existentes. b. Diseo de una metodologa propia de evaluacin de impacto ex post. b1. Conceptualizacin de los efectos del PMB. b2. Identificacin de los diferentes aspectos o dimensiones que conforman el efecto a evaluar. b3. Elaboracin de las variables de impacto para las dimensiones que sern evaluadas. c. Diseo de los instrumentos necesarios para la recoleccin de informacin. d. Prueba previa de los instrumentos y ajustes. 3. Etapa de Recoleccin de la informacin sobre los casos (trabajo de campo) a. Seleccin de los casos de estudio. b. Bsqueda de la informacin existente: b.1 Consulta a instituciones oficiales responsables y participes de los PMB y sus acciones especficas en los casos seleccionados para la evaluacin. b.2 Relevamiento de los casos seleccionados y aplicacin de los instrumentos reseados precedentemente para la obtencin de la informacin socio espacial necesaria.

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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2005 4. 5. Etapa Anlisis y Sntesis de la informacin (trabajo en gabinete) Etapa de Conclusiones e informe final (trabajo en gabinete)

El Proyecto comenz a desarrollarse en octubre de 2004 y es de dos aos de duracin, en la actualidad se encuentra finalizada la etapa exploratoria. En esta etapa se trabaj inicialmente con anlisis documental y bibliogrfico sobre el tema en cuestin. Esta etapa fue de reconocimiento de objetivos, fines, metas y actores intervinientes en los PMBs aplicados en el los diferentes pases latinoamericanos y especficamente en Argentina y en el AMGR. Para las etapas siguientes y una vez seleccionados los casos de evaluacin, la metodologa a emplearse consistir en la realizacin de una evaluacin del tipo Ex Post, basada en un estudio comparativo de las situaciones anteriores y posteriores a la implementacin del Programa de Mejoramiento de Barrios en los casos seleccionados. Dicho estudio ser realizado principalmente sobre la base de informaciones de fuentes confiables ya disponibles en diferentes reparticiones pblicas locales, provinciales y nacionales, mediante la aplicacin de una matriz de evaluacin que contendr una serie de variables, indicadores y valores que permitirn medir ambas situaciones. Se utilizar informacin de tipo cualitativa y cuantitativa y se efectuarn observaciones insitu sobre los temas de evaluacin definidos. La estrategia de la evaluacin consistir en reconstruir a partir de estos temas, la situacin de los casos antes de la intervencin del PMB e inmediatamente despus de su conclusin o interrupcin. El diseo de los instrumentos de la evaluacin se realizar a partir del estudio y adaptacin de las metodologas propuestas por distintas organizaciones, tanto a nivel nacional como internacional, de acuerdo a las caractersticas y contexto de las intervenciones de los PMBs en los casos que se seleccionen. Finalmente se extraern conclusiones organizadas de manera que puedan constituir aportes a la discusin sobre la temtica de PMBs. 3. Discusin de resultados: La hiptesis principal plantada en el plan de trabajos de este trabajo de investigacin sealaba que: La confrontacin de los fundamentos explcitos de los Programas de Mejoramiento Barrial con las experiencias prcticas y con sus resultados, en particular en las realizadas en el rea Metropolitana del Gran Resistencia puede proveer insumos de importancia para una correcta toma de decisiones y asignacin de recursos y contribuir ulteriormente a la elaboracin de nuevas soluciones habitacionales destinadas a los sectores afectados por la pobreza. En la etapa exploratoria ha estado trabajndose sobre los fundamentos tericos de los PMB. Considerando que toda poltica o accin pblica, en especial si tiene propsitos sociales, pretende generar efectos positivos en la sociedad, los cuales deben estar sustentados, as sea implcitamente, en una teora de cambio social (IVES, 1992). Se parte del supuesto que debe haber una relacin de causa y efecto contenida en las disposiciones que rigen y fundamentan la accin pblica. Teniendo en cuenta esto, el primer paso en la evaluacin que se est desarrollando consisti en realizar una revisin histrica de las polticas habitacionales implementadas en Latinoamrica desde la dcada del 50 hasta la aparicin de los PMB con el objetivo de identificar las teoras sociales sobre las cuales estuvieron sustentadas dichas polticas, es decir, la relacin causal entre las acciones especficas que contemplaban los programas y los efectos que buscaban generar. Los asentamientos precarios, que caracterizan los procesos de urbanizacin espontnea de la poblacin ms pobre de las ciudades Latinoamericanas, desde los aos 50 han constituido el problema social y urbano ms importante a enfrentar. Tempranamente, ello dio lugar a acciones de intervencin directa por parte del Estado, as como a la creciente injerencia de las agencias internacionales en la materia. El problema ha sido abordado en el transcurso del tiempo con diferentes polticas sustentadas en diferentes concepciones tericas, Para el contexto de Amrica Latina, Fernndez Wagner propone una clasificacin de las mismas, considerando: una primera generacin de polticas (de vivienda) basadas en programas de financiamiento de la oferta, que consistan en desalojar la poblacin y pasar la topadora a las construcciones populares, para reemplazarlas por viviendas modernas, agrupadas en conjuntos habitacionales, realizadas por grandes empresas constructoras y entregadas llave-en-mano, y una segunda generacin de polticas habitacionales que surgen entre fines de los 60 y mediados de los 70 frente a la insuficiencia de las primeras frente al volumen del problema y su inviabilidad social y urbana. Estas polticas alternativas propician que los programas masivos solo entreguen lotes con servicios y que las polticas soporten a los programas en pequea escala, con involucramiento de los pobladores (en muchos casos en la construccin) y gestionados por las comunidades u organizaciones no gubernamentales. A partir de los aos 80, en Amrica Latina se superponen acciones de ambas generaciones de polticas habitacionales en las intervenciones estatales en gran escala, que de todos modos siguen siendo insuficientes e inapropiadas (incluso los lotes con servicios). Pero en paralelo se abre un abanico de acciones habitacionales que comienzan a conjugarse en la escala local, involucrando mas activamente los gobiernos locales y las organizaciones intermedias y de base. Aunque

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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2005 en Argentina, la aplicacin de esta segunda generacin de polticas habitacionales fue muy tenue y durante este periodo sigui primando lo que este autor denomina las polticas de primera generacin, asociadas al paradigma del desarrollo moderno (Barreto, Zavala, 2002). En los aos 90 las agencias internacionales propician enrgicamente una nueva generacin de polticas habitacionales que se inscriben en el marco de los Programas de Ajuste Estructural (PAE) impulsados por los organismos internacionales de desarrollo, tendientes a promover una mayor economa de mercado en Amrica Latina. El Estado, en este nuevo modelo, tendi a asumir en un primer momento un rol de facilitador del funcionamiento del mercado habitacional desestimando su intervencin directa. En la Argentina esto se expres con claridad en las leyes de reforma del FONAVI y BHN (Cuenya , 2001). Sin embargo, de inmediato y ante los primeros efectos negativos de los PAE, los organismos internacionales promovieron en la Argentina una intervencin directa del Estado en el problema habitacional de los crecientes sectores sociales afectados por el problema de la pobreza, introduciendo con fuerza en la Argentina (al menos en el plano terico) enfoques de intervencin, que haban sido desarrollados en el campo experimental latinoamericano por investigadores como el Director de este Trabajo, el arq. Vctor Pelli (Barreto, Marco referencial del PI 4141/04, SGCyT, UNNE). Otros autores sealan que en realidad lo que ocurre en los 90 en la mayora de los pases latinoamericanos es la superposicin de acciones de las tres generaciones de polticas sealadas precedentemente. En muchos pases coexisten un conjunto de programas hbridos (ya no universales sino focalizados pero siguiendo las viejas practicas clientelares), en un contexto de grandes vacos (de atencin a nuevos problemas), de privatizacin de los servicios habitacionales de infraestructura y de una progresiva imposibilidad de alcanzar a los sectores ms pobres. (Fernndez Wagner, 2003) La agenda urbana para los 90, (Por ejemplo el Documento del Banco Mundial de 1991) plantea tres campos de atencin, uno es el comportamiento de la economa urbana, donde el eje lo constituye la productividad urbana, el otro es el equilibrio ambiental de las ciudades, y el tercero es el alivio de la pobreza, en dicho marco emergen los programas que desarrollan acciones de mejoramiento barrial con un sentido de reducir el conflicto que la existencia de pobreza urbana acarrea, con el consiguiente impacto positivo en la gobernabilidad urbana. Segn Fernndez Wagner, esta pareciera ser la cuestin central que esta detrs de la importancia estratgica de los programas, puesto que la gobernabilidad da cuenta de estabilidad, es decir de una condicin favorable para el ingreso y reproduccin de capitales dentro de la lgica global. Los PMB constituyen un proceso de intervencin urbana en los asentamientos irregulares, precarios, subnormales o marginales, como se los denomina. Son programas cuyos objetivos generales proponen atender la pobreza extrema, garantizar la integralidad con otros programas y problemas, integrar los asentamientos a la ciudad formal (reorganizacin del espacio publico), recalificar los asentamientos social y espacialmente y mejorar y sanear ambientalmente el barrio. Existen en diferentes versiones o formatos en los distintos pases de este continente, sin embargo, tienen como principales promotores a las organismos financieros internacionales de atencin a la pobreza (BID, BM, etctera) y sus objetivos especficos comunes ms importantes apuntan a la integracin fsica y social en gran escala de los pobres urbanos que viven en reas informales de la ciudad. A diferencia de los tradicionales programas de viviendas estatales que apuntan a la provisin de viviendas nuevas bajo el sistema llave en mano, o los de ms reciente data, orientados a la provisin de lotes y servicios que apuntan a recuperar la capacidad autogestionaria de los pobres en la resolucin de sus problemas habitacionales, los programas de mejoramiento barrial pretenden brindar una atencin ms integral a la pobreza y estn dirigidos a integrar fsica y socialmente a la ciudad formal a los sectores urbanos informales. En general pueden clasificarse en dos tipos, los de implementacin a escala nacional y los de escala local. Ejemplos del primer tipo son los casos del Programa HabitarBrasil, el Programa ChileBarrio, el Programa de Integracin de Asentamientos Irregulares en Uruguay y el Programa de Mejoramiento de Barrios en Argentina, entre otros. En cambio, ejemplos del segundo tipo son los casos como los programas FavelaBairro implementados en Ro de Janeiro, Desmarginalizacin de Bogot y Rosario Hbitat en Argentina, entre otros. En el rea Metropolitana del Gran Resistencia, el Programa de Mejoramiento de Barrios comenz a implementarse en el ao 1997 aproximadamente y entre los barrios atendidos y los que se encuentran en proceso de atencin, conforman alrededor de unas 3000 familias, siendo en la actualidad, uno de los Programas con mayor escala de inversin en el mbito local. 4. Conclusiones: A partir del anlisis de lo acontecido en Amrica Latina y en particular la Argentina en materia de poltica habitacional, desde la dcada del 50 hasta la actualidad, cabe sealar que la percepcin del problema se ha enriquecido con nuevos enfoques. Se han revisado las anteriores polticas pblicas de vivienda y las iniciativas actuales, que al menos desde sus postulados tericos se orientan a la bsqueda de soluciones integradas del conjunto de carencias que afectan a la poblacin ms pobre: las necesidades de vivienda junto a las dems necesidades bsicas insatisfechas. Las directrices del programa Hbitat de Naciones Unidas recomiendan relacionar la casa familiar con el entorno, y contemplar a sta

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UNIVERSIDAD NACIONAL DEL NORDEST E Comunicaciones Cientficas y Tecnolgicas 2005 inserta en un barrio con sus necesidades de equipamientos y servicios, formando parte de una actividad econmica formal que permita la adquisicin de la vivienda por parte de sus usuarios. En este nuevo contexto, los PMB a diferencia de los tradicionales programas de viviendas estatales que apuntan a la provisin de viviendas nuevas bajo el sistema llave en mano, o los de ms reciente data, orientados a la provisin de lotes y servicios que apuntan a recuperar la capacidad autogestionaria de los pobres en la resolucin de sus problemas habitacionales, pretenden brindar una atencin ms integral a la pobreza y estn dirigidos a integrar fsica y socialmente a la ciudad formal a los sectores urbanos informales. Sin embargo surgen algunos cuestionamientos acerca de la relacin entre los postulados tericos y la implementacin de los PMB. Es en este marco en el que se inscribe la evaluacin de este proyecto. Sin embargo, el mismo an se encuentra en una etapa incipiente de desarrollo para arribar a conclusiones taxativas al respecto, pero en funcin de lo estudiado hasta aqu, ellas pueden expresarse en las siguientes hiptesis orientadoras. 1) Uno de los objetivos fundamentales de los PMB es combatir la pobreza, sin embargo, pareciera existir en la implementacin de los mismo una mayor preponderancia en solucionar los problemas fsicos que sociales del hbitat, lo que permite poner en duda la sustentabilidad de las intervenciones una vez finalizado el programa. 2) Si bien los PMB han trascendido como programas con enfoque ms integral en relacin a los programas implementados histricamente en Amrica Latina, el anlisis exhaustivo de sus objetivos y fundamentos explcitos, as como la evaluacin de experiencias ya realizadas en otros pases latinoamericanos (Fiori, Ramrez, Riley, 2002), permiten al menos poner en duda dicha aseveracin, dado que las mismas no han producidos los efectos deseados en el campo en materia de integracin social, tanto desde el punto de vista laboral, como en la desestigmatizacin social y promocin ciudadana de sus habitantes. 3) Otra cuestin que tambin emerge directamente de las modalidades de gestin de los PMB es acerca de los niveles de democratizacin que estos alcanzan. Muchas veces la participacin enunciada en los postulados tericos de los mismos no significa una verdadera implicacin de la poblacin y un fortalecimiento de las relaciones intrabarriales e intraurbanas, situacin que pone en riesgo la construccin de ciudadana, que siempre es enunciada en los fundamentos de los PMB, pero su real dimensin y consecuencias han sido poco evaluadas aun. 4) En la medida en que la problemtica no sea encarada integralmente, la solucin habitacional tangible (vivienda, barrio) ser incompleta, ella debe incluir tambin, mecanismos que garanticen, no slo los aspectos tericos, el enchufe al tejido urbano fsico, sino tambin al tejido econmico y sociocultural. Pero todas estas afirmaciones por ahora solo permanecen en forma de hiptesis. Al finalizar esta investigacin ellas podrn ser verificadas, rebatidas o superadas por los avances de la investigacin. 5. Bibliografa: (por razones de espacio no se cita el listado completo) - Barreto, Miguel ngel y Zavala, Jos. Programa de Vivienda Rural e Integralidad Productiva en el Chaco. Mejoramiento del Hbitat Rural o Primaca de la Reproduccin Poltica? En: Memorias del IV Seminario Iberoamericano Vivienda Rural y Calidad de Vida en los Asentamientos Rurales. Organizado por: Red XIVE del Subprograma CYTED-HABYTED y el Instituto de la Vivienda, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad de Chile, Puerto Montt, Chile, 21 al 23 de Octubre del 2002. Coordinador Internacional de la Publicacin: Dr. Jorge Gonzlez Clavern. Cantidad de pginas: 10. - Cuenya, Beatriz, Evaluacin Urbana y Habitacional. Materia 16. Maestra en Hbitat y Vivienda. Universidad Nacional de Mar del Plata. Facultad de Arquitectura Urbanismo y Diseo-Universidad Nacional de Rosario, Facultad de Arquitectura, Planeamiento y Diseo, 2001. - Fiori Jorge, Riley Elisabeth, Ramirez Ronaldo, Mejoramiento fsico e integracin social en Ro de Janeiro: El Caso Favela Barrio. Artculo publicado en el Cuaderno Urbano N 3: Espacio, Cultura y Sociedad. FOROURBANO. Facultad de Arquitectura y Urbanismo /UNNE, 2002. - Pelli, Vctor Sal: "Resolucin integradora y participativa de las villas marginales".- Artculo en la revista "Summarios", N 82/83, Nov.1984, Buenos Aires (17 Pgs.).